DECISO: Trata-se de mandado de segurana, com pedido de liminar,

impetrado contra o Senhor Presidente da Comisso Parlamentar de Inqurito do

Sistema Financeiro, no qual o autor do presente writ mandamental sustenta a
ocorrncia de abuso de poder que teria sido praticado por esse rgo de
investigao parlamentar.
O ora impetrante - fundamentando a sua pretenso mandamental na
circunstncia de ser Advogado e de no exercer qualquer cargo de direo, de
gesto ou de administrao na empresa Teletrust de Recebveis S/A (da qual,
segundo afirma, sequer acionista) - alega, com apoio no art. 133 da Constituio e
no art. 7, II, da Lei n 8.906/94, que se revestem de ilicitude as medidas
restritivas de direitos contra ele ordenadas pela CPI/Sistema Financeiro.
Passo a apreciar o pedido de medida liminar.
COMPETNCIA ORIGINRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA APRECIAR
MANDADOS DE SEGURANA/HABEAS CORPUS IMPETRADOS CONTRA COMISSES PARLAMENTARES DE
INQURITO. Cabe reconhecer, preliminarmente, que compete ao Supremo Tribunal
Federal processar e julgar, em sede originria, mandados de segurana e habeas
corpus impetrados contra Comisses Parlamentares de Inqurito constitudas no
mbito do Congresso Nacional ou no de qualquer de suas Casas.
que a Comisso Parlamentar de Inqurito, enquanto projeo orgnica
do Poder Legislativo da Unio, nada mais seno a longa manus do prprio
Congresso Nacional ou das Casas que o compem, sujeitando-se, em conseqncia, em
tema de mandado de segurana ou de habeas corpus, ao controle jurisdicional
originrio do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, d e i).
Esse entendimento tem prevalecido, sem maiores disceptaes, no
magistrio jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, que, por mais de uma vez,
quer sob a gide do vigente ordenamento constitucional (RDA 196/195, Rel. Min.
CELSO DE MELLO - RDA 196/197, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RDA 199/205, Rel. Min.
PAULO BROSSARD - HC 71.193-SP, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE - HC 79.244-DF, Rel.
Min. SEPLVEDA PERTENCE, v.g.), quer sob a vigncia de Constituies anteriores
(MS 1.959-DF, Rel. Min. LUIZ GALLOTTI), j decidiu que:
As
Comisses
Parlamentares
de
Inqurito
no
so
rgos
distintos, mas emanaes do Congresso, competindo ao Supremo Tribunal
Federal o controle de seus atos.
(RDA 47/286-304)
Sendo assim - e tendo presente, ainda, o magistrio da doutrina (JOO
DE OLIVEIRA FILHO, Legislativo: Poder Autntico, p. 295/296, 1974, Forense, v.g.)
- reveste-se de plena cognoscibilidade o presente writ mandamental ora deduzido
pelo impetrante perante esta Suprema Corte.
ABUSO DE PODER DAS COMISSES PARLAMENTARES E POSSIBILIDADE DE CONTROLE
JURISDICIONAL. O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da
limitao de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a
formao de instncias hegemnicas de poder no mbito do Estado, em ordem a
neutralizar,
no
plano
poltico-jurdico,
a
possibilidade
de
dominao
institucional de qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da
soberania nacional.
Com a finalidade de impedir que o exerccio abusivo das prerrogativas
estatais pudesse conduzir a prticas que transgredissem o regime das liberdades
pblicas e que sufocassem, pela opresso do poder, os direitos e garantias
individuais, atribuiu-se ao Poder Judicirio a funo eminente de controlar os
excessos cometidos por qualquer das esferas governamentais.

Da
a
precisa
observao
de
JOO
MANGABEIRA
(Em
torno
da
Constituio, p. 99, 1934, Companhia Editora Nacional), para quem o Supremo
Tribunal Federal, qualificando-se como o grande poder poltico da Repblica, foi
concebido como rgo destinado a conter o Legislativo e o Executivo nas rbitas
que a Carta Constitucional lhes traa e a garantir os direitos do indivduo com
o amparo de uma proteo irresistvel.
Dentro desse contexto, impende registrar que os atos das Comisses
Parlamentares de Inqurito so passveis de controle jurisdicional, sempre que, de
seu eventual exerccio abusivo, derivarem injustas leses ao regime das liberdades
pblicas e integridade dos direitos e garantias individuais.
Desse modo, as ofensas ao status libertatis ou a direitos outros
titularizados por pessoas ou entidades que sofram as conseqncias prejudiciais da
ao eventualmente arbitrria de uma CPI tornam-se suscetveis de reparao por
efeito de decises emanadas do Poder Judicirio.
preciso no perder de perspectiva que, no regime constitucional que
consagra o Estado democrtico de direito, as decises polticas emanadas de
qualquer das Casas do Congresso Nacional, na medida em que delas derivem
conseqncias de ordem jurdica, esto sujeitas ao controle jurisdicional, desde
que tomadas com inobservncia da Constituio.
Quando estiver em questo a necessidade de impor o respeito ordem
constitucional estabelecida, a invocao do princpio da separao de poderes no
ter a virtude de exonerar qualquer das Casas do Congresso Nacional do dever de
observar o que prescreve a Lei Fundamental da Repblica.
Lapidar, nesse tema, o magistrio, sempre erudito e irrepreensvel, de
PEDRO LESSA ("Do Poder Judicirio", p. 65-66, 1915, Livraria Francisco Alves),
verbis:
Em substncia: exercendo atribuies polticas, e tomando
resolues polticas, move-se o poder legislativo num vasto domnio,
que tem como limite um crculo de extenso dimetro, que a
Constituio Federal. Enquanto no transpe essa periferia, o
Congresso elabora medidas e normas, que escapam competncia do poder
judicirio. Desde que ultrapassa a circunferncia, os seus atos esto
sujeitos ao julgamento do poder judicirio, que, declarando-os
inaplicveis por ofensivos a direitos, lhes tira toda a eficcia
jurdica. (grifei)
Atenta a esse princpio bsico, a jurisprudncia constitucional
Supremo Tribunal Federal jamais tolerou que a invocao da natureza poltica
ato emanado das Casas legislativas pudesse constituir - naquelas hipteses
leso atual ou potencial ao direito de terceiros - um ilegtimo manto protetor
comportamentos abusivos e arbitrrios.

do
do
de
de

OS PODERES DAS COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO ESTO SUJEITOS S

LIMITAES IMPOSTAS PELA CONSTITUIO DA REPBLICA. No obstante a inquestionvel
importncia poltico-institucional da atividade de controle legislativo - e das
inerentes funes de investigao que so atribudas ao rgo parlamentar -, o
desenvolvimento do inqurito instaurado por qualquer das Casas que compem o
Congresso Nacional rege-se por normas, que, visando a coibir eventuais excessos,
impem
insuperveis
limitaes
jurdico-constitucionais
ao
exerccio
das
prerrogativas congressuais de pesquisa dos fatos.

No se deve desconhecer que a CPI - qualquer que seja o fato

determinado que tenha justificado a sua instaurao - no pode exceder, sob pena
de incidir em abuso de poder, os parmetros que delimitam, em nosso ordenamento
positivo, a extenso dos seus poderes investigatrios.
Esses possveis desvios jurdicos so reconhecidos por nossa melhor
doutrina, que, ao referir a atuao ultra vires dos rgos de investigao
parlamentar
e
ao
admitir
a
conseqente
possibilidade
de
seu
controle
jurisdicional, observa (JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, "Teoria Geral das
Comisses Parlamentares - Comisses Parlamentares de Inqurito", p. 147, 1988,
Forense), verbis:
"As Comisses Parlamentares de Inqurito, no exerccio de suas
atribuies, podem exerc-las com abuso de poder. A competncia
investigatria tem limites na Constituio e nas leis, sendo passvel
de controle jurisdicional, atravs do remdio do habeas corpus, desde
que a atuao das mesmas venha a acarretar leso atual ou iminente
liberdade de locomoo fsica. Ser utilizvel o mandado de segurana,
na violao de direito lquido e certo."
A
necessria submisso de qualquer CPI ao regramento normativo
delineado em nosso sistema jurdico - importante salientar - foi proclamada, em
unnime votao, pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal, que, ao conceder o
writ de habeas corpus, advertiu que esse
rgo de investigao parlamentar no
dispe - mesmo em face do que prescreve o art. 58, 3, da Constituio - de
poder, para, fora das situaes de flagrncia, decretar a priso de qualquer
pessoa (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD).
Sendo, o inqurito parlamentar, essencialmente, "um procedimento
jurdico-constitucional" (JOS ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, "Teoria Geral das
Comisses Parlamentares - Comisses Parlamentares de Inqurito", p. 162, 1988,
Forense), torna-se evidente que os poderes de que dispe uma CPI acham-se
necessariamente condicionados e regidos pelo princpio da legalidade dos meios por
ela utilizados na ampla investigao dos fatos sujeitos apurao congressual.
Isso significa que as Comisses Parlamentares de Inqurito no tm
mais poderes do que aqueles que lhes so outorgados pela Constituio e pelas leis
da Repblica.
O reconhecimento de que os poderes de uma Comisso Parlamentar de
Inqurito so essencialmente limitados decorre da prpria natureza de nosso
sistema constitucional, pois, no regime de governo consagrado pela Constituio
brasileira, nenhum rgo do Estado acha-se investido de prerrogativas polticojurdicas absolutas.
Esse entendimento - que prevalece na prtica institucional norteamericana (THOMAS M. COOLEY, A Treatise on the Constitutional Limitations, p.
11, 6 ed., 1890, Boston; BERNARD SCHWARTZ, American Constitutional Law, p. 77,
1955, Cambridge University Press; WILLIAM BENNETT MUNRO, The Government of the
United States, p. 346-355, 1926, The Macmillan Company, v.g.) - encontra apoio em
autorizado magistrio doutrinrio de eminentes juristas nacionais que enfatizam, a
propsito do tema, notadamente em matria de direitos e garantias individuais, que
no so ilimitados os poderes de investigao parlamentar atribudos s Comisses
de Inqurito constitudas no mbito do Poder Legislativo da Unio (MOACYR LOBO DA
COSTA, Origem, Natureza e Atribuies das Comisses Parlamentares de Inqurito,

in Revista de Direito Pblico, vol. 9/110-121; CLUDIO PACHECO, Novo Tratado das
Contituies Brasileiras, vol. 6/355, 1992; CARLOS MAXIMILIANO, Comentrios
Constituio Brasileira, vol. 2/80, 4 ed., 1948; ROBERTO ROSAS, Limitaes s
Comisses de Inqurito do Legislativo, in Revista de Direito Pblico, vol. 12/5660).
OS MEIOS DE INVESTIGAO DA COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO.
irrecusvel que o poder de investigar constitui uma das mais expressivas funes
institucionais do Legislativo. Essa prerrogativa de fiscalizar traduz, na dimenso
em que se projetam as mltiplas competncias constitucionais do Legislativo,
atribuio inerente prpria essncia da instituio parlamentar.
As Comisses Parlamentares de Inqurito - que constituem verdadeiras
fact-finding
commissions
devem
dispor,
na
conduo
do
procedimento
investigatrio, de todos os meios necessrios e pertinentes colimao de seus
objetivos. Os poderes de indagao probatria e de investigao ou pesquisa dos fatos
determinados que motivaram a instaurao do inqurito parlamentar sofrem, no
entanto, como precedentemente j ressaltado, limitaes de ordem jurdicoconstitucional que restringem, em conseqncia, a capacidade de atuao da CPI
(RAUL MACHADO HORTA, Limitaes Constitucionais dos Poderes de Investigao, in
RDP, vol. 5/38; JOO DE OLIVEIRA FILHO, Inquritos Parlamentares, in Revista de
Informao Legislativa, vol. 2/73; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Comentrios
Constituio Brasileira de 1988, vol. 2/72, 1992, Saraiva).
O direito de investigar - que o ordenamento constitucional brasileiro
atribuiu ao Congresso Nacional e s Casas que o compem (CF, art. 58, 3), tem,
no inqurito parlamentar, o instrumento mais significativo de sua concretizao.
A Constituio da Repblica, ao outorgar s Comisses Parlamentares de
Inqurito poderes de investigao prprios das autoridades judiciais (art. 58,
3), claramente delimitou a natureza de suas atribuies institucionais,
restringindo-as, unicamente, ao campo da indagao probatria, com absoluta
excluso de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na
esfera de competncia dos magistrados e Tribunais, inclusive aquelas que decorrem
do poder geral de cautela conferido aos juzes.
por essa razo que a jurisprudncia constitucional do Supremo
Tribunal Federal - com apoio no magistrio da doutrina (JOS CRETELLA JUNIOR,
Comentrios Constituio de 1988, vol. V/2700-2701, item n. 303, 1991, Forense
Universitria) - tem advertido que as Comisses Parlamentares de Inqurito no
podem formular acusaes e nem punir delitos (RDA 199/205, Rel. Min. PAULO
BROSSARD), nem desrespeitar o privilgio contra a auto-incriminao que assiste a
qualquer indiciado ou testemunha (RDA 196/197, Rel. Min. CELSO DE MELLO - HC
79.244-DF, Rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE), nem decretar a priso de qualquer
pessoa, exceto nas hipteses de flagrncia (RDA 196/195, Rel. Min. CELSO DE MELLO
- RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD).
Se certo, observadas as restries jurisprudenciais mencionadas, que
a Comisso Parlamentar de Inqurito tem poderes imanentes ao natural exerccio de
suas atribuies, como os de colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir
testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor, bem assim os de
requisitar documentos e buscar todos os meios de provas legalmente admitidos
(RDA 199/205, Rel. Min. PAULO BROSSARD), no menos exato - segundo autorizado
magistrio doutrinrio (LUIS ROBERTO BARROSO, Comisses Parlamentares de
Inqurito - Limite de sua Competncia - Sentido da Expresso Constitucional
Poderes de Investigao Prprios das Autoridades Judiciais - Inadmissibilidade

de Busca e Apreenso sem Mandado Judicial, in Revista Forense, vol. 335/165;

FBIO KONDER COMPARATO, Comisses Parlamentares de Inqurito - Limites, in
Revista Trimestral de Direito Pblico, vol. 5/66) - que se revela questionvel a
possibilidade jurdica de qualquer Comisso Parlamentar de Inqurito praticar atos
sujeitos ao princpio constitucional da reserva de jurisdio, vale dizer, atos
cuja efetivao a Constituio Federal atribuiu, com absoluta exclusividade, aos
membros do Poder Judicirio.
O postulado da reserva constitucional de jurisdio - consoante
assinala a doutrina (J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da
Constituio, p. 580 e 586, 1998, Almedina, Coimbra) - importa em submeter,
esfera nica de deciso dos magistrados, a prtica de determinados atos cuja
realizao, por efeito de verdadeira discriminao material de competncia
jurisdicional fixada no texto da Carta Poltica, somente pode emanar do juiz, e
no de terceiros, inclusive daqueles a quem se hajam eventualmente atribudo
poderes de investigao prprios das autoridades judiciais.
Isso significa - considerada a clusula de primazia judiciria que
encontra fundamento no prprio texto da Constituio - que esta exige, para a
legtima efetivao de determinados atos, notadamente daqueles que implicam
restrio a direitos, que sejam eles ordenados apenas por magistrados.
Da a observao feita por LUIZ FLVIO GOMES e por CSSIO JUVENAL
FARIA, que, a propsito da extenso dos poderes das comisses parlamentares de
inqurito, expendem preciso magistrio:
So amplos, inegavelmente, os poderes investigatrios das CPIs,
porm nunca ilimitados. Seus abusos no refogem, de modo algum, ao
controle jurisdicional (HC 71.039-STF). sempre necessrio que o
poder freie o poder (Montesquieu). Tais Comisses podem: (a)
determinar as diligncias que reputarem necessrias; (b) convocar
ministros de Estado; (c) tomar o depoimento de qualquer autoridade;
(d) ouvir indiciados; (e) inquirir testemunhas sob compromisso;
(f) requisitar de rgo pblico informaes e documentos de qualquer
natureza (inclusive sigilosos); (g) transportar-se aos lugares aonde
for preciso. Cuidando-se de CPI do Senado, da Cmara ou mista, pode,
ainda, requerer ao Tribunal de Contas da Unio a realizao de
inspees e auditorias.
Quanto
aos
dados,
informaes
e
documentos,
mesmo
que
resguardados por sigilo legal, desde que observadas as cautelas
legais, podem as CPIs requisit-los. Isso significa que podem quebrar
o sigilo fiscal, bancrio, assim como o segredo de quaisquer outros
dados,
abarcando-se,
por
exemplo,
os
telefnicos
(registros
relacionados com chamadas telefnicas j concretizadas), e, ainda,
determinar buscas e apreenses.
O fundamental, nesse mbito, :
(a) jamais ultrapassar o intransponvel limite da reserva
jurisdicional constitucional, isto , a CPI pode muita coisa,
menos determinar o que a Constituio Federal reservou com
exclusividade aos juzes. Incluem-se nessa importante restrio: a
priso, salvo flagrante (CF, art. 5, inc. LXI); a busca domiciliar
(CF, art. 5, inc. X) e a interceptao ou escuta telefnica (art.
5, inc. XII);

(b) impedir, em nome da tutela da privacidade constitucional

(art. 5 inc. X), a publicidade do que sigiloso, mesmo porque,
quem quebra esse sigilo passa a ser dele detentor;
(c) no confundir poderes de investigao do juiz (CF, art.
58, 3) com o poder geral de cautela judicial: isso significa
que a CPI no pode adotar nenhuma medida assecuratria real ou
restritiva do jus libertatis, incluindo-se a apreenso,
seqestro ou indisponibilidade de bens ou mesmo a proibio de se
afastar do pas.
Torna-se importante assinalar, neste ponto, que, mesmo naqueles casos
em que se revelar possvel o exerccio, por uma Comisso Parlamentar de Inqurito,
dos mesmos poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, ainda assim
a prtica dessas prerrogativas estar necessariamente sujeita aos mesmos
condicionamentos, s mesmas limitaes e aos mesmos princpios que regem o
desempenho, pelos juzes, da competncia institucional que lhes foi conferida pelo
ordenamento positivo.
Isso significa, por exemplo, que qualquer medida restritiva de
direitos, alm de excepcional, depender, para reputar-se vlida e legtima, da
necessria motivao, pois, sem esta, tal ato - semelhana do que ocorre com as
decises judiciais (CF, art. 93, IX) - reputar-se- rrito e destitudo de eficcia
jurdica (RTJ 140/514, Rel. Min, CELSO DE MELLO, v.g.).
Em uma palavra: as Comisses Parlamentares de Inqurito, no desempenho
de seus poderes de investigao, esto sujeitas s mesmas normas e limitaes que
incidem sobre os magistrados judiciais, quando no exerccio de igual prerrogativa.
Vale dizer: as Comisses Parlamentares de Inqurito somente podem exercer as
atribuies investigatrias que lhes so inerentes, desde que o faam nos mesmos
termos e segundo as mesmas exigncias que a Constituio e as leis da Repblica
impem aos juzes.
Assim sendo, tendo presentes as razes expostas, considerando o relevo
jurdico da tese suscitada nesta impetrao - especialmente a alegao de ofensa
ao princpio da reserva constitucional de jurisdio -, concedo, em termos, a
medida liminar ora postulada (fls. 10, item n. 1), para, at a prestao de
informaes pela autoridade ora apontada como coatora, suspender a eficcia do ato
ora impugnado (ato este que resultou da aprovao do Requerimento n 81) e sustar
a execuo de qualquer medida de busca e apreenso e de quebra dos sigilos
telefnico, bancrio e fiscal do impetrante.
Comunique-se, com urgncia (Presidente da CPI/Sistema Financeiro,
Ministro da Justia, Presidente do Banco Central do Brasil, Secretrio da Receita
Federal e Diretor-Geral do Departamento de Polcia Federal), encaminhando-se, s
autoridades indicadas, cpia da presente deciso.
Requisitem-se informaes ilustre autoridade apontada como coatora
(Lei n 4.348/64, art. 1, a). Prestadas as informaes, reapreciarei a medida
liminar ora deferida.
Publique-se.
Braslia, 01 de junho de 1999.

Ministro CELSO DE MELLO

Relator