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du Greffier de la Cour

CEDH 014 (2016)


12.01.2016

La lgislation hongroise sur les oprations secrtes de surveillance


antiterroriste ne prvoit pas de garanties suffisantes contre les abus
Dans son arrt de chambre1, rendu ce jour dans laffaire Szab et Vissy c. Hongrie (requte
no 37138/14), la Cour europenne des droits de lhomme conclut, lunanimit :
la violation de larticle 8 (droit au respect de la vie prive et familiale, du domicile et de la
correspondance) de la Convention europenne des droits de lhomme, et
la non-violation de larticle 13 (droit un recours effectif) de la Convention.
Laffaire concerne la lgislation hongroise, introduite en 2011, sur les oprations secrtes de
surveillance antiterroriste.
La Cour admet que les formes prises par le terrorisme de nos jours ont pour consquence naturelle
un recours par les gouvernements des technologies de pointe, notamment des techniques de
surveillance massive des communications, afin dviter des incidents imminents.
Cependant, la Cour estime que la lgislation en question ne fournit pas les garanties ncessaires
contre les abus. Notamment, pratiquement nimporte qui en Hongrie peut tre soumis une
surveillance secrte, les nouvelles technologies permettant au gouvernement dintercepter
facilement des masses de donnes concernant des personnes se trouvant mme en dehors de la
catgorie initialement vise par lopration. De plus, pareille mesure peut tre ordonne par le
pouvoir excutif sans aucun contrle, sans faire lobjet dune apprciation de la question de savoir si
elle est strictement ncessaire et en labsence de toute mesure de recours effectif, judiciaire ou
autre.

Principaux faits
Les requrants, Mt Szab et Beatrix Vissy, sont des ressortissants hongrois ns en 1976 et en 1986
respectivement et rsidant Budapest. lpoque des faits, ils travaillaient pour une organisation
non gouvernementale (Etvs Kroly Kzpolitikai Intzet) qui formule des critiques lgard du
gouvernement.
Le 1er janvier 2011, une task force spciale en matire de lutte contre le terrorisme fut cre au sein
des forces de police. Ses comptences se trouvent dfinies larticle 7/E de la loi no XXXIV de 1994
sur la police, telle quamende par la loi no CCVII de 2011. En vertu de cette lgislation, les
attributions de la task force en matire de renseignements englobent des oprations secrtes de
perquisition et de surveillance de domiciles au moyen denregistrements, de louverture de lettres et
de colis, ainsi que de la vrification et de lenregistrement du contenu de communications
lectroniques et numriques, le tout sans le consentement des personnes concernes.
En juin 2012, les requrants formrent un recours constitutionnel allguant que les trs larges
prrogatives prvues par larticle 7/E (3) concernant le recueil de renseignements secrets des fins
de scurit nationale emportaient violation de leur droit au respect de la vie prive. En novembre
1 Conformment aux dispositions des articles 43 et 44 de la Convention, cet arrt de chambre nest pas dfinitif. Dans un dlai de trois
mois compter de la date de son prononc, toute partie peut demander le renvoi de laffaire devant la Grande Chambre de la Cour. En
pareil cas, un collge de cinq juges dtermine si laffaire mrite plus ample examen. Si tel est le cas, la Grande Chambre se saisira de
laffaire et rendra un arrt dfinitif. Si la demande de renvoi est rejete, larrt de chambre deviendra dfinitif la date de ce rejet.
Ds quun arrt devient dfinitif, il est transmis au Comit des Ministres du Conseil de lEurope qui en surveille lexcution. Des
renseignements
supplmentaires
sur
le
processus
dexcution
sont
consultables

ladresse
suivante :
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution.

2013, la Cour constitutionnelle rejeta la majeure partie des griefs des requrants. Sur un aspect, la
juridiction constitutionnelle marqua son accord avec les requrants, estimant que la dcision du
ministre ordonnant la collecte secrte de renseignements devait tre motive. Cependant, la Cour
constitutionnelle dclara en substance que la porte des tches nationales lies la scurit tait
bien plus large que celle des tches relatives aux enqutes sur des infractions spcifiques, et donc
que les diffrences lgales entre les oprations secrtes de surveillance en matire criminelle et les
oprations secrtes de surveillance des fins de scurit nationale se justifiaient.

Griefs, procdure et composition de la Cour


Invoquant larticle 8 (droit au respect de la vie prive et familiale, du domicile et de la
correspondance), les requrants se disaient exposs au risque potentiel de faire lobjet de mesures
injustifies et exagrment intrusives dans le cadre juridique hongrois sur la surveillance secrte (
savoir l article 7/E (3) sur la surveillance ). Ils allguaient en particulier que ce cadre lgal incitait
aux abus, faute notamment de contrle juridictionnel. Ils se plaignaient galement que le risque de
subir une surveillance secrte sans quil y ait de contrle juridictionnel ni de recours avait emport
violation de leurs droits dcoulant de larticle 6 1 (droit un procs quitable/droit daccs un
tribunal) et de larticle 13 (droit un recours effectif) combin avec larticle 8.
La requte a t introduite devant la Cour europenne des droits de lhomme le 13 mai 2014.
Privacy International et Center for Democracy and Technology, deux organisations non
gouvernementales, ont t autorises intervenir par crit dans la procdure.
Larrt a t rendu par une chambre de sept juges compose de :
Vincent A. de Gaetano (Malte), prsident,
Andrs Saj (Hongrie),
Botjan M. Zupani (Slovnie),
Nona Tsotsoria (Gorgie),
Paulo Pinto de Albuquerque (Portugal),
Krzysztof Wojtyczek (Pologne),
Iulia Antoanella Motoc (Roumanie),
ainsi que de Fato Arac, greffire adjointe de section.

Dcision de la Cour
Article 8 (droit au respect de la vie prive)
Premirement, la Cour relve que la Cour constitutionnelle, aprs avoir examin le recours
constitutionnel des requrants sur le fond, a reconnu implicitement quils avaient t
personnellement touchs par la lgislation en question. Quoiquil en soit, que les requrants (en tant
que membres dune organisation veillant au respect des droits de lhomme) aient ou non appartenu
au groupe cibl par la loi, la Cour estime que la lgislation affectait directement tous les utilisateurs
de systmes de communication et tous les domiciles. De plus, le droit interne ne fournit
apparemment aucune possibilit pour un individu souponnant que ses communications ont t
interceptes de former un recours devant un organe indpendant. Eu gard ces deux lments, la
Cour est davis que les requrants peuvent donc se prtendre victime dune violation de leurs droits
au regard de la Convention. Par ailleurs, elle estime que les requrants ont puis les voies de
recours internes en portant en substance leurs griefs lattention des autorits nationales en
loccurrence la Cour constitutionnelle .

La Cour estime quil y a eu ingrence dans lexercice par les requrants de leur droit la vie prive et
familiale en ce qui concerne le grief gnral relatif aux dispositions de larticle 7/E (3) (et non en ce
qui concerne toute interception concrte de leurs communications). Il nest pas contest entre les
parties que cette ingrence avait pour but de garantir la scurit nationale et/ou la dfense de
lordre ou la prvention du crime, et quelle avait une base lgale, savoir la loi de 1994 sur la police
et la loi sur la scurit nationale. De plus, la Cour estime que les deux situations dans lesquelles le
droit interne autorise une surveillance secrte des fins de scurit nationale, savoir le risque de
terrorisme et les oprations visant secourir des ressortissants hongrois en dtresse ltranger,
sont suffisamment claires pour donner aux citoyens hongrois une indication adquate quant aux
circonstances et aux conditions dans lesquelles les autorits publiques sont en droit davoir recours
de telles mesures.
Toutefois, la Cour estime que la lgislation hongroise sur larticle 7/3 en matire de surveillance
ne prvoit pas de garanties suffisamment prcises, effectives et compltes en ce qui concerne la
prise, lexcution et la rparation ventuelle de telles mesures.
Notamment, en vertu de larticle 7/E , pratiquement nimporte qui en Hongrie peut tre soumis
une surveillance secrte, tant donn que la lgislation ne dcrit pas les catgories de personnes
qui, en pratique, peuvent voir leurs communications interceptes. Les autorits doivent simplement
spcifier au ministre du gouvernement responsable le nom du ou des individus ou de la catgorie
de personnes devant faire lobjet dinterceptions, sans dmontrer leur relation relle ou prsume
avec une quelconque menace terroriste.
En outre, en vertu de la lgislation, lorsquelle demande lautorisation du ministre de la Justice
dintercepter les communications dune personne, la task force antiterroriste doit simplement
affirmer que le rassemblement de renseignements est ncessaire, sans avoir fournir des preuves
lappui de la demande. En particulier, pareilles preuves fourniraient une base factuelle suffisante
pour appliquer de telles mesures et permettraient une apprciation de la ncessit de ces mesures
fondes sur un soupon individuel concernant un individu donn. La Cour rappelle que toute mesure
de surveillance secrte qui ne rpond pas aux critres de la stricte ncessit pour la prservation des
institutions dmocratiques ou pour lobtention de renseignements vitaux dans le cadre dune
opration donne serait qualifie dabus par les autorits qui ont leur disposition un formidable
arsenal technologique.
Un autre lment qui pourrait conduire la qualification dabus est la dure de la surveillance. Il est
difficile de dterminer partir du libell de la loi si un mandat de surveillance ( lexpiration de la
priode initiale de 90 jours prvue par la loi sur la scurit nationale) peut tre renouvel pour une
nouvelle priode de 90 jours une fois seulement ou plusieurs reprises.
En outre, ces tapes de lautorisation et de lapplication de mesures de surveillance secrte ne sont
soumises aucune supervision judiciaire. Bien que les services de scurit, lorsquils demandent des
mandats, soient tenus de justifier la ncessit de la surveillance secrte, cette procdure ne garantit
pas une apprciation de la question de savoir si les mesures sont strictement ncessaires,
notamment en ce qui concerne la catgorie de personnes et les locaux concerns. Pour la Cour, la
supervision par un membre du pouvoir excutif ayant des responsabilits politiques, tel que le
ministre de la Justice, ne fournit pas les garanties ncessaires contre les abus. Un contrle externe,
de prfrence judiciaire, des activits de surveillance secrte offrent les meilleures garanties
dindpendance, dimpartialit et de bon droulement.
En ce qui concerne les procdures de rparation des ventuels torts causs par des mesures de
surveillance secrte, la Cour relve que le pouvoir excutif doit rendre compte des oprations de
surveillance une commission parlementaire. Toutefois, elle ne voit aucune disposition dans la
lgislation hongroise offrant lors de ce processus un recours ceux qui sont soumis une
surveillance secrte mais qui, par ncessit, nen sont pas informs pendant lapplication de la
mesure. Le rapport gnral semestriel sur le fonctionnement des services secrets prsent cette

commission parlementaire ne prvoit pas davantage de garanties adquates, puisquil semble quil
ne soit pas accessible au public. De plus, la procdure de recours expose dans la loi sur la scurit
nationale semble galement ne pas prsenter beaucoup dintrt, puisque les citoyens soumis des
mesures de surveillance secrte ne sont pas informs des mesures appliques. En ralit, aucune
notification (de quelque sorte que ce soit) des mesures de surveillance secrte nest prvue en droit
hongrois. La Cour rappelle que ds lors que la notification peut tre effectue aprs la fin de la
mesure de surveillance sans mettre en danger le but de la restriction, les informations doivent tre
fournies la personne concerne.
En somme, considrant que les mesures dinterception des communications peuvent toucher
potentiellement nimporte qui en Hongrie, que pareille mesure peut tre ordonne par le pouvoir
excutif sans aucun contrle et ne fait pas lobjet dune apprciation de la question de savoir si elle
est strictement ncessaire, que les nouvelles technologies permettent au gouvernement
dintercepter facilement des masses de donnes concernant des personnes se trouvant mme en
dehors de la catgorie initialement vise par lopration, et vu labsence de toute mesure de recours
effectif, judiciaire ou autre, la Cour estime quil y a eu violation de larticle 8 de la Convention.

Autres articles
Eu gard au constat relatif larticle 8, la Cour juge inutile dexaminer le grief des requrants au titre
de larticle 6 de la Convention.
Enfin, elle rappelle que larticle 13 ne peut tre interprt comme exigeant un recours contre ltat
du droit interne ; ds lors, elle conclut la non-violation de larticle 13 combin avec larticle 8.

Article 41 (satisfaction quitable)


La Cour estime que le constat de violation constitue en soi une satisfaction quitable suffisante pour
tout dommage moral ventuellement subi par les requrants ; elle leur accorde une somme de
4 000 EUR pour frais et dpens.

Opinion spare
Le juge Pinto de Albuquerque a exprim une opinion spare dont le texte se trouve joint larrt.
Larrt nexiste quen anglais.
Rdig par le greffe, le prsent communiqu ne lie pas la Cour. Les dcisions et arrts rendus par la
Cour, ainsi que des informations complmentaires au sujet de celle-ci, peuvent tre obtenus sur
www.echr.coe.int . Pour sabonner aux communiqus de presse de la Cour, merci de sinscrire ici :
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Denis Lambert (tel: + 33 3 90 21 41 09)
Inci Ertekin (tel: + 33 3 90 21 55 30)
La Cour europenne des droits de lhomme a t cre Strasbourg par les tats membres du
Conseil de lEurope en 1959 pour connatre des allgations de violation de la Convention
europenne des droits de lhomme de 1950.