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SUMARIO
1. Fundamento constitucional
2. mbito objetivo
2.1. Excepciones por razn de la materia
2.1.1. Procedimientos administrativos en materia tributaria
2.1.2. Procedimientos disciplinarios
2.2. Excepciones en atencin a la naturaleza de los rganos o derivadas de
especialidades en materia de contratacin o personal
2.2.1. rganos de Gobierno y rganos colegiados
2.2.2. Mesas y Juntas de Contratacin
2.2.3. Tribunales de procesos para la seleccin de personal y rganos
para la provisin de puestos de trabajo
2.3. Modulaciones derivadas de la normativa de contratos del sector pblico
2.4. Especialidades en materia de Administracin electrnica
3. mbito subjetivo
3.1. Entidades que integran la Administracin Local
3.2. Entidades de Derecho Pblico dependientes de la Administracin
Local
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1.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
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PAREJO ALFONSO, Luciano, La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, 1993.
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(3)
El problema es que esas garantas son inanes si no se asegura la imparcialidad, objetividad e independencia de los funcionarios que han de materializar las actuaciones
del procedimiento, cuestin que cobra mayor relevancia, si cabe, en el mbito de la
Administracin Local. En otro lugar, hemos rearmado el convencimiento de que la
erradicacin de comportamientos indeseables en el campo del urbanismo ha de pasar,
necesariamente, por la potenciacin del control interno, a travs de la gura de los
funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter estatal. El estatuto
especco de estos funcionarios, asentado en una secular tradicin de independencia
y profesionalidad deudora de sus rgidos procesos selectivos y de un profundo posicionamiento corporativo en defensa de la legalidad, la tica pblica y el servicio al ciudadano, es el nico mecanismo realmente ecaz en orden a scalizar prcticas que no se
pueden erradicar recurriendo al Derecho penal que, de todos es sabido, se constituye
en ultima ratio del ius puniendi estatal. Sin embargo, la realidad discurre por otros derroteros y, curiosamente, los dos grandes partidos polticos que han gobernado en Espaa
desde 1985 han alcanzado un tcito y pernicioso consenso a la hora de menoscabar la
posicin del control interno ejercido por los funcionarios de Administracin Local con
habilitacin de carcter estatal. Aquellos polvos han trado estos lodos. HERRERO POMBO,
Csar, La ordenacin estructural en el urbanismo valenciano, Centro de Estudios Delta,
Valencia, mayo de 2008.
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las Administraciones autonmicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una
materia ha sido atribuida a una Comunidad Autnoma, a sta cumple tambin la
aprobacin de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla,
si bien debern respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en
la legislacin del Estado dentro del mbito de sus competencias.
Esta lnea argumental abunda en una idea que hemos apuntado anteriormente y que se centra en que las reglas y normas del procedimiento administrativo cobran verdadero sentido cuando las observamos desde la perspectiva de su
naturaleza instrumental, que lo congura como el cauce a travs del cual las
Administraciones Pblicas operan y materializan las potestades administrativas de
las que son titulares. Lgicamente, cuando se trata de procedimientos sectoriales,
la reserva estatal se contrae, de tal modo que el espacio que desaloja es ocupado
por el mbito competencial sectorial (estatal o autonmico segn los arts. 148
y 149 de la Constitucin) regulador de la materia correspondiente. Y ello es as
en cuanto el procedimiento administrativo, desde la observancia de las normas
bsicas de carcter general, es un elemento instrumental al servicio de la actividad administrativa que encauza. De forma que, cuando se trata de materias que
recaen en la esfera competencial autonmica, la vis atractiva de la regulacin
de los aspectos sustantivos del asunto atrae a su campo gravitatorio el espacio
competencial necesario para efectuar las adaptaciones pertinentes de las normas
bsicas del procedimiento a las peculiaridades organizativas del ente titular de la
competencia ratione materiae, puesto que, en caso contrario, es decir, si se disgregaran las competencias sustantivas de las adjetivas para incardinar estas ltimas
en el mbito de la competencia estatal, la atribucin al Estado de la entera regulacin del procedimiento administrativo sectorial condicionara el ejercicio por las
Comunidades Autnomas de sus cometidos propios.
Tngase en cuenta, por ltimo, que el Estado, al establecer el comn denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad
Autnoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con
arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, Sentencias del TC 49/1988, LA
LEY 130664-NS/0000, FJ 3.; 225/1993 FJ 3., LA LEY 2414-TC/1993 y 197/1996
FJ 5. LA LEY 2414-TC/1993), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de
forma tan acabada o completa que prcticamente impida la adopcin por parte de
las Comunidades Autnomas de polticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo. Como se arma, entre otras,
en la Sentencia del TC 147/1991 (LA LEY 1755-TC/1991), la denicin de las
bases, en el mbito de la legislacin compartida, tiene por objeto crear un marco
normativo unitario, de aplicacin a todo el territorio nacional, dentro del cual las
Comunidades Autnomas dispongan de un margen de actuacin que les permita,
mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos
complementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en principio,
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debe entenderse que excede de lo bsico toda aquella ordenacin que, por su
minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonmica de
desarrollo legislativo, producindose en tal caso, por regla general, un resultado
de vulneracin competencial que priva a lo presentado como bsico de su condicin de tal (STC 50/1999, de 6 de abril, LA LEY 4470/1999).
Desde el segundo enfoque que apuntbamos al principio, es decir, las consabidas y necesarias modulaciones de la normativa general a las peculiaridades
organizativas locales, en principio puede armarse que no parece difcil dicha
adaptacin por dos razones. En primer lugar porque la LRJPA contiene reglas bsicas que se superponen a las reglas especcas que disciplinan el procedimiento
administrativo local que, adems, no distorsionan las regulaciones concretas de
asuntos como los derechos de los ciudadanos, los registros, las noticaciones,
el silencio administrativo, las fases del procedimiento, la regulacin de los actos
administrativos y su impugnacin. En segundo lugar, porque las principales peculiaridades que plantean la necesidad de modular o adaptar las reglas generales derivan, precisamente, de las particularidades en la regulacin de los rganos
colegiados, que son objeto de exclusin por la Disposicin Adicional Primera. Sin
embargo, veremos que esta conclusin no es tan clara si se profundiza en algunas cuestiones concretas que, a lo largo del presente captulo, expondremos con
mayor detalle.
2.
MBITO OBJETIVO
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Esta idea de enlazar el mbito de aplicacin objetiva de la norma con las actividades que impliquen el ejercicio de potestades administrativas tiene una correspondencia clara con el art. 9.2 del EBEP, que establece una reserva exclusiva a los
funcionarios pblicos del desempeo de puestos que tengan asignado el ejercicio
de funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y
de las Administraciones Pblicas, determinando que dichos puestos corresponden
exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la ley de desarrollo de cada Administracin Pblica se establezca. Esta precisin del EBEP tiene
unas implicaciones que van ms all de la mera reserva a personal funcionario
de determinadas tareas o funciones, lo verdaderamente llamativo desde el punto
de vista de una buena tcnica legislativa es el hecho de que se precise con tanta
claridad que dicha reserva est vinculada, precisamente, al ejercicio de potestades
pblicas, con los problemas que, en aplicacin de dicha norma, se plantearn a la
hora de denir qu se entiende por participacin indirecta en su ejercicio.
En cualquier caso, la propia LRJPA excluye la aplicacin de sus disposiciones
a determinadas materias que se regulan por sus normas especcas. Esta exclusin
es en unos casos de carcter global es decir, desplaza la aplicacin de la norma
en su totalidad, y en otros excluye la aplicacin de determinados aspectos de la
misma. Por tanto, en lugar de denir de manera positiva los procedimientos a los
que les resulta de aplicacin la Ley, el legislador recurre a una delimitacin negativa, ms cmoda pero ms problemtica para el operador jurdico, estableciendo
unas excepciones a la regla general por razn de la materia, en unos casos, y en
atencin a la propia naturaleza de los rganos en otros.
Por otra parte debe tenerse en cuenta que la Ley tampoco resulta aplicable al
procedimiento administrativo para la elaboracin de las disposiciones de carcter
general, que encuentra su diseo en fuentes normativas diversas y que, en cuanto
a la Administracin Local, remiten al art. 49 de la LRBRL y normativa especca
en materia de aprobacin de ordenanzas scales o instrumentos de planeamiento,
como productos de rango normativo tpicamente emanados de la Administracin
Local. Desde esta limitacin la norma se ocupa, exclusivamente, de la regulacin
de las causas de nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carcter general
(art. 62.2) y de su rgimen de revisin e impugnacin, estableciendo expresamente en el art. 102.2 la posibilidad de declaracin de nulidad de pleno derecho de
las disposiciones de carcter general, todo ello sin perjuicio, lgicamente, de la
posibilidad de su impugnacin indirecta con ocasin de la de los actos concretos
que, en su aplicacin, dicte la Administracin, de acuerdo con lo previsto por el
art. 26 de la LJCA.
Por consiguiente, atenindonos a la conguracin que la LRJPA dispone con
respecto a su mbito objetivo de aplicacin, vamos a centrarnos en comentar las
excepciones que se establecen tanto por razn de la materia como desde el punto
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de vista de los casos en que la plena aplicacin de sus normas se excepciona como consecuencia de las especicidades del rgano administrativo que protagoniza el ejercicio de la actividad administrativa.
2.1. Excepciones por razn de la materia
Vamos a ocuparnos aqu de los procedimientos locales que, por razn de
la materia sobre la que versan y por sus intensas particularidades, quedan fuera del mbito de aplicacin objetivo de la Ley, sin perjuicio de indicar que las
Disposiciones Adicionales de la norma se reeren a otros procedimientos de los
que no nos vamos a ocupar por ser ajenos a la esfera local (4).
2.1.1. Procedimientos administrativos en materia tributaria
En primer trmino se produce una excepcin general y la subsiguiente remisin
a la normativa especca del mbito tributario en la Disposicin Adicional Quinta,
relativa a los procedimientos administrativos en materia tributaria, que nos conduce a la Ley General Tributaria, a la legislacin sobre garantas y derechos de los
contribuyentes, a las leyes propias de los tributos y a las dems normas dictadas
en su desarrollo y aplicacin, disponiendo la aplicacin supletoria de las disposiciones de la LRJPA.
Como puede apreciarse, la excepcin se atena en estos procedimientos dado
que, de una parte, se establece la aplicacin supletoria de las disposiciones de la
LRJPA y, por otra, se presupone la necesaria armona de estos procedimientos con
los principios comunes al rgimen jurdico y procedimiento de las Administraciones
Pblicas, sin perjuicio de reforzar la especicidad de los procedimientos tributarios, en palabras de la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la Ley.
Esta aplicacin supletoria de la LRJPA es coherente, por otra parte, con la doctrina del Tribunal Constitucional antes expuesta que reclama un papel protagonista
a la normativa general del procedimiento administrativo como garanta de un tratamiento comn a los ciudadanos en todo el territorio nacional, con independencia de la Administracin que opere la potestad concreta que se encauza a travs
del procedimiento y, en lo que aqu afecta, en cuanto al anlisis de la extensin
objetiva del mbito de aplicacin de la Ley, sin perjuicio de las particularidades
derivadas de las especialidades procedimentales por razn de la materia.
(4)
En particular, se trata de los procedimientos de impugnacin de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, los actos de gestin recaudatoria de la Seguridad Social, el
procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la
extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social (DA 6.), los procedimientos administrativos instados ante Misiones Diplomticas y Ocinas Consulares (DA
11.) y la responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria (DA 12.).
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Recurdese que la LRJPA no regula, propiamente, el procedimiento administrativo: de lo que realmente se ocupa es de congurar las herramientas o las piezas
con las que cada Administracin, en funcin del mbito material de que se trate,
construir su propio procedimiento administrativo. Esas piezas son, por ejemplo,
los derechos de los ciudadanos, las formas de iniciacin, los elementos que integran las diferentes fases del procedimiento, los plazos normativamente establecidos para resolver y los efectos del silencio administrativo, las causas de nulidad,
los medios de impugnacin, etc. Piezas que habrn de ser utilizadas, con mayor o
menor transformacin, en el diseo de estos procedimientos especiales de acuerdo con los requerimientos que plantee la materia de que se trate.
Adems, es necesario tener en cuenta que en materia tributaria existen tambin
importantes peculiaridades derivadas, fundamentalmente, de las disposiciones
contenidas en el TRLRHL y particularmente, en cuanto al rgimen de revisin de
los actos en materia de gestin tributaria y de los restantes ingresos de derecho
pblico (art. 14.1 del citado TRLRHL), as como al de los actos de aplicacin y
efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho pblico de las entidades
locales, contra los cuales slo podr interponerse el recurso de reposicin regulado en el art. 14.2 de dicho TRLRHL.
2.1.2. Procedimientos disciplinarios
El art. 127.3 de la LRJPA dice que las disposiciones del Ttulo IX que se ocupa
precisamente de la regulacin de la potestad sancionadora de las Administraciones
Pblicas no son de aplicacin al ejercicio por aqullas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas
por una relacin contractual. En coherencia con ello, la Disposicin Adicional
Octava de la LRJPA se reere a los procedimientos para el ejercicio de la potestad
disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y
de quienes estn vinculados a ellas en virtud de una relacin contractual, estableciendo que estos procedimientos se regirn por su normativa especca, no sindoles de aplicacin la LRJPA. Las razones de estas exclusiones vienen derivadas de
causas vinculadas a relaciones de sujecin especial.
En el primer caso, a saber, la potestad disciplinaria de la Administracin respecto del personal a su servicio, la excepcin se debe a la necesidad de reforzar
las garantas en estos procedimientos, dada la trascendencia de las consecuencias
jurdicas que pueden derivarse de los mismos y que, en supuestos de faltas graves,
pueden llegar a la separacin del servicio, refuerzo que se concreta en los trmites
especcos de audiencia, defensa y alegaciones y en la intervencin de los representantes de los empleados pblicos en dichos procedimientos.
El rgimen disciplinario del personal al servicio de las Administraciones Pblicas
se regula, por lo que respecta a su diseo bsico, en los arts. 93 a 98 del EBEP,
todos ellos de aplicacin inmediata desde el 12 de mayo de 2007.
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As, el art. 93 sienta el principio general de sujecin de los funcionarios pblicos y el personal laboral al rgimen disciplinario establecido en el EBEP y en las
normas que las Leyes de Funcin Pblica dicten en desarrollo de este Estatuto,
aadiendo que el rgimen disciplinario del personal laboral se regir, en lo no
previsto en dicha norma, por la legislacin laboral.
El art. 94 regula los principios generales que informan el ejercicio de la potestad disciplinaria, rerindose expresamente a los de legalidad y tipicidad, de
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, de proporcionalidad, de culpabilidad y de presuncin de inocencia.
El art. 95 tipica las faltas clasicndolas en muy graves, graves y leves disponiendo, respecto a las primeras, que tambin sern faltas muy graves las que queden
tipicadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa
de la correspondiente Comunidad Autnoma o por los Convenios colectivos en el
caso de personal laboral. Las faltas graves sern establecidas por Ley de las Cortes
Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autnoma
o por los Convenios colectivos en el caso de personal laboral. Las Leyes de Funcin
Pblica que se dicten en desarrollo del EBEP determinarn el rgimen aplicable a
las faltas leves.
El art. 96 regula las sanciones, manteniendo la separacin del servicio, el despido disciplinario del personal laboral, la suspensin rme de funciones, o de
empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duracin mxima de 6
aos, el traslado forzoso, el demrito, que consistir en la penalizacin a efectos
de carrera, promocin o movilidad voluntaria, el apercibimiento y cualquier otra
que se establezca por Ley.
El art. 97 regula la prescripcin de las faltas (3 y 2 aos y 6 meses) y de las
sanciones (3, 2 y 1 ao).
Por ltimo, el art. 98 regula el procedimiento disciplinario y las medidas provisionales.
Estas previsiones son coherentes con lo dispuesto por el art. 147 del TRRL, segn el cual las faltas muy graves sern las tipicadas por la legislacin bsica de
la funcin pblica. Slo se plantea aqu el problema de la remisin a legislacin
bsica de funcin pblica la tipicacin de faltas muy graves ya que, como se ha
visto, el art. 95 del EBEP remite a legislacin estatal o autonmica, sin restringir
la habilitacin a la legislacin bsica, por lo que en principio habr que entender
derogado en este aspecto el art. 147 del TRRL.
Adems, conviene tener en cuenta que la Disposicin Adicional 3. de la Ley
22/1993, de 29 de diciembre, de medidas scales, de reforma del rgimen jurdico
de la funcin pblica y de la proteccin por desempleo, se ocupa de la delimita56
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el art. 150.4 del TRRL dispone que la tramitacin del expediente se ajustar a lo
que establezca la legislacin de la Comunidad Autnoma respectiva y supletoriamente el Reglamento disciplinario de los funcionarios de la Administracin Civil
del Estado, aprobado por RD 33/1986, de 10 de enero. Por tanto, la exclusin de
la aplicacin a los procedimientos disciplinarios de los Ttulos VI y IX de la LRJPA
determina la entrada en juego del siguiente sistema de fuentes:
En primer lugar, los arts. 146 a 152 del TRRL, en cuanto no se opongan a los
preceptos aplicables del EBEP que antes se han mencionado.
En segundo trmino, lo dispuesto en la legislacin especca dictada sobre
esta materia (el procedimiento disciplinario) por las Comunidades Autnomas (5).
En tercer lugar, supletoriamente, el RD 33/1986, teniendo en cuenta que su
aplicacin a los funcionarios pertenecientes a los cuerpos de polica local ha planteado numerosas dudas interpretativas, cuyo anlisis escapa del objeto de este captulo.
Tambin han de tenerse en cuenta las peculiaridades derivadas del estatuto
especco de los funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter estatal y que se proyectan sobre su rgimen disciplinario que, dadas las especiales funciones y responsabilidades que se asignan a estos empleados pblicos,
determinan un refuerzo de las garantas aplicables.
En el segundo caso, el relativo a los sujetos vinculados a las Administraciones
Pblicas en virtud de una relacin contractual, que se inserta en el concepto ms
general de las relaciones de sujecin especial, hay que tener en cuenta que esa
posicin de vinculacin especial implica un acercamiento de estos sujetos, en
cuanto a su posicin frente a la Administracin, a la del personal a su servicio
puesto que, en denitiva, cuando actan dentro del mbito de derechos y obligaciones derivados del contrato, lo hacen como agentes de la Administracin, de tal
modo que quedan sujetos al poder de direccin de aquella y, por tanto, al ejercicio
de la potestad disciplinaria en casos de incumplimiento de sus mandatos. En cualquier caso, se trata de una especialidad del rgimen contractual que deriva del art.
196.1 y concordantes de la LCSP, que habilitan la posibilidad de que los pliegos
o el documento contractual impongan penalidades derivadas del cumplimiento
defectuoso o incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato administrativo, constituyendo una manifestacin de la autotutela administrativa en materia
contractual que, por esa misma naturaleza, ha de estar revestida de las garantas
necesarias para evitar la indefensin del contratista.
(5)
Para abarcar con toda su amplitud el abanico normativo que sobre estas cuestiones se
deriva de la produccin legislativa autonmica, as como para un anlisis profundo
de los procedimientos administrativos municipales, resulta de lectura imprescindible el
Manual de procedimientos municipales, de Jos LPEZ VIA, El Consultor, 3. ed., 2008.
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2.2.
ARTCULO
MATERIA
CARCTER
22.1
Bsico
22.2
Bsico
23.1
No bsico
23.2
No bsico
24.1
No bsico
24.2
No bsico
24.3
Suplencia
No bsico
25.1
Secretario
Bsico
25.2
No bsico
25.3
No bsico
26.1
Qurum de constitucin
Bsico
26.2
Rgimen de convocatorias
Bsico
26.3
Bsico
26.4
Regla de la mayora
Bsico
26.5
Solicitud de certicados
Bsico
27.1
Bsico
27.2
No bsico
27.3
Votos particulares
No bsico
27.4
Bsico
27.5
No bsico
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Contemplando el cuadro anterior se puede apreciar claramente que los preceptos bsicos son, por tanto, de aplicacin a todos los rganos colegiados de
las Administraciones Pblicas, con las excepciones que seguidamente comentaremos, mientras que los que no lo son quedaran, en principio y sin perjuicio de lo
que luego se dir, desplazados por la normativa aplicable a cada Administracin.
En el caso de la local, obviamente, por la LRBRL y su normativa de desarrollo, de
tal modo que, incluso en el caso de normativa que no tenga naturaleza de bsica,
como de hecho ocurre con muchas de las disposiciones del ROF, que es la norma
que propiamente regula la organizacin y funcionamiento de las entidades locales
y ms concretamente de sus rganos colegiados, sta desplazara a los preceptos
no bsicos de la LRJPA en virtud del principio de especialidad, aunque con ciertas dudas puesto que la LRJPA es posterior al ROF y, adems, tiene rango de Ley,
lo que complica enormemente la posibilidad de pronunciarse con contundencia
sobre esta cuestin, a falta de una mayor claridad por parte del legislador, falta de
claridad imperdonable si tenemos en cuenta que no se trata de centros normativos
diversos, puesto que la competencia para dictar normas en materia de procedimiento administrativo, tanto las que tengan carcter general como las aplicables a
la Administracin Local, reside en el legislador estatal.
Una vez puestas de maniesto las anteriores dudas, vamos a exponer con ms
detalle los supuestos que quedaran eximidos de la aplicacin de las normas sobre
funcionamiento de rganos colegiados segn la Disposicin Adicional 1. de la
LRJPA.
2.2.1. rganos de Gobierno y rganos colegiados
La disposicin Adicional Primera de la LRJPA, al referirse a los rganos colegiados de gobierno, establece que las disposiciones del Captulo II del Ttulo
II no sern de aplicacin al Pleno y, en su caso, Junta de Gobierno Local de las
Entidades Locales.
La redaccin de esta Disposicin Adicional plantea ciertas dudas que, como en
tantas ocasiones, derivan de la escasa preocupacin de los legisladores (estatal y,
sobre todo y en otros muchos casos, autonmico) por las peculiaridades que afectan a la Administracin Local. En efecto, si observamos que la mecnica general
consiste en extender a esta ltima la normativa aplicable a la Estatal o Autonmica,
sin perjuicio de pequeas adaptaciones, podemos llegar a la conclusin de que,
en muchas ocasiones, esta forma de legislar produce efectos perniciosos por la
enorme dicultad de adaptacin que plantean ciertas normas o procedimientos.
Sin entrar ahora en mayores detalles, pues ello excedera con mucho el objeto de
este Captulo, convendra apuntar que esa traslacin no tiene en cuenta, por una
parte, la diversidad de los ms de 8.000 municipios espaoles que, en su mayora, son de poblacin inferior a los 5.000 habitantes y que viven en una perenne
insuciencia nanciera y, por tanto, de medios humanos y materiales y, por otra,
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es aplicable a stos y los arts. 134 a 138 del ROF entraran en contradiccin con
la LRJPA en cuanto se opongan a lo previsto por el Captulo II del Ttulo II y, por
tanto, incurriran en un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 62.2 de la
LRJPA, que imputa tal consecuencia jurdica a las disposiciones administrativas
que vulneren las leyes.
Conscientes del alcance que esta conclusin puede comportar, podra intentarse argumentar una interpretacin integradora de la Disposicin Adicional 1. de la
LRJPA y los citados preceptos del ROF aduciendo que se trata de una norma especcamente aplicable a la Administracin Local y, por consiguiente, en aplicacin
del principio de especialidad, entender que dichos artculos son de aplicacin
preferente a la LRJPA en su mbito sectorial, que no es otro que el local, lo cual es,
por otra parte, ms coherente con la naturaleza de los rganos a los que se aplica.
Esta interpretacin se alineara con la jurisprudencia constitucional antes reseada
que tolera la coexistencia de normas bsicas y reglas especiales de procedimiento
aplicables a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. Pero, a nuestro entender, es un argumento poco consistente frente a la propia
redaccin literal de la norma y al carcter no bsico de dichos preceptos del ROF,
carcter que ha de armarse respecto a la totalidad de la LRJPA, incluidas sus
Disposiciones Adicionales, con las salvedades derivadas de la citada STC 50/1999
de 6 de abril (LA LEY 4470/1999).
En cualquier caso, todo lo dicho hasta ahora desmiente las palabras del redactor de la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la LRJPA cuando arma que
la Administracin Local, cuyo rgimen jurdico est establecido como bsico en
el mismo art. 149.1.18. de la Constitucin tiene una regulacin especca en su
actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dicultad de adaptacin a los objetivos
de esta Ley y que no exige modicaciones especcas.
2.2.2. Mesas y Juntas de Contratacin
Las Juntas de Contratacin de las entidades locales se regulan en la Disposicin
Adicional 2. de la LCSP, que en su apartado 4 dispone que su constitucin ser
potestativa y su constitucin se atribuye al Pleno, al igual que la determinacin de
su composicin, estableciendo como nica regla inexcusable la necesaria incorporacin a las mismas del Secretario o el titular del rgano que tenga atribuida la
funcin de asesoramiento jurdico de la Corporacin y el Interventor de la misma,
sin regular los restantes aspectos relativos a su rgimen de funcionamiento.
De las Mesas de Contratacin de las entidades locales se ocupa el prrafo 10
de dicha Disposicin Adicional 2., que establece las normas que disciplinan su
composicin y, al igual que en el caso de las Juntas de Contratacin, omitiendo
toda referencia a su rgimen de funcionamiento.
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Tampoco el art. 295 de la LCSP arroja mucha luz respecto a las reglas de funcionamiento de las Mesas de Contratacin, puesto que se limita a establecer su
objeto (ser el rgano competente para la valoracin de las ofertas) y su composicin, aunque queda claro que se trata de rganos de mera asistencia al rgano
de contratacin, que es quien ostenta las potestades administrativas en materia
contractual.
Por consiguiente, no tratndose de rganos de gobierno (en los trminos de la
Disposicin Adicional 1.) ni de rganos complementarios (en los trminos del
ROF) ha de entenderse que se les aplica, prima facie, la LRJPA en cuanto al funcionamiento de rganos colegiados, puesto que ninguna duda cabe respecto al
carcter colegiado de las Mesas de Contratacin.
Esteban CORRAL GARCA (6) se inclina por una posicin eclctica, propugnando
que de no contenerse su regulacin especca en el ROM, ser de aplicacin la
LRJPA. El citado autor parte en su anlisis de la necesidad de identicar el ncleo
del problema en el sentido de que las Mesas de Contratacin no tienen carcter
representativo, dado que en las mismas se integran miembros que no son concejales y, adems, no son rganos decisorios al limitarse a elaborar una propuesta
que ha de ser asumida por el rgano de contratacin. Sin embargo, nosotros entendemos que esa interpretacin eclctica no se compagina con la literalidad de
la Disposicin Adicional Primera de la LRJPA (rganos de gobierno) ni con la interpretacin que sobre ese concepto hemos sostenido en pginas anteriores, de manera que no nos queda ms remedio que discrepar de la autorizadsima opinin
antes referida y propugnar la aplicacin sin suras de la LRJPA al funcionamiento
de las Mesas de Contratacin de la Administracin Local.
2.2.3. Tribunales de procesos para la seleccin de personal y rganos para la
provisin de puestos de trabajo
El art. 60 del EBEP regula la composicin de los rganos de seleccin, aludiendo
a la profesionalidad e imparcialidad de sus miembros, requisito que por su obviedad no merece ms apostillas y a la paridad entre mujeres y hombres. Es reseable
su nueva conguracin como rganos profesionales, lo cual determina la exclusin
de cargos electivos o de designacin poltica, el personal interino y eventual, as
como el hecho de que la pertenencia a los rganos de seleccin lo ser siempre a
ttulo individual y nunca en representacin o por cuenta de terceros, lo cual viene
tambin a excluir la designacin de miembros a propuesta de los representantes
de los trabajadores. Mayores dudas plantea la previsin, en la normativa autonmica, de designacin de miembros por parte de las Comunidades Autnomas en
los tribunales de seleccin locales, aunque nos inclinamos tambin por entender
(6)
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hecho de que nos encontramos ante relaciones de sujecin especial que sitan
al contratista en una posicin en la que su vinculacin con la Administracin es
mucho ms intensa que la de un ciudadano no cualicado y que determinan el
establecimiento de cargas o limitaciones a su haz de facultades que vienen legitimadas, en todo caso, por el inters general que se persigue con el contrato pblico
y, adems, por imperativo de la normativa comunitaria aplicable directamente: en
este caso, la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31
de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de
los contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios.
Por tanto, en el mbito de la contratacin pblica, podemos identicar varios
mbitos en los que, objetivamente, no resultara de aplicacin la LRJPA, porque se
vera desplazada como consecuencia de la especialidad de los procedimientos regulados en la LCSP, desplazamiento que en principio respondera a varios motivos.
En primer lugar, porque como antes hemos recordado, la doctrina del TC permite
la coexistencia de normas procedimentales especcas ratione materiae con las
reglas generales de la LRJPA. En segundo trmino, porque la mayora de los preceptos de la LCSP son, bien de aplicacin general, bien de naturaleza bsica segn
la Disposicin Final Sptima y, por consiguiente, son normas de igual rango normativo que el de la LRJPA de tal modo que, siendo aqulla posterior a sta, entrara
en juego la clusula de que la Ley posterior deroga la anterior, en nuestro caso al
menos en cuanto a la materia especca de contratacin. En tercer lugar, last but
not least, porque la propia LCSP excluye en su Disposicin Adicional Octava la
aplicacin de la LRJPA, al decir que los procedimientos regulados en esta Ley se
regirn, en primer trmino, por los preceptos contenidos en ella y en sus normas
de desarrollo y, subsidiariamente (la negrita es nuestra), por los de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, y normas complementarias.
As pues, aun a pesar de la exclusin inicial, la LCSP impone, como clusula de
cierre del sistema, la supletoriedad de la LRJPA. Con ello se garantiza la igualdad
de trato incluso en procedimientos que, por razn de la materia, justican claramente la exclusin de la aplicacin de la norma general.
2.4. Especialidades en materia de Administracin electrnica
La irrupcin de las nuevas tecnologas en nuestra sociedad ha transformado
profundamente las relaciones sociales y a este fenmeno no ha podido sustraerse
la Administracin, fundamentalmente en cuanto a sus relaciones con los ciudadanos. Desde la perspectiva que nos ocupa, es decir, la local, el asunto de la
Administracin electrnica cobra una especial relevancia, no slo en lo relativo a
la utilizacin de las nuevas tecnologas como mecanismos para fomentar la participacin ciudadana en la vida pblica, sino como herramienta fundamental del
procedimiento administrativo local.
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A pesar de que la cercana de la Administracin Local a los ciudadanos la sita en una posicin de salida ms ventajosa que la del resto de Administraciones
Pblicas en esta vertiginosa carrera, siguen existiendo barreras. Tal y como se maniesta en la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la LAECSP, esa mayor proximidad al ciudadano de la Administracin, derivada de la descentralizacin autonmica y local, no ha acabado de superar la barrera que todava sigue distanciando
al ciudadano de la Administracin, de cualquier Administracin, incluida la del
Estado, y que muchas veces no es otra que la barrera que levanta el tiempo y el espacio: el tiempo que hay que dedicar a la relacin con aqulla para la realizacin
de muchos trmites de la vida diaria que empiezan a veces por la necesidad de
una primera informacin que exige un desplazamiento inicial, ms los sucesivos
desplazamientos y tiempo que se dedican a posteriores trmites a hacer con la
Administracin para las actividades ms elementales.
En este contexto hemos de recordar que el art. 45.1 de la LRJPA dispone que
las Administraciones Pblicas impulsen el empleo y aplicacin de las tcnicas y
medios electrnicos, informticos y telemticos, para el desarrollo de su actividad
y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilizacin de
estos medios establecen la Constitucin y las Leyes. El prrafo 5 de dicho precepto consagra la gura, con la que ya nos hemos familiarizado, de los documentos electrnicos, denindolos como aquellos que son emitidos, cualquiera
que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos por las
Administraciones Pblicas, o los que stas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, disponiendo que gozarn de la validez y
ecacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad,
integridad y conservacin y, en su caso, la recepcin por el interesado, as como
el cumplimiento de las garantas y requisitos exigidos por las Leyes.
Especcamente, el art. 38.3 impone la obligacin de instalar en soporte informtico los registros generales, as como todos los registros que las Administraciones
Pblicas establezcan para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particulares o de rganos administrativos.
Enlazando con todas estas cuestiones y estableciendo una regulacin general
de lo que se ha dado en llamar la Administracin electrnica, la LAECSP extiende su mbito de aplicacin tambin y como no poda ser de otra forma, a la
Administracin Local en su art. 2.1.a).
Es importante resaltar, entre otras muchas cuestiones que no vamos a comentar
aqu por exceder del mbito propio de este captulo y por ser normas de aplicacin
general a todas las Administraciones Pblicas, la obligacin establecida por el art.
10.3, que impone que cada Administracin Pblica determine las condiciones e
instrumentos de creacin de las sedes electrnicas, con sujecin a los principios de
publicidad ocial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibili EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS
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dad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deber garantizarse la identicacin del titular de la sede, as como los medios disponibles para la formulacin de
sugerencias y quejas. Dicho precepto dene la sede electrnica como la direccin
electrnica disponible para los ciudadanos a travs de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestin y administracin corresponde a una Administracin
Pblica, rgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias.
La LAECSP regula cuestiones trascendentales para una efectiva implantacin de
la Administracin electrnica, tales como los sistemas de autenticacin, imprescindibles para garantizar la autenticidad de los trmites electrnicos; los registros,
las comunicaciones y las noticaciones electrnicas, los documentos y archivos
electrnicos o la gestin electrnica de los procedimientos.
En particular, debe tenerse en cuenta que el prrafo 4 de la Disposicin Adicional
Tercera de la LAECSP establece que, en el mbito de las Entidades que integran la
Administracin Local, los derechos reconocidos en el art. 6 (7) podrn ser ejercidos
en relacin con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a
partir del 31 de diciembre de 2009, siempre que lo permitan sus disponibilidades pre(7)
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3.
MBITO SUBJETIVO
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La reas Metropolitanas.
d)
(8)
Para un anlisis magistral de esta y todas (absolutamente todas) las cuestiones relacionadas con el procedimiento administrativo, es imprescindible la lectura de los Comentarios a la ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn, GONZLEZ PREZ, Jess y GONZLEZ NAVARRO, Francisco, Civitas, 1999.
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con la especca conguracin de las Agencias Estatales que se deduce del art. 2.1
de la citada Ley 28/2006, que las dene como entidades de Derecho pblico, dotadas de personalidad jurdica pblica, patrimonio propio y autonoma en su gestin,
facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno
para el cumplimiento de los programas correspondientes a las polticas pblicas que
desarrolle la Administracin General del Estado en el mbito de sus competencias,
hemos de entender que se trata de una modalidad de Administracin institucional a
la que no pueden acceder las entidades locales, salvo que se modique el mencionado art. 85 bis de la LRBRL.
A estas especicaciones hemos de aadir que la Disposicin Adicional Primera
del EBEP dispone que los principios sobre conducta y seleccin del personal contenidos en los arts. 52, 53, 54, 55 y 59 de dicha norma sern de aplicacin en las
entidades del sector pblico estatal, autonmico y local, que no estn incluidas en
el art. 2 del EBEP y que estn denidas as en su normativa especca. Recurdese
la amplitud con que el art. 3.1 de la LCSP dene la nocin de sector pblico y
fcilmente podr llegarse a la conclusin de que la huida del Derecho administrativo deja de tener sentido, atendidas las aviesas intenciones que en muchas
ocasiones subyacen en los intentos de crear Organismos Pblicos, sobre todo en el
mbito local, si se tiene en cuenta que la citada Disposicin Adicional Primera del
EBEP impone la sujecin a sus disposiciones en cuanto a la seleccin del personal
de dichos Organismos Pblicos.
As, la Ley regula en primer trmino (arts. 45 y ss.) los Organismos autnomos,
a los que se encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de programas especcos, la actividad de un Ministerio (en nuestro caso, de
un rea de gobierno local), la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos. De acuerdo con el art. 45.1, los Organismos
Autnomos se rigen por el Derecho Administrativo y, por tanto, ninguna duda cabe
respecto a su subsuncin en la esfera subjetiva que determina la aplicacin de las
normas de la LRJPA.
El otro gran bloque de Organismos Pblicos es el de las Entidades pblicas
empresariales, denidas por el art. 53 de la LOFAGE como aqullas a las que se
encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o
la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin, que
se regirn por el Derecho privado excepto en la formacin de la voluntad de sus
rganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y
en los aspectos especcamente regulados para las mismas en la propia LOFAGE,
en sus estatutos y en la legislacin presupuestaria, tal y como prev el propio art.
53.2 in ne de la LOFAGE y, aadimos nosotros, en lo que se derive de su consideracin como sector pblico en los trminos del art. 3.1 de la LCSP a los efectos
de su inclusin en el mbito subjetivo de dicha norma.
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de carcter territorial, por una parte una serie de potestades concretas y, por otra,
dos privilegios vinculados a su naturaleza de Administraciones Pblicas:
Dichas potestades concretas son las siguientes:
a)
b)
e)
Los privilegios a que se reere el precepto son los que a continuacin se mencionan:
a)
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RESUMEN
Este captulo trata de exponer el mbito objetivo y subjetivo de aplicacin
de la LRJPA en las Entidades Locales. Ello implica que vamos a referirnos a
las cuestiones generales del procedimiento administrativo solamente en la
medida en que su traslacin al mbito local presente peculiaridades que hayan de ser reseadas. As, se expone brevemente la doctrina del TC relativa
a la extensin de los ttulos competenciales para dictar normas en materia
de procedimiento administrativo y, en relacin con ella, la jurisprudencia
constitucional referente a la autonoma local y su garanta institucional como elemento estructural que modula la traslacin de las normas generales
al mbito local.
Respecto al mbito objetivo nos centraremos en analizar los procedimientos a los que no se aplica la LRJPA, ya sea por sus peculiaridades ratione
materiae o por las especialidades derivadas de la conguracin de los rganos a los que no se aplica.
En cuanto al mbito subjetivo, se hace un repaso de la tipologa de
entes que, integrando el sector pblico local, quedan tambin subsumidos
en el mbito de aplicacin de la LRJPA, siempre desde la perspectiva de que
el elemento determinante de esa subsuncin es el ejercicio de potestades
pblicas.
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