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Redes de polticas pblicas

Caractersticas bsicas e conceitos de rede


As redes so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas. Reticulado se refere a
qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica porque a rede no possui um centro
nico, no h uma hierarquia estabelecida.
As redes tm como principal caracterstica justamente a flexibilidade, a no padronizao das
formas de relacionamento.
As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informaes e pela diferenciao do
conhecimento.
Na formao das redes organizacionais, podemos identificar trs variveis determinantes:

Diferenciao: quando a organizao est em rede, pode prover seus benefcios inovadores a
todos os seus participantes. O mesmo no ocorre em uma organizao isolada, dado que a

diferenciao pode gerar elevao em seus custos;


Interdependncia: traduz um mecanismo que prediz a formao de redes e por isso mesmo

sugere uma cultura de unidade organizacional;


Flexibilidade: entendida tanto no aspecto inovador e produtivo como no prprio aspecto
organizacional, uma das mais fortes caractersticas das redes.
Organizaes em rede
Na opinio de vrios autores, as redes organizacionais nascem como consequncia da
coexistncia de vrios fatores. Em primeiro lugar, elas nascem como resposta s drsticas
mudanas ambientais que fazem crescer a necessidade de interdependncia. A organizao em
larga escala integrada verticalmente ou a empresa pequena isolada no conseguem a
sobreviver nesse ambiente altamente mutvel e a rede apresenta-se como alternativa vivel. E,
por fim, as caractersticas da tarefa que desempenha uma organizao tambm influenciam na
ocorrncia desse fenmeno. Em condies de demanda de muitos recursos especializados,
necessidade de processamento de informao, estreito contato com os clientes e prevalncia
de trocas baseadas em customizao, a rede prolifera. As empresas buscam uma maior
capacidade de adaptao s mudanas, seja atravs de redes estabelecidas com outras
organizaes, seja atravs de uma maior flexibilidade interna.
As novas tecnologias de informao, apesar de no serem a causa dessas mudanas, oferecem
a infra-estrutura necessria para a emergncia das redes organizacionais. Elas fazem possvel
a integrao das empresas ao longo da rede.
Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente s organizaes.
Redes intra e interorganizacionais

As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. A fim de assimilar os


benefcios da flexibilidade da rede, a prpria empresa teve que se converter em uma rede e
dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A principal mudana pode ser definida
como a passagem da burocracia vertical empresa horizontal.
Enquanto na burocracia estabelecido um conjunto fixo de relaes para processar todos os
problemas e so criados departamentos para desempenhar determinadas atividades, a
organizao-rede molda a si mesma segundo a ocorrncia de cada problema especfico. No
podemos mais falar em um tipo de departamentalizao especfica, j que os funcionrios so
alocados em diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.
A caracterstica principal dessa organizao o seu grau de integrao. Em um tipo ideal de
organizao-rede, todos os membros so integrados. Grupos ou categorias formais, alocao
geogrfica ou foco nos mercados especficos, no so barreiras significativas para a interao.
Relaes interpessoais de todos os tipos comunicao formal, conselhos, socializao etc.
so estabelecidas facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizaes
so mais adaptveis aos ambientes complexos, variveis e turbulentos, onde se demanda
flexibilidade.
J as redes interorganizacionais ocorrem na cooperao entre organizaes diferentes. Os
termos organizao rede, formas rede de organizao, rede inter-empresas, redes
organizacionais, especializao flexvel ou quase-empresas tm sido frequentemente
utilizados para se referir coordenao que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o
conceito de governana em rede ou redes de governana, que tem a ver com um
conjunto selecionado, persistente e estruturado de empresas autnomas engajadas em
criar produtos ou servios baseados em contratos implcitos e sem fim estabelecido, para
se adaptar s contingncias ambientais, coordenar e proteger trocas.
Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no campo
internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por pequenas e mdias empresas; o
modelo de produo baseado na franquia e subcontratao sob a cobertura de uma grande
companhia; as alianas estratgicas das grandes empresas, que diferentemente das formas
tradicionais de cartis, atendem a mercados, produtos, processos e tempos especficos,
baseados em acordos etc. Todos esses exemplos tendem a demonstrar que no ambiente atual,
nenhuma empresa, seja ela pequena, ou grande, no independente e auto-suficiente. A maior
mudana no comportamento organizacional nos ltimos anos o reconhecimento dessa
interdependncia e as redes nascem como resposta a esta orientao.
Para Mandell no modelo de gesto estratgica intraorganizacional o controle baseado
na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao estrutura de poder, as
estratgias dependem da habilidade da administrao do topo traar as decises, delegar e

controlar o processo de implementao. Alm disso, as aes do administrador esto


delimitadas a um contexto organizacional especfico.
Diferentemente, na rede interorganizacional o controle no uma relao preponderante.
Ainda que seus membros representem os diferentes nveis de governo, no implica que
haja um relacionamento hierrquico entre eles e cada nvel atua como unidade
semiautnoma. Por isso que as redes interorganizacionais so estruturas no
hierrquicas.
Redes de polticas pblicas
Redes de polticas pblicas so estruturas organizacionais que esto presentes em diversos
pases do mundo h muitas dcadas. Precedem, portanto, o surgimento da chamada reforma
gerencial do Estado. H dcadas existem redes de cooperao internacional nas reas de
sade, educao, meio ambiente, agricultura, cincia e tecnologia, direitos humanos,
segurana no trabalho, , etc... E mesmo internamente, os grandes acordos de integrao
econmica e regional foram precedidos e implementados por redes de cooperao entre
empresas, sindicatos, associaes e, obviamente, governos etc.. Ademais, no Brasil, h
diversas redes de polticas pblicas cuja origem no est associada Reforma do Estado
como, por exemplo, o SUS, a CNI, a CNC, dentre tantas outras entidades envolvidas nos
debates de polticas pblicas.
A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem,
simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A globalizao econmica
alterou os processos produtivos e administrativos em direo maior flexibilizao,
integrao e interdependncia.
Por outro lado, as transformaes recentes no papel do Estado e em suas relaes com a
sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a interao de estruturas
descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizaes
empresariais ou sociais.
A possibilidade de estabelecimento de redes de gesto est condicionada pelo
desenvolvimento tecnolgico das comunicaes, permitindo interaes virtuais em tempo
real.
No entanto, a gesto de redes, est longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas
vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenes dos atores
envolvidos. Esse carter transnacional, ao passo que favorece o encontro, tambm desvela
antagonismos. O contexto econmico em que se inserem as sociedades policntricas
caracterizado pela complexidade e incerteza nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a

aproximao, a integrao e o dilogo, e de outro, o individualismo, a competio e a


intolerncia.
Segundo Moura, a abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos organizacionais
que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capacidade de integrao das
instituies representativas tradicionais, da eficcia das organizaes burocrticas e do
modelo de planejamento centralizado. A multiplicidade de atores sociais influenciando o
processo poltico, seja na deciso, execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o
florescimento de uma sociedade policntrica, na qual se organizam distintos ncleos
articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e
sociedade, baseados na regulao e subordinao, em direo s relaes mais
horizontais e que privilegiam a diversidade e o dilogo.
Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma nova esfera
pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel central de governo para o
local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralizao e o
adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gesto compartida das
polticas pblicas.
Soma-se a esses fatores a revoluo tecnolgica informacional, estabelecendo um novo
sistema de comunicao de alcance universal promovendo o compartilhamento de palavras,
imagens e sons, ao passo que refora as identidades individuais e coletivas. A tecnologia da
informao revolucionou os modelos organizacionais vigentes, produzindo solues
inovadoras no processo de planejamento, coordenao e controle das atividades e viabilizando
uma articulao virtual, em tempo real, dos indivduos e das organizaes.
A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na execuo de
polticas pblicas apontada por Salamon como uma mudana crucial nas formas de ao
governamental, colocando desafios em relao accountability, gesto e coordenao das
atividades governamentais. O novo padro extensivo de governo em associao com
instituies no-lucrativas responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades
de corte no gasto pblico, mas impe novos desafios gesto pblica.
Formao e Gesto de Redes
A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersticas, fortalezas e
debilidades, assim como sobre os problemas especficos envolvidos na sua gesto.
As principais caractersticas das redes de polticas so a horizontalidade e a
interdependncia entre os mltiplos ndulos ou participantes, o que as distingue de outros
formatos de gesto de polticas, como a contratao e as parcerias.
Se as redes so formadas por atores, recursos, percepes e regras, estes so elementos
chave a serem considerados no apenas na anlise como tambm na gesto das redes.

Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de interdependncia,
gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator
especfico tem seus objetivos particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao
em uma rede seria consequncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador
para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede envolve mais
do que isto, requer a construo de um objetivo maior que passa a ser um valor
compartilhado, para alm dos objetivos particulares que permanecem.
A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsica de acordo,
tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valores entre os membros da rede.
Para chegar a este tipo de acordo necessrio desenvolver arenas de barganha, onde as
percepes, valores e interesses possam ser confrontados e negociados. A estruturao destes
espaos e processos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz
respeito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de regras formais e
informais um importante instrumento para a gesto das redes porque especifica a posio
dos atores na rede, a distribuio de poder, as barreiras para ingresso, etc.
Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os diferentes
atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados, mantidos ou mudados,
quando necessrio.
Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntricas, tambm
encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para um ator. O papel do
gestor das redes de polticas , portanto, um importante aspecto a ser pensado, j que ele pode
ser desempenhado por cada um dos atores, por vrios deles simultaneamente, ou mesmo por
um mediador externo ou facilitador.
Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se aplicam
gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no supervisionam o desempenho
dos difusos participantes das redes. Neste caso, o gestor deve buscar instrumentos que lhe
permitam conduzir pesquisas regulares sobre as alianas que possui e identificar pontos de
coordenao do conjunto de atores.
Duas habilidades distinguem-se como imprescindveis para garantir o comportamento
mobilizador da liderana das redes: a habilidade de somar foras e a habilidade de alcanar
metas comuns.
A gesto de redes implica na gesto de interdependncias, o que termina por aproximar os
processos de formulao e implementao de polticas e exige o desenvolvimento de formas
de coordenao e controle. Uma parte importante da coordenao o estabelecimento de
processos de deciso que sejam contnuos e estveis, sejam eles partes formais da estrutura da
rede ou no.

Existe um paradoxo inerente indispensvel preservao da autonomia dos membros da rede


e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenao interorganizacional para garantir
a efetividade de suas aes. O processo de desenvolvimento da coordenao
interorganizacional contm as sementes da desintegrao que so devidos ao aumento da
formalizao e monitoramento o que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os
participantes que lutam por sua autonomia funcional apesar de sua crescente
interdependncia.
O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede parece crucial para
o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo a emergncia de uma teia de
interdependncias e o crescimento da coordenao interorganizacional, que no ameace o
equilbrio da rede. Canais informais baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos
tambm costumam ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao.
Podemos, portanto concluir que as redes de polticas sociais so um instrumento fundamental
para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que elas permitem a construo de novas
formas de coletivizao, socializao, organizao solidria e coordenao social, compatveis
com a transformao tanto da sociedade civil quanto do Estado.
Caractersticas vantajosas das redes de polticas pblicas

Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior mobilizao de

recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema;


Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita de
forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais prximas

dos da origem dos problemas;


Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais, pode-se

criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica;


Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social
voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao e

redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de controle.


Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua
autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos consensos
obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria
maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior
sustentabilidade.

Problemas nas redes de polticas pblicas

As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio de


contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato de

envolverem numerosos participantes governamentais e privados;


O processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente lento

criando dificuldades para enfrentar questes que requerem ao imediata


As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos objetivos

j que as responsabilidades so muito diludas;


A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos
iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em momentos

cruciais;
Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem
provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies, podendo

deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;


As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar
problemas gesto das redes.

As redes so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas. Reticulado se refere a


qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica porque a rede no possui um centro
nico, no h uma hierarquia estabelecida.
As redes tm como principal caracterstica justamente a flexibilidade, a no padronizao das
formas de relacionamento.
As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informaes e pela diferenciao do
conhecimento.