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Doctrina clsica: revocacin del acto

administrativo por razones de


oportunidad, mrito o conveniencia.
rgano estatal competente para
disponer y llevar a efecto tal revocacin.
Lo atinente a la indemnizacin
PUBLICADO EL 7 MARZO, 2013 POR THOMSON REUTERS

Autor: Marienhoff, Miguel S.

Publicado en: LA LEY1980-B, 817

Sumario: SUMARIO: I. La extincin del acto administrativo. II. Generalidades sobre revocacin por oportunidad. III.
Analogas y diferencias entre revocacin por razones de oportunidad y expropiacin. IV. Efectos de la revocacin por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia. V. Fundamento jurdico del derecho del administrado a ser indemnizado.
VI. Organo estatal competente para disponer y llevar a cabo la revocacin por razones de oportunidad. VII. Pago de la
indemnizacin. VIII. Impugnacin judicial del acto de revocacin. IX. Conclusiones.

I. LA EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO


El acto administrativo puede ser extinguido en sede administrativa o en sede judicial, segn los casos.
En el mbito administrativo la extincin se produce, entre otros medios, por revocacin, que a su vez puede ser por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia, o por razones de legitimidad.
En el mbito judicial la extincin de referencia se produce por anulacin del respectivo acto.
En esta publicacin slo me referir a la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia.

II. GENERALIDADES SOBRE REVOCACION POR OPORTUNIDAD


Como lo expres en otro lugar, la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, tiende a satisfacer ms
adecuadamente las exigencias del inters pblico. No se refiere a cuestiones de legitimidad. La necesidad de satisfacer
ms adecuadamente las exigencias del inters pblico, aparece aqu como consecuencia de cambios en las circunstancias
de hecho operados con posterioridad a la emisin del acto que se revoca. Hablar de revocacin por razones de
oportunidad equivale a hablar de revocacin por razones de inters pblico. Esto es trascendente.
Lo esencial es que efectiva y realmente el inters pblico requiera, para su satisfaccin, que el acto sea revocado, pues la
revocacin no puede ser irrazonable o con desviacin de poder. Habra desviacin de poder si la revocacin respondiere,
por ejemplo, a conveniencias fiscales, al deseo de favorecer a otro administrado, etc. habra arbitrariedad si los hechos o la
situacin de hecho invocados para revocar no existieren o fueren falsos.
En cuanto al tiempo dentro del cual la Administracin pblica puede revocar un acto administrativo por razones de
oportunidad, cabe advertir que puede hacerlo en cualquier momento: al respecto no hay trmino. Es comprensible que as
sea, pues el fundamento de la revocacin por razones de oportunidad es anlogo al de la expropiacin, ya que los
fundamentos de aqulla y de sta -inters pblico y utilidad pblica, respectivamente- son equivalentes: de ello deriva
que la revocacin resultante de esta causal, puede ser declarada cuando el inters pblico as lo requiera, es decir en

cualquier momento, tal como tambin ocurre en materia expropiatoria.


III. ANALOGIAS Y DIFERENCIAS ENTRE REVOCACION POR RAZONES DE OPORTUNIDAD Y EXPROPIACION
Entre revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, y expropiacin, hay ciertamente analogas, pero
en modo alguno identidad, es decir entre ambas hay tambin diferencias. Esto ltimo justifica que, en ciertos aspectos, el
tratamiento jurdico de ambos institutos sea diferente.
En lo fundamental, las analogas se refieren a que en ambas el fundamento es el inters pblico o la utilidad pblica,
respectivamente, y en que ambas requieren que el administrado sea indemnizado.
Las diferencias entre ellas consisten: a) en que la utilidad pblica que servir de base a la expropiacin, debe ser
declarada por el legislador, en tanto que el inters pblico o general que servir de base a la revocacin por razones de
oportunidad lo declara la propia Administracin pblica, por tratarse de una potestad nsita a ella: b) en que la revocacin
slo y nicamente puede referirse a derechos de ndole y origen administrativo, en tanto que la expropiacin puede
referirse a cualquier tipo de bienes. De manera que la garanta constitucional de inviolabilidad de la propiedad, tratndose
de la revocacin de un derecho de origen y naturaleza administrativo, queda debidamente respetada si al disponerse
dicha revocacin se indemniza adecuadamente al administrado. Va de suyo que me estoy refiriendo a una revocacin
correcta, donde efectiva y realmente el inters pblico o general requera la extincin del respectivo derecho: si as no fuere,
el administrado puede ocurrir a la justicia reclamando la declaracin de nulidad de ese acto incorrecto de revocacin.
IV. EFECTOS DE LA REVOCACION POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MRITO 0 CONVENIENCIA
La revocacin por razones de oportunidad produce efectos:
a) En cuanto a la vigencia del acto, el efecto consiste en la extincin del mismo.
b) Con relacin al tiempo, dichos efectos se producen ex nunc, es decir para el futuro, o sea a partir de la fecha de la
revocacin. Esto es as porque en tal caso la revocacin tiene efectos constitutivos.
c) Finalmente, la revocacin por razones de oportunidad crea para el administrado el derecho a ser indemnizado, si tal
revocacin le produjo lesin jurdica.
V. FUNDAMENTO JURIDICO DEL DERECHO DEL ADMINISTRADO A SER INDEMNIZADO
Hasta hace algunos aos, hubo administrativistas que no acertaban a precisar cul era el fundamento jurdico en cuyo
mrito corresponda indemnizar al administrado cuando sus derechos resultaban vulnerados a raz de que un acto o
contrato administrativos se revocaban por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, es decir para satisfacer
exigencias del inters pblico.
Como fundamento de esa obligacin de indemnizar, se invocaban teoras muy endebles: entre stas el principio de
responsabilidad por actos lcitos y la equidad. Pero ambas opiniones fueron contestadas o rebatidas. Hoy no se las acepta.
El fundamento de esa obligacin es otro.
No es aceptable la opinin que funda esa obligacin resarcitoria en el principio de responsabilidad por actos lcitos, pues,
aparte de que en la especie no media culpa del Estado, tratarase de un acto lcito cumplido por el mismo en ejercicio de
un deber legal: en tal supuesto, resultara impropio recurrir a la nocin de responsabilidad, ya que faltara uno de sus
elementos esenciales: la culpa. Pero adems da ello, aqu sigue imperando el principio general de derecho -incorporado al
art. 1071 del Cd. Civil (Adla, XXVIII-B, 1799)- en cuyo mrito el ejercicio de un derecho propio, o el cumplimiento de una
obligacin legal, no puede constituir como ilcito ningn acto. No es, pues, razonable hablar de responsabilidad por actos
lcitos.
Tampoco la equidad puede ser invocada como fundamento de ese derecho a indemnizacin, pues si bien en algunos
pases como Inglaterra y Estados Unidos de Amrica del Norte la equidad es fuente de derecho, en muchos otros
ordenamientos -el argentino entre ellos-, la equidad no es fuente jurdica en derecho administrativo. Por tanto, no resulta
recomendable invocar como fuente de una obligacin lo que no tiene unnime aceptacin.
Frente a lo expuesto, la doctrina ms moderna ha dado otro fundamento de la mencionada obligacin de indemnizar,
fundamento que constituye toda una garanta para los administrados. Se dice, con todo acierto, que tal obligacin surge y
reposa en la garanta constitucional de inviolabilidad del derecho de propiedad, y que la obligacin de indemnizar procede
por aplicacin de los principios constitucionales sobre expropiacin. Fue el jurista alemn Fritz Fleiner uno de los
precursores de esta posicin. Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin sigue tambin dicho punto de vista. En tal
orden de ideas, el fundamento del derecho del administrado a ser indemnizado en estos supuestos no es otro que el
respeto debido a la Constitucin, ya que dicha indemnizacin se impone como garanta de inviolabilidad de la propiedad.
Acertadamente se dijo que lo que la Constitucin establece respecto a indemnizacin en materia de expropiacin,
constituye un principio general de derecho, aplicable a todas las hiptesis en que un derecho patrimonial cede o cae por
razones de inters pblico.
Nadie podr negar que el fundamento actual reconocido a la obligacin de indemnizar en los supuestos de revocacin de

un acto o contrato administrativos por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, constituye una trascendental garanta
jurdica para los administrados, quienes ahora no dependen de un impreciso juzgamiento de equidad, sino que pueden
exigir el respeto de su derecho en base, nada menos, que a disposiciones de la Constitucin.
VI. ORGANO ESTATAL COMPETENTE PARA DISPONER Y LLEVAR A CABO LA REVOCACION POR RAZONES DE
OPORTUNIDAD
La revocacin por razones de oportunidad la dispone y lleva a cabo la Administracin pblica, por s y ante s, por
tratarse de una potestad nsita a la misma, ya que la Administracin pblica tiene la facultad y el deber de apreciar el inters
pblico y de actuar para satisfacerlo. Es la Administracin pblica quien declara la existencia de este inters pblico, del
mismo modo que es el legislador quien declara la existencia de la utilidad pblica que servir de base a la expropiacin.
En el orden administrativo, trtase de un corolario de la potestad ejecutiva o de gestin.
En nuestro pas, es se el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, quien declar que al Poder administrador
le compete la facultad de revocar sus actos por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, cuando el inters pblico
as lo requiera, todo ello sin perjuicio de la indemnizacin que en tal supuesto le corresponda al afectado por la revocacin
(Fallos, t. 175, ps. 373-374, consid. 5, in re: Carman de Cantn, Elena c. Nacin s/ pensin -Rev. La Ley, t. 3, p. 594-)
(1). Esto es tanto ms exacto si se tiene en cuenta que se trata, precisamente de la extincin de un derecho de origen y
naturaleza administrativo. Tratndose de un derecho de esa ndole, su extincin puede operarse por revocacin basada en
razones de oportunidad, mrito o conveniencia, mediante, claro est, pago de la correspondiente indemnizacin.
En lo que respecta a la doctrina nacional, algunos expositores disienten con el expresado punto de vista, pero la mayora lo
comparte.
Algunas legislaciones de nuestro pas se han pronunciado sobre esta cuestin, en tanto que otras guardan silencio. A su
vez, entre las que se pronunciaron, algunas concuerdan con el expresado criterio seguido por la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin: es lo que ocurre con la ley 19.549 72 sobre procedimiento administrativo nacional, art. 18 (Adla, XXXII-B,
1752), como tambin con la ley 951, de procedimiento administrativo de La Pampa, art. 80 (Adla, XXXIX-D, 4903). Otras
legislaciones, en cambio, exigen que el inters pblico que servir de base a la revocacin por razones de oportunidad,
sea declarado por una norma legal (ley formal): as ocurre en la ley de procedimiento administrativo de Mendoza, art. 100
(Adla, XXXIII-D, 4344), y en las de las provincias que siguieron a dicha ley.
Los autores que estiman que el derecho subjetivo nacido de un acto administrativo en favor de un administrado, no puede
ser revocado por la Administracin, por s y ante s, por razones de oportunidad, ni aun mediante indemnizacin, consideran
que la extincin de tal derecho slo puede obtenerse mediante expropiacin, propiamente tal, y en modo alguno por
revocacin por razones de oportunidad. Sostienen que si la Corte Suprema ha declarado que el derecho subjetivo nacido de
un acto administrativo integra el concepto constitucional de propiedad, por lgica consecuencia la extincin de tal derecho
slo puede ceder mediante expropiacin, conforme al art. 17 de la Constitucin que declara la inviolabilidad de la
propiedad. En todo esto hay un error de interpretacin de parte de los que razonan sobre semejante base.
Si bien es exacto que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado que el derecho subjetivo nacido de un acto o
contrato administrativos constituye una propiedad en el sentido constitucional del trmino, ello en nada obsta a lo que dejo
dicho, ni justifica que la extincin de ese derecho, por causa de inters pblico, deba efectuarse por expropiacin,
propiamente tal, y no por revocacin por razones de oportunidad. Al hacer esa declaracin, el Alto Tribunal slo quiso
expresar que tal derecho no poda ser agraviado o sacrificado graciosamente, es decir sin responsabilidad para el Estado,
sino que en ese supuesto deba resarcirse a su titular por el agravio inferido a su derecho nacido de un acto administrativo.
Ese fue el nico y verdadero sentido de dicha declaracin. V.: Fallos, t. 145, ps. 307 y sigts., in re: Bourdieu, Pedro E. c.
Municipalidad de la Capital s/devolucin de sumas de dinero. Despus de expresar que el derecho subjetivo nacido de un
acto administrativo constituye para el administrado una propiedad en el sentido constitucional del trmino, dijo la Corte
Suprema: Cuando el Estado contrata o conviene con los particulares no le es permitido revocar o anular sus propias
concesiones sin cumplir con los requisitos exigidos por el principio de la inviolabilidad de la propiedad (p. 329). Pero no dijo
que la extincin de ese derecho de ndole administrativa deba efectuarse por va expropiatoria. De manera que no hubo
inconsecuencia ni contradiccin alguna en lo decidido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, cuando
posteriormente a la citada sentencia del tomo 145, declar que la revocacin de un acto administrativo, por razn de
oportunidad, le competa disponerla al Poder administrador, sin perjuicio de la obligacin de ste de indemnizar al
afectado por la revocacin (Fallos, t. 175, ps. 373-374, consid. 5 -Rev. La Ley, t. 3, p. 594-)
VII. PAGO DE LA INDEMNIZACION
El pego de la indemnizacin debida al administrado en los supuestos de revocacin de un acto administrativo por razones
de oportunidad, debe hacerse, por principio, en sede administrativa, en forma previa o simultnea a la extincin del
derecho, objeto de la revocacin. Es lo que se impone por aplicacin analgica de las normas constitucionales sobre

expropiacin. Si en esa oportunidad no pudiere efectuarse el pago total, deber ponerse a disposicin del administrado una
suma de aproximado monto razonable, que despus sera reajustado.
En caso de negativa de la Administracin a abonar la indemnizacin, o de disconformidad del administrado con el monto de
lo que se le pretende pagar, este ltimo podr ocurrir ante el Poder Judicial en demanda de proteccin a su derecho. Desde
luego, si el administrado se viere constreido a ocurrir a la justicia, el Estado posiblemente cargar, adems, con la
obligacin de pagar los respectivos intereses y eventualmente el importe de la depreciacin monetaria (2).
VIII. IMPUGNACION JUDICIAL DEL ACTO DE REVOCACION
Lo expuesto en los pargrafos precedentes refirese a una correcta revocacin por razones de oportunidad, donde el
inters pblico que la motiva existe efectiva y realmente; pero si el acto de revocacin estuviere viciado, sea por
arbitrariedad o por exceso de poder, el administrado puede ocurrir ante el Poder Judicial solicitando que esa ilegtima
revocacin sea declarada nula y se restablezca la vigencia del acto indebidamente extinguido, todo ello aparte del derecho
a que se le paguen los daos y perjuicios que le hubiere ocasionado tal comportamiento irregular.
Todo ello es as porque la discrecionalidad administrativa no constituye una esfera ilimitada de libertad: tiene lmites,
pudiendo ser objeto de controles, incluso de carcter judicial. Aunque el juicio de oportunidad pertenece, por principio, a la
exclusiva competencia de la Administracin pblica, esto no obsta a que, si en el caso concreto la respectiva invocacin del
inters pblico, como presupuesto de la revocacin, contrariase garantas constitucionales, a pedido de parte se abra la
competencia del Poder Judicial, quien entonces se pronunciar sobre la juridicidad de la pretendida revocacin, del mismo
modo -y por identidad de razones- que dicho Poder puede pronunciarse sobre la juridicidad de la calificacin de utilidad
pblica que se invocare como base de la expropiacin de un bien. No se tratar de un control sobre la oportunidad, mrito
o conveniencia tenidos en cuenta para la emisin del acto; tratarase de un control sobre la efectiva existencia de los
hechos, o situaciones de hecho, invocados para emitir el acto de revocacin.
IX. CONCLUSIONES
Como sntesis de lo expuesto en los pargrafos que anteceden, cabe sentar las siguientes conclusiones:
a) Entre la revocacin por oportunidad y la expropiacin por utilidad pblica hay obvias analogas, pero en modo alguno
identidad. Ambas ofrecen diferencias entre s, diferencias que en lo pertinente justifican un tratamiento jurdico distinto.
b) La extincin de un derecho de origen y naturaleza administrativo, nacido de un acto administrativo, puede ser dispuesta
por la Administracin pblica, por s y ante s, revocando el acto por razones de oportunidad, mrito o conveniencia,
indemnizando adecuadamente al afectado por dicha revocacin. Tal es tambin la posicin actual de la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, de un calificado sector de la doctrina, de la ley sobre procedimiento administrativo nacional y de la ley
de procedimiento administrativo de La Pampa.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Muchos autores, al referirse a los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, confunden lo que el Tribunal
expres respecto a la revocacin por razones de ilegitimidad, con lo que dicho Tribunal manifest respecto a la revocacin
por razones de oportunidad, mrito o conveniencia hacindole entonces extensivas a esta ltima las conclusiones
establecidas para la primera. Esto es un grave error. Por eso he podido decir que la estabilidad del acto administrativo
nicamente se vincula a la revocacin por ilegitimidad. Sera insensato invocar la cosa juzgada administrativa frente a la
revocacin por razones de oportunidad, a efectos de oponerse a sta (v. mi Tratado de Derecho Administrativo, t. 2, nm.
521).
(2) En cierta oportunidad, en un supuesto de revocacin por razones de oportunidad, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin declar que la falta de determinacin de la indemnizacin debida, aunque ms no sea en forma provisional, no
contraria la garanta de la propiedad toda vez que tal indemnizacin podr ser reclamada por la va y forma que
corresponda (Fallos, t. 293, ps. 133 y sigts., consid. 21 -Rev. LA LEY, t. 1976A, p. 41-). No obstante, insisto en las
conclusiones que doy en el texto, que estn ms de acuerdo con la exigencia constitucional de que la indemnizacin debe
ser previa.
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