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CAPTULO 2

MBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DE APLICACIN


EN LAS ENTIDADES LOCALES
Csar HERRERO POMBO
Secretario de Administracin Local, Categora Superior

SUMARIO
1. Fundamento constitucional
2. mbito objetivo
2.1. Excepciones por razn de la materia
2.1.1. Procedimientos administrativos en materia tributaria
2.1.2. Procedimientos disciplinarios
2.2. Excepciones en atencin a la naturaleza de los rganos o derivadas de
especialidades en materia de contratacin o personal
2.2.1. rganos de Gobierno y rganos colegiados
2.2.2. Mesas y Juntas de Contratacin
2.2.3. Tribunales de procesos para la seleccin de personal y rganos
para la provisin de puestos de trabajo
2.3. Modulaciones derivadas de la normativa de contratos del sector pblico
2.4. Especialidades en materia de Administracin electrnica
3. mbito subjetivo
3.1. Entidades que integran la Administracin Local
3.2. Entidades de Derecho Pblico dependientes de la Administracin
Local

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3.2.1. Que se trate de Entidades de Derecho Pblico con personalidad


jurdica propia
3.2.2. Que estn vinculadas o sean dependientes de las Administraciones locales
3.2.3. Que ejerzan potestades administrativas
3.3. Sociedades mercantiles locales

1.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

La exposicin del mbito de aplicacin de la LRJPA y su extensin a las


Administraciones locales es una materia que, en contra de lo que pudiera pensarse
a primera vista, no implica una traslacin automtica de sus preceptos, al precisar
una serie de adaptaciones derivadas de sus peculiaridades organizativas. En este
captulo pretendemos hacer un repaso a esas particularidades y, nalmente, trasladar al paciente lector la idea de que la autocomplacencia del redactor de la LRJPA
al analizar esta cuestin es excesiva, pues realmente existen problemas que en
demasiadas ocasiones fuerzan a los operadores jurdicos a una labor interpretativa
que subsane el desconocimiento del legislador de esas especialidades que, sobre
todo en el mundo local, tanto complican nuestra tarea.
Es difcil resistirse, al referirnos a la forma en que la normativa bsica estatal sobre procedimiento administrativo incide en el mbito local, a recordar brevemente
algunos de los aspectos ms reseables de la jurisprudencia constitucional respecto a la extensin de los ttulos competenciales estatales para promulgar normativa bsica, anlisis que despliega especiales efectos cuando se trata de poner de
maniesto la forma en que las peculiaridades organizativas locales condicionan y,
en ciertos aspectos, modulan la traslacin de esas normas bsicas a dicho mbito.
Recurdese que gran parte del cuerpo jurisprudencial al que hacemos referencia
ha venido decantndose, precisamente, con ocasin de los conictos derivados de
la articulacin del desarrollo del Ttulo VIII de la Constitucin y sus implicaciones
sobre la Administracin Local.
Para ello es necesario iniciar esta exposicin analizando dos cuestiones que
van a condicionar, de modo ciertamente intenso, nuestro razonamiento y que se
concretan, de una parte, en las peculiaridades que impregnan la denicin de
Administracin Local contenida en el Ttulo VIII de la Constitucin y, por otra, en
las modulaciones derivadas de sus peculiaridades organizativas.
Desde ese primer enfoque ha de bastarnos aqu con recordar que el concepto
de autonoma local encuentra su lmite en el de soberana, de manera que aqul
cobra todo su sentido en el seno de la indisoluble unidad del Estado predicada por
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el art. 2 de la Constitucin, a la vez que su conguracin en el art. 137 de la Carta


Magna circunscribe esa autonoma a la gestin de los respectivos intereses de la
Administracin Local, tal y como predica la STC 4/1981, de 2 de febrero (LA LEY
7160-NS/0000). Autonoma local que ... ha de ser entendida como un derecho de
la comunidad local a participar a travs de rganos propios en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esta participacin en funcin de la relacin entre intereses locales y supralocales dentro de
tales asuntos o materias (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4, LA LEY 223/1981).
Enlazando con la anterior doctrina, el mismo Alto Tribunal ha denido el carcter bifronte del rgimen jurdico de las entidades locales como el resultado de la
potestad normativa concurrente del Estado (ex art. 149.1.18. de la Constitucin)
y de las Comunidades Autnomas (ex art. 148.1.2. de la Carta Magna, en lo que
respecta a la Administracin Local), armando que este carcter bifronte del rgimen jurdico de las autonomas locales, que hace imposible calicarlo, de forma
unvoca, como intracomunitario o extracomunitario, no es contradictorio con
la naturaleza que a las entidades locales atribuye la Constitucin (SSTC 84/1982,
LA LEY 120-TC/1983 y 214/1989, LA LEY 130664-NS/0000).
Por consiguiente, y en lo que aqu nos afecta, desde esta perspectiva debe
recordarse que el art. 149.1.18. de la Constitucin atribuye al Estado la competencia exclusiva en relacin con dos ttulos que inciden directamente en el procedimiento administrativo local: por una parte, la competencia para congurar las
bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y, por otra, el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de
la organizacin propia de las Comunidades Autnomas. En coherencia con ello,
el art. 148.1.2. atribuye a stas, en general, las funciones que correspondan a
la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local. Previsin que ha alcanzado su
mxima expresin en una materia tan sensible en el rgimen local como es la
de la novedosa conguracin de los funcionarios de Administracin Local con
habilitacin de carcter estatal derivada de la DA 2. del EBEP, que consagra un
peligroso trnsito que se desliza hacia la regionalizacin de su rgimen jurdico
y que, en cualquier caso, anuncia un oscuro y tormentoso futuro, no ya para dicho cuerpo de funcionarios sino, esencialmente, para los propios ciudadanos que
contemplan, impasibles, la neutralizacin de uno de los pocos controles internos
efectivos que, en denitiva, aseguran la vigencia del Estado de Derecho en la
Administracin Local.
Sin embargo, ese carcter bifronte se amortigua cuando se trata del procedimiento administrativo local, porque el ttulo competencial que se reserva el Estado
en esta materia tiene mayor extensin que cuando se reere al rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas. As, la LRJPA hunde sus races en esa doble habilitacin competencial, la referida a las bases del rgimen jurdico de las
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Administraciones Pblicas y la atinente al procedimiento administrativo comn, si


bien con alcances normativos diferentes, tal y como se arma de forma explcita
en el frontispicio de la incorrectamente denominada Exposicin de Motivos de la
norma (1). As, respecto al primero de dichos ttulos, el relativo a la delimitacin
del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, se engloba en el esquema
bases ms desarrollo, que permite a las Comunidades Autnomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Mientras que, respecto al
segundo, es decir, el procedimiento administrativo comn, aunque su formulacin
jurdica sea la manifestacin expresa y la traduccin prctica para los ciudadanos
de la aplicacin regular del propio rgimen jurdico, la Constitucin las contempla
como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado.
Por consiguiente, queda claro que el ttulo competencial estatal para regular
el procedimiento administrativo comn es ms extenso que el referido al rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas, donde se admite la colaboracin normativa autonmica.
Dentro, pues, de este contexto, la norma regula en su art. 1 el objeto de la Ley,
sentando los principios generales que disean su mbito de aplicacin, al disponer que establece y regula:
Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas.
El procedimiento administrativo comn.
El sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas.
Aqu vamos a centrarnos en el segundo de los aspectos reseados, sin perjuicio de trasladar al lector una consideracin previa que se concreta en resaltar la
dicultad de afrontar el estudio de la normativa reguladora del procedimiento
administrativo comn sin tener en cuenta las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas, pues se trata de aspectos que se entrelazan a lo largo
de todo el desarrollo de la cuestin, de manera que en muchos aspectos, por no
decir en todos, la regulacin del procedimiento administrativo comn se ve condicionada e, incluso, determinada por el sustrato subjetivo del procedimiento y su
rgimen jurdico. Por otra parte, la doctrina ha puesto de maniesto la dicultad
(1)

La distincin fundamental entre los conceptos de Prembulo y Exposicin de Motivos,


que se desprende de la regulacin del Reglamento del Congreso, radica en quines sean
los destinatarios del texto introductorio. La Exposicin de motivos que debe acompaar
a todo proyecto o proposicin de ley va dirigida a los titulares del poder legislativo,
mientras que el Prembulo emana de stos y tiene por destinatarios a todos los ciudadanos a los que la ley se dirige. Una segunda diferencia consistira en que la Exposicin de
motivos es preceptiva en los proyectos y proposiciones de ley mientras que la existencia
del Prembulo en la ley aprobada no es obligatoria. TAJADURA TEJADA, Javier, Concepto y valor de los Prembulos de las leyes, Diario LA LEY n. 6511, 23 Jun. 2006, ref.
D-155.

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de deslindar, desde la perspectiva de los ttulos competenciales habilitantes, las


regulaciones del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn (2).
Es necesario hacer una breve referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre el concepto de procedimiento administrativo comn, con el n de precisar
el alcance de la parca regulacin de este art. 1 de la LRJPA, al menos en lo que respecta a la denicin de su mbito objetivo, tarea que ha de complementarse con el
anlisis de las disposiciones adicionales en primer trmino y, adems, tomando en
consideracin la normativa sectorial de especial incidencia en el mbito local.
As, en primer trmino debe recordarse que en la Sentencia n. 227/1988 de 29
de noviembre, en su FJ 32 (LA LEY 2428/1988), el Tribunal Constitucional se plante la necesidad de determinar ante todo lo que debe entenderse por procedimiento administrativo comn, a los efectos prevenidos en el citado art. 149.1.18.
de la Constitucin. El adjetivo comn que la Constitucin utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al
Estado es la determinacin de los principios o normas que, por un lado, denen la
estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realizacin de
la actividad jurdica de la Administracin y, por otro, prescriben la forma de elaboracin, los requisitos de validez y ecacia, los modos de revisin y los medios
de ejecucin de los actos administrativos, incluyendo sealadamente las garantas
generales de los particulares en el seno del procedimiento. Por tanto, una primera
aproximacin al objeto de la Ley, en los trminos de la habilitacin competencial
especca del art. 149.1.18., nos conduce a armar que lo que la Constitucin
reserva al legislador estatal en exclusiva es un concepto amplio que opera en dos
niveles normativos claramente diferenciados: de una parte, la determinacin de
los principios y de las normas (tenemos aqu la osada de eliminar la conjuncin
disyuntiva o del art. 149.1.18., dado que se trata de trminos que no se oponen,
sino que se complementan y la sustituimos por la copulativa y) que disciplinan
la forma y deslindan el camino que ha de seguir la administracin para exteriorizar
su actividad jurdica y, en denitiva, su voluntad y, por otra, el contenido de esa
actividad jando los requisitos de validez y ecacia, los modos de revisin y los
medios de ejecucin, estableciendo las garantas que permiten a los particulares
equilibrar su posicin frente a la exorbitancia de la Administracin en el ejercicio
de sus potestades. No olvidemos que hablar en abstracto del procedimiento administrativo carece de signicado prctico; lo realmente trascendente es que con
l conferimos a la Administracin un cauce que le permite dictar actos que gozan
de presuncin de legalidad y que vinculan de manera ms o menos intensa a los
ciudadanos. Y todo ello como instrumento que permite velar por la garanta de un
tratamiento comn de los ciudadanos en el seno de sus relaciones frente a las dis(2)

PAREJO ALFONSO, Luciano, La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, 1993.

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tintas Administraciones Pblicas surgidas de la compleja organizacin territorial


del Estado diseada en el Ttulo VIII de la Constitucin (3).
En coherencia con los anteriores razonamientos debe admitirse tambin que, al
margen de esas reglas generales sobre procedimiento administrativo, hay otras regulaciones que no se ven afectadas por la reserva en exclusiva al Estado derivada del art.
149.1.18. de la Constitucin y que se reeren a procedimientos especiales por razn
de la materia. As, el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia n. 227/1988 de 29
de noviembre, en su FJ 32 (LA LEY 2428/1988), contina diciendo:
ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del
procedimiento administrativo comn, que en la actualidad se encuentran en las
Leyes generales sobre la materia lo que garantiza un tratamiento asimismo comn
de los administrados ante todas las Administraciones Pblicas, como exige el propio
art. 149.1.18., coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La
Constitucin no reserva en exclusiva al Estado la regulacin de estos procedimientos
administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que sta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autnomas
ostentan para la regulacin del rgimen sustantivo de cada actividad o servicio de
la Administracin. As lo impone la lgica de la accin administrativa, dado que
el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De
lo contrario, es decir, si las competencias sobre el rgimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas,
de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas ltimas, se llegara al
absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la
accin administrativa autonmica mediante la regulacin en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeo de los cometidos propios de

(3)

El problema es que esas garantas son inanes si no se asegura la imparcialidad, objetividad e independencia de los funcionarios que han de materializar las actuaciones
del procedimiento, cuestin que cobra mayor relevancia, si cabe, en el mbito de la
Administracin Local. En otro lugar, hemos rearmado el convencimiento de que la
erradicacin de comportamientos indeseables en el campo del urbanismo ha de pasar,
necesariamente, por la potenciacin del control interno, a travs de la gura de los
funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter estatal. El estatuto
especco de estos funcionarios, asentado en una secular tradicin de independencia
y profesionalidad deudora de sus rgidos procesos selectivos y de un profundo posicionamiento corporativo en defensa de la legalidad, la tica pblica y el servicio al ciudadano, es el nico mecanismo realmente ecaz en orden a scalizar prcticas que no se
pueden erradicar recurriendo al Derecho penal que, de todos es sabido, se constituye
en ultima ratio del ius puniendi estatal. Sin embargo, la realidad discurre por otros derroteros y, curiosamente, los dos grandes partidos polticos que han gobernado en Espaa
desde 1985 han alcanzado un tcito y pernicioso consenso a la hora de menoscabar la
posicin del control interno ejercido por los funcionarios de Administracin Local con
habilitacin de carcter estatal. Aquellos polvos han trado estos lodos. HERRERO POMBO,
Csar, La ordenacin estructural en el urbanismo valenciano, Centro de Estudios Delta,
Valencia, mayo de 2008.

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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

las Administraciones autonmicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una
materia ha sido atribuida a una Comunidad Autnoma, a sta cumple tambin la
aprobacin de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla,
si bien debern respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en
la legislacin del Estado dentro del mbito de sus competencias.

Esta lnea argumental abunda en una idea que hemos apuntado anteriormente y que se centra en que las reglas y normas del procedimiento administrativo cobran verdadero sentido cuando las observamos desde la perspectiva de su
naturaleza instrumental, que lo congura como el cauce a travs del cual las
Administraciones Pblicas operan y materializan las potestades administrativas de
las que son titulares. Lgicamente, cuando se trata de procedimientos sectoriales,
la reserva estatal se contrae, de tal modo que el espacio que desaloja es ocupado
por el mbito competencial sectorial (estatal o autonmico segn los arts. 148
y 149 de la Constitucin) regulador de la materia correspondiente. Y ello es as
en cuanto el procedimiento administrativo, desde la observancia de las normas
bsicas de carcter general, es un elemento instrumental al servicio de la actividad administrativa que encauza. De forma que, cuando se trata de materias que
recaen en la esfera competencial autonmica, la vis atractiva de la regulacin
de los aspectos sustantivos del asunto atrae a su campo gravitatorio el espacio
competencial necesario para efectuar las adaptaciones pertinentes de las normas
bsicas del procedimiento a las peculiaridades organizativas del ente titular de la
competencia ratione materiae, puesto que, en caso contrario, es decir, si se disgregaran las competencias sustantivas de las adjetivas para incardinar estas ltimas
en el mbito de la competencia estatal, la atribucin al Estado de la entera regulacin del procedimiento administrativo sectorial condicionara el ejercicio por las
Comunidades Autnomas de sus cometidos propios.
Tngase en cuenta, por ltimo, que el Estado, al establecer el comn denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad
Autnoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con
arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, Sentencias del TC 49/1988, LA
LEY 130664-NS/0000, FJ 3.; 225/1993 FJ 3., LA LEY 2414-TC/1993 y 197/1996
FJ 5. LA LEY 2414-TC/1993), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de
forma tan acabada o completa que prcticamente impida la adopcin por parte de
las Comunidades Autnomas de polticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo. Como se arma, entre otras,
en la Sentencia del TC 147/1991 (LA LEY 1755-TC/1991), la denicin de las
bases, en el mbito de la legislacin compartida, tiene por objeto crear un marco
normativo unitario, de aplicacin a todo el territorio nacional, dentro del cual las
Comunidades Autnomas dispongan de un margen de actuacin que les permita,
mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos
complementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en principio,
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debe entenderse que excede de lo bsico toda aquella ordenacin que, por su
minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonmica de
desarrollo legislativo, producindose en tal caso, por regla general, un resultado
de vulneracin competencial que priva a lo presentado como bsico de su condicin de tal (STC 50/1999, de 6 de abril, LA LEY 4470/1999).
Desde el segundo enfoque que apuntbamos al principio, es decir, las consabidas y necesarias modulaciones de la normativa general a las peculiaridades
organizativas locales, en principio puede armarse que no parece difcil dicha
adaptacin por dos razones. En primer lugar porque la LRJPA contiene reglas bsicas que se superponen a las reglas especcas que disciplinan el procedimiento
administrativo local que, adems, no distorsionan las regulaciones concretas de
asuntos como los derechos de los ciudadanos, los registros, las noticaciones,
el silencio administrativo, las fases del procedimiento, la regulacin de los actos
administrativos y su impugnacin. En segundo lugar, porque las principales peculiaridades que plantean la necesidad de modular o adaptar las reglas generales derivan, precisamente, de las particularidades en la regulacin de los rganos
colegiados, que son objeto de exclusin por la Disposicin Adicional Primera. Sin
embargo, veremos que esta conclusin no es tan clara si se profundiza en algunas cuestiones concretas que, a lo largo del presente captulo, expondremos con
mayor detalle.

2.

MBITO OBJETIVO

Aunque la LRJPA no se ocupa de establecer su mbito objetivo de aplicacin,


limitndose a jar el sustrato subjetivo que determinar la efectividad de sus preceptos (art. 2), s nos ofrece algn criterio que permite deducir una premisa inicial
que subyace en el inconsciente del redactor y que se concreta en el concepto de
ejercicio de potestades administrativas, de manera que cuando el art. 2.2 sujeta
a la Ley a las Entidades de Derecho Pblico vinculadas a una Administracin
Pblica, lo hace precisamente en la medida en que ejerzan potestades administrativas, de tal modo que, en puridad, podra extenderse dicho criterio a las
propias Administraciones Pblicas. En efecto, aun cuando el simple hecho de
que nos encontremos ante una Administracin Pblica determine prima facie la
aplicacin a sus actuaciones de las normas generales sobre procedimiento administrativo, no debe olvidarse que existen mbitos de su actuacin que quedaran
fuera del ordenamiento jurdico-pblico y, por tanto, en determinados aspectos
escaparan de la aplicacin de la LRJPA. Palmariamente, por ejemplo, los contratos privados de las Administraciones Pblicas que, de acuerdo con el art. 20.2 de
la LCSP, se sujetan en cuanto a sus efectos y extincin, a las normas del Derecho
Privado o, en otro orden de cosas, los negocios jurdicos relacionados con los
bienes patrimoniales locales.
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

Esta idea de enlazar el mbito de aplicacin objetiva de la norma con las actividades que impliquen el ejercicio de potestades administrativas tiene una correspondencia clara con el art. 9.2 del EBEP, que establece una reserva exclusiva a los
funcionarios pblicos del desempeo de puestos que tengan asignado el ejercicio
de funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y
de las Administraciones Pblicas, determinando que dichos puestos corresponden
exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la ley de desarrollo de cada Administracin Pblica se establezca. Esta precisin del EBEP tiene
unas implicaciones que van ms all de la mera reserva a personal funcionario
de determinadas tareas o funciones, lo verdaderamente llamativo desde el punto
de vista de una buena tcnica legislativa es el hecho de que se precise con tanta
claridad que dicha reserva est vinculada, precisamente, al ejercicio de potestades
pblicas, con los problemas que, en aplicacin de dicha norma, se plantearn a la
hora de denir qu se entiende por participacin indirecta en su ejercicio.
En cualquier caso, la propia LRJPA excluye la aplicacin de sus disposiciones
a determinadas materias que se regulan por sus normas especcas. Esta exclusin
es en unos casos de carcter global es decir, desplaza la aplicacin de la norma
en su totalidad, y en otros excluye la aplicacin de determinados aspectos de la
misma. Por tanto, en lugar de denir de manera positiva los procedimientos a los
que les resulta de aplicacin la Ley, el legislador recurre a una delimitacin negativa, ms cmoda pero ms problemtica para el operador jurdico, estableciendo
unas excepciones a la regla general por razn de la materia, en unos casos, y en
atencin a la propia naturaleza de los rganos en otros.
Por otra parte debe tenerse en cuenta que la Ley tampoco resulta aplicable al
procedimiento administrativo para la elaboracin de las disposiciones de carcter
general, que encuentra su diseo en fuentes normativas diversas y que, en cuanto
a la Administracin Local, remiten al art. 49 de la LRBRL y normativa especca
en materia de aprobacin de ordenanzas scales o instrumentos de planeamiento,
como productos de rango normativo tpicamente emanados de la Administracin
Local. Desde esta limitacin la norma se ocupa, exclusivamente, de la regulacin
de las causas de nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carcter general
(art. 62.2) y de su rgimen de revisin e impugnacin, estableciendo expresamente en el art. 102.2 la posibilidad de declaracin de nulidad de pleno derecho de
las disposiciones de carcter general, todo ello sin perjuicio, lgicamente, de la
posibilidad de su impugnacin indirecta con ocasin de la de los actos concretos
que, en su aplicacin, dicte la Administracin, de acuerdo con lo previsto por el
art. 26 de la LJCA.
Por consiguiente, atenindonos a la conguracin que la LRJPA dispone con
respecto a su mbito objetivo de aplicacin, vamos a centrarnos en comentar las
excepciones que se establecen tanto por razn de la materia como desde el punto
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de vista de los casos en que la plena aplicacin de sus normas se excepciona como consecuencia de las especicidades del rgano administrativo que protagoniza el ejercicio de la actividad administrativa.
2.1. Excepciones por razn de la materia
Vamos a ocuparnos aqu de los procedimientos locales que, por razn de
la materia sobre la que versan y por sus intensas particularidades, quedan fuera del mbito de aplicacin objetivo de la Ley, sin perjuicio de indicar que las
Disposiciones Adicionales de la norma se reeren a otros procedimientos de los
que no nos vamos a ocupar por ser ajenos a la esfera local (4).
2.1.1. Procedimientos administrativos en materia tributaria
En primer trmino se produce una excepcin general y la subsiguiente remisin
a la normativa especca del mbito tributario en la Disposicin Adicional Quinta,
relativa a los procedimientos administrativos en materia tributaria, que nos conduce a la Ley General Tributaria, a la legislacin sobre garantas y derechos de los
contribuyentes, a las leyes propias de los tributos y a las dems normas dictadas
en su desarrollo y aplicacin, disponiendo la aplicacin supletoria de las disposiciones de la LRJPA.
Como puede apreciarse, la excepcin se atena en estos procedimientos dado
que, de una parte, se establece la aplicacin supletoria de las disposiciones de la
LRJPA y, por otra, se presupone la necesaria armona de estos procedimientos con
los principios comunes al rgimen jurdico y procedimiento de las Administraciones
Pblicas, sin perjuicio de reforzar la especicidad de los procedimientos tributarios, en palabras de la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la Ley.
Esta aplicacin supletoria de la LRJPA es coherente, por otra parte, con la doctrina del Tribunal Constitucional antes expuesta que reclama un papel protagonista
a la normativa general del procedimiento administrativo como garanta de un tratamiento comn a los ciudadanos en todo el territorio nacional, con independencia de la Administracin que opere la potestad concreta que se encauza a travs
del procedimiento y, en lo que aqu afecta, en cuanto al anlisis de la extensin
objetiva del mbito de aplicacin de la Ley, sin perjuicio de las particularidades
derivadas de las especialidades procedimentales por razn de la materia.
(4)

En particular, se trata de los procedimientos de impugnacin de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, los actos de gestin recaudatoria de la Seguridad Social, el
procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la
extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social (DA 6.), los procedimientos administrativos instados ante Misiones Diplomticas y Ocinas Consulares (DA
11.) y la responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria (DA 12.).

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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

Recurdese que la LRJPA no regula, propiamente, el procedimiento administrativo: de lo que realmente se ocupa es de congurar las herramientas o las piezas
con las que cada Administracin, en funcin del mbito material de que se trate,
construir su propio procedimiento administrativo. Esas piezas son, por ejemplo,
los derechos de los ciudadanos, las formas de iniciacin, los elementos que integran las diferentes fases del procedimiento, los plazos normativamente establecidos para resolver y los efectos del silencio administrativo, las causas de nulidad,
los medios de impugnacin, etc. Piezas que habrn de ser utilizadas, con mayor o
menor transformacin, en el diseo de estos procedimientos especiales de acuerdo con los requerimientos que plantee la materia de que se trate.
Adems, es necesario tener en cuenta que en materia tributaria existen tambin
importantes peculiaridades derivadas, fundamentalmente, de las disposiciones
contenidas en el TRLRHL y particularmente, en cuanto al rgimen de revisin de
los actos en materia de gestin tributaria y de los restantes ingresos de derecho
pblico (art. 14.1 del citado TRLRHL), as como al de los actos de aplicacin y
efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho pblico de las entidades
locales, contra los cuales slo podr interponerse el recurso de reposicin regulado en el art. 14.2 de dicho TRLRHL.
2.1.2. Procedimientos disciplinarios
El art. 127.3 de la LRJPA dice que las disposiciones del Ttulo IX que se ocupa
precisamente de la regulacin de la potestad sancionadora de las Administraciones
Pblicas no son de aplicacin al ejercicio por aqullas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas
por una relacin contractual. En coherencia con ello, la Disposicin Adicional
Octava de la LRJPA se reere a los procedimientos para el ejercicio de la potestad
disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y
de quienes estn vinculados a ellas en virtud de una relacin contractual, estableciendo que estos procedimientos se regirn por su normativa especca, no sindoles de aplicacin la LRJPA. Las razones de estas exclusiones vienen derivadas de
causas vinculadas a relaciones de sujecin especial.
En el primer caso, a saber, la potestad disciplinaria de la Administracin respecto del personal a su servicio, la excepcin se debe a la necesidad de reforzar
las garantas en estos procedimientos, dada la trascendencia de las consecuencias
jurdicas que pueden derivarse de los mismos y que, en supuestos de faltas graves,
pueden llegar a la separacin del servicio, refuerzo que se concreta en los trmites
especcos de audiencia, defensa y alegaciones y en la intervencin de los representantes de los empleados pblicos en dichos procedimientos.
El rgimen disciplinario del personal al servicio de las Administraciones Pblicas
se regula, por lo que respecta a su diseo bsico, en los arts. 93 a 98 del EBEP,
todos ellos de aplicacin inmediata desde el 12 de mayo de 2007.
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As, el art. 93 sienta el principio general de sujecin de los funcionarios pblicos y el personal laboral al rgimen disciplinario establecido en el EBEP y en las
normas que las Leyes de Funcin Pblica dicten en desarrollo de este Estatuto,
aadiendo que el rgimen disciplinario del personal laboral se regir, en lo no
previsto en dicha norma, por la legislacin laboral.
El art. 94 regula los principios generales que informan el ejercicio de la potestad disciplinaria, rerindose expresamente a los de legalidad y tipicidad, de
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, de proporcionalidad, de culpabilidad y de presuncin de inocencia.
El art. 95 tipica las faltas clasicndolas en muy graves, graves y leves disponiendo, respecto a las primeras, que tambin sern faltas muy graves las que queden
tipicadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa
de la correspondiente Comunidad Autnoma o por los Convenios colectivos en el
caso de personal laboral. Las faltas graves sern establecidas por Ley de las Cortes
Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autnoma
o por los Convenios colectivos en el caso de personal laboral. Las Leyes de Funcin
Pblica que se dicten en desarrollo del EBEP determinarn el rgimen aplicable a
las faltas leves.
El art. 96 regula las sanciones, manteniendo la separacin del servicio, el despido disciplinario del personal laboral, la suspensin rme de funciones, o de
empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duracin mxima de 6
aos, el traslado forzoso, el demrito, que consistir en la penalizacin a efectos
de carrera, promocin o movilidad voluntaria, el apercibimiento y cualquier otra
que se establezca por Ley.
El art. 97 regula la prescripcin de las faltas (3 y 2 aos y 6 meses) y de las
sanciones (3, 2 y 1 ao).
Por ltimo, el art. 98 regula el procedimiento disciplinario y las medidas provisionales.
Estas previsiones son coherentes con lo dispuesto por el art. 147 del TRRL, segn el cual las faltas muy graves sern las tipicadas por la legislacin bsica de
la funcin pblica. Slo se plantea aqu el problema de la remisin a legislacin
bsica de funcin pblica la tipicacin de faltas muy graves ya que, como se ha
visto, el art. 95 del EBEP remite a legislacin estatal o autonmica, sin restringir
la habilitacin a la legislacin bsica, por lo que en principio habr que entender
derogado en este aspecto el art. 147 del TRRL.
Adems, conviene tener en cuenta que la Disposicin Adicional 3. de la Ley
22/1993, de 29 de diciembre, de medidas scales, de reforma del rgimen jurdico
de la funcin pblica y de la proteccin por desempleo, se ocupa de la delimita56

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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

cin del procedimiento aplicable en el rgimen disciplinario de los funcionarios


pblicos, disponiendo que los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administracin General del Estado
se regirn por su normativa especca y, en su defecto, por las normas contenidas
en los ttulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Ntese que la norma excepciona, precisamente, la aplicacin al ejercicio
de la potestad disciplinaria, de los Ttulos VI relativo a las disposiciones generales
sobre los procedimientos administrativos y IX referente a la potestad sancionadora. Excepciones que se deben, precisamente, a las particularidades que el
ejercicio de dicha potestad presenta y que determinan la remisin a las normas que
regulan estas cuestiones desde el propio mbito material del rgimen disciplinario
que, como hemos dicho, requiere un especial refuerzo en las garantas exigibles.
Es signicativa la ampliacin que en virtud de esta norma se produce respecto a
la exclusin de la aplicacin de las normas de la LRJPA respecto al ejercicio de la
potestad disciplinaria, de modo que la previsin inicial de la Ley, referida solamente
al Ttulo IX (de la potestad sancionadora) se ampla al Ttulo VI (de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos). Ampliacin que se debe,
indudablemente, a que la materia disciplinaria exige una regulacin especca del
procedimiento en la medida en que las garantas constitucionales del ejercicio del
ius puniendi exigen cauces procedimentales que exceden de los previstos por dicho
Ttulo VI.
Las remisiones a artculos concretos de la Ley de Procedimiento Administrativo
de 17 de julio de 1958 y las referencias a normas de ordenacin del procedimiento, comunicaciones y noticaciones, contenidas en el Reglamento de Rgimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado, aprobado por
Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, se entendern hechas a los correspondientes artculos de la LRJPA.
Adems, dicha DA 3. de la Ley 22/1993 aade que lo dispuesto en los prrafos
anteriores se aplicar a los restantes procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administracin General del Estado contenidos en normas especiales.
A diferencia de lo que ocurre con otros mbitos del rgimen estatutario de los
funcionarios pblicos locales, la LRBRL no dedica ninguno de sus preceptos a denir el sistema de fuentes aplicable a la determinacin del procedimiento para el
ejercicio de la potestad disciplinaria en la Administracin Local. La primera referencia normativa se recoge en el art. 149.1 del TRRL, que prohbe la imposicin de
sanciones por faltas graves o muy graves si no es en virtud de expediente instruido
al efecto con audiencia del interesado. En otras palabras, se consagran las garantas
procedimentales concretadas en la exigencia de un procedimiento sancionador,
de una parte y la imposicin del derecho de audiencia, de otra, como principales
herramientas para reforzar la posicin del presunto culpable y canalizar los principios que rigen todo el ejercicio del ius puniendi. Respecto al sistema de fuentes,
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el art. 150.4 del TRRL dispone que la tramitacin del expediente se ajustar a lo
que establezca la legislacin de la Comunidad Autnoma respectiva y supletoriamente el Reglamento disciplinario de los funcionarios de la Administracin Civil
del Estado, aprobado por RD 33/1986, de 10 de enero. Por tanto, la exclusin de
la aplicacin a los procedimientos disciplinarios de los Ttulos VI y IX de la LRJPA
determina la entrada en juego del siguiente sistema de fuentes:
En primer lugar, los arts. 146 a 152 del TRRL, en cuanto no se opongan a los
preceptos aplicables del EBEP que antes se han mencionado.
En segundo trmino, lo dispuesto en la legislacin especca dictada sobre
esta materia (el procedimiento disciplinario) por las Comunidades Autnomas (5).
En tercer lugar, supletoriamente, el RD 33/1986, teniendo en cuenta que su
aplicacin a los funcionarios pertenecientes a los cuerpos de polica local ha planteado numerosas dudas interpretativas, cuyo anlisis escapa del objeto de este captulo.
Tambin han de tenerse en cuenta las peculiaridades derivadas del estatuto
especco de los funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter estatal y que se proyectan sobre su rgimen disciplinario que, dadas las especiales funciones y responsabilidades que se asignan a estos empleados pblicos,
determinan un refuerzo de las garantas aplicables.
En el segundo caso, el relativo a los sujetos vinculados a las Administraciones
Pblicas en virtud de una relacin contractual, que se inserta en el concepto ms
general de las relaciones de sujecin especial, hay que tener en cuenta que esa
posicin de vinculacin especial implica un acercamiento de estos sujetos, en
cuanto a su posicin frente a la Administracin, a la del personal a su servicio
puesto que, en denitiva, cuando actan dentro del mbito de derechos y obligaciones derivados del contrato, lo hacen como agentes de la Administracin, de tal
modo que quedan sujetos al poder de direccin de aquella y, por tanto, al ejercicio
de la potestad disciplinaria en casos de incumplimiento de sus mandatos. En cualquier caso, se trata de una especialidad del rgimen contractual que deriva del art.
196.1 y concordantes de la LCSP, que habilitan la posibilidad de que los pliegos
o el documento contractual impongan penalidades derivadas del cumplimiento
defectuoso o incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato administrativo, constituyendo una manifestacin de la autotutela administrativa en materia
contractual que, por esa misma naturaleza, ha de estar revestida de las garantas
necesarias para evitar la indefensin del contratista.
(5)

Para abarcar con toda su amplitud el abanico normativo que sobre estas cuestiones se
deriva de la produccin legislativa autonmica, as como para un anlisis profundo
de los procedimientos administrativos municipales, resulta de lectura imprescindible el
Manual de procedimientos municipales, de Jos LPEZ VIA, El Consultor, 3. ed., 2008.

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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

2.2.

Excepciones en atencin a la naturaleza de los rganos o derivadas de


especialidades en materia de contratacin o personal

Antes de referirnos al contenido de la Disposicin Adicional 1. de la LRJPA y a


los problemas interpretativos que se derivan de su traslacin al mbito local, que
excepciona la aplicacin a los rganos colegiados de gobierno de las normas contenidas en el Captulo II del Ttulo II de la LRJPA (arts. 22 a 27), hay que recordar que
la STC 50/1999, de 6 de abril (LA LEY 4470/1999), ha declarado que los arts. 23.1
y 2; 24.1, 2 y 3; 25.2 y 3 y 27.2, 3 y 5 no tienen carcter bsico y, por consiguiente,
no contravienen el orden constitucional de distribucin de competencias.
En el siguiente cuadro se exponen los preceptos del Captulo II del Ttulo II, un
extracto de la materia regulada y su carcter bsico o no bsico:

ARTCULO

MATERIA

CARCTER

22.1

Rgimen jurdico general y adaptaciones

Bsico

22.2

Habilitacin para establecer o completar normas


propias de funcionamiento

Bsico

23.1

Atribuciones del Presidente

No bsico

23.2

Suplencia del Presidente

No bsico

24.1

Derechos de los miembros de los OC

No bsico

24.2

Prohibicin de atribucin de funciones


de representacin

No bsico

24.3

Suplencia

No bsico

25.1

Secretario

Bsico

25.2

Designacin, cese y sustitucin del secretario

No bsico

25.3

Atribuciones del secretario

No bsico

26.1

Qurum de constitucin

Bsico

26.2

Rgimen de convocatorias

Bsico

26.3

Vinculacin de los acuerdos al orden del da

Bsico

26.4

Regla de la mayora

Bsico

26.5

Solicitud de certicados

Bsico

27.1

Contenido general del acta

Bsico

27.2

Consignacin en el acta del sentido del voto


y las intervenciones

No bsico

27.3

Votos particulares

No bsico

27.4

Exencin de responsabilidad por abstencin o voto en


contra

Bsico

27.5

Aprobacin de las actas

No bsico

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Contemplando el cuadro anterior se puede apreciar claramente que los preceptos bsicos son, por tanto, de aplicacin a todos los rganos colegiados de
las Administraciones Pblicas, con las excepciones que seguidamente comentaremos, mientras que los que no lo son quedaran, en principio y sin perjuicio de lo
que luego se dir, desplazados por la normativa aplicable a cada Administracin.
En el caso de la local, obviamente, por la LRBRL y su normativa de desarrollo, de
tal modo que, incluso en el caso de normativa que no tenga naturaleza de bsica,
como de hecho ocurre con muchas de las disposiciones del ROF, que es la norma
que propiamente regula la organizacin y funcionamiento de las entidades locales
y ms concretamente de sus rganos colegiados, sta desplazara a los preceptos
no bsicos de la LRJPA en virtud del principio de especialidad, aunque con ciertas dudas puesto que la LRJPA es posterior al ROF y, adems, tiene rango de Ley,
lo que complica enormemente la posibilidad de pronunciarse con contundencia
sobre esta cuestin, a falta de una mayor claridad por parte del legislador, falta de
claridad imperdonable si tenemos en cuenta que no se trata de centros normativos
diversos, puesto que la competencia para dictar normas en materia de procedimiento administrativo, tanto las que tengan carcter general como las aplicables a
la Administracin Local, reside en el legislador estatal.
Una vez puestas de maniesto las anteriores dudas, vamos a exponer con ms
detalle los supuestos que quedaran eximidos de la aplicacin de las normas sobre
funcionamiento de rganos colegiados segn la Disposicin Adicional 1. de la
LRJPA.
2.2.1. rganos de Gobierno y rganos colegiados
La disposicin Adicional Primera de la LRJPA, al referirse a los rganos colegiados de gobierno, establece que las disposiciones del Captulo II del Ttulo
II no sern de aplicacin al Pleno y, en su caso, Junta de Gobierno Local de las
Entidades Locales.
La redaccin de esta Disposicin Adicional plantea ciertas dudas que, como en
tantas ocasiones, derivan de la escasa preocupacin de los legisladores (estatal y,
sobre todo y en otros muchos casos, autonmico) por las peculiaridades que afectan a la Administracin Local. En efecto, si observamos que la mecnica general
consiste en extender a esta ltima la normativa aplicable a la Estatal o Autonmica,
sin perjuicio de pequeas adaptaciones, podemos llegar a la conclusin de que,
en muchas ocasiones, esta forma de legislar produce efectos perniciosos por la
enorme dicultad de adaptacin que plantean ciertas normas o procedimientos.
Sin entrar ahora en mayores detalles, pues ello excedera con mucho el objeto de
este Captulo, convendra apuntar que esa traslacin no tiene en cuenta, por una
parte, la diversidad de los ms de 8.000 municipios espaoles que, en su mayora, son de poblacin inferior a los 5.000 habitantes y que viven en una perenne
insuciencia nanciera y, por tanto, de medios humanos y materiales y, por otra,
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

las enormes dicultades a la hora de deslindar los conceptos de Gobierno Local


y Administracin Municipal, fuera de los supuestos de los municipios de gran
poblacin, a los que se aplica el rgimen del Ttulo X de la LRBRL, introducido por la mal llamada y desafortunada (en mi opinin) Ley de Medidas para la
Modernizacin del Gobierno Local.
En cualquier caso, si nos atenemos a la redaccin literal de la disposicin,
queda claro que se produce una excepcin parcial en la aplicacin de la LRJPA
que se reere a disposiciones del Captulo II del Ttulo II, relativas al rgimen y
funcionamiento de los rganos colegiados. Obviamente, los rganos colegiados
de la Administracin Local no pueden ser receptores de la normativa contenida en
la LRJPA por varias razones. En primer lugar, porque la especial conguracin de
stos los convierte en una institucin diferente de su trasunto en la Administracin
del Estado o de las Comunidades Autnomas, por su especial signicacin como
plasmacin de la legitimacin democrtica derivada de su eleccin directa por los
ciudadanos (en el caso de los Municipios, a diferencia de lo que ocurre con las
Diputaciones, donde la eleccin es indirecta). Esta circunstancia sita a los rganos de gobierno locales en una posicin que se encuentra a medio camino entre
un puro rgano colegiado inserto en la Administracin, y la institucin parlamentaria, posicin que se decanta de manera ms acentuada hacia este extremo en el
caso de los municipios de gran poblacin y, palmariamente, en la regulacin que
los arts. 122 y ss. coneren al Pleno como un rgano casi parlamentario.
Paralelamente, tampoco se aplica a la Junta de Gobierno Local, no tanto por los
razonamientos que exponamos en relacin con el Pleno cuanto por su carcter
de ejecutivo local que, como tal, no slo asume atribuciones de gestin sino, fundamentalmente, por su naturaleza de rgano de asistencia al Alcalde o Presidente,
impregnado de una intensa funcin ejecutiva y de conanza poltica (arts. 23, 35
y, especialmente para los municipios de gran poblacin, 126.1 de la LRBRL).
Esta singular conguracin explica por s misma la exclusin de la aplicacin
de las normas de la LRJPA respecto a los rganos colegiados locales.
Sin embargo, se plantean importantes dudas en lo que respecta a los rganos
complementarios. En efecto, ha de tenerse en cuenta que la LRBRL no se reere,
especcamente, al termino rganos de gobierno cuando regula la conguracin del Pleno y la Junta de Gobierno Local, lo cual diculta la interpretacin de
esta Disposicin Adicional Primera. En efecto, los arts. 35 y 55 del ROF se reeren
a la nocin de rganos necesarios, contemplando, en cuanto a los colegiados, al
Pleno y, en su caso la Comisin de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local), mientras que en su art. 119 se reere a los rganos complementarios, entre los que se
incluyen algunos de naturaleza colegiada tales como las Comisiones Informativas,
la Comisin Especial de Cuentas, los Consejos Sectoriales y las Juntas Municipales
de Distrito, sin perjuicio, adems, de otras guras que puedan crear las entidades
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Csar Herrero Pombo

locales en ejercicio de su potestad de autoorganizacin y en uso de la habilitacin


especca conferida por el art. 20.3 de la LRBRL.
Por tanto, la cuestin central que hemos de dilucidar es si los rganos colegiados complementarios pueden ser calicados como rganos de gobierno en los
trminos de la Disposicin Adicional 1. de la LRJPA, a los efectos de delimitar el
mbito objetivo de la exclusin de la aplicacin de las normas de rgimen y funcionamiento de los rganos colegiados.
En otras palabras, qu extensin hemos de conferir, cabalmente, al concepto
de rganos de gobierno en la Administracin Local? Abarca ese concepto los
rganos complementarios? La cuestin no es balad, si tenemos en cuenta que los
arts. 134 y ss. del ROF establecen una regulacin especca del funcionamiento
de las Comisiones Informativas y, para complicar aun ms las cosas, el art. 138
remite, en todo lo no previsto por dichos preceptos, a las disposiciones sobre el
funcionamiento del Pleno. Esta supletoriedad de las normas de funcionamiento
del Pleno no implicara problema alguno, desde la perspectiva de la Disposicin
Adicional 1. de la LRJPA, si entendisemos que, pese a tratarse de rganos complementarios, no necesarios y no decisorios, son rganos de gobierno. Pero, en
caso contrario, el ROF podra estar fuera de juego con respecto a la LRJPA.
Poca luz arroja la literalidad del art. 19.1 de la LRBRL, que con una desafortunada redaccin dispone que el gobierno y la administracin municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en rgimen de Concejo
Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales.
Indudablemente, el gobierno municipal corresponde al Alcalde y los Concejales; sin
embargo, no ocurre lo mismo con el concepto de Administracin, que es ms amplio que el de Gobierno, puesto que bajo esta premisa quedaran fuera de ese concepto todos los servicios administrativos del Ayuntamiento, conclusin que por
absurda hemos de desechar, haciendo hincapi en la distincin entre Gobierno y
Administracin que se deduce, no slo de la teora general del Derecho Pblico,
sino de la propia LOCFG, que en su art. 1 dispone que el Gobierno dirige, entre
otras cuestiones, la Administracin civil, de lo que se inere claramente que los
conceptos de Gobierno y Administracin son diferentes, aun a pesar de que sta
sea dirigida por el primero y sin perjuicio de que al frente de la Administracin
General del Estado siempre se sitan sus rganos superiores (Ministros y Secretarios
de Estado), tal y como prev el art. 6.2 de la LOFAGE. A falta de un desarrollo claro de la distincin entre Gobierno y Administracin Local, fuera de los supuestos
del Ttulo X de la LRBRL, puede armarse que, de forma anloga a la LOFAGE,
el Gobierno Local est constituido por sus rganos decisorios (Pleno, AlcaldePresidente, Tenientes de Alcalde y Junta de Gobierno Local, en su caso) que se
sitan al frente de la Administracin municipal, de tal modo que puede concluirse
que los rganos de gobierno de la Administracin Local son los rganos decisorios
y, en consecuencia, la excepcin de la Disposicin Adicional 1. de la LRJPA slo
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EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

08/11/2010 15:48:37

mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

es aplicable a stos y los arts. 134 a 138 del ROF entraran en contradiccin con
la LRJPA en cuanto se opongan a lo previsto por el Captulo II del Ttulo II y, por
tanto, incurriran en un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 62.2 de la
LRJPA, que imputa tal consecuencia jurdica a las disposiciones administrativas
que vulneren las leyes.
Conscientes del alcance que esta conclusin puede comportar, podra intentarse argumentar una interpretacin integradora de la Disposicin Adicional 1. de la
LRJPA y los citados preceptos del ROF aduciendo que se trata de una norma especcamente aplicable a la Administracin Local y, por consiguiente, en aplicacin
del principio de especialidad, entender que dichos artculos son de aplicacin
preferente a la LRJPA en su mbito sectorial, que no es otro que el local, lo cual es,
por otra parte, ms coherente con la naturaleza de los rganos a los que se aplica.
Esta interpretacin se alineara con la jurisprudencia constitucional antes reseada
que tolera la coexistencia de normas bsicas y reglas especiales de procedimiento
aplicables a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. Pero, a nuestro entender, es un argumento poco consistente frente a la propia
redaccin literal de la norma y al carcter no bsico de dichos preceptos del ROF,
carcter que ha de armarse respecto a la totalidad de la LRJPA, incluidas sus
Disposiciones Adicionales, con las salvedades derivadas de la citada STC 50/1999
de 6 de abril (LA LEY 4470/1999).
En cualquier caso, todo lo dicho hasta ahora desmiente las palabras del redactor de la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la LRJPA cuando arma que
la Administracin Local, cuyo rgimen jurdico est establecido como bsico en
el mismo art. 149.1.18. de la Constitucin tiene una regulacin especca en su
actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dicultad de adaptacin a los objetivos
de esta Ley y que no exige modicaciones especcas.
2.2.2. Mesas y Juntas de Contratacin
Las Juntas de Contratacin de las entidades locales se regulan en la Disposicin
Adicional 2. de la LCSP, que en su apartado 4 dispone que su constitucin ser
potestativa y su constitucin se atribuye al Pleno, al igual que la determinacin de
su composicin, estableciendo como nica regla inexcusable la necesaria incorporacin a las mismas del Secretario o el titular del rgano que tenga atribuida la
funcin de asesoramiento jurdico de la Corporacin y el Interventor de la misma,
sin regular los restantes aspectos relativos a su rgimen de funcionamiento.
De las Mesas de Contratacin de las entidades locales se ocupa el prrafo 10
de dicha Disposicin Adicional 2., que establece las normas que disciplinan su
composicin y, al igual que en el caso de las Juntas de Contratacin, omitiendo
toda referencia a su rgimen de funcionamiento.
EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Procedimiento Administrativo Local.indb 63

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08/11/2010 15:48:38

Csar Herrero Pombo

Tampoco el art. 295 de la LCSP arroja mucha luz respecto a las reglas de funcionamiento de las Mesas de Contratacin, puesto que se limita a establecer su
objeto (ser el rgano competente para la valoracin de las ofertas) y su composicin, aunque queda claro que se trata de rganos de mera asistencia al rgano
de contratacin, que es quien ostenta las potestades administrativas en materia
contractual.
Por consiguiente, no tratndose de rganos de gobierno (en los trminos de la
Disposicin Adicional 1.) ni de rganos complementarios (en los trminos del
ROF) ha de entenderse que se les aplica, prima facie, la LRJPA en cuanto al funcionamiento de rganos colegiados, puesto que ninguna duda cabe respecto al
carcter colegiado de las Mesas de Contratacin.
Esteban CORRAL GARCA (6) se inclina por una posicin eclctica, propugnando
que de no contenerse su regulacin especca en el ROM, ser de aplicacin la
LRJPA. El citado autor parte en su anlisis de la necesidad de identicar el ncleo
del problema en el sentido de que las Mesas de Contratacin no tienen carcter
representativo, dado que en las mismas se integran miembros que no son concejales y, adems, no son rganos decisorios al limitarse a elaborar una propuesta
que ha de ser asumida por el rgano de contratacin. Sin embargo, nosotros entendemos que esa interpretacin eclctica no se compagina con la literalidad de
la Disposicin Adicional Primera de la LRJPA (rganos de gobierno) ni con la interpretacin que sobre ese concepto hemos sostenido en pginas anteriores, de manera que no nos queda ms remedio que discrepar de la autorizadsima opinin
antes referida y propugnar la aplicacin sin suras de la LRJPA al funcionamiento
de las Mesas de Contratacin de la Administracin Local.
2.2.3. Tribunales de procesos para la seleccin de personal y rganos para la
provisin de puestos de trabajo
El art. 60 del EBEP regula la composicin de los rganos de seleccin, aludiendo
a la profesionalidad e imparcialidad de sus miembros, requisito que por su obviedad no merece ms apostillas y a la paridad entre mujeres y hombres. Es reseable
su nueva conguracin como rganos profesionales, lo cual determina la exclusin
de cargos electivos o de designacin poltica, el personal interino y eventual, as
como el hecho de que la pertenencia a los rganos de seleccin lo ser siempre a
ttulo individual y nunca en representacin o por cuenta de terceros, lo cual viene
tambin a excluir la designacin de miembros a propuesta de los representantes
de los trabajadores. Mayores dudas plantea la previsin, en la normativa autonmica, de designacin de miembros por parte de las Comunidades Autnomas en
los tribunales de seleccin locales, aunque nos inclinamos tambin por entender
(6)

CORRAL GARCA, Esteban, El funcionamiento de los rganos colegiados de las entidades


locales: sus sesiones, El Consultor, 2006, pgs. 386 y ss.

64

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

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08/11/2010 15:48:38

mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

que el EBEP excluye esta posibilidad, al menos desde la literalidad de la norma


que establece que la pertenencia a los rganos de seleccin ser siempre a ttulo
individual, no pudiendo ostentarse sta en representacin o por cuenta de nadie.
As pues, no habindose dictado normativa de desarrollo del EBEP tanto en
esta como en otras muchas materias, habr que interpretar la clusula derogatoria
residual de la Disposicin Derogatoria nica del EBEP, que en su letra g) se reere
a la derogacin de todas las normas de igual o inferior rango que contradigan o se
opongan a lo dispuesto en este Estatuto. As pues, en tanto no se dicten las normas
de desarrollo del EBEP, pueden considerarse vigentes las normas actuales en cuanto no se opongan, en el caso concreto de los rganos de seleccin, al art. 60. Dado
que dicho precepto no se pronuncia respecto de las normas de procedimiento
aplicables al funcionamiento de dichos rganos, habr que remitirse a las previsiones del RGI, que en sus arts. 10 a 14 establece las normas especcas relativas
a composicin, funcionamiento, revisin e impugnacin, de manera que parece
estar reconociendo que a estos rganos no se les aplica en bloque la normativa
contenida en la LRJPA, salvo en lo referido al deber de abstencin por concurrencia de las circunstancias previstas en el art. 28 de la LRJPA (art. 13.4 del RGI) y en
cuanto a revisin e impugnacin de sus resoluciones (art. 14).
Sin embargo, teniendo en cuenta que ni el articulado de la LRJPA ni sus
Disposiciones Adicionales se reeren a los procedimientos de los rganos selectivos, habra que entender que, en la medida en que no pueden congurarse como
rganos de gobierno, no quedaran subsumidos en el mbito de aplicacin de la
citada Disposicin Adicional 1. y, por tanto, incluso a pesar de la redaccin de
los citados preceptos del RGI, aqullos deberan ajustarse, no slo en cuanto al
deber de abstencin o a la revisin e impugnacin de sus actos, a las disposiciones del Captulo II del Ttulo II de la LRJPA, sin perjuicio de las especicaciones
que, siempre desde el respeto a la norma de procedimiento, se puedan introducir
tanto en la legislacin de desarrollo del EBEP como en las correspondientes bases
y convocatorias.
Por consiguiente, tambin en el caso de los rganos de seleccin, la regulacin
de desarrollo del EBEP y las disposiciones que sobre su funcionamiento se concreten en las bases de los procesos selectivos o de provisin de puestos de trabajo
habrn de respetar los preceptos bsicos del Captulo II del Ttulo II de la LRJPA.
2.3.

Modulaciones derivadas de la normativa de contratos del sector pblico

Por otra parte, existen otros procedimientos administrativos que, a pesar de


no estar contemplados expresamente por la LRJPA, son objeto de modulaciones
como consecuencia de la normativa sectorial que les resulta aplicable. Nos referimos, fundamentalmente, al recurso especial en materia de contratacin, regulado
por los arts. 37 y 38 de la LCSP. En este caso tampoco puede perderse de vista el
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hecho de que nos encontramos ante relaciones de sujecin especial que sitan
al contratista en una posicin en la que su vinculacin con la Administracin es
mucho ms intensa que la de un ciudadano no cualicado y que determinan el
establecimiento de cargas o limitaciones a su haz de facultades que vienen legitimadas, en todo caso, por el inters general que se persigue con el contrato pblico
y, adems, por imperativo de la normativa comunitaria aplicable directamente: en
este caso, la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31
de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de
los contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios.
Por tanto, en el mbito de la contratacin pblica, podemos identicar varios
mbitos en los que, objetivamente, no resultara de aplicacin la LRJPA, porque se
vera desplazada como consecuencia de la especialidad de los procedimientos regulados en la LCSP, desplazamiento que en principio respondera a varios motivos.
En primer lugar, porque como antes hemos recordado, la doctrina del TC permite
la coexistencia de normas procedimentales especcas ratione materiae con las
reglas generales de la LRJPA. En segundo trmino, porque la mayora de los preceptos de la LCSP son, bien de aplicacin general, bien de naturaleza bsica segn
la Disposicin Final Sptima y, por consiguiente, son normas de igual rango normativo que el de la LRJPA de tal modo que, siendo aqulla posterior a sta, entrara
en juego la clusula de que la Ley posterior deroga la anterior, en nuestro caso al
menos en cuanto a la materia especca de contratacin. En tercer lugar, last but
not least, porque la propia LCSP excluye en su Disposicin Adicional Octava la
aplicacin de la LRJPA, al decir que los procedimientos regulados en esta Ley se
regirn, en primer trmino, por los preceptos contenidos en ella y en sus normas
de desarrollo y, subsidiariamente (la negrita es nuestra), por los de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, y normas complementarias.
As pues, aun a pesar de la exclusin inicial, la LCSP impone, como clusula de
cierre del sistema, la supletoriedad de la LRJPA. Con ello se garantiza la igualdad
de trato incluso en procedimientos que, por razn de la materia, justican claramente la exclusin de la aplicacin de la norma general.
2.4. Especialidades en materia de Administracin electrnica
La irrupcin de las nuevas tecnologas en nuestra sociedad ha transformado
profundamente las relaciones sociales y a este fenmeno no ha podido sustraerse
la Administracin, fundamentalmente en cuanto a sus relaciones con los ciudadanos. Desde la perspectiva que nos ocupa, es decir, la local, el asunto de la
Administracin electrnica cobra una especial relevancia, no slo en lo relativo a
la utilizacin de las nuevas tecnologas como mecanismos para fomentar la participacin ciudadana en la vida pblica, sino como herramienta fundamental del
procedimiento administrativo local.
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

A pesar de que la cercana de la Administracin Local a los ciudadanos la sita en una posicin de salida ms ventajosa que la del resto de Administraciones
Pblicas en esta vertiginosa carrera, siguen existiendo barreras. Tal y como se maniesta en la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la LAECSP, esa mayor proximidad al ciudadano de la Administracin, derivada de la descentralizacin autonmica y local, no ha acabado de superar la barrera que todava sigue distanciando
al ciudadano de la Administracin, de cualquier Administracin, incluida la del
Estado, y que muchas veces no es otra que la barrera que levanta el tiempo y el espacio: el tiempo que hay que dedicar a la relacin con aqulla para la realizacin
de muchos trmites de la vida diaria que empiezan a veces por la necesidad de
una primera informacin que exige un desplazamiento inicial, ms los sucesivos
desplazamientos y tiempo que se dedican a posteriores trmites a hacer con la
Administracin para las actividades ms elementales.
En este contexto hemos de recordar que el art. 45.1 de la LRJPA dispone que
las Administraciones Pblicas impulsen el empleo y aplicacin de las tcnicas y
medios electrnicos, informticos y telemticos, para el desarrollo de su actividad
y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilizacin de
estos medios establecen la Constitucin y las Leyes. El prrafo 5 de dicho precepto consagra la gura, con la que ya nos hemos familiarizado, de los documentos electrnicos, denindolos como aquellos que son emitidos, cualquiera
que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos por las
Administraciones Pblicas, o los que stas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, disponiendo que gozarn de la validez y
ecacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad,
integridad y conservacin y, en su caso, la recepcin por el interesado, as como
el cumplimiento de las garantas y requisitos exigidos por las Leyes.
Especcamente, el art. 38.3 impone la obligacin de instalar en soporte informtico los registros generales, as como todos los registros que las Administraciones
Pblicas establezcan para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particulares o de rganos administrativos.
Enlazando con todas estas cuestiones y estableciendo una regulacin general
de lo que se ha dado en llamar la Administracin electrnica, la LAECSP extiende su mbito de aplicacin tambin y como no poda ser de otra forma, a la
Administracin Local en su art. 2.1.a).
Es importante resaltar, entre otras muchas cuestiones que no vamos a comentar
aqu por exceder del mbito propio de este captulo y por ser normas de aplicacin
general a todas las Administraciones Pblicas, la obligacin establecida por el art.
10.3, que impone que cada Administracin Pblica determine las condiciones e
instrumentos de creacin de las sedes electrnicas, con sujecin a los principios de
publicidad ocial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibili EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

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dad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deber garantizarse la identicacin del titular de la sede, as como los medios disponibles para la formulacin de
sugerencias y quejas. Dicho precepto dene la sede electrnica como la direccin
electrnica disponible para los ciudadanos a travs de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestin y administracin corresponde a una Administracin
Pblica, rgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias.
La LAECSP regula cuestiones trascendentales para una efectiva implantacin de
la Administracin electrnica, tales como los sistemas de autenticacin, imprescindibles para garantizar la autenticidad de los trmites electrnicos; los registros,
las comunicaciones y las noticaciones electrnicas, los documentos y archivos
electrnicos o la gestin electrnica de los procedimientos.
En particular, debe tenerse en cuenta que el prrafo 4 de la Disposicin Adicional
Tercera de la LAECSP establece que, en el mbito de las Entidades que integran la
Administracin Local, los derechos reconocidos en el art. 6 (7) podrn ser ejercidos
en relacin con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a
partir del 31 de diciembre de 2009, siempre que lo permitan sus disponibilidades pre(7)

Art. 6. Derechos de los ciudadanos


1. Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones
Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los derechos previstos en
el art. 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como para obtener
informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a
las resoluciones y actos administrativos.
2. Adems, los ciudadanos tienen en relacin con la utilizacin de los medios electrnicos en la actividad administrativa, y en los trminos previstos en la presente Ley, los
siguientes derechos:
a) A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a
travs del cual relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas.
b) A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Pblicas, las cuales utilizarn medios electrnicos para recabar dicha informacin siempre
que, en el caso de datos de carcter personal, se cuente con el consentimiento de los
interesados en los trminos establecidos por la Ley Orgnica 15/1999, de Proteccin de
Datos de Carcter Personal, o una norma con rango de Ley as lo determine, salvo que
existan restricciones conforme a la normativa de aplicacin a los datos y documentos recabados. El citado consentimiento podr emitirse y recabarse por medios electrnicos.
c) A la igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las Administraciones Pblicas.
d) A conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedimientos
en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicacin
establezca restricciones al acceso a la informacin sobre aqullos.
e) A obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen parte de
procedimientos en los que tengan la condicin de interesado.
f) A la conservacin en formato electrnico por las Administraciones Pblicas de los
documentos electrnicos que formen parte de un expediente.

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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

supuestarias. A estos efectos las Diputaciones Provinciales, o en su caso los Cabildos y


Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales, podrn prestar los servicios
precisos para garantizar tal efectividad en el mbito de los municipios que no dispongan de los medios tcnicos y organizativos necesarios para prestarlos.
Por consiguiente, se impone un horizonte temporal muy corto que ha sido suavizado con el inciso siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias.
Pero, en cualquier caso, el 31 de diciembre de 2009 es la fecha a partir de la cual los
ciudadanos podrn exigir a sus Ayuntamientos el ejercicio de los derechos reconocidos por el art. 6 de la LAECSP. Como en tantas otras ocasiones, se trata de una forma
de legislar que desprecia a una gran parte de sus destinatarios, puesto que no se ha
previsto la dotacin de los medios necesarios para que los Ayuntamientos puedan
poner en marcha las tecnologas necesarias para dar soporte al ejercicio de dichos
derechos, fuera de una abstracta remisin al apoyo de las Diputaciones Provinciales,
los Cabildos y Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales.
Esta subordinacin de la efectiva implantacin de la LAECSP a las disponibilidades presupuestarias no deja de ser un brindis al sol, si tenemos en cuenta la
endmica insuciencia nanciera de las Haciendas Locales, problema que sigue
sin solucin y que, desgraciadamente, no parece que tenga visos de ser resuelta
antes del 31 de diciembre de 2009.

g) A obtener los medios de identicacin electrnica necesarios, pudiendo las personas


fsicas utilizar en todo caso los sistemas de rma electrnica del Documento Nacional
de Identidad para cualquier trmite electrnico con cualquier Administracin Pblica.
h) A la utilizacin de otros sistemas de rma electrnica admitidos en el mbito de las
Administraciones Pblicas.
i) A la garanta de la seguridad y condencialidad de los datos que guren en los cheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas.
j) A la calidad de los servicios pblicos prestados por medios electrnicos.
k) A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Pblicas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean
de uso generalizado por los ciudadanos.
3. En particular, en los procedimientos relativos al establecimiento de actividades de
servicios, los ciudadanos tienen derecho a obtener la siguiente informacin a travs de
medios electrnicos:
a) Los procedimientos y trmites necesarios para acceder a las actividades de servicio y
para su ejercicio.
b) Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas con las actividades de servicios, as como de las asociaciones y organizaciones profesionales relacionadas con las mismas.
c) Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos pblicos relativos
a prestadores de actividades de servicios y las vas de recurso en caso de litigio entre
cualesquiera autoridades competentes, prestadores y destinatarios.
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3.

MBITO SUBJETIVO

La denicin del mbito subjetivo de cara a la aplicacin de la LRJPA se formula


en el art. 2 de dicha norma, segn el cual se entiende por Administracin Pblica, a
los efectos de dicha Ley, entre otras a las entidades que integran la Administracin
Local (letra c) as como las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de aqulla, las cuales debern sujetar su
actividad a la LRJPA cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en
el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.
As pues, puede armarse que la LRJPA dise su mbito subjetivo de aplicacin partiendo de la premisa de la existencia de dos crculos concntricos que
delimitaban la extensin de los sujetos receptores de la norma en funcin del
grado de intensidad con el que se les aplicaba. El primer crculo es el referido
a las Administraciones Pblicas propiamente dichas, caracterizadas por su naturaleza territorial: Administracin General del Estado, Administraciones de las
Comunidades Autnomas y entidades que integran la Administracin Local (fundamentalmente, municipios, provincias e islas). Y un segundo crculo, que abarcara en su permetro las Entidades de Derecho Pblico dependientes de las anteriores en cuanto ejerzan potestades administrativas.
Veamos con un poco ms de detalle los sujetos que, dentro de la Administracin
Local, quedan subsumidos en ambos crculos y, por tanto, sujetos a la observancia
de las normas de la LRJPA.
3.1. Entidades que integran la Administracin Local
Las entidades que integran la Administracin Local se sitan plenamente dentro
del mbito subjetivo de aplicacin de la LRJPA, segn lo previsto por el art. 2.1.c)
de dicha norma, con las particularidades que ya hemos expuesto respecto al rgimen de organizacin y funcionamiento de sus rganos decisorios.
Dichas entidades son relacionadas en el art. 3 de la LRBRL, en los siguientes
trminos:
1. Son entidades locales territoriales:
a) El Municipio.
b) La Provincia.
c) La Isla en los archipilagos balear y canario.
2. Gozan, asimismo, de la condicin de Entidades locales:
a) Las entidades de mbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autnomas, conforme al art. 45 de esta Ley.
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

b) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios instituidas


por las Comunidades Autnomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonoma.
c)

La reas Metropolitanas.

d)

Las Mancomunidades de Municipios.

Ninguna duda se plantea respecto a la plena aplicacin, con las salvedades


antes expuestas respecto a los rganos colegiados, a estas entidades de la LRJPA
en bloque.
3.2.

Entidades de Derecho Pblico dependientes de la Administracin Local

Mayores problemas se plantean a la hora de concretar la extensin subjetiva en


la aplicacin de la LRJPA a las Entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes de la Administracin Local. En este sentido debe recordarse que el art. 2.2
impone y concreta los requisitos que han de vericarse para aplicar los preceptos
de la LRJPA a estas entidades y que pueden esquematizarse en los siguientes trminos (8):
3.2.1. Que se trate de Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica
propia
La LRBRL no aporta una denicin especca de las Entidades de Derecho Pblico
dentro del mbito local, puesto que el art. 85 bis remite, respecto a su conguracin,
a las previsiones de los arts. 45 a 52 y 53 a 60 de la LOFAGE, en cuanto esta norma
resulte de aplicacin a este mbito especco y con las particularidades derivadas
de las previsiones contenidas en el propio art. 85 bis. Por tanto, la tipologa de estas
Entidades es la que resulta de la enumeracin de los preceptos citados, que al regular los Organismos Pblicos los congura como un trasunto de la clsica nocin
de Administracin Institucional, planteando una racionalizacin y actualizacin
de la misma a la nueva realidad socioeconmica, estructurando el concepto en dos
grandes bloques: los Organismos Autnomos y las Entidades Pblicas Empresariales,
con personalidad jurdica pblica diferenciada, patrimonio y tesorera propios, as
como autonoma de gestin (art. 42.1 de la LRJPA). A estas guras se aaden las
Agencias Estatales, en virtud de las modicaciones introducidas por la Ley 28/2006,
de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos. Sin
embargo, de acuerdo con la redaccin del art. 85 bis de la LRBRL y en coherencia

(8)

Para un anlisis magistral de esta y todas (absolutamente todas) las cuestiones relacionadas con el procedimiento administrativo, es imprescindible la lectura de los Comentarios a la ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn, GONZLEZ PREZ, Jess y GONZLEZ NAVARRO, Francisco, Civitas, 1999.

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con la especca conguracin de las Agencias Estatales que se deduce del art. 2.1
de la citada Ley 28/2006, que las dene como entidades de Derecho pblico, dotadas de personalidad jurdica pblica, patrimonio propio y autonoma en su gestin,
facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno
para el cumplimiento de los programas correspondientes a las polticas pblicas que
desarrolle la Administracin General del Estado en el mbito de sus competencias,
hemos de entender que se trata de una modalidad de Administracin institucional a
la que no pueden acceder las entidades locales, salvo que se modique el mencionado art. 85 bis de la LRBRL.
A estas especicaciones hemos de aadir que la Disposicin Adicional Primera
del EBEP dispone que los principios sobre conducta y seleccin del personal contenidos en los arts. 52, 53, 54, 55 y 59 de dicha norma sern de aplicacin en las
entidades del sector pblico estatal, autonmico y local, que no estn incluidas en
el art. 2 del EBEP y que estn denidas as en su normativa especca. Recurdese
la amplitud con que el art. 3.1 de la LCSP dene la nocin de sector pblico y
fcilmente podr llegarse a la conclusin de que la huida del Derecho administrativo deja de tener sentido, atendidas las aviesas intenciones que en muchas
ocasiones subyacen en los intentos de crear Organismos Pblicos, sobre todo en el
mbito local, si se tiene en cuenta que la citada Disposicin Adicional Primera del
EBEP impone la sujecin a sus disposiciones en cuanto a la seleccin del personal
de dichos Organismos Pblicos.
As, la Ley regula en primer trmino (arts. 45 y ss.) los Organismos autnomos,
a los que se encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de programas especcos, la actividad de un Ministerio (en nuestro caso, de
un rea de gobierno local), la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos. De acuerdo con el art. 45.1, los Organismos
Autnomos se rigen por el Derecho Administrativo y, por tanto, ninguna duda cabe
respecto a su subsuncin en la esfera subjetiva que determina la aplicacin de las
normas de la LRJPA.
El otro gran bloque de Organismos Pblicos es el de las Entidades pblicas
empresariales, denidas por el art. 53 de la LOFAGE como aqullas a las que se
encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o
la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin, que
se regirn por el Derecho privado excepto en la formacin de la voluntad de sus
rganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y
en los aspectos especcamente regulados para las mismas en la propia LOFAGE,
en sus estatutos y en la legislacin presupuestaria, tal y como prev el propio art.
53.2 in ne de la LOFAGE y, aadimos nosotros, en lo que se derive de su consideracin como sector pblico en los trminos del art. 3.1 de la LCSP a los efectos
de su inclusin en el mbito subjetivo de dicha norma.
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

Por otra parte, como garanta de cierre en la aplicacin de las normas de la


LRJPA a estos Organismos, el art. 60.1 de la LOFAGE especica que, contra los actos dictados en el ejercicio de potestades por las Entidades Pblicas Empresariales
caben los recursos administrativos previstos en la LRJPA. Ms adelante volveremos
sobre este aspecto.
Como puede apreciarse, se trata de personicaciones que, por su novedosa
conguracin, producen una quiebra considerable en relacin con las guras que,
en nuestra tradicin local, venan siendo habituales y que, por otra parte, carecen
de reejo en la normativa especca de Rgimen Local, de manera que, como en
tantas otras ocasiones, se impone la prolija tarea de trasladar a la rbita local la
normativa aplicable a la Administracin General del Estado con las consabidas
adaptaciones derivadas de sus peculiaridades organizativas.
3.2.2. Que estn vinculadas o sean dependientes de las Administraciones Locales
Lgicamente, para entender aplicables las disposiciones de la LRJPA a los
Organismos Pblicos locales, es necesario que stos estn vinculados o sean dependientes de las Administraciones locales de cobertura.
La relacin de dependencia y, en denitiva, la vericacin de esta vinculacin
como requisito de aplicacin subjetiva de la LRJPA tiene diferentes vertientes en
funcin del grado de complejidad con el que afrontemos la denicin del concepto de dependencia ya que, aunque en algunos casos resulta obvia, en muchos
otros se difumina como consecuencia de la interposicin de personicaciones que
enturbian y obstaculizan la aplicacin de la LRJPA.
As, en los casos de Organismos autnomos locales, la vinculacin queda
perfectamente determinada por el art. 45 de la LOFAGE ya que, a pesar de su
personalidad jurdica perfectamente diferenciada e independiente de la de la
Administracin de cobertura (en nuestro caso, la local) dicho precepto dispone que
se rigen por el Derecho administrativo y los congura como formas personicadas
de descentralizacin funcional, con la nalidad de ejecutar programas especcos
de la actividad de un Ministerio, la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos. La nica particularidad que hemos
de resaltar, respecto a la primera de las funciones que genricamente les permite
asumir el mencionado precepto (ejecutar programas especcos de un Ministerio),
es la necesidad de traducir a la esfera local el concepto de Ministerio desde la
perspectiva funcional. Tngase en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre con la
LOFAGE, ni la LRBRL, ni el TRRL ni el ROF contienen una denicin de las unidades organizativas de la accin administrativa que pudiera equipararse al concepto
de Ministerio, probablemente por considerar que se trata de una cuestin sujeta a
la potestad de autoorganizacin de cada corporacin. Pero alguna luz puede arrojar a la cuestin el art. 12 de la LOFAGE, de cuya redaccin podemos deducir que
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los Ministerios son unidades organizativas que abarcan un sector de la actividad


administrativa, de manera que, trasladando esta idea al mbito local, podramos
establecer su equivalencia en las unidades organizativas que abarcan sectores de
la actividad administrativa local y que, por regla general, vienen a coincidir con
las materias que son objeto de una delegacin genrica, de las contempladas en
el art. 43.3 del ROF, que en su ltimo prrafo se reere al mbito propio de las
delegaciones genricas del Alcalde, disponiendo que se referirn a una o varias
reas o materias determinadas. Por otra parte, el art. 85 bis de la LRBRL nos remite,
cuando regula la adscripcin funcional de los organismos autnomos locales y
entidades pblicas empresariales locales, a un concepto que se alinea con la interpretacin que hemos sostenido hasta ahora al intentar trasladar al mbito local
el concepto de ministerio, al referirse la Concejala, rea u rgano equivalente de
la Entidad local.
La denicin concreta de las unidades organizativas locales es, a nuestro entender, una atribucin del Alcalde, porque el art. 21.1 de la Ley LRBRL establece
que es el Presidente de la Corporacin y ostenta, entre otras, las atribuciones de
dirigir el gobierno y la administracin municipal (art. 21.1.a) y la de dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales (art. 21.1.d), materias ambas
no delegables conforme a lo dispuesto por el art. 21.3 de la citada Ley. Dichas
atribuciones facultan a la Alcalda para adoptar cuantas medidas sean necesarias
en orden a estructurar los servicios administrativos a n de alcanzar a una mejora
de su funcionamiento que, en denitiva, redundar en una mejor tutela de los
intereses propios del municipio. El art. 41.2 del ROF desarrolla esta atribucin de
la Alcalda de dirigir el gobierno y la Administracin municipales mencionando
la facultad de organizar los servicios administrativos de la Corporacin, estableciendo en su Disposicin Adicional Cuarta que la estructura y organizacin de
los servicios administrativos corresponder, con carcter general, al Alcalde, con
asesoramiento de la Comisin de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local), en el
marco de las prescripciones del Reglamento Orgnico o, en su defecto, del propio ROF. Por tanto, podemos entender que el escenario natural del esbozo de las
unidades organizativas bsicas municipales es el ROM, donde ha de pergearse
la ordenacin primaria de las reas dentro de las que se enmarca la atribucin del
Alcalde para conferir delegaciones genricas.
3.2.3. Que ejerzan potestades administrativas
Indudablemente, para que entre en juego la normativa de la LRJPA, adems
de los requisitos anteriormente mencionados, es necesario que la actividad de los
Organismos pblicos locales presuponga el ejercicio de potestades administrativas. En nuestro caso, el art. 4 de la LRBRL, modicado por la LMMGL, atribuye a
los Municipios, Provincias e Islas, en su condicin de Administraciones Pblicas
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

de carcter territorial, por una parte una serie de potestades concretas y, por otra,
dos privilegios vinculados a su naturaleza de Administraciones Pblicas:
Dichas potestades concretas son las siguientes:
a)

Las potestades reglamentaria y de autoorganizacin.

b)

Las potestades tributaria y nanciera.

c) Las potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin


de ocio de sus bienes.
d)

Las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.

e)

La potestad de revisin de ocio de sus actos y acuerdos.

Los privilegios a que se reere el precepto son los que a continuacin se mencionan:
a)

La presuncin de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

b) Las prelaciones y preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la


Hacienda Pblica para los crditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autnomas, as como la
inembargabilidad de sus bienes y derechos en los trminos previstos en las Leyes.
Pues bien, aunque inicialmente estas potestades y privilegios estn ntimamente relacionados con la naturaleza territorial de las entidades locales a las que se
atribuyen, el precepto permite su extensin a otras Entidades locales, en los trminos del art. 3.2 de la LRBRL.
A pesar de no incluirse en el art. 4 de la LRBRL la posibilidad de atribuir el
ejercicio de potestades pblicas fuera de la rbita de las entidades locales territoriales, tal posibilidad es pacca al amparo de lo previsto por el art. 85 bis de la
LRBRL, que en su prrafo b) obliga a especicar en los estatutos de los organismos
autnomos locales y entidades pblicas empresariales locales, las potestades administrativas que pueden ejercitar.
Tngase en cuenta que se trata, en todo caso, de formas de gestin directa de
los servicios pblicos locales (art. 85.1.2.A de la LRBRL) que llevan aparejado el
ejercicio de potestades administrativas de manera consustancial al propio ejercicio
del servicio pblico. En cualquier caso, el art. 54.1 de la LOFAGE admite el ejercicio de potestades pblicas por las entidades pblicas empresariales al disponer
que las potestades administrativas a ellas atribuidas slo pueden ser ejercidas por
aquellos rganos de stas a los que en los estatutos se les asigne expresamente
esta facultad.
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Csar Herrero Pombo

Mayores dudas plantea la posibilidad del ejercicio de potestades pblicas por


parte de sociedades mercantiles, pues se trata de personas jurdicas sujetas al derecho privado que, por su propia naturaleza, estn excluidas de la posibilidad de
su ejercicio, pues ello implicara un contrasentido. Si la Administracin Local, haciendo uso del derecho al ejercicio de la iniciativa pblica en la actividad econmica reconocido por el art. 128.2 CE, toma la decisin de actuar en el mercado, lo
har en las mismas condiciones que el resto de operadores y, por tanto, atribuir a
esas empresas la facultad de ejercer potestades pblicas ira en contra de los principios de igualdad (art. 14 CE) en relacin con el 38 (libertad de empresa) y que
tienen perfecta correlacin en el art. 96 del TRRL y 46 del RSCL, que al referirse a
la iniciativa de las Entidades locales para el ejercicio de actividades econmicas,
cuando lo sea en rgimen de libre concurrencia, podr recaer en cualquier tipo
de actividad de utilidad pblica, que se preste dentro del trmino municipal y en
benecio de sus habitantes. Y ello no impide que, en el caso de actividades reservadas de acuerdo con el art. 86.3 de la LRBRL, se establezca la posibilidad de
su ejecucin en rgimen de monopolio, con las especialidades procedimentales
previstas para tal circunstancia.
En cualquier caso, no hemos encontrado entre los artculos de la LRBRL, TRRL
o RSCL precepto alguno que posibilite la atribucin del ejercicio de potestades
pblicas a las sociedades mercantiles. Es ms, cuando el art. 94 del RSCL se ocupa
de regular las facultades del Consejo de Administracin, se remite a las normas
estatutarias y a los preceptos de la legislacin mercantil, previsin que puede sostener la tesis de la interdiccin del ejercicio de potestades pblicas por parte de
este tipo de personicaciones. El problema es que esta conclusin comporta una
contradiccin intrnseca con su conguracin como formas de gestin directa,
pero no debe perderse de vista que, aun cuando se hable de esta forma de gestin
de los servicios pblicos locales, lo cierto es que ha de subsumirse en el principio
general de su incardinacin en el mbito del ejercicio de actividades econmicas
al amparo de la habilitacin del art. 128 CE, con las implicaciones que ello supone
respecto a su interrelacin con los arts. 14 y 38 y que ya hemos comentado en
prrafos anteriores.
3.3. Sociedades mercantiles locales
El art. 85.2 de la LRBRL dispone que los servicios pblicos locales podrn gestionarse por gestin directa, mediante sociedad mercantil local cuyo capital social
pertenezca ntegramente a una Entidad local o a un Ente pblico de la misma (letra
d) con la nica limitacin que se deriva del prrafo 3 de dicho precepto en relacin con el 95.1 del TRRL y que consiste en la prohibicin de prestarse por gestin
indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital social exclusivamente local
los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de autoridad. Por tanto, parece
que, fuera los supuestos de potestades que impliquen el ejercicio de autoridad,
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

las sociedades mercantiles de capital exclusivo local podran, en principio, ser


destinatarias del ejercicio de potestades pblicas. Adems, el art. 89 del RSCL establece que la gestin directa de los servicios econmicos podr serlo en rgimen
de empresa privada, que adoptar la forma de responsabilidad limitada y se constituir y actuar con sujecin a las normas legales que regulen dichas Compaas
mercantiles, sin perjuicio de las adaptaciones previstas por este Reglamento.
A este respecto debe tenerse en cuenta que el art. 85 ter de la LRBRL dispone
que las sociedades mercantiles locales se regirn ntegramente, cualquiera que
sea su forma jurdica, por el ordenamiento jurdico privado, salvo en las siguientes
materias:
Aquellas en que les sea de aplicacin la normativa presupuestaria, contable,
de control nanciero y de ecacia.
Contratacin. En este aspecto concreto ha de acudirse a la LCSP que en su
art. 3.1.d) considera incluidas dentro del sector pblico a las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin directa o indirecta de la Administracin
Local sea superior al 50%. En el mismo sentido, el art. 166.3 de la Ley 33/2003, de
Patrimonio de las Administraciones Pblicas, incluye en su mbito de aplicacin a
las sociedades mercantiles estatales, entendiendo por tales aqullas en las que la
participacin, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, integran
el sector pblico estatal, sea superior al 50 por ciento. En relacin con esta previsin, el art. 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, dice
que forman parte del sector pblico estatal, entre otras, las sociedades mercantiles
estatales, denidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
Por otra parte, aunque el citado art. 85 ter de la LRBRL no lo prev expresamente, debe tenerse en cuenta que el art. 2 del EBEP, al regular su mbito de
aplicacin, dispone que se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al
personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas y, especcamente, de los Organismos Pblicos, Agencias y dems Entidades de derecho pblico
con personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Pblicas. Se trata de aspectos bsicos que sern objeto de pormenorizacin por las leyes de funcin pblica que, al amparo del art. 6 del EBEP,
y en desarrollo del mismo, dicten las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autnomas en el mbito de sus competencias. Por otra parte, de acuerdo con lo previsto por el art. 7, el personal laboral al servicio de las
Administraciones Pblicas se rige, adems de por la legislacin laboral y por las
dems normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto
que as lo dispongan.
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Csar Herrero Pombo

Tambin ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con los criterios derivados


del Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del EBEP, de 25 de abril
de 2005, se propugna su aplicacin a las sociedades de capital ntegra o mayoritariamente pblico cuando su objeto sea el ejercicio de funciones intrnsecamente administrativas, como, por ejemplo, la contratacin de obras pblicas o la
gestin de patrimonio pblico. En otras palabras, cuando se trate de sociedades
mercantiles creadas por una Administracin o un ente pblico para satisfacer especcamente necesidades de inters general que no tengan carcter industrial o
mercantil, que dependan o estn controladas por la Administracin matriz y que
estn mayoritariamente nanciadas con fondos pblicos.
Sin embargo, estas previsiones del Informe citado no han tenido reejo en el
art. 2 pero s en la DA 1., segn la cual los principios contenidos en los arts. 52,
53, 54, 55 y 59 sern de aplicacin en las entidades del sector pblico estatal,
autonmico y local no incluidas en dicho art. 2 y que estn as denidas en su
normativa especca.
En cualquier caso, lo que no ha de perderse de vista es que las sociedades
mercantiles presuponen el ejercicio de actividades econmicas en el mercado
y ello implica la imposibilidad ontolgica de la asignacin a las mismas de potestades administrativas, por lo que no les resultar de aplicacin la normativa
sobre procedimiento administrativo derivada de la LRJPA, fuera de los supuestos
en que la accin de dichas entidades de derecho privado quede sujeta, tangencial
o incidentalmente, al Derecho administrativo que, como hemos visto, se aplica a
materias especcas.
En conclusin, podemos armar que, en contra de la complacencia con que
el redactor del Prembulo de la LRJPA concibe el escenario para la aplicacin
de la norma a la Administracin Local, existen ciertos problemas que oscurecen,
en demasiadas ocasiones, la traslacin en bloque de normas pensadas para la
Administracin General del Estado o de las Comunidades Autnomas a un mundo
tan rico y particular como el local. Sirvan estas palabras para reivindicar una mayor sensibilidad por parte del legislador estatal y, sobre todo, autonmico, de cara
a la Administracin Local que, no se pierda de vista, al nal resulta ser siempre
el vehculo a travs del que las otras Administraciones implementan sus polticas
pblicas y sus estrategias de gobierno.
Dotar a la Administracin Local de herramientas procedimentales adaptadas a
sus peculiaridades, adems de su bondad intrnseca ante la que los legisladores
pueden reaccionar de forma impermeable, tiene un componente estratgico de
inters para ellos, que va a facilitar la alineacin de las entidades locales en la
senda de la consecucin de sus objetivos en estos tiempos de mudanza que nos
conducen a un nuevo escenario en las relaciones de las Administraciones Pblicas
con los ciudadanos.
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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

RESUMEN
Este captulo trata de exponer el mbito objetivo y subjetivo de aplicacin
de la LRJPA en las Entidades Locales. Ello implica que vamos a referirnos a
las cuestiones generales del procedimiento administrativo solamente en la
medida en que su traslacin al mbito local presente peculiaridades que hayan de ser reseadas. As, se expone brevemente la doctrina del TC relativa
a la extensin de los ttulos competenciales para dictar normas en materia
de procedimiento administrativo y, en relacin con ella, la jurisprudencia
constitucional referente a la autonoma local y su garanta institucional como elemento estructural que modula la traslacin de las normas generales
al mbito local.
Respecto al mbito objetivo nos centraremos en analizar los procedimientos a los que no se aplica la LRJPA, ya sea por sus peculiaridades ratione
materiae o por las especialidades derivadas de la conguracin de los rganos a los que no se aplica.
En cuanto al mbito subjetivo, se hace un repaso de la tipologa de
entes que, integrando el sector pblico local, quedan tambin subsumidos
en el mbito de aplicacin de la LRJPA, siempre desde la perspectiva de que
el elemento determinante de esa subsuncin es el ejercicio de potestades
pblicas.

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