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UFRJ

AES E DESCONTINUIDADES NA POLTICA HABITACIONAL NO RIO DE JANEIRO:


O DESCOMPASSO ENTRE A CONCEPO E A IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS
HABITACIONAIS NOS GOVERNOS LEONEL BRIZOLA E MOREIRA FRANCO
(1983-1995)

Gabriela Klh Mller Neves

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa


de Ps-graduao em Cincia Poltica, Instituto de
Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.

Orientadora: Eli Diniz

Rio de Janeiro
Dezembro de 2007

AES E DESCONTINUIDADES NA POLTICA HABITACIONAL NO RIO DE JANEIRO:


O DESCOMPASSO ENTRE A CONCEPO E A IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS
HABITACIONAIS NOS GOVERNOS LEONEL BRIZOLA E MOREIRA FRANCO
(1983-1995)

Gabriela Klh Mller Neves


Eli Diniz

Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de Ps-Graduao em


Cincia Poltica, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de
Mestre em Cincia Poltica.

Aprovada por:

_____________________________
Presidente, Prof. Eli Diniz

_____________________________
Prof. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

_____________________________
Prof. Joo Trajano Sento-S

Rio de Janeiro
Dezembro de 2007

UFRJ

AES E DESCONTINUIDADES NA POLTICA HABITACIONAL NO RIO DE JANEIRO:


O DESCOMPASSO ENTRE A CONCEPO E A IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS
HABITACIONAIS NOS GOVERNOS LEONEL BRIZOLA E MOREIRA FRANCO
(1983-1995)

Gabriela Klh Mller Neves

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa


de Ps-graduao em Cincia Poltica, Instituto de
Filosofia e Cincias Sociais, da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.

Orientadora: Eli Diniz

Rio de Janeiro
Dezembro de 2007

ii

Neves, Gabriela Klh Mller.


Aes e descontinuidades na poltica habitacional no
Rio de Janeiro: o descompasso entre a concepo e a
implementao de programas habitacionais nos governos
Leonel Brizola e Moreira Franco (1983-1995) / Gabriela Klh
Mller Neves Rio de Janeiro: UFRJ/IFCS, 2007.
xii, 197 f.
Orientadora: Eli Diniz.
Dissertao (Mestrado) UFRJ / IFCS / Programa de
Ps-Graduao em Cincia Poltica, 2007.
Referncias Bibliogrficas: f. 177 - 183.
1. Poltica Habitacional. 2. Rio de Janeiro. 3.
Concepo e implementao de Programas habitacionais. 4.
Instituies polticas. I. Diniz, Eli. II. Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais,
Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica. III. Aes e
descontinuidades na poltica habitacional no Rio de Janeiro: o
descompasso entre a concepo e a implementao de
programas habitacionais nos governos Leonel Brizola e
Moreira Franco (1983-1995).

iii

AES E DESCONTINUIDADES NA POLTICA HABITACIONAL NO RIO DE JANEIRO:


O DESCOMPASSO ENTRE A CONCEPO E A IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS
HABITACIONAIS NOS GOVERNOS LEONEL BRIZOLA E MOREIRA FRANCO
(1983-1995)
Gabriela Klh Mller Neves
Orientadora: Eli Diniz
Resumo da Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de PsGraduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios
obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

As favelas so reconhecidas como um problema secular na dinmica da


urbanizao carioca. Ao longo desses 100 anos de vida, tiveram um crescimento
desordenado, tendo sido objeto de algumas iniciativas do poder pblico no sentido
de enfrentar, ao menos parcialmente, os problemas que apresentavam. Os planos e
regulamentos urbansticos as colocavam fora da legalidade urbana. A presente
dissertao pretende, atravs da observao do planejamento e concepo de
polticas voltadas para a habitao popular, identificar as provveis causas das
descontinuidades no que se refere implementao de programas habitacionais na
cidade do Rio de Janeiro, no primeiro e segundo governos Leonel Brizola,
respectivamente entre os anos 1983-1987 e 1991-1995, e o governo Moreira
Franco, 1987-1991. Para isso, a pesquisa faz uma viagem na histria e literatura
sobre favelas, levantando os principais programas habitacionais em seus contextos
polticos, na busca por respostas sobre a possvel paralisia decisria que cria um
verdadeiro descompasso entre a concepo e a implementao destes programas.

Palavras-chave: favela; poltica habitacional; Leonel Brizola; Moreira Franco;


programas habitacionais burocracia; instituies polticas.

Rio de Janeiro
Dezembro de 2007

iv

ACTIONS AND DISCONTINUITIES ON THE DWELLING POLITICS IN RIO DE


JANEIRO:
THE
DISORDER
BETWEEN
THE
CONCEPTION
AND
THE
ACCOMPLISHMENT OF DWELLING PROGRAMMES IN THE GOVERNMENTS OF
LEONEL BRIZOLA AND MOREIRA FRANCO (19831995)
Gabriela Klh Mller Neves
Orientadora: Eli Diniz

Dissertation abstract of Masters degree concerning to the Postgraduation


Program in Political Science, Philosophy and Political Science Institute, from the
Federal University of Rio de Janeiro, as part of the necessary requirements to the
achievement of Masters Degree in Political Science.
The slums are known as an archaic problem on the dynamics of Rio
urbanization. Along these hundred years of life, they had a disordered
increase, as purpose of some initiatives taken by the State in order to
face, at least partially, the problems they represented. The urban plans and rules
used to place them out of the urban legality. The present dissertation intends,
through the planning observation and politics conception directed to popular
habitation, to identify the probable causes of discontinuities relating to the
accomplishment of dwelling programmes in Rio de Janeiro city, on the first and
second governments of Leonel Brizola, particularly among the years of 1983 1987
and 1991 1995, and the government of Moreira Franco, 1987 1991. For that,
the research should come back to the history and literature of slums, raising the
main dwelling programmes in their political contexts, seeking for answers about the
potencial power to decide paralysis which produces a real difficult situation between
the conception and the accomplishment of these programmes.

Key words: slum; dwelling politics; Leonel Brizola; Moreira Franco; bureaucracy;
political institutions;

Rio de Janeiro
Dezembro de 2007

AGRADECIMENTOS

Agradeo em primeiro lugar a minha famlia: Volnei, Angela, Gustavo,


Cristina, Paulo, Mariana, Eduardo, Sergio, Catia, Vitor e Luisa. Sem o seu apoio
nada seria possvel.
Agradeo aos professores Jos Ricardo Ramalho e Ingrid Sarti por me
inspirarem e motivarem na carreira das Cincias Sociais, e conseqentemente na
Cincia Poltica.
professora Eli Diniz, que me inspira e orienta com tanta sabedoria. Aos
professores: Maria Lucia T. Werneck Vianna e Joo Trajano Sento-S, por
aceitarem participar da banca de defesa da dissertao e pelo apoio. Agradeo
tambm, a todos os professores que participaram da minha formao na PsGraduao em Cincia Poltica do IFCS/UFRJ.
Muito obrigada aos amigos que tanto me incentivaram e sempre acreditaram
em mim: Andr, Agatha, Alina, Bianca, Bruno, Elim, Dbora, Flavia, Fernanda,
Gustavo, Lia, Luisa, Nabuco, Nathlia, Farrah, Thiago, aos amigos da turma 2005, e
tantos outros que sempre estiveram ao meu lado me apoiando.
E por fim, agradeo a todos os pensadores, pesquisadores e personalidades
da Cincia Poltica por tornaram este trabalho possvel, e por iluminarem a minha
vida com suas idias, conceitos e filosofias, mostrando a todo o momento, que nem
tudo o que parece ser.

vi

A Meus Pais,
pelo apoio e pela confiana.

vii

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AID Agncia Internacional de Desenvolvimento.


ALEG Assemblia Legislativa do Estado da Guanabara.
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BIRD Banco Mundial.
BNH Banco Nacional de Habitao.
CEDAE Companhia Estadual de guas e Esgotos.
CEF Caixa Econmica Federal.
CehabRJ - Companhia Estadual de Habitao do Rio de Janeiro.
Cetel Companhia Estadual de Telefones.
Chisam Coordenao da Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do
Grande Rio.
CIAM Congresso Internacional de Arquitetura Moderna.
CIDE Centro de Informaes e Dados do Estado do Rio de Janeiro.
CIEP Centros Integrados de Educao Pblica.
Codesco Companhia de Desenvolvimento das Comunidades.
Cohab RJ Companhia de Habitao do Estado do Rio de Janeiro.
Coophab-GB Cooperativa Habitacional do Estado da Guanabara.
DFL Fundo de Emprstimo para o Desenvolvimento.
DHP Departamento de Habitao Popular.
FAL Fundo de Assistncia Liquidez.
Famerj Federao das Associaes de Moradores do Rio de Janeiro.
FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional.
FCP Fundao da Casa Popular.
FCVS Fundo de Compensao das Variaes Salariais.
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos.
Fundhap Fundo de Desenvolvimento da Habitao Popular.
Fundrem Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana.
GEROE Grupo Executivo de Recuperao e Obras de Emergncia.
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica.
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso.
Iapfesp Caixa de Aposentadorias e Penses dos Ferrovirios e Empregados dos
Servios Pblicos.
IPEG Instituto de Previdncia do Estado da Guanabara.
Iplanrio Instituto de Planejamento do Rio de Janeiro.
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras.

viii

IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional.


IUPERJ Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro.
MBES Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social.
MDB Movimento Democrtico Brasileiro.
MDU Ministrio do Desenvolvimento Urbano e meio Ambiente.
MHU Ministrio de Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente.
Novacap Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil.
PAIH Plano de Ao Imediata para a Habitao.
PCB Partido Comunista Brasileiro.
PDS Partido Democrtico Social.
PDT Partido Democrtico Trabalhista.
Planhap Plano Nacional de Habitao Popular.
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro.
PNB Programa Nova Baixada.
PRN Partido da Reconstruo Nacional.
Proface Programa da Cedae de construo de redes de gua e esgoto nas
favelas.
Promorar Programa de Erradicao e Subhabitao.
PT Partido dos Trabalhadores.
PTB Partido Trabalhista Brasileiro.
Salte Sade, Alimentao, Transporte e Energia.
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SEAC Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria.
Secplan Secretaria de Planejamento e Controle.
Sedec Secretaria de Estado de Defesa Civil.
Sehaf Secretaria de Habitao e Assuntos Financeiros.
Serfha Servio Especial de Recuperao de Favela e Habitaes Anti-higinicas.
Serfhau Servio Federal de Habitao e Urbanismo.
Serla Secretaria Estadual de Rios e Lagoas.
Sifhap Sistema Financeiro de Habitao Popular.
SETH Secretaria do Estado de Trabalho e Habitao.
SFH Sistema Financeiro de Habitao.
SPH Superintendncia de Poltica Habitacional.
Sursan Superintendncia de Urbanizao e Saneamento.
Telerj Telecomunicaes do Estado do Rio de Janeiro.
USAID United States Agency for International Development.

ix
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1: Nmero de votos nas eleies de 1982 por candidato

72

LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Histria da urbanizao da cidade do Rio de Janeiro: aes federais,
estaduais e municipais

45

Quadro 2: Sntese do processo de favelizao da cidade do Rio de Janeiro

62

LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Crescimento da populao do estado e da cidade do Rio de Janeiro

62

Tabela 2: Crescimento da populao favelada, por dcada, na cidade do Rio de


Janeiro

62

Tabela 3: Programa Cada Famlia, Um Lote regularizao de propriedades.


Levantamento at Setembro de 1985

99

Tabela 4: Nmero de lotes titulados por favelas

100

Tabela 5: Cada ano / total de lotes

101

Tabela 6: Produo Cehab-RJ dcadas de 60, 70 e 80

107

Tabela 7: Porcentagem de votos dos candidatos do PDT, Leonel Brizola e


Darcy Ribeiro, s eleies de 1982 e 1986, por regio fluminense

110

Tabela 8: Porcentagem de votos de Darcy Ribeiro e Moreira Franco por regio


(1986)

110

FLUXOGRAMA
Programa Cada Famlia, Um Lote

85

ORGANOGRAMA
Organograma do governo do estado no Projeto Reconstruo-Rio

142

SUMRIO

Introduo
Captulo 1. Uma breve viagem histria e literatura sobre os
processos de urbanizao e favelizao no municpio do
Rio de Janeiro (1902-1982)

23

A evoluo urbana da cidade do Rio de Janeiro


A Reforma Passos (1902-1918)
Os anos 1920 e 1930
Presidncia de Getlio Vargas e o Golpe do Estado Novo (1930-1945)
Os governos democrticos de 1945-1964
O Segundo mandato de Getlio Vargas (1951-1954)
Presidncia de Juscelino Kubitscheck (1956-1965)
O estado da Guanabara: a conjuntura da metrpole carioca nos anos 1960
Governo Negro de Lima e o Regime Militar (1965-1970)
Fuso dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro e o fim do Regime
Militar (1975-1979)
Governo Chagas Freitas (1979-1983)
Consideraes finais do captulo 1
Captulo 2. O primeiro governo Leonel Brizola no estado do
Rio de Janeiro: efeitos sobre a cidade (1983-1987)
As Eleies de 1982: contexto
Brizola Governador (1983-1987)
O perodo das invases
Objetivos e Programas do governo Brizola (1983-1987)
O Programa Cada Famlia, Um Lote
Outros Programas do Governo Brizola: infra-estrutura
Resultados do governo e avaliao das polticas urbanas
Resultados e avaliao do Programa Cada Famlia, Um Lote
Consideraes finais do captulo 2

67

xi

Captulo 3. O governo Moreira Franco: incio da descontinuidade


de programas habitacionais na cidade do Rio de Janeiro(1988-1991)

106

Contexto das Eleies de 1986


Diretrizes do Governo Moreira Franco: Habitao
Programas Habitacionais e reas de Atuao do Governo
Governo Moreira Franco (1987-1991)
Projeto Reconstruo-Rio (1988-1991)
Consideraes finais do captulo 3

Captulo 4. Instituies polticas e processos decisrios:


um debate sobre a concepo e a implementao
de programas habitacionais durante o segundo governo
Leonel Brizola no estado do Rio de Janeiro (1991-1995)

131

Quadro poltico nacional: Eleies Presidenciais de 1989


A situao habitacional no incio dos anos 1990
As eleies estaduais de 1990
Segundo Governo Brizola: Projeto Reconstruo-Rio (1991-1995)
Papel das Instituies e da Burocracia Estatal na implementao
de programas habitacionais no estado do Rio de Janeiro
Uma breve passagem pelo programa Favela-Bairro
Consideraes finais do captulo 4

Consideraes finais

168

Referncias bibliogrficas

188

Anexo 1

195

Anexo 2

207

Anexo 3

209

Introduo
V legal que h mais favela do que bairro
e agora os bairros to dentro da favela
V legal ento... j no alguma pobreza
dentro de muita riqueza
agora alguma riqueza dentro de muita pobreza
V legal ento, se favela hoje regra
ento se bairro exceo. 1

Em 1998 cheguei cidade do Rio de Janeiro, para cursar Cincias Sociais na


Universidade Federal do Rio de Janeiro. Foi o primeiro grande passo rumo ao
futuro. Da cidade maravilhosa, conhecia apenas o centro. Ao descer a serra e
chegar cidade, uma imagem marcou minha memria: a Favela da Mar. Nunca
tinha visto de perto o problema real da habitao e da completa falta de infraestrutura, em que a populao carente do Rio se encontrava. Com o passar dos
anos, conheci a fundo a cidade e pude presenciar a completa ausncia de polticas
de cunho social, que atendessem principalmente as classes mais pobres da
populao.
Aps me formar no ano de 2003, recebi o convite para trabalhar como
consultora num projeto que visava elaborao de relatrios sobre a situao
econmica, poltica e social em diversas favelas em toda cidade, atravs da
avaliao de questionrios que seriam aplicados na comunidade e em suas
lideranas locais. Infelizmente o trabalho no se concretizou na poca, mas foi
definitivo na minha escolha do tema.
Com vistas a ingressar no Mestrado em Cincia Poltica, comecei a
amadurecer a idia de me envolver em algum trabalho que contribusse, de alguma
forma, para futuras anlises sobre o problema das favelas na cidade. Ao ler alguns
autores que tratam do tema, percebi uma carncia no quesito ineficcia das
polticas pblicas de habitao do governo para comunidades de baixa renda.
O Rio de Janeiro apresenta singularidades naturais que definem sua
evoluo. De frente para a entrada da Baa de Guanabara, a cidade cresceu a partir
1

Poema Regras e Excrees, de Deley de Acari.

dali, como centro do poder poltico-capital do Vice-Reino, do Reino, do Imprio e da


Repblica. Circunstncias histricas e geogrficas que imprimem particularidades
sua organizao territorial. A proximidade entre diferentes estratos sociais
caracterstica da cidade desde a sua fundao. Alm da falta de solo edificvel, o
Rio sofria da falta de polticas pblicas voltadas s populaes de baixa renda,
levando os mais pobres a se aglomerarem. Desta forma, a cidade se justaps, se
amontoou, multiplicando quartos em cima de quartos, escravos e senhores
dividindo a mesma casa, trabalhadores e patres a mesma vizinhana.
As favelas surgiram no Rio de Janeiro, no final do sculo XIX. So lugares
onde habitam irregularmente as populaes pobres da cidade. At hoje, a maioria
dos habitantes das favelas no tem a posse do terreno e vive com medo da
desapropriao.

Acrescenta-se,

ainda,

que

pobreza

estava

vinculada

precariedade legal.
Embora, hoje, o poder pblico procure um discurso no estigmatizante,
devido s prprias demandas democrticas, dos movimentos sociais e de novos
atores sociais oriundos das favelas, ainda se percebe uma interveno autoritria e
segregadora sobre o espao da favela e sobre a vida dos seus moradores. O estudo
da arrumao do espao urbano no Rio de Janeiro, relatado brevemente nesta
pesquisa, possibilita-nos o entendimento da construo de espaos diferenciados e
estigmatizados na cidade. Embora no haja consenso na literatura sobre a favela
em relao ao seu surgimento, muitos especialistas afirmam que esta comeou nos
anos 1920 do sculo XX.

As favelas so reconhecidas como um problema secular na dinmica da


urbanizao carioca. Ao longo desses 100 anos de vida, cresceram de forma
desordenada, tendo sido objeto de algumas iniciativas do poder pblico no sentido
de enfrentar o desafio que representavam para a sociedade carioca. Os planos e
regulamentos urbansticos as colocavam fora da legalidade urbana, recomendando

FERRAZ, J. As reformas do espao urbano e o lugar da pobreza, 2005: 1.

a sua remoo, sob argumentos inspirados, principalmente no sanitarismo e


tambm em aspectos estticos e funcionais.
O tema da favela inicialmente foi tratado, nas Cincias Sociais, como um
vasto terreno para estudos acerca do desenvolvimento da marginalidade, assim
como estudos sobre o mercado de trabalho, a migrao, o aumento populacional
das metrpoles, que desencadeou no aumento dos ndices de desemprego e de
habitaes informais.
Entre os anos 1960 e 1970, uma gama de autores, entre eles John Turner,
Anthony Leeds, Elizabeth Leeds, Janice Perlman, Milton Santos, Luiz Antonio
Machado da Silva, Carlos Alberto de Medina, Licia do Prado Valladares, entre
outros, abordaram o tema da favela, questionando principalmente as teorias sobre
marginalidade e as polticas de erradicao, caractersticas do perodo anterior. Na
dcada de 1970, os estudos so direcionados para o mbito das polticas pblicas, a
crtica ao autoritarismo e anlise dos impactos da poltica de construo de
conjuntos habitacionais, no qual tambm se destacaram autores como Gislia
Grabois e Linda Gondim.
Nos anos 1980, o debate terico se desenvolveu entre os significados reais
da autoconstruo e do bem-moradia no quadro do processo de acumulao
capitalista, em que se destacam os autores Carlos Nelson Ferreira dos Santos e
Ermnia Maricato. Nesta dcada, os estudos sobre favelas situaram-se no mbito
das polticas pblicas, tambm associados aos movimentos sociais urbanos e
institucionalizao democrtica. Durante todo este perodo o debate foi marcado
pela

implementao

de

novas

prticas

relacionadas

busca

de

formas

democrticas de gesto e de barateamento de custos, assim como, estudos de caso


sobre experincias de autoconstruo e de gesto participativa, como destaca a
autora Maria Lais Pereira da Silva.

SILVA, M. Favelas Cariocas, 1930-1964, 2005: 16.

Nos anos 1990, os trabalhos desenvolvidos sobre as favelas passam a se


dirigir questo da violncia urbana, do crime organizado e suas conseqncias,
com destaque para autores como Alba Zaluar, assim como o tema da organizao
interna das favelas, seus novos significados e implicaes espaciais e territoriais, a
degradao ambiental, integrao e diversidade cultural, havendo por fim uma
retomada da favela como objeto das polticas pblicas, destacando-se autores como
Licia do Prado Valadares e Pedro Abramo. 4
Ao realizar uma retomada desta bibliografia, possvel constatar que o
problema da favela est longe de ser solucionado. Contudo, foi nos estudos das
polticas

pblicas

de

habitao,

que

encontrei

mais

vasta

bibliografia,

principalmente nos centros de pesquisa poltica e urbana, onde encontrei meu


primeiro objeto de estudo: o programa Cada Famlia, Um Lote, implantado no
primeiro governo Brizola (1983-1987). No Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano Regional, o Ippur, levantei a maior parte da bibliografia necessria entre
teses, monografias, dissertaes, cadernos, folhetos e livros. Outras bibliotecas
como as da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, a PUC, do Instituto
Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro, o IUPERJ, na Fundao Getlio Vargas,
foram consultadas. Estas bibliotecas ofereceram uma vasta coleo de obras que
enriqueceram o debate sobre as polticas pblicas, do governo do estado, voltadas
para as classes menos favorecidas da sociedade, revelando o papel da burocracia,
das instituies, dos governantes e da sociedade, no processo de implementao
dos programas habitacionais, com nfase na cidade do Rio de Janeiro.
Os programas de habitao popular desta pesquisa foram levantados no
nvel municipal, estadual e federal. Porm, a escolha da nfase nos governos
estaduais como fonte de pesquisa se deu principalmente, devido ao mais ambicioso
dos planos habitacionais, elaborado para o estado e para a cidade do Rio de Janeiro
o Programa Cada Famlia, Um Lote, implementado durante o primeiro governo
Leonel Brizola (1983-1987).
4

Idem: 18.

No estado do Rio de Janeiro, a eleio de Leonel

Brizola em 1982 criou grande expectativa em relao ao atendimento s


necessidades bsicas das populaes carentes, devido ao anncio de que na rea
habitacional seria implementado o Programa Cada Famlia Um Lote, com a meta
de distribuir 1 milho de lotes urbanos, suburbanos e rurais num prazo de 5 anos,
como veremos no decorrer do trabalho.
Visto estes fatores, e tendo em mente a importncia da retomada de
questes do passado para se compreender o problema recente da exploso de
favelas na cidade do Rio de Janeiro, a histria da concepo e implementao dos
programas habitacionais voltados para a populao carente ser contada nesta
dissertao, percorrendo quase todo o sculo XX (1902-1995). Na busca de fatores
que

indiquem,

como

foi

frisado

anteriormente,

as

possveis

causas

das

descontinuidades existentes na implementao destes programas, o perodo


escolhido muito longo. Nestes 93 anos o Rio de Janeiro teve 3 Governadores do
atual estado do Rio de Janeiro (1975-1991): Chagas Freitas, Leonel Brizola, Moreira
Franco e novamente Leonel Brizola; 27 prefeitos do Rio de Janeiro enquanto
Distrito Federal; 5 Governadores da Guanabara; 8 Prefeitos da cidade do Rio de
Janeiro; 37 governantes do perodo republicano (1889-1975); e 28 Presidentes da
repblica, dentre eles 6 militares. Devido impossibilidade de relizar um trabalho
completo sobre a atuao de cada um dos representantes, somente alguns deles,
que se destacaram no cenrio da elaborao de polticas pblicas de habitao e
infra-estrutura, voltadas para as populaes carentes, foram selecionados.
O recorte temporal de destaque da pesquisa foi determinado perodo que
antecede o Programa Cada Famlia, Um Lote e o perodo posterior ao Programa
(1982-1991) e os representantes de governo ligados diretamente a este perodo
tiveram sua trajetria de elaborao e implementao de polticas pblicas de
habitao e infraestrutura postas em evidncia, j que estas polticas esto
diretamente ligadas essa imensa teia de muitos planos e pouca ao, do qual
queremos tratar.

Para ilustrar, mais claramente, a proposta desta pesquisa, o trabalho foi


dividido em quatro captulos: Captulo 1, Uma breve viagem histria e literatura
sobre os processos de urbanizao e favelizao no Rio de Janeiro (1902-1982);
Captulo 2, O primeiro governo Leonel Brizola no estado do Rio de Janeiro (19831987): efeitos sobre a cidade; Captulo 3, O governo Moreira Franco: incio da
descontinuidade de programas habitacionais na cidade do Rio de Janeiro; Captulo
4, Instituies polticas e processos decisrios: um debate sobre a concepo e a
implementao de programas habitacionais durante o segundo governo Leonel
Brizola no estado do Rio de Janeiro (1989-1995).
No Captulo 1, foi realizada uma viagem histria e literatura sobre os
processos de urbanizao e favelizao do municpio do Rio de Janeiro. Trata,
principalmente, da evoluo urbana da cidade do Rio de Janeiro, atravs,
primeiramente, da Reforma Passos (1902-1918), observando a atuao dos
governos federal, estadual e municipal nos anos 1920 e 1930. Em seguida, revela
as transformaes ocorridas na cidade do Rio de Janeiro, e no Brasil, em
decorrncia do primeiro governo de Getlio Vargas (1930-1945). Parte, ento, para
o estudo dos governos democrticos de 1945-1964, abrangendo o segundo
mandato de Getlio Vargas (1951-1954) e a presidncia de Juscelino Kubitscheck
(1956-1965). Neste captulo descrita a conjuntura da metrpole carioca nos anos
1960, quando Estado da Guanabara, assim como, no governo Negro de Lima e no
Regime Militar (1965-1970). O captulo 1 se encerra com a fuso dos Estados da
Guanabara e do Rio de Janeiro; o fim do Regime Militar (1975-1979); e o Governo
Chagas Freitas (1979-1983). O propsito desta etapa da pesquisa situar em que
circunstncias polticas, sociais e econmicas, Leonel Brizola assume o governo do
estado do Rio de Janeiro, em 1983, para assim, caracterizar sua poltica, dentro de
um contexto mais amplo de polticas pblicas em desenvolvimento.
O captulo 2 focaliza o primeiro governo Leonel Brizola no estado do Rio de
Janeiro (1983-1987), inicia-se a trajetria de anlises de polticas pblicas de
habitao, realizadas pelo governo do estado, focando principalmente sua ao na

cidade do Rio de Janeiro. Para uma melhor compreenso deste processo, foi
observado o contexto das eleies para governador do estado do Rio de Janeiro em
1982; o desenrolar dessas eleies at a escolha popular por Leonel Brizola, e, em
seguida, a sua gesto e os respectivos programas apresentados em seu plano de
desenvolvimento econmico e social (1983-1987), com nfase no Programa Cada
Famlia, Um Lote; o perodo das invases na cidade do Rio de Janeiro; e, por fim,
este captulo realizou uma breve avaliao dos resultados tanto do Programa Cada
Famlia, Um Lote, quanto do governo, no que se refere s polticas pblicas de
habitao popular. O objetivo deste captulo mostrar como, no incio dos anos 80,
depois da falncia das polticas de remoo e recolocao de moradores para a
periferia da cidade, as favelas passaram a ser palco de projetos de urbanizao
que, muitas vezes, faziam parte de uma poltica governamental maior. Lidando, em
geral, com saneamento e regularizao fundiria, tais projetos tiveram efeitos
diversos, como a expanso das atividades locais de gerao de renda.
O captulo 3 focaliza o governo Moreira Franco: incio da descontinuidade de
programas habitacionais na cidade do Rio de Janeiro aborda, alm do contexto das
eleies para governador do estado do Rio de Janeiro, em 1986, as diretrizes do
governo Moreira Franco, no que se refere habitao, assim como, alguns
programas habitacionais e as reas de atuao do governo. O objetivo deste
captulo identificar os principais problemas quanto implementao de novos
programas e a descontinuidade dos programas desenvolvidos no governo anterior.
O captulo tambm privilegia em sua anlise o Projeto Reconstruo-Rio (19871991). O Projeto Reconstruo-Rio foi concebido originalmente em 1988, como um
projeto emergencial. O projeto visava a recuperar rapidamente as reas destrudas
pela grande enchente ocorrida em Fevereiro daquele ano, alm de realizar obras de
preveno contra futuras enchentes, principalmente na Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro. Previsto para ser executado em 4 anos, o projeto levou mais que o
dobro de tempo para ser concludo. Institucionalmente contou, tanto no mbito do
planejamento quanto na gesto e execuo de cada um de seus aspectos, com

diferentes rgos financeiros Banco Mundial (BIRD), Caixa Econmica Federal


(CEF)

Governo

do

Estado

envolvendo

direta

indiretamente

rgos

governamentais federais, do estado e dos municpios diretamente beneficiados.

O captulo 4 de nome Instituies polticas e processos decisrios, apresenta


um debate sobre a concepo e a implementao de programas habitacionais
durante o segundo governo Leonel Brizola no estado do Rio de Janeiro (19911995). Inicia-se com a contextualizao do quadro poltico nacional e as eleies
presidenciais de 1989. Em seguida, faz um levantamento da situao habitacional
no

incio

dos

anos

1990.

captulo

tambm

contextualiza

as

eleies

governamentais de 1990, e a conseqente reeleio de Leonel Brizola (1991-1995).


Na rea da habitao, o captulo continua o debate sobre as aes do Projeto
Reconstruo-Rio, no governo Brizola, observando, ao longo dos anos, o papel das
instituies e da burocracia estatal na implementao de programas habitacionais
(1983-1995). Assim, em sua fase final, o captulo 4 debate o tema da
descontinuidade nas polticas de habitao na cidade do Rio de Janeiro, luz do
descompasso existente entre a concepo e implementao de programas
habitacionais, voltados para a populao de baixa renda, principalmente no local
onde a crise habitacional mais aguda em todo o estado, a cidade do Rio de
Janeiro. Apesar da pesquisa estar voltada para as aes do governo do estado, a
cidade do Rio de Janeiro destacou-se no perodo analisado, por receber maior
nmero de programas habitacionais, advindos tambm da prefeitura da cidade,
fazendo com que esta se destacasse em relao as demais cidades do estado.
A presente pesquisa visa, atravs do estudo dos programas habitacionais
implementados entre os anos de 1983 e 1995, desvendar algumas causas da
descontinuidade destes programas. Para isso, no captulo 4 elaborou-se uma
anlise das principais dificuldades vivenciadas, ao longo destes 12 anos e trs

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na


administrao pblica: o Projeto Reconstruo-Rio do Governo do Estado do Rio de Janeiro:
24.

gestes, quanto implementao de tais programas, observando o papel da


burocracia tcnica estatal e o papel das instituies ligadas a este processo.
O que se pretende investigar o descompasso entre a concepo e a
implementao dos programas habitacionais voltados para a populao de baixa
renda. Por qu afinal os programas no se concretizam da maneira como foram
planejados? Quais so as verdadeiras razes para estas descontinuidades nos
programas de habitao para a populao de baixa renda? Quais so as possveis
barreiras a serem quebradas para que os programas sejam contnua e efetivamente
implantados no estado e na cidade do Rio de Janeiro? Para enriquecer este debate,
alm de outros autores, dialoguei com Max Weber e os autores Marcus Andr de
Melo, Marcelo Baumann, Rose Compans, Laura Mancini, entre outros.
Nas consideraes finais, retomo o debate, com diversos autores, acerca das
dificuldades encontradas pelos governos Leonel Brizola e Moreira Franco, na
implementao dos Programas Cada Famlia, Um Lote e o projeto ReconstruoRio, e seus respectivos programas de infra-estrutura. Para isso, desenvolvo um
dilogo entre os autores sobre a produo da habitao, observando os entraves
burocrticos e institucionais, destacando em quais pontos os programas falharam,
tanto em sua concepo quanto em sua implementao, sugerindo algumas
mudanas.
A metodologia aplicada foi levantamento da bibliografia em diferentes
bibliotecas e universidades; levantamento dos principais programas de habitao
entre os anos 1902-1985; levantamento dos Planos de Desenvolvimento Econmico
e Social do Estado do Rio de Janeiro 1980-1983: Governo Chagas Freitas, 19841987: Governo Leonel Brizola, 1988-1991: Governo Moreira Franco; pesquisa
histrica sobre a evoluo urbana da cidade do Rio de Janeiro; extensa pesquisa de
autores em diferentes revistas na internet; entrevistas em jornais e revistas; e
coleta de dados no inventrio da ao governamental da Financiadora de Estudos e
Projetos - Finep.

Captulo 1
Uma breve viagem histria e literatura sobre os processos de
urbanizao e favelizao no municpio do Rio de Janeiro
(1902-1982)
No incio do sculo XX, a industrializao autrquica, de carter urbano 1 , teve de
garantir as condies de reproduo de uma parcela da fora de trabalho via
construo de vilas operrias, assegurando uma fora de trabalho cativa. A
industrializao, no Brasil, teve de ser inteiramente urbana com taxas de
urbanizao alm das necessidades de preenchimento dos postos de trabalho. A
interveno do Estado foi fundamental na redefinio do padro de acumulao e
industrializao, pela incapacidade da burguesia nacional em dar conta das novas
necessidades

antepostas

acelerao

do

processo

de

acumulao.

regulamentao das relaes capital-trabalho pelo Estado, levou ao surgimento de


um novo urbano e criou um novo mercado de fora de trabalho, antes cativa.
Atravs da articulao do novo processo de acumulao pelo Estado permitiu o
surgimento de novas relaes de produo, reforando a interao entre a indstria
e o urbano e elevando as taxas de urbanizao.

A evoluo urbana da cidade do Rio de Janeiro no decorrer do perodo 19061930 reflete claramente as contradies existentes no sistema poltico e econmico
do pas naquela poca. possvel constatar que, neste perodo, os governos da
Unio e do Distrito Federal, representantes da classe dominante, atuavam
preferencialmente na esfera do consumo, incentivando a continuidade do processo
de renovao urbana da rea central e de embelezamento da Zona Sul da cidade,
enquanto, sem qualquer apoio do Estado, as indstrias se multiplicavam na cidade,
expandindo-se para os subrbios, criando novas reas, dotando-as, precariamente,
1
Devido inexistncia de uma rede urbana e uma diviso territorial e social do trabalho
diversificada que a ligasse ao campo como na Europa do sculo XVIII e XIX, dado o carter
auto-suficiente da produo agrcola voltada para a exportao (CLAVAL, 1979; OLIVEIRA,
1982).
2

LIMONAD, Os lugares da urbanizao: o caso do interior fluminense, 1996: 117.

de infra-estrutura e gerando empregos. Estes empregos atraem mo-de-obra


numerosa, que tanto se instala nos subrbios, como tambm acaba por originar as
favelas prximas a essas reas.

comearam

de

se

desenvolver

A partir da, Centro, Zona Sul e subrbios


forma

diferente,

porm

com

mesma

necessidade: a acumulao de capital. Desta forma, a cidade se justaps, se


aglomerou, multiplicando quartos em cima de quartos, trabalhadores e patres na
mesma vizinhana. Foras divergentes cresciam no mesmo espao, acentuando as
contradies de tal forma que se tornara imperativa a interveno do poder poltico
sobre o processo de crescimento da cidade como um todo, moldando-o de acordo
com seus interesses.

A proximidade entre diferentes estratos sociais

caracterstica da cidade desde a fundao. Alm da falta de solo edificvel, o Rio


sofria da falta de polticas pblicas voltadas s populaes de baixa renda, levando
os mais pobres a se aglomerarem.
A Reforma Passos (1902-1918)
A cidade do Rio de Janeiro passou por um primeiro projeto de reestruturao
urbana: a Reforma Passos, em vigor nos anos de 1902 a 1906, porm, seu desenho
inicial foi elaborado em 1874. O rascunho do primeiro plano urbanstico do Rio de
Janeiro foi feito ainda no II Reinado, pela Comisso de Melhoramento da Cidade,
nomeada pelo Imperador, em 27/05/1874. Esta Comisso foi encarregada de criar
a Carta Cadastral. A cidade do Rio de Janeiro era a mais desenvolvida do pas,
devido ao sucesso da lavoura do caf. Um dos seus idealizadores foi o engenheiro
Francisco Pereira Passos. Seu principal objetivo era fazer uma "cirurgia" em toda a
cidade, a fim de higieniz-la, acabando com a epidemia de febre amarela e, ao
mesmo tempo, traar um novo alinhamento das praas, ruas e casas, em diversos
bairros da cidade, para facilitar a circulao de mercadorias e de pessoas e o
embelezamento da cidade. Devido ausncia de um financiamento para um

ABREU, M. Polticas Pblicas, estrutura urbana e distribuio de populao de baixa renda


na rea metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 72.

Idem: 73.

investimento, este projeto fracassou. Aps a Proclamao da Repblica, no governo


Rodrigues Alves, ocorreu a primeira reforma urbana do Rio de Janeiro, sob a
interveno do Estado. Neste perodo, Pereira Passos foi escolhido prefeito do Rio
(1902-1906). Seu primeiro ato foi reorganizar a antiga Comisso da Carta
Cadastral, da qual fez parte, e aproveitar a maioria das propostas deste projeto de
1874 para o plano de remodelao, na sua gesto. A populao pobre foi retirada
dos cortios no centro e levada para lugares afastados da cidade.

A Reforma Passos representa uma alterao substancial do padro de


evoluo urbana que seria seguido pela cidade no sculo XX. Tal Reforma
representa tambm um momento de corte na relao entre estado e urbano, onde
o primeiro passa a intervir diretamente sobre o segundo levando transformao
acelerada da forma da cidade, tanto em termos de aparncia, ou seja, morfologia
urbana, como de contedo, isto , a separao de usos e classes sociais no espao.
Contudo, a longo prazo, as conseqncias foram graves. O Estado agora atua sobre
um espao cada vez mais dividido entre bairros burgueses e proletrios, e ao
privilegiar o primeiro grupo, acelera o processo de estratificao espacial,
contribuindo para a consolidao de uma estrutura ncleo/periferia que perdura at
os dias de hoje.

O perodo entre 1917 e 1918 foi extremamente benfico ao crescimento


industrial do Rio de Janeiro. Conseqentemente, observa-se uma intensificao da
atividade fabril, beneficiada principalmente pelo novo porto do Rio de Janeiro.
Nesta fase, houve um primeiro fluxo de grande capital industrial em direo aos
subrbios. O desenvolvimento industrial da cidade, nessa poca, ocorre sem apoio
do Estado, e em pouco tempo o ndice de migrao para os novos bairros aumentou
consideravelmente. Em decorrncia deste fato, as freguesias suburbanas onde
5
Ver FERRAZ, Joana DArc Fernandes. As reformas do espao urbano e o lugar da pobreza.
XXIII Simpsio Nacional de Histria. Universidade Estadual de Londrina. Londrina, 17 a 22 de
Julho de 2005: 2-3.
6

ABREU, M. Polticas Pblicas, estrutura urbana e distribuio de populao de baixa renda


na rea metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 74.

atravs da iniciativa de inmeros loteadores, vendiam-se terrenos e moradias a


preos mdicos apresentaram uma taxa de crescimento maior do que aquela das
freguesias urbanas.

Os anos 1920 e 1930 para a cidade do Rio de Janeiro.


Em decorrncia destes fatos, na dcada de 1920 surge a idia de se ter um plano
urbanstico para a cidade. O plano fora elaborado, mas nunca implementado,
devido ao novo momento de organizao social da cidade e do pas, iniciado em
1930.
Na dcada de 1920 intensifica-se a primeira expanso das favelas na cidade.
A partir desta dcada a favela problematizada, assumindo os contornos de uma
questo

social,

embora

envolvida

ainda

com

questo

higienista.

desenvolvimento dos setores secundrio e tercirio da economia, aliado a um


processo de industrializao bastante incipiente, suscita novos contornos urbanos.
A fim de abrir o acesso para mercadorias e servios, iniciam-se as grandes obras
pblicas. Neste contexto, surge o Plano Agache, elaborado por um grupo de
tcnicos e urbanistas estrangeiros, chefiados pelo urbanista francs Alfred Agache,
a pedido do prefeito Antonio Prado Junior (1926-1930).

Este plano constitui o exemplo mais importante da tentativa da classe


dominante da Repblica Velha de controlar o desenvolvimento da forma urbana
carioca, j por demais contraditria.

A partir deste Plano foi elaborado o Cdigo

de Obras da Cidade, de 1937. Este documento tinha como objetivo principal a


erradicao das favelas, e o impedimento construo de novas moradias nas
reas das favelas ou impossibilidade da melhoria das existentes. O Plano se
constitui, na verdade, no documento oficial a tratar explicitamente dessa nova

Idem: 79-80.

Nunca foi cumprido em sua totalidade. Seu projeto s foi concludo em 1930, ano do golpe.
Ver REIS, Jos de Oliveira. O Rio de Janeiro e seus Prefeitos. Evoluo urbanstica da cidade.
Rio de Janeiro: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1977: 90.
9

ABREU, M. Polticas Pblicas, estrutura urbana e distribuio de populao de baixa renda


na rea metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 86.

forma de habitao popular, que proliferava na cidade.

10

O Plano Agache pretendia

transformar o Rio de Janeiro segundo critrios funcionais e de estratificao social


do espao. Apesar de o Plano sugerir que o Estado assuma um papel mais ativo na
reproduo da fora de trabalho industrial dos subrbios, atravs do barateamento
dos custos via programas habitacionais e adoo de polticas setoriais especficas,
pretende, na verdade, controlar este processo de reproduo, assegurando a
separao espacial das classes sociais.

11

Jaime Benchimol descreve que at os anos 20 do sculo passado, toda a


poltica relacionada s habitaes das populaes de baixa renda (seja os antigos
cortios, as recentes favelas ou as habitaes precrias nos morros e encostas)
resume-se busca pela sua eliminao ou transferncia dos pobres para longe,
onde no pudessem ser vistos. Prevalecia a viso de que pobreza era sinnimo de
doena e de fraqueza moral.

12

Nos anos 20 e 30 deste sculo, as favelas so consideradas como manchas


na paisagem urbana da cidade, sendo invariavelmente recomendada a sua
extino. Os planos e regulamentos urbansticos as colocavam fora da legalidade
urbana, recomendando a sua remoo, sob argumentos inspirados, principalmente,
no sanitarismo, mas tambm em aspectos estticos e funcionais.
A carncia habitacional do Estado do Rio de Janeiro, nesta poca, espelha
um problema de carter mundial dos mais caractersticos: o rpido crescimento dos
grandes centros urbanos, face transferncia da mo-de-obra do setor primrio
para os setores secundrio e tercirio da economia, resultante do processo de
industrializao. No Brasil, este fenmeno fez-se sentir mais agudamente em
decorrncia de sua economia encontrar-se em estado de mudana, crescimento e
adequao capacidade produtiva de sua populao. claro que a urbanizao no
10

Idem: 87.

11

Idem: 90.

12

Ver BENCHIMOL, Jaime Larry. Pereira Passos: um Haussmann tropical, 1992: 137-141.

Brasil no foi deflagrada apenas com o advento da industrializao. Vale salientar


que

nos

primeiros

anos

da

dcada de

1930

industrializao

decorreu,

indiretamente, de medidas adotadas em defesa do setor cafeeiro. Porm, este


processo contribuiu para a redefinio qualitativa do urbano, e comandou as
modificaes na diviso social e territorial do trabalho, adequando o espao s suas
necessidades e, conseqentemente, redefinindo o carter da urbanizao e das
relaes entre a cidade burocrtico-comercial e o campo agro-exportador.
Como

foi

dito

anteriormente,

Revoluo

de

30

13

impediu

que

implementao do Plano se concretizasse. O Plano teria que se adequar s novas


contradies decorrentes do novo momento de organizao social que se
implantava no pas, superando as contradies da Repblica Velha. Contudo, o
Cdigo de Obras colaborou para tornar a favela juridicamente ilegal.
Em suma, este perodo caracterizou-se pela expanso notvel do tecido
urbano do estado do Rio de Janeiro, processo esse que se efetuou de maneira
distinta. De um lado, a ocupao das Zonas Sul e Norte pelas classes mdia e alta
intensificou-se comandada pelo Estado e pelas companhias concessionrias de
servios pblicos. De outro, os subrbios cariocas e fluminenses se solidificaram
como local de residncia do proletariado, sem qualquer apoio do Estado ou das
concessionrias

de

servios

pblicos,

que

resultou

caracterizada pela ausncia de benefcios urbansticos.


Segundo Lucia Lippi de Oliveira

15

em

uma

paisagem

14

, o Plano Agache serviu de orientao para

todos os projetos urbansticos at a dcada de 60 do sculo XX quando este foi


substitudo por um novo plano para a cidade, o Doxiadis 16 , na gesto Carlos

13

LIMONAD, E. Os lugares da urbanizao: o caso do interior fluminense, 1996: 116-118.

14

ABREU, M. Polticas Pblicas, estrutura urbana e distribuio de populao de baixa renda


na rea metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 82.

15
16

OLIVEIRA, L. Cidade, hHistria e desafios, 2002: 162.

O Plano Doxiadis propunha a descentralizao urbana a ser realizada a partir de uma


estrutura polinucleada, desenvolvida em relao a dois eixos dominantes: o eixo norte-sul,
de penetrao metropolitana, e o eixo leste-oeste, que acompanhava a linha frrea
coincidente no plano com a linha do metropolitano preposto. Ver SANTOS, A.P. Economia,
espao e sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 48.

Lacerda e se constituiu inclusive na mola mestra do novo regime que Getlio


Vargas implanta no pas, conforme ser analisado a seguir.
Presidncia de Getlio Vargas e o Golpe do Estado Novo (1930-1945)
A atuao do Estado Novo representar uma inflexo importante em relao aos
primeiros anos que se seguiram Revoluo de 1930. Abandonou-se tanto o
liberalismo econmico quanto o poltico. A partir do Estado Novo, a poltica
econmica

favoreceu

sistematicamente

empresa

industrial

que

vai

transformando-se na unidade mais rentvel do sistema econmico. Vale destacar


que o Estado Novo constitui-se na ditadura pessoal de Getlio Vargas, que passa a
desempenhar o papel de moderador da ordem social, contemporizando e
manipulando

habilmente

os

movimentos

sociais,

conciliando

divergentes e evitando choques entre vrios setores da burguesia.

os

interesses

17

Com a crise de 1929 e a Revoluo de 1930, que conduziram Getlio Vargas


ao poder, houve uma transformao no padro de acumulao vigente. Foram
criadas bases para o desenvolvimento de uma estrutura produtiva urbanoindustrial, de substituio de importaes, alterando a postura do poder pblico em
relao indstria e acentuando a concentrao de investimentos na rede urbana
no Rio de Janeiro. Este perodo foi marcado por um intenso deslocamento campocidade, que estimulou de forma contraditria, particularmente no Rio de Janeiro, as
presses

da

classe

operria

urbana

por

assistncia-mdico-hospitalar

habitacional. O surgimento de novas classes sociais, isto , a constituio de um


proletariado urbano e a configurao de classes mdias 18 , a partir de 1930,
estimulou o crescimento da cidade, intensificando as migraes rurais e urbanas.

relevante

destacar

que

aps

ciclo

cafeeiro

do

sculo

XIX,

industrializao da capital imps uma nova diviso social e territorial do trabalho no

17
18

FINEP. Habitao popular: inventrio sobre a ao governamental, 1985: 53.

Ver F. Oliveira. A economia brasileira: crtica razo dualista., 1975; F. Weffort. O


populismo na poltica brasileira, 1980.

incio do sculo XX, estimulando a migrao do capital comercial e cafeeiro para


empreendimentos imobilirios no Distrito Federal.
Pode-se ver na Revoluo de 1930 a aglutinao de diferentes grupos como
a burguesia industrial e financeira, o proletariado, a pequena classe mdia, as
foras armadas, a burguesia agrria no cafeicultora. Diversas tentativas frustradas
de coalizo destes grupos, nos primeiros anos do perodo revolucionrio, levaram
ao Estado Novo e ao regime ditatorial. Em 1930, a cidade j se encontrava
bastante estratificada e a variedade de classes sociais que deram origem
Revoluo de 1930, implicou a necessidade do governo alternar perodos de
favorecimento de uma classe com pocas em que privilegiava as demandas de
outros setores sociais. 19 Segundo Maria Lais Pereira da Silva 20 , neste momento, o
proletariado urbano e os movimento operrios estavam em parte nucleados em
associaes de vrios tipos e suas aes passam ao largo da vida poltica
institucional.
O perodo entre Revoluo e instituio do Estado Novo engloba a
administrao municipal de Pedro Ernesto e o decreto que instituiu o primeiro
cdigo de obras da cidade, onde as favelas so oficialmente reconhecidas e
regulamentadas. O primeiro prefeito eleito, de forma indireta, foi o mdico e
poltico Pedro Ernesto do Rego. Sua trajetria poltica inicia em 1922, apoiando o
movimento tenentista e, por imposio dos tenentes, o presidente Getlio Vargas o
nomeou prefeito-interventor do ento Distrito Federal. Com a fora conquistada por
uma administrao popular e humanista, funda o Partido Autonomista, que vence
as eleies municipais de 3 de maio de 1935, conquistando a esmagadora maioria
de 18 dos 20 vereadores eleitos. Conforme a legislao da poca, Pedro Ernesto,
como

vereador

mais

votado,

foi

aclamado

prefeito

(1931-1936),

dando

continuidade a sua gesto como interventor. Segundo Maria Lais Pereira da Silva,

19

ABREU, M. Polticas Pblicas, estrutura urbana e distribuio de populao de baixa renda


na rea metropolitana do Rio de Janeiro, 1987: 94.

20

SILVA, M. Favelas Cariocas, 1930-1964, 2005: 34.

em sua gesto, as favelas assumem importncia como fato poltico inserido na


questo social.
No campo da habitao este perodo se caracteriza por uma primeira
tentativa de registro de habitaes ilegais existentes, a Estatstica Predial do
Distrito

Federal,

assim

como

de

registro

das

primeiras

informaes

mais

consistentes sobre a intensificao da atuao da prefeitura do Distrito Federal (RJ)


no programa de erradicao de favelas.
Do final da dcada de 1920 at as proximidades do golpe que implantou o
Estado

Novo

em

1937

destacam-se,

no

plano

poltico

institucional,

duas

importantes tentativas de ordenamento e controle urbanos: a elaborao do


primeiro plano diretor da cidade do Rio de Janeiro, o Plano Agache, e o decreto
6000 21 de 1937, que expressava a regulamentao e o direcionamento que o poder
pblico desejava para a cidade, j considerada problemtica no que se refere s
favelas.
possvel considerar que o incio das polticas pblicas em favelas da cidade
do Rio de Janeiro remonta dcada de 40. A partir dos anos 40, inicia-se uma nova
etapa para as populaes de baixa renda, marcada por intervenes pontuais,
desarticuladas, como a proposta dos chamados Parques Proletrios Provisrios,
numa viso autocrtica de reeducar, reajustar e recuperar o morador, com o
propsito de abrigar provisoriamente a populao de algumas favelas da cidade do
Rio de Janeiro. Em 1942 o programa realizou a transferncia de um grande nmero
de pessoas para os Parques Proletrios. A deciso de construir conjuntos
habitacionais constituiu uma nova orientao construtiva.

22

Neste perodo, preciso salientar a acelerao do desenvolvimento do setor


industrial e o crescimento da concentrao espacial nas grandes cidades e em suas

21

O Decreto 6000 foi promulgado em 1 de Julho de 1937, definia as zonas industriais da


cidade, influindo nas formas futuras de apropriao do espao.

22

FINEP. Habitao popular: inventrio sobre a ao governamental, 1985: 54.

periferias. A favela ganhou importncia como representao nacional do problema


habitacional, numa ntida projeo da realidade do Rio de Janeiro para todo o pas.
Neste perodo, quanto questo da moradia popular, nota-se que a
interveno do Estado se expressa em nvel nacional em trs direes: a
interveno do mercado privado de habitao por meio da Lei do Inquilinato 23
(Decreto-lei 4598/42), 24 a estruturao das carteiras prediais dos Institutos de
Aposentadorias e Penses IPAs e , a criao de rgos encarregados de polticas
nacionais mais abrangentes , como a Fundao da Casa Popular, em 1946. Neste
perodo, destaca-se tambm a mudana de status da questo habitacional,
desencadeando uma proliferao de rgos estaduais e municipais.

25

Os governos democrticos de 1945-1964: reflexos sobre a cidade do Rio de


Janeiro.
Na segunda metade da dcada de 1940, no plano poltico local, surgem novas
condies polticas com a liberalizao poltica havida no final do Estado Novo,
iniciando

um

processo

de

reorganizao

de

movimentos

associativos

com

caractersticas basicamente urbanas. Nesta mesma poca, Hildebrando de Gis


assume a Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro.
Empossado o presidente Eurico Gaspar Dutra, em Janeiro de 1946, o Estado
passara a criar condies institucionais e econmicas para o desenvolvimento da
economia urbana e industrial voltada para o mercado interno, mantendo as
condies que permitiam ao setor agrrio expandir-se horizontalmente com baixos
coeficientes de capitalizao. Para a economia urbano-industrial, o setor rural
fornecia, pela migrao da mo-de-obra abundante, matrias-primas e alimentos
baratos, alm de supri-la com equipamentos e materiais importados via confisco

23

Nos anos de guerra, a partir de 1942, com esta Lei, houve uma tentativa de controlar os
aluguis e manter a oferta de imveis.

24

A Lei do Inquilinato representou o congelamento dos aluguis, com a justificativa


emergencial do perodo de Guerra. Contudo, a Lei desestimulou a construo de novas
moradias por parte do capital rentista , motivando o aumento de despejos judiciais e a
reduo da oferta de habitao no mercado urbano, estimulando um intenso mercado negro
nas transferncias de imveis. Ver SILVA, M. Favelas cariocas, 2005: 42.

25

SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 40.

cambial. Tem incio, assim, a acelerao do processo de urbanizao brasileiro e as


presses populares sobre o governo para a soluo dos novos problemas
decorrentes do desenvolvimento industrial de ps-guerra. Neste contexto, criada
a Fundao da Casa Popular.

26

Este perodo caracteriza-se principalmente por ser uma poca de transio


na evoluo social brasileira. Aps o final da Segunda Guerra Mundial, em 1946, foi
criada a Fundao da Casa Popular, rgo especificamente habitacional que
privilegiava o atendimento s camadas de menor poder aquisitivo, incorporando
funes ligadas a intervenes de cunho urbano. A Fundao se propunha a
proporcionar a aquisio ou construo de moradia prpria, em zona urbana ou
rural.

Destinava-se

tambm

financiar

estabelecimentos

industriais

que

construssem residncias para os respectivos trabalhadores.


Atravs do decreto-lei n 9.777 de 06 de Setembro de 1946, as funes da
Fundao foram ampliadas 27 , dentre elas: financiar, na zona rural, a construo,
reparao ou melhoramento de habitaes para os trabalhadores; financiar as
construes de iniciativas, ou sob responsabilidade de Prefeituras Municipais,
empresas industriais ou comerciais, de residncias de tipo popular, destinadas
venda ou locao a trabalhadores, sem objetivo de lucro; financiar obras
urbansticas, de abastecimento de gua, esgotos, suprimento de energia eltrica,
assistncia social e outras que visem melhoria das condies de vida e bem-estar
das classes trabalhadoras; estudar e classificar os tipos de habitaes denominadas
populares; proceder a estudos e pesquisas de mtodos e processos que visem ao
barateamento da construo quer isolada, quer em srie, de habitaes do tipo
popular; preparar normas ou cadernos de encargos, tendo em vista, especialmente,
a mxima ampliao possvel da rea social de seus benefcios; financiar as
indstrias de materiais de construo; estudar, projetar ou organizar planos de

26

FINEP. Habitao popular: inventrio sobre a ao governamental, 1985: 61.

27

Idem: 65.

construo de habitaes de tipo popular a serem executadas pela prpria


Fundao ou por terceiros; cooperar com as prefeituras dos pequenos municpios
que no dispuserem de pessoal tcnico habilitado; e realizar todas as operaes
que digam respeito melhor execuo de suas finalidades.
Apesar de representar um avano, a Fundao apresentava fragilidade
financeira e institucional e inviabilidade poltica e tcnica. De acordo com Maria Lais
Pereira da Silva, os problemas estavam ligados ao contexto populista, que dava
margem a uma grande ambigidade poltico-institucional, s dificuldades de
negociao dos recursos, a inmeras presses clientelsticas e, dificuldade de
sustentar um subsdio quase integral habitao numa economia que sofria uma
alta inflacionria. Logo, a produo da Fundao da Casa Popular foi muito
dispersa. Construiu somente 18.132 unidades em todo o Brasil. No Rio de Janeiro
foram construdos apenas 3% do total de conjuntos (cinco), mas eles totalizavam
cerca de 24% das habitaes, isto , 3.993 unidades, repetindo-se o padro dos
IAPs. 28 Este perodo, por outro lado, fora marcado pela criao de uma grande
quantidade de instituies criadas para a habitao popular em vrias cidades,
mostrando que a questo da habitao tornava-se cada vez mais um problema
governamental. No Rio de Janeiro destaca-se a construo de parques proletrios
provisrios e a criao de rgos como a Fundao leo XIII, 29 em 1947, bem
como a presena do Departamento de Habitao Popular DHP, da Prefeitura do
Distrito

Federal,

que

construram

desfavelamento da capital da Repblica.

conjuntos
30

habitacionais,

visando

A Fundao desenvolveu um trabalho

at 1955, quando ento reduz o ritmo de construes at paralisar praticamente


suas atividades no incio dos anos 1960.

28

Idem: 43.

29

Fruto da articulao entre o cardeal dom Jaime de Barros Cmara e o prefeito Hildebrando
de Gis, tendo como motivao principal neutralizar e eliminar a influncia dos comunistas
nas favelas por outros mtodos que no os da represso policial. Foi um ator importante por
sua ao continuada nas favelas e por ser um projeto disseminador de um trabalho social
autnomo, apesar de sua ligao com o poder pblico.

30

SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 44.

O mandato do prefeito Hildebrando de Gis (1946-1947) ocorreu em meio a


uma crise no Poder Executivo e grande instabilidade no Legislativo. Em decorrncia
desta crise este foi demitido, e o general Mendes de Morais assume a prefeitura em
24 de Abril de 1947.

31

Em sua gesto, a questo social e urbana passou

novamente para primeiro plano, com propostas e tentativas de interveno na crise


habitacional, que girava em torno da Lei do Inquilinato e de sua principal
conseqncia expressa no crescimento descontrolado das favelas na cidade.
Durante seu mandato, os projetos e intervenes urbanas se voltam para a
consolidao e abertura de novos espaos para o capital imobilirio, atravs do
parcelamento fundirio e a valorizao dos terrenos, procurando estimular e
consolidar tambm o acesso e o transporte rodovirio para determinadas reas do
Rio de Janeiro. Nesta mesma poca, assumiu particular visibilidade o crescimento
das favelas da cidade. Em torno desta questo, as aes institucionais ocorreram
atravs

de

importantes

projetos

habitacionais

que

se

desenvolveram

no

Departamento de Habitao Popular, mas que foram pouco implementados. No


plano poltico-assistencial, as aes giraram em torno das propostas da Prefeitura
contidas no Plano de Extino das Favelas. Porm, a ao realmente se
desenvolveu no plano policial-repressivo.

32

Neste perodo, ocorre uma multiplicao de favelas no Rio de Janeiro. De


acordo com Mauricio Abreu 33 , a regio da Leopoldina passou por duas grandes
melhorias: o saneamento do rio Faria-Timb (em 1942) e a inaugurao da Avenida
Brasil

(em

1946).

objetivo

destas

obras

incentivar

processo

de

industrializao na Regio. Porm, a ausncia de obras de infra-estrutura nesta


rea, impossibilita a implantao regular das indstrias. Ocorre uma ocupao
desordenada de pequenas indstrias, e os bairros cortados pela Avenida Brasil
31

Mendes de Morais foi o prefeito com maior tempo de gesto no perodo imediatamente
anterior transferncia da capital, governando a cidade at 1951. Ver SILVA, M. Favelas
cariocas, 1930-1964, 2005: 63.

32

Idem: 65.

33

Ver ABREU, Mauricio de Almeida. EvoluouUrbana do Rio de Janeiro, 1987.

empobrecem, sofrem com as inundaes e com a falta de saneamento bsico. A


impossibilidade do estabelecimento de importantes indstrias ao longo da Avenida
Brasil, como era previsto, criou nesta rea, grandes vazios, possibilitando o
processo de favelizao em seu percurso. Como foi visto anteriormente, em 1947
criou-se uma comisso especfica para a erradicao das favelas, fracassada devido
falta de recursos e de poder. Tem incio, assim, o processo de urbanizao
brasileiro e as presses populares sobre o Governo para a soluo de novos
problemas decorrentes do desenvolvimento industrial de ps-guerra. Neste
contexto, enquadra-se o Plano Salte Sade, Alimentao, Transporte e Energia
e a criao da Fundao da Casa Popular.
Embora, na dcada de 50, ainda houvesse um discurso que relacionava os
males

fsicos

aos

males

morais

da

populao,

trs

fatores,

conjugados,

redirecionam o problema favela para outro eixo de discusso: o aparecimento de


lideranas mais amadurecidas politicamente, j organizadas em partidos polticos; o
assustador avano das favelas e, finalmente, a dificuldade das remoes. Incluiu-se
ao discurso da remoo, o da urbanizao de algumas favelas, principalmente
quanto ao saneamento da rede de esgoto.

O Segundo mandato de Getlio Vargas (1951-1954).

Eleito em 1950, Getlio Vargas retorna Presidncia da Repblica em 1951. Vargas


iniciou o governo com postura conservadora, mantendo a transferncia de renda do
setor exportador para o industrial, via poltica cambial. Desde o fim do governo
Dutra, o setor operrio sofrera algumas modificaes que tiveram importantes
repercusses polticas no governo Vargas. O governo era pressionado pelos
sindicatos, que desejavam realizar a escolha de seus representantes entre os
operrios, contra o controle do Ministrio do Trabalho. Nesta conjuntura, perdendo
suas bases populares, Vargas resolve mudar a poltica e remodelar seu Ministrio
colocando Joo Goulart na pasta do Ministrio do Trabalho, o que desencadear

uma drstica mudana na poltica trabalhista anterior, substituindo o velho


populismo por alianas do Estado com o movimento operrio.
Dentre as realizaes mais notveis do perodo destaca-se a construo, em
1952, pelo Departamento de Habitao Popular da Prefeitura do Distrito federal
(RJ), do Conjunto Habitacional do prefeito Mendes de Moraes, com 328 unidades.
Conhecido como Conjunto do Pedregulho 34 tornou-se exemplo por incorporar
criativamente os princpios da arquitetura e urbanismo modernos soluo de um
conjunto habitacional para camadas populares.
Desde 1953, a crise exacerbava-se provocando o esvaziamento poltico e
militar do governo. Vargas, devido a suas medidas nacionalistas, logo foi acusado
pela oposio de pretender implantar no pas uma Repblica Sindicalista, nos
moldes do peronismo argentino. O atentado ao jornalista Carlos Lacerda, principal
autor de ataques ao Governo, faz com que a presso militar se intensifique,
culminando na exigncia de renncia de Getlio Vargas, que se suicidou logo em
seguida, no ano de 1954. Neste ano, as contnuas manifestaes populares
continuaram garantindo a sobrevivncia do populismo, e asseguraram a eleio de
um continuador de Vargas, o candidato Juscelino Kubitscheck de Oliveira.
No contexto das condies poltico-institucionais da crise habitacional,
permanece o debate em torno das freqentes prorrogaes da Lei do Inquilinato,
que se repetiam, a cada dois anos, particularmente a partir de 1950. As
repercusses na cidade se agravavam principalmente por causa da maior presso
dos fluxos migratrios. No caso da questo da habitao, a imprensa noticiou a
onda de despejos, entre 1950 e 1954, sendo o motivo principal a falta de
pagamento, gerando uma categoria somente de inquilinos.

35

34

FINEP. Habitao popular: inventrio sobre a ao governamental, 1985: 66.

35

SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 68.

Os prefeitos que assumiram a cidade com o segundo Governo de Getlio


Vargas, Joo Carlos Vital (1951-1952) e Dulcdio do Esprito Santo Cardoso (19521954), mantiveram estreita ligao com as linhas nacionalistas, no quadro do
trabalhismo da poca, e com relaes polticas populistas. Nesta poca, a crescente
crise habitacional fortaleceu movimentos sociais e polticos, reforando mais uma
vez a continuidade das caractersticas conjunturais do segundo perodo Vargas.

Uma breve passagem pela presidncia de Juscelino Kubitscheck (19561965).


Juscelino Kubitscheck foi o ltimo presidente da Repblica a assumir o cargo no
Palcio do Catete, na cidade do Rio de Janeiro, em 31 de janeiro de 1956. Em seu
mandato presidencial, Juscelino lanou o Plano Nacional de Desenvolvimento,
tambm chamado de Plano de Metas, que tinha o clebre lema "Cinquenta anos em
cinco". O plano tinha 31 metas distribudas em seis grandes grupos: energia,
transportes, alimentao, indstria de base, educao e a meta principal
Braslia, inaugurada em Abril de 1960. Visava a estimular a diversificao e o
crescimento da economia, baseado na expanso industrial e na integrao dos
povos de todas as regies com a capital no centro do territrio brasileiro. Com JK
ocorreu considervel acelerao do desenvolvimento econmico e do processo de
urbanizao, em decorrncia, principalmente, da implantao das indstrias de
bens de produo e a automobilstica, assim como a expanso de infra-estrutura de
estradas de rodagem e energia eltrica.
Em sua gesto, uma parcela crescente da alta burguesia estava convencida
da necessidade de uma poltica econmica de estabilizao e austeridade, mesmo
que isto custasse uma parada temporria do desenvolvimento. Contudo, o
problema habitacional ainda no havia assumido o status de crise que ir ocorrer
no incio dos anos 1960, tanto que no Plano de Metas no h qualquer referncia
expressa habitao. 36

36

FINEP. Habitao popular: inventrio sobre a ao governamental, 1985: 62.

No governo Kubitscheck (1956-1961), a pouca ateno dada questo


habitacional aprofundou a crise da habitao. A questo a partir deste momento
estava relacionada com o destino do campo e da cidade, vale dizer, com problemas
de reforma agrria e urbana, e com o prprio desenvolvimento do pas.

O estado da Guanabara: a conjuntura da metrpole carioca nos anos 1960

Em 1834, a cidade do Rio de Janeiro foi transformada em "municpio neutro",


permanecendo como capital do Imprio do Brasil, enquanto que Niteri passou a
ser a capital da provncia do Rio de Janeiro. Em 1889, a cidade transformou-se em
capital da Repblica, o municpio neutro em Distrito Federal e a provncia em
estado. Com a mudana da capital para Braslia, em 21 de abril de 1960, a cidade
do Rio de Janeiro tornou-se o estado da Guanabara, de acordo com as disposies
transitrias da Constituio de 1946 e com a Lei n 3.752, de 14 de abril de 1960.
A transferncia da capital do pas para Braslia, realizada por Juscelino
Kubitschek, provocou grande especulao sobre o futuro poltico-administrativo da
cidade do Rio de Janeiro. Os debates versaram sobre a possibilidade de transformar
o Distrito Federal em um estado semelhante s demais unidades da federao,
idia j preconizada nas constituies de 1891, 1934 e 1946. Em 14 de abril de
1960, o Congresso Nacional decretou e Juscelino sancionou a lei n 3.752,
conhecida como Lei San Tiago Dantas 37 , que estabelecia normas para criao do
estado da Guanabara (o 21 estado da Unio) e convocao de sua Assemblia
Constituinte. Na mesma data da mudana da sede do governo, em 21 de abril de
1960, foi instalada a Assemblia Legislativa do Estado da Guanabara - ALEG.
A eleio do candidato Jnio Quadros em fins de 1960, respondia aos
anseios da sociedade nacional, ao combinar uma poltica interna conservadora

37

De acordo com a Lei Santiago Dantas os vereadores da Cmara do Distrito Federal, eleitos
em 03 de outubro de 1958, tornavam-se deputados constituindo o Poder Legislativo at que
fosse promulgada a Constituio do novo estado. Desta forma, a Cmara de Vereadores do
Distrito Federal funcionou como Assemblia Legislativa at a promulgao da Constituio
estadual em 27 de maro de 1961.

deflacionista com uma poltica externa independente, atrativa para os setores


populares de esquerda. Aps sua posse em 1961, obstculos comearam a surgir
em decorrncia destas polticas de governo, causando descontentamento tanto da
classe trabalhadora, quanto do Congresso, levando ao encaminhamento de sua
renncia presidncia, apenas sete meses aps a posse. Com a renncia de
Quadros, em Setembro deste mesmo ano, o Congresso Nacional aprova uma
Emenda Constitucional adotando o Parlamentarismo, que viabilizava a posse de
Joo Goulart, deflagrando ainda mais a instabilidade do regime, trazendo tona a
luta poltica sobre a volta do Presidencialismo. Neste perodo, sob o impacto dos
processos de industrializao, de urbanizao e de maior liberdade das camadas
operrias e rurais, o problema habitacional foi transformado em uma questo mais
complexa do que a simples construo de casas ou conjuntos habitacionais.
Associado prpria discusso do modelo de desenvolvimento, diante da escala e
velocidade que adotara, o equacionamento do problema habitacional passa a
envolver questes como reforma agrria e urbana (propriedade da terra), captao
e manuteno do valor real dos recursos financeiros.
Do final do perodo Kubitscheck ao curto governo Quadros, fatos externos ao
pas vo transformar a compreenso da questo habitacional no continente latinoamericano. Suas origens podem ser encontradas na Revoluo Cubana de 1959, na
promessa de Fidel Castro de reforma social para o proletariado urbano e, mais
especificamente, em sua Reforma Urbana. Para combater a possvel repercusso
dessas medidas, a Agncia para o Desenvolvimento Internacional AID decidiu
dinamizar o Fundo de Emprstimos para o Desenvolvimento DFL, autorizando
emprstimos e garantias para fins habitacionais, aos pases da Amrica Latina, em
1961. O Brasil, includo no grupo de pases que se beneficiariam do emprstimo,
procura, no governo Jnio Quadros, instrumentar-se para responder ao desafio
habitacional, atravs de tentativas como o Instituto Brasileiro de Habitao e
criao do Conselho Federal de Habitao em 1961. Nesta poca, o Instituto dos
Arquitetos do Brasil alertava o povo e as autoridades para as imperfeies do plano

para enfrentar a crise residencial, pois este visava construo de casas destinadas
somente venda.
Com a posse de Joo Goulart os problemas relacionados moradia, em
particular nos grandes centros urbanos, sero objeto de mensagem especial ao
Congresso Nacional, na qual se dar o primeiro passo para a formulo de uma
poltica habitacional capaz de disciplinar o vertiginoso e desordenado crescimento
urbano. Neste contexto, a falta de uma legislao reguladora permitiu que a
indstria de construo se transformasse em presa fcil de especuladores,
impedindo o acesso residncia prpria das camadas mais pobres da populao.
A partir da, o Conselho Federal de Habitao passa a ter um papel
altamente significativo na execuo desta poltica, submetendo ao Congresso
Nacional um projeto de lei de reforma urbana, que prope novas solues para o
problema da habitao e para a questo da moradia popular. Portanto, o contexto
que surge em decorrncia da mudana na situao poltico-institucional brasileira e
da cidade, trouxe importantes tranformaes nas polticas habitacionais e sociais.
A Histria recente do Rio de Janeiro pode ser dividida em trs momentos:
Distrito Federal Republicano (1889-1960), Estado da Guanabara (1960-1975) e
Municpio do Rio de Janeiro (a partir de 1975). Em um primeiro momento, o Rio de
Janeiro era visto como o elo entre o pas e a civilizao Europia, tornando-se a
vitrine dessa cultura para o resto do pas; como cidade-capital, o Rio de Janeiro
deveria ser o baluarte da unidade e da centralizao, o que significava enfrentar o
desafio de unificar uma vasta regio pontuada por ilhas econmicas e culturais,
desejosas de emancipao poltica, suprema ameaa. Como sede do governo
federal, e espao de representao poltica da cidade do Rio de Janeiro, a capital
possua duas funes de carter dbio: administrativa, e, portanto, subordinada
aos interesses federais; e poltica, na qual defendia sua autonomia poltica. Essas

duas propostas refletem e reforam a ambigidade do lugar que o Rio de Janeiro,


na condio de Distrito Federal, ocupava na federao.

38

No segundo momento, aps a aprovao pelo Congresso da transferncia da


Capital para Braslia, o espao do Rio de Janeiro no pas mudou profundamente.
Podemos separar esse perodo em alguns momentos distintos e bastante marcantes
para o desenho poltico carioca.
Em 1958, os jornais cariocas publicavam opinies de personalidades do
Distrito Federal e do Rio de Janeiro sobre os destinos da cidade. As trs propostas
que surgiram na poca apoiavam a criao do territrio da Guanabara; do estado
da Guanabara; do municpio do Rio de Janeiro, incorporado ao Estado do Rio de
Janeiro. No incio de 1960, intensificou-se o debate parlamentar, devido
indefinio do futuro da cidade do Rio de Janeiro no cenrio poltico nacional. A
capital seria transferida em 21 de Abril de 1960 e no havia sido definido ainda o
arcabouo jurdico poltico. Na Constituio de 1891, estava previsto que, caso a
capital se transferisse para o interior, a cidade do Rio de Janeiro se fundiria com a
Velha Provncia.

39

No entanto, a falta de entendimento poltico postergou esta

fuso por 15 anos.


No processo de elaborao da Constituio da Guanabara, uma das
principais questes levantadas na elaborao da Constituio era se o Estado da
Guanabara deveria ter uma organizao municipal clssica, assim como os outros
estados (com municpios, prefeitos e cmaras de vereadores), ou ser uma cidadeestado, sem diviso municipal. A deciso caberia ao novo Governador, Carlos
Lacerda (1960-1965), primeiro governante eleito diretamente pelos cariocas. Nos
dois primeiros anos de governo, Lacerda privilegiou a montagem do arcabouo
jurdico-institucional do novo estado. Candidato presidncia em 1965, Lacerda
investiu na transformao do Estado da Guanabara em um estado capital, onde a
38

Ver MOTTA, M. O lugar da cidade do Rio de Janeiro na Federao Brasileira: uma questo
em trs momentos, 2001.

39

Ver Motta, M. & Sarmento, C. A construo de um estado: a fuso em debate, 2001.

cidade no perderia sua condio de vitrine da nao. No entanto, ao reafirmar o


papel tradicionalmente exercido pela cidade, no por acaso chamada de Belacap, o
governo Lacerda no conseguiu estabelecer os alicerces fundadores de um novo
lugar para o Rio de Janeiro na federao, o de estado federado.

40

Eleito o

governador e criado o corpo legislativo, o desafio seguinte foi organizar


administrativamente o municpio do Rio de Janeiro, agora transformado em Estado
da Guanabara. O Executivo e a Assemblia Legislativa foram contra a diviso do
estado em municpios, tese vencedora no plebiscito popular realizado em 21 de
abril de 1963.
O Governo Lacerda dinamizou mudanas radicais na cidade, ao promover a
remoo de favelas para outras regies (e a conseqente criao da Vila Kennedy e
da Cidade de Deus), a construo da adutora do Guandu para o abastecimento de
gua cidade, e implementou uma srie de modificaes paisagsticas. Dentre as
principais obras realizadas na cidade nesse perodo, destacam-se a abertura do
Tnel Rebouas, o alargamento da praia de Copacabana, e a construo da maior
parte do Aterro do Flamengo, sobre o qual foi formada a mais extensa e completa
rea de lazer da cidade, o Parque do Flamengo, hoje denominado oficialmente de
Parque Brigadeiro Eduardo Gomes, situado junto orla da Baa de Guanabara, com
121,9 hectares e que se estende desde o Aeroporto Santos Dumont at o Morro da
Viva, em Botafogo.
No governo Lacerda, a dimenso habitacional foi largamente tratada, mas
segundo parmetros modificados no incio do governo. Segundo Maria Lais Pereira
da Silva, o Rio de Janeiro continuou sendo uma cidade de inquilinos: cerca de 50%
dos domiclios eram alugados, com as favelas crescendo e uma situao de moradia
considerada dramtica para os pobres da cidade. A autora constata que num
primeiro momento, a poltica relacionava-se s propostas que vinham sendo
construdas numa linha de urbanizao pela recm montada Coordenao do

40

Ver MOTTA, M. S. O lugar da cidade do Rio de Janeiro na Federao Brasileira: uma


questo em trs momentos, 2001.

Servio Social, sob a direo do socilogo Jos Arthur Rios, que baseava suas aes
nas associaes de moradores, atribuindo-lhes um importante papel intermedirio
na relao com o poder pblico. 41 Contudo, quando o acordo entre o governo do
estado e a United States Agency for International Development Usaid (organismo
do governo dos Estados Unidos) foi firmado em 1962, desapareceram quase que
completamente os recursos para a urbanizao das favelas, prevalecendo a partir
da a ideologia da casa prpria, da remoo das populaes das favelas e a
construo de conjuntos habitacionais na periferia.
Nesse perodo, tambm foi organizada a Companhia Estadual de Telefones Cetel, cuja misso foi a de instalar servio de telefones automticos nos afastados
subrbios, como Iraj, Bento Ribeiro, Bangu, Campo Grande e Santa Cruz, na
baixada de Jacarepagu e na Barra da Tijuca, assim como na Ilha do Governador e
na ilha de Paquet. Anos mais tarde, a companhia estadual foi incorporada ao
sistema telefnico fluminense que, atravs da agncia de Telecomunicaes do
Estado do Rio de Janeiro Telerj, passou a atender o restante do estado aps a
fuso.
De 1960 a 1962 abrandaram-se as relaes entre o estado e os moradores,
perodo em que foram criadas a maior parte das Associaes dos Moradores. Neste
perodo, devido transferncia da capital da cidade para Braslia, a cidade perde
vrias de suas funes e precisa reordenar o seu espao.

42

Encomendado por

Carlos Lacerda, o Plano Doxiadis, plano de desenvolvimento urbano para a cidade,


definiu as principais propostas para as vrias polticas, inclusive a habitacional, que
somente ficar pronto em 1965, no final do seu governo. As enchentes ocorridas no
Rio de Janeiro vo agravar a situao de crise da cidade e impedir a sua realizao.
Caracteriza-se pela busca de modelos importados de cidade e tcnicas sofisticadas
de trabalho. O planejamento fsico proposto visa a pensar o espao de forma

41

SILVA, M. Favelas cariocas, 1930-1964, 2005: 73.

42

OLIVEIRA, L. Cidade histria e desafios, 2002 : 265.

compartimentada, de acordo com as necessidades dos indivduos: espao para


morar, espao para o trabalho etc., com base nas propostas dos Congressos
Internacionais de Arquitetura Moderna CIAM. 43
neste contexto que o governo Negro de Lima e o Regime Militar (19651970), sero analisados na prxima etapa da pesquisa. A seguir, para a melhor
visualizao do perodo, utiliza-se um quadro com a ao dos governos federal,
municipal e estadual, de 1937 a 1964, na rea das polticas de habitao, com
destaque para a cidade do Rio de Janeiro.

Quadro 1.
Histria da urbanizao da cidade do Rio de Janeiro:
aes federais, estaduais e municipais.

FEDERAL

ESTADUAL

MUNICIPAL

1937-1945
H. Dodsworth

1946

Idem: 266-267.

INICIATIVAS
Parques Proletrios
Provisrios: construo de
novas habitaes para
moradores de favelas, se
possvel no prprio local ou
prximo dali.
O Presidente Dutra nomeia
Comisso Interministerial
para estudar e apresentar
solues para as favelas e, ao
mesmo tempo, cria a
Fundao da Casa Popular. A
Comisso apenas reforou
medidas coercitivas
semelhantes ao cdigo de
obras de 1937.

01/05/1946

43

OUTROS

Criao do Departamento de
Habitao Popular pelo
Prefeito Mendes de Moraes.

Criao da Fundao Leo


XIII, na busca por uma
soluo a longo prazo, que
priorizasse a promoo
humana. Segundo analistas,
sua criao tambm era
motivada pelo combate a
comunistas.

Criada pela
Prefeitura do
Distrito Federal
1947

Autorizada
por decreto
presidencial
N 22498 de
22/01/1947

O Prefeito Mendes de Moraes


cria o Servio de Extino de
Favelas e desenvolve plano
que deveria estimular o
retorno ao campo de parte da
populao favelada.

1946-1950

1946-1950

Novo tratamento Fundao


Leo XIII.
Batalha do Rio de Janeiro:
campanha lanada pelo
jornalista Carlos Lacerda no
Jornal Correio da Manh
propondo uma mobilizao
nacional para resolver o
problema da favela.
Nomeao pelo Prefeito
Mendes de Moraes, de sete
subcomisses subordinadas a
uma comisso central, com o
objetivo de propor
encaminhamentos para a
questo da favela.

1946-1950

FEDERAL

ESTADUAL

MUNICIPAL

OUTROS

INICIATIVAS

1946-1950

Censo de Favelas

1948-1950

Urbanizao da Favela
Barreira do Vasco, pela
Fundao Leo XIII. Pra de
se destinar verba municipal,
pois se alega que a Fundao
contribuiu para a
consolidao das favelas.
Recenseamento Geral.
Comisso Nacional de BemEstar Social realiza estudos
sobre o tema favela,
relacionando as ocorrncias a
nvel federal.

1950

1952

Joo Carlos Vital, nomeado


prefeito por Vargas, cria o
servio de recuperao de
favelas, que traz novidades
em relao gesto Mendes
de Moraes. Pela primeira vez,
a urbanizao in loco comea

a aparecer na discusso
pblica sobre as favelas.

1955

Serfha: criao do Servio


Especial de recuperao de
Favelas e habitaes AntiHiginicas por Negro de
Lima.

1956

Leis das Favelas. Lei


autorizando os Ministrios da
Justia e do Interior a
alocarem fundos a rgos que
lidassem com a melhoria das
condies habitacionais nas
favelas.

1956-1960

Criada no Governo Lacerda a


Coordenao de Servios
Sociais para integrar as aes
das diferentes instituies
que lidavam com as favelas.

1960-1965

FEDERAL

ESTADUAL

MUNICIPAL

OUTROS

1960
Jornal
Estado de
So Paulo

Junho de 1961

Junho de 1961
a Dezembro de
1962
25/06/1962

Fundao Cruzada So
Sebastio: construo de
habitao e melhorias de
equipamentos coletivos em
vrias favelas da cidade do
Rio de Janeiro.

INICIATIVAS
Pesquisa desenvolvida pela
Sociedade de Anlises
Grficas e Mecanogrficas
aplicadas aos Complexos
Sociais - Sagmacs, que
deveria orientar as
atividades da coordenao
de Servios Sociais.
Operao Mutiro da
Coordenao de Servios
Sociais, com urbanizao
parcial da Vila da Penha,
Jacarezinho, Salgueiro e
Rocinha.
Serfha passa a fazer parte
da Coordenao de Servios
Sociais.
Criao do Conselho Federal
de Habitao.
Criao da Cohab

1962

(Cooperativa de Habitao
Popular) como resposta
criao do Conselho Federal
de Habitao, que defendia
a erradicao.

1962

Proposta de Reforma
Urbana.

1963

Seminrio de Habitao e
reforma Urbana

Maro de
1964

Fonte: Parisse (1969).

Articulao que visava


interveno do Ministrio da
Justia nas remoes
durante o governo Lacerda.

44

Governo Negro de Lima e o Regime Militar (1965-1970)

Em 1965, Negro de Lima foi eleito governador da Guanabara pela coligao


formada pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e pelo Partido Social Democrtico
(PSD). No perodo da formao do Estado da Guanabara, o Estado comprometeu-se
a fortalecer a associao de moradores; a substituir os barracos por construes
adequadas, utilizando a fora de trabalho local e a autorizar a melhoria dos j
existentes, atuando de acordo com o Servio Especial de Recuperao de Favela e
Habitaes Anti-higinicas - Serfha, criado em 1956 pelo governo municipal e
ligada a duas instituies da Igreja: Cruzada So Sebastio e Fundao leo XIII.
Com o Governo Negro de Lima, a ideologia da Serfha seria retomada, porm, no
Regime Militar, esta se tornou interlocutora do Estado junto aos moradores das
favelas. As associaes de moradores, a partir de 1967, foram colocadas pelo
governo do estado a cargo da Secretaria de Servios Sociais. No contexto do AI-5,
o governador Negro de Lima assina um decreto que estabelecia as finalidades das
associaes de moradores, subvertendo o papel destas, que passaram a seguir a
orientao do poder pblico para as favelas. Neste perodo, o Governador organizou
a Companhia de Desenvolvimento das Comunidades Codesco. Esta Companhia
44
Fonte: Parisse (1969) apud CARVALHO, R. M. A expanso das favelas na cidade do Rio de
Janeiro na dcada de 80: 38-40.

enfatizava a posse legal da terra. Porm, esta alternativa foi suprimida pela
retomada do ideal de remoo por parte do Governo Federal atravs da
Coordenao da Habitao de Interesse Social da rea Metropolitana do Grande Rio
Chisam.
A Codesco ditava uma poltica nica para os Estados do Rio de Janeiro e da
Guanabara, retomando a idia de erradicao, subordinando a Companhia de
Habitao do Estado do Rio de Janeiro Cohab-RJ, politicamente controlada pelo
Banco Nacional de Habitao BNH, iniciando um grande programa de construo
de conjuntos habitacionais, que em tese seriam ocupados por moradores das
favelas. Criado em 1964, o BNH era um banco de segunda linha, ou seja, no
operava diretamente com o pblico. Sua funo era realizar operaes de crdito e
gerir o Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, por intermdio de bancos
privados e/ou pblicos e de agentes promotores, como as companhias habitacionais
e as companhias de gua e esgoto. O BNH foi a principal instituio federal de
desenvolvimento urbano da histria brasileira, na qualidade de gestor do FGTS e da
formulao e implementao do Sistema Financeiro da Habitao SFH e do
Sistema Financeiro do Saneamento SFS.
A grande maioria dos programas de habitao popular do BNH estava
voltada para as periferias das cidades, onde o acesso difcil e onde h natural
empobrecimento das famlias. Entre 1968 e 1975, foram muitos os conflitos, a
recusa e a resistncia dos moradores removidos para os conjuntos habitacionais,
desencadeando a venda dos imveis e o retorno favela. Em torno de 100 mil
pessoas foram removidas e excludas do processo de organizao e participao
poltica da cidade.

45

Somado ao processo de industrializao, este um dos

motivos para o crescimento do nmero de favelas no Rio de Janeiro. O


autoritarismo que caracteriza o perodo ps-golpe militar ter, nesse processo de
retomada de uma tendncia anterior, um papel fundamental. No mais dependente
do julgamento popular via eleies livres, o Estado intensifica a sua ao
45

Idem: 36.

discriminatria sobre o espao, privilegiando claramente as reas mais ricas da


cidade, especialmente o centro e a zona sul. A intensificao do processo de
concentrao de renda, viabilizada pela poltica de arrocho salarial ps-64, levou a
dois efeitos significativos sobre a evoluo da forma urbana. Primeiramente,
resultou num processo drstico de remoo de favelas dos locais valorizados da
Zona Sul, e em segundo lugar, levou a um processo de intensa especulao
imobiliria, que por sua vez, determinou a expanso horizontal da parte rica da
cidade. Fica claro, aqui, que a atual estrutura metropolitana do Rio de Janeiro nada
mais do que a expresso mais acabada de um processo de estratificao espacial
que vem se desenvolvendo h bastante tempo.

46

Segundo Gabriel Bolaffi, embora a criao do BNH tenha significado o


reconhecimento explcito de um grave problema habitacional nos grandes centros
urbanos do pas e, por mais que sucessivos governos federais tenham assegurado
ao BNH as condies financeiras para enfrentar este problema, nem a Federao,
nem seus estados e municpios jamais chegaram a definir uma poltica de habitao
popular clara e conseqente, capaz de minorar os graves problemas das populaes
de baixa renda. O autor prossegue, constatando que o BNH foi criado basicamente
para atender aos requisitos polticos, econmicos e monetrios dos governos que
conduziram ao efmero milagre brasileiro, e no para solucionar o problema da
habitao. 47
A experincia da institucionalizao do planejamento urbano e econmico foi
muito rica no Brasil dos anos 60 e 70. Na primeira metade dos anos 1960, antes da
quebra da ordem institucional em 1964, alguns governos estaduais j vinham
experimentando o uso do planejamento para orientar suas polticas num contexto
de forte impacto demogrfico, social e econmico da industrializao, como eixo
econmico no pas. Esse era o caso da cidade-estado Guanabara. Aps a
46
47

Dados Iplanrio.

BOLAFFI, G. Para uma nova poltica habitacional e urbana: possibilidades econmicas,


alternativas operacionais e limites polticos. In: VALLADARES, L. Habitao em questo,
1981: 167.

centralizao poltica e financeira imposta pelo regime militar, contudo, as


experincias estaduais de planejamento s tinham possibilidade de xito se
estivessem identificadas com as prioridades do projeto federal de modernizao das
estruturas espaciais, polticas e econmicas. O planejamento urbano tornou-se um
instrumento fundamental deste projeto modernizador, e o Banco Nacional de
Habitao, o principal agente financiador da poltica urbana do pas. Nos estados
onde havia uma regio metropolitana, como o estado do Rio de Janeiro, foram
criados rgos especializados no planejamento metropolitano, como era o caso da
Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana Fundrem.

48

Entre os anos 1940 e 1965 constata-se um processo evolutivo de ocupao


do solo urbano, agravado pela elevada migrao das reas rurais para as cidades.
Atravs da anlise do Regime Militar poderemos expor a essncia do problema
habitacional, decorrente da m distribuio. A poltica habitacional desde 1964,
reduziu-se a uma srie de decises setoriais, sobretudo na educao, na sade
pblica, na Previdncia e na assistncia social, servindo em geral para desmobilizar
as camadas carentes da sociedade. Com o golpe, o Estado colocara um grande
efetivo de soldados para a remoo de aproximadamente 30 mil pessoas. Entre
1962 e 1965, o governo do estado trabalhou com duas perspectivas diferentes: a
remoo e a urbanizao. 49 Neste perodo, a construo de conjuntos habitacionais,
para a futura remoo de moradores, gerou descontentamento devido m
localizao e precariedade dos imveis e dos meios de transporte.

50

importante destacar que o exame dessas intervenes pblicas nas favelas


nos autoriza a concluir que o principal obstculo sua soluo foi a interrupo da

48

SANTOS, A. Economia, espao e sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 180-181.

49

Desde os anos 60, foram muitas as iniciativas voltadas para a urbanizao das favelas,
como por exemplo, o BNH, Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), o Fundo de
Garantia por Tempo e Servio (FGTS), e a Cohab.

50

Ver ZALUAR & ALVITO. Um sculo de favela, 2004: 35.

luta democratizante desenvolvida por organizaes de favelas entre os anos 50 e


60, pelo Regime Militar.

51

A crise do modelo econmico vigente durante o Regime Militar; o perodo


subseqente queda do Regime, marcado pela modernizao e pela profunda crise
econmica do BNH; e o processo de abertura poltica no final dos anos 70 e incio
dos anos 80, desencadeou transformaes profundas na sociedade brasileira e um
movimento de crescente organizao poltica da sociedade civil, conduzindo ao
maior poder de barganha da populao perante o Estado. A relao do poder
pblico com as favelas tornara-se menos autoritria e as polticas de remoo
deram lugar s polticas de urbanizao. Tal fato indicava a necessidade de
aplicao de recursos em grande escala, visando construo de habitaes em
nveis

aceitveis,

equipamentos

urbanos e condies mais satisfatrias de

transporte urbano para o atendimento desta populao. Desta forma, evidencia-se


a premente necessidade de atuao dos poderes pblicos em programas de
natureza social, objetivando dotar esta populao de condies dignas de
habitao.

Fuso dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro e o fim do Regime


Militar (1975-1979).
A idia da fuso antiga, decorre das primeiras discusses sobre a
transferncia da capital federal do Rio de Janeiro e a preocupao com o futuro da
cidade. Isso proporcionou uma cultura favorvel fuso. Mas, provavelmente, sem
a ditadura militar esta no teria ocorrido. Em 1967 e 1969 este regime de governo
realizou profundas mudanas na ordem constitucional de modo que viabilizou
mudanas na federao, como a fuso, sem a necessidade de um plebiscito como
era indicado, para um caso como este, na Constituio de 1946.
Havia uma viso tcnica (econmica) para se defender a fuso como uma
forma de otimizar o desenvolvimento regional. A idia era de que havia um plo
51

Idem. Ibidem.

rico (a cidade do Rio de Janeiro), com grande arrecadao, e uma periferia pobre (a
Baixada Fluminense) com muita carncia de infra-estrutura. Assim, como um
estado no poderia investir no outro, a fuso faria desaparecer o impedimento
poltico-administrativo da transferncia de recursos entre as duas reas. Os
empresrios cariocas se empenharam na defesa tcnica da fuso, atravs de
argumentos econmicos. No entanto, essa fase aconteceu em 1969, logo aps a
edio do Ato Institucional n5 e no prximo ao perodo que ocorreu a fuso
(1973-1974).

52

Segundo Helio de Araujo Evangelista, tambm existia uma viso poltica,


para a qual a cidade do Rio de Janeiro era um foco de oposio ao regime militar.
Como o Estado da Guanabara era o nico estado governado pelo MDB, partido da
oposio, esperava-se com a fuso debelar este foco ao juntar o conservadorismo
fluminense com a vanguarda carioca. A perspectiva era de que com a fuso seria
possvel alterar a representatividade da populao numa Assemblia Legislativa
Estadual unificada, atravs de uma nova correlao de foras entre os partidos, o
Movimento Democrtico Brasileiro - MDB e a Aliana Renovadora Nacional - ARENA.
No entanto, ao longo da pesquisa, percebe-se que tanto a viso poltica,
quanto a econmica, acima expostas, era insuficiente para compreender o episdio.
A rigor, a fuso deve ser vista luz de uma agenda de governo, envolvida em um
projeto geopoltico de Brasil Potncia, que tinha uma nova forma de pensar a
federao brasileira. Esta viso vai privilegiar a fuso como uma deciso decorrente
de um plano de governo que visava a alavancar o desenvolvimento scioeconmico atravs de mega-projetos. Este plano era corporificado pelo Programa
Nacional de Desenvolvimento PND programas que estabeleciam as principais
metas de cada presidente no tempo do governo militar.
52

53

Entrevista com Helio de Araujo Evangelista, professor de geografia da Universidade


Federal Fluminense, de 11/10/02, concedida ao jornalista Pedro Dria que a utilizou na
elaborao do seu artigo O destino da Guanabara divulgado em 15/10/02 no jornal
virtual www.nominimo.com.br

53

Idem.

Em maro de 1975, ocorre a fuso do estado da Guanabara com o antigo


estado do Rio de Janeiro, onde se instalou a Assemblia Constituinte Estadual. A
capital passou a ser a cidade do Rio de Janeiro. O poder legislativo foi alojado no
Palcio Tiradentes, que aps abrigar a Assemblia Constituinte do Estado da
Guanabara, entre 1960 e 1961, ficou, at 1974, servindo a convenes e a
congressos. Considerando a fuso dos antigos estados do Rio de Janeiro e da
Guanabara como marco inaugural do perodo em questo,

54

esta causou grande

polmica entre os cariocas poca, haja vista no ter havido consulta popular nos
estados que se fundiam. Apesar disso, vantagens de ordem econmica foram
geradas na nova capital, sendo o municpio do Rio de Janeiro, atualmente, a sede
de muitos negcios e empreendimentos do estado do Rio.
A partir desta data, possvel constatar as expectativas de estruturao do
novo Estado com base na racionalidade e no planejamento das aes polticoadministrativas. Como ser abordado adiante, este clima esteve presente nos
diagnsticos e nas solues apresentadas nos planos de governos que se
sucederam, assim como tambm animou a crena na possibilidade de promover
mudanas no funcionamento do sistema estadual de habitao. Nesta fuso, o
estado desempenhou muitas funes da prefeitura, e esta, por sua vez,
encontrava-se sufocada com funes estaduais. Evidentemente, a transferncia
destes encargos para o estado, repercutiu sobre o oramento da prefeitura,
comprometida com obras e com o custeio da mquina administrativa que lhe
coube.

55

Alm das expectativas abertas, com a reestruturao administrativa, psfuso, a livre expresso do protesto e da defesa da participao popular na vida
social, alimentou a formulao de propostas habitacionais que tinham como eixo
54

A Lei Complementar n 20 de 1 de julho de 1975 determinou a fuso da Guanabara com o


Estado do Rio de Janeiro, a partir de 15 de maro de 1975.

55

Rio de Janeiro (Estado). Governador (1980-1983: Governo Chagas Freitas). Plano de


desenvolvimento econmico e social 1980-1983/ Estado do Rio de Janeiro, Governo Chagas
Freitas. Secretaria de Estado de Planejamento e Controle. Rio de Janeiro, 1979.

central a idia de que o acesso habitao de qualidade era pr-requisito para a


extenso dos direitos civis populao.
Com esta fuso foi criada a Companhia Estadual de Habitao do Rio de
Janeiro Cehab-RJ 56 , em decorrncia da reestruturao dos organismos de poltica
habitacional desses estados, assumindo o papel antes exercido pela Cohab-RJ e da
Chisam, que era responsvel pela elaborao e execuo de projetos no perodo
anterior. As razes em que se fundou este projeto de fuso foram de carter
geoeconmico se referiam necessidade de se dar territrio Guanabara, e por
outro lado, uma grande urbe ao estado do Rio de Janeiro. A Cehab-RJ era uma
sociedade por aes, rgo da administrao indireta do estado do Rio de Janeiro,
vinculada Secretaria de Habitao e Assuntos Financeiros Sehaf. Esta repassava
os recursos do governo federal e estadual, administrava e supervisionava a
execuo das obras.

57

Marcus Andr de Melo analisa as continuidades e rupturas na poltica de


habitao popular no perodo ps-1979, assim como, a crise que paralisou a poltica
nos anos 80, discutindo os impasses e dilemas atuais da poltica de habitao. O
autor aponta para a fragmentao institucional e paralisia decisria, que tipificam a
poltica no perodo recente.
Em sua anlise, o autor constata que o governo Geisel (1974-1979) assinala
um perodo de redefinio da poltica de habitao popular. Nesta gesto
emergiram alguns programas de carter reformista. O autor considera que o

56

A Companhia Estadual de Habitao do Rio de Janeiro, Cehab - RJ, criada pela Lei No. 263
de 29/12/1962, com o objetivo de desenvolver a poltica habitacional e, principalmente, a
erradicao das favelas, sob a superviso da Secretaria de Servios Sociais, poca, com a
razo social de Companhia de Habitao Popular do Estado da Guanabara, Cohab-GB. Depois
da fuso do antigo Estado da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro, e por determinao
do Decreto-Lei Estadual, nmero 39 de 24/03/75, a Cohab-GB incorporou ao seu patrimnio,
o da antiga Companhia Estadual de Habitao do Estado do Rio de Janeiro Cohab-RJ. A
Cehab - RJ foi responsvel pela produo de unidades habitacionais, urbanizao de favelas,
titulao de lotes em reas prprias ou desapropriadas pelo Governo do Estado. A
urbanizao e a regularizao de favelas no novidade no Brasil, onde j em 1947, a
Fundao Leo XIII realizava trabalhos de melhorias em favelas.

57

ARAJO, A. A poltica habitacional a partir de 88: a ao da Cehab - RJ em Angra dos Reis


e a estratgia de intervenes dos assistentes sociais, 1997: 18-19.

processo decisrio que est na base destas mudanas se traduz num conjunto mais
amplo de reformas, que se inscreve na estratgia de transio democrtica,
avanado pelo ncleo dirigente do regime militar. Na esfera habitacional, a nova
estratgia reformista foi formulada num rgo colegiado institudo em 1974: o
Conselho de Desenvolvimento Social.

58

Em seu trabalho Polticas Pblicas e Habitao popular: continuidade e


ruptura, 1979-1988, o autor Marcus Andr de Melo coloca em evidncia os
principais programas reformistas deste perodo: o Programa de Financiamento de
Lotes Urbanizados Profilurb; o programa de Financiamento de Construo,
Concluso, Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social FICAM; e o
Programa de Erradicao de Subhabitao Promorar.
O Profilurb institudo em 1975 buscava ampliar a clientela atendida pelo
antigo Plano Nacional de Habitao Popular Planhap, incorporando famlias com
precria ou instvel insero no mercado de trabalho, isto , famlias com renda de
1 a 3 salrios mnimos. O Programa representa uma inflexo na poltica das
Cohabs. A Cohab passa, a partir deste momento, a contemplar a produo de lotes
urbanizados, indo de encontro construo convencional de grandes conjuntos
habitacionais. Este Programa representou a incorporao de uma clientela, antes
marginalizada pela poltica do perodo anterior (1967-1974). A partir deste
programa, a questo da terra urbana passa a ter papel central no quadro
habitacional. Contudo, Marcus Andr de Melo constata em sua pesquisa a
ineficincia e a baixa efetividade do Programa. Segundo Melo, o Programa foi
criticado por ser incentivador do surgimento de favelas organizadas, e tambm
recebeu duras crticas do empresariado da construo civil, que por sua vez
comportava pouco volume de obras.

58

59

Somente em 1978, houve uma revitalizao

MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,


1988: 2.

59

Idem: 3.

de curto prazo no Programa, quando ao Profilurb foram incorporados esquemas


mais vantajosos de financiamento, assim como, uma Unidade Sanitria ao lote.

60

O Ficam, institudo em 1977, articulado ao Profilurb, buscava consolidar a


autoconstruo

quanto

alternativa

efetiva

aos

programas

convencionais,

representando uma clientela de menor renda dos esquemas de financiamento


individual de materiais de construo existentes.

61

Destaca-se, neste perodo, tambm como projeto habitacional de nvel


federal, o Programa de Erradicao e Subhabitao Promorar, institudo em 1979
pelo recm-empossado presidente Figueiredo, representando a verso mais
acabada da nova poltica habitacional que acompanhou o processo de abertura
poltica do regime militar. Segundo S. M. Souza e Silva, 62 o Programa organizado
pelo Banco Nacional de Habitao BNH, tinha por objetivo recuperar as faixas
alagadas habitadas, pretendendo com a valorizao das reas assim conquistadas,
recuperar os investimentos feitos com as vendas dos terrenos remanescentes. O
estado do Rio de Janeiro foi escolhido para ser palco do primeiro programa a ser
executado pelo Promorar: o Projeto-Rio, que seria desenvolvido em rea prxima
ao aeroporto internacional, alcanando seis favelas na rea da mar: Parque Unio,
Rubem Vaz, Nova Holanda, Baixa do Sapateiro, Timbau e Mar.
O Promorar objetivava erradicar subhabitaes a partir de intervenes,
visando melhoria dos ncleos habitacionais de favelas sem implicar, portanto, a
remoo dos moradores. com o Promorar, que a produo de habitaes
populares nos moldes dos programas alternativos atinge o recorde histrico em
termos quantitativos, superando as Cohabs. Essa expanso notvel esteve

60

Ver BNH. Avaliao do Profilurb no Brasil. Fundao Joo Pinheiro, 1982.

61

MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,


1988: 3.

62

Ver SILVA, S. M. Souza e. Espao favela: o Projeto-Rio e a favela da Mar. Ippur / UFRJ,
1984. (Tese de Mestrado)

associada campanha concertada do Ministrio do Interior e se pautou por uma


lgica tipicamente clientelista quanto aos critrios de alocao de conjuntos.

63

Com a transferncia de poder dos militares para os civis, a Nova Repblica


assinala historicamente uma mudana efetiva no regime poltico com repercusses
amplas nas alianas polticas e nas polticas pblicas em geral. Em nvel de polticas
de corte social, o projeto de reestruturao ampla das polticas pblicas setoriais
passa a dar lugar a um conjunto de aes pontuais, muitas das quais de carter
assistencial. Assiste-se, portanto, a uma banalizao da poltica social. Isso se
manifesta na institucionalizao quase que exclusiva, no conjunto da poltica de um
conjunto de aes de carter emergencial.

64

O que vemos crescer aqui uma

poltica de acomodao e interesses setoriais, inexistindo na estrutura interna do


Estado, um centro organizador e unificador capaz de dar direo e sentido ao
do Estado.

65

Governo Chagas Freitas (1979-1983)


O governo de Chagas Freitas (1979-1983) ocorre num momento de intenso
centralismo financeiro, poltico e administrativo, e nem mesmo o governador foi
eleito por voto popular, diferentemente de seus antecessores Carlos Lacerda e
Negro de Lima. Nesse contexto, a estrutura dos gastos pblicos estaduais foi
muito diferente, em que se implementaram os investimentos de uma maneira mais
atomizada. Essa menor concentrao setorial dos gastos no pode ser dissociada
da suspenso das eleies diretas para governador, uma vez que, sem eleies, os
deputados tornaram-se o veculo das demandas populares. Diante desta questo, o
discurso de Chagas Freitas tinha muito mais sintonia com o do governo federal do
que o de seus dois antecessores, apesar de ser o nico dos governadores estaduais

63

MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,


1988: 3-5.

64

Idem. Ibidem.

65
FARIA, V. & GUIMARES E CASTRO, M. Poltica social e consolidao democrtica no
Brasil: 18-20 apud MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura,
1979-1988, 1988: 6.

que no estava filiado ao partido do executivo federal, mantendo-se no partido


oposicionista, Movimento Democrtico Brasileiro MDB.

66

Mesmo com a atuao da Cehab-RJ na produo de unidades habitacionais,


o perodo que se segue, 1980-1983, do governo Chagas Freitas, teria que alcanar
ndices significativamente superiores aos conseguidos at o presente momento. As
diretrizes bsicas do programa habitacional, a ser executado pela Cehab-RJ neste
perodo foram: dinamizao do programa, diversificando os mecanismos de
produo e unidade atravs da aquisio de empreendimentos prontos, conforme
institudo pelo BNH; interiorizao da habitao popular, apoiando pequenos
ncleos de carter rural; estabelecimento de efetiva coordenao central, atravs
da Secretaria de Planejamento Secplan, integrando diversos organismos pblicos
atuantes na produo destas unidades; institucionalizao de instrumentao
jurdica especfica, para agilizar processos de aquisio e legalizao; criao de
rotinas burocrticas especficas para a aprovao destes projetos; suprimento da
deficincia dos servios e equipamentos de infra-estrutura urbana em conjuntos
habitacionais; utilizao de programas de lotes urbanizados; integrao dos
empreendimentos habitacionais com os demais empreendimentos pblicos e
privados otimizando a aplicao dos recursos; implementao de uma eficaz poltica
de aquisio de reas; institucionalizao de normas especficas para a aprovao
de projetos de cunho popular, e de instrumentos legais que possam estimular a
liberao de solo urbano inerte aproveitvel; adequao do sistema de transporte
de massa s necessidades desta populao.
Com a implementao deste programa, o governo Chagas Freitas objetivava
o desenvolvimento de um processo sistemtico de erradicao de favelas. Atravs
deste programa, os governos estadual e federal programaram a construo de 100
mil unidades de habitao a serem concludas at o ano de 1983. Para a execuo
desta programao a Cehab-RJ contar com recursos do BNH para o financiamento
das obras de construo das unidades, contabilizando um investimento de Cr$
66

SANTOS, A. Economia, Espao e Sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 171.

24.821.901.000,00, divididos entre os governos e o Banco nacional de Habitao.


67

A liderana de Chagas Freitas, porm, estava longe de ser unanimidade. Ele

controlava o PMDB com mo de ferro, utilizando toda sorte de recursos para


manter margem aqueles que a ele no se alinhavam. Seu estilo de atuao era
marcado pelo clientelismo e por uma falsa docilidade para com o governo federal, o
que lhe valeu seguidas ameaas de interveno.

68

No incio da dcada de 80, houve um processo de abertura poltica com a


participao intensa dos movimentos sociais na esfera poltica. O prprio BNH entra
em crise. No entanto, os governos estadual e municipal, eleitos no mbito do
processo de redemocratizao que se instaura no pas neste momento, buscaram
desenvolver iniciativas que tratavam desta questo, mesmo no contando com o
apoio do governo federal. A poltica habitacional na Nova Repblica apresentava-se
comprometida com a crise econmica do Sistema Financeiro de Habitao SFH,
rgo gestor do BNH. Na poca predominava o discurso voltado para o social.
Contudo, havia uma incompatibilidade entre as funes sociais preconizadas e o
modelo de sustentao at ento adotado.
No Rio de Janeiro, a eleio de Leonel Brizola em 1982 criou grande
expectativa em relao ao atendimento s necessidades bsicas das populaes
carentes, devido ao anncio de que na rea habitacional seria implementado o
Programa Cada Famlia Um Lote, com a meta de distribuir 1 milho de lotes
urbanos, suburbanos e rurais num prazo de 5 anos, como veremos a seguir. Do
ponto de vista dos excludos, estes, atravs das eleies de 1982, poderiam
manifestar-se perante o Executivo.

69

Foi Brizola que iniciou, no Rio de Janeiro, a

67

Rio de Janeiro (Estado). Governador (1980-1983: Governo Chagas Freitas). Plano de


desenvolvimento econmico e social 1980-1983/ Estado do Rio de Janeiro, Governo Chagas
Freitas. Secretaria de Estado de Planejamento e Controle. Rio de Janeiro, 1979: 252-256.
68

Sobre o chaguismo no Rio de Janeiro, ver Eli Diniz. Voto e Mquina Poltica. Patronagem e
Clientelismo no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1982.

69

ZALUAR & ALVITO. Um sculo de favela, 2004: 41.

poltica pblica de urbanizao de favelas, que substituiu a prtica antiga das


remoes desumanas e arbitrrias de governos anteriores.
A eleio de Leonel Brizola em 1982 para o Governo do Estado do Rio de
Janeiro, marcou uma inverso de rumos nas aes relativas s camadas populares,
com novos projetos de urbanizao. Pode-se afirmar que, ao longo dos anos 80,
consagra-se a urbanizao como resposta adequada ao problema vigente e ainda
se cria um acmulo de experincias tcnicas e administrativas.

70

este o ponto de partida da presente pesquisa, como ser visto a seguir. Na


realizao do Programa Cada Famlia Um Lote / Secretaria Estadual de Trabalho e
Habitao,

em

1983,

os

poderes

pblicos

acabaram

por

reconhecer

impossibilidade de se opor ao processo, fruto da evoluo urbana do Rio de


Janeiro 71 desde sua estruturao enquanto cidade capitalista.

72

Porm, a vitria de

Brizola nestas eleies no pode ser vista como uma ruptura por inteiro com os
anos

70.

Apesar

de

governo

Brizola

desenvolver

uma

agenda

social

especialmente voltada para a precria situao das favelas do Rio, a nova


democracia teria de comportar a presena dos excludos, diferente do que ocorrera
no perodo autoritrio.

70

As principais informaes sobre as medidas da poltica habitacional entre 1902-1983,


encontram-se no Anexo 1.

71

No incio de 83, comearam a ocorrer invases de terras no Estado do Rio, como


conseqncias da campanha, fazendo uso do mote invade que o Brizola garante. Era
necessrio que se tomassem medidas de emergncia e no governo no havia uma estrutura
que funcionasse com agilidade para isso. Para contornar tal fato, criou-se em Maro de 83, a
Secretaria de Trabalho e Habitao (SETH), encarregada de administrar e encaminhar os
conflitos de posse de terra urbana. ARAJO, M. Possibilidades e Limites de uma Poltica
Habitacional: O Programa Cada Famlia um Lote, 1988: 12.

72

SANTOS, A. Economia, espao e sociedade no Rio de Janeiro, 2003: 38.

Quadro 2.
Sntese do Processo de Favelizao da cidade do Rio de Janeiro.

73

Grupos
Sociais

Incio do Sc.
/ anos 30
Ex-escravos

Dcada de 30 / anos 70
Migrantes do Norte e
Nordeste

Dcada de 80
Grupos Urbanos

Aspectos
FsicoTerritoriais

Habitaes precrias
nos morros
prximos da rea
central

Morros e alagados nas reas


central, Sul
e adjacncias do eixo rodoferrovirio

Favelas,
periferia e
Logradouros
pblicos

Paradigmas

Higienismo e
SanitarismoSade Pblica

Marginalidade e
DesenvolvimentismoAusncia de integrao sistmica

Involuo
MetropolitanaViolncia Urbana

Tabela 1.
Crescimento da populao da cidade e do Estado do Rio de Janeiro.
Regies

1960-1970

1970-1980

1980-1991

Estado do Rio de Janeiro

35,9%

25,3%

13,7%

Municpio do Rio de Janeiro

30,2%

19,8%

7,6%

Fonte: IBGE Censos demogrficos

Tabela 2.
Crescimento da populao favelada, por dcada,
na cidade do Rio de Janeiro.

Ano

Populao
Favelada (1)

Taxa de
Crescimento da
Populao
Favelada

Populao
Total (2)

Taxa de
Crescimento da
Populao Total

(1) / (2)
%

1950

169.305

----------------

2.336.000

----------------

7,2%

1960

335.063

97,9

3.307.167

41,6

10%

1970

554.277

65,4

4.285.738

29,6

13%

1980

716.843

29,33

5.090.790

18,78

14%

1991

73

950.960
32,66
5.472.967
7,51
Fontes: Plano Diretor RJ (1991) apud Ribeiro e Lago, 1991.

17%

SANTOS, J. Favelas e Territrio: tendncias recentes da favelizao no Rio de Janeiro,


1993: 75.

Iplanrio (1991) apud Ribeiro e Lago, 1991. Iplanrio (1992).

Consideraes Finais
No presente captulo, atravs de uma incurso pela histria do perodo e da
discusso da literatura, sobre os processos de urbanizao e favelizao do
municpio e do estado do Rio de Janeiro, analisou-se a evoluo urbana da cidade
entre 1902-1982.
Para melhor compreender o processo poltico de urbanizao na cidade do
Rio de Janeiro, entre os anos de 1983 e 1995, ou seja, no perodo dos governos
Leonel Brizola e Moreira Franco, torna-se de suma importncia situar as
transformaes ocorridas dentro do seu contexto histrico mais amplo. Neste
sentido, fez-se necessrio abordar a etapa da industrializao tardia e o
deslocamento populacional do campo para a cidade; as transformaes polticoinstitucionais e econmicas, atravs da observao da Era Vargas, da gesto de
Juscelino Kubitscheck e do perodo de Ditadura Militar e sua queda; o projeto de
fuso dos antigos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro; o plano de
desenvolvimento econmico e social dos Governos Negro de Lima e Chagas
Freitas; e, por fim, as eleies de 1982.
Ao observar estas passagens histricas, foi possvel determinar as principais
caractersticas territoriais, polticas e geoeconmicas do Estado e da cidade do Rio
de Janeiro nas dcadas de 80 e 90. Para isso, realizou-se uma pesquisa sobre a
ao governamental e suas tentativas de soluo para o problema das favelas,
observando seus mecanismos e instrumentos legais.
No decorrer do perodo examinado, observam-se numerosas alteraes na
poltica habitacional brasileira e do estado do Rio de Janeiro. Em um primeiro
momento, v-se que a meta era construir casas para atrair mo-de-obra. Em um
segundo momento, a inteno era a de proporcionar moradia para o operariado
urbano, chegando-se criao de BNH e do Sistema Financeiro de Habitao. Neste
perodo, possvel constatar uma progressiva desateno para com a qualidade

das habitaes destinadas populao de baixa renda. Segundo o relatrio da ao


governamental, da Financiadora de Estudos e Projetos FINEP, este fato pode ser
explicado pelas mudanas de objetivos da poltica adotada em cada momento
histrico. O relatrio descreve que, no incio, a principal preocupao era atrair,
mediante a oferta de boas moradias, a mo-de-obra livre ainda escassa. Ao final,
quando a mo-de-obra se torna abundante, a preocupao est em ampliar a
oferta de empregos atravs de incentivos maior produo de moradias. 74
No relatrio da ao governamental, consta que as alteraes sucessivas
nas polticas de habitao popular revelam a crescente interveno dos governos no
equacionamento dos problemas da moradia, o que est inteiramente de acordo com
a tendncia internacional. Contudo, a partir da II Guerra Mundial se acentua, no
caso brasileiro, uma progressiva transferncia da responsabilidade de concepo,
execuo e comercializao das moradias para as mos do empresariado privado.
Vale relembrar que, a partir da segunda metade do sculo passado, mais
precisamente, aps a II Guerra Mundial, iniciou-se um processo que culminou na
institucionalizao do Estado assistencial.
De acordo com Gabriel Bolaffi, do ps-guerra para c, o Estado brasileiro
concentrou todos os seus esforos para favorecer um processo de industrializao e
de acumulao capitalista. Para tanto, recorreu a todos os meios que fossem
compatveis com esses objetivos, sem jamais se deter perante a flagrante
iniqidade social das polticas adotadas. 75
Gabriel Bolaffi faz ainda uma reflexo acerca do papel do Estado na soluo
dos problemas habitacionais para a populao de baixa renda e se questiona:
legtimo esperar ou exigir do estado, tal como se apresenta institudo no Brasil, que
assuma os problemas habitacionais daqueles cidados cuja renda no suficiente

74
75

FINEP, Habitao popular: inventrio da ao governamental, 1985: 21.

BOLAFFI, G. Para uma nova poltica habitacional e urbana: possibilidades econmicas,


alternativas operacionais e limites polticos, In VALLADARES, L. Habitao em questo,
1981: 174.

para solucion-los nas condies do mercado? Esta pergunta, para o autor, embora
respondida afirmativamente ao nvel do discurso, vem sendo invariavelmente
negada ao nvel das aes do Estado e de suas instituies. Segundo o autor, se a
habitao uma mercadoria como qualquer outra, o Estado brasileiro, sendo
autoritrio, tecnoburocrtico ou relativamente liberal, est constitudo por uma
economia de mercado onde as mercadorias se vendem por quanto o consumidor
pode pagar. Desta forma, cabvel exigir do Estado que intervenha no mercado, ou
por meio de medidas jurdicas e fiscais, ou por meio de subsdios, ou mesmo por
meio de investimentos estratgicos, capazes de reduzir os custos da habitao
satisfazendo as necessidades mnimas do cidado. 76 O autor ento conclui que se o
Estado, durante todo o perodo descrito anteriormente, intervm nas relaes
trabalhistas para conter a elevao dos salrios, tendo em vista reduzir uma
inflao cujas origens so comprovadamente alheias ao preo da remunerao do
trabalho, esse mesmo Estado tem a obrigao poltica de atuar no sentido de
assegurar condies satisfatrias de habitao e um padro de vida compatvel com
o aumento da produtividade e da riqueza nacional. 77
Na dcada de 1980 o problema da habitao se torna cada vez mais grave,
e os conflitos sociais em decorrncia dele cada vez mais constantes, e quase
sempre violentos. Nesta dcada, o que se espera no uma ao paternalista do
Estado para a resoluo da crise na habitao. O que se espera que os polticos
prximos aos centros de deciso do Estado saibam reconhecer a autenticidade do
conflito, permitindo que possa manifestar-se legal e legitimamente. Para que estes
conflitos no fujam ao controle ao Estado, ser preciso atender s reivindicaes
populares, traduzindo em fatos as sucessivas promessas das ltimas dcadas. A
partir dos anos 1980, como ser constatado a seguir, um maior grau de
organizao social, traduzido no surgimento de grande quantidade de associaes
de moradores, provocou uma mudana na atitude diante do problema. Alm disso,
76

Idem: 173.

77

Idem: 175.

nos anos 1980 o pas j conta com um instrumental capaz de enfrentar, em


melhores condies, a carncia de moradias.

78

Idem: 22.

78

Captulo 2
O primeiro governo Leonel Brizola no estado do Rio de Janeiro: uma
avaliao do Programa Cada Famlia, Um Lote (1983-1987)
No incio dos anos 80, depois da falncia das polticas de remoo e recolocao de
moradores para a periferia da cidade, as favelas passaram a ser palco de projetos
de urbanizao que muitas vezes faziam parte de uma poltica governamental
maior. Lidando em geral com saneamento e regularizao fundiria, tais projetos
tiveram efeitos diversos, como a expanso das atividades locais de gerao de
renda, que ocorre desde que o projeto anunciado e se estende mesmo aps o
trmino de sua implantao.
Como foi salientado no captulo anterior, o perodo que antecede as eleies
de 1982 apresenta um quadro nacional que configura uma crise de propores
graves, gerada pelo fracasso do modelo econmico da industrializao por
substituio de importaes, endividamento externo e inflao crescentes, levando
o pas a um estado de profunda recesso. Em reao, o governo federal induziu de
forma compulsria conteno artificial de gastos pblicos, com conseqncias
graves para a habitao popular, assim como as demais polticas pblicas bsicas,
tais como a assistncia mdica, a previdncia social e a educao. O Rio de Janeiro
reproduziu intensamente este padro de polticas, vivenciando uma grande
concentrao

de

renda

formao

de

misria

absoluta,

um

crescimento

desequilibrado do setor econmico e uma organizao espacial descontnua e


catica, com uma predominncia do urbano sobre o rural, sem paralelo na histria
do Brasil.

Desta forma, o contexto a ser enfrentado pelo governador eleito nas eleies
de 1982 seria de carncia aguda de infra-estrutura urbana, produto de uma
expanso desordenada e de uma estrutura concentrada de propriedade de solo

Rio de Janeiro (Estado). Governador (1984-1987: Governo Leonel Brizola). Plano de


desenvolvimento econmico e social 1984-1987/,1983: 2.

urbano e, por conseguinte, de m distribuio dos investimentos em equipamento


urbano, principalmente na estrutura viria.

Neste Captulo, ser exposto um levantamento sobre o primeiro Governo


Brizola (1983-1987). A pesquisa que comea a se desenvolver realizar um recorte
histrico das etapas pr e ps-eleies de 1982, em que Brizola saiu vitorioso. Em
seguida, analisar seu governo no que diz respeito poltica habitacional adotada
neste perodo. Para isso, sero observadas as organizaes sociais; relaes de
poder e a dinmica interna e externa envolvida neste processo; o papel do Estado;
a mquina eleitoral; os partidos polticos envolvidos no processo; as prioridades
estabelecidas; e os programas de habitao do governo do estado, para assim
realizarmos uma avaliao dos efeitos dos ltimos anos de polticas pblicas na
cidade do Rio de Janeiro.
Se for observado o peso da poltica habitacional no mbito da poltica
urbana, nota-se que este relativamente pequeno, e principalmente, que este tipo
de interveno depende de formas de financiamentos externos diferente de outros
tipos de iniciativas. A poltica habitacional no Rio de Janeiro bastante
diversificada. Todavia, no inclui iniciativas ligadas ampliao da oferta de novas
oportunidades habitacionais. Os objetivos dos programas so tratados to somente
do ponto de vista fsico-urbanstico.
Vale destacar que os avanos constitucionais em relao ao problema da
moradia devem ser analisados frente ao agravamento da crise habitacional, ao
longo da dcada de 80. Esse perodo marcado, em funo da crise econmica, por
um conjunto de transformaes na estrutura dinmica do espao urbano brasileiro.
Verifica-se por um lado, o colapso dos mercados para camadas mdias e da
intermediao financeira na produo de habitao e a especializao em unidades
de altssimo luxo. Por outro lado, h uma informalizao brutal da produo de
moradia para os setores de baixa renda atravs, principalmente da periferizao
das favelas. Assim, o padro perifrico de ocupao do solo e a produo extensiva
2

Idem. Ibidem.

de loteamentos populares, vigentes nas dcadas de 60 e 70, so substitudos pelo


adensamento dessas reas via ocupao ilegal.

Inflao, achatamento salarial e

valorizao da terra foram os principais fatores que levaram ao colapso o mercado


de lotes populares.
Pode-se dizer, assim, que o objetivo da poltica habitacional o atendimento
das questes habitacionais, mas o mbito para sua validao abrange aspectos
administrativos, polticos, financeiros, e legais, estendendo-se por espaos e
ambiente urbanos de diferentes escalas e matizes. Esta poltica visa instalao de
um processo permanente, cuja contrapartida o compromisso de mudana de
comportamento administrativo, de textos legais, de procedimentos de trabalho, e
de mobilizao social que garantam a sua viabilidade, e se traduza em importante
componente de qualificao de vida urbana da cidade do Rio de Janeiro.

Contexto das eleies para governador do estado do Rio de Janeiro (1982)

Somente para se ter a noo de quo grave o problema habitacional se tornou na


dcada de 80, deve-se expor aqui alguns nmeros de suma importncia. No ano de
1981, foram consideradas, para efeito de avaliao de infra-estrutura, 377 4 favelas,
resultado do acerto feito no Cadastro de Favelas com base no censo IBGE 80. Nesta
avaliao, os resultados revelam que, por exemplo, apenas 1% das 364 favelas
inicialmente cadastradas era servida por rede oficial de esgoto completa e 6% eram
dotadas com rede parcial de carter oficial, e apenas 17% apresentavam coleta de
lixo adequada. Estes dados do a dimenso da gravidade da situao no que
concerne aos investimentos em infra-estrutura nas reas de habitao de baixa
renda, no incio da dcada.

LAGO, L. Poltica Urbana e a questo habitacional: novas tendncias face crise econmica
brasileira, 1992: 43
4

Postura tambm adotada em VALLADARES & DINIZ. Nouvelles Formes dIntervention dans
les Favelas le cas de Rio de Janeiro, 1987)

A esta precariedade somam-se outras muitas mudanas que ocorreram nas


favelas neste curto perodo que antecede as eleies como o intenso processo de
auto-urbanizao, onde barracos de madeira foram gradualmente substitudos
pelos de alvenaria, ruas foram pavimentadas, e novas formas de comrcio
surgiram. Enfim, deparando-se com propostas e posicionamentos polticos das
favelas do incio dos anos 80, pode-se dizer que as mesmas haviam se
transformado, devido ao aprofundamento do sentido de resistncia na favela e a
valorizao do seu espao interno.
preciso destacar, de antemo, que as eleies de 1982 representam um
marco definitivo para a poltica brasileira, em geral, e para o Brizolismo, 5 em
particular. 6 O autor Joo Trajano SentoS, especialista sobre o caso do Brizolismo
no Rio de Janeiro, lana-se em uma jornada a este perodo, em que finalmente
novas eleies democrticas foram realizadas, aps a queda do Regime Militar.
Sento-S expe em sua pesquisa que a movimentao eleitoral comeou ainda em
81, quando o governo federal, lanando mo mais uma vez de seus recursos
extraordinrios para beneficiar o partido da situao, o PDS, realiza o chamado
Pacote de Novembro. Este Pacote proibia a coligao eleitoral entre os partidos,
estabelecendo o voto vinculado, nas eleies para governadores, deputados
estaduais e federais, senadores, vereadores e prefeitos. Nesta poca, fora o PMDB
e o PDS, nenhum outro partido dispunha de uma mquina partidria estruturada,
de modo a fazer frente s exigncias legais que regeriam o processo eleitoral
daquele ano. Assim, partidos como o PDT, que lana o candidato Leonel Brizola e o
PT, ficaram sob risco de extino, caso no alcanassem o coeficiente mnimo
exigido para a obteno do registro definitivo, lanando candidatos para disputar
todos os cargos.
5

O Brizolismo, aqui, se refere ao perodo governado por Leonel Brizola, e no qualquer


indicao pro ou contra o candidato/Governador, assim, sem conotao ideolgica ou
partidria.

6
SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 236.

Segundo Sento-S, tanto para o PDT quanto para Brizola, a eleio se


mostrava um empreendimento desafiador e poucos acreditavam no seu sucesso. A
posio nitidamente secundria que Brizola ocupava no incio do processo d
contornos quase que espetaculares para sua vitria final. Embora o pleito de 1982
fosse regido ainda pela Lei Falco, 7 os debates realizados na televiso e no rdio
mudaram completamente o rumo desta disputa. Alm do candidato Miro Teixeira do
PMDB, lder nas pesquisas at este momento, ter se afastado das prticas
chaguistas que regiam sua conduta, gerando um racha dentro do partido, 8 o
candidato Leonel Brizola radicaliza seu discurso oposicionista, abandonando o tom
prudente e conciliador que adotara desde seu retorno do exlio. Sua campanha
exigia que o povo votasse com conscincia e, no decorrer do ano, com um discurso
cada vez mais agressivo, consolidando-se como um candidato oposicionista, Leonel
Brizola passa a ser o centro das atenes do processo e assume a liderana nas
pesquisas. Mesmo se apresentando como um candidato de perfil popular, o discurso
de Brizola obteve, naquela campanha, excelente penetrao junto s classes mdia
e mdia-alta, devido reiterao de seu carter oposicionista, a aluso ao legado
varguista, a nfase em questes de grande apelo em amplos setores da populao.
Brizola enfatizava a bandeira de que a poltica deveria ser uma atividade popular
acessvel a todos.
A candidatura de Brizola foi marcada por sua fortssima capacidade de
comunicao e seu estilo mordaz de debater. As reaes de setores conservadores
arrancada inesperada e vertiginosa de Brizola acabaram por conferir-lhe maior
carga dramtica.

Os militares, comandados pelo Presidente Figueiredo e seus Ministros da


Marinha e Aeronutica, alertavam sobre o perigo que representava para o processo
7

Esta Lei cerceava fortemente a propaganda eleitoral.

Os chaguistas a partir deste momento apiam o candidato Moreira Franco.

SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio de


Janeiro, 1997: 246.

de abertura a eleio de Brizola para governador do Rio. Porm, quanto mais


Brizola era pressionado, mais a populao o via como o melhor representante nesta
represlia ao regime autoritrio. Contra as mquinas federal e estadual, Brizola
contava com sua impressionante performance pessoal e um grupo de militantes,
extremamente coeso e combativo. Terminada a campanha, ficava evidente a vitria
do candidato do PDT. O desencontro entre resultados veiculados pela imprensa. As
projees das pesquisas e os dados oficiais levaram o PDT a desmascarar uma
tentativa de manipulao dos resultados em favor de Moreira Franco. Contudo,
Brizola, ligado a alguns rgos internacionais e apoiado por seus assessores,
conseguiu tirar dividendos de mais uma tentativa de golpear sua candidatura, e
vendo, enfim, confirmar-se sua vitria.

10

Grfico 1
Nmero de Votos nas Eleies de 1982 por Candidato

30,60%

Leonel Brizola
Moreira Franco
Miro Teixeira
21,45%
34,19%

No Rio de Janeiro foi eleito, para governo estadual, o partido cuja plataforma
poltica demonstrou um maior comprometimento com os estratos populacionais de

10

Idem: 240-249.

baixa renda. O PDT era um partido sem a mnima estrutura operacional, valendo-se
de alguns dirigentes e militantes que se definiam a si prprios como componentes
de um exrcito engajado numa campanha, que era tida como fadada ao fracasso.
No cmputo geral, o PDT saa das eleies como o terceiro maior partido nacional.
Elegia 26 deputados federais, sendo 19 pelo Rio e 7 pelo Rio Grande do Sul. Logo,
construra sua bancada federal nos dois estados em que a figura de Brizola tinha
maior penetrao e passado poltico; 24 das 70 cadeiras na Assemblia Legislativa
do estado do Rio de Janeiro; 12 das 33 cadeiras da Cmara dos Vereadores,
confirmando-se como grande partido. 11
Segundo o autor Trajano Sento-S:
Enfim, Brizola vence a eleio na capital, rachando os
setores mdios com Moreira Franco e obtendo grande
aceitao das classes baixas das reas urbanas do estado.
Toma a cidade de assalto com seu Exrcito de
Brancaleone, com as armas do oposicionismo, da reforma
social, da retomada do fio da histria. A mquina
peemedebista, poucos meses antes tida como imbatvel,
funcionou bem no interior, travando disputa equilibrada com
a tambm poderosa mquina amaralista, a servio do
PDS. 12
Brizola venceu as eleies, segundo ele, graas ao que definia como a fora
do povo, numa histrica campanha que ele prprio avaliou s sendo comparvel
de Getlio Vargas em 1950. Em 1982, embora o PDT praticamente no tivesse
estrutura orgnica ou apoio financeiro, Brizola partiu do zero nas pesquisas preleitorais, que davam ampla vitria candidata do PTB, Sandra Cavalcanti, para a
vitria graas ao amplo acesso que teve opinio pblica, via debates. Brizola
derrotara mquinas poderosssimas, levara o eleitorado do Rio de Janeiro a ignorar
as ameaas do poder autoritrio, arrebatara as massas e comprovara a sua
capacidade de fazer as mesmas votarem com independncia. A partir de ento,

11

Idem: 250-251.

12

Idem. Ibidem.

Brizola voltava ao centro do poder, quebrando no Rio de Janeiro a supremacia do


antigo MDB, redefinindo, desta forma, o arranjo poltico estadual.

13

Brizola Governador (1983-1987)


Neste tpico, sero abordados: o perodo das invases; objetivos do governo
Brizola; os Programas de seu governo, com nfase no Programa Cada Famlia, Um
Lote; os resultados do governo e a avaliao das polticas urbanas, atravs da
observao dos resultados do Programa Cada Famlia, Um Lote e de outros
programas de infra-estrutura, entre os anos de 1983 e 1987.
O perodo das Invases na cidade do Rio de Janeiro
Nos meses de Maro, Abril e Maio de 1983, perodo da posse de Leonel Brizola
como Governador do estado do Rio de Janeiro, a imprensa carioca divulgou, em
destaque, a exploso de um movimento de invases de terrenos vazios dos
subrbios (Zona Norte) da cidade do Rio de Janeiro por centenas de pessoas de
baixa renda. Estas pessoas, rapidamente, demarcavam os terrenos e levantavam
edificaes para moradia com todo tipo de material de construo. Segundo Lcia
do Prado Valladares, no Rio de Janeiro o padro de ocupao tem sido a invaso
gradual e/ou ocupao promovida pelos proprietrios e tambm por cabos eleitorais
polticos.

14

Portanto, a ttica ou a manobra para conquistar e assegurar moradia

utilizada por muitos dos pobres, nesta cidade, consistia na invaso clandestina,
sempre constituda, em incio, incerta e precariamente, muitas vezes procurando a
comiserao pblica, para depois irem chegando, lentamente novos invasores at a
saturao mxima e quase impenetrabilidade do espao invadido. As invases
foram feitas s claras, por massas de pessoas em um curto perodo de tempo.
Como a nova, recm-eleita, administrao pblica ligada cidade, nas esferas do
poder executivo estadual e municipal, interviria para lidar com esse fenmeno?
Pode-se dizer que este perodo se destaca por um fato social reivindicado
como histrico, marcando a introduo de uma nova forma de apropriao de
13

Idem. Ibidem.

14

Ver VALLADARES, L. P. Habitao em questo, 1981.

espaos vazios nesta localidade pela populao mais pobre; provocando a definio
precoce da poltica habitacional da administrao Rio/83, e sendo a primeira
demanda social que exigiu a inibio da poltica de segurana do novo sistema
poltico empossado em 1983. Esta temtica , ao mesmo tempo, polticoideolgica
e

estratgico-administrativa,

pois

diz

respeito

transmisso,

conquista

manuteno do poder, seu exerccio administrativo e a legitimao de seu uso.


Tanto a deciso da invaso, como o estilo das respostas governamentais, so
determinados por regras de natureza poltica. Invadir, nos anos 80, traduz um juzo
de valor poltico.
Tambm certo que a mudana no comportamento dos pobres do Rio de
Janeiro, na forma das invases est relacionada com o ato maior deste processo de
abertura, que foi a mudana de eleies indiretas para eleies diretas dos
governadores em 1982. Parece claro que, sendo a maior parte da populao pobre,
e valendo o voto como moeda eleitoral, as articulaes de poder tm que
estender seu discurso aos interesses daquela frao da sociedade. Aquela mudana
institucional teve rpida e profunda repercusso na organizao social brasileira e
carioca, principalmente porque aqui o apelo e os compromissos com as camadas de
baixa renda, estabelecidos pelo governo, geraram as mais fortes expectativas do
pas.
A regularizao fundiria das reas ocupadas por favelas confere a seus
moradores mais segurana quanto sua permanncia no local e garantia de
prestao regular de servios pblicos. Entretanto, so muitos os entraves legais e
burocrticos para a efetivao da titulao da propriedade em reas ocupadas
irregularmente.

Objetivos e Programas do Governo Brizola (1983-1987)

Como foi destacado na etapa anterior, no Rio de Janeiro, foi eleito para o governo
estadual o partido que trouxe na sua plataforma poltica maior comprometimento
com as classes de baixa renda da sociedade. No discurso de Leonel Brizola, a

mudana de conduta do governo em relao comunidade deve comear pelo


respeito aos direitos humanos em todos os nveis, particularmente no que diz
respeito segurana do cidado comum. O Conselho de Direitos Humanos, criado
por decreto do governador, marca de um compromisso democrtico e de uma
prtica voltada para a defesa dos direitos da populao, cuidando das garantias das
liberdades individuais e coletivas, assistindo o Chefe do Executivo nestes assuntos.
A administrao dever se pautar por critrios de probidade e austeridade no setor
pblico, com combate aos desperdcios, mordomias, corrupo e trfico de
influncias em todos os nveis. Sua administrao estadual definiu um projeto social
ambicioso, prevendo a ampliao de servios, obras e investimentos voltados para
a satisfao das necessidades bsicas da populao no momento em que a
economia e as finanas estaduais e nacionais estavam numa situao deteriorada.
Mais que isso, a proposta do governo era a de renovar os padres estabelecidos da
administrao pblica, aproximando-a da comunidade e envolvendo a todos num
esforo comum de transformao da sociedade no rumo da democracia. Para
adequar a administrao estadual s suas novas prioridades, o governo props a
criao de novas Secretarias de Estado, como por exemplo, as Secretarias de
Estado de Promoo Social, Trabalho e Habitao e do Desenvolvimento da Regio
Metropolitana, alm do desmembramento de outras.
possvel afirmar que a proposta central deste governo era a de reconhecer
a importncia do planejamento, encarando-o, contudo, de modo inteiramente
diferente: o Estado deveria se preocupar menos em planejar a sociedade e mais em
planejar a si mesmo. 15
Assim, a proposta deste governo de mobilizar os mecanismos sua
disposio no sentido de um desenvolvimento equilibrado, voltado para atender s
necessidades bsicas das classes trabalhadoras em termos de educao, sade,

15

Rio de Janeiro (Estado). Governador (1984-1987: Governo Leonel Brizola). Plano de


desenvolvimento econmico e social1984-1987, 1983: 11.

habitao, saneamento bsico e transporte coletivo, procurando reverter o


cristalizado quadro de carncias dos ltimos anos. 16
Em seu Plano de Desenvolvimento, Brizola expe que, para tanto, deve-se
mobilizar no apenas seu poder de investimento, mas tambm seu poder
normativo de planejamento, de incentivo indireto e de compras. Neste sentido,
adquirem

importncia

estratgica:

uma

poltica

de

zoneamento

urbano

econmico, voltada para a desconcentrao dos principais ncleos urbanos, tanto


em termos de controle imobilirio, quanto em termos econmicos; uma poltica
econmica que privilegie as micro, pequenas e mdias empresas, estimulando o
emprego, o aperfeioamento tecnolgico e o desenvolvimento do interior; uma
poltica de desenvolvimento regional que conceda prioridade ao interior do estado.
Dentro das diretrizes e metas polticas estabelecidas neste perodo (19841987), a problemtica urbana e regional do estado do Rio de Janeiro assume um
enfoque particular. As polticas urbanas devem estar subordinadas s perspectivas
de

transformaes

sociais,

traduzindo

todo

um

esforo

em

promover

redistribuio dos benefcios produzidos pelo estado, atravs da reverso do


processo de concentrao capitalista, atividades e benefcios observados nas
dcadas anteriores.
Em Setembro de 1983, Leonel Brizola divulga seu Plano de Desenvolvimento
Econmico e Social do estado, no qual as polticas urbanas seriam formuladas a
partir de iniciativas 17 que visassem:
a) Melhoria nas condies de vida das classes trabalhadoras, atravs da
oferta

adequada

de

habitao,

saneamento

bsico,

transporte,

assistncia mdica, escolas, emprego e abastecimento alimentar;

16
17

Idem. Ibidem.

Estas iniciativas foram retiradas do prprio Plano de Desenvolvimento do Governo Brizola,


presente na bibliografia, para demonstrar o que na realidade pretendia esta gesto: 127135.

b) O controle do uso do solo urbano, visando conter a violncia social


exercida pelos grupos de presso monopolistas, atravs da especulao
das terras e imveis;
c) Reconhecimento dos direitos dos que na terra habitavam e trabalhavam,
com ateno especial para as favelas;
d) Fortalecimento das economias locais, absorvedoras de mo-de-obra,
principalmente na periferia da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e
cidades mdias do interior, visando a reverter os processos de
polarizao, concentrao econmica e demogrfica exercida pelo ncleo
metropolitano, responsvel em parte, pelos desequilbrios econmicos e
sociais observados;
e) Definio de critrios que contemplem adequadamente as formas de
adensamento populacional e intensificao no uso do solo urbano das
reas j congestionadas, notadamente da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, tendo em vista a crescente inverso de recursos pblicos e o
baixo retorno social;
f) Fortalecimento do Poder Municipal, dentro de uma estratgia de
desenvolvimento local e tendo por base as foras sociais e econmicas
ascendentes, atravs do estreitamento da cooperao entre Estado e
Municpios e os Municpios entre si;
g) O estabelecimento de bases claras de participao da comunidade na
formulao e acompanhamento das iniciativas governamentais, voltadas
para o desenvolvimento social urbano.
Para atingir tais metas o poder pblico, resumidamente, deveria:
-

Impedir a desativao de usos produtivos, como o agrcola, pela


especulao;

Garantir espaos de uso coletivo para equipamentos sociais;

Preservar as condies ambientais vitais;

Facilitar s camadas sociais menos favorecidas o acesso terra


urbana.

Neste Plano de Desenvolvimento, exposta a situao em que se encontra a


moradia popular. A falta de acesso moradia em condies mnimas de dignidade,
a maior demonstrao de excluso social de uma parcela imensa da populao.
Este dficit habitacional crnico, enraizado na estrutura concentrada da propriedade
do solo urbano, deu lugar historicamente aos assentamentos populares autnomos,
em solos ocupados com autoconstruo, quase sempre fora de qualquer diretriz
comum, ou padro urbanstico definido, e carente de infra-estrutura bsica. A
autoconstruo um processo que marca um modo de vida por permear quase
todas as esferas do quotidiano dos trabalhadores empenhados nela. Determina
tambm um modo especfico de morar. De fato, do processo penoso, moroso e
descontnuo, resulta uma casa permanente inacabada e com precrias condies de
habitabilidade.
Este quadro, caracterizado pelo no atendimento populao carente em
favor das reas privilegiadas, aliado incompetncia do setor pblico de oferecer
respostas e aes concretas, ofereceu bases suficientes para a reformulao total
da poltica habitacional e urbana para o perodo de 1984 a 1987. Esta poltica, de
acordo com o novo enfoque, estar voltada para o atendimento preferencial das
reas carentes do Estado, privilegiando a regularizao da situao quanto posse
da terra e moradia junto com o saneamento bsico. Esta etapa deve ser vista
tambm como geradora de empregos e como estmulo para o desenvolvimento das
economias locais.
Segundo Joo Trajano Sento-S, quando se tratava do tema habitao, l-se
que o governo estadual assumia posio oficial de reconhecer os assentamentos
informais, a compreendendo as favelas e, mais do que isso, considerar essas reas
como prioridade para os programas de investimento, obras e servios pblicos.
Alegava-se que a que estavam as maiores concentraes de misria urbana e da

a necessidade de formular as polticas apropriadas.

18

No incio da gesto de Leonel

Brizola, j se observa a instituio de alguns programas de ao, em reas de


favela tais como: o Cada Famlia, Um Lote, voltado para a regularizao fundiria;
o Proface, programa de construo de redes de gua e esgoto nas favelas a ser
implementado pela Cedae; e o Projeto Mutiro, programa de melhorias de infraestrutura e equipamentos comunitrios promovido pela Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social, que j existia e tomou novo impulso nesta fase.
O Programa Cada Famlia Um Lote
No Governo Brizola, uma das reas mais privilegiadas foi a da habitao. A
Secretaria de Habitao e Trabalho, entregue ao ex-militante do partido comunista
Carlos Alberto Ca, lanou um projeto de assentamento urbano e rural, em vrios
pontos do estado, na capital e no Grande Rio: o Cada Famlia, Um Lote. Em
entrevista ao autor Joo Trajano Sento-S, em 23/07/1996, o Secretrio Ca expe
alguns dos pontos bsicos do programa:
No incio de 1983, quando assumimos o governo, o
problema habitacional e de desenvolvimento urbano era,
sem dvida, um elemento crtico, que estava claramente
colocado, tanto nos questionamentos que as camadas
mdias faziam ao regime em declnio, quanto nos que o
povo tambm fazia. Do ponto de vista das camadas
mdias, a poltica do BNH, que era rgo formulador e
executor da poltica habitacional, j tinha se esgotado. J
no atendia s demandas das classes mdias por
financiamentos em condies que ela pudesse pagar. Do
lado do povo, o que ocorria era a violncia aberta,
encarada com remoo e conjuntos habitacionais de
qualidade extremamente precria. Havia quela poca,
alguns dogmas: 1. a habitao tinha que ser financiada a
preo de mercado; 2. o governo no podia subsidiar o preo
final da habitao popular; 3. a urbanizao das favelas
invivel. Nossa poltica foi construda exatamente em
resposta a esses trs preconceitos. No remoo,
urbanizao, no a preos de mercado. A prestao teria
que ser compatvel com a capacidade de pagar desta
populao que est na faixa de uns cinco salrios mnimos.
Sim aos subsdios. Assegurara a moradia s famlias que
esto na faixa de pobreza e pobreza absoluta. 19

18

Idem. Ibidem.

19
SENTO-S, Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio de
Janeiro, 1997: 214-215.

a) Elaborao do Programa
O diagnstico em relao situao habitacional do estado indica como
causa deste quadro dramtico o modelo de desenvolvimento distorcido e perverso
que teve como conseqncia, no estado do Rio de Janeiro, um dficit habitacional
significativo como foi dito anteriormente. Logo depois de empossado, o Governo
reconheceu como entidade de utilidade pblica a Federao das Associaes de
Moradores do Rio de Janeiro Famerj, com vistas a facilitar e estimular a
aproximao das associaes de moradores com rgos do governo, participando
de programas governamentais, encaminhando propostas especficas.
No Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Governo Estadual, para
o

perodo

de

1984/1987,

programa

bsico

na

rea

de

habitao

desenvolvimento urbano foi o Cada Famlia, Um Lote, atravs da cooperao do


estado com rgos municipais e federais e colaborao da comunidade. A gesto
deste Programa ficou a cargo da ento recm-criada Secretaria do Estado de
Trabalho e Habitao SETH, ao passo que a Cehab era o rgo responsvel por
sua implementao. Os procedimentos adotados para a regularizao de favelas
eram diferenciados, dependendo da titularidade do imvel em que se situava.
Segundo Rose Compans, se o levantamento junto ao registro de imveis mostrasse
que a propriedade pertencia a particular, optava-se pela ao de desapropriao
por interesse social. Caso a propriedade fosse do estado ou do municpio, procediase transferncia para o patrimnio do estado, e deste para a Cehab. J se o
terreno pertencesse Unio, solicitava-se ao rgo que detivesse a propriedade a
regularizao da situao dos moradores. Paralelamente pesquisa da propriedade,
a SETH realizava o contrato com a comunidade a ser beneficiada, o cadastramento
das famlias e a medio dos respectivos lotes a partir do levantamento
aerofotogramtrico. A transferncia da propriedade da terra do Estado para os
moradores tinha como contrapartida o pagamento de uma quantia simblica,

jamais ultrapassando a 15% do salrio mnimo.

20

O Programa utilizou o sistema de

Contratos Particulares de Promessa de Compra e Venda entre cada morador e a


Cehab-RJ, sob orientao poltica da SETH. As condies de pagamento previam um
mximo de 48 prestaes no reajustveis.
O Programa Cada Famlia, Um Lote, foi o primeiro programa a ser
desenvolvido no Rio de Janeiro com fins de regularizao fundiria em reas
favelizadas. Foi sancionado pelo Governador Leonel Brizola, atravs da Lei n 705,
de 21/12/1983, e pretendia repassar os lotes ocupados irregularmente a seus
moradores. O Programa visava regularizao da propriedade de lotes clandestinos
em todo o estado, que seriam urbanizados por etapas, at se transformarem em
bairros populares.
b) Metas do Programa
Segundo o Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado do Rio
de Janeiro 1984/1987, as metas a serem atingidas pelo programa seriam:
-

Promover a integrao de infra-estrutura bsica, regularizao e


legalizao de 400 mil lotes j ocupados, localizados em favelas e
loteamentos

clandestinos,

levando-os

uma

satisfatria

urbanizao;
-

Promover a urbanizao de 250 mil lotes na Regio Metropolitana,


para receber a populao sem moradia prpria ou que vive em
reas de urbanizao impraticvel;

Desenvolver, nas mesmas condies, 150 mil lotes no interior


urbano e rural do estado;

Desenvolver projetos para 200 mil novos lotes, que atendero ao


crescimento vegetativo e inevitvel migrao;

Promover a melhoria de conjuntos habitacionais e completar seu


equipamento, de modo a melhorar as condies de vida de seus
habitantes;

20

COMPANS, R. A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro, 2006: 46.

Promover a construo de habitaes rurais e urbanas, que


venham atender a demanda nas zonas rurais ou populaes
deslocadas de forma emergencial.

Desta forma, o programa prope-se a atingir a meta de 1 milho de lotes


urbanos, suburbanos e rurais, ordenando e legalizando, promovendo a urbanizao
e fornecendo materiais de construo e servios mnimos indispensveis. A
implementao do Programa Cada Famlia, Um Lote segue as seguintes
orientaes:
-

Preferncia para reas pblicas em desuso e desocupadas,


cabendo comunidade a construo de sua prpria casa e aos
poderes pblicos, a promoo da infra-estrutura e o apoio no
financiamento do material de construo;

A localizao para a construo de conjuntos, em reas onde


esteja prevista a expanso da oferta de empregos, procurando-se
ainda, prov-las de equipamento social bsico, transporte, etc.;

Regularizao da situao jurdica e fiscal das reas faveladas e


dos loteamentos clandestinos e irregulares, junto s prefeituras
municipais,

aos

registros

de

imveis,

permitindo

aos

proprietrios o registro dos terrenos em seus nomes e a


legalizao das benfeitorias neles existentes;
-

Deve-se proceder a um levantamento de estoque de lotes


urbanos vagos, ou seja, uma avaliao da disponibilidade de terra
urbana, seja para projetos de interesse social, seja para subsidiar
medidas que induzam sua ocupao, nos termos da legislao
vigente;

A Cehab-RJ encarregar-se- da produo e comercializao de


habitaes destinadas s classes de baixa renda, melhoria e
complementao

de

conjuntos j existentes, bem como a

implantao de infra-estrutura e equipamentos necessrios.

A seguir, apresentado um fluxograma 21 do Programa Cada Famlia, Um


Lote,

com

objetivo

de

melhor

visualizao

das

instituies

rgos

colaboradores:

21
ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia
um Lote: 44.

Iniciativa da
Associao de
Mordores
Contato com
comunidade

Abertura do
processo

Dificuldade para
encontar
certido(s) com
dado(s)
impreciso(s)

Iniciativa
da
SETH

Negociao

Terrenos
privados
Plantas
aerofotogramticas

Avaliao das
condies
habitacionais

Pesquisa de
propriedade

Certido
com dados
precisos

Acordo do preo
por M2. Trabalho
em campo

Cadastramento

Terrenos
municipais ou
estaduais

Unio

Negociao

Termo de
transferncia do
terreno p/ Cehab

Medio

Ficha com
Titledados
dos lotes e dos
posseiros
Name

Terrenos
pblicos

Desapropriao

Aprovao
Titledo desmembramento da
gleba.
Name
Averbao da
gleba no
R.I.

Confeco dos
contratos particulares de promessa
de compra e venda

Averbao da
gleba desmembrada no R.I.

Solenidade de entrega dos contratos e carns


de pagamento
Carn quitado

Escritura
definitiva

Fluxograma do Programa CFUL

O governo Brizola viu na regularizao fundiria, uma forma de se resolver,


a baixo custo, questes de urbanizao fomentando a autoconstruo.

22

Por outro

lado, a complexidade do tema nos conduz a observar que muitos destes projetos
passem ao largo da titulao, ficando esta para ser resolvida pela informalidade que
j existe nestas localidades. O Programa Cada Famlia, Um Lote conferiu
propriedade da terra o trao fundamental para a soluo da questo da moradia; o
governo optou pela soluo jurdica da regularizao fundiria como a maneira de
se consolidar e elevar a qualidade de vida nos assentamentos existentes. Dentre as
prticas governamentais de manuteno de favelas, este programa se distingue dos
adotados em governos anteriores, pelo carter amplo de suas propostas. Enquanto
o Cada Famlia, Um Lote abrangia a totalidade das reas ocupadas irregularmente
no Estado do Rio de Janeiro, os demais programas se destinavam a casos
especficos.

23

No caso do municpio do Rio de Janeiro, onde o programa estava


concentrado, a Prefeitura trabalhou em relativa harmonia com o Estado, ocorrendo
uma unificao das verbas oramentrias estadual e municipal, instrumento que
ficou conhecido como caixa nica. Sem a contribuio de alguns rgos da
prefeitura, a execuo do programa se tornaria uma empreitada quase impossvel,
tendo em vista a falta de dilogo do estado com rgos federais, como o BNH.
Dentre as facilidades oferecidas pela prefeitura do Rio de Janeiro podemos
destacar:
-

rapidez

nas

aprovaes

de

projetos

de

alinhamento

loteamento especiais;
-

Transferncia de reas municipais para o Estado (Cehab);

Fornecimento de material tcnico;

22

Ver DINIZ, E. O Programa Cada Famlia, Um Lote: uma nova forma de insero da
Favela no espao urbano, 1986.
23

ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia


um Lote, 1988: 18.

Cadastros de favelas e loteamentos clandestinos e irregulares.

24

A condio inicial para que o programa atuasse numa determinada rea era
a abertura de um processo na SETH, por parte da Associao de Moradores local,
onde deveria constar o interesse da comunidade em participar do Programa Cada
Famlia, Um Lote. Em seguida, a equipe da SETH marcava uma reunio com
grande parte dos moradores, para assim esclarecer o que um ttulo de
propriedade e para que serve, bem como as condies de pagamento e a forma de
trabalho do programa na favela. 25 Ao procurarem a SETH, as Associaes de
Moradores j detinham algumas informaes sobre a propriedade de sua rea,
sabendo em geral, se era pblica ou privada, dados fundamentais que orientavam a
pesquisa de propriedade feita em alguns rgos pblicos como o Instituto de
Planejamento do Rio de Janeiro Iplanrio, Departamento de Edificaes, Registro
Geral de Imveis ou Patrimnio (estadual, municipal ou da Unio). A pesquisa de
propriedade uma etapa fundamental para um programa de regularizao
fundiria, pois determina sua viabilidade, visto que a titulao de uma favela
depende da propriedade da rea por ela ocupada.

26

Paralelamente a esta pesquisa

de propriedade, os tcnicos da SETH visitavam a favela para uma primeira anlise


das condies locais de moradia, para que, desta forma, fossem excludas do
processo de titulao as casas em pssimas condies.

27

No que concerne documentao jurdica da rea candidata titulao, era


providenciado um Termo de Transferncia de Propriedade para a Cehab-RJ. A
forma encontrada para a operacionalizao deste programa foi a venda dos lotes
para os posseiros atravs de uma empresa.

28

Com os acertos polticos entre o

governo e a comunidade, bem definidos, tinha incio o trabalho das equipes de

24

Idem: 50.

25

Idem: 47.

26

Idem: 51.

27

Idem: 58.

28

Uma vez que no compete ao Estado doar suas terras, segundo a Constituio Estadual.

medio e cadastro da SETH, em 1985. 29 Aps o cadastramento dos setores que j


tinham sido medidos, o morador recebia a ficha de comprovao da incluso no
programa.

30

Aps esta etapa, deveriam ser feitas as fichas que serviriam de base

para a confeco dos contratos, tambm de responsabilidade da SETH. Nelas eram


registradas, alm dos dados do morador a ser beneficiado, todas as informaes do
lote, suas medidas, seu tipo de uso, confrontaes, rea e preo a pagar. 31 O
sistema usado pelo governo estadual para a titulao, foi o de contratos
particulares entre moradores e a Cehab, dispensando a utilizao de cartrios, com
vistas a diminuir os custos, j que a Companhia funcionava como agente financeiro.
Quanto forma de pagamento dos lotes, o Programa Cada Famlia, Um Lote
utilizou carns, que deveriam ser pagos diretamente na Cehab. Aps a quitao do
carn e a regularizao dos documentos no Registro Geral de Imveis, se obtinha a
escritura definitiva do lote.
Antes de apresentar uma avaliao dos resultados do Programa Cada
Famlia, Um Lote, e do governo Leonel Brizola de uma forma geral, necessrio
expor, brevemente, alguns outros programas desenvolvidos nesta poca, que
visavam a dar apoio e infra-estrutura ao programa principal, voltados para o
saneamento bsico, para a educao, gua e esgoto, luz e transporte.
Outros Programas do Governo Brizola: infra-estrutura
Ainda no incio da gesto do governo Leonel Brizola, somados ao Programa Cada
Famlia, Um Lote, observa-se outros programas complementares, de infraestrutura, tais como: o programa da Companhia Estadual de guas e Esgotos
CEDAE, de construo de redes de gua e esgoto nas favelas Proface, os Centros
Integrados de Educao Pblica CIEPs e o Projeto Mutiro programa da
Companhia Estadual de guas e Esgotos, a CEDAE da prefeitura do Rio de

29

ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia


um Lote, 1988: 65.
30

Idem: 70.

31

Idem: 72.

Janeiro, que visava construo de redes de gua e esgoto nas favelas, que
ganhou novo impulso nesta fase.
Primeiramente preciso destacar como esta questo da infra-estrutura
aparece no Plano de Desenvolvimento Social e Econmico 1984/1987, para assim
descrever como estes programas atuaram dando suporte a um plano muito mais
ambicioso, voltado para a regularizao de lotes do qual falamos anteriormente.
Ao observar a situao do sistema de esgotamento sanitrio e pluvial, no Rio
de Janeiro, no incio dos anos 80, pode-se destacar que sua insuficincia
responsvel pela maior incidncia de degradao ambiental e um dos elementos
mais importantes das altas taxas de doenas entre as populaes que esto
diretamente expostas. A situao de esgotamento sanitrio no estado do Rio de
Janeiro requeria um tratamento diferenciado, em funo das diferentes situaes e
padres

urbanos

existentes.

No

governo

Brizola,

segundo

Plano

de

Desenvolvimento, os recursos de investimento em saneamento bsico de uma


forma geral, deveriam obedecer s seguintes diretrizes:
a) Adotar, preliminarmente, como critrio de prioridade para atendimento
populao, o seu nvel econmico, a concentrao populacional e os usos
benficos dos corpos receptores dos despejos;
b) Atender as reas consideradas como prioritrias pelo Programa Cada
Famlia, Um Lote;
c) Considerar como especficas e prioritrias:
-

As periferias urbanas de grande concentrao populacional,


abrangendo reas faveladas isoladas, que no disponham de
algum tipo de esgotamento sanitrio, inclusive concentraes
formadas por domiclios sem instalaes prediais de esgotamento
sanitrio;

reas urbanas, sem qualquer tipo de redes de densidades mdias,


incluindo comunidades de pequeno porte, que disponham de
instalaes prediais ligadas a fossas spticas.

d) Em todos os casos de implantao e ampliao dos sistemas de


esgotamento sanitrio deve-se buscar solues baseadas em modelos de
tecnologia alternativa, simplificada, de baixo custo e fcil conservao.
Desta forma, do incio dessa gesto a instituio de alguns programas em
reas de favela, voltados a dar apoio ao Programa Cada Famlia, Um Lote. Criouse assim, o Proface, em Julho de 1983, programa de construo de redes de gua e
esgoto nas favelas a ser implementado pela CEDAE. Este projeto vitrine de
urbanizao de favelas se destaca por dar aporte de infra-estrutura, no caso gua e
esgoto, dando mais nfase a programas setoriais. Aqui, optou-se por investimentos
setoriais progressivos, procurando-se estender os servios pblicos a todas as
favelas. O Proface significou uma mudana de postura da CEDAE e foi criado depois
de muita resistncia por parte desta companhia. A CEDAE com essa nova postura
se abria s comunidades carentes e pretendia, assim, definir uma poltica de
atendimento populao favelada no mais como uma ao desordenada e
assistemtica. A CEDAE pretendia, sobretudo, de forma integrada e prioritria,
prestar atendimento a todas as favelas, respeitando as reas non aedificanti,
incorporando a participao da comunidade em todas as suas fases, integrando os
sistemas de saneamento das favelas aos bairros onde se localizam. Alm disso, o
Proface visava a otimizar os investimentos atravs da integrao com outros rgos
envolvidos no processo.

32

O governo Brizola tambm ficou conhecido pela construo dos Centros


Integrados de Educao Pblica - os CIEPs, escolas populares de ensino
fundamental e mdio em que os alunos alm da educao formal e apoio
pedaggico, receberiam tambm todas as refeies, do desjejum ao jantar. Tal
poltica ganhou tamanha popularidade, que os CIEPs receberam a alcunha de
Brizoles.

Tais

escolas

foram

situadas

preferencialmente

junto

regies

densamente habitadas pelas classes populares, em zonas perifricas, em bairros

32

CARVALHO, R. A expanso de favelas na cidade do Rio de Janeiro: dcada de 80, 1996:


57-59.

pobres e favelas (tradicionais redutos eleitorais de Brizola). A construo dos CIEPs


foi sua principal bandeira poltica durante muitos anos. Estes centros foram
concebidos por Darcy Ribeiro, seu amigo pessoal e aliado poltico, ento seu vicegovernador, e a concepo arquitetnica ficou a cargo de Oscar Niemeyer.
Certamente, foi no setor educacional que o governo Leonel Brizola procurou
efetivar as condies indicadas na primeira premissa: alta mobilizao de recursos
em um projeto educacional alado condio de prioridade absoluta na poltica de
governo. A fisionomia dos CIEPs causou um grande impacto na opinio pblica.
Projetado em linhas futuristas, causaram impacto justamente por encarnarem um
novo/moderno/futurista tipo de escola. No s pelo aspecto fsico do prdio, amplo
e de linhas arrojadas, mas tambm pela distribuio funcional do espao, composto
por uma quadra poliesportiva, por um prdio hexagonal onde funcionava a
biblioteca e por amplos refeitrios, alm das salas que compunham a parte interna
do prdio com capacidade para atender cerca de 500 crianas.
Outro programa que se destacou, apesar de j estar em curso, foi o Projeto
Mutiro programa de melhorias em infra-estrutura e equipamentos comunitrios
promovido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social. Nesta etapa do
programa, podemos destacar a adoo de mo-de-obra remunerada, que passaria
a coexistir com o trabalho no remunerado. Este programa estabeleceu como seus
objetivos as intervenes nos setores de esgoto sanitrio, drenagem de guas
pluviais, melhorias das vias de acesso, criao de espaos destinados ao lazer e
recreao, e a construo de equipamentos comunitrios, como escolas, creches,
postos de sade, entre outros.

33

O programa contava com a participao popular,

tanto nas fases de projeto, como naquelas de execuo das obras, buscando o
fortalecimento da organizao das associaes de moradores. O Projeto Mutiro
recebeu apoio poltico-administrativo e grande reforo oramentrio, vindo a se
tornar o principal programa municipal de melhoria da qualidade de vida dessas
33

Idem: 60.

comunidades,

acompanhando

onda

de

urbanizao

desenvolvida no Rio de Janeiro, no governo Brizola.

que

estava

sendo

34

Nesta etapa da pesquisa ser avaliado o impacto do primeiro governo Leonel


Brizola, 1983/1987, tendo em vista os programas de reestruturao urbana, em
particular o Programa Cada Famlia, Um Lote, carro-chefe de sua gesto.

Resultados do Governo e Avaliao das Polticas Urbanas

Os novos instrumentos de poltica urbana, expressos na dcada de 80, foram


resultados, em primeiro lugar, da efetiva participao poltica dos segmentos
sociais organizados no processo constitucional, em suas diversas instncias. A
entrada em cena destes novos sujeitos polticos tem colocado em evidncia,
conflitos de interesses, at ento no explicitados publicamente, exigindo da classe
poltica, eleita pelo voto direto, uma posio clara frente a estes. Segundo Lago:

Podemos dizer que a retomada do planejamento urbano


via planos diretores incorporou a viso poltica da questo
urbana, em contraposio concepo tecnocrtica, vigente
na dcada de 70. Portanto, as possibilidades de
implementao das novas leis esto condicionadas, entre
uma srie de fatores, ao fortalecimento da institucionalidade
democrtica. 35
Na dcada de 80, possvel observar neste pas uma inflexo das taxas de
crescimento econmico que predominaram nas trs dcadas anteriores, tendo sido
um perodo particularmente desfavorvel para a economia, numa fase conturbada
para a sociedade brasileira a chamada dcada perdida. Conseqentemente,
possvel julgar a partir dos fatores expostos ao longo do primeiro captulo, que a
expanso das favelas ocorrida no Rio de Janeiro nesta dcada diz respeito, na
prtica, ao empobrecimento, a variaes no mercado imobilirio da cidade do Rio
de Janeiro. Cabe tambm acrescentar a revalorizao do voto, em decorrncia da
queda do regime militar e a reconquista da democracia, tendo como aspectos
34

Idem. Ibidem.

35
LAGO, L. Poltica urbana e a questo habitacional: novas tendncias face crise econmica
brasileira, 1992: 45.

principais: as eleies de 1982; os investimentos em infra-estrutura, feitos nas


favelas nesta dcada e; e a expanso da informalidade na economia.
No Rio de Janeiro, ao esvaziamento econmico j em curso, somou-se a
estagnao da economia nacional, que veio agravar o quadro local. Se a economia
brasileira foi mal na dcada de 80, a economia fluminense foi pior, tendo ocorrido
um retrocesso frente ao restante do pas, que vivia um momento de alta inflao e
queda de investimentos sociais. Considerando a expanso das favelas na dcada de
80, relacionamos o fenmeno com mudanas no modo de produo capitalista, no
sentido da flexibilizao, isto , uma reestruturao econmica a partir do
fenmeno da globalizao. Como conseqncia, as grandes cidades modificaramse, sendo a expanso das favelas uma de suas manifestaes.
Reconhece-se sem dvida, que a atuao do poder pblico, conforme
apontamos anteriormente, no s havia mudado de rumo, com a generalizao da
proposta de urbanizao das favelas e sua manuteno no mesmo local, como
tambm tinha se intensificado. De iniciativas isoladas e espordicas, passou-se
formulao de programas abrangentes e regulares. A institucionalizao das
relaes sociais, o sentimento de resistncia, a valorizao do espao interno da
favela se sedimentaram com o passar dos anos.

36

No que concerne origem dos

aglomerados urbanos de baixa renda, pode-se notar que enquanto as primeiras


favelas eram resultantes do parcelamento gradativo da rea de crescimento em
etapas, chegando moradores de pouco em pouco, na dcada de 80, estas eram
resultantes de bem sucedidas invases coletivas de terra. Alguns autores atribuem
essa mudana aos bons ares da democracia. Tendo o direito terra sido importante
reivindicao dos movimentos sociais e de partidos como o PT e o PDT 37 , Lcia do
Prado Valladares argumenta que a maioria das favelas sofreu grande mudana na
dcada de 80. Com a chegada da luz, a CEDAE estendeu seu programa de

36

Idem: 61.

37

Ver VALLADARES, L. P. A inveno da favela: do mito de origem a favela.com, 2005.

abastecimento de gua e esgoto a um crescente nmero delas, e a coleta domiciliar


de lixo foi, aos poucos, sendo introduzida. Estes foram alguns dos resultados dos
programas de polticas de infra-estrutura, que davam suporte ao programa mais
abrangente voltado para a habitao.

38

Ao contrrio dos sistemas polticos constitudos no perodo tecnocrticomilitar, todos fechados, sob a gide do planejamento racional de quadros tcnicos e
treinados, o sistema inaugurado na dcada de 80 teve fixado seu operador
qualitativo: o governador. Todos os demais componentes estiveram em troca
permanente com o meio ambiente de acordo com a ordem circunstancial da opinio
pblica, reflexo da atividade administrativa e da conduta moral de seus agentes.
Muitas autoridades envolvidas foram sacrificadas para a manuteno do sistema,
em funo do desajuste entre suas prticas e as repercusses pretendidas na
opinio pblica/publicada. Este novo sistema inaugurou uma aproximao direta
das autoridades administrativas em relao s massas, buscando uma identificao
de maior alcance do que objetivos pragmticos, pois que, tenta-se internalizar,
em cada um de seus componentes, um sentido misto de solidariedade crist, da
unio socialista ideolgica, da fraternidade liberal.
Os anos 80 da abertura poltica do Estado brasileiro encerram o perodo de
distanciamento entre o planejador tcnico e o povo como objeto da ao ou
produto. A realidade administrativa, especialmente a urbana, impele formao de
sistemas polticos abertos, construdos no cotidiano, na ao diria, na ampliao e
auto-regulao dos membros do sistema e no equilbrio dinmico. Como afirma
Lordello de Mello: um dos compromissos fundamentais dos sistemas polticoadministrativos manter o equilbrio entre interesses conflitantes, assegurando a
ordem dentro da desordem aparente ou efetiva. 39

38

Ver VALLADARES, L.P. Governabilidade e Pobreza no Brasil, 1995.

39
MELLO, Diogo Lordello de. Moderna administrao municipal. apud MORAES, Rodolfo
Pinheiro. Intervenes governamentais sobre movimentos de invases de terrenos urbanos:
estudo de caso no municpio do Rio de Janeiro em 1983, 1988: 11.

Retomando a avaliao do primeiro governo Brizola no Rio de Janeiro,


importante relembrar algumas mudanas no quadro poltico aps sua eleio. As
eleies de 1982 conduziram Brizola novamente ao centro do poder 40 , sendo o
nico governador eleito fora do circuito PMDB/PDS, e quebrando, no Rio de Janeiro,
a supremacia do antigo MDB, redefinindo, assim, o arranjo poltico estadual. Sua
vitria era encarada como a vitria do moderno, representado pelo socialismo
moreno

41

, alinhado Internacional Socialista e revoluo social-democrata,

contra o atraso representado pelo chaguismo, pelo PDS e pelos comunistas do PCB
ligados ao PMDB. Como mostra Sento-S, a vitria de Brizola representava o
triunfo da memria do legado varguista e pelo revival do trabalhismo. Pode-se
dizer, aps a releitura destes autores, que tradio e modernidade se fundiam em
uma mesma perspectiva promissora de mudanas e atendia pelo nome do lder que
seis anos antes recebera solenemente, o basto trabalhista.

42

Quanto s polticas voltadas para a educao, a bandeira da construo


dos CIEPs colocou o governo Leonel Brizola como alvo de acusaes divergentes:
ao mesmo tempo em que era criticado como governo de uma obra s, tambm
se denunciava o fato do governador no ter cumprido integralmente as metas
anunciadas. 43 Assim, nem o brilho intelectual de Darcy Ribeiro, nem os esforos
depositados na modernizao do ensino pblico estadual foram suficientes para
garantir a continuidade do PDT no governo do estado do Rio de Janeiro. Venceria
o candidato da oposio, Moreira Franco, em parte por sua posio de oponente
do governo, o que lhe permitia tecer crticas s falhas mais evidentes e, ao

40

Leonel Brizola j fora Deputado Federal pela Guanabara, Secretrio de obras, Prefeito de
Porto Alegre e Governador do Rio Grande do Sul.

41

Em artigo de 1984, Glucio Ary Dillon Soares e Nelson do Valle e Silva chamam a ateno
para a importncia do voto dos mulatos ao candidato do PDT, em contraste com a baixa
inclinao dos negros, que tenderam a se identificar menos com Brizola. Ver: SOARES,
Glaucio Ary Dillon. O discreto charme do socialismo moreno, 1985.
42

SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio


de Janeiro, 1997: 252.

43

Ao final do Governo Brizola, a meta declarada de construir 500 CIEPs havia atingido
apenas um total de 117 escolas construdas no estado e na capital.

mesmo tempo, assumir o compromisso de dar continuidade aos projetos que


vinham tendo aprovao geral, como o Programa Especial de Educao.
O que buscado nesta pesquisa so as aes e resultados do governo
Brizola. Para isso avaliaremos a seguir os efeitos e impactos das polticas urbanas
de habitao aqui descritas, nesta fase, com nfase no Programa Cada Famlia,
Um Lote.
Resultados e avaliao do Programa Cada Famlia, Um Lote.
No artigo El programa Un Lote para cada familia: una evaluacin preliminar, 44 Eli
Diniz se prope a analisar em linhas gerais este programa e nos relata que no
perodo anterior a Brizola, j se podia observar uma mudana significativa na
orientao do estado em relao s favelas, que deixaram de ser erradicadas,
passando a predominar a idia de que deveriam ser conservadas em seu local de
origem. Competia ao Estado atuar atravs de programas de urbanizao para
oferecer s favelas servios bsicos de infra-estrutura principalmente gua,
saneamento e luz. Porm, algumas divergncias entre os governos do estado e do
municpio acarretaram a postergao da regularizao da propriedade do solo por
um perodo. A autora nos relata que o governo anterior a Brizola at realizou
alguns feitos na tentativa de minimizar os problemas de infra-estrutura, o que nos
mostra que o governo Brizola no partira do zero ao priorizar a legalizao da
propriedade da terra nas favelas e lotes irregulares. Brizola apenas deu
continuidade a uma discusso que, desde o incio dos anos 80, vinha se
desenvolvendo dentro de alguns organismos oficiais.
O novo governo propunha a retomada da idia de regularizao jurdica da
propriedade da terra como ponto central da poltica habitacional para os setores
mais carentes da populao urbana. Segundo Eli Diniz, este programa representou
o aprofundamento de uma linha reformista na formulao de polticas para as
favelas.

44

Trabalho apresentado no Seminrio sobre habitao popular, baseado nos resultados de


uma investigao realizada no Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro - Iuperj.

Porm, os resultados ficaram muito aqum do esperado.

45

Abre-se aqui, um

breve parntese para relembrar algumas caractersticas do Programa. O Programa


Cada Famlia, Um Lote foi promulgado no mbito do Plano de Desenvolvimento
Econmico e Social do Estado do Rio de Janeiro, sancionado pelo governador do
Estado, Leonel Brizola atravs da lei N 705, de 21.12.1983, nove meses aps sua
posse, encerrando-se no incio do governo Moreira Franco em 1987. 46
O Programa pretendia promover a regularizao fundiria como um primeiro
passo de atuao em reas faveladas, ficando para uma etapa posterior a
implantao do saneamento bsico. A regularizao dos ttulos de propriedade no
programa proporia a urbanizao dessas reas, visando transformao destas
favelas em bairros populares. O Programa tinha como objetivo distribuir um milho
de ttulos de propriedade, porm, conseguiu entregar apenas 32.817 ttulos em
todo o estado. Do total previsto, 400 mil ttulos deveriam corresponder
regularizao de lotes, em favelas, que seriam urbanizadas por etapas, at se
transformarem em bairros populares. Ao final de 1986 somente 13.604 destes
ttulos foram entregues nas 15 favelas da capital beneficiadas pelo Programa.

47

Segundo Compans, o maior equvoco do Programa foi, sem dvida, o de


estabelecer

metas

muito

ambiciosas

para

que

seu

cumprimento

estivesse

subordinado, ora a uma difcil articulao intergovernamental, ora tramitao de


aes judiciais de desapropriao. Embora eficaz por significar um modo coativo de
aquisio da propriedade, no podendo a ela se opor o expropriado e tampouco o
Judicirio, a desapropriao oferece muitas desvantagens relacionadas ao seu alto

45

Os resultados oficiais do Programa Cada Famlia, Um Lote esto documentados em


relatrios da SETH que constam de publicaes da Secretaria de Planejamento do Estado,
onde se procurou fazer um balano do desempenho do governo Leonel Brizola. Os dados
fornecidos por estes relatrios so baseados em informaes da Superintendncia de poltica
Habitacional - SPH da SETH.

46

ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia


um Lote, 1988: 8.
47

Idem: 79. Ver dados da Tabela 5.

custo e ao tempo de tramitao do processo.

48

A autora esclarece ainda que, isso

ocorre porque o expropriado poder sempre contestar o valor da indenizao paga


pelo Estado, recorrendo at a ltima instncia de apelao judicial, j que nos
casos de desapropriao, a lei determina que a indenizao seja paga pelo justo e
prvio valor em dinheiro, no se aplicando na regularizao de favelas a
desapropriao com ttulos da dvida pblica resgatveis em dez anos, conforme
previsto pelo artigo 182, 4 da Constituio Federal. 49 Conseqentemente, para
evitar que a ao se prolongue indefinidamente, o Poder Pblico negocia com o
expropriado o pagamento de importncia superior ao real valor de mercado,
onerando sobremaneira o custo desta operao imobiliria, alm de contribuir para
a elevao dos preos do mercado imobilirio como um todo, afirma Compans. 50
Visto isso, segundo dados da Superintendncia de Poltica Habitacional - SPH
da SETH, at Outubro de 1985, haviam sido distribudos apenas 32.817 ttulos de
propriedade

em

conjuntos

habitacionais,

favelas

outras

reas

ocupadas

irregularmente. Desse nmero, 31.084 ttulos correspondem rea do Municpio do


Rio de Janeiro, sendo 18.443 relativos a conjuntos habitacionais e 12.641 relativos
a 14 favelas. Abaixo, apresentamos um levantamento da SETH, at Setembro de
1985, com o nmero de ttulos distribudos pelo Programa. At Setembro de 1985,
foram

entregues

32.716

ttulos

de

propriedade.

tabela

3,

referente

regularizao de propriedades e o nmero de ttulos distribudos por comunidade,


ilustra os dados acima:

48

Idem. Ibidem.

49

Idem: 47.

50

Idem. Ibidem.

Tabela 3
Programa Cada Famlia, Um Lote Regularizao de propriedades.
Levantamento at Setembro de 1985

Comunidade/Localizao
Municpio do Rio de Janeiro
01. Gardnia Azul (Jacarepagu)
02. Morro de Lagartixa (Barros Filho)
03. Cruzada So Sebastio (Gvea)
04. Vila Proletria da Penha (Penha)
05. Morro das Pedreiras (Acari)
06. Favela Joaquim Mier (Mier)
07. Rio das Pedras (Jacarepagu)
08. Barro Vermelho (Graja)
09. Vila Maria (Bonsucesso)
10. Pavo-Pavozinho (Copacabana)
11. Vila Kennedy (Senador Camar)
12. Vila Aliana (Bang)
13. Borel (Tijuca)
14. Cantagalo (Ipanema)
15. Meringuava (Jacarepagu)
16. Dona Castorina (Jardim Botnico)
17. Marqus de So Vicente I e II (Gvea)
18. Pio XII (Botafogo)
19. Santo Amaro (Glria)
20. Vila Isabel (Vila Isabel)
21. Canal do Cunha (Manguinhos)
22. Bairro Santa Margarida (Campo Grande)
23. Campinho (Campo Grande)
24. Av. Cesrio de Melo, 5.580 (Campo Grande)
25. Favela Brs de Pina (Brs de Pina)
26. Vila Esperana (Jardim Amrica)
27. Gleba I, J, K (Costa Barros)
28. Fazenda Botafogo (Acari)
29. Favela Brs de Pina (Brs de Pina)
Total

Nmero de
Ttulos
Distribudos

963
1.629
938
2.187
2.278
55
266
149
162
541
5.054
2.163
1.956
700
45
252
354
246
227
48
1.400
1.175
1.224
495
316
464
2.041
3.440
316
31.084

Outros Municpios
30. Vila Lage (So Gonalo)
31. Porcincula II (Porcincula)
32. So Fidlis (So Fidlis)
33. Santo Antnio de Pdua (Santo Antnio de Pdua)
34. Vila Lage Segunda Fase (So Gonalo)
35. Natividade II (Natividade)
36. Horto Botnico (Petrpolis)
37. Aterrado So Loureno (Niteri)
Total

Fonte: SETH

868
53
79
140
240
88
220
45
1.733

No final do Governo, em 1986, segundo dados da SPH, o nmero de lotes


titulados em favelas do municpio do Rio de Janeiro era de 16.686, relativo a 25
favelas. O quadro a seguir permite observar o nmero de lotes titulados por favelas
no perodo de Dezembro de 1986.
Tabela 4
Nmero de Lotes Titulados por Favelas

reas / Favelas
Barro Vermelho
Tijuquinha (Meringuava/Jacarepagu)

Nmero
de Lotes
Titulados
148
85

Lagartixa

1.629

Parque Proletrio da Penha

2.122

Gleba J e K

794

Gleba I

1.197

Pedreira

4.106

Joaquim Mier

55

Rio das Pedras

766

Vila Maria

162

Pavo-Pavozinho

432

Cantagalo

215

Cu Azul
Borel

337
1.951

Brs de Pina

275

CHP Andara

104

Parque da Cidade

317

Guarabu

340

Rio Pequeno

444

So Jos Operrio (fase I)

327

Vila Canoas

93

CHP Cordovil

83

Falange

179

Ass. Serv. Municipais (Ilha do Governador)

212

Parque Aroeiras

165

Total

16.686

Fonte: SPH
Comparando os nmeros de 1985 e 1986, tem-se respectivamente 12.641
ttulos (contratos emitidos) em 14 favelas e 16.686 lotes titulados em 25 favelas.
No perodo de 14 meses, observamos que onze novas reas foram tituladas e cerca

de 4.045 novos ttulos lanados. Conforme j foi dito, o Programa Cada Famlia,
Um Lote, visava em quatro anos de governo a regularizar um milho de lotes,
porm o Programa encerrou suas atividades com apenas 14 mil ttulos entregues,
3,5% de seu objetivo concludo no tocante regularizao fundiria. Na tabela 5

51

pode-se observar com mais clareza a distribuio dos ttulos durante os 4 anos de
governo.
Tabela 5
Cada Ano / Total de Lotes

Ano Titulados em Favelas (%)


1983

21%

1984

30%

1985

31%

1986

19%

Segundo Diniz, observa-se certa impreciso de informaes quanto ao


nmero de ttulos e propriedades distribudos. Estes nmeros ficaram muito aqum
das previses anunciadas. Destaca ainda que as outras metas includas na proposta
de regularizao da propriedade do solo foram postergadas em funo da
impossibilidade de sua execuo em decorrncia da escassez de recursos. De
acordo com a SETH, apenas 67 comunidades foram assistidas pelo Programa de
favelas da CEDAE at Agosto de 1985.

52

Uma experincia significativa ocorre, neste perodo, com a criao do Ncleo


de Regularizao de Loteamentos. Origina-se em uma iniciativa da Procuradoria
Geral do Estado, renovada com o primeiro governo Brizola, que estabelece um
frum com a participao de representaes do Movimento de Loteamentos e,
51

ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia


um Lote, 1988: 82.
52

Governo Leonel Brizola, Estado do Rio de Janeiro, Secretaria de Estado de Planejamento e


Controle. Bairros Populares e Favelas: propriedade do governo Brizola,1985.

posteriormente, com a adeso da prefeitura do Rio de Janeiro. O ncleo realiza o


cadastramento dos loteamentos e, com base na Lei 6.766, indicia o loteador
irregular, assegurando a interrupo do pagamento das prestaes enquanto no
forem realizadas as obras e regularizado o assentamento.
De acordo com Diniz, a ineficcia no enfrentamento de problemas na rea de
habitao para as camadas de baixa renda, no governo Brizola, se deu devido a um
enfoque unilateral sobre a crise. A autora nos mostra a necessidade de um enfoque
multidimensional integrando diferentes modalidades de polticas, para a superao
de

algumas

falhas

na

concepo

dos

programas.

no

que

concerne

implementao dos programas, alerta para a necessidade de criar mecanismos que


permitam combinar a centralizao da fase executora, estimulando um processo de
descentralizao das iniciativas dos organismos governamentais e dos grupos
diretamente afetados por estas polticas, atravs da expanso da participao das
comunidades interessadas, aumentando a responsabilidade das organizaes locais.
Portanto, foi a forma de implementao dos programas, do governo Brizola, que
gerou os prprios obstculos sua execuo.

53

Apesar deste aumento da

responsabilidade das organizaes locais, a autora destaca que no foram criadas


instncias necessrias para viabilizar a participao das associaes de moradores
nas etapas do processo de tomada de deciso, assim como, no se fortaleceram os
mecanismos de assistncia tcnica e de crdito que facilitariam a difuso destes
programas. De acordo com as palavras da prpria autora: Ao mesmo tempo em
que se enfatizou o objetivo de implantar um estilo na administrao participativa,
mantiveram-se os traos centralizadores e personalistas da mquina burocrtica,
que constituem um freio participao.

53
54

54

DINIZ, E. El programa Un Lote para Cada Famlia. Una evaluacin preliminar, 1987: 43.

Nas palavras da autora, Al mismo tiempo em que se enfatiz el objetivo de implantar un


estilo de administracin participativa, se mantuvieron los rasgos centralizadores y
personalistas de la maquinaria burocrtica, que constituyen um freno a la participacin.
Idem: 44.

Com a mudana do governo do estado, em 1987, o programa Cada Famlia,


Um Lote foi extinto, e o Proface foi substitudo pelo programa de Saneamento para
Comunidades de baixa Renda Sanear, cuja prioridade era o esgotamento
sanitrio para a Baixada Fluminense, o que deixaria em segundo plano a
implantao de redes de gua em favelas.

55

Consideraes Finais

No incio dos anos 80, depois da falncia das polticas de remoo e recolocao de
moradores para a periferia da cidade, as favelas passaram a ser palco de projetos
de urbanizao que, muitas vezes, faziam parte de uma poltica governamental
maior. No Rio de Janeiro, foi eleito para o governo estadual o partido e o candidato
que trouxeram, na sua plataforma poltica, maior comprometimento com as classes
de baixa renda da sociedade. No discurso de Leonel Brizola, a mudana de conduta
do governo em relao comunidade deveria comear pelo respeito aos direitos
humanos em todos os nveis, particularmente no que diz respeito segurana do
cidado comum.
Para descrever este perodo, neste captulo, foram abordados: o perodo das
invases; objetivos do governo Brizola; os Programas de seu governo, com nfase
no Programa Cada Famlia, Um Lote; os resultados do governo e avaliao das
polticas urbanas, atravs da observao dos resultados do Programa Cada
Famlia, Um Lote e de outros programas de infra-estrutura, entre os anos de 1983
e 1987.
O programa Cada Famlia, Um Lote pretendeu dar um tratamento
igualitrio e nico para todas as reas faveladas do Estado. Contudo, difcil tratar
a questo da favela como uma questo global. preciso levar em conta os
desempenhos

particulares

de

indivduos,

de

polticas

especficas,

de

circunstncias histricas que podem por ventura resultar em respostas positivas


55
IUNG, M. G. A participao social e as polticas pblicas. O exemplo do Prosanear-RJ,
2003: 91.

para o problema. Este o caso do cada Famlia, Um Lote, onde os tcnicos do


programa atuaram diretamente com a populao favelada, adquirindo, a partir
dessa prtica, um poder de interferncia e determinao no curso da poltica do
programa.

56

Como

foi

destacado

na

etapa

anterior,

governo

Brizola

viu

na

regularizao fundiria, uma forma de se resolver, a baixo custo, questes de


urbanizao fomentando a autoconstruo.

57

Por outro lado, a complexidade do

tema nos conduz a observar que muitos destes projetos passem ao largo da
titulao, ficando esta para ser resolvida pela informalidade que j existe nestas
localidades. O Programa Cada Famlia, Um Lote conferiu propriedade da terra o
trao fundamental para a soluo da questo da moradia; o governo optou pela
soluo jurdica da regularizao fundiria como a maneira de se consolidar e
elevar a qualidade de vida nos assentamentos existentes. Vale relembrar que
dentre as prticas governamentais de manuteno de favelas, este programa se
distingue dos adotados em governos anteriores, pelo carter amplo de suas
propostas. Enquanto o Cada Famlia, Um Lote abrangia a totalidade das reas
ocupadas irregularmente no Estado do Rio de Janeiro, os demais programas se
destinavam a casos especficos.

58

As dificuldades de implementao dos programas, de ordem tcnica, poltica,


institucional, burocrtica e administrativa, criaram verdadeiros impasses, resultado,
na maioria dos casos, da falta de planejamento dos programas e da improvisao
prpria de um governo sem recursos materiais. Faltava ao governo uma mquina
administrativa capaz de fornecer os dados necessrios execuo do trabalho,
resultando num atraso irreparvel na execuo dos programas, em particular no

56

ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia


um Lote, 2006: 96.
57

Ver DINIZ, E. O Programa Cada Famlia, Um Lote: uma nova forma de insero da
Favela no espao urbano, 1986.
58

ARAJO, M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada Famlia


um Lote, 1988: 18.

Programa Cada Famlia, Um Lote. Neste Programa, os projetos tinham como prrequisito obras extensas de urbanizao, exigindo grandes investimentos fora das
possibilidades do estado e da SETH, que acabou por desistir de avanar na
regularizao fundiria. Somados a estes fatores, acrescentamos alguns problemas
tcnicos como o complicado processo de levantamento e medio de favelas, lote
por lote, e a dificuldade na titulao de certas reas devido indefinio quanto a
certos aspectos do direito de propriedade, sem falar da gravidade da questo da
prtica de aluguel em favelas. Acrescentamos ainda, que a titulao permitiria uma
liquidez na comercializao com lotes, estimulando os moradores a adquiri-los com
vistas ao mercado futuro. Um dos principais problemas do Programa Cada Famlia,
Um Lote, foi o fato do governo no exercer nenhum tipo de controle do uso do solo
de forma a manter de p seu objetivo de oferecer aos favelados um caminho para a
sua cidadania.
fundamental destacar aqui que o Programa Cada Famlia, Um Lote,
apesar de seu insucesso, inovou em um tipo de interveno estadual, fornecendo
novos subsdios para a reflexo sobre o problema das favelas no Rio de Janeiro. As
metas no foram alcanadas e isso, conseqentemente, refletiu-se nas eleies de
1986, como ser exposto no prximo captulo, dedicado ao governo Moreira Franco.
Confirma-se, desta forma, que a via do voto como resposta popular ao Programa
Cada Famlia, Um Lote, forneceu um resultado abaixo das expectativas do
governo do estado.

Captulo 3
O governo Moreira Franco: incio da descontinuidade de programas
habitacionais no estado e cidade do Rio de Janeiro (1988-1991)
O estado do Rio de Janeiro apresenta considervel insuficincia de habitao,
sobretudo de natureza popular. Ao observar os dados constantes do Censo de
1980, pode-se estimar que somente o crescimento vegetativo da populao urbana
gera uma necessidade anual de cerca de 50 mil habitaes, e acrescenta-se a esta
necessidade, as migraes, a questo da qualidade das habitaes em si e as
condies urbansticas do seu entorno. Desta forma, uma anlise crtica da
experincia acumulada pela ao do Estado nessa rea, permite-nos verificar que o
modelo habitacional adotado no pas, nos ltimos 20 anos, reduziu o problema a
uma questo de compra de um imvel construdo, ganhando preponderncia o
aspecto da construo. A experincia mostra que o acesso habitao um
processo gradativo e que grande parte dos problemas enfrentados pela poltica
habitacional de interesse social surgiu por no se ter considerado as necessidades
dos moradores em relao ao acesso aos centros de emprego e aos equipamentos
urbanos; a custos compatveis de transporte; aos custos de extenso da infraestrutura urbana e a conjuntos habitacionais muito afastados da malha urbana
consolidada.
A

Companhia

Estadual

de

Habitao

Cehab-RJ,

responsvel

por

praticamente toda programao habitacional do Estado, paralelamente ao quadro


apresentado, enfrentava uma situao interna difcil devido ao elevado nvel de
endividamento decorrente da necessidade de financiar suas atividades operacionais
e suas elevadas despesas de custeio. Contudo, com o agravamento do quadro, na
dcada de 80, iniciou-se uma reestruturao organizacional, objetivando a
necessria adequao da empresa implementao de um Programa Habitacional
Popular no Estado, que, em estreita cooperao com os rgos de planejamento
estadual e municipal, permitiria aprimorar a aplicao dos recursos governamentais
na rea. Consultando os dados referentes produo habitacional para a faixa de 0

a 5 salrios mnimos da Cehab-RJ, podemos observar na dcada de 80, uma queda


na ordem de 73,41% em relao dcada de 70, o que certamente colaborou para
a retomada da expanso das favelas. Em contrapartida, a Cehab-RJ pode ser vista
como conseqente falncia da soluo conjuntos habitacionais, largamente adota
na dcada de 80, em especial a partir do ano de 1983. O quadro abaixo ilustra a
produo da Cehab-RJ, traando uma perspectiva de evoluo urbana no Rio de
Janeiro, nas dcadas de 60, 70 e 80.

Tabela 6
Produo Cehab - RJ dcadas de 60, 70 e 80.

Discriminao Cronologia Produo da Cehab-RJ Variao (%)


1965/1969

34.873

1971/1979

27.983

-19,75

1980/1989

7.440

-73,41

Fonte: Perspectivas de Evoluo Urbana no RJ. 1992 Carvalho Hosken. 1


Contexto das Eleies para governador do estado do Rio de Janeiro (1986)

A Cehab-RJ uma sociedade por aes, rgo da administrao indireta do estado


do Rio de Janeiro vinculado Secretaria de Habitao e Assuntos Fundirios
Sehaf. Contudo, aps a extino do banco nacional de habitao em 1986, a
empresa passou a operar com programas alternativos, no construindo diretamente
as unidades habitacionais, operando basicamente, com repasses dos recursos dos
governos

federal

estadual

para

as

empreiteiras

administrando

supervisionando a execuo das obras. 2

Tabela retirada de CARVALHO, R. A expanso de favelas na cidade do Rio de Janeiro:


dcada de 80, 1996: 86.
2

ARAJO, A. A poltica habitacional a partir de 88: a ao da Cehab-RJ em Angra dos Reis e


a estratgia de intervenes dos assistentes sociais, 1997: 19.

Em funo destes problemas, as eleies de 1986 tomaram um novo rumo.


Na escolha do sucessor de Brizola, agora candidato da situao, uma ampla e
heterodoxa frente de partidos viria a apoiar o candidato do PMDB de oposio em
nvel estadual. O partido do candidato Moreira Franco viria a obter um percentual
de votos no muito distinto do PDT, na Assemblia Legislativa do Rio. Porm, na
disputa pelo governo do estado, Moreira Franco saiu vencedor. Contra Brizola havia
denncias a vrios rgos de sua administrao. Denncias de superfaturamento
no programa de encampao de empresas de nibus, de superfaturamento do valor
de reas adquiridas pelo programa Cada Famlia, Um Lote, de rombos no Banco
do Estado do Rio de Janeiro Banerj, e denncias que relacionavam o governo do
estado contraveno e ao crime organizado.

Como foi dito anteriormente, nas eleies estaduais de 1986, Leonel Brizola
enfrentaria a disputa como candidato da situao, o que no se confirma no mbito
nacional, onde permanecia na oposio. Neste ano, o Presidente Jos Sarney
gozava de uma enorme popularidade desde a decretao do Plano Cruzado 4 .
Brizola fora um crtico duro ao plano, indo contra boa parte da opinio pblica. Aps
diversas tentativas mal sucedidas de coalizo PMDB/PDT por parte de ambos os
candidatos, o PDT indicou Darcy Ribeiro, enquanto o aliado do governo central, do
PMDB, escolhido para derrotar o brizolismo, foi Moreira Franco.

medida que as

campanhas avanaram podemos identificar a ineficcia do discurso contra Sarney e


a favor das parcelas mais pobres da populao, como havia feito na disputa
anterior. Sob o olhar desconfiado da mdia e da classe mdia, Brizola sucumbiu
diante do discurso da oposio, baseado na necessidade de promover um governo
eficiente, poltica e tecnicamente, sob o comando de um candidato que governaria

SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio de


Janeiro, 1997: 278.

O Plano Cruzado congelara preos e ampliara a capacidade de consumo da classe mdia


baixa e da classe baixa, de maneira indita.
5

SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio de


Janeiro, 1997: 280.

para todos, sem distino de classes. Com este discurso, Moreira Franco liderou
todas as pesquisas de intenes de voto, sendo considerado o nico candidato a
apresentar uma proposta de governo articulada e de acordo com as expectativas do
eleitorado fluminense.

Segundo a pgina do PDT na WEB, no final de seu primeiro governo no Rio,


Brizola d mais uma prova de coerncia: em maro de 1986, apenas seis dias aps
a edio do Plano Cruzado, ele condena, como presidente nacional do PDT, em
cadeia nacional de rdio e televiso, a poltica econmica de Jos Sarney, que
pretendia acabar com a inflao por decreto, lanando o Plano Cruzado que, na
opinio de Brizola, no passava de uma estratgia eleitoral. Tudo isso so votos,
votos e mais votos, disse Brizola, explicando que a inflao ir voltar com mais
fora, como volta uma mola que comprimida contra a parede. O alerta solitrio
de Brizola quela altura, s vsperas das eleies de governadores, deputados e
senadores nem mesmo os demais partidos de oposio ousaram levantar a voz
contra as medidas de Sarney seria amargamente lembrado pelo povo brasileiro
logo nos primeiros dias aps a contagem dos votos das eleies de outubro, quando
o congelamento de preos foi suspenso e os ndices inflacionrios subiram
vertiginosamente. Ferozmente atacado pela mdia, impedido pelo TSE de se
apresentar no horrio eleitoral gratuito do PDT, Brizola v o seu candidato ao
governo do Rio de Janeiro, Darcy Ribeiro, perder a eleio para o candidato
governista Moreira Franco, que apelidara de Gato Angor. A Justia Eleitoral,
por conta do recadastramento, substituiu os velhos ttulos eleitorais pelos novos,
sem foto ou assinatura, dando um nmero a cada eleitor procedimento que
permitiu, 10 anos depois, em 1996, a introduo nas eleies brasileiras das urnas

Idem: 282.

eletrnicas que o TSE dizia serem 100% seguras apesar de serem infiscalizveis
e inauditveis. 7
No contexto de 1986, nas disputas estaduais estavam sendo eleitos os
membros da Constituinte que definiria o novo modelo institucional brasileiro.

Nas eleies de 1986, Moreira Franco saiu vitorioso com uma vantagem
expressiva se comparada a de Brizola, nas eleies anteriores. Moreira Franco
alcana 49,35% dos votos, contra 35,88%, do candidato pedetista Darcy Ribeiro.
Se comparadas ao ano de 1982, as eleies de 1986 representaram um pssimo
desempenho do candidato Darcy Ribeiro em todo o estado, inclusive na capital.
Abaixo, na tabela 7, possvel constatar onde o PDT perde seus votos em todo o
estado, comparando as eleies de 1982 e 1986.

Tabela 7
Porcentagem de votos dos candidatos do PDT, Leonel Brizola e Darcy
Ribeiro, s eleies de 1982 e 1986, por regio fluminense. 9
dCandidatos/
Ano das
eleies

Capital

Zona
Oeste

Baixada
Fluminense

Noroeste
Fluminense

Norte
Fluminense

Regio
Serrana

Baixadas
Litorneas

Mdio
Paraba

Cent
Flum

Leonel
Brizola/ 1982

44,1%

56,18%

42,57%

17,66%

31,11%

16,59%

20,4%

22,35%

18,96

Darcy
Ribeiro/
1986

38,4%

57,92%

45,83%

4,14%

8,08%

9,02%

7,12%

14,71%

7,96%

Segundo Sento-S, em 1982, Moreira Franco teve timo desempenho em


quase todas as regies citadas acima, com exceo do centro-sul fluminense 10 ,
portanto bastava muito pouco para que o candidato do PMDB obtivesse a vitria em
1986, como se observa na tabela abaixo:
Tabela 8
7

Pgina do PDT na WEB: Hhttp://www.pdt-rj.org.br/primeirapagina.asp?id=260H, acesso


em 10/09/2007.

SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio de


Janeiro, 1997: 285.

Dados retirados de SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do


brizolismo no Rio de Janeiro, 1997: 286.

10

Idem. Ibidem.

Porcentagem de votos de Darcy Ribeiro e Moreira Franco por regio (1986) 11


Candidato / Regies

Capital

Bairros de menor poder


aquisitivo

Bairros da Zona Sul

Moreira Franco

45,23%

43,41%

57,15%

Darcy Ribeiro

38,4%

39,30%

25,21%

Atravs da tabela 8 possvel constatar que o PDT, e conseqentemente


Brizola e Darcy Ribeiro, perdem substanciosamente os votos da classe mdia, em
decorrncia do espectro da violncia e da desordem, que tanto marcaram o perodo
anterior. Nas eleies de 1986 para governador do estado do Rio de Janeiro, a
soma dos votos dos dois primeiros colocados alcanou em todas as reas do estado
mais do que 80% dos votos. Nesta disputa o brizolismo saiu derrotado e Moreira
Franco assume o governo em 1987. 12
Diretrizes do Governo Moreira Franco: Habitao
Aqui, vale traar algumas das principais diretrizes do governo Moreira Franco,
voltadas para a questo da habitao, retiradas do seu Plano de Desenvolvimento
Econmico e Social 1988-1991: 13
a)

Tratar a questo habitacional associada ao quadro geral do


desenvolvimento urbano, integrando a programao habitacional
s programaes setoriais, especialmente a de transporte urbano e
saneamento, observadas as diretrizes de ocupao do solo dos
municpios e regies;

b)

Considerar o acesso habitao no apenas como a obteno de


um produto acabado (moradia construda na forma tradicional pelo
SFH), mas tambm como um processo gradativo de ascenso a
instalaes maiores e mais confortveis, de forma a conceber

11

Idem. Ibidem.

12

Idem: 287.

13

Rio de Janeiro (Estado). Governador (1988-1991: Governo Moreira Franco). Plano de


desenvolvimento econmico e social 1988-1991/ Estado do Rio de Janeiro, Governo Moreira
Franco, 1987.

outra modalidade de atendimento, tanto em termos jurdicos,


como em termos de construo;
c)

Considerar prioritrios os programas destinados s famlias de


menor renda, procurando uma atuao integrada que associe a
estes programas outras aes visando gerao de emprego e
renda;

d)

Estimular a participao individual e comunitria na soluo do


problema habitacional e promover a descentralizao da execuo
dos programas atravs das administraes municipais e da
iniciativa privada;

e)

Adequar a propriedade imobiliria urbana sua funo social;

f)

Simplificar os procedimentos burocrticos para o financiamento de


habitaes;

g)

Identificar os estoques de terrenos pblicos (Unio, estado e


municpios), dando prioridade ao seu aproveitamento nas vrias
modalidades de programas habitacionais;

h)

Adotar, em conjunto com as administraes municipais, medidas


que visem a evitar a proliferao de situaes irregulares, bem
como regularizar as existentes, tanto no aspecto fundirio como no
urbanstico.

Vale destacar, no Plano de Desenvolvimento Econmico e Social de seu


governo, como os assuntos fundirios e assentamentos humanos, por rea de
atuao, programas e metas, seriam tratados: 14
Conhecimento fundirio: conhecimento da realidade scio-econmica e fundiria
do estado do Rio de Janeiro.
1) Levantamento das terras ociosas pblicas e particulares.
2) Levantamento

de

favelas,

habitacionais ocupados.
14

Idem: 82-83.

loteamentos

irregulares

conjuntos

3) Cadastro dos sem-terra urbanos.


4) Zoneamento fundirio.
5) Cadastro

de

imveis

passveis

de

utilizao

em

projetos

de

assentamento.
6) Cadastro de conflitos.
7) Estudo dos assentamentos rurais e reviso de mdulos.
8) Inscrio, seleo e cadastramento de trabalhadores sem-terra para
projetos de assentamento.
9) Pesquisa sobre movimentos migratrios e mobilidade social no estado do
Rio de Janeiro.
Ao fundiria em reas urbanas e rurais:
1) Regularizao jurdica das terras urbanas em conflito.
2) Propositura de ao discriminatria e usucapio especial.
3) Regularizao das reas dos loteamentos irregulares e conjuntos
habitacionais ocupados.
4) Prosseguimento das aes expropriatrias.
5) Auxlio de financiamento ao direito de preempo.
6) Arrecadao de imveis abandonados.
7) Fiscalizao de contratos de imveis pblicos; de aquisio de imveis
por estrangeiros, das relaes contratuais agrrias; concesso de terras
ao trabalhador rural da agroindstria canavieira.
Projetos especiais urbanos:
1) Obteno de lotes e/ou moradia com recursos reembolsveis.
2) Poltica preventiva para deslocamento de populao.
3) Apoio tcnico/ escritrios itinerantes.
4) Projeto Niteri.
5) Projeto Rio das Botas.
6) Favelas de Petrpolis.
7) Favelas de So Joo de Meriti.

Desenvolvimento de assentamentos humanos:


1) Apoio aos desabrigados via fornecimento de embries habitacionais.
2) Projetos fsicos denominados Planos de Massa.
3) Projetos geradores de emprego e renda.
Apoio social aos assentamentos rurais:
1) Apoio organizao comunitria.
2) Suplementao alimentar.
3) Formao de agentes de sade.
4) Montagem de unidades de sade e atendimento.
5) Hortas medicinais.
6) Ateno odontolgica.
7) Educao profissionalizante geradora de renda.
8) Educao informal.
9) Educao pr-escolar.
Desenvolvimento da produo e da infra-estrutura nos assentamentos
rurais:
1) Proposio de formao de patrulha mecanizada; assistncia tcnica e
extenso rural; anlise, correo e adubao de solos; controle
fitosanitrio; armazenagem e comercializao; apoio produo animal;
cooperativao; beneficiamento.
2) Planejamento da ocupao do solo agrcola; eletrificao rural construo
de habitaes rurais; abastecimento de gua e esgoto.
Programas Habitacionais e reas de Atuao do Governo
Tendo em vista que estas so as diretrizes do governo Moreira Franco, a
programao de habitao comps-se de trs reas de atuao e seis programas,
bem descritos em seu Plano de Desenvolvimento:
rea I: Urbanizao de reas.
O governo do Estado tinha em mente ampliar o atendimento habitacional
famlias de menor renda, atravs de uma ao integrada e diversificada em

projetos de lotes urbanizados e de implantao de infra-estrutura, fazendo-se


necessrio criar mecanismos de oferta a custos acessveis a essa populao de
menor poder de compra.
Programa I: Lotes urbanizados e financiamento de materiais.
Este programa, destinado populao de baixa renda, tem como objetivo a
ampliao do atendimento habitacional, atravs da urbanizao de reas e do
financiamento de materiais de construo. As reas para a implantao incluem
aquelas loteadas irregularmente que se caracterizam pela ausncia de servios
pblicos essenciais. O programa, a ser financiado pela Caixa Econmica Federal,
consiste na construo de unidades sanitrias e na execuo de obras de infraestrutura de urbanizao para 15 mil lotes, assim como no financiamento para
aquisio de material de construo para 8 mil unidades habitacionais a serem
ampliadas, melhoradas ou construdas pelos prprios beneficirios.
rea II: Construo e recuperao de unidades habitacionais.
Para atender demanda habitacional das populaes de baixa renda, faz-se
necessrio a oferta de novas unidades habitacionais, evitando a construo de
conjuntos habitacionais excessivamente uniformes e isolados, como foi feito
anteriormente, priorizando o aproveitamento dos vazios urbanos j dotados de um
mnimo de infra-estrutura. Desta forma, evitando projetos custosos de urbanizao
e transporte para os futuros moradores. Os programas desta rea devem melhorar
as condies de habitao vigentes, atravs da construo ou recuperao de
unidades, visando ao bem-estar dos moradores, e diminuio da inadimplncia
dos beneficirios junto a Cehab-RJ.
Programa II: Construo de unidades habitacionais.
Este programa pretende atender o segmento populacional com renda inferior
a 5 salrios mnimos, atravs da construo de ncleos residenciais de natureza
popular. Objetiva a construo de 100 mil unidades habitacionais e respectivas
obras de infra-estrutura de urbanizao, financiadas pela CEF e executadas pela
Cehab-RJ. Parte destas unidades (22,4%) seria implantada em propriedades da

Cehab-RJ, em todo estado do Rio. Dentro deste programa esto previstos


atendimentos com as prefeituras municipais, visando realizao de vistorias,
objetivando detectar as necessidades dos municpios em termos de construo
habitacional e infra-estrutura, no permetro fora das sedes municipais, a fim de
reduzir as correntes migratrias desordenadas para os grandes aglomerados
urbanos.
Programa III: Programas emergenciais
O programa pretende dar continuidade s aes anteriores com a concluso
de obras e previso de novas construes, totalizando cerca de 7 mil unidades
habitacionais e respectivas obras de urbanizao e infra-estrutura, em reas e
ncleos habitacionais com necessidades especficas e de carter emergencial. Alm
disso, est prevista a construo de cerca de 4 mil unidades novas, resultantes de
estimativas quanto existncia de outras situaes que exijam solues de
emergncia.
Programa IV: Recuperao de conjuntos habitacionais.
Observa-se, nos conjuntos habitacionais, em razo do tempo decorrido
desde a construo, o aceleramento do desgaste das edificaes, acarretando
descontentamento de seus moradores e a dilapidao do patrimnio da Cehab-RJ.
Nesse sentido, o programa a ser financiado pela CEF, tinha em vista dar
continuidade recuperao de 34 conjuntos habitacionais da Cehab-RJ, na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, executando obras similares em outros 45 ncleos
de habitao popular a serem definidos.
rea III: Reestruturao operacional da Cehab-RJ.
Responsvel por programas de reestruturao organizacional de diversos
setores, a Cehab-RJ tem como foco principal a adequao de sua estrutura
implementao de um programa habitacional eficiente para o estado. Logo, faz-se
necessrio pr em prtica, mudanas de carter operacional que permitam o
aperfeioamento das atividades administrativas relacionadas com a regularizao

jurdica de seus imveis e possibilitem a adequao e o reaparelhamento da infraestrutura fsica da Companhia.


Programa V: Regularizao e legalizao.
Este programa prev a reestruturao de atividades operacionais da CehabRJ de forma a agilizar a regularizao de lotes e a garantir a posse e propriedade
destes aos segmentos populacionais de menor poder aquisitivo, diminuindo as
tenses sociais, acelerando o processo de legalizao de unidades habitacionais,
cumprindo as formalidades legais pertinentes aquisio daquelas unidades
integrantes de conjuntos residenciais da Companhia. Desta forma, o programa tem
em mente a regularizao fundiria de 90 mil lotes situados em reas do Estado ou
municpio e que foram objeto de incorporao ao patrimnio da Cehab-RJ, bem
como a legalizao de 55 mil unidades habitacionais j construdas e parte daquelas
a serem realizadas pela Companhia em todo o estado do Rio.
Programa VI: Construo da sede da Cehab-RJ.
O programa, a ser financiado pela CEF, prev a construo da sede prpria
da Cehab-RJ, face necessidade de dispor de uma estrutura operacional adequada
s atividades desenvolvidas pela Companhia, que se encontram significativamente
prejudicadas em razo da disperso de suas unidades administrativas e das
condies precrias dos imveis e instalaes, ora ocupados.
Vale a pena destacar que a CehabRJ at agora adotara alguns critrios para
a classificao inicial de candidatos no sistema de inscrio e classificao aberta ao
pblico em carter permanente. Para a classificao inicial era observada a
seguinte ordem de prioridade:

15

15

Maior nmero de componentes familiares;

Maior nmero de famlias residentes no mesmo imvel;

ARAJO, A. A poltica habitacional a partir de 88: a ao da Cehab-RJ em Angra dos Reis e


a estratgia de intervenes dos assistentes sociais, 1988: 22.

Imvel cedido prevalece sobre o alugado e este sobre o de


propriedade do candidato;

Ser sindicalizado;

Ser ex-combatente;

Menor de idade inscrito.

De acordo com Andra Arajo, o que se observa que estes critrios muitas
vezes foram burlados em nome dos interesses de diversos polticos e de pessoas
nomeadas para ocupar casos comissionados. Desta forma, a mquina pblica era
utilizada para perpetuar seus currais eleitorais e seus funcionrios recorriam a
meios ilcitos de comercializao de unidades habitacionais. 16 Objetivando corrigir
estas irregularidades em 20 de Setembro de 1990, o ento governador W. Moreira
Franco, atravs da Lei 1710, determinou a obrigatoriedade do sorteio pblico de
lotes e casas populares pelo governo do Estado, via loteria oficial. Contudo, esta
medida no alterou a situao, favorecendo ainda mais interferncia dos
objetivos eleitorais do Sistema de Habitao Popular.
Na primeira gesto de Brizola, o quadro funcional quadriplicou, chegando a
atingir 2000 funcionrios efetivados sem concurso pblico. J no governo Moreira
Franco, a empresa demitiu um grande nmero de funcionrios, porm mudara sua
funo, agora sendo reduzida a mero rgo fiscalizador de alguns programas
habitacionais que no se concretizam, confirmando ainda mais sua utilizao para
fins polticos eleitoreiros. 17
Na esfera nacional, vale destacar que, em 1989, todos os financiamentos
atravs

do

Sistema

Financeiro

de

Habitao

foram

suspensos

por

tempo

indeterminado. Neste perodo, a poltica habitacional para a populao de baixa


renda ficou reduzida instituio do mutiro e da autoconstruo, e os programas
alternativos foram substitudos pelo programa Nacional de Mutires Habitacionais.

16

Idem. Ibidem.

17

Idem: 23.

Foi criado tambm o Programa Fala Favela, do Programa de Ao da Secretaria


Especial de Ao integrado Presidncia da Repblica, propondo a urbanizao de
favelas, atravs da participao do governo federal, prefeituras e da populao.
Ainda em 16 de Maio de 1990, na presidncia de Fernando Collor de Mello, tem-se
o Plano de Ao Imediata para a Habitao PAIH.

18

Governo Moreira Franco (1987-1991)

No Governo Moreira Franco h a continuidade da falncia dos programas de


construo

de unidades habitacionais e de infra-estrutura de sustentao,

marcando os anos 80 como o perodo de crise mais aguda da atividade do


planejamento, em particular do planejamento urbano. Num contexto de forte
centralizao conjuga-se a falta de capacitao poltica e financeira dos Executivos
locais com a perda de legitimidade do Estado para implementar intervenes no
espao urbano. No entanto, as transformaes sociais, polticas e econmicas que
emergiram nos anos 90 tornaram imprescindvel uma reestruturao urbana da
metrpole carioca. Durante a dcada anterior, foram poucas as intervenes
urbansticas, at mesmo pelo sucateamento fsico e tecnolgico da infra-estrutura
existente, tornando-se necessria a retomada dos investimentos urbansticos nos
anos 1990.
A retomada dos investimentos pblicos no plano local, somente foi possvel
com

entrada

em

vigor

de

uma

nova

Constituio

Federal,

de

corte

descentralizador. A redistribuio da arrecadao tributria em favor dos municpios


e a possibilidade de que eles tivessem legislao tributria prpria permitiram que a
cidade do Rio de Janeiro pudesse ampliar consideravelmente sua receita. Nessa
metrpole, ento, muitos equipamentos urbanos foram reformados e/ou instalados
no incio dos anos 90.

18

Idem: 36.

No incio da dcada de 80, Lcia do prado Valladares 19 apresentou um


relatrio baseado em notcias publicadas pela imprensa. Primeiramente, a autora
assinala que a sociedade brasileira vivenciara no incio da dcada de 80 um
processo de abertura poltica com a participao intensa dos movimentos sociais na
esfera poltica. No Rio de Janeiro, a eleio de 1982, de Leonel Brizola, para o
governo do estado criou um clima de expectativa em relao ao atendimento s
necessidades bsicas da populao carente como vimos anteriormente, devido ao
anncio do programa Cada Famlia, Um Lote. A partir de ento proliferaram na
cidade diversas ocupaes que ocorriam coletivamente de forma organizada. De
acordo com a autora, por ocorrer coletivamente, o fenmeno era considerado como
relativamente novo na cidade, constituindo forma de luta urbana, com ntido teor
de protesto e clara expresso reivindicativa.

20

No entanto, no decorrer da dcada

de 80, este fenmeno continuou a ocorrer cotidianamente na cidade, devido ao


desemprego, ao subemprego e alta dos aluguis, somado necessidade e s
dificuldades de acesso ao financiamento da casa prpria.
A situao das ocupaes coletivas tornou-se crtica em 1988, durante o
governo Moreira Franco, atingindo um alto ndice de ocorrncias. Neste perodo, a
relao entre Estado e invasores se agravou. Por diversas vezes a polcia foi
acionada para expulsar os ocupantes. Para o poder pblico estadual da poca, a
questo das invases se resolveria no mbito policial.

21

Atravs do estudo de

Valladares, pode-se constatar, assim, que as invases coletivas na cidade


ocorreram durante toda a dcada de 80 em diferentes conjunturas, com
concentrao de ocorrncias nos perodos de 1983 e 1988. Observa-se tambm que
as ocupaes ocorreram em grandes extenses de terras desocupadas, como no
caso de Jacarepagu, Barra da Tijuca e Baixada Fluminense.

19

Ver VALLADARES, L.P.. Invases de terra no Rio de Janeiro de 1983: uma cronologia,
1983.

20

Idem: 4.

21

Jornal do Brasil, 01/06/1988.

Nos processos de favelizao na dcada de 80, alm das ocupaes


coletivas, constatou-se a ocorrncia de adensamento em algumas reas. Neste
processo nota-se que as edificaes vo se aglomerando de maneira desordenada
sobrecarregando a precria infra-estrutura existente.

O Projeto Reconstruo-Rio (1987-1991)

Solues alternativas para a questo habitacional em contraposio ao que


oficialmente oferecido vm aparecendo com freqncia ao longo destes ltimos
anos. Mutires, autoconstruo ou autoproduo de moradia, formao de
cooperativas, e planos habitacionais desenvolvidos pelo municpio, pelo estado e
pelo governo federal, demonstram as possibilidades de atuao inovadora no setor.
O Projeto Reconstruo-Rio se enquadra neste processo.

22

O Projeto Reconstruo-Rio foi concebido originalmente em 1988, como um


projeto emergencial. Avaliado em US$ 700 milhes (a parte do Estado correspondia
a US$ 420 milhes), visava a recuperar rapidamente as reas destrudas pela
grande enchente ocorrida em Fevereiro daquele ano, alm de realizar obras de
preveno contra futuras enchentes, principalmente na Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro. Previsto para ser executado em 4 anos, o projeto levou mais que o
dobro de tempo para ser concludo. Institucionalmente contou, tanto no mbito do
planejamento quanto na gesto e execuo de cada um de seus componentes, com
diferentes rgos financeiros Banco Mundial (BIRD), Caixa Econmica Federal

22

Vale destacar, neste contexto, que a Constituio Federal de 1988, prev a elaborao do
Plano Diretor para as cidades com mais de 20 mil habitantes. Seu objetivo declarado ,
atravs de um tratamento integrado de diversos setores da poltica pblica, estabelecer um
conjunto de diretrizes, normas e procedimentos que devero pautar o desenvolvimento
urbano e social das cidades nos prximos 10 anos. Ver BURGOS, M. B. Dos parques
proletrios ao Favela-Bairro: as polticas pblicas nas favelas do Rio de Janeiro. Apud
ZALUAR & ALVITO, Um sculo de Favela, 2004..

(CEF) e governo do estado desenvolvendo direta e indiretamente rgos


governamentais federais, do estado e dos municpios diretamente beneficiados.

23

Diante da grande complexidade do arcabouo institucional do projeto,


reproduzida at hoje na maioria dos programas urbanos implantados pelo estado
do Rio de Janeiro, e atendendo a exigncias do BIRD, foi criado um Grupo
Executivo de Recuperao e Obras de Emergncia GEROE. O GEROE tem a funo
de coordenar e articular as aes dos diversos rgos envolvidos na execuo dos
componentes do projeto: Macrodrenagem, Reassentamento, Resduos Slidos,
Conteno

de

Encostas,

Esgotamento

Sanitrio

Educao

Ambiental.

responsvel pela articulao e interlocuo com os organismos financeiros do


projeto.

24

Neste Projeto, rapidamente o Componente de Reassentamento tornou-se um


dos

elementos

de

maior

vulto

no

contexto

geral

do

programa,

dado,

principalmente, devido dificuldade de sua implementao e sua complexa


mobilizao institucional necessria. Atravs deste Componente, cerca de 4 mil
famlias

de

habitacionais.

reas

ribeirinhas,

foram

transferidas

para

vrios

conjuntos

25

As principais instituies e rgos envolvidos no planejamento e execuo


do Componente de Reassentamento foram: o GEROE, as Prefeituras Municipais, dos
seis municpios beneficiados e seus vrios rgos governamentais, a Secretaria
Estadual de Rios e Lagoas Serla, o Sistema Financeiro de Habitao SFH, a
Companhia Estadual de Habitao Cehab-RJ, a Secretaria de Estado de Defesa
Civil Sedec e a Companhia Estadual de guas e Esgotos CEDAE. 26
Interessa a esta pesquisa expor uma viso global do Projeto ReconstruoRio, seu histrico, o contexto poltico de sua formulao e implementao, ao longo
23

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na


administrao pblica: o Projeto Reconstruo-Rio do Governo do Estado do Rio de Janeiro,
2004: 24.

24

Idem: 25.

25

Idem: 26.

26

Idem. Ibidem.

de duas diferentes gestes governamentais governo Moreira Franco e o segundo


governo Leonel Brizola seus principais componentes, seu pblico alvo e o
arcabouo institucional envolvido no planejamento, gesto e execuo do projeto.
Atravs desta exposio, so observados alguns problemas na formulao e
na

implementao

do

Componente

de

Reassentamento,

principalmente

os

relacionados estrutura organizacional e ao peso dos rgos financeiros na


definio desse processo.
No governo Moreira Franco (1987-1991), o primeiro estudo do projeto
previa a retirada de 1323 famlias ao longo do Rio Bota que junto com os rios
Iguau, das Velhas e Machambomba integram a Bacia do Iguau-Bota, localizada
entre os municpios de Belford Roxo e Duque de Caxias. Neste governo, 630
famlias foram reassentadas. Em pesquisa realizada pela Cehab-RJ, aps dois anos
do reassentamento, cerca de 70% dos moradores haviam vendido os imveis para
os quais tinham sido transferidos, trazendo novamente tona a discusso sobre a
ausncia de infra-estrutura, de meios de transporte e de uma alocao adequada,
alm de problemas com a populao local e de cunho burocrtico. 27
Na primeira fase deste projeto, foi destacado que a completa falta de
articulao entre os rgos envolvidos, e um grande atraso no repasse dos recursos
fez com que as obras tivessem seus cronogramas freqentemente atrasados. O
governo optou pela alternativa emergencial de utilizar conjuntos da Cehab-RJ,
financiados pelo Sistema Financeiro de Habitao para a alocao da populao
beira do rio Bota. Esta alternativa resolveu o problema apenas momentaneamente.
As casas eram muito pequenas e distantes. A Cehab-RJ foi obrigada a assumir o
pagamento das prestaes dos empreendimentos a CEF, destinados ao projeto
Reconstruo-Rio, marcado por uma imensa inadimplncia.
No final do governo Moreira Franco, a administrao estadual, pressionada
pelo Banco Mundial, colocou disposio do projeto mais conjuntos a serem
construdos na Estrada do Madureira financiados pelo PAIH, do Sistema Financeiro
27

Idem: 27.

de Habitao. Porm, a populao continuava resistindo transferncia. Este seria


o quadro a ser enfrentado pelo prximo governador, na rea da habitao e infraestrutura para as populaes de baixa renda: os atrasos nas construes, que
acabaram gerando grandes problemas para os rgos envolvidos, que por sua vez
tiveram que improvisar o alojamento destas pessoas, somados insegurana e
desconforto com a nova poltica para as famlias reassentadas.
No governo Moreira Franco, quanto ao Projeto Reconstruo-Rio, a principal
crtica que se faz, relativa a quase total delegao da formulao, planejamento e
definio de prioridades das grandes intervenes aos interesses das empreiteiras e
do setor privado. Segundo relatrio GEROE:
As firmas projetistas definiram necessidades de obras numa
relao direta com as empreiteiras, sem intervenincia
significativa da Serla, o que levou completa privatizao
de definies fundamentais que deveriam caber em primeiro
lugar ao poder pblico representado pela Serla. 28
Embora

Projeto

colocasse

como

premissa

bsica

participao

comunitria, as respectivas representaes no foram chamadas a opinar durante a


elaborao do plano. Uma empresa de consultoria privada foi contratada pelo
GEROE para elaborar o Plano Geral de Reassentamento, e os rgos pblicos
designados implantao jamais foram consultados sobre a real possibilidade de
participao destas instituies. A terceirizao deste processo trouxe como grave
conseqncia um grande atraso e descrdito do projeto, alm de muita ansiedade
populao alvo. A completa falta de dilogo entre a empresa consultora, que
elaborou o plano, e rgos executores, levou a equipe de tcnicos da Cehab-RJ,
que executou o reassentamento das primeiras 630 famlias, transferidas do Rio
Bota

para

Conjunto

Stio

do

Livramento,

ter

acesso

ao

Plano

de

Reassentamento, elaborado pela empresa de consultoria e aprovado pelo Banco


Mundial, somente aps a concluso de todo o processo de reassentamento,
28

Grupo Executivo para Recuperao de Obras de Emergncia. Projeto Reconstruo-Rio.


Plano de Reestruturao: uma proposta de consolidao. Rio de Janeiro: BIRD; CEF, 1992:
67. Apud MANCINI, L. Cimentando Fendas Institucionais, 2004: 91.

deixando a populao desacreditada, incentivando a retomada das invases a


conjuntos habitacionais.

29

Consideraes finais

No presente captulo, constatamos que, com o fim do BNH e com a crise econmica
que se instaurou sobre o pas nos anos 1980, houve uma forte restrio aos
investimentos na rea da moradia. Isso se refletiu de maneira mais contundente na
atuao das Companhias Estaduais de Habitao, que viveram perodos de intensa
crise e paralisao, quando no de falncia, dado o alto grau de inadimplncia dos
muturios. 30
No captulo 3, observou-se o contexto das Eleies de 1986, e a
conseqente vitria do candidato do PMDB Moreira Franco. Em seguida, realizou-se
um levantamento das diretrizes do governo para a habitao, atravs da anlise
dos programas habitacionais e reas de atuao do governo, at a implementao
e os primeiros movimentos do Projeto Reconstruo-Rio (1988-1991). Abaixo,
encontram-se algumas negociaes, caractersticas e nuances do Projeto. 31
Logo aps as inundaes ocorridas na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, em 1988, o governador do estado Moreira Franco reuniu-se com o chefe do
Departamento do Brasil do BIRD, no Rio de Janeiro, para discutir a possibilidade de
o estado apresentar ao referido banco um pedido de emprstimo de carter
emergencial, visando reconstruo das reas mais atingidas. O BIRD, ento,
enviou misso ao Brasil para discusso dos primeiros documentos preparados pelo
governo do estado e pelas prefeituras dos municpios do Rio de Janeiro, Petrpolis,
So Joo de Meriti, Nilpolis, Nova Iguau e Duque de Caxias. Definiu-se que

29

Idem: 91-93.

30

CARDOSO, A. L. et. al. Habitao social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003:
65.

31

Ver MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na


administrao pblica, 2004: anexo 2: 10-17.

seriam contratados emprstimos especficos para o estado, para o municpio do Rio


e para os demais municpios, sendo que para esses haveria repasse do estado.
O governador Moreira Franco, pelo decreto nmero 11.131, criou o Grupo
Executivo para Recuperao de Obras de Emergncia GEROE, rgo temporrio,
em nvel de Secretaria de Estado, para se encarregar da coordenao geral do
Projeto. A Caixa Econmica Federal e o governo do estado assinaram os Contratos
de Emprstimos para financiamento de obras de esgotamento sanitrio e de
drenagem, que posteriormente foram incorporados ao Projeto como contrapartida
nacional. Aps a diretoria do Banco Mundial aprovar a concesso de emprstimo,
de 175 milhes de dlares, CEF, foi assinado pelo governo do estado e pela
prefeitura do Rio de Janeiro, o convnio de Cooperao Tcnica para a execuo do
projeto.
No governo Moreira Franco, apesar do GEROE existir formalmente, na esfera
pblica, o papel da formulao e discusso da poltica do projeto Reconstruo-Rio
com a sociedade civil estava nas mos da Secretaria de Desenvolvimento Urbano
Sedur que, atravs da discusso da poltica de saneamento do estado,teve
importante papel de legitimar o Comit de saneamento da baixada como um dos
atores protagonistas do projeto.
De acordo com Taschner, no final do primeiro governo Brizola, a rigidez da
regulamentao, o montante de investimentos e a demora na aprovao dos
projetos desestimularam a oferta de lotes. Mas, em 1989, voltam os loteamentos
clandestinos

sob

nova

face.

No

existe

mais

figura

do

loteador,

que

eventualmente aparece sob a forma de assessor tcnico, mas surgem associaes


de moradores, que compram e parcelam terras, sem prvia autorizao dos
poderes pblicos. O antigo loteador reencontra sua funo: faz a intermediao
entre as associaes e os vendedores de glebas. Quanto ao poder pblico, esta
gesto, entre os anos de 1989 e 1992, comprometida com os movimentos
populares, se v numa encruzilhada: se era fcil criminalizar um loteador, o mesmo
no acontece com uma associao, que s vezes nem tem diretor responsvel.

Alm disso, esse tipo de processo tem repercusses polticas srias junto s suas
bases. 32
Em 1989, foram assinados os primeiros contratos do Projeto para a
execuo de obras de esgotamento sanitrio sob responsabilidade da CEDAE, na
Baixada Fluminense. No mesmo ano, foram assinados os Contratos de Emprstimos
entre a CEF e o governo do estado para financiamento da contrapartida nacional
das obras de macrodrenagem, sob a responsabilidade da Serla.
Em 1990, aps ser institudo o Plano de Estabilizao Econmica do governo
federal,

foram

assinados

os

contratos

para

execuo

das

obras

de

macrodrenagem, com as firmas vencedoras da licitao internacional. Adotando a


sugesto do BIRD, neste perodo, a Internacional de Engenharia S.A. IESA
consultora do GEROE para gerenciamento do Projeto, assumiu a superviso
temporria das obras de drenagem, at que fosse concluda a concorrncia
internacional. Ainda em 1990, foi realizado o primeiro reassentamento do Projeto,
com a recolocao de 630 famlias que ocupavam as margens do Rio Bota em
unidades habitacionais construdas pela Cehab-RJ, com recursos extra-projeto, no
Stio do Livramento, em Nova Iguau.
Segundo Mancini, a principal proposta do plano, que previa o financiamento
de lotes urbanizados para a autoconstruo, mostrou-se, na realidade totalmente
inexeqvel. A renda mdia das famlias a serem reassentadas no chegava a um
salrio

mnimo,

conforme

pesquisa

realizada

pela

Cehab-RJ

durante

cadastramento das casas afetadas, o que inviabilizaria o pagamento de prestaes,


alm da compra de material de construo para a edificao de casas. A autora
acrescenta

ainda,

que

no

havia

recursos

no

estado

responsvel

pelo

componente para a aquisio e a urbanizao de terrenos e o tempo para


construo de mais de mil casas atravs da autoconstruo, seria incompatvel com

32

TASCHNER, S. P. Favelas e cortios: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 113.

a necessidade de liberao de frentes de obras para o Componente de


Macrodrenagem. 33
A retomada do processo de discusso com os movimentos comunitrios
organizados, s veio a ocorrer na nova administrao de Leonel Brizola, onde houve
uma maior valorizao do corpo tcnico efetivo da administrao pblica, retirando
as empresas terceirizadas da formulao poltica do Projeto. 34
Apesar de todos os percalos vivenciados pelo Projeto Reconstruo-Rio, a
experincia adquirida no processo de sua implementao, deve ser analisada como
um importante aprendizado em gesto pblica e principalmente democrtica.
Para Marcus Andr de Melo 35 , o quadro da poltica habitacional traado at
aqui, aponta para o esgotamento do padro de financiamento desta poltica setorial
associado a uma crise fiscal do Estado, de carter compreensivo. Por um lado,
aponta para um processo de fragmentao institucional e paralisia decisria.
Segundo Melo, o processo de reestruturao institucional da poltica habitacional,
comandado pelo ncleo dirigente da Nova Repblica, que culminou na extino do
BNH em 1986, permaneceu inconcluso. Com a conseqente transferncia da gesto
do Fundo de Compensao das Variaes Salariais FCVS 36 ao Banco Central e da
gesto do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE para o Conselho
Monetrio Nacional se estabelece um conflito inter-burocrtico. Por outro lado, de
acordo com o autor, a absoro das funes do BNH pela CEF ensejou uma paralisia
administrativa da gesto da poltica habitacional. A transferncia da gesto do

33

Idem: 92.

34

Idem: 93.

35

MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,


1988: 20.

36

Este fundo foi criado pelo extinto Banco Nacional da Habitao (BNH) para garantir a
quitao dos saldos devedores no trmino do contrato. Estes so ocasionados por diferentes
formas de reajustes entre a prestao e o saldo devedor. A condio para uso do FCVS a
contribuio mensal do valor correspondente a 3 % do encargo. Esse recurso foi mantido at
o final da dcada de 80 e em alguns contratos no incio dos anos 90. Portanto, quem possui
esse fundo em seu contrato, tem o direito de liquidar o saldo devedor aps o pagamento da
ltima prestao, devendo encaminhar seu pedido diretamente ao agente financeiro. Fonte:
Hwww.ammrs.com.brH, acessado em 09/10/2007.

Fundo de Assistncia Liquidez FAL para o Banco Central num quadro de


escalada de falncias fraudulentas de agentes

financeiros, na realidade, se

constituiu no primeiro passo de ingerncia do Banco Central no Sistema Financeiro


de Habitao. Nota ainda, que o ajuste do SFH ao plano Cruzado foi um processo
complexo em que as medidas parciais adotadas geravam fortes desequilbrios de
ordem contbil, os quais absorveram a ateno dos gestores da poltica
habitacional. Melo acrescenta que a arena decisria se ampliou notavelmente com a
incorporao de outros atores sociais burocrticos, dos movimentos sociais e de
setores capitalistas arena decisria. A fragmentao do processo decisrio na
estrutura interna do estado foi apontada paradigmaticamente pelo presidente do
BNH em exposio ao Conselho de Administrao do Banco, segundo a citao:
A viabilidade das metas governamentais no setor de
habitao tambm est vinculada rapidez com que possam
ser definidas as regras de aplicaes de recursos ao mesmo
destinados. Esta rapidez ser tanto menor quanto mais
diluda esteja a faculdade de regulamentao entre vrios
rgos do governo. experincia universal que a
complexidade dos processos decisrios que se amplia com
o nmero de agentes que neles intervm pode at
produzir decises mais sbias. Esta lentido poder
aumentar se nos mecanismos decisrios se procura incluir
todos os interesses em conflito. Em outras palavras: quando
se procura reproduzir, na esfera da administrao executiva,
os padres de representatividade que as democracias
modernas asseguram ao legislativo, transfere-se para
aquela as caractersticas do ltimo, que privilegiam a
participao e o debate, mas no tm o mesmo
compromisso com a velocidade das decises. 37
Melo conclui que o discurso acima assinala a crise de governabilidade que
afeta a gesto da poltica habitacional que se funda na exploso de demandas
setoriais num quadro onde o horizonte temporal do clculo poltico e econmico dos
agentes envolvidos se reduz devido s incertezas trazidas pela crise. Complementa
ainda, que, de forma semelhante, na esfera da habitao popular, verifica-se um

37

Sistema Financeiro de Habitao. Desempenho em 1985. Situao, problemas e


perspectivas em 1986: 17 apud MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular:
continuidade e ruptura, 1979-1988, 1988: 21.

conflito entre as instituies estaduais e municipais e a rea fazendria da


administrao federal, cuja arbitragem est na esfera do Executivo. 38
Ao

final

dos

anos

1980,

acumulavam-se

perspectivas

positivas

de

transformao, com a aprovao da Constituio e com a consolidao de


programas de urbanizao de favelas e de regularizao de ocupaes e
loteamentos, que, mesmo sendo implementados de forma incompleta e pouco
satisfatria para a populao de baixa renda, deixaram para trs os anos de
chumbo da poltica de remoo. No entanto, a extino do BNH tornou incerto o
futuro da poltica habitacional no pas e na cidade, num contexto em que as favelas
voltavam a crescer. 39
No prximo captulo veremos novamente a mudana de toda concepo
poltica e filosfica do governo do estado aps as eleies; o processo eleitoral de
1990; como o Componente de Reassentamento do projeto Reconstruo-Rio foi
tratado no segundo governo Leonel Brizola (1991-1995); qual a situao da poltica
nacional, tendo em vista que o Presidente da Repblica, ao longo da segunda
gesto de Brizola, era Fernando Collor de Mello; o papel das instituies e da
burocracia na implementao de programas habitacionais; enfim, o papel do Estado
na implementao de polticas pblicas voltadas habitao para a populao de
baixa renda no Rio de Janeiro.

38

MELO, M. Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979-1988,


1988: 22.

39

CARDOSO, A. L. et. al. Habitao social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003:
65.

Captulo 4
O segundo governo Leonel Brizola no estado do Rio de Janeiro
(1991-1995)
O presente captulo ser dedicado ao segundo governo Brizola no Estado do Rio de
Janeiro (1991-1995). Foi enfatizado aqui, que os anos 80 ficaram marcados pela
crise mais aguda da atividade do planejamento, em particular do planejamento
urbano. evidente que nesse cenrio, a reforma urbana passa a significar maior
controle do uso do solo, incluindo a adoo de novos instrumentos jurdicos e
urbansticos, alm da utilizao de novos tipos de investimentos em infra-estrutura
urbana.
Num contexto de forte centralizao julgam-se a falta de capacidade poltica
e financeira dos Executivos locais com a perda da legitimidade do Estado para
implementar intervenes no espao urbano no Rio de Janeiro ao longo desta
dcada. No entanto, as transformaes sociais, polticas e econmicas que
emergiram nos anos 1990, tornaram imprescindvel uma reestruturao urbana da
metrpole carioca. At mesmo pelo sucateamento fsico e tecnolgico da infraestrutura

existente,

tornou-se

necessria

retomada

dos

investimentos

urbansticos nos anos 90, como veremos a seguir.


Neste captulo ser analisado o processo eleitoral de 1990: a eleio; como
o segundo governo Brizola se comportou em relao s polticas de habitao
popular neste perodo. Em seguida, abre-se um parntese para o Projeto
Reconstruo-Rio, abordado no captulo anterior, avaliando os papis do Estado,
das instituies e da burocracia, no processo de reforma urbana e polticas
pblicas, culminando numa inevitvel comparao com os governos anteriores no
que concerne ao tema: descontinuidade nas polticas de habitao no estado do Rio
de Janeiro e, conseqentemente, em sua capital. Esta descontinuidade traduziu-se
em omisso, vindo a gerar uma exploso de habitaes irregulares e favelas.

Quadro poltico nacional:


Presidenciais (1989)

Constituio

Federal

(1988)

Eleies

O tema da Reforma Urbana foi retomado com mais intensidade, em 1988, a partir
do movimento nacional em torno de uma proposta para a Constituio federal,
ento em elaborao. Como ponto central da proposta, em primeiro lugar, estava a
funo social da propriedade e da cidade e, em seguida, a participao popular na
definio e gesto das polticas referentes ao urbano. Pode-se dizer que esses
novos instrumentos legais expressam, no que se refere poltica urbana, o
reconhecimento formal das necessidades e direitos da populao pobre das reas
urbanas por parte de determinados setores da esfera pblica Legislativo e
Executivo em funo da efetiva participao poltica dos segmentos sociais
organizados

no

processo

constitucional.

Dentre

as

necessidades

sociais

formalmente conhecidas pelas novas legislaes urbanas, o acesso moradia


sobressai enquanto uma questo central, em torno da qual foi aprovado um
conjunto de artigos referentes : urbanizao e regularizao fundiria das reas
faveladas e loteamentos ilegais; programas de construo de moradias populares
por parte dos estados e municpios; utilizao das terras pblicas ociosas para
assentamentos de populao de baixa renda. 1
Quanto ao maior uso do solo, a Lei Orgnica do Rio de Janeiro estabelece
uma srie de medidas voltadas para o impedimento da ociosidade do solo edificvel
e do adensamento inadequado em relao infra-estrutura e equipamentos
pblicos, para os prazos de concluso de obras de parcelamento e edificao e para
o impacto ambiental e urbanstico. A partir da, passa-se a exigir estudos de
impacto para a implementao de empreendimentos imobilirios e industriais e a
proviso de estao de tratamento de esgoto por parte dos loteadores e
incorporadores.

LAGO, L. Poltica urbana e a questo habitacional: novas tendncias face crise econmica
brasileira, 1992: 42-43.

Idem. Ibidem.

Para poder eleger diretamente o seu presidente o povo brasileiro teve que
esperar por 29 anos. Neste perodo, amargou a escolha de militares pelo Colgio
Eleitoral, viu ir por terra o sonho das Diretas J. Mas, finalmente, em 1989,
reconquistou o direito de escolher o principal mandatrio da Nao. A crtica saudou
o grande momento com a manchete: Nos 100 anos da Repblica, a festa da
democracia. Vota Brasil!, ressaltando que no dia 15 de Novembro de 1989, alm
da eleio, o Pas comemorava o centenrio da proclamao da Repblica. A
Repblica brasileira que completava 100 anos encontrava-se enfim com a
democracia. Seu povo foi s urnas depois de uma longa e imposta abstinncia para
escolher o nome daquele que mereceria a escolha da cidadania num pleito livre.
A primeira eleio aps o fim do Regime Militar teve 22 candidatos a
Presidente. As candidaturas de Armando Santos e Silvio Santos foram anuladas.
Disputaram o segundo turno Fernando Collor e Luiz Incio Lula da Silva. Tambm
foram candidatos: Leonel Brizola, Mrio Covas, Paulo Maluf, Guilherme Afif
Domingos, Ulisses Guimares, Roberto Freire, Aureliano Chaves, Ronaldo Caiado,
Affonso Camargo, Jos Alcides Marronzinho, Zamir Teixeira, Lvia Maria, Eudes
Mattar, Fernando Gabeira, Celso Brant, Antnio Pedreira e Manoel Horta.
As eleies de 1989 foram um verdadeiro anticlmax das lutas pela
democracia no Brasil. O pas elegia pelo voto direto seu presidente, pela primeira
vez em quase trinta anos e depois de uma transio poltica longa e conturbada.
Mas, em dezembro de 1989, Fernando Collor de Melo sagrou-se presidente,
derrotando o lder operrio Luis Incio Lula da Silva, cuja candidatura era apoiada
por um leque de foras de esquerda. O vitorioso era um arrivista que fizera carreira
na ditadura, manifestava desprezo pelos partidos e, como os brasileiros no
tardariam a descobrir, via na presidncia uma plataforma para negcios escusos.
O discurso de Collor na campanha de 1989 oscilou entre o moralismo e o
anticomunismo. Mais do que tudo, sua imagem contribuiu para o seu sucesso: o
candidato que aparecia no vdeo, com ar jovem, cosmopolita e dinmico, era a
prpria modernidade que ele prometia trazer para o pas. Granjeou o apoio dos

descamisados (a parcela mais pobre e desorganizada da populao), sensveis a


seu apelo messinico; das classes mdias que encaravam com receio uma eventual
vitria da esquerda; e das diferentes fraes da burguesia, que cedo ou tarde viram
nele a nica alternativa vivel para a proteo de seus interesses. Sua plataforma
econmica liberal, que pregava a reduo do papel do Estado na economia, a
precarizao das relaes de trabalho e a abertura do Brasil ao mercado mundial,
era compartilhada por quase toda a classe dominante, a includa a unanimidade da
mdia.
Outro fator defendido em alguns trabalhos, como o de Mnica M. M. Castro, 3
que o candidato para conquistar o voto necessita formar junto ao eleitor a
imagem de defensor dos interesses do povo. Sob este olhar, a vitria de Collor nas
eleies

de

1989

se

deu

partir

da migrao

dos

eleitores

do

PMDB,

tradicionalmente visto como defensor dos interesses populares. A queda da


popularidade do ento presidente Jos Sarney fez com que ocorresse a migrao
dos eleitores do PMDB para o candidato do recm-criado PRN, que fazia clara
oposio ao governo Sarney.
Castro avalia que, entre os eleitores de baixa sofisticao poltica, h uma
escolha atravs de uma srie de atributos pessoais do candidato, ou seja, o eleitor
busca um candidato que tenha qualidades que mais se aproximem de seus
interesses ou que tenham caractersticas semelhantes s suas. Esta afirmao pode
ajudar a esclarecer como foi possvel ocorrer esta migrao dos votos dos eleitores
do PMDB para o recm formado PRN, ou inverter o peso na hora de analisar tal
escolha, onde o que pesa o candidato e no o partido.
Interessa aqui a relao e influncia entre o governo que se instaurara e o
governo

estadual,

no

que

diz

respeito

poltica

habitacional.

Portanto,

abordaremos a questo das eleies para governador do estado em 1990,


observando tambm as aes do Governo federal neste perodo.

3
Ver CASTRO, M. M. Determinantes do comportamento eleitoral. A centralidade da
sofisticao poltica, 1994.

Em seus dois anos e meio de mandato, o governo Collor pouco inovou


quanto a mudanas no Sistema Financeiro de Habitao. Devido nfase e
primazia do combate inflao, todos os programas sociais de maior envergadura
foram postergados. Em relao habitao popular, Srgio de Azevedo argumenta
que houve o que Marcus Andr de Melo chama de banalizao da poltica, com a
dissociao das atividades de saneamento e desenvolvimento urbano, e a poltica
distributiva encontrava-se vinculada ao novo Ministrio da Ao Social. Tanto a
alocao das unidades construdas pelos programas populares convencionais,
quanto pelos alternativos, estes baseados na autoconstruo, continuavam sendo
feitas por critrios aleatrios, no respeitando na prtica a distribuio estabelecida
pelo conselho curador do FGTS. A construo de unidades convencionais tambm
continuou privilegiando setores populares de renda mais elevada. O Plano de Ao
Imediata para a Habitao PAIH, de 1990, apresentado como medida de carter
emergencial,se propunha a financiar em 180 dias cerca de 245 mil habitaes. O
Plano tinha como populao alvo as famlias com renda mdia at cinco salrios
mnimos, e possua trs vertentes: programa de moradias populares unidades
acabadas, programa de lotes urbanizados com ou sem cesta bsica de materiais,
e programa de ao municipal para habitao popular unidades acabadas e lotes
urbanizados. Srgio Azevedo constata que enquanto para os dois primeiros
programas os agentes promotores so variados Cohabs, Cooperativas, Entidades
de Previdncia, Carteiras Militares, etc. para o ltimo, este papel cabe
exclusivamente prefeitura. A coordenao geral fica a cargo do Ministrio de Ao
Social/Secretaria Nacional de Habitao, atuando como banco de segunda linha a
CEF, isto , com a responsabilidade de implementar os programas atravs dos
agentes promotores.

Porm, Azevedo expe em uma avaliao preliminar do programa, que as


metas estabelecidas no foram cumpridas. Segundo o autor:

4
RIBEIRO, L. & AZEVEDO, S. (orgs.). A crise da moradia nas grandes cidades: da questo
da habitao reforma urbana, 1996: 84.

O prazo estimado de 180 dias alongou-se por mais de 18


meses; o custo unitrio mdio foi de aproximadamente 670
VRFs, muito superior aos 570 VRFs da proposta inicial,
ocasionando uma diminuio de 245 mil para 210 mil
unidades; e por fim, por motivos clientelistas e lobby de
setores empresariais da construo civil de regies menos
desenvolvidas, especialmente no Nordeste, o Plano no
logrou seguir os percentuais de alocao de recursos
definidos pelo Conselho Curador do FGTS para os diversos
estados da federao. 5
Azevedo diz ainda, que no houve durante a administrao Collor nenhuma
iniciativa visando a rediscutir, em profundidade, o Sistema Financeiro de Habitao.
Ainda em 1991, foi facilitada a quitao da casa prpria pela metade do saldo
devedor, ou pelo pagamento de mensalidades restantes, sem correo e juros.
Desta forma, boa parte dos muturios de classe mdia lograram liberar seus
imveis, j que tambm se permitiu o uso do FGTS para a quitao da dvida. O
governo conseguiu, assim, momentaneamente, aumentar o fluxo de caixa para
financiamentos habitacionais, mas seguramente isso significou maiores subsdios e
agravamento ainda maior da crise. 6
Com a destituio de Collor e a posse de Itamar Franco, houve uma
pequena mudana nos rumos da poltica habitacional voltada para a classe de baixa
renda, por meio de programas como Habitar Brasil e Morar Municpio, correndo
paralelamente ao Sistema Financeiro de Habitao que apresentava ainda um
quadro de profunda crise estrutural. Nesta gesto foram criados alguns Fundos
especficos que permitiriam verbas constantes para a produo da habitao, tais
como o Fundo de Desenvolvimento Social. De acordo com Srgio Azevedo, o
financiamento

federal

previa

verbas

oramentrias

parte

dos

recursos

arrecadados pelo Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras - IPMF, que


terminou no ocorrendo dentro do montante previsto em funo de prioridades do
Plano de Estabilizao Econmica Plano Real.

Idem: 85.

Idem. Ibidem.

Idem: 86-87.

O governo Itamar Franco trouxe uma mudana qualitativa na poltica


habitacional, devido ao incentivo descentralizao e criao de Fundos e
Conselhos municipais e estaduais, especialmente s classes de baixa renda,
atravs

dos

programas

Habitar

Brasil

Morar

Municpio,

que

ocorreram

paralelamente ao Sistema Financeiro de habitao. Porm, as mudanas no


Sistema Financeiro de Habitao foram poucas e, somadas no-institucionalizao
da iniciativa, falta de recursos e ao Plano de Estabilizao, provocando o
esvaziamento

dos

objetivos

iniciais

dos

programas,

que

descentralizao, a produo em larga escala e a gesto popular.

visavam

A situao habitacional na cidade do Rio de Janeiro no incio dos anos 1990

No Rio de Janeiro, no incio dos anos 1990, segundo dados do Iplanrio, h a


constatao de um total de 573 favelas habitadas por uma populao de
aproximadamente 1 milho de pessoas. Deste total, 59% das favelas cariocas j
existiam at 1960; 22% surgiram entre 1961 e 1981; e 19% entre 1981 e 1991.
Desta forma, pode-se concluir que a populao carioca, que habita as favelas da
cidade, teria crescido 2,6% ao ano entre 1980 e 1991, enquanto a do Municpio do
Rio de Janeiro aumentou a uma taxa anual de 0,43%. 9 Segundo os dados do
Iplanrio, alm de novas 85 favelas, 69 das j existentes se expandiram, 198 se
adensaram e 167 se adensaram e se expandiram. Apenas 26, ou seja, 4,8%
permaneceram como eram.

10

No artigo The return of favela, de Valladares e Ribeiro 11 , a nova irrupo de


favelas resulta da combinao do surgimento de novas favelas, extenso fsica das
existentes
8

densificao

dos

aglomerados

consolidados

devido,

Idem. Ibidem.

VAZ, L. F. I New statements and new approaches to never ending problems. apud
TASCHNER, S. Favelas e cortios: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 103.

10
11

TASCHNER, S. Favelas e cortios: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 103.

Ver VALLADARES, C. & RIBEIRO, R. The return of favela. Recent changes in


intrametropolitan Rio, 1992.

principalmente, presso do mercado fundirio dentro das prprias favelas em


funo da chegada de novos pobres, assim como a necessidade de alojar as
geraes seguintes.
Segundo Taschner, o que se v nos anos 1990 que as favelas encontramse mais bem localizadas e equipadas. A autora constata que:
Tanto a pauperizao quanto o downgrading process de
setores da classe mdia baixa trouxeram novos grupos
sociais para a favela. A longo termo, isso pode modificar o
perfil do residente favelado: o que parecia ser a simples
expresso da segregao socioespacial torna-se uma
realidade complexa e intrincada. 12
As eleies estaduais de 1990

Mesmo com o nimo dos eleitores abalado com os primeiros passos do governo
Collor- que em seu plano econmico bloqueava todos os investimentos particulares,
afetando amplos setores da sociedade- as eleies de 1990 foram as eleies de
Leonel Brizola e conseqentemente do PDT.
Segundo Sento-S, Leonel Brizola durante toda sua campanha manteve a
postura que adotara anteriormente dando nfase a questes nacionais, atacando o
governo Collor e sua poltica econmica. O candidato afirmava a vontade de dar
continuidade a seus planos corrigindo alguns dos erros de seu primeiro mandato.
Brizola atacou duramente o plano econmico de Collor, com sua constante aluso
necessidade de consultar a sociedade antes da adoo de qualquer poltica pblica.
O autor acrescenta ainda, que a impopularidade do governador Moreira Franco,
devido a suspeitas de corrupo e ao grande aumento da criminalidade no Rio de
Janeiro durante sua gesto, tambm contribuiu para a vitria de Leonel Brizola
neste pleito. Leonel Brizola adotara o discurso de crtica ao poder poltico da mdia,
ainda que utilizasse o Jornal do Brasil e o jornal O Dia para enfrentar seus

12

TASCHNER, S. Favelas e cortios: vinte anos de pesquisa urbana no Brasil, 1996: 104.

adversrios polticos em uma coluna paga, onde tambm apresentava suas


propostas gerais para um segundo mandato.

13

Seus principais adversrios polticos Jorge Bittar do PT, Nelson Carneiro do


PMDB e Ronaldo Csar Coelho do PSDB no representaram nenhum tipo de ameaa
sua vitria e ao fim das eleies. Brizola confirmara sua popularidade com uma
vitria incontestvel no primeiro turno, com 60,88%contra 39,12%, somados seus
adversrios.
Contudo, em seu segundo mandato como governador do Rio de Janeiro, sob
o governo Collor, a aproximao com o Governo federal, paradoxalmente o levou
runa. Prximo poca do impeachment, Fernando Collor autorizou a liberao de
verbas para a construo da Linha Vermelha e anunciou a adoo de CIEPs em todo
o Brasil, como sinal de estreitamento da relao de colaborao entre Governo
federal e estadual. Brizola, desta forma, colocou-se contrrio s investigaes,
deixando a bancada pedetista em uma situao extremamente delicada. Como
afirma Sento-S, eleito para o governo do Rio como personificao do sentimento
oposicionista ao governo Collor, ele agora arcava com o nus de dar sustentao a
um governo indiscutivelmente corrupto.

14

Segundo Sento-S, exatamente nesse perodo de namoro entre ambos,


que estoura o escndalo que levaria campanha pelo impeachment e posterior
renncia do presidente da Repblica. De acordo com o autor:

A postura de Brizola nesse perodo foi extremamente


polmica. Sentindo-se comprometido com Collor e alegando
que, por trs da campanha, havia um esquema golpista, da
parte de figuras da elite que possivelmente estavam
insatisfeitas, com a perda de influncia junto ao governo,
Brizola recusou-se, a despeito de todas as evidncias de
veracidade das denncias, a incorporar-se campanha pelo
impeachment, manifestando-se contrrio continuao das
investigaes. 15

13

SENTO-S, J. Estetizao da poltica e liderana carismtica: o caso do brizolismo no Rio


de Janeiro, 1997: 255-258.

14

Idem: 290.

15

Idem. Ibidem.

10

Sento-S argumenta, ainda, que a posio de Brizola deixou a bancada


pedetista em situao extremamente delicada, pois quando eleito para o governo
do Rio de Janeiro dois anos antes, como personificao do sentimento oposicionista
ao governo Collor no estado, ele agora arcava com o nus de dar sustentao a um
governo sobre o qual recaam evidncias indiscutveis de corrupo e trfico de
influncia. 16

Segundo Governo Brizola: Projeto Reconstruo-Rio (1991-1995)

Jorge Duro, diretor da Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional


- FASE (Organizao No-Governamental) que assessora h anos as Federaes de
Moradores da Baixada, fez o seguinte comentrio sobre o Projeto:
O percurso realizado desde 1988, quando surgiu o Projeto
Reconstruo-Rio, por uma pluralidade de atores e de
vontades, guarda carter fortemente democrtico. Seu
significado fica mais evidente quando se considera a
intrincada montagem poltica e institucional requerida para
se viabilizarem as condies adequadas de articulao do
Poder Pblico Estadual com as prefeituras locais e de
abertura dos canais de participao popular na gesto do
Projeto. 17
E mais a frente afirma:

No tocante interveno governamental, convm lembrar


que o Projeto passou por dois governos estaduais, que lhe
imprimiram concepes e formatos de gesto bastante
diferenciados, e est sendo finalizado agora, por um terceiro
governo,...Tudo isso representa uma notvel exceo para
todos ns, acostumados a lidar com a terrvel
descontinuidade das polticas pblicas no Brasil. 18
Em 1992, com a mudana administrativa do governo do estado, Leonel
Brizola decidiu pela mudana de toda concepo poltico-filosfica do Projeto

16

Idem. Ibidem.

17

DURO, Jorge Eduardo S. - Diretor Executivo da FASE - nota em: OLIVEIRA, Jorge
Florncio de, et al. Saneamento Ambiental na Baixada. Cidadania e Gesto Democrtica:
avaliao do programa Reconstruo-Rio na Baixada Fluminense apud MANCINI, L.
Cimentando Fendas Institucionais, 2004: 38.

18

Idem. Ibidem.

11

Reconstruo-Rio. Em sua administrao, o projeto, com uma estrutura gerencial


mais forte e horizontalizada, sai do perfil emergencial e segmentado em que foi
formulado e passa a ter mais articulao com a poltica urbano-ambiental do estado
como um todo. Neste contexto, o Componente de Reassentamento passou por
mudanas substanciais, visto que a populao resistia sua transferncia nas
condies anteriores.
A retomada do projeto Reconstruo-Rio, aps a mudana administrativa,
demandou um longo perodo, e o projeto passou por uma rgida auditoria e
reformulao conceitual. O reassentamento de famlias, colocado na primeira fase
como um simples apndice da macrodrenagem, passou a ser o carro-chefe da
participao comunitria na implementao do projeto. O Grupo Executivo para
Reconstruo e Obras Emergenciais GEROE, responsvel pelo gerenciamento do
projeto, teve sua estrutura redefinida e ampliada. Para executar o novo plano um
grande

nmero

de

instituies

governamentais

no-governamentais

foi

mobilizado, alm da formao de um grupo interdisciplinar de trabalho com


representantes de todos os rgos estaduais e municipais em parceria com as
representaes comunitrias.

19

Esta retomada do Projeto Reconstruo-Rio contou com a participao de


diversas instituies, como ilustra o organograma a seguir.

19

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na


administrao pblica, 2004: 41-44.

12

Organograma do Governo do Estado no Projeto Reconstruo-Rio 20

BANCO
MUNDIAL

SEHAF

GOVERNO
DO ESTADO

SECRETARIA
DA
FAZENDA

SECPLAN
SECPLAN
GEROE
GEROE

C.E.F.

SECRETARIA DE
DEFSA CIVIL

SOSP

SECRETARIA
DE MEIO
AMBIENTE

IEF

DER
DER
CEHAB
CEHAB

SERLA
SERLA

FEEMA

CEDAE
CEDAE

Instituies envolvidas diretamente no Componente de Reassentamento

20
Fonte: Geroe Relatrio mimeo 1994 apud MANCINI, L i, Cimentando fendas
institucionais, 2004: 34.

13

A pesquisa Expectativa-ativa, desenvolvida pela GEROE em 1994, mostra as


funes de algumas das instituies envolvidas no projeto Reconstruo-Rio, no
segundo governo Leonel Brizola:
1) GEROE:
-

Coube coordenar a implantao do programa e o desenvolvimento


das etapas e atividades previstas no plano e integrar as aes do
projeto visando convergncia de esforos entre os atores
envolvidos na execuo;

Auxiliar os rgos executores no que diz respeito a licitaes;

Elaborao de minutas para contratar servios e obras;

Acompanhar o desenvolvimento fsico-financeiro do projeto de


Reassentamento, visando a garantir o cumprimento do escopo;

Compatibilizar fsica e socialmente a implantao do projeto com


as metas da administrao estadual;

Orientar os rgos executores quanto preparao e envio ao


GEROE das informaes gerenciais do projeto;

Elaborar pareceres conclusivos sobre as programaes fsicofinanceiras a serem encaminhadas para a Secretaria Estadual de
Planejamento Secplan, visando implantao das obras e
servios previstos;

Registrar os documentos de prestao de contas e os pedidos de


liberao de recursos enviados pelos rgos executores para
efeito de consolidao do desempenho financeiro do projeto;

Verificar mensalmente o cumprimento das metas estabelecidas e


atender demanda dos rgos executores com relao a recursos
humanos suplementares para o necessrio apoio execuo do
projeto.

21

2) Serla:
21

Pesquisa Expectativa-ativa. Arcabouo Institucional, 1994: 13.

14

Identificar as reas ocupadas a serem afetadas pelos projetos de


drenagem;

Elaborar o cronograma fsico-financeiro detalhado e seus ajustes


peridicos,

encaminhando-os

ao

GEROE,

para

posterior

apreciao da Secplan;
-

Elaborar os documentos de prestao de contas e emitir boletins


necessrios

pedidos

de

liberao

de

recursos

serem

encaminhados s entidades financiadoras;


-

Transferir os pagamentos de auxlio moradia aos ocupantes das


reas onde haja aplicao desta alternativa para a transferncia
das famlias;

Participar das assemblias comunitrias;

Arcar com as despesas relativas s mudanas das famlias


afetadas pelos projetos de drenagem;

Promover as medidas necessrias para a proteo das reas


desocupadas a fim de evitar novas invases;

Atender s solicitaes da caixa Econmica Federal e do Banco


Mundial sobre o projeto, dando conhecimento ao GEROE;

Urbanizar

as

faixas

marginais

dos

rios

para

manuteno das calhas e evitar futuras ocupaes.

garantir

22

3) Sehaf (atravs da Cehab):


-

Elaborar e executar os projetos urbansticos (infra-estrutura e


residncias), nas reas prprias do Estado, encaminhando para
pedido de empenho o cronograma fsico-financeiro e seus ajustes
peridicos para o parecer do GEROE e a apreciao da Secplan;

Elaborar os documentos de prestao de contas e emitir os


documentos necessrios ao pedido de liberao de recursos a
serem encaminhados s entidades financiadoras;

22

Idem. Ibidem.

15

Proceder licitao dos servios e obras com base nos modelospadro dos editais elaborados pelo GEROE e aprovados pelo
BIRD;

Contratar, administrar e acompanhar os contratos de obras e


servios sob sua responsabilidade, fiscalizando o desempenho das
contratadas;

Tomar, junto aos rgos estaduais, todas as providncias


necessrias ao atendimento de suas atribuies legais para a
consecuo dos projetos urbansticos;

Controlar o cronograma, o oramento, a quantidade e qualidade


das obras e servios de acordo com as especificaes contratuais
e normas tcnicas vigentes, mantendo o GEROE informado sobre
o andamento dos mesmos;

Tomar, junto aos rgos federais, estaduais e municipais, todas


as providncias necessrias aprovao e implantao da infraestrutura dos projetos;

Elaborar documentao prpria para a titulao dos imveis junto


populao reassentada e promover as assinaturas contratuais
de compra e venda de imveis junto s famlias.

23

4) CEDAE:
-

Elaborar e executar os projetos complementares e necessrios


para atender ao fornecimento de gua e ao escoamento dos
esgotos das reas urbanizadas e dos conjuntos habitacionais
implantados;

Acompanhar o cronograma do projeto de reassentamento de


modo a evitar desvios s metas estabelecidas, transmitindo ao

23

Idem: 14.

16

GEROE, as informaes sobre o andamento dos servios e das


obras;
-

Tomar, junto aos rgos estaduais, todas as providncias


necessrias ao atendimento de suas atribuies legais para a
execuo dos servios e atendimento s metas do projeto;

Manter o GEROE informado sobre as etapas do projeto, dando


apoio na verificao in loco do andamento das obras e servios.

24

5) Defesa Civil:
-

Elaborar um plano emergencial de retirada;

Buscar alternativas de abrigo emergencial caso houvesse novas


chuvas antes do remanejamento das famlias residentes em sua
maioria em reas de risco.

25

Esta reformulao de grande valia para regulamentar as responsabilidades


de cada ator envolvido e reduzir os trmites internos. Mas, para isso, foi assinado
um Termo de Resoluo Conjunta delimitando papis e tcnicos representantes
de cada instituio que integrariam o processo. O envolvimento do setor privado se
deu, principalmente, atravs de licitaes pblicas. As empresas contratadas
trabalhavam na elaborao e gesto de projetos, execuo e fiscalizao das obras
realizadas sob a coordenao dos rgos executores envolvidos.
Em resultado de um longo processo de negociao, foram acordadas com o
movimento comunitrio algumas premissas bsicas 26

adotadas pelo projeto

Reconstruo-Rio:
a)

A populao seria transferida para local o mais prximo possvel de


suas atuais residncias, como forma de atenuar o impacto da
mudana;

24

Idem. Ibidem.

25

Idem: 15.

26

GEROE. Termo de Resoluo Conjunta, 1994: 46.

17

b)

A populao diretamente envolvida, bem como suas entidades


representativas, participariam de todas as etapas do plano, com
vistas a alcanar solues negociadas para os problemas;

c)

As casas teriam no mnimo 44 m de construo e o pagamento


das prestaes no poderia ultrapassar 15% do salrio mnimo, a
serem pagos em 48 meses;

d)

A atribuio das casas na nova rea consideraria a situao de


origem, como forma de manter as antigas relaes de vizinhana;

e)

Os novos conjuntos disporiam dos equipamentos comunitrios


necessrios populao;

f)

Quando

reassentamento

inclusse

somente

parte

das

comunidades, as reas liberadas aps a execuo da drenagem,


seriam destinadas a vias de acesso e equipamentos comunitrios,
como forma de prevenir novas ocupaes e beneficiar a populao
remanescente;
g)

Alguns trechos dos rios, que inicialmente previam drenagem,


seriam canalizados em concreto, reduzindo a rea necessria para
as obras.

Este plano de reassentamento conduz ao debate sobre o papel das


instituies e da burocracia na implementao destes projetos habitacionais.
Todavia, vale acrescentar que a dificuldade inicial no relacionamento entre a
administrao pblica e o movimento comunitrio e a limitao financeira do
Estado, somada falta de terrenos pblicos disponveis prximos s reas de
drenagem, fez com que o plano casse em profundo descrdito diante da populao
e do prprio BIRD.
A principal proposta do plano, que previa o financiamento de lotes
urbanizados para a autoconstruo, mostrou-se na verdade totalmente inexeqvel.
De acordo com Mancini, a renda mdia das famlias a serem reassentadas no
chegava a um salrio mnimo, conforme pesquisa realizada pela Cehab-RJ durante

18

o cadastramento das casas afetadas, o que inviabilizaria o pagamento de


prestaes, alm da compra do material de construo para edificao das casas.
Alm disso, no havia recursos no Estado, responsvel pelo componente, para a
aquisio e urbanizao de terrenos, e o tempo para a construo de mais de mil
casas atravs da autoconstruo seria incompatvel com a necessidade de liberao
de frentes de obras para o componente de macrodrenagem. 27
Um fato importante para a reestruturao do projeto Reconstruo-Rio, aps
o governo Moreira Franco, foi que aps um longo processo de auditoria e
reformulao, j no meio da segunda administrao de Brizola, o governo do
estado retoma o processo de discusso com os movimentos comunitrios
organizados, representados pela Famerj e pelo Comit de Saneamento com suas
Federaes de Moradores, tendo como novo interlocutor do poder pblico o GEROE.
O Grupo Executivo e o projeto como um todo, nesta mudana de governo, passou
por uma completa reestruturao. De acordo com Mancini, a partir de uma nova
estrutura gerencial, bastante horizontalizada, com gerncias especficas para cada
componente, a nova administrao procurou mudar a concepo emergencial, dada
inicialmente ao projeto, para um programa de saneamento articulado com as
outras aes do governo, o que nem sempre foi possvel executar. Nesta fase,
houve uma maior valorizao do corpo tcnico efetivo da administrao pblica,
com nomeao de tcnicos requisitados de diversos rgos executores, para fazer a
interlocuo com todo o arcabouo institucional envolvido. 28 Com a retirada das
empresas terceirizadas da formulao poltica do projeto Reconstruo-Rio, no
governo Brizola, nas entrelinhas das permanentes contradies da poltica, a
burocracia tcnica envolvida no componente de reassentamento, teve espao
institucional para participar da formulao de uma poltica de reassentamento mais

27

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais: o papel da burocracia estatal na


administrao pblica: o Projeto Reconstruo-Rio do Governo do Estado do Rio de Janeiro,
2004: 91.

28

Idem: 92.

19

global para o estado. 29 Isso s foi possvel porque a poltica gerencial do GEROE
deu espao para a burocracia tcnica e a prpria populao participarem da
formulao de poltica de reassentamento do governo. 30 Segundo Mancini:
A anlise desta experincia refora a idia de que o peso da
burocracia na ineficincia das aes do Estado, ao contrrio
do que apregoa a maioria da mdia e do setor privado, no
determinado pelos tcnicos ou pelos procedimentos e
regulamentos existentes, mas principalmente, pela poltica
administrativa de cada governo eleito e sua capacidade de
envolver a burocracia tcnica em seus projetos. 31
Apesar de atrasos nos cronogramas das casas, o processo de transferncia
das famlias se manteve constante pelos demais dois anos de governo. Entretanto,
com a proximidade de novas eleies, no final do governo Brizola, a maioria das
empreiteiras contratadas paralisou as obras. Somado a este problema havia a
incerteza com relao aos recursos do projeto, uma vez que o prazo estipulado pelo
BIRD para a concluso das obras era Dezembro de 1994. Apesar dos grandes
percalos, pode-se afirmar que o Componente de Reassentamento do projeto
Reconstruo-Rio foi significativamente positivo, principalmente no que concerne
participao popular no processo de gesto do poder pblico.

32

Papel das Instituies e da Burocracia Estatal na implementao de


programas habitacionais no estado do Rio de Janeiro
A presente pesquisa visa, atravs do estudo dos programas habitacionais
implementados entre os anos de 1983 e 1995, a desvendar algumas causas da
descontinuidade destes programas. Para isso, neste tpico elaborou-se uma anlise
das principais dificuldades vivenciadas, ao longo destes 10 anos e trs gestes,
quanto implantao de tais programas, observando o papel da burocracia tcnica
29

Idem: 93.

30

Idem: 94.

31

Idem. Ibidem.

32

Idem: 48-50.

213

YUKA, Cristiane. Trabalho apresentado ao Departamento de Economia e Administrao da


Universidade Catlica de Pernambuco a ttulo de exigncia da cadeira de Administrao Geral
II, turma ME64 G-711 sob a orientao do professor Jos Baia. Recife, 12 de maro de 2001.
Site Hhttp://www.alunosonline.com.brH, acessado em 10/09/2007

20

estatal e o papel das instituies ligadas a este processo. Para isso, ser feita uma
breve passagem pelos tipos ideais weberianos de burocracia; a relao entre os
governantes e a burocracia expressa na relao agente-principal, exposta por
Marcus Andr de Melo; em seguida os tipos de burocracia para Edmundo Campos, e
para outros autores, com a finalidade de compreender em quais momentos a
burocracia se transforma em obstculo para a implementao de polticas pblicas
sociais. Aps esta observao, ser verificado o papel de algumas instituies neste
processo.
Uma das primeiras aplicaes do termo Burocracia data do sculo XVIII,
quando o termo era carregado de forte conotao negativa, designando aspectos
de poder dos funcionrios de uma administrao estatal aos quais eram atribudas
funes especializadas, sob uma monarquia absoluta. 33 Essa definio se encaixa
de forma muito prxima quela hoje utilizada na linguagem comum: a Burocracia
como sinnimo de excesso de normas e regulamentos, limitao da iniciativa,
desperdcio de recursos e ineficincia generalizada dos organismos estatais e
privados. H uma influncia recproca entre capitalismo e burocracia. Sem a
organizao burocrtica, a produo capitalista nunca teria sido realizada. Por outro
lado, a base econmica capitalista essencial para o desenvolvimento da
administrao burocrtica. Portanto, a palavra "burocracia" tem, no nosso dia-adia, um sentido pejorativo. Chamamos de burocracia o exagero de normas e
regulamentos, a ineficincia administrativa, o desperdcio de recursos. No entanto,
para a sociologia, esse termo tem um sentido especial. Desde que passou a ser
usado por Max Weber (1864 1920), designa um modelo especfico de organizao
administrativa.
A Teoria da Burocracia concebida por Max Weber, imediatamente posterior
s teorias Clssica e das Relaes Humanas. Teve como ponto forte de origem a
necessidade de uma abordagem generalista e integrada das organizaes, fator
praticamente no considerado pelas teorias anteriores. De um lado, a Teoria

21

Clssica, com suas suposies extremamente negativas em relao natureza


humana, pregava uma administrao centralizadora, total e exclusivamente
responsvel pela organizao e uso dos recursos da empresa, padronizando as
atividades

controlando-as

atravs

da

persuaso,

coao,

punies

recompensas. De outro, a Teoria das Relaes Humanas considerava o homem


como sendo o maior patrimnio das organizaes, sendo motivado a produzir por
sua prpria natureza, enfatizando a descentralizao e a delegao, a autoavaliao e a administrao participativa.

34

Weber foi quem primeiro definiu a Burocracia no como um sistema social,


mas como um tipo de poder suficiente para a funcionalidade eficaz das estruturas
organizacionais, sejam estas pertencentes ao Governo ou de domnio econmico
privado. A caracterstica principal da Burocracia, segundo Weber, reside na
racionalidade do ponto de vista das atividades desempenhadas na organizao. Na
Burocracia, a liderana se d tipicamente calcada em regras impessoais e escritas e
atravs de uma estrutura hierrquica; o poder legtimo e depende exclusivamente
do grau de especialidade e competncia tcnica de quem o detm. Weber concebeu
a teoria da Burocracia como algo que tornasse a organizao eficiente e eficaz,
garantindo com ela: rapidez; racionalidade; homogeneidade de interpretao das
normas;

reduo

dos

atritos,

discriminaes

subjetividades

internas;

padronizao da liderana (decises iguais em situaes iguais) e, mais importante,


o

alcance

dos

objetivos.

Burocracia,

em

sntese,

busca

amenizar

as

conseqncias das influncias externas organizao e harmonizar a especializao


dos seus colaboradores e o controle das suas atividades de modo a se atingir os
objetivos organizacionais atravs da competncia e eficincia, sem consideraes
de natureza pessoal.

35

Segundo Cristiane Yuka, para Weber a burocracia constitui a forma de


organizao eficiente por excelncia, apresentando como principais vantagens a
34

Idem. Ibidem.

35

Idem. Ibidem.

22

racionalidade, a preciso, a univocidade de interpretao, uniformidade de rotinas e


procedimentos, constncia e continuidade, entre outras; Merton, de outra parte,
identifica conseqncias imprevistas ou disfunes que conduzem ineficincia da
organizao

burocrtica.

36

Tais

anomalias

de

funcionamento

da

estrutura

burocrtica decorrem, segundo o autor, da interao do elemento humano com o


modelo burocrtico preestabelecido.
Para Weber, a burocracia uma organizao cujas conseqncias desejadas
se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior
eficincia da organizao. Na burocracia existem duas conseqncias previstas e
imprevistas, que receberam o nome de Disfunes da burocracia, ou seja,
anomalias e imperfeies no funcionamento da burocracia. 37 Para o autor, as
Disfunes da Burocracia so as seguintes:
1- Exagero do apego aos regulamentos;
2- Excesso de formalismo e de papelrio;
3- Resistncia a mudanas;
4- Despersonalizao do relacionamento;
5- Categorizao como base do processo decisria;
6- Superconformidade s rotinas e procedimentos;
7- Exibio de sinais de autoridade;
8- Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblico.
Weber, no entanto, j observara a fragilidade da estrutura racional.
Conforme Etzioni, numa organizao burocrtica ocorre um dilema tpico: por um
lado, atuam constantes foras exteriores estrutura, para encorajar o burocrata a
seguir normas diferentes das estatudas para a organizao; e, por outro, ocorre
uma tendncia ao enfraquecimento do compromisso dos subordinados com as

36

MERTON, R. K. Estrutura burocrtica e personalidade, 1978.

37

WEBER, M. Os fundamentos da organizao burocrtica, 1976: 15-28.

23

regras burocrticas.
manuteno

da

38

Assim, em face do elevado nvel de renncia necessrio

capacidade

de

restringir-se

normas,

"as

organizaes

burocrticas tendem a se desfazer, seja na direo carismtica, seja na tradicional,


em que as relaes disciplinares so menos separadas das outras, mais naturais e
afetuosas".

39

De acordo com o que foi dito, possvel considerar que a organizao


burocrtica

super-racionalizada.

As

vantagens

da

burocracia

tm

sido

exageradas. Pode-se constatar que sistema burocrtico consegue sobrevivncia e


eficincia apenas quando: as tarefas individuais so mnimas; as exigncias do
ambiente sobre a organizao so claras e suas implicaes bvias; a rapidez em
tomada

de

decises

um

requisito

de

importncia;

organizacionais se aproximam das do sistema fechado.

as

circunstncias

40

Marcus Andr de Melo mostra que uma das principais formas de conflito na
relao agente-principal (governante-governado) no Estado moderno diz respeito
relao entre os polticos e a burocracia, ou seja, como os governantes podem
controlar a burocracia. O autor relata que o controle do Executivo sobre a
burocracia assumiu historicamente trs formas: na primeira forma histrica, o
controle patrimonialista do acesso aos cargos pblicos, onde o controle sobre a
burocracia confundia-se com o prprio poder do governante, determinando os
traos gerais do padro existente formato personalista de recrutamento,
inexistncia de requisitos de escolaridade ou proficincia e instabilidade da
burocracia enquanto estamento. O autor diz que nesse quadro os problemas
agente-principal, no relacionamento entre o Executivo e a burocracia, eram
minimizados, embora abundassem distores de outras formas, como, por

38

Etzioni, A. Organizaes Modernas, 1976: 85.

39

Idem. Ibidem.

40

YUKA, C. Trabalho apresentado ao Departamento de Economia e Administrao da


Universidade Catlica de Pernambuco a ttulo de exigncia da cadeira de Administrao Geral
II, turma ME64 G-711 sob a orientao do professor Jos Baia. Recife, 12 de maro de 2001.
Site Hhttp://www.alunosonline.com.brH, acessado em 10/09/2007.

24

exemplo, a ineficincia sistmica. Na segunda forma histrica, as burocracias se


profissionalizaram, adquirindo autonomia, estabilidade e se tornaram relativamente
insuladas do processo poltico. Para o autor, a formao dessas burocracias resultou
de um processo amplo de despatrimonializao do Estado e que equivale ao
processo de construo de burocracias weberianas, considerando que foi o
paradigma weberiano que informou as reformas administrativas que foram
implementadas em muitos pases capitalistas avanados, entre 1880 e 1930,
resultando em uma segunda onda de reformas no ps-guerra. O autor conclui,
assim, que neste contexto de independentizao de burocracias que surgem
problemas agente-principal na relao entre governantes e a burocracia. Em um
terceiro momento, o modelo weberiano tende a ser substitudo por um paradigma
ps-burocrtico, na dcada de 1970, caracterizado por uma segunda onda de
reformas voltada para a criao de padres empresariais, inovadores e flexveis,
isto , no padronizados. A partir da, observa-se uma necessidade de politizar a
burocracia, tornando-a mais accountable. 41 Nas palavras do autor, a estratgia
agora consistia em alinhar os interesses de burocracias no-eleitas (agentes) de
representantes eleitos, no Parlamento e no Executivo:

42

Essa estratgia reflete, entre coisas preocupao com


custos, etc. uma necessidade de politizar a burocracia,
no sentido mais amplo do termo, tornando-a mais
accountable. Nesse sentido, inverte-se a equao histrica:
a promoo da accountabillity, na primeira fase, era
perseguida a partir da eliminao de personalismos de
Executivos pouco democrticos, e conseqente viabilizao
do profissionalismo. Na terceira fase, a promoo da
accountabillity,
ao
contrrio,
seria
alcanada
pela
implementao de mecanismos que permitissem reverter o
excesso de insulamento de burocracias e no produzissem
resultados. Nesse sentido, a estratgia consistia em alinhar

41

Accountability um conceito da esfera HticaH com significados variados. Freqentemente


usado em circunstncias que denotam Hresponsabilidade socialH, imputabilidade,
obrigaes e prestao de contas. Na administrao, a accountability considerada um
aspecto central da HgovernanaH, tanto na esfera HpblicaH como na HprivadaH, como a
HcontroladoriaH ou Hcontabilidade de custosH. Segundo Schedler, na prtica, a
accountability a situao em que "A reporta a B quando A obrigado a prestar contas a B
de suas aes e decises, passadas ou futuras, para justific-las e, em caso de eventual mconduta, receber punies." Ver SCHEDLER, A Conceptualizing Accountability, 1999: 13-28.
42

MELO, M. Governance e reforma do Estado: o paradigma agente-principal, 1996: 73.

25

os interesses de burocracias no-eleitas (agentes) de


representantes eleitos (no Parlamento e no Executivo). 43
Diferentemente do senso comum, Weber v o tipo ideal da burocracia como
representao de preciso, rapidez, ausncia de ambigidade, reduo de atritos e
dos custos de material e pessoas. Segundo Weber, esta burocracia positiva est
marcada pela neutralidade poltica, diminui os conflitos, e conseqentemente
atende ao sistema poltico democrtico:
[...] o fato de que a organizao burocrtica constitua o
instrumento de poder tecnicamente mais desenvolvido, em
mos de quem dele dispe nada diz sobre a vigncia que a
burocracia como tal possa imprimir as suas concepes
dentro da correspondente estrutura social. 44
Porm, preciso lembrar que, embora a burocracia seja indispensvel nas
sociedades modernas, como condio de funcionamento da vida moderna, a
organizao burocrtica criou novos problemas para a vida em sociedade. Sendo
assim, Schumpeter sintetiza a nova burocracia:
No suficiente que a burocracia deva ser eficiente na
administrao corrente e competente na assessoria. Ela
tambm deve ser suficientemente forte para guiar e, se
necessrio, instruir os polticos que dirigem os ministrios.
Para poder fazer isso, ela deve estar em posio de criar
princpios prprios e ser suficientemente independente para
afirm-los. Ela deve ser um poder em si mesma. 45
Edmundo Campos, em seu estudo sobre a Sociologia da Burocracia, 46
aponta o carter burocrtico como um dos traos distintivos das sociedades
modernas, e lembra que, embora indispensvel nas condies de funcionamento da
vida moderna, a organizao burocrtica criou graves problemas e situaes novas
para a vida em sociedade. Campos destaca dois tipos de burocracia: a burocracia
necessria, sem a qual as organizaes se perderiam na improvisao e no arbtrio;
e a burocracia cautelar ou pleonstica, que sufocaria os resultados funcionais a que

43

Idem: 74.

44

WEBER, M. Economia y Sociedade, 1964: 744.

45

SCHUMPETER, J. Capitalism, socialism and democracy, 1975: 293 apud MELO, M. A


poltica da ao regulatria: responsabilizao, credibilidade e delegao, 2001: 60.
46

CAMPOS, E. Sociologia da Burocracia: introduo.

26

os

cidados

os

consumidores

tm

direito.

autor

argumenta

que

indispensabilidade da burocracia conduz ao desenvolvimento de uma tica


profissional em que os valores seriam os da autoridade autnoma. Contudo, este
tipo de burocracia tcnica tem pouca autonomia e segurana profissional que
facilitem a formulao de polticas pblicas mais consistentes e com continuidade.
Ao observarmos estas definies, nos questionamos: qual o verdadeiro papel
da burocracia e das instituies na implementao dos programas habitacionais
neste perodo? De acordo com Mancini, no projeto Reconstruo-Rio, apesar do
grande arcabouo institucional da estrutura formal do governo do estado, o GEROE
por ser um grupo executivo e transitrio criado atravs de decreto do
governador

conseguiu

avanos

significativos

nos

momentos

em

que

estabeleceu ligaes informais com estas instituies. A autora considera que


muitas

dessas

relaes

eram

estabelecidas

partir

de

conhecimentos

absolutamente pessoais dos tcnicos e de alguns dos dirigentes do Grupo e dos


rgos e Instituies executoras. Assim, essas relaes informais eram realizadas
diretamente com os tcnicos dos rgos financiadores e executores com suas
empreiteiras, gerenciadoras e supervisoras terceirizadas assim como, tambm
foram estabelecidas com as representaes comunitrias e as organizaes no
governamentais da regio do projeto. Segundo Mancini, estas relaes informais
alteraram-se em cada uma das trs administraes onde atuaram no projeto
analisado. Contudo, em todos os trs governos estaduais envolvidos, houve, em
diferentes nveis de hierarquizao, freqentes atritos e vrios problemas com a
estrutura institucional formal do Estado. A autora considera que esse arcabouo
institucional,

formalmente

envolvido

atravs

de

contratos

regulamentos

operacionais, pelo peso de sua estrutura organizacional, pela falta de comunicao


e, principalmente, de integrao poltica, acabou na prtica sendo excludo do
processo de implementao e principalmente formulao desse e de outros grandes
projetos governamentais.
47

47

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 72-73.

27

Durante o projeto Reconstruo-Rio, pode-se dizer que a ao prtica da


burocracia

resultou

em

mudanas

concretas

na

poltica

de

Estado,

sem

comprometer, contudo, a proposta poltica do governo. A burocracia tcnica


permitiu imprimir alguns procedimentos e padres permanentes ao Estado, que
levaram maior agilidade da ao governamental e a uma menor resistncia por
parte das famlias favorecidas. A experincia de planejar e decidir a ao e a
poltica de reassentamento de forma participativa garantiu que, a partir deste
projeto, ficasse padronizado que todas as casas populares, produzidas pelo governo
do estado para esse fim, deveriam ter no mnimo 44m, ficarem o mais prximo da
rea de origem e seu pagamento seria de no mximo 15% do salrio mnimo,
conforme acordado com o movimento popular naquela poca.

48

Segundo Mancini, a terceirizao da poltica e do processo de planejamento


das aes levou a significativos atrasos e a elaborao de muitos projetos
inexeqveis e de difcil manuteno e prtica, por falta de informao sobre os
recursos e o modus operandi das instituies envolvidas. Este quadro s foi
revertido mais adiante, quando uma estrutura horizontal foi montada no GEROE,
permitindo burocracia tcnica utilizar suas ligaes e canais informais e com base
nessa troca muitas vezes reescrever o desenho e a prpria poltica do programa
que deixou de ser emergencial para ser mais sistmico e holstico.

49

No incio do projeto Reconstuo-Rio, existia uma grande resistncia


institucional para implantar o componente de reassentamento, principalmente por
parte da Cehab-RJ, que mesmo sendo responsvel pelo reassentamento, demorou
quase dois anos para comear a participar efetivamente do projeto. Essa
persistente resistncia institucional, deve-se, em primeiro lugar, ao objetivo central
da criao da Cehab-RJ, que sempre foi o de remoo. Em segundo lugar, para a

48

Idem: 75.

49

Idem: 76.

28

maioria dos profissionais, principalmente os Orientadores Habitacionais 50 , a poltica


de

atuar

somente

em

reas

no

regularizadas

prejudicaria

Cehab-RJ

financeiramente e colocaria a companhia em risco de ser fechada por falta de


arrecadao.

51

Estes Orientadores Habitacionais sempre tiveram grande peso

poltico, por terem sido contratados em sua maioria por indicaes polticas, sempre
fizeram campanhas eleitorais nas dezenas de conjuntos habitacionais, apesar de
acreditarem na completa incapacidade da populao de baixa renda para opinar
sobre os projetos a serem adotados. Esses profissionais vieram perdendo seu peso
poltico ao longo dos anos e, principalmente aps a entrada do primeiro governo
Leonel Brizola, quando muitos foram demitidos por pouca qualificao tcnica.
Mancini destaca que esses profissionais sempre foram contrrios ao da
Cehab_RJ em reas no regularizadas, sejam os projetos de regularizao
fundiria, a exemplo do programa Cada Famlia, Um Lote, seja por projetos de
construo de conjuntos para programas de reassentamento, por entender que
estes projetos gerariam problemas financeiros, descaracterizando o papel da
Cehab-RJ de agente financeiro do SFH.

52

Alm da resistncia por parte da burocracia tcnica da Cehab-RJ, durante a


segunda fase do programa, a poltica de alianas do governo Moreira Franco levou a
que cada uma das seis diretorias e a prpria presidncia da Companhia fossem
ocupadas por representantes de partidos diferentes, criando na prtica sete
Cehabs, que, em decorrncia da diversidade de partidos, vivia em clima de
constante disputa poltica. Mancini considera que no projeto Reconstruo-Rio o
loteamento da mquina pblica e as disputas intergovernamentais, to comuns
na implementao dos grandes projetos urbanos integrados, no permitiram a
continuidade dos projetos previstos nos vrios Componentes. Alm disso, na
50

Os Orientadores Habitacionais eram profissionais de nvel mdio, contratados pelo governo


Chagas Freitas, que atuaram durante muitos anos como xerifes dos conjuntos habitacionais
construdos pela Cehab.

51

Idem: 78.

52

Idem: 79.

29

primeira fase do projeto, o GEROE foi extremamente privatizado. A privatizao da


formulao da poltica do projeto e a falta de envolvimento da burocracia tcnica
das instituies diretamente envolvidas levaram perda de grande parte da
memria tcnica do projeto por ocasio da mudana administrativa.

53

Mancini acrescenta que o impacto dessas mudanas poltico-administrativas


nas diretrizes dos grandes projetos urbanos costuma ser imenso, principalmente
pela falta da institucionalizao dessa memria tcnica e dos chamados padres
burocrticos. Segundo a autora, esta falta de articulao entre as instituies
envolvidas no Reconstruo-Rio criou muitas vezes vazios ou sobreposies de
funes

institucionais,

gerando

freqentemente

intergovernamentais na implementao de seus componentes.

grandes

disputas

54

Uma breve passagem pelo Programa Favela-Bairro da Prefeitura do Rio de


Janeiro (1995)
Vale aqui, abrir um pequeno parntese e destacar, no plano das polticas
habitacionais da poca, o programa Favela-Bairro. O programa se originou de um
convnio assinado em 1995 entre o municpio do Rio de Janeiro e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID, visando principalmente urbanizao
e, apenas complementarmente, regularizao urbanstica e fundiria e ao
desenvolvimento de programas de gerao de emprego e renda. Segundo
Compans, com efeito, as aes previstas no referido convnio, concernentes
regularizao fundiria, elaborao de projetos de alinhamento e reconhecimento
de logradouros pblicos em cerca de 60 favelas beneficiou uma populao de
aproximadamente 220.000 pessoas. O procedimento para regularizao inicia-se
com um protocolo de intenes assinado entre a prefeitura e o morador
beneficirio, no qual o segundo declara estar ciente da implantao do programa na
comunidade e de seus benefcios, comprometendo-se a zelar pela preservao dos

53

Idem: 80.

54

Idem: 81.

30

princpios que nortearo a execuo do projeto urbanstico e a no executar obras


de modificao ou acrscimo em sua unidade habitacional.

55

Compans destaca ainda, que o morador compromete-se a zelar pelo no


crescimento do nmero de unidades na favela, juntamente com seus vizinhos e
com a Associao de Moradores, devendo comunicar ao municpio casos de invaso
ou ampliao sem prvia autorizao, bem como qualquer ato contrrio execuo
do programa. Em contrapartida, a prefeitura compromete-se a reconhecer a posse
da rea ocupada e sua regularizao fundiria. Quanto s favelas que ocupam
terrenos particulares, a Secretaria Municipal de Habitao se limita a realizar
pesquisas para a identificao da propriedade, demarcao de lotes, cadastramento
de moradores, de maneira a permitir a plotagem das plantas cadastrais e, assim,
facilitar o processo de usucapio.

56

Em 1994, a promessa de uma cidade melhor para todos, isto , a tarefa de


democratizao da cidade, ainda consistia em um enorme desafio. Basta observar a
escala demogrfica dos excludos: dados de 1991 indicam que 962.793 habitantes
vivem

em

favelas

na

cidade

do

Rio

de

Janeiro;

944.200

em

conjuntos

habitacionais; e mais de 381.345 em loteamentos irregulares de baixa renda;


portanto, um total de 2.288.338 habitantes, cerca de 40% da populao.

57

Marcelo Baumann diz que neste contexto de extrema complexidade que se


insere o programa Favela-Bairro, ora em execuo pela prefeitura da cidade do Rio
de Janeiro. Segundo o autor, a realizao de polticas sociais desconectadas da
ateno aos direitos civis tem sido marca caracterstica da ao do poder pblico na
cidade do Rio de Janeiro. Por isso, pode-se afirmar que uma das questes centrais
a ser enfrentada pelo desafio de integrar a cidade a deficiente articulao poltica
e administrativa entre o governo do estado e o governo municipal. Segundo

55

COMPANS, R. A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro, 2006: 47.

56

Idem: 48.

57
Iplanrio. Anurio estatstico, 1993: 125, 269, 312-313 apud BAUMANN, M. Dos Parques
Proletrios ao Favela-Bairro: 45 apud ZALUAR & ALVITO, Um sculo de favela, 2004.

31

Baumann, o programa Favela-Bairro surge no mbito desse processo de redefinio


das atribuies da prefeitura.

58

Baumann destaca que uma das caractersticas do programa Favela-Bairro


que, talvez por ter sido elaborado com pouca exposio aos atores polticos, sem
partidos e sem organizaes sociais, o programa saiu quase direto das mos dos
arquitetos e tcnicos da prefeitura para as favelas, abrindo-se apenas, mediao
poltica do prefeito e seus subprefeitos na fase final de seleo das favelas
contempladas.

59

O autor conclui sua anlise do programa, destacando que na falta de canais


mais apropriados, a luta por direitos encontrou no programa Favela-Bairro um
grande aliado, pois atravs do programa, o poder pblico aproxima-se dos
excludos, atravs da incorporao de algumas dimenses, tais como a questo do
desemprego, a necessidade de estmulo gerao de renda, e pode acompanhar de
perto o que j no se consegue expressar na arena poltica.

60

O autor ainda

acrescenta que:
Essa potencialidade do programa conheceria maior
desenvolvimento se seus gestores dela tivessem conscincia
e se, de outro lado os atores polticos, inclusive a oposio,
entendessem que a moldura poltica e institucional do
Favela-Bairro no obra exclusiva da administrao
municipal que o concebeu, mas reflexo de uma vontade
poltica mais ampla, que expressa uma mudana de
orientao de parcela significativa da sociedade carioca em
relao aos excludos. 61
Balano do programa Favela-Bairro 62

As polticas habitacionais e demais iniciativas governamentais, de proviso de casas


e de infra-estrutura urbana, nunca foram suficientes para atender demanda. Um

58
BAUMANN, M. Dos Parques Proletrios ao Favela-Bairro: 45-46 apud ZALUAR & ALVITO,
Um sculo de favela, 2004.
59

Idem: 51.

60

Idem. Ibidem.

61

Idem: 52.

62

Mais detalhes sobre o programa em entrevista com Joz Cndido de Lacerda, Anexo 2.

32

nmero cada vez crescente de ocupaes aonde a legislao no permitia cidade,


determinou a constituio, em 1993, do grupo Especial de Assentamentos
Populares GEAP cujo trabalho resultou no programa Favela-Bairro. Construir
cidade onde havia casa foi uma das premissas desta iniciativa do governo
municipal que, ao longo dos ltimos dez anos transformou cerca de 100 favelas em
bairros, atendendo a uma populao de 120 mil habitantes.
Obras de implantao de uma rede viria que permitisse o acesso aos
servios pblicos de gua, esgoto, drenagem, iluminao pblica, coleta de lixo
domiciliar, complementaram-se com a construo de equipamentos comunitrios
creche, posto de sade, quadras esportivas, oficinas de gerao de renda, entre
outros. Vrios escritrios multidisciplinares, escolhidos por concurso pblico de
metodologia e coordenados pela Secretaria Municipal de Habitao, elaboraram
planos de interveno, iniciativa at ento indita na cultura urbanstica brasileira.
Considerando-se

dificuldade

de

elaborao

de

bases

cartogrficas,

de

consolidao de uma metodologia e de definio de solues possveis, o programa


representou o trabalho simultneo em vrias reas na cidade. Aos recursos
prprios do Municpio, destinados para as 15 primeiras favelas, somaram-se os
provenientes de convnios com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
Unio Europia e Banco Mundial (BIRD).
Do ponto de vista da incluso social e no s urbanstica foram criados
programas ligados, por exemplo, gerao de renda, ao esporte e lazer, gari
comunitrio e reflorestamento de encostas. Foi criada tambm, uma linha de microcrdito destinada reforma e construo de casas e a iniciativas de trabalho.
O grande desafio se tornou, na realidade, o acompanhamento e controle da
expanso das reas beneficiadas pelo programa. Denominados Pousos, o Postos de
Orientao Urbanstica e Social, hoje subordinados Secretaria Municipal de
Urbanismo, tm como atribuio final a regularizao urbanstica atravs da
concesso por domiclio de um documento denominado habite-se. A
regularizao fundiria feita posteriormente e na esfera do direito privado.

33

Habite-se, deriva de habitar, ter condies de moradia salubre, saudvel,


suficientemente iluminada e arejada. Aquilo que resulta, nos procedimentos da
cidade formal, da aprovao de um projeto, aps o trmite atravs de vrios
rgos corpo de bombeiros ou proteo de bens culturais, por exemplo e do
atendimento a um grande nmero de legislaes especficas , para estas reas
declaradas reas de Especial Interesse Social, um procedimento posteriori. A
nova legislao resulta da elaborao de um mapa cadastral contendo a definio
de espao pblico, o uso e ocupao do solo, os limites para a expanso vertical e
horizontal e a identificao das reas de risco geolgico. Cabe aos Pousos a
elaborao e fiscalizao destes parmetros, a articulao com os vrios rgos
responsveis pela manuteno fsica e a promoo social. O veto das construes
irregulares no tem sido complementado, infelizmente, e em algumas situaes,
com aes de demolio. 63
Os principais feitos do programa so:

64

2,28 milhes m de ruas pavimentadas (05 Pontes RioNiteri).

636 mil m de reas de lazer (90 Maracans).

678 mil m de redes de gua.

731 mil m de redes de esgoto (maior que a distncia RioSo Paulo).

291 mil m de conteno de encostas.

380 mil m de redes de drenagem.

173 mil m de edificaes.

378 praas.

28 mil pontos de luz.

40,6 mil rvores/mudas plantadas.

63

SALOMON, M.H.R. Programa Favela-Bairro: construir cidade onde havia casa. O caso de
Vila Canoa. Arquitextos, 2005.
64

Site da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro.


Hhttp://www.rio.rj.gov.br/habitat/favela_bairro.htm#H, Dados de setembro de 2007.
Acesso em 10/09/2007.

34

45 comunidades atendidas pelos Postos de Orientao Urbanstica e Social


(Pousos).

81 creches.

111 quadras de esporte.

25.102 domiclios em 934 ruas legalizadas.

11 mil pontos de coleta de lixo.

22,3 mil pessoas reassentadas.

Atendimento a criana e o adolescente

9,7 mil crianas atendidas nas creches.

5,4 mil crianas e jovens de 4 a 14 anos atendidos pelos programas


Sociais.

2,1 mil agentes jovens.

61,5 mil crianas e adolescentes atendidos em programas de combate ao


extremo risco social.

510 pessoas atendidas pelo projeto Me Crecheira.

Gerao de trabalho e renda

12,8 mil pessoas atendidas nos cursos de aumento de escolaridade.

15,4 mil pessoas atendidas pelos cursos profissionalizantes.

30 centros de informtica beneficiando 97,6 mil pessoas.

14,1 mil pessoas atendidas pelo programa de Orientao para


Integrao Econmica.

02 cooperativas populares em processo de formao.

Segundo Cardoso, o Favela-Bairro e outros programas similares, que


trabalham fortemente sob o vis fsico-territorial, delimitando as reas ocupadas
pela populao de baixa renda como de interesse social, a fim de regulariz-las,
tendem a direcionar suas aes visibilidade de obras de infra-estrutura e ao

35

discurso da insero dessas ocupaes ao restante da cidade na forma em que se


apresentam, com algumas melhorias.

65

Consideraes finais

No captulo 4, foi observado o quadro poltico nacional nas eleies presidenciais de


1989. Em seguida, realizou-se um levantamento da situao habitacional na cidade
do Rio de Janeiro no incio dos anos 1990 e foi feita uma breve anlise das eleies
estaduais de 1990. Partindo da, abordou-se o segundo governo Brizola, com
nfase no Projeto Reconstruo-Rio (1991-1995). Ao final do captulo, observando
os projetos habitacionais de grande porte, apresentados pelos governos Moreira
Franco e Leonel Brizola, faz-se uma discusso sobre o papel das instituies e da
burocracia estatal na implementao de programas habitacionais no estado do Rio
de Janeiro, observando sua influncia sobre a concepo e a implementao de
programas habitacionais na cidade do Rio de Janeiro. O captulo se fecha com uma
breve passagem pelo programa Favela-Bairro (1995).
Apesar de todos os percalos vivenciados pelo projeto Reconstruo-Rio, a
experincia adquirida no processo de sua implementao, deve ser analisada como
um importante aprendizado em gesto pblica e principalmente democrtica. Esse
amadurecimento foi visvel em todos os setores envolvidos, tanto da administrao
pblica estadual, com seus governantes e sua burocracia tcnica, quanto para os
rgos financiadores e para a sociedade civil organizada envolvida nesse
processo. 66
Ao observar o projeto Reconstruo-Rio, possvel perceber a grande
distncia entre a ao da burocracia administrativa, apresentada na poca da sua
implementao, e o modelo proposto pelo tipo ideal weberiano. Segundo Mancini, a
realidade

brasileira,

onde

planejamento

praticamente

no

existe

as

descontinuidades de projetos pblicos no sofrem conseqncias legais, determina


65

CARDOSO, A. L. Habitao social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003: 77-78.

66

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 100.

36

a dificuldade que tem essa nossa burocracia em trabalhar dentro de normas e


padres to isentos de um olhar mais poltico. O que se verifica tambm, que,
na prtica, a postura mais poltica dos tcnicos da burocracia durante o projeto,
atuando nas fendas institucionais dos governos, contribuiu significativamente para
a continuidade e o aprimoramento do projeto. O modelo adotado pelo projeto
analisado aponta tambm para a necessidade de se discutir mais profundamente o
melhor modelo de gesto para os grandes projetos urbanos pblicos. 67
Foi possvel observar tambm que a participao social, desde o momento
da concepo inicial de um projeto pblico, amplia muito as perspectivas de
sucesso das solues democraticamente apontadas. Dentre as perspectivas
analisadas, v-se como consensual que, para potencializar a participao, faz-se
necessrio

superar

desenho

formal,

de

simples

consulta

aprovao,

estabelecido pela maioria dos projetos pblicos que se propem participativos.

68

Vale destacar a importncia de alguns tcnicos envolvidos nas negociaes


com a comunidade. Alguns tcnicos, principalmente do GEROE e da Serla,
apareceram nas entrevistas junto s lideranas comunitrias, como os verdadeiros
responsveis

pelo

Reconstruo-Rio.

entendimento
Isso

ocorre

pela

porque

integrao
peso

de

das

aes

prticas

do

projeto

governamentais

desarticuladas aumenta a necessidade da interveno de uma burocracia tcnica de


carreira, mais forte e mais eficiente. 69
importante ressaltar que o Estado deveria capacitar os tcnicos de sua
burocracia para lidar como uma gesto democrtica. Mancini conclui que:
importante que os tcnicos sejam capacitados para
tomarem decises de forma coletiva, mas no menor tempo
para a soluo dos problemas. preciso que a burocracia
tcnica aprenda a aliar o seu saber tcnico ao tempo dos
governos e s necessidades da populao. Que ela aprenda
a conviver melhor e a tirar mais proveito da diversidade de
idias e experincias, tanto dos governantes que passam
pelas diversas administraes, quanto pelas populaes alvo
67

Idem: 102.

68

Idem: 111.

69

Idem: 112-113.

37

dos projetos governamentais. A poltica precisa passar a ser


vista pela burocracia tcnica no mais unicamente como o
terreno do oportunismo, mas como sinnimo do agir
humano. Afinal so os acordos e compromissos polticos que
definem grande parte das decises governamentais. 70
Enfim, afirmamos aqui a necessidade de que os administradores e tcnicos
dos nossos governos rompam com a nossa secular tradio autoritria e aprendam
a ouvir mais os beneficirios e instituies envolvidas na elaborao de seus
projetos.
Mancini considera que, geralmente, os governos que formulam grandes
projetos, principalmente os realizados com emprstimos internacionais, no tm
oportunidade de implant-los, j que eles so previstos para serem executados
num perodo normalmente superior ao mandato do governante que o est
propondo. Na maioria dos grandes projetos de urbanizao integrada, existem
arranjos institucionais baseados exclusivamente em articulaes pessoais dos
tcnicos envolvidos profissionais que, em sua maioria, tm mais de 15 anos de
trabalho para o poder pblico, Federal, Estadual ou local, se conhecem e tm
conhecidos em comum e trocam muitas informaes polticas. Com freqncia,
estes tcnicos trabalham juntos nos grandes projetos do Estado. Mancini chama
estes

profissionais

de

burocracia

de

elite.

Estes

tcnicos

costumam

ser

politicamente muito bem articulados, porm, quando no h articulao partidria


com

governo

em

vigor,

so

vistos

com

desconfiana

nas

mudanas

administrativas, e correm o risco de serem recolocados em seus antigos cargos.

71

Nos perodos de transio eleitoral esses tcnicos so acionados para checar


informaes repassadas por outros tcnicos da prpria instituio ou suas
terceirizadas, e s aps a acomodao dos pedidos polticos, esses profissionais da
burocracia, barganhando suas informaes tcnicas em troca de espao de
trabalho, conseguem abrir algum espao real na formulao da poltica e
principalmente da ao governamental. A autora considera que isso ocorre
70

Idem: 115.

71

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 74.

38

normalmente quando a mquina pblica comea a no dar respostas idealizadas ao


longo das campanhas polticas a despeito da colaborao ideolgica.
Segundo

Campos,

indispensabilidade

da

burocracia

72

conduz

ao

desenvolvimento de uma tica profissional cujos valores seriam os da autoridade


autnoma. Entretanto, esta burocracia tcnica, que no tem um plano de carreira
que a permita atuar sem depender unicamente de indicaes, que tem poucos
instrumentos de trabalho e principalmente que no tem poder poltico para garantir
um planejamento pblico a longo prazo, tem de fato pouca autonomia e
principalmente segurana profissional, que facilitem a formulao de polticas
pblicas mais consistentes e com continuidade.

73

Consideraes finais da pesquisa


No decorrer da pesquisa foi possvel constatar que, no Brasil, existem duas formas
claras de produo de habitao, tanto do ponto de vista quantitativo, quanto do
ponto de vista do significado da ao do Estado. Por um lado, h a interveno
institucional que, no perodo estudado, foi feita atravs do Sistema Financeiro de
Habitao. Segundo o ensaio sobre habitao popular da cidade do Rio de Janeiro,
organizado pelo Instituto de Planejamento Urbano do Rio de Janeiro, esta
interveno, levada adiante de maneira vertical, centralizada e com regras
basicamente definidas pelo prprio rgo interventor, caracteriza uma poltica
habitacional vinculada a uma poltica econmica. Tal fato gerou uma produo
habitacional de resultados questionveis, no s em termos de quantidade, visto
que se produziu muito pouco em relao s necessidades de habitao da
sociedade brasileira, como em termos da prpria qualidade e da forma de

72

Idem. Ibidem.

73

Ver CAMPOS, E. Sociologia da Burocracia: introduo, 1966

39

relacionar o Estado com o usurio, que seria hipoteticamente o beneficirio desta


poltica.

74

Por outro lado, h o processo autnomo de produo de habitao, realizado


em terrenos legalizados que so os loteamentos de periferia ou em terrenos
ilegais, que so as favelas. Nos loteamentos de periferia, a produo feita
basicamente atravs da autoconstruo, sem nenhum apoio do Estado. A
construo tem qualidade sofrvel e est vinculada a uma forma especulativa de
ocupao da terra. A produo da favela, ainda mais marginal, feita em
terrenos ilegais onde, tambm atravs do esforo individual do morador, ocupamse reas, constroem-se barracos e depois casas, dependendo da situao de
implantao. De qualquer forma, ambos os casos citados se caracterizam, de modo
geral, pela insuficincia ou mesmo pela omisso, no que diz respeito interveno
do Estado. 75
Aps esta incurso histria dos programas habitacionais de carter popular
no estado e na cidade do Rio de Janeiro, destacamos o perodo entre 1983 e 1995,
como fase de grande importncia no que concerne elaborao e implementao
de tais programas, com destaque para o programa Cada Famlia, Um Lote e o
projeto Reconstruo-Rio. Antes de avaliarmos estas duas polticas, vale relembrar
que na segunda metade dos anos 80, a crise do Sistema Financeiro de Habitao e
a extino do Banco Nacional de Habitao criaram um vcuo com relao s
polticas habitacionais, atravs de um processo de desarticulao progressiva da
instncia federal, com fragmentao institucional, perda de capacidade decisria e
reduo significativa dos recursos disponibilizados para investimentos na rea. 76
Desta forma, desde a data de extino do BNH em 1986, at 1995, quando tem
incio uma reestruturao mais consistente no setor, a poltica habitacional foi

74

BONDUKI, N. Processos alternativos de produo de habitao. Apud IPLANRIO. Morar na


metrpole. Ensaios sobre habitao popular no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1988: 90-91.
75

Idem. Ibidem.

76

CARDOSO, A. Poltica habitacional no Brasil: balano e perspectivas, 2002-2003: 3.

40

regida por vrios rgos que se sucederam ao longo do perodo, sem que se
conseguisse resultados efetivos. 77 Segundo Arretche:

Na verdade, na assim chamada Nova Repblica, as reas de


habitao e desenvolvimento urbano percorreram uma longa
via-crucis institucional. At 1985, o BNH era da rea de
competncia do Ministrio do Interior. Em Maro de 1985,
foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e meio
Ambiente MDU, cuja rea de competncia passou a
abranger as polticas habitacional, de saneamento bsico, de
desenvolvimento urbano e do meio ambiente. Em Novembro
de 1986, com a extino do BNH e a transferncia de suas
atribuies para a caixa Econmica Federal, a rea de
habitao permanece vinculada ao MDU, mas gerida pela
CEF que, por sua vez, no est concernida a este Ministrio,
mas ao Ministrio da Fazenda. Em maro de 1987, o MDU
transformado em Ministrio de Habitao, Urbanismo e Meio
Ambiente MHU, que acumula, alm das competncias do
antigo MDU, a gesto das polticas de transportes urbanos, e
a incorporao da CEF. Em Setembro de 1988, ocorrem
novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do
Bem-Estar Social MBES, em cuja pasta permanece a
gesto da poltica habitacional. Em Maro de 1989, extinto
o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitao e Ao
Comunitria SEAC, sob competncia do Ministrio do
Interior. As atividades financeiras do Sistema Financeiro de
habitao e a caixa Econmica Federal passam para o
ministrio da fazenda. 78
Segundo Marcus Andr de Melo, as anlises acentuam o surgimento de um
novo padro de poltica, baseado no atendimento ad hoc s demandas locais
conforme alianas instveis visando objetivos de curto prazo do Executivo
Federal. 79 De acordo com Melo, este padro que viria a se aprofundar durante o
perodo do governo Fernando Collor, corresponderia ainda, a uma conjuno de
interesses entre Executivos Municipais, a burocracia central e grupos privados que
atuam na prestao de servios de intermediao.

80

Segundo Azevedo, a atuao do governo Collor na rea de habitao,


seguindo um padro que se institucionaliza desde o governo Sarney, foi
77

ARRETCHE, M. A descentralizao como condio de governabilidade: soluo ou miragem?


apud ADAUTO, L. Poltica habitacional no Brasil: balano e perspectivas: 3.

78

Idem. Ibidem.

79

Melo, M. A formao de polticas pblicas e a transio democrtica: o caso da poltica


socialj, 1990: 461.
80

Idem: 461-462.

41

caracterizada por processos em que os mecanismos de alocao de recursos


passaram a obedecer preferencialmente a critrios clientelistas ou ao favorecimento
de aliados do governo central. Essa foi a caracterstica do plano de Ao Imediata
para a habitao, lanado em 1990, que se propunha a apoiar financeiramente
programas, construo de unidades e de ofertas de lotes urbanizados, para
atendimento de famlias, com renda de at 5 salrios mnimos, financiando projetos
de iniciativa de Cohabs, prefeituras, cooperativas, entidades de previdncia, etc.

81

Neste episdio da histria destacamos que a utilizao predatria dos recursos do


FGTS, que caracterizou os ltimos dois anos em que Collor esteve no poder, teve
conseqncias graves sobre as possibilidades de expanso do financiamento
habitacional, levando suspenso por dois anos, de qualquer financiamento, no
perodo subseqente. 82
O

grande

montante

de

recursos

investidos

nos

projetos

urbanos

desenvolvidos pelo governo do estado do Rio de Janeiro, no perodo analisado,


certamente teria sido potencializado se as experincias vivenciadas pelo poder
pblico fossem, de forma mais sistemtica, a base para a formulao dos novos
projetos governamentais, permitindo, dessa forma, uma maior articulao entre o
planejamento e a implementao das aes do Estado. Nas administraes pblicas
que passaram nestas duas dcadas pelo estado do Rio de Janeiro, a memria
oficial, ou seja, a memria de todos os estudos, projetos, plantas, relatrios, etc.
que so elaborados em cada governo, dos grandes projetos urbanos integrados
que envolvem vrias instituies e as trs esferas governamentais ficaram
somente com as empresas privadas, contratadas atravs de licitaes pblicas,
para o gerenciamento e implantao destes projetos.

83

S recentemente, porm

de forma tmida, o governo do estado do Rio de Janeiro, passou a institucionalizar e


tentar articular informaes existentes em alguns de seus grandes projetos
81

Ver AZEVEDO, S. A crise da poltica habitacional: dilemas e perspectivas para o final dos
anos 90,1996: 73-101.
82

CARDOSO, A. Poltica habitacional no Brasil: balano e perspectivas, 2002-2003: 4.

83

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 81.

42

urbanos. Atravs da fundao Centro de Informaes e Dados do Estado do Rio de


Janeiro

CIDE,

Programa

Nova

Baixada

PNB

est

implementando

Componente de desenvolvimento Institucional que prev, atravs do item memria


tcnica, o armazenamento e a disponibilidade das informaes do projeto s
instituies governamentais e ao pblico em geral. 84
Vale destacar aqui, que os rgos financiadores tambm tiveram um papel
fundamental na continuidade dos grandes projetos pblicos urbanos citados. Seja
atravs da obrigatoriedade de incluso de componentes de desenvolvimento
institucional, que incluam a capacitao tcnica dos profissionais diretamente
envolvidos, monitoramento das aes e impactos, alm da implantao de ncleos
de memria tcnica, seja nas mudanas administrativas, atravs de presso
institucional para a manuteno dos tcnicos da burocracia que possuem
informaes relevantes para a continuidade destes projetos.

No processo de

mudana administrativa do governo Brizola para o governo Marcelo Alencar (19891992), o BIRD e mesmo a CEF intervieram junto nova gesto pressionando para
que

equipe

tcnica,

responsvel

pelo

componente

de

reassentamento,

permanecesse atuando no projeto de forma a garantir sua concluso e a


implantao do plano aprovado. Contudo, somente a interveno dos organismos
financiadores, para a manuteno dos tcnicos no projeto, no o bastante para
dar continuidade ao originalmente projetado. necessrio que haja vontade poltica
do novo governante em manter os acordos. Mesmo mantendo a mesma equipe, o
governo Marcelo Alencar, 85 por fora das propostas e dos acordos polticos

84
85

Idem: 82.

Atuou como intermedirio entre estudantes e o governo durante o movimento estudantil.


Em 1969, teve seus direitos polticos suspensos por dez anos e seu mandato cassado com
base no Ato Institucional n 5. Durante a reformulao partidria, filiou-se ao Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), liderado pelo ex-governador gacho Leonel Brizola. Em
1983, assumiu a presidncia do Banco do estado do Rio de Janeiro (Banerj) e mais tarde foi
nomeado pelo governador Leonel Brizola prefeito da cidade do Rio de Janeiro (1983-1986).
Concorreu ao Senado em 1986 pelo PDT, sendo derrotado por Afonso Arinos pela soma dos
votos de legenda. Em 1988, foi eleito pelo voto popular prefeito da cidade do Rio de Janeiro.
Em 1992, comearam suas divergncias com o governador Leonel Brizola e, s vsperas do
primeiro turno da eleio para a Prefeitura, j se formava uma dissidncia no PDT do Rio. Em
1993, aps 13 anos, deixou a agremiao e filiou-se ao Partido da Social Democracia

43

realizados durante o processo eleitoral, no deu continuidade poltica de


reassentamento aprovada.

86

Cardoso considera fundamental, do ponto de vista institucional, que a


poltica habitacional reconhea a experincia de descentralizao ocorrida no pas
nos ltimos anos. As mudanas no quadro institucional do pas, promovidas pela
nova Constituio, aliadas iniciativa dos novos governos locais e fragilidade das
polticas federais descentralizao por ausncia geraram um efetivo processo de
descentralizao e municipalizao das polticas habitacionais, a partir de meados
dos anos 80. possvel neste ponto, que sem uma definio institucional de
competncias e de redistribuio de recursos, os municpios mais pobres tendam a
ficar alijados do acesso s ofertas de financiamento, seja do governo federal seja
dos organismos internacionais de fomento. Ressalta, por fim, a necessidade de que
se instituam mecanismos de participao, em vrios nveis e escalas decisrias, o
que, alm de democratizar o processo e aumentar sua transparncia, permite
ultrapassar as presses clientelistas pela alocao de recursos que, dadas as
circunstncias que se desdobram, devero ser escassos. 87
Outro desafio implementao de programas habitacionais para populao
de baixa renda, consiste na terceirizao do planejamento e da gesto pblica. Por
orientao dos rgos internacionais financiadores, principalmente o Banco Mundial
e o BID, para o gerenciamento dos grandes projetos urbanos, tm sido criados
pelos governos pblicos, os chamados Grupos Executivos, como o GEROE. Estes
grupos

geririam

os

recursos

alocados

por

estas

instituies

financeiras

coordenariam as aes de diversos rgos e instituies envolvidas. Para a


agilizao dos trmites burocrticos so aportados grandes recursos destinados
contratao de empresas privadas que faro papel de gerenciadoras e supervisoras
de todas as aes desenvolvidas pelos projetos. Tambm a execuo das obras
Brasileira (PSDB), tornando-se o novo presidente regional do partido no Rio de Janeiro. Foi
eleito governador do estado no pleito de 1994.
86

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 87.

87

CARDOSO, A. Poltica habitacional no Brasil: balano e perspectivas, 2002-2003: 9.

44

terceirizada, atravs de licitao internacional. A composio desses Grupos


Executivos, muitas vezes, tambm terceirizada, atravs da indicao, pelos
governantes eleitos e suas equipes, de tcnicos para serem contratados por estas
empresas gerenciadoras. A maior ou menor terceirizao destes projetos depende
principalmente do perfil poltico-ideolgico de cada governo eleito.

88

A partir do final da dcada de 80, todos os principais projetos de interveno


urbana do estado do Rio de Janeiro passaram a utilizar grande parte dos seus
recursos terceirizando a ao do Estado. Nesta poca, era comum nas trs esferas
governamentais, a maioria das administraes pblicas, usar a terceirizao, como
forma de contratar pessoal de confiana com melhores salrios e sem concurso
pblico. Com o esvaziamento do setor pblico, os terceirizados passaram a ocupar
setores estratgicos do governo, especialmente aqueles voltados para a gesto de
grandes projetos. Desta forma, ao invs de driblarem a morosidade do Estado, os
grupos executivos tm a formulao de suas polticas terceirizada e, por isso,
encontram uma grande resistncia da mquina administrativa convencional, devido
ao grande custo dessa terceirizao para os cofres pblicos, j que um tcnico
terceirizado pode custar at dez vezes mais do que tcnico pblico, de similar
qualificao, do quadro efetivo. 89 O domnio desses tcnicos terceirizados sobre os
grandes projetos internacionais muito grande, algumas vezes muito maior do que
o da burocracia tcnica. 90 Nestes grandes projetos, a maior crtica que se faz
relativa quase total delegao da formulao, planejamento e definio de
prioridades das grandes intervenes aos interesses das empreiteiras e do setor
privado.
Se a presena do Estado se tornou necessria para a dinamizao do
mercado imobilirio em geral, mais fundamental ainda foi sua interveno para
viabilizar o acesso casa prpria s famlias de baixa renda. Mostrou-se que

88

Idem: 88.

89

Idem: 89.

90

Idem: 90.

45

possvel ao poder pblico utilizar vrias estratgias, visando ao barateamento da


habitao popular. A primeira e principal a substituio do incorporador por uma
agncia pblica, sem fins lucrativos. Outra seria a criao de linhas de crdito
subsidiado para a construo e financiamento de moradias. Resumidamente,
Azevedo 91 considera que a estratgia global de barateamento da produo de casas
populares, pelo poder pblico, retirar do circuito, ou diminuir a importncia dos
atores que participam do Sistema de produo Imobiliria. Primeiro, tira-se o
incorporador, a empresa de planejamentos e projetos e o corretor, depois, tenta-se
reduzir ao mximo o papel do proprietrio urbano e conseguir vantagens adicionais
das Agncias Financeiras Governamentais para o financiamento da construo e
comercializao do imvel. As casas populares ainda so muito caras para a
maioria da populao de baixa renda. Por isso, Azevedo destaca que em pases
latino-americanos, nas ltimas dcadas, vm ganhando fora os chamados
programas alternativos de habitao; contudo, o estmulo a esses programas tem
ocorrido fundamentalmente na esfera do discurso e da retrica, com minguados
resultados no campo das experincias concretas. 92
importante destacar tambm, a importncia do papel da sociedade civil na
relao com o poder pblico para a implementao dos programas habitacionais.
No Governo Leonel Brizola, a burocracia tcnica envolvida, obteve espao
institucional para participar da formulao de uma poltica de reassentamento e
loteamento mais global para o estado do Rio de Janeiro. A exemplo do fracasso de
planos anteriores, Brizola no segue o mesmo caminho e prev a participao
democrtica neste processo, o que permitiu uma maior integrao por parte da
sociedade civil e suas respectivas organizaes, com as aes governamentais.
Desta forma, a burocracia tcnica e a populao automaticamente participariam da
formulao das polticas de habitao do governo. Hlio Ricardo Leite Porto destaca

91

AZEVEDO, S. Poltica de habitao popular e subdesenvolvimento: dilemas, desafios e


perspectivas, 1982: 113.

92

Idem: 114.

46

este momento vivido pela administrao pblica, no segundo governo Brizola, e


afirma que:
[...] No plano do Estado, j assinalamos a mudana ocorrida
com a eleio de Leonel Brizola para governador, o que
representou, entre outros fatores, a chegada ao poder de
uma nova burocracia com um projeto modernizador de
Estado, marcado por uma perspectiva integradora
socialmente, universalista no acesso aos servios e
equipamentos pblicos e democratizadora das relaes de
poder. 93
Este processo de gesto mais participativa, iniciado atravs do componente
de reassentamento, evoluiu para outras gerncias do projeto, no governo Brizola.
Durante todo o processo de implantao do componente de reassentamento, neste
governo, os tcnicos apoiaram sua ao e poltica na participao comunitria
como forma de pressionar a estrutura mais formal do Estado. Inicia-se neste
momento um perodo de intenso dilogo e articulao entre o poder pblico e a
sociedade civil organizada. 94
Para uma melhor compreenso do papel da participao social no processo de
democratizao da ao governamental, abre-se um parntese para o modelo de
Habermas, 95 para a discusso sobre a participao social como a melhor
alternativa para o fortalecimento da esfera pblica. Em seu modelo, o autor
considera a esfera pblica como o espao intermediador entre os impulsos
comunicativos

gerados

na

sociedade

civil

as

instncias

que

articulam,

institucionalmente, as decises polticas, com a possibilidade deste espao no


estar sujeito s regras, nem do Estado, nem do mercado, para a satisfao das
necessidades pblicas. Habermas ento, desenvolve o conceito de poltica
deliberativa, como o procedimento que legitima as decises corretamente tomadas
como estrutura central de um sistema poltico diferenciado, e configurado como
estado de direito, porm, no vlido para a totalidade das instituies sociais e

93

PORTO, H. Saneamento e cidadania: trajetrias e efeitos das polticas pblicas de


saneamento na Baixada Fluminense, 2001: 77.

94

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 96.

95

Ver Habermas, J. Direito e Democracia: entre facticidade e validade, 1997.

47

mesmo do estado. O argumento do autor que o processo democrtico depende


de contextos de insero que fogem ao seu poder de regulao. Esse processo
exige uma imparcialidade ou uma neutralidade de seus agentes, do que Habermas
discorda argumentado que impossvel separar as contradies e que o conflito de
opinies deve ser superado pelo agir comunicativo. Habermas aproveita-se dos
princpios elaborados por Robert Dahl, no qual este descreve que um processo
democrtico deveria proporcionar aos seus cidados, no mnimo: a incluso de
todas as pessoas envolvidas; chances reais de participao no processo poltico,
repartidas eqitativamente; igual direito a voto nas decises; o mesmo direito para
a escolha dos temas e para o controle da agenda; uma situao onde todos os
participantes, tendo mo informaes suficientes e bons argumentos, possam
formar uma compreenso articulada acerca das matrias a serem regulamentadas
e dos interesses controversos. Contudo, a dificuldade da aplicao deste processo
na sua totalidade esbarra na complexidade social, que impe suas diferenciaes e
determina restries para sua consecuo. importante lembrar que as formas de
organizao em torno do movimento de participao popular, em favor do
fortalecimento da esfera pblica, variam de acordo com o contexto histrico.
No programa Cada Famlia, Um Lote, as dificuldades de implementao dos
programas

foram

de

ordem

tcnica,

poltica,

institucional,

burocrtica

administrativa, e criaram verdadeiros impasses, resultado, na maioria dos casos,


da falta de planejamento dos programas e da improvisao prpria de um governo
sem recursos materiais. Faltava ao governo uma mquina administrativa capaz de
fornecer os dados necessrios execuo do trabalho, resultando num atraso
irreparvel na execuo dos programas, em particular no Programa Cada Famlia,
Um Lote. Neste Programa, os projetos tinham como pr-requisito obras extensas
de urbanizao, exigindo grandes investimentos fora das possibilidades do Estado e
da SETH, que acabou por desistir de avanar na regularizao fundiria. Somados
a estes fatores, acrescentamos alguns problemas tcnicos como o complicado
processo de levantamento e medio de favelas, lote por lote, e a dificuldade na

48

titulao de certas reas devido indefinio quanto a certos aspectos do direito


de propriedade, sem falar da gravidade da questo da prtica de aluguel em
favelas. Acrescentamos ainda, que a titulao permitiria uma liquidez na
comercializao com lotes, estimulando os moradores a adquiri-los com vistas ao
mercado futuro. Um dos principais problemas do Programa Cada Famlia, Um
Lote, foi o fato do governo no exercer nenhum tipo de controle do uso do solo de
forma a manter de p seu objetivo de oferecer aos favelados um caminho para a
sua cidadania.
Se a medida de regularizao fundiria tomada isoladamente, o processo
cair, com certeza, num crculo vicioso, pois as estruturas scio-econmicas,
permanecendo intocadas, continuaro alimentando novos surtos de favelizao,
dessa vez mais velozes, com o estmulo da expectativa de legalizao da posse,
principalmente se tal legalizao se faz atravs da entrega do ttulo de propriedade
individual. Deve-se criar, em contrapartida, um mecanismo de controle do uso de
solo,

como

por

exemplo,

fornecimento

de

escrituras

de

propriedades

condominiais ou a adio de clusulas contratuais que dificultem a venda do


terreno, entre outros. No caso do Cada famlia, Um Lote, no foram tomadas
estas medidas. O governo no exerceu nenhum tipo de controle do uso do solo de
forma a manter de p seu objetivo de oferecer aos favelados um caminho para a
sua cidadania. Contudo, ao observar a situao da habitao popular, na poca e
agora, se comparada com o restante da cidade, torna-se falsa uma proposta de
igualdade deste tipo. 96 Sobre a regularizao fundiria, Cardoso nos impe uma
questo: No estaria, dessa maneira, a urbanizao de assentamentos informais
legitimando excees desvinculadas dos mnimos sociais, sem estabelecer padres
de uso do solo que possam ser adequados e dignos para a populao como um
todo? 97 Em que medida a poltica desenvolvida em programas, como o Cada

96

ARAJO, M.S.M. Possibilidades e limites de uma poltica habitacional: o Programa Cada


Famlia um Lote, 1988: 98.
97

CARDOSO, A. L. Habitao social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003: 78.

49

Famlia, Um Lote, pode ser responsabilizada pela a expanso do nmero de


favelas na cidade do Rio de Janeiro? preciso uma reflexo acerca dos benefcios
ou problemas causados pela titulao da terra e dos lotes em favelas.
Em entrevista ao jornal O GLOBO, quando questionado se os benefcios da
titulao das propriedades, dando a titularidade da terra ou do lote importante
para tirar parte da populao da misria, Aloisio Arajo 98 responde: No sou contra
a titulao, mas os efeitos propagados no so to grandes e alguns estudos
recentes mostram isso. Estes estudos analisaram os efeitos da titulao na
Argentina e mostraram que o efeito sobre o crdito, por exemplo, praticamente
no existiu. Para ele, a titulao tem sido apresentada como uma grande panacia.
A titulao das propriedades somente transforma o capital morto desse cidado
em capital vivo, porque ele pode usar a propriedade como garantia de um
emprstimo na cidade ou no campo, por exemplo. Alosio Arajo considera que as
polticas tradicionais de habitao podem dar muito mais resultado. Alm disso, v
um efeito perverso na titulao, que o aumento esperado do incentivo invaso
da terra. Justifica sua idia, afirmando que aps anos de inflao alta, de juros
altos e de um ambiente institucional perverso, o crdito habitacional clssico
desapareceu, mas acredita que, agora, com a estabilidade essa situao ir se
reverter. Arajo conclui ento, que para privilegiar a populao de baixa renda, o
melhor seria usar as polticas tradicionais voltadas ao crdito habitacional, com
juros menores e at subsdio para essas populaes. Desta forma, considera que a
maior parte da pobreza vai ser resolvida com questo de gerao de emprego
formal por novos plos, como o petroqumico, e em reas disponveis na Avenida
Brasil atraindo as populaes para esses locais, onde possvel fazer habitaes
para populaes de renda mais baixa.
Por outro lado, o mesmo jornal, na mesma data, trs a seguinte reportagem:
Favela da Rocinha cresce na vertical margem da lei: pesquisa mostra que 44%

98

Alosio Arajo professor da Fundao Getulio Vargas e do Instituto de matemtica Pura e


Aplicada IMPA. Entrevista cedida ao Jornal O GLOBO. Domingo, 04 de Novembro de 2007.

50

dos moradores no tm escritura do imvel. Os nmeros constam de uma pesquisa


realizada pela Fundao Bento Rubio, responsvel pelo programa de regularizao
fundiria da comunidade, que entrevistou mil moradores entre Dezembro e Maro
de 2006-2007. Segundo a pesquisa, 27% dos proprietrios tm dois imveis ou
mais. Em boa parte dos edifcios, cada pavimento serve de moradia para at seis
famlias. de grande proporo o adensamento nas favelas. Sem infra-estrutura
adequada, a tendncia que os problemas ambientais, de higiene e salubridade se
agravem. superpopulao das favelas, soma-se a falta de documentao sobre o
espao de cada um. Do total de entrevistados, 44% no tinham qualquer
documentao sobre o imvel em que vivem e apenas 1% tem escritura definitiva.
Segundo a pesquisa, entre as pessoas que moram de aluguel (11% dos
entrevistados), 81% no tm contrato de locao, e 54%, sequer recibos de
pagamento. O coordenador da Fundao Bento Rubio, Ricardo Gouva afirma que
a Rocinha no pode mais esperar para ter a sua situao regularizada. Segundo a
reportagem, na ausncia do poder pblico, a maior associao de moradores da
favela, a Unio Pr-Melhoramentos dos Moradores da Rocinha, acabou se
transformando numa espcie de cartrio, j tendo cadastrado um tero das
moradias da comunidade. O registro de posse da casa uma importante iniciativa
para evitar os conflitos que acontecem pela posse dos imveis. Os moradores
acreditam que a melhor soluo a distribuio de ttulos de propriedade aos
donos dos imveis. Devido ao impasse do governo, na implementao de todas as
metas traadas pelos programas habitacionais, voltados para a populao de baixa
renda, iniciou-se, em 2005, o projeto de regularizao fundiria, chamado Rocinha
Mais Legal j recebeu a adeso de 2 mil famlias, e 250 aes de usucapio j
foram propostas na justia, abrangendo 1.620 unidades residenciais, a fim de que
seus proprietrios obtenham escritura.
Alm do impasse gerado pela discusso de como a adoo das polticas de
habitao, que favorecem a titularidade da terra ou do lote, podem gerar conflitos
e resultados questionveis, outro fator contribui muito para as descontinuidades

51

desses grandes programas: a centralizao. No que se refere implementao de


uma poltica de governo do tipo do programa Cada Famlia, Um Lote, Arajo
considera que se impunha como melhor caminho que sua execuo fosse feita de
maneira descentralizada, de preferncia com o auxlio dos rgos pblicos
municipais. Em municpios como o Rio de Janeiro, a descentralizao deveria
chegar at a atribuio de responsabilidade a organismos regionais ou distritais na
tarefa de execuo, cujo controle se far indubitavelmente mais eficaz, tendo em
vista a proximidade das organizaes comunitrias.

99

Para a autora, para o

sucesso deste tipo de programa, um fator importante, que devemos acrescentar


descentralizao, a desburocratizao dos servios administrativos do Estado, e
sua conseqente modernizao, sem o que qualquer programa, por melhores que
sejam o seu embasamento tcnico e sua finalidade social naufraga na frustrao
dos objetivos, levado por descaminhos, conflitos do aparelho burocrtico. Assim, a
estes dois fatores, sobre os entraves implementao do programa Cada Famlia,
Um Lote, podemos unir a inrcia ou lentido da mquina do Estado, que resulta
em dificuldades administrativas de toda ordem, e que tem por causas principais a
insuficincia de recursos materiais e humanos altura das necessidades, a
precariedade e obsolncia e exaurida rotina dos procedimentos burocrticos.

100

Constatamos que no final do primeiro governo Brizola (1983-1987), quanto


ao programa Cada Famlia, Um Lote, a rigidez da regulamentao, o montante de
investimentos e a demora na aprovao dos projetos desestimularam a oferta de
lotes, resultando no retorno dos loteamentos clandestinos e na negociao de
terras, por parte das associaes de moradores, sem prvia autorizao dos
poderes pblicos. Como dar continuidade a este programa, visto que o quadro da
poltica habitacional traado at aqui, aponta para o esgotamento do padro de
financiamento desta poltica, associado a uma crise fiscal, fragmentao
institucional e a paralisia decisria? clara a relao entre a crise de
99

Idem: 99.

100

Idem: 99-100.

52

governabilidade e a crise da gesto da poltica habitacional, que culmina em


constantes conflitos entre as instituies estaduais e municipais, muitas vezes,
impedindo que os programas sejam implementados da mesma forma que foram
elaborados.
Vimos, no decorrer da pesquisa, que no governo Moreira Franco (1987-1991),
ocorre uma crise aguda da atividade do planejamento urbano. Neste contexto, a
forte centralizao conjugou-se falta de capacitao poltica e financeira dos
Executivos locais com a perda da legitimidade do Estado para implementar
intervenes no espao urbano, gerando o agravamento da relao entre o Estado
e os ocupantes ilegais. Neste mesmo perodo, com o fim do BNH e com a crise
econmica, as Companhias Estaduais de Habitao viveram momentos de intensa
crise e paralisao, dado ao alto grau de inadimplncia dos muturios. Apesar da
crise, e dos resultados pouco satisfatrios, foi possvel constatar que no Projeto
Reconstruo-Rio, a postura mais poltica dos tcnicos da burocracia, durante o
projeto,

atuando

nas

fendas

institucionais

dos

governos,

contribuiu

significativamente para a continuidade e o aprimoramento do projeto, no segundo


governo Brizola.
Contudo, o que existe de novo na dcada de 1990, enquanto o estado
comea a ser gerido pela segunda vez por Leonel Brizola, o fato de que estaria
surgindo uma convergncia da sociedade com os esforos empreendidos pelo
Estado, para favorecer a incluso da sociedade civil no debate sobre a gesto
pblica, atravs de novos arranjos institucionais. Neste contexto, caberia ao Estado
fortalecer esta sociedade e dar curso s suas aspiraes, vislumbrando, assim,
eficcia e eficincia na gesto pblica. No caso do projeto Reconstruo-Rio,
evidente que houve abertura de opes para a expresso direta dos cidados, de
novas oportunidades polticas e, certamente, da construo de espao de influncia
da

sociedade

sobre

estado.

Porm,

tambm

foi evidente uma grande

instabilidade nesse processo participativo que, em alguns momentos, chegou a


sofrer certo retrocesso ou estagnao. Isso se d em funo dos efeitos

53

controversos dos mecanismos da democracia direta, que podem tanto proteger,


quanto prejudicar os interesses dos excludos social e politicamente. Poucos so os
que de fato participam e trabalham para seus interesses. O que acaba acontecendo
o governo de uma minoria ativa que pode estar longe de ser uma imagem fiel da
populao.
Aqui fica evidente a crise de representao que marca as democracias
atuais. Sendo assim, seria necessrio promover arranjos institucionais que
contribussem para a promoo de um maior pluralismo no processo poltico.

101

Putnam aponta outra perspectiva afirmando que a participao acontece de fato


quando h cooperao e confiana entre os participantes. As normas de
reciprocidade e as redes horizontais de compromissos cvicos de uma comunidade
favorecem a resoluo dos dilemas da ao coletiva.

102

J Olson acredita que, para

estimular a participao, so necessrios incentivos que vo alm da possibilidade


de obter tais bens, ou seja, incentivos seletivos e separados, que tambm podem
incluir incentivos materiais.

103

Consideramos como consensual que, para potencializar a participao, fazse necessrio superar o desenho formal, de simples consulta e aprovao,
estabelecido pela maioria dos projetos pblicos que se propem participativos. A
participao social, no s para a deliberao pblica, mas principalmente para
estimular um maior pluralismo na elaborao das decises polticas, desde o
momento da concepo inicial do projeto pblico,

amplia muito mais as

perspectivas de sucesso das solues democraticamente apontadas. 104 Na dcada


de 80, direitos polticos aos poucos foram conquistados. Por, outro lado, ocorre um
processo acelerado de pauperizao que no se limita mais populao pobre do

101
Ver GRAU, N. Cl. Representao e participao social: na participao cidad e sua
virtualidade para a construo de espaos pblicos,1998: 64-180.
102

Idem. Ibidem.

103

Idem. Ibidem.

104

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 111.

54

Pas. Retomando o problema da habitao no Rio de Janeiro, possvel perceber


que as condies de reproduo da classe mdia esto cada vez mais precrias,
possibilitando o surgimento de novos conflitos sociais. A forma pela qual o espao
construdo das cidades foi produzido favoreceu a difuso da propriedade entre os
vrios segmentos da sociedade e, conseqentemente, a acomodao dos conflitos.
Os

programas

analisados

nesta

pesquisa,

ao

serem

implementados,

ganhariam maior eficcia com o oferecimento de uma cesta variada de tipos de


programas, combinando urbanizao de assentamentos, regularizao fundiria e
urbanstica, oferta de lotes urbanizados associada a programas de apoio
autoconstruo ou de mutiro, financiamento de materiais de construo e, ainda,
a construo de unidades habitacionais. O fundamental para sua continuidade seria
que se combinassem programas de oferta de novas oportunidades habitacionais,
com programas de melhoramento dos assentamentos existentes, implicando o
reconhecimento do direito posse, mas criando condies para que se evitassem
as ocupaes de terras imprprias urbanizao. Aliado aos programas de
atendimento populao de baixa renda, seria preciso focalizar os moradores em
reas de risco, potencializando os programas j desenvolvidos por algumas
prefeituras e ampliando a sua capacidade de ao de modo a que assumissem uma
funo mais preventiva.

105

De acordo com Cardoso, para que o descompasso entre a concepo e a


implementao dos programas habitacionais para populao de baixa renda
diminua, fundamental que seja criado um sistema nacional de habitao popular,
de

forma

estabelecer

critrios

redistributivos

segundo

escala

das

necessidades locais e, inversamente, segundo a capacidade de autofinanciamento


do municpio e instituir programas de capacitao de tcnicos municipais, visando
a aumentar a eficcia das aes. Alm da descentralizao intergovernamental,
pode-se tambm aproveitar as possibilidades de mobilizar recursos da sociedade,
atravs da participao de ONGs, Sindicatos e movimentos de moradia em
105

CARDOSO, A. Poltica habitacional no Brasil: balano e perspectivas, 2002-2003: 8.

55

programas apoiados pelos governos, e que poderiam utilizar recursos privados.


Quanto participao do setor privado, deve-se ter cautela, j que a experincia
mostra que em programas em que as empresas tm maior autonomia existe uma
tendncia ao aumento de custos e presso pela elevao de tetos de
financiamento, o que pode vir a distorcer os objetivos sociais dos programas.

106

Paralelamente, o Estado deveria capacitar os tcnicos de sua burocracia para


lidar com uma gesto democrtica, para que assim estes possam tomar decises de
forma coletiva, no menor tempo, para a soluo dos problemas, aliando seu saber
tcnico ao tempo dos governos e s necessidades da populao. Estes tcnicos
precisam romper com a nossa tradio autoritria e aprender a ouvir os
beneficirios e instituies envolvidas na elaborao de seus projetos. E, por fim, j
que os acordos e compromissos polticos definem grande parte das decises
governamentais, a poltica precisa passar a ser vista pela burocracia tcnica no
mais unicamente como terreno do oportunismo. 107
Somente como sugesto, em que se pese a diversidade de instrumentos
jurdicos vigentes para efetuar a regularizao fundiria de favelas, sobretudo com
a instituio do usucapio coletivo, algumas alteraes no ordenamento jurdico
brasileiro ainda so necessrias para dar maior agilidade aos muitos procedimentos
legais e burocrticos requeridos. Segundo Compans, a principal dessas alteraes
no ordenamento jurdico, relaciona-se simplificao destes procedimentos,
especialmente no que se refere aos registros pblicos. A legislao federal precisa
compatibilizar-se com a urgncia da integrao social das reas ocupadas por
favelas, para qual a regularizao fundiria elemento propulsor. 108 Segundo a
autora, tambm ser de fundamental importncia uma reforma jurdica, que
permita acelerar a tramitao dos processos judiciais, em particular, o rito
processual de aes que digam respeito regularizao fundiria, seja de
106

Idem: 9.

107

MANCINI, L. Cimentando fendas institucionais, 2004: 114-115.

108

COMPANS, R. A regularizao fundiria de favelas no Estado do Rio de Janeiro, 2006: 51-

52.

56

desapropriao, de usucapio, ou de concesso de uso especial para fins de


moradia. 109

Esta

reforma

imprescindvel

para

evitar

descontinuidade

administrativa da qual padecem, por vezes, programas, tais como o Cada Famlia,
Um Lote e o projeto Reconstruo-Rio, que exigem mdio ou longo prazo de
execuo, como aqueles destinados urbanizao e regularizao de favelas.
Foi possvel perceber, por meio dos dados relativos ao municpio do Rio de
Janeiro, que as limitaes oramentrias para o enfrentamento da questo
habitacional acabam por definir a nfima atuao desses programas, que, em sua
maioria, tm atuado em solues a posteriori, com a proviso de infra-estrutura e a
tentativa de titulao onde j existe a habitao, executada pelo morador. A pouca
incidncia de iniciativas pblicas destinadas proviso de novas oportunidades
habitacionais leva reproduo do problema, gerando mais precariedade em reas
da cidade ocupadas pela populao de baixa renda, excluda do acesso formal
moradia. 110
Consideramos que os avanos sociais contidos nos programas estudados,
poderiam ser fortemente potencializados se combinados com alguns novos
instrumentos jurdicos, ainda no regulamentados. O usucapio urbano como
instrumento mais efetivo de regularizao fundiria, bem como, o imposto
progressivo sobre o patrimnio urbano, dentre outros, certamente contribuiriam
para a expanso dos direitos de cidadania dos moradores da cidade, que vivem na
ilegalidade, e que no esto nessa condio por escolha, mas por terem sido
excludos da sociedade mercantil. Ademais, a crescente vulnerabilidade do mercado
de trabalho s faz aumentar o nmero dos que no conseguem ingressar no
mercado de moradia e que, portanto, iro adensar o mercado da moradia ilegal.
Segundo Santos, fundamental que sejam utilizados os novos instrumentos
jurdicos, para que associados a uma agenda de poltica pblica mais comprometida
com os interesses locais e viabilizada pela conquista de maior autonomia poltica e
109

Conforme previsto na Medida Provisria 2.220/01.

110

CARDOSO, A. L. Habitao social na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, 2003: 77.

57

financeira, possam traduzir-se em consolidao da metrpole

carioca como elo

importante da cadeia de fluxos econmicos internacionais e espao de reproduo


social sustentvel para uma populao que no est

toda inserida na sociedade

mercantil. 111
Da perspectiva das polticas pblicas, impe-se hoje um grande desafio ao
governo, em todas as suas esferas, e sociedade em geral, que a esperada
retomada do crescimento econmico e a reintegrao do pas na economia mundial
certamente auxiliaro a resolver. diante desse quadro, que a sociedade deve se
rearticular, procurando solues menos simplistas que o idealismo automatizado do
mercado, que reitera a excluso e a segregao. O problema da moradia e da falta
de

infra-estrutura,

em

funo

do

descompasso

entre

concepo

implementao de programas habitacionais, para populao de baixa renda na


cidade e no estado do Rio de Janeiro, persiste at hoje, trazendo consigo
conseqncias gravssimas, como por exemplo, o aumento da violncia urbana,
aumento do nmero de grupos armados nas favelas, expanso do trfico de
drogas, gerando obstculos aos cidados que, em grande medida, no conseguem
exercer sua cidadania, pela precariedade do modo como se inserem no mercado de
trabalho. Nesse contexto, a gesto da metrpole pressupe a adoo de uma nova
agenda de polticas que inclua o enfrentamento da metropolizao da pobreza,
bem como a assuno pelo governo local do papel de promotor de vantagens da
cidade que administra.
Tendo em vista que as polticas e programas implementados pelo governo
do estado do Rio de Janeiro, entre 1983 e 1995, ficaram muito aqum dos
objetivos traados, e que o processo de urbanizao e infra-estrutura das favelas,
ainda feito apenas de forma aparente, a discusso acerca deste descompasso
entre concepo e implementao de programas habitacionais, elaborados pelo
governo do estado, nas gestes entre 1995 e 2010, na cidade do Rio de Janeiro,
ficar para uma prxima oportunidade.
111

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ZALUAR, Alba e ALVITO, Marcos (orgs). Um Sculo de Favela. Rio de Janeiro:
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ANEXO 1

Decises e Realizaes na Poltica Habitacional no Rio de Janeiro: Distrito


Federal, Estado e Municpio (1902-1983) 1
Incio do Sculo XX (1902-1918)
10 de Fevereiro de 1903 RJ/DF
Proibio de obras de melhorias em cortios na cidade do Rio de Janeiro.
18 de Julho de 1905 RJ/DF: Dec. n 1042
Autoriza Prefeito a aproveitar parte das sobras de terrenos dos prdios adquiridos,
com a abertura da Av. Salvador de S, para a construo de casas de operrios.
1906 RJ/DF
Prefeitura do DF: construo de 120 unidades habitacionais, agrupados em
conjuntos localizados na Av. Salvador de S e Rua So Leopoldo (ainda existentes
em 1983).
22 de Abril de 1915 BR: Dec. n 11554
Abre ao Ministrio da Fazenda crditos para despesas de administrao e custeio de
vilas operrias.
30 de Dezembro de 1916 BR: Lei n 1544
Autoriza os governos estaduais a fundarem caixas econmicas.
Fim da Repblica Velha (1919-1930)
1920 RJ/DF
Prefeitura do Distrito Federal: remoo de Favelas: morros da providncia, Santo
Antnio e Gvea-Leblon.
11 de Dezembro de 1920 BR: Dec. n 4209
Autoriza o Poder Executivo a construir casas para operrios e proletrios, sem
prejuzo dos favores concedidos s associaes no Dec. n 2407 (18 de Janeiro de
1911).
1

Pesquisa realizada no Inventrio da ao governamental, Financiadora de Estudos e


Projetos -FINEP, 1985.

26 de Outubro de 1921 BR: Dec. n 15068


Concede sociedade annima A Popular, com sede na cidade do Rio de Janeiro,
os favores de que trata o Dec. n14813 (20 de Maio de 1921).
1926 RJ/DF/004
Departamento Nacional de Sade Pblica une-se ao Ministrio da Justia, para
solucionar a crise da habitao na cidade do Rio de Janeiro.
1927 RJ/DF/004
Departamento Nacional de Sade Pblica recomenda a interdio de casebres na
cidade do Rio de Janeiro.
1927 RJ/DF
Prefeitura decreta a interdio de casebres no Rio de Janeiro.
Repblica Nova (1930-1937)
01 de Outubro de 1931 BR: Dec. n 20465
Reforma e legislao das Caixas de Aposentadoria e Penses, ampliando a aplicao
de sua receita construo de casas.
27 de Abril de 1932 BR: Dec. n21326
Aprova o regulamento para aquisio ou construo de casas pelas caixas de
Aposentadoria e penses.
12 de maio de 1933 BR: Dec. n22708
Isenta imveis situados na Vila operria de Orsina da Fonseca do pagamento de
taxas e impostos federais e municipais.
19 de Junho de 1934 BR: Dec. n24427
D nova regulamentao s caixas Econmicas Federais.
29 de Junho de 1934 BR: Dec. n24503
Estabelece regras e providncias para o funcionamento das Sociedades de
Economia Coletiva, tambm chamadas de Caixas Construtoras, para concorrerem
satisfatoriamente para soluo do problema da habitao.
28 de Junho de 1937 BR: Dec. n1749

D nova regulamentao aquisio de prdios destinados moradia dos


associados dos Institutos de Aposentadorias e Penses IAPs.
01 de Julho de 1937 RJ/DF: Dec. n6000
Promulga o Cdigo de Obras do Distrito federal: primeiro reconhecimento legal da
existncia de favelas, contendo recomendaes no sentido de elimin-las e regula a
construes de habitaes de tamanho mnimo (art. 346-349).
08 de Novembro de 1937 BR: Dec. n6092
Cria a Comisso Plano da Cidade, na Prefeitura do Distrito Federal.
Estado Novo (1937-1945)
31 de Maio de 1939 BR: Lei. n1308
Autoriza os IAPs a concederem fiana de aluguel de casas a seus associados.
12 de maio de 1941 BR: Dec.-Lei n3266
Institui a colonizao rural mediante a organizao de Granjas Modelo em terras
pertencentes Unio e funda o Ncleo Colonial Duque de Caxias, em Nova Iguau.
08 de Agosto de 1941 RJ/DF: Dec. n7075
Desliga do Departamento de Edificaes, subordinando diretamente ao Secretrio
de Viao e obras, o Servio de Construes Proletrias.
RJ/DF/006
Criao da Comisso de Estudos dos Problemas de Higienizao de Favelas.
RJ/DF/007
Prefeitura e IAPs estudam construo de casas para favelados.
25 de Setembro de 1942 RJ/DF: Dec. n7363
Modifica o disposto na Seo nica Ttulo III, do Captulo XIV do Dec. n6000 (01
de Julho de 1937) sobre licena para construo de pequenas casas destinadas a
habitaes para as classes proletrias, a cargo do departamento de Construes
proletrias.
RJ/DF/006

Prefeitura traa plano de ao para solucionar problema de favelas no Rio de


Janeiro (construo de parques proletrios), atravs estudos da Comisso de
Estudos dos Problemas de Higienizao de Favelas.
RJ/DF
Prefeitura do Distrito Federal: transferncia de moradores da favela da Praia do
Pinto para o Parque Proletrio da Gvea (parque n1), com 700 casas e
transferncia de moradores das favelas do Livramento e do Morro do Pinto para o
Parque Proletrio do Caju (parque n2).
1944 RJ/DF
Prefeitura do Distrito Federal: construo do parque Proletrio da Praia do Pinto
(Leblon- parque n3), com 400 unidades habitacionais.
Populismo (1945-1964)
06 de Dezembro de 1945 BR: Dec.-Lei n8304
Transforma a Comisso de Plano da Cidade do Rio de Janeiro, criada pelo Dec.
n6092 (08 de Novembro de 1937), em Departamento de Urbanismo, subordinado
Secretaria Geral de Viao e Obras, da Prefeitura do Distrito Federal.
26 de Janeiro de 1946 BR: Dec. n8938
Probe favelas no espao urbano, atravs do artigo 29.
04 de Abril de 1946 BR: Dec.-Lei n9124
Transforma o Departamento de Construes Proletrias, da secretaria Geral de
Viao e Obras, da Prefeitura do Distrito Federal, em Departamento de Habitao
Popular DHP.
01 de Maio de 1946 BR: Lei n9218
Autoriza a instituio da Fundao da Casa Popular- FCP, pelo Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio, para possibilitar a aquisio ou construo de
moradia.
RJ/DF/011
Criao da Comisso Interministerial para estudar as causas da favelizao no Rio
de Janeiro.

22 de Janeiro de 1947 BR: Dec. n22498


Autoriza a instituio de uma fundao pela prefeitura do Distrito Federal
Fundao Leo XII- com o objetivo de prestar ampla assistncia s populaes
localizadas nos morros, nas favelas da cidade do Rio de Janeiro.
08 de fevereiro de 1947 RJ/DF: Dec. n8797
Institui a Fundao Leo XIII e aprova seus estatutos
1947 RJ/DF/012
Criao da Comisso para Extino de Favelas, pelo prefeito Mendes de Moraes,
realizando o primeiro recenseamento de favelas: 34.528 casebres e 138.937
favelados (informao nica, no consta do acervo de fichas).
1948 RJ/DF/011
Comisso Interministerial, criada em 1946, estabelece plano de ao e extinta.
1948 RJ/DF/013
Lanamento do Plano Batalha do Rio e criao da Comisso central para sua
execuo, visando soluo para as favelas.
1949 RJ/DF
Fundao Leo XIII: urbanizao e remodelao da favela da Barreira do Vasco.
1950 RJ/DF
Instituto de Aposentadorias e Penses da Indstria constri 4.075 unidades
habitacionais no Rio de janeiro/Distrito federal.
28 de Janeiro de 1952. Portaria n66
Prefeitura cria nova Comisso de Favelas. Prefeitura do Distrito Federal/DHP (19471952): 328 unidades habitacionais no Pedregulho.
04 de dezembro de 1952 RJ/DF/015
Criao da Subcomisso de habitao e Favelas, no Rio de Janeiro, pela Comisso
Nacional de Bem-Estar Social do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio.
RJ/DF/016
Criao do Servio de Recuperao de Favelas, subordinado ao departamento de
Segurana Pblica e posteriormente Secretaria de Sade e Assistncia.

Outubro de 1953 RJ/DF/018


Criao da Comisso de Favelas, substituindo o Servio de Recuperao de Favelas.
Dezembro de 1955 RJ/DF/015
Extino da Subcomisso de habitao e Favelas.
09 de Fevereiro de 1956 RJ/DF. Dec. n13153
Desapropria os terrenos da favela Vila do Vintm.
28 de Agosto de 1956 RJ/DF: Dec. n13304
Institui o Servio Especial de Recuperao de Favelas e habitaes Anti-Higincias
Serfha. A Prefeitura do Distrito Federal e o DHP constroem 328 unidades
habitacionais na Gvea (Rua Marqus de So Vicente).
19 de Setembro de 1956 BR: Lei n2874
Dispes sobre a mudana da capital para Braslia, e cria a Companhia Urbanizadora
da Nova Capital do Brasil Novacap.
28 de Novembro de 1957 RJ/DF: Lei n 899
Cria a Superintendncia de Urbanizao e Saneamento- Sursan. Neste ano a
Fundao Casa Popular construiu 482 casas no Rio de janeiro (Distrito Federal).
1960 RJ/GB
Companhia da Habitao Popular do Estado da Guanabara- Cohab-GB: construo
de 2481 unidades habitacionais no Rio de Janeiro.
27 de Fevereiro de 1961 RJ/GB: Dec. n374
Probe a cobrana de aluguis ou taxa de ocupao de barracos em favelas, veda
proprietrios qualquer cobrana de ocupao de solo sem registro prvio do ttulo
de propriedade do Serfha.
25 de Abril de 1961 BR: Dec. n50488
Cria o Conselho de Planejamento de habitao Popular, com o objetivo de
estabelecer um planejamento nacional para habitao popular. O conselho
composto pelos Ministrios da Fazenda, Sade e Viao e Obras Pblicas.
07 de Junho de 1962 RJ/GB: Dec. n1041

Aprova os novos estatutos da Fundao leo XIII, visando sua incorporao ao


estado e ao desenvolvimento de urbanizao, construo de habitaes de baixo
custo e remoo de favelas.
29 de agosto de 1962 RJ/GB: Dec. n1165
Passa o Montepio dos Empregados do estado da Guanabara administrao dos
conjuntos habitacionais edificados pelo Departamento de Habitao Popular - DHP.
30 de Agosto de 1962 RJ/GB: Dec. n1162
Dispe sobre o servio social no estado. Extingue o Serfha e transforma o servio
de Vilas e parques em Servio Social de favelas, subordinando s administraes
Regionais. A Fundao Leo XIII passa a realizar urbanizao e remoo de favelas.
24 de Dezembro de 1962 RJ/GB: Lei n263
Reorganiza a administrao do Estado da Guanabara; autoriza o Poder Executivo a
construir a Cohab-GB para assumir as atividades de urbanizao e de habitao da
Fundao Leo XIII, que passa a ser rgo auxiliar. Ainda neste ano, h o acordo
do Governo com a Usaid para urbanizao de favelas no Rio de Janeiro. Nesta
poca a Serfha atua junto s associaes de moradores das favelas do Rio de
Janeiro.
O Brasil Contemporneo (1964-1983)
07 de Janeiro de 1964 RJ/GB: Dec. n288
Estende aos lotes de vila os favores do Dec. n7363 (25 de Setembro de 1942). O
Instituto de Previdncia do Estado do Rio de Janeiro IPERJ constri 40 casas no
Rio de Janeiro.
21 de Agosto de 1964 BR: Lei n4380
Cria o Banco Nacional de Habitao BNH, as Sociedades de Crdito Imobilirio, as
Letras Imobilirias, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo Serfhau, e
institui a correo monetria dos contratos imobilirios de interesse social e o
sistema financeiro para aquisio de casa prpria.
22 de dezembro de 1964 BR: Dec. n55279

Dispe sobre a adaptao das Caixas Econmicas Federais -CEFs- ao Sistema


Financeiro de Habitao. O BNH passa a exercer as atribuies orientadoras,
disciplinadoras e controladoras das CEFs no que se refere s aes no setor
habitacional.
31 de dezembro de 1964 RJ/GB
Criao da Cooperativa Habitacional do Estado da Guanabara - Coophab-GB.
Maro de 1965 RJ/GB
Cohab-GB constri 801 unidades habitacionais no Rio de Janeiro.
23 de Setembro de 1965 RJ/GB: Dec. n443
Estabelece condies provisrias para a construo de casas populares.
Dezembro de 1965 RJ/GB.
Extino da Coophab-GB, aps interveno do BNH.
15 de Abril de 1966 RJ/Gb: Dec. n580
Cria condies de estmulo construo de conjuntos habitacionais. Nesta poca a
Caixa de Aposentadorias e Penses dos Ferrovirios e Empregados dos Servios
Pblicos Iapfesp- constri 6457 unidades habitacionais no estado da Guanabara e
1863 na cidade do Rio de Janeiro.
19 de Abril de 1966 RJ/GB: Dec. n582
Dispe sobre os poderes autnomos da Companhia de Habitao Popular do Estado
da Guanabara Cohab-GB.
24 de Maio de 1966 RJ/GB: Dec. n617
Autoriza a construo, no Instituto de Previdncia do Estado da Guanabara IPEG.
De conjuntos residenciais, e estabelece normas para a venda de unidades.
21 de Junho de 1966 BR/BNH: RC. n67
Aprova o Programa de Construes de Habitaes. Desta forma, a Cohab-GB
constri 3174 casas e 228 casas de triagem, no Rio de Janeiro.
14 de Dezembro de 1966 RJ/GB: Dec. n739
Institui na Secretaria de Governo a Comisso Executiva de Poltica Habitacional do
Estado da Guanabara, para elaborar e executar planos habitacionais e representar

a Guanabara junto ao BNH. A Comisso composta por representantes da CohabGB, Fundao Leo XIII, BNH, entre outros.
Maio de 1967 RJ/GB
A Cohab-GB erradica 27 favelas e a Coophab-GB constri 946 unidades
habitacionais no Rio de Janeiro.
15 de Junho de 1967 RJ/GB: Dec. n870
Estabelece plano de ao de controle de favelas.
26 de Maro de 1968 RJ/GB
Governo municipal cria Companhia de Desenvolvimento de Comunidades Codesco.
Maio de 1968 RJ/GB
A Codesco atravs da Coordenao da Habitao de Interesse Social da rea
Metropolitana do Grande Rio Chisam, convida entidades particulares para
programa de atendimento a favelados.
08 de Agosto de 1969 RJ/GB: Dec. n3003
Modifica as atribuies dos rgos executores da Poltica Habitacional na
Guanabara.
22 de outubro de 1971 RJ/GB: Dec. n5133
Atribui Secretaria de Servios Sociais tarefas concernentes ao desenvolvimento
social comunitrio nos conjuntos habitacionais construdos pela Cohab-GB.
22 de Dezembro de 1971 RJ/GB: Dec. n5314
Autoriza a Cohab-GB a promover licitao para locao de unidades habitacionais
nos conjuntos. Neste mesmo ano, na cidade do Rio de Janeiro, a Chisam remove 29
favelas, a Codesco urbaniza a favela Morro Unio, a Cohab-GB constri 6640
unidades habitacionais e a Coophab-GB constri 1684 unidades.
26 de Outubro de 1972 RJ/GB: Lei n2262
Dispe sobre a execuo do Plano Nacional de Habitao Popular- Planhap, no
estado e autoriza o Poder Executivo a integrar o Sistema Financeiro de Habitao
Popular Sifhap e a instituir o Fundo de Desenvolvimento da Habitao Popular Fundhap.

11 de Novembro de 1974 RJ/GB: Dec. n7516


Dispe sobre a urbanizao pela Codesco das favelas da Barreira do Vasco, Borel,
Guararapes, Jacarezinho, Mangueira, Parque Acari, Parque Jardim Beira-Mar,
Parque Unio, Vila Operria da Penha e Vila Vintm.
15 de Maro de 1975 RJ
Com a fuso dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, h a fuso das CohabGB e Cohab-RJ, criando-se a Companhia Estadual de Habitao do Rio de JaneiroCehab-RJ. Neste mesmo perodo, h a extino da Codesco, passando parte do seu
acervo Cehab-RJ e parte Fundao Leo XIII. A Chisam tambm extinta e
suas funes so absorvidas pela Cehab-RJ. Nesta poca, a Cehab-RJ constri 2826
unidades habitacionais, sendo 2682 na cidade do Rio de Janeiro e 144 em Niteri.
09 de Julho de 1975 RJ: Lei n174
Dispe sobre a execuo do Planhap no estado e institui o Fundhap, vinculado ao
Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social.
1976 RJ
A Fundao Leo XIII remove, de diversas favelas, 1085 famlias.
1977 RJ
A Cehab-RJ constri 1694 unidades habitacionais, sendo 1485 na cidade do Rio de
Janeiro, 144 em Niteri e 65 em So Joo da Barra. Alm disso, promove a
erradicao da favela Pico do Papagaio, com a remoo de 48 famlias. Neste
mesmo ano, a Cehab e a Fundao para o Desenvolvimento da Regio
Metropolitana Fundrem fazem um convnio para a construo de casas para
famlias alijadas pelo metr ou de favelas ameaadas de desabamento.
1978 RJ
A Cehab-RJ constri 4579 unidades habitacionais, sendo 4055 na cidade do Rio de
Janeiro e a Fundao Leo XIII remove 333 famlias de diversas favelas.
1979 RJ
A Cehab-RJ constri 2165 unidades habitacionais, sendo 1881 na cidade do Rio de
Janeiro. A Fundao Leo XIII reconstri 23 barracos no Morro D. Marta. Neste

mesmo ano, o Governo Federal, em colaborao com o Estadual e o Municipal.


Elabora o Plano de Urbanizao das Favelas da Mar conhecido como Projeto-Rio.
03 de Setembro de 1980 RJ: Lei n347
Autoriza a transferncia Cehab-RJ de terrenos prprios estaduais.
18 de Novembro de 1980 RJ: Lei n191
Autoriza o Poder Executivo a subscrever aes da Cehab-RJ. Neste ano, a Cehab-RJ
constri 5356 unidades habitacionais, sendo 4188 na cidade do Rio de Janeiro. A
Fundrem, neste perodo, realiza um levantamento das favelas da rea do ProjetoRio.
10 de Fevereiro de 1981 RJ/Rio de Janeiro: Dec. n2982
Dispe sobre provao dos empreendimentos de interesse social destinados
populao de baixa renda, promovidos pela Cehab-RJ.
04 de Dezembro de 1981 RJ: Lei n512
Autoriza o Poder Executivo a alienar Cehab-RJ a ttulo oneroso ou gratuito
imveis de propriedade do Estado. Neste ano, a Cehab-RJ constri 9358 unidades
habitacionais, sendo 8136 na cidade do Rio de Janeiro.
02 de Junho de 1982 Rj: Lei n546
Autoriza o Poder Executivo a conceder quitao aos adquirentes da casa prpria
atravs da Cehab-RJ.
16 de Julho de 1982 RJ/Rio de Janeiro: Lei n330
Autoriza o Poder Executivo a construir reas de lazer nas favelas do municpio.
Neste ano a Cehab-RJ constri 5849 unidades habitacionais, sendo 5009 na cidade
do Rio de Janeiro. Neste perodo o Iplanrio realiza o cadastro das reas faveladas
do municpio do Rio de Janeiro.
08 de Dezembro de 1982 RJ/Rio de Janeiro: Lei n380
Autoriza o Poder Executivo a firmar convnio com a Light, por intermdio da
Comisso Municipal de Energia, para a iluminao das vias de acesso a reas
comuns das favelas do Rio de Janeiro.
26 de Maro de 1983 RJ: Resoluo n05 da ALERJ

Constitui a Comisso Parlamentar de Inqurito para analisar as causas do


surgimento e da proliferao de favelas no Estado do Rio de Janeiro.
27 de Julho de 1983 RJ/Rio de Janeiro
Altera o regulamento de zoneamento aprovado pelo Decreto n322 de 03 de Maro
de 1976, incluindo na Zona Especial 10 reas da favela D. Marta, no Humait.
Neste mesmo ano, a Cehab-RJ constri 1931 unidades habitacionais, sendo 1711
na cidade do Rio de Janeiro, alm de 3439 unidades em execuo e 16568 em fase
de pr-execuo na cidade. A Fundao Leo XIII constri 270 unidades
habitacionais no Parque Nossa Senhora da Penha, e Centros de Habitao
Provisria e de Triagem.

ANEXO 2

Entrevista com Joz Cndido de Lacerda sobre o Favela-Bairro


Portal Vitruvius: universo paralelo de Arquitetura e Urbanismo:
http://www.vitruvius.com.br/entrevista/lacerda/lacerda.asp.
Acesso em 20/10/2007.
rico Costa: Como vocs esperam que o Projeto Favela-Bairro seja mantido? H
verba para o controle das 700 favelas que existem atualmente?
Joz Cndido de Lacerda: Quando voc implanta o Favela-Bairro, a inteno
que cada comunidade vire um bairro. No momento em que ela vira um bairro ela
passa a ser mantida como uma cidade. Se o administrador vai manter bem ou mal
outra questo. Hoje temos dentro da secretaria um programa de manuteno dos
primeiros Favelas-Bairros. Ainda existe nas divises de conservao da rea formal
uma certa relutncia em subir na favela e limpar, consertar parques e jardins ou a
rede de gua. O importante no deixar o pessoal bagunar seno vira um ciclo
vicioso. Ou seja, o ideal educar o povo.
EC: Se as comunidades so carentes como esperar que os moradores passem a
pagar contas que elas no pagavam anteriormente?
JCL: A idia do Favela-Bairro voc regularizar. claro que complicado voc
fazer a regularizao fundiria de cada lote j que s vezes difcil saber onde
comea e termina o lote de um morador. Quanto questo de pagar, evidente
que ele paga, no ao poder pblico mas a algum que faz aquele gato e que pega
aquela gua. A grande maioria dos casos assim. A Light hoje est privatizada.
Quase todos os barracos tm um relgio de luz. Aquele emaranhado de fios que se
v nas favelas basicamente de telefone. Se a pessoa tem o telefone cortado,
mais barato fazer uma outra ligao do que achar qual daqueles cabos era o seu. A
gua que j mais complicada. Quando voc entra com o Favela-Bairro, voc faz
toda uma estrutura nova de gua e de esgoto. Cabe a CEDAE chegar l cobrar.
EC: E eles teriam condies de pagar?
JCL: Teriam. O importante voc criar uma obrigao. No que o valor cobrado
pague aquilo que ele est usando. Se voc cobra pela gua apenas R$2,00, duvido
que alguma famlia no v pagar. O prejuzo que se tem quando se sangra uma
tubulao muito maior do que se a CEDAE cobrar R$1,00 ou R$2,00
(simbolicamente falando).
EC: E o IPTU no existe?
JCL: Para cobrar o IPTU voc precisa fazer a regularizao fundiria. Todos os
moradores querem pagar IPTU. Seria a garantia da propriedade daquele imvel.
Hoje o imvel na favela est vinculado associao de moradores, que paga pra
registrar no cartrio. No dia em a gente disser Aqui est o seu ITPU, todos iro
correndo pagar. E digo mais: nenhum deles ir atrasar. A gente j conseguiu em
alguns casos fazer a regularizao fundiria e dar a certido a cada um.

EC: Voc acha que a tendncia todos os moradores terem a certido de


propriedade?
JCL: Essa a parte mais lenta do programa, mas a tendncia todo mundo ter sua
certido de propriedade. A partir do momento que voc urbanizou e criou vias
identificando o que privado e o que pblico, s fica faltando legalizar. A
dificuldade legalizar tudo isso, pois normalmente, as terras ou so da Unio ou
so terras invadidas. E a tem todo um processo burocrtico.
EC: O Favela-Bairro favorece uma certa especulao imobiliria na favela? Com a
cobrana de novos impostos e a valorizao dos lotes na favela no possvel que
os antigos moradores acabem vendendo suas casa para pessoas de classe mdia
baixa e comecem um novo processo de favelizao em outras reas?
JCL: Uns podem querer ver a casa, outros no. O que acontece que quando voc
entra com um programa tipo o Favela-Bairro, o local passa a ter uma atratividade
muito grande, passando a agregar pessoas que no estavam ali e fazendo a
comunidade aumentar. O problema no vender as casas, mas atrair novas
pessoas. claro que existe a especulao imobiliria como na Barra, Ipanema, etc.
Depois que o Favela-Bairro passa asfaltando a rua e trazendo gua e esgoto, a casa
que valia 2 reais passa a valer 10. Voc sabe que o projeto tem que ser aprovado
pela comunidade e temos que dizer o que vai ser feito. As reas que identificamos
como vazias, onde sero construdas por exemplo uma creche ou uma quadra de
esportes, a gente pede para que os moradores tomem conta e no deixem ningum
invadir pois o cadastro j foi feito. S que s vezes eles no respeitam isso e
invadem. Quando a gente volta l outro problema para tirar as pessoas. O temos
feito para frear o crescimento da favela, cercar a rea com trilhos de trem.
Calculamos as redes de gua e esgoto para aquela comunidade. Se ela dobrar de
tamanho foi embora todo o dimensionamento.
EC: Que medidas ento devem ser tomadas para que a classe mdia no deseje ir
morar nas favelas?
JCL: Precisaramos ter uma poltica habitacional. Voc tem que fazer habitao
independentemente. Urbanizao de favela uma coisa, carncia de habitao
outra. Ns temos carncia de habitao. Existe um novo programa cuja idia
cobrir um pouco desta lacuna. A poltica habitacional no anda sozinha, ela tem que
estar atrelada a uma srie de polticas, principalmente a de transportes. O indivduo
tem que se locomover de forma confortvel e rpida. Se ele demora horas para
chegar ao trabalho, a que horas ele vai ter que sair de casa?
EC: O ideal seria criar condies de ele ficar por l mesmo?
JCL: Sim. Mas como criar essas condies? Tem que infraestruturar toda a rea,
prover de gua e esgoto, estimular o comrcio, a indstria, etc. Voc sabe to bem
quanto eu que a cidade tem um monte de vazios urbanos.
EC: As equipes para desenvolver os projetos Favela-Bairro so escolhidas atravs
de licitao. Como garantir que as obras sero efetivamente executadas? Como
feita a fiscalizao?
JCL: Ns licitamos os projetos baseados na lei. As propostas so analisadas e os
escritrios que apresentam melhor tcnica e preo so os selecionados.
Posteriormente, desenvolvero as idias que precisaro ser aprovadas por ns. H
vrios passos: Primeiro o diagnstico, depois o plano de interveno e finalmente o

projeto executivo. Temos hoje as coordenaes de oramento, de infra-estrutura,


de estrutura e de arquitetura e urbanismo. Independentemente do fiscal, temos
diversas pessoas para dar apoio ao trabalho.
EC: Que financiamento toca o Favela-Bairro?
JCL: O dinheiro do Favela-Bairro vem do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) com uma contrapartida da prefeitura. O BID entra com uma
parte e ns entramos com a outra.

ANEXO 3

PROJETO DE LEI N 1923/97


ESTABELECE NORMAS PARA A IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS
HABITACIONAIS NO MBITO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

A ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


RESOLVE;
Art. 1 - A implementao de Programas Habitacionais no Estado do Rio de Janeiro
dever obedecer o principio estatudo no artigo 335 da Constituio Estadual.
Art. 2 - Todas as unidades residenciais construdas com recurso do Estado
devero ser adaptadas para a plena utilizao da pessoa portadora de deficincia
que se enquadre nos critrios do programa habitacional.
Art. 3 - No mnimo 10% das unidades residenciais devero ser vendidas
prioritariamente pessoa portadora de deficincia que se enquadre nos critrios do
programa habitacional.
Art. 4 - O rgo competente da administrao dever baixar normas
regulamentares ao fiel cumprimento da presente Lei.
Art. 5 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio.

DEPUTADA TNIA RODRIGUES


JUSTIFICATIVA
Da tribuna

Cdigo: 970301923
Autor: TANIA RODRIGUES
Matria: Projeto de Lei