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A PROBLEMTICA RENOVAO DE UM
"CONCEITO" -PROBLEMA
Conceito ou noo?
Se se considerar os quatro nveis geogrficos de anlise mais usuais,
contam-se s dezenas as teorias do desenvolvimento atinentes, mais diretamente, s escalas internacional e nacional; um nmero menor ocupa-se
precipuamente da escala regional, com um nmero menor ainda ocupandose da escala local. A maioria das teorias da modernizao e do crescimento
dos anos 50 e 60, as teorias clssicas do imperialismo, a "Teoria da Dependncia", a abordagem do redistribution with growth e as construes tericas
de tipo sistmico sobre o capitalismo mundial (de Wallerstein a Arrighi), para
ficar S em algumas, dizem respeito, acima de tudo, mudana social em
escala nacional e mundial. Teorias, esboos tericos (Theorieansatze, como
dizem os alemes) ou estratgias teoricamente orientadas, como a Teoria da
Base de Exportao e a teoria/estratgia dos plos de crescimento e desenvolvimento, em voga nas dcadas de 60 e 70, j encarnavam, de sua parte,
. Professor do Departamento
do CNPq.
1998
Desenvolvimento
urbano
Ver, sobre as particularidades das teorias das cincias sociais, GIDDENS (1989).
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3 Vale,
Desenvolvimento
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da cidade:
Que a noo de desenvolvimento urbano, ao contrrio da de desenvolvimento econmico, tenha sido amparada por to pouco esforo de legitimao
e reciclagem terico-conceitual,
permanecendo prenhe de contradies e
acobertando uma grotesca promiscuidade interpretativa, s pode ser creditado, como se deixou entrever na seo precedente, diviso do trabalho acadmico e natureza dos distintos saberes envolvidos. Os urbanistas no
foram ou so, ao menos em sua esmagadora maioria, cientistas do urbano,
mas sim estrategistas da transformao do urbano. Normalmente arquitetos
de formao, os urbanistas so socializados em um ambiente acadmico que
no lhes incute ou cobra um perfil de "cientistas", mas sim de tcnicos (aproximando-os das engenharias) e artistas (identificando-os com as artes plsticas). Assim, enquanto o debate ao redor do desenvolvimento econmico ou
social sensu lato tem mobilizado os mais diferentes tipos de cientistas sociais, de economistas a antroplogos, passando por socilogos, cientistas polticos e gegrafos - os quais tm, eventualmente, dialogado entre si -, o
desenvolvimento urbano no deu origem a qualquer debate propriamente terico digno de nota, mas sim a disputas entre diversos enfoques sobre a boa
cidade. Os economistas e, sobretudo, socilogos e gegrafos que tradicionalmente se ocuparam da cidade sob o ngulo de sua organizao espacial e
dinmica social, raras vezes interessaram-se em mostrar conexes entre suas
investigaes mais ou menos especficas concernentes ao "urbano" e as
teorizaes gerais sobre o desenvolvimento, atinentes a escalas geogrficas
supralocais. Quanto aos arquitetos-urbanistas, no faz tanto tempo assim que
comearam, claudicantemente, a adquirir o costume de abeberar-se nas fontes das cincias sociais, antes no o fazendo fosse por vcio profissional (e
pretensa auto-suficincia), fosse por isolamento involuntrio. Seja como for,
o preo pago, qual seja, a pobreza de refinamento conceitual, no impediu
que a idia de desenvolvimento urbano cumprisse seu papel de justificao
ideolgica com eficincia, ainda que com muito menos pompa e circunstncia acadmicas.
"Desenvolvimento urbano" uma expresso que esteve ligada, desde
o comeo, modernizao da cidade, vale dizer, transformao do espao
urbano com o fito de adapt-lo "modernidade" capitalista em nome do "bem
comum", mediante obras virias e de embelezamento, melhoria dos transportes etc. Sintomtica a definio de urban sprawl oferecida pelo MERRIAMWEBSTER'S COLLEGIATE DICTIONARY (1993:1.300; grifos de M.L.S.): "the
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Marshall BERMAN (1986) fez notar, muito apropriadamente, que "a fora vital que
anima o Fausto goethiano, que o distingue dos antecessores e gera muito de sua
riqueza e dinamismo um impulso que vou designar como desejo de desenvolvimento" (pg. 41, grifo no original). "A romntica procura de autodesenvolvimento,
que levou Fausto to longe, desenvolve-se a si prpria, agora, atravs de uma nova
forma de atividade, atravs do esforo titnico do desenvolvimento econmico. Fausto
est se transformando em uma nova espcie de homem, para adaptar-se a uma
nova situao. Em seu novo trabalho, ir experimentar algumas das mais criativas e
algumas das mais destrutivas potencialidades da vida moderna; ele ser o consumado destruidor e criador, a sombria e profundamente ambgua figura que nossa
poca vir a chamar 'o fomentador' [no original em ingls: 'lhe developer']." (pg. 62)
Figura-smbolo da idia ocidental de modernidade, para Berman o Fausto de Goethe
, ao mesmo tempo, "a primeira e ainda a melhor tragdia do desenvolvimento" (pg.
42, grifo no originai).
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A crtica ambientalista
no foi, bem verdade, a primeira a ser
endereada ao Urbanismo corbusiano e, por tabela, idia de desenvolvimento urbano como modernizao da cidade. Um certo padro de objeo, a
que poder-se-ia denominar "humanista", precedeu-a, desabrochando no comeo dos anos 60. Entre seus representantes - cujas posies, diga-se de
passagem, nem sempre eram inteiramente convergentes - contavam-se tanto ensastas e crticos de Arquitetura e Urbanismo (como Jane Jacobs, defen
sora das grandes cidades fervilhantes contra a utopia das garden cities e,
simultaneamente,
inimiga do zoning funcionalista
dos modernistas [ver
JACOBS, 1972)) quanto cientistas sociais (como Herbert Gans, autor de um
belo estudo sobre o bairro bostoniano do West End, cabal ilustrao do drama social por trs dos arrasamentos de espaos e destruies de Lebenswelten
escondidos sob os eufemismos "rede velopmen f' e "urban renewaf' [GANS,
1965]), alm de outros, como o historiador da cidade e terico do planejamento Lewis Mumford. No obstante a sua grande influncia, ligada principalmente s indicaes que legaram sobre o que no deveria ser feito, as abordagens "humanistas", no entanto, no chegaram a desembocar em uma nova
estratgia amplamente compartilhada, a qual fosse, a um s tempo, inovadora (no se restringindo a uma apologia nostlgica da "velha cidade, boa cidade") e distinta da ortodoxia do planejamento urbano.
A primeira alternativa a fazer escola entre planejadores e cientistas,
apresentada em um estilo suficientemente programtico e operacional para
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ser reconhecida como um novo modelo de planejamento, e no simplesmente como uma rejeio do Urbanismo convencional, foi, destarte, com uma ou
outra exceo. aquilo que se est a chamar de crtica ambientalista. Os ancestrais diretos desse modelo remontam aos anos 70, como as iniciativas de
Richard Register e colaboradores na Califrnia (cf. ROSELAND, 1997:197).
Entre os primrdios e a consagrao, que acontece nos anos 90, medeia uma
dcada decisiva, a de 80, com a emergncia do discurso do "desenvolvimento sustentvel". No obstante j ter sido utilizada antes, a expresso "desenvolvimento sustentvel" tornou-se realmente popular somente a partir de 1987,
com a publicao do relatrio "Nosso futuro comum", bastante conhecido como
"Relatrio Brundtland" (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1988). Especialmente a partir do comeo da dcada
de 90 comearam a aparecer estudos preocupados com um "desenvolvimento urbano sustentvel", entendido como uma especificao urbana do desafio
geral de se conferir "sustentabilidade" ao desenvolvimento."
A essncia da crtica ambientalista comparece desdobrada em duas
escalas bsicas: no que respeita escala local, trata-se de atribuir grande
relevo aos efeitos deletrios da modernizao industrial, do crescimento
demogrfico, do consumismo, do desperdcio e da pobreza urbana sobre o
meio ambiente, com rebatimentos negativos sobre a qualidade de vida das
presentes e futuras geraes; no que tange escala global, a nfase recai
sobre os impactos negativos da urbanizao e da industrializao sobre a
biosfera, deduzindo-se da a imperiosa necessidade de reduo das emisses de CO2 para a atmosfera, a fim de deter-se problemas de magnitude
planetria e de elevada gravidade como o efeito estufa (ver, a ttulo de exemplos, WHITE, 1994; SATTERTHWAITE, 1997). Em que medida, porm, podese afirmar que essa crtica ambientalista, exercida por uma fauna variada que
inclui gegrafos, arquitetos e cientistas naturais, encerra uma real alternativa
viso mais convencional do desenvolvimento urbano como modernizao
da cidade?
A preocupao essencial e definitria da maioria daqueles que reclamam um "desenvolvimento
urbano sustentvel" (maioria essa chamada,
doravante, simplesmente de manstream) , como se pode verificar, com um
meio urbano ecologicamente saudvel, com uma healthy city, como dizem os
sustentabilistas de lngua inglesa, Mesmo quando, seguindo a trilha abeno-
Como Kevin LYNCH (1980), que buscara reformar a metodologia e ampliar o escopo do planejamento urbano introduzindo a temtica da percepo ambiental, mais
tarde desenvolvida por outros arquitetos e pela Geografia da Percepo e do Comportamento, antecessora da Geografia Humanista.
6 Um dos mais importantes e alentados trabalhos do comeo da dcada encontra-se
na coletnea organizada por STREN et ai. (1992) Uma panormica da diversidade
de subcorrentes e interpretaes atualmente existentes est disponvel em
HAUGHTON (1997).
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ada pelo Relatrio Brundtland, enfatizam o combate pobreza e s desigualdades e elegem o crescimento econmico como um remdio inevitvel, o
aspecto mais martelado, e em torno do qual tudo o mais gravita, a "sade
ecolgica" - a ponto de "sustentabilidade" normalmente chegar a confundirse com "sustentabilidade ecolgica". A isso pode-se, sem medo de errar, chamar de ecocentrismo, ainda que existam variantes ecocntricas ainda mais
extremadas que o mainstream. O "x" do problema o seguinte: mais que
insuficiente compreender os homens como espcie humana, ou seja, como
seres vivos, como organismos, da mesma forma como irrazovel reduzir as
agruras de sua existncia a problemas de sobrevivncia da espcie humana
e suas necessidades a necessidades biolgicas. Embora operando esse
reducionismo de forma implcita e envergonhada, isso mesmo que o "desenvolvimento sustentvel" induz a pensar. Ao invs de contribuir para fazer
avanar o entendimento dos problemas que afligem os seres humanos enquanto seres sociais na qualidade de problemas sociais ou, pelo menos,
mediados, de alguma maneira, pelas estruturas especficas das sociedades
concretas (e isso se aplica at mesmo problemtica ecolgica), a concepo usual de um "desenvolvimento
urbano sustentvel",
devido ao
ecocentrismo que nela subrepticiamente se aninha, equivale a uma usurpao:
como entender diferente a colocao em primeiro plano da ecologia (das relaes homem/meio) quando o que deve estar em destaque, sempre que se
debater o desenvolvimento ou no de uma sociedade, seja em que escala for,
so as relaes sociais e a espacialidade por elas produzida e que lhes serve
de moldura e referncia?
Conquanto exista, de fato, um desafio comum a todos os seres humanos, como o efeito estufa, o analista e estrategista do desenvolvimento no
pode ficar prisioneiro da idia, fortemente ideolgica, segundo a qual "estamos
todos no mesmo barco", to presente no discurso do "desenvolvimento sustentvel" em geral (ver a crtica de FINGER [1995]). Como assim, "estamos
todos no mesmo barco"? A respeito desse como de outros problemas podese lanar mo de uma tirada orwelliana: todos so iguais, mas alguns so
mais iguais que os outros. Nos marcos de uma sociedade de classes, especialmente nos marcos de uma sociedade to desigual e assimtrica como o
so as sociedades dos pases perifricos e semiperifricos, no somente os
ganhos com processos que geram tanto lucros quanto impactos ambientais
negativos so enormemente diferenciados, mas tambm a capacidade de
influenciar a regulao do modo de produo via mercado ou via Estado
incrivelmente dspar. Alm do mais, tambm a capacidade dos indivduos de
proteger-se de um impacto negativo (afastando-se de sua fonte ou precavendo-se de outras maneiras) muito desigualmente distribuda nessas sociedades - to desigualmente distribuda quanto a renda, da qual aquela capacidade de proteo funo. Da a perversa ironia que reside no fato de que os
que mais ganham com uma atividade geradora de impactos ambientais negativos sejam igualmente os que, ao menos de modo direto e a curto e mdio
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ou em nossas universidades e nos demais ambientes de pesquisa e reflexo, que explicam o fato de sermos, nesse particular, claramente tambm
produtores de idias, e no apenas importadores.
O planejamento urbano alternativo pensado e praticado desde a virada
da dcada de 80 para a de 90 no representa, porm, um desdobramento
perfeitamente natural e tranqilo do iderio da reforma urbana construdo em
meados da dcada passada. Essa ressalva, que capital, exige um esclarecimento cuidadoso.
Em 1986 organizou-se um Movimento Nacional de Luta pela Reforma
Urbana, aglutinando uma pletora de entidades profissionais e associativas.
Sua meta precipua era a elaborao de uma emenda popular, a ser encaminhada para a Assemblia Nacional Constituinte, a qual foi instalada em fevereiro de 1987 com a incumbncia de preparar a nova Carta Magna do pas. A
expectativa gerada foi, na poca, enorme; no obstante o fato de a emenda
popular pela reforma urbana ter sido subscrita por "apenas" cerca de 130.000
eleitores, contra mais de um milho de assinaturas que chegaram a ser colhidas em apoio da emenda pela reforma agrria (GUIMARES, 1997:75), ainda assim a empolgao em torno da reforma urbana foi bastante expressiva.
Da emenda popular restou, contudo, ao final de um longo processo de
"enxugamento" e alterao pela Assemblia Constituinte (processo esse descrito em GUIMARES & ABICALlL [1990] e GUIMARES [1997]), pouca coisa, distribuda em dois artigos no texto definitivo da Constituio (artigos 182
e 183). Embora fazendo referncia necessidade de se garantir uma "funo
social da cidade" e explicitamente elencando, como instrumentos de combate
especulao imobiliria, o parcelamento e a edificao compulsrios, o IPTU
progressivo e a desapropriao, o artigo 182 transfere a responsabilidade de
parametrizar essa "funo social" para a esfera municipal, mediante o plano
diretor, tornado obrigatrio para cidades de mais de vinte mil habitantes. Vago
e ralo, o texto constitucional deixou nada alm de um modestssimo ponto de
apoio para esforos mais ousados a serem tentados em nvel municipal. Apesar disso, na busca de sacudir a poeira e dar a volta por cima, muitos setores
que haviam estado comprometidos com a mobilizao pela reforma urbana
iniciaram uma reorganizao da frente de batalha, entendendo que o plano
diretor poderia, eventualmente, ser um instrumento eficaz para a promoo
da reforma.
Mesmo antes da derrota na Constituinte a bandeira da reforma urbana
era - seja desculpado o pleonasmo - "reformista". Afinal. no se tratava de
negar a propriedade privada ou fazer-lhe oposio sistemtica. mas sim de
uma estratgia que visava ao amparo na legalidade e buscava jogar com as
prprias contradies da sociedade existente, na expectativa de que a propriedade privada pudesse ser, por assim dizer, domesticada, desempenhando
uma "tuno social", o que tornaria a prpria cidade mais justa. Essa relativa
acomodao aos marcos da ordem vigente acentua-se no mbito do planejamento urbano alternativo, bastante vinculado idia dos planos diretores como
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instrumentos reformistas, que emerge aps a derrota de 1988. Aos instrumentos de planejamento especficos cumpriria definirem os parmetros legais, no contexto do plano diretor, para a efetivao dessa domesticao da
propriedade privada ou, para usar a vaga expresso presente na Constituio, da "funo social da cidade".
Acontece, porm, que a referida derrota no foi, como muitos imaginaram, meramente ttica, e sim estratgica, com conseqncias de longo prazo, como o autor destas linhas ressaltou j em trabalho anterior (SOUZA,
1993). Desde fins dos anos 80 foram vrias as tentativas de colocar em prtica a reforma urbana atravs de planos diretores municipais, sendo constantemente lembradas experincias como a de Angra dos Reis (RJ) (vide GU 1_
MARES, 1997) e a de So Paulo durante a gesto Luiza Erundina (ver
ROLNIK et aI., 1990). RIBEIRO (1995) constatou. ademais, que, nas cinqenta maiores cidades do pas, boa parte j havia incorporado em suas leis orgnicas municipais e planos diretores, em 1994, um esprito progressista,
constatvel atravs da presena de diversos instrumentos regulatrios avanados e da criao de conselhos de desenvolvimento urbano com participao popular. Conforme o prprio trabalho de Ribeiro deixa claro, no entanto, o
grau de consistncia dos documentos bastante varivel, e na maioria dos
casos a efetiva implementao dos conselhos abertos participao popular
tem sido, no mnimo, precria. Alm disso, o que normalmente se perde de
vista que, a despeito dos avanos aqui, ali e acol (e j l se vo dez anos
desde a promulgao da Constituio), os casos mais ou menos bem-sucedidos so, ainda, uma pequena minoria no universo dos cerca de 1.000 municpios brasileiros que tm mais de vinte mil habitantes.
A par de vrios outros problemas, que por motivos de espao sero
aqui deixados de lado (tais como deficincias dos prprios instrumentos),
faz-se mister entender que, ao empurrar-se a responsabilidade para o nvel
municipal, sem que a amarrao no texto constitucional fosse algo mais slido (e a prpria legislao ordinria federal que deve regulamentar os artigos
182 e 183 at hoje no foi votada!), criou-se uma situao que limita enormente
as chances de que, na maioria dos municpios, chegue-se a algum resultado
que seja, pelo menos, razovel. Por qu? Basta, para perceber-se isso, que
se lenha diante dos olhos a imensido da tarefa e a heterogeneidade da realidade brasileira: cerca de mil municpios, na maioria dos casos com prefeituras desprovidas de quadros tcnicos preparados, com uma vida poltica
marcada pelo coronelismo, pelo patrimonialsmo, pela corrupo e pela fraqueza da sociedade civil, e ainda com lobbies poderosos contrrios a uma
reforma urbana. Tornar realidade viva e atuante um plano diretor progressista
, com efeito, uma penosssima corrida de obstculos que, na maior parte
das cidades, tende a no ter final feliz: se existir, em dado municpio, uma
constelao de foras (partidos e sociedade civil) capaz de sustentar a eleio de um executivo local com real orientao progressista e aberto participao popular; se essa prefeitura progressista, uma vez eleita, dispuser de
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a E tambm manifestada, j bem cedo, por outras poucas vozes mais ou menos
destoantes, como RIBEIRO (1990) e COELHO (1990).
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contrar o exame mais profundo disponvel sobre as condies sociais do exerccio da autonomia - ou, mais amplamente, sobre a natureza e as condies
da autonomia individual e coletiva, que so os dois lados da mesma moeda.
Foi contra o pano de fundo da reflexo de Castoriadis sobre o projeto de uma
sociedade autnoma que o autor deste artigo, j em trabalhos anteriores,
dedicados questo do desenvolvimento em geral (SOUZA. 1996: 1997),
elegera o referencial da autonomia como um parmetro-chave para a avaliao das condies de justia social."
Despojado da dimenso de autonomia, o desenvolvimento urbano, ou
o desenvolvimento simplesmente, s pode ser, na melhor das hipteses, uma
espcie de modernizao cum reduo da pobreza e de danos e riscos ambientais sob a tutela de elites dirigentes mais esclarecidas. Pode-se cogitar, em
um tal mbito, de mais prudncia ecolgica, e at mesmo de uma atenuao
da segregao residencial, mas certamente no o caso de esperar-se mais
liberdade. A autonomia possui um valor intrnseco, ao menos no Ocidente, do
qual o Brasil urbano, diga-se de passagem, de algum modo parte integrante
_ autonomia como o gozo da liberdade, e a liberdade como base da autoestima individual e coletiva -, a par de um valor instrumenta/autonomia
para fazer coisas, para continuar conquistando melhorias, para ousar superar-se. Mesmo que a autonomia, como uma significao presente no imaginrio, de ordinrio se manifeste de maneira difusa e confusa em meio a uma
apatia poltica generalizada induzida pelas regras do jogo e saudada pelos
partidrios das concepes elitistas de democracia que servem de sustentculo ideolgico ao sistema representativo, lcito duvidar: quem sabe, em
todas as circunstncias, o que melhor para o indivduo ou o grupo - o prprio indivduo e o prprio grupo ou os "especialistas", sejam eles os cientistas, sejam eles os polticos? A questo crucial, aqui, no meramente "tcnica", em sentido restrito e instrumental (isto , a questo sobre como podem
ser alcanados com mais eficincia ou de modo mais adequado certos fins,
momento em que o conhecimento tcnico-cientfico certamente tem de revelar o seu papel de apoio tomada de decises); a questo crucial poltica:
quem define, explcita ou sub-repticiamente, os fins? Que instncia de poder
Dificilmente uma palavra como autonomia, corrente em diversas linguas, conseguiria ficar a salvo de interpretaes e contextualizaes divergentes, inclusive a propsito da temtica do desenvolvimento. O expert em desenvolvimento rural e exsacerdote Raff CARMEN (1996), para ficar em um s exemplo, utiliza profusamente
o termo, mas em um contexto terico-conceitual no compartilhado pelo autor do
presente trabalho. Pouco avanando para alm da reciclagem e do costuramento de
enfoques de sabor terceiro-mundista e/ou grassroots conhecidos de dcadas passadas ("self-reliance", "desenvolvimento em escala humana", "small is beautifuf', "terceira via"...), simpticos mas nem sempre isentos de ambigidades, o texto de Carmen, que passa ao largo da obra de Castoriadis, ressente-se de uma certa carncia
de profundidade e novidade.
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dade de oportunidades continuam a reclamar uma crtica corajosa do capitalismo - alis, no apenas do "modo de produo", mas do modelo civilizatrio,
o que inclui o imaginrio e a produo de subjetividade, as relaes de poder
e suas manifestaes no espao. Por outro lado, no basta ampliar e modificar os horizontes da crtica; cumpre, igualmente, arquitetar estratgias viveis e operacionais, das quais o oramento participativo porto-alegrense pode
servir de exemplo. O estabelecimento da autonomia em sentido forte (conforme exposta por Castoriadis) como horizonte de pensamento e ao no
incompatvel com o uso do referencial em sentido mais fraco ou relativo (maior ou menor autonomia), como parte de uma trajetria concreta de conquista
de direitos e liberdades.
Menos que uma concluso, o que se quis, nesta ltima seo, foi propiciar uma nova abertura: um convite meditao sobre a necessidade de
ultrapassar as crticas ambientalista e "social-reformista" noo mais convencionai de desenvolvimento urbano mas, ao mesmo tempo, recolhendo,
dialeticamente, suas contribuies positivas. O autor acredita que, com respaldo no referencial da autonomia, possvel purgar, de maneira a mais eficaz possivel, a noo de desenvolvimento urbano de seus elementos conservadores; isso com vistas construo de um conceito que atue como um
farol a iluminar uma incorporao socialmente crtica do imperativo de preservao ambiental e um tratamento mais ambicioso da bandeira de uma
gesto democrtica do espao urbano, no mbito de estratgias de desenvolvimento no-convencionais.
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