Servicios pblicos y gobernanza

Blanca Olas de Lima Gete

Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa
Campus de Somosaguas s/n
28223 Pozuelo de Alarcn- Madrid
correo: oliasdelima@cps.ucm.es
Resumen
Desde hace dos dcadas se viene manteniendo una importante polmica
sobre cmo adaptar los servicios pblicos a las condiciones del mundo y de la
sociedad actual. El modelo hegemnico de reforma, representado por la llamada
Nueva Gestin Pblica, es la fuente de inspiracin de la mayor parte de las
iniciativas aunque no es la nica. En este artculo se examinan las propuestas
de reforma ms difundidas y su adecuacin a las restricciones y oportunidades
del mbito pblico, as como sus repercusiones en los problemas de
gobernanza. Se concluir planteando algunos rasgos esenciales de una
renovacin de los servicios pblicos que ponga atencin en la eficacia y
fortalezca los valores pblicos.
Summary
From two decades ago there is an important debate about how to adapt
public services to a new set of conditions within our world and society. A
hegemonic model of reform, under the new public management rubric, is
drawing inspiration in the majority of initiatives, however it is not the unique
possible approach. In this article they are analysed the most spread proposals of
reform and their adequacy to restrictions and opportunities of the public sphere,
including their implications addressing governance. The conclusion will stress
some essential features of reform in public services that attend efficacy and
strengthen public values.
Palabras clave
Servicios pblicos, gestin pblica, gobernanza, ciudadano-consumidor, valores
pblicos.

Planteamiento del tema

La bsqueda de innovacin y mejora en los servicios pblicos que se ha
desarrollado en las dos ltimas dcadas en buena parte de los pases

desarrollados, y de los menos desarrollados tambin, es parte de un

replanteamiento de las funciones del Estado, de su sentido y de sus relaciones
con la sociedad en un entorno complejo e inestable. Esto es lo que explica que
la reforma de los servicios pblicos sea objeto de un intenso y prolongado
debate pese a que pueda parecer un mero problema de organizacin, gestin o
ingeniera productiva, que se propone incrementar la efectividad de los servicios.
Al hablar de los servicios pblicos y de cmo hacerlos ms eficientes,
eficaces y cercanos a los ciudadanos, podemos adoptar enfoques muy
diferentes sobre el papel y la finalidad de stos (subsidiarios, complementarios,
aseguradores, distributivos, etc.), sobre el orden de prioridades que deben
respetar (eficiencia, legalidad, flexibilidad) y sobre la eleccin de unas u otras
frmulas de organizacin y gestin con preferencia a otras. Aqu trataremos de
justificar que hay una cierta correlacin entre objetivos, prioridades y formas de
gestin, espacial y temporalmente condicionadas.
No se pretende afirmar que cualesquiera sistemas de organizacin y
gestin se correlacionen intrnseca o sistemticamente con opciones polticas
determinadas. Hay buenos ejemplos de que un mismo instrumento de gestin
puede ser empleado con xito para servir a propsitos distintos, dentro de un
cierto margen. Las Cartas de Servicio, que partiendo del la Administracin
britnica se han popularizado en buena parte de los pases europeos, muestran
una variedad de orientaciones y contenidos (establecimiento de estndares para
los servicios, transparencia, accesibilidad, participacin de los usuarios, etc.)
susceptibles de utilizacin en contextos burocrticos o gerencialstas y tanto
para fomentar un mayor compromiso de los servicios con los ciudadanos como
para implantar una gestin predominantemente eficientista. Pero tampoco se

puede mantener que sea indiferente el procedimiento de prestacin y los

objetivos a alcanzar, pues hay un cierto juego de adecuacin entre proceso y
producto. Especialmente si de lo que se trata es de ofrecer servicios en un
entorno pblico, esto es, dominado por ciertos valores acerca de lo que es
apropiado y justo. El sistema de relacin entre el estado y la sociedad que se
establece con ocasin del servicio traduce y concreta, adems, una determinada
visin sobre el sistema de convivencia.
El punto de partida debemos situarlo en el reconocimiento de que el
conformismo o la inercia de los servicios pblicos, que venan dominando el
escenario, no son posibles ni aconsejables. Factores externos (globalizacin,
nuevas tecnologas, sistemas de comunicacin) e internos (crisis de legitimidad,
expectativas de los ciudadanos, pluralidad social) presionan a favor de un
cambio en el diseo y la gestin de los servicios pblicos que los acerque a las
necesidades y las circunstancias de diversa ndole de las sociedades actuales.
En este artculo trataremos de mostrar de qu manera las proposiciones
acerca de la provisin de servicios pblicos entremezclan inevitablemente
aspectos tcnicos y polticos, esto es, que conciernen a la eficacia y la
eficiencia, pero tambin a la igualdad y la equidad, al mismo tiempo que
comprometen aspectos cruciales del sistema de gobernanza.
Comenzaremos examinando brevemente la corriente dominante de
reformas de los servicios pblicos, recogiendo sus ideas centrales y valorando
tanto sus logros como sus principales dficits. Pasaremos a considerar las
condiciones especficas de los servicios pblicos en relacin con el modelo de
mercado y las soluciones alternativas para mejorar los servicios pblicos.
Extraeremos las conclusiones que se derivan de estas propuestas para formular

algunos rasgos esenciales de una renovacin de los servicios pblicos que

pongan atencin en la eficacia y fortalezcan los valores pblicos.

La reforma de los servicios pblicos britnicos: el paradigma de la reforma?

Durante cerca de tres lustros los gobiernos conservadores britnicos,
primero con la seora Thatcher y ms tarde con J. Mayor, dieron un vuelco al
sector pblico britnico con arreglo a ciertas pautas que han recibido el nombre
de Nueva Gestin Pblica (NGP). Aunque estrechamente relacionadas con el
programa conservador y con la especfica situacin socio-poltica y de valores
de ese pas, sus principales ideas y sus componentes prescriptivos se han
expandido con extraordinaria rapidez y amplitud. Esta expansin ha ido
acompaada de una teorizacin en parte entusiasta 1, pero tambin en gran
medida crtica2, tanto sobre su consistencia como sobre los resultados
alcanzados. Esta bibliografa, sin embargo, no ha dejado de sealar la
necesidad de encontrar nuevos caminos para responder a los desafos del
mundo actual y, sobre todo, a las acusaciones de despilfarro e insensibilidad de
los servicios pblicos. Porque, en efecto, algunas de las causas que estn en el

1 Entre los ms conocidos y desde pases diferentes cfr: Michael Barcelay,

Atravesando la burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998; David Osborne y Ted Gaebler, La
Reduccin de la Burocracia, Paids, Barcelona, 1994; Owen Huges, Public
Management and Administration, 2 edicin, Pelgrave McMillan, London, 1998.
2 Por ejemplo: Christopher Pollit, "Is the Emperor in his Underwear?", An
Analysis of the Impacts of Public Management Reform, Public Management vol.
2, n2, 2000; George A. Boyne, "The Intellectual Crisis in British Public
Administration: Is Public Management the Problem or the Solution?", Public
Administration Review, vol 74, n 4, 1996; Laurence E. Lynn, "The New Public
Management: Haw to Transform a Theme into Legacy", Public Administration
Review, vol. 58, n 3, 1998; Rita Mae Kelly, "An inclusive democratic polity,
representative bureaucracies, and the New Public Management", Public
Administration Review, vol 58, n3, 1998
4

origen de las respuestas de los conservadores britnicos 3 no son ajenas a otros

pases. En concreto, la presin de los ciudadanos por ms y mejores servicios,
la insuficiencia de la principal fuente de recursos del Estado, los impuestos, o el
envejecimiento creciente de la poblacin.
Aunque hoy es difcil mantener que hay una sola solucin, o conjunto de
soluciones, a un mismo problema, que compartiran las administraciones
burocrticas de los distintos estados, sera igualmente errneo no admitir que
hay

ciertos

temas

(la

participacin,

por

ejemplo,

el

partenariado

pblico/privado) que forman parte de la agenda de reforma de numerosos

pases, entre ellos el nuestro. Pero una cuestin es reconocer que las formas de
gobernar estn cambiado y que la provisin de los servicios pblicos debe
abrirse a nuevas formas de gestin y legitimacin, y otra, muy distinta. mantener
que a las insuficiencias del Estado slo puedan oponerse soluciones de
mercado.
Aunque la NGP ha tratado de constituir un conjunto de instrumentos y
conocimientos para el sector pblico 4, una caja de herramientas disponible para
los problemas de eficiencia y eficacia que afrontan gobiernos y gestores
pblicos, sus resultados son objeto de una mayor controversia. En estos
debates se han combinado argumentos y proposiciones de muy diversa ndole,
que tiene tanto que ver con una evaluacin rigurosa de logros como con las
preferencias y las opciones de los autores. Pero al hilo de las argumentaciones,
bien sea para fortalecerlas, bien para expresar dudas o lmites, se ha hecho
acopio de una informacin muy rica y pertinente que puede ser de gran ayuda
3 Ver: David Farnham y Sylvia Horton, Managing The New Public Services,
segunda edicin, McMillan Press, Hampshire-London, 1996
4 Entre la extensa bibliografa existente, un estudio en espaol puede
encontrarse en Blanca Olas de Lima, La Nueva Gestin Pblica. Prentice Hall.
Madrid, 2001
5

para reflexionar sobre la mejora de los servicios pblicos. Ms en concreto, el

problema se sita en valorar en qu medida los instrumentos de la NGP son
adecuados para fortalecer la prestacin pblica de bienes, proporcionando unos
servicios pblicos ms eficientes, eficaces, responsables y prximos a los
ciudadanos, o en qu medida son bsicamente frmulas de "devolucin" o
disolucin de lo ms especficamente pblico de los servicios.
En la NGP se pueden distinguir dos planos que, aunque conectados e
incluso relativamente dependientes uno de otro, tienen propuestas e
implicaciones de diferente alcance. Un plano macro que afecta al diseo y
configuracin del sector pblico y a una manera de entender la gobernanza 5,
que pretende transformar de manera radical, y un plano meso o micro que
afecta a la gestin de las organizaciones publicas concretas.
No puede negarse que, a pesar no haber unanimidad sobre los
resultados en la gestin de las organizaciones concretas, la NGP puede exhibir
un nmero importante de experiencias exitosas en los servicios pblicos.
Especialmente en lo que se refiere a la eficiencia, calidad y satisfaccin de los
usuarios de los servicios.

5 Emplearemos este trmino en forma muy prxima a la muy extendida

definicin de la Commission On Global Governance como conjunto de procesos
y modos en que los individuos y las instituciones, pblicas y privadas, cooperan
y gestionan los asuntos comunes. Cfr.: Josep M. Valls, Ciencia poltica. Una
introduccin, Ariel, Barcelona, 2000. La evolucin del concepto y sus diferentes
usos en Renata Mayntz, Nuevos desafos de la teora de la Governance,
Instituciones y Desarrollo, n7, 2000, www.iigov.org. La conexin del concepto
con la actuacin de las administraciones pblicas en B. Guy Peters, "La
capacidad para gobernar: retrocediendo hacia el centro?" Reforma y
Democracia, n 27, 2003; Juan-Cruz Alli Aranguren, "La gobernanza local",
Homenaje a Sebastian Martn Retortillo, Revista de estudios de la
Administracin Local, n 291, 2003.
6

En el nivel macro o sistmico el balance es bastante menos halageo.

En su conjunto, la experiencia de los sucesivos mandatos de los conservadores
britnicos ha hecho emerger segn Stoker6 cuatro problemas:
1- La

complejidad

del

conjunto

la

borrosa

distribucin

de

responsabilidades ha creado dudas sobre la legitimidad del sistema de

gobernanaza.
2-

Han aparecido nuevos cuestionamientos sobre los niveles de

probidad en la conduccin de los asuntos pblicos.

3- Hay una creciente preocupacin sobre la prdida de capacidad de

direccin y coherencia del sistema.
4- Se han planteado dudas sobre el fortalecimiento del sistema de
responsabilidad pblica.

En otras palabras, la interpenetracin de intereses pblico/privados que

caracteriza el nuevo modelo de gobernanaza se ha ejercido en provecho de los
ltimos, quedando el ciudadano ms indefenso que bajo las antiguas
burocracias. Puede que las organizaciones prestadoras, que ahora se presentan
ante el ciudadano como parte de un mercado de bienes y servicios, sean ms
eficientes y productivas, pero el beneficiario final de las mismas no son los
usuarios sino un entramado de compaas e intereses muy poderosos y difciles
de controlar.
De otra parte, la responsabilidad pblica se ha vaciado de contenido por
la dificultad de localizar e imputar responsabilidades por los fallos o los abusos
del sistema. El sistema de gobernanza se ha vuelto ms opaco, emergiendo
6 Gerry Stoker, Transforming Local Governance. From Thatcherism to New
Labour, Palgrave MacMillan, Hampshire-New York, 2004, pag. 41
7

formas nuevas de corrupcin que son, por lo menos, tan nocivas como las
precedentes.
Si tenemos en cuenta que la irresponsabilidad, la falta de transparencia y
las corruptelas han sido los grandes dficits del sistema burocrtico, la
evaluacin global dara la razn a aquellos que mantienen que la NGP, ms all
de sus logros puntuales, es incapaz de resolver los grandes problemas del
sector pblico. Desde esta perspectiva se podra afirmar que la NGP ha tenido
mayor capacidad para materializar sus potenciales amenazas que para
desplegar sus posibilidades de renovacin y mejora del mbito pblico.

La experiencia de reforma y los problemas de gobernanza

El balance de la primera generacin de reformas es profundamente
contradictorio y, en principio, presenta una cuenta de resultados altamente
descompensada. Las ganancias obtenidas en un nivel se compensan
sobradamente por las perdidas anotadas en el otro. As, mientras algunos
gerentes pueden esgrimir un buen abanico de resultados positivos, mayor
flexibilidad, rapidez y calidad en servicios concretos, el conjunto se resiente de
una merma legitimidad, responsabilidad y coherencia, esto es, en un dficit de
gobernanza.
En el nuevo sistema de gobernanza implantado por los conservadores
entre 1979 y 1997 puede haber producido un divorcio entre la teora y la prctica
del gobierno democrtico. En concreto, y como ya fue advertido en su da 7, el
poder de las nuevas agencias para definir los servicios y la amplia
7 Patrick Dunleavy, Christopher Hood, "De la administracin pblica tradicional a
la nueva gestin pblica. Ensayo sobre la experiencia modernizadora de
diversos pases desarrollados", Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, n3,
1995
8

discrecionalidad de que gozan los gestores escapa ampliamente al control de

las autoridades legalmente constituidas, a quienes falta informacin e
instrumentos de control. El sistema de toma de decisiones se ha vuelto mucho
ms complejo de entender y de influenciar. Es difcil saber quin decide qu y a
quien hay que atribuir la responsabilidad por determinados efectos.
Al mismo tiempo el sistema ha perdido legitimidad y capacidad de
integracin. Esto es especialmente sensible en el mbito local, donde la
continua injerencia del poder central a travs de las agencias ha hecho perder a
las autoridades electas capacidad de fijacin de objetivos y direccin.
En el mundo de la gerencia han renacido antiguos vicios 8. As la
designacin de gestores por razones de lealtad, amistad o proximidad personal,
ms que por vala o capacidad profesional, con el surgimiento de nuevas redes
de intereses. Por lo mismo hay dudas razonables acerca de una posible
colusin de intereses pblico/privados, que se expresa en la divergencia entre
los objetivos establecidos y los realmente perseguidos. No es este un tema que
nos sea ajeno. La poltica de privatizaciones llevada a cabo por los gobiernos
conservadores de nuestro pas9 ha dejado mucho que desear en cuanto a
neutralidad y fortalecimiento de los derechos de los usuarios a un acceso igual y
universal a los servicios pblicos.
Los principales errores de la experiencia britnica, para Bovaird y
Lffler10, se deben a una falta de reflexin sistmica en cuya raz se encuentran
tres problemas conceptuales.
8 Gerry Stoker, op. cit, pag. 42
9 Rocio Valdivielso, "La reforma del sector pblico. Las privatizaciones: el estado
de la cuestin y su aplicacin al caso espaol", 2001,pag. 75, en Blanca Olas
de Lima, op. cit.
10 Tony Bovaird, Elke Lffler, (eds.) Public Management and Governanace,
Routledge, London, 2003, pag. 45.
9

El primero consiste en aplicar las ideas del gerencialsmo sin prestar

suficiente atencin a sus inherentes limitaciones. En lnea con los anlisis de
Pollit11, la NGP no sera ms que una versin renovada, o ms bien renacida, de
la gerencia clsica (scientific management) con una severa incapacidad para
abordar problemas complejos o de racionalidad limitada y una acentuada
inclinacin por las especificaciones de produccin y la medicin 12.
El segundo problema revelara la incapacidad para comprender que a
pesar del tamao del gobierno, o mejor an, de las dimensiones del ejecutivo y
de su complejidad, gobernar es una empresa nica. Gobernar no consiste en
agregar dimensiones sino en manejar una sistema de mltiples dimensiones
(procesos polticos, sistema de responsabilidad, presupuestos, funcin pblica,
etc.) que operan en una determinada cultura politico-administrativa. Para
conseguir un cambio en el nivel sistmico no se puede actuar en una sola de
sus dimensiones.
En otras palabras, los cambio efectuados en cualquiera de las
dimensiones del sistema politico-administrativo afecta y tiene consecuencias
sobre todos los dems. Si queremos modificar alguno de los parmetros de la
gobernanza, los servicios pblicos en este caso, deben contemplarse no slo los
patrones de la gestin pblica, sino cmo repercuten estos cambio en el
conjunto de valores y pautas de funcionamiento del sistema de gobierno. A su
11 Christopher Pollit, El Gerencialismo y los Servicios Pblicos. La experiencia
anglo-nortemericana, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993
12 Aunque puede haber excepciones en la gestin de algunas organizaciones concretas desde
un punto de vista sistmico es innegable que la experiencia britnica de primera generacin
responde a esa caracterizacin. La principal fuente de error consiste en no haber tomado en
cuenta que, en efecto, los modelos de la empresa privada, que inspiraron ampliamente las
reformas, se basan en tareas simples y con objetivos claros y delimitados. Los objetivos pblicos
no se pueden simplificar y concretar en el grado requerido, por mucho que se desagreguen
unidades u organizaciones. La idealizacin y el desconocimiento de cmo opera en la prctica la
empresa privada -de sus errores, prdidas de eficacia, manipulacin de la competencia, falta de
transparencia- pueden conducir a enormes fiascos.

10

vez, cualquier cambio en las variables le conforman (la relacin autoridadresponsabilidad, por ejemplo) tendr su repercusin en la organizacin y gestin
de los servicios pblicos.
El tercer problema se debe a un error de compresin. Para Bovaird y
Lffler, la gestin pblica no trata slo sobre cmo proporcionar servicios
pblicos, sino que al mismo tiempo institucionaliza valores profundos sobre el
orden de gobierno o gobernanza y es por lo tanto inseparable de la disposicin
institucional en la que se haya inmersa.
Lo que nos dice la experiencia britnica es que es preciso retomar la
reflexin sobre los servicios pblicos desde su raz, esto es, como un conjunto
de bienes y servicios estrechamente vinculado al tipo de relaciones que la
administracin entabla con los ciudadanos y que forman parte de la empresa de
gobierno. Pero adems habr que tomar en cuenta que el sistema de
gobernanza difiere profundamente de una sociedad a otra.
No se puede olvidar que aunque el estado ya no dispone del monopolio
sobre la expertise ni sobre los recursos econmicos e institucionales para
gobernar13, es sin embargo el instrumento clave para perseguir el inters general
o colectivo.

El modelo de mercado en el entorno pblico

El punto de partida adoptado no significa eludir la existencia de un
malestar constatable en relacin con las prestaciones pblicas, que no se puede
justificar por causas sistmicas de difcil aprensin o remedio. Entre ellas se
podra mencionar la tensin inherente al modelo tradicional de gestin
13 John Pierre y Guy B. Peters, Governance, Politics and the State, St. Martins
Press, New York, 2000.
11

burocrtica entre control y agilidad o entre legalidad e innovacin y flexibilidad.

Desde este punto de vista, el coste de mantener un sector pblico que preserve
el principio de igualdad, legalidad y uso legtimo de los recursos sera pagado
con rigidez, rutina y parsimonia en el comportamiento. Lo cierto es que en las
dos ltimas dcadas la mejora de los servicios pblicos ha venido impulsada por
una crisis de legitimidad asociada a su bajo rendimiento en trminos de
eficiencia y calidad.
Las soluciones de mercado ofreceran una respuesta a travs de la
rendicin de cuentas y la reorientacin de los servicios a la satisfaccin del
usuario, que se convertira en el cliente o el consumidor de los servicios. Para
que se produzca un cambio efectivo y no meramente retrico en esta direccin
habra que proceder a organizar los servicios bajo ciertas condiciones. Muy
sintticamente estas seran las siguientes.
La primera sera el establecimiento de objetivos claros y medibles, que
permitieran realizar una evaluacin clara de resultados, y que constituyeran la
base de la rendicin de cuentas ulterior. Adems habra que proporcionar una
mayor autonoma a los servicios para perseguir eficientemente sus objetivos,
estimulando y recompensado los comportamientos adecuados. El instrumento
ms eficaz para generar los incentivos apropiados sera introducir algn grado
de competencia entre las organizaciones, que hicieran creble la posibilidad de
prdida (exit) de la prestacin. El estado garantizara el mantenimiento del
servicio, pero no la subsistencia de organizaciones concretas.
Se acabara as con la anomala presupuestaria que implica que las
organizaciones mal gestionadas son las que reciben mayores recursos y, en

12

cambio, aquellas que destacan por su eficacia y eficiencia fueran penalizadas

presupuestariamente.
Los ciudadanos, por su parte, podran dirigirse a un mercado o cuasi
mercado pblico (o publico/privado) de servicios, eligiendo entre proveedores
distintos aqul que ms se ajuste a sus necesidades o a sus preferencias.
Un beneficio suplementario de este modelo vendra representado por su
flexibilidad, su agilidad, y su capacidad para adaptarse a las circunstancias
cambiantes, tanto de las preferencias de los usuarios como de los
requerimientos tcnicos de los servicios. La innovacin y la adaptabilidad, la
capacidad para aprender del entorno, estaran garantizadas en un sistema
orientado al usuario.
Examinaremos seguidamente la capacidad de este modelo para ajustarse
al entorno pblico, distinguiendo entre lo que podemos considerar condiciones
tcnicas de implantacin y las caractersticas de la relacin entre la
Administracin y los usuarios.

Condiciones de implantacin: los objetivos de los servicios pblicos

En cuanto a los objetivos hay que reconocer que algunos programas o
servicios pueden tener objetivos claros, que permiten traducirse con facilidad en
indicadores de resultados, y que facilitan la rendicin de cuentas 14. Pero en el
sector pblico esta circunstancia es ms la excepcin que la regla.
En algunos servicios hay una calculada ambigedad en cuanto a fines. La
organizacin u organizaciones consideradas pueden responder a una funcin
general de inters pblico (la promocin de la cultura o las artes, la defensa del
14 Eran Vigoda, "From Responsiveness to Colaboration: Governance, Citizens,
and the Next Generation of Public Administration", Pubilc Administration Review,
vol 62, n 5, 2002
13

medio ambiente, etc.), que no se concreta. La justificacin de este tipo de

organizaciones o programas hay que buscarla en razones polticas: la existencia
de intereses encontrados que pueden apoyar una poltica por diferentes razones
o esperar beneficios incompatibles. La inconcrecin permite mantener los
apoyos de los grupos interesados sin poner de relieve sus contradicciones y sin
generar tensiones. La gestin pblica permite conciliar las pretensiones
divergentes de estos grupos dando satisfaccin alternativamente a unos u otros,
negociando,

llegando

acuerdos

circunstanciales que

permiten

el

mantenimiento de la poltica y de las organizaciones que la implementan. La

ejecucin de una poltica pblica es tambin una arena poltica que permite
proseguir la tarea de conciliacin de intereses que no se pudo concluir en la fase
decisional de la poltica15.
Otras veces, sin embargo, la definicin de objetivos es imprecisa porque
se trata de misiones organizativas complejas y sometidas a cambios que es
imposible de prever con antelacin. El ejemplo de las organizaciones de defensa
es tpico. A una empresa de fusiles se le puede, y debe, especificar con todo
detalle lo que se espera de ella: tipo y calibre del armamento, plazos de entrega,
etc.. Al ejrcito de un pas, que tiene encomendada la defensa nacional, qu se
le pide? Es a travs del mando militar y de las necesidades nacionales cmo se
irn determinando en cada momento el tipo y las caractersticas de los objetivos
deseados. Esta es, en ltima instancia, la justificacin de un servicio civil de
carrera: la posibilidad de contar con un personal cualificado y bien entrenado a
quien confiar la ejecucin de polticas diferentes.

15 Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, Las Politicas Pblicas, Ariel, Barcelona,

1992, pag 166.
14

Con gran frecuencia, adems, lo que encontramos son organizaciones

que tienen encomendadas ms de una finalidad. No es imprescindible que los
fines sean redundantes o consistentes entre s, porque contribuyan a lograr por
diferentes caminos metas especficas ms amplias. Hay organizaciones que
tiene unos objetivos explcitos y otros tcitos, pero no por ello menos relevantes
para algn segmento significativo de la sociedad. Esta rara cualidad es la que
permite el mantenimiento de organizaciones pblicas ms all de sus fines
declarados.
Hay tambin ciertas polticas como la igualdad, la equidad, la no
discriminacin y, en general, aquellas que se dirigen a promover los valores ms
estrechamente asociados a lo pblico, que se prosiguen a travs del conjunto de
organizaciones que componen el sector pblico. La especificacin de objetivos
trae consecuencias desastrosas para este tipo de finalidades porque es evidente
que los esfuerzos organizativos se concentraran en unas metas, las propias de
cada organizacin (la asistencia primaria, la enseanza superior, etc.), en
detrimento de otras (no discrimninacin, solidaridad, etc.), las polticas
transversales.
Aunque no agotemos en esta enumeracin el abanico de posibilidades y
la rica variedad de las organizaciones pblicas, se puede afirmar que en la
mayor parte de los servicios pblicos la especificacin de objetivos no puede
hacerse de la manera sencilla y lineal con que lo hacen las organizaciones
empresariales que operan en el mercado.

Consumidores y ciudadanos

15

La dificultad o la inoportunidad de especificar objetivos no es la nica

razn por la que se debe ponderar la conveniencia de introducir mecanismos de
mercado. Se ha aludido a la conveniencia de introducir sistemas de
competencia que acaben con el monopolio del servicio, den incentivos a la
innovacin, y fomenten la capacidad de eleccin de los clientes-consumidores.
La creacin de un mercado pblico de bienes y servicios (los cuasimercados) no est exenta de alguna de las dificultades que se derivan tanto del
mercado en s, las asimetras de informacin, como de la diferente posicin y
acceso a los recursos de los usuarios.
Los usuarios no son individuos aislados que tienen una capacidad de
compra similar. Las diferencias en la educacin, los recursos, e incluso en las
expectativas vitales, producen un diferente acceso a los servicios cuando stos
se

desenvuelven en situacin de competencia. Por ms que los poderes

pblicos se esfuercen en difundir y facilitar la informacin, el acceso a la misma

no se distribuye uniforme ni equitativamente. Esto significa que los mercados
pblicos tienden a distribuir de manera desigual las oportunidades y los
servicios, beneficiando a aquellos que estn socialmente mejor situados y que
en muchos casos podran costearse el servicio privado.
Pero esto se debe en buena medida a que el modelo de mercado tiene
una concepcin estrecha, igualmente reduccionista e individualista, respecto del
papel del ciudadano. El modelo de mercado promueve un cambio en el
concepto tradicional de ciudadana de dos maneras al menos 16.
16 Joel D. Aberbach, Tom Christensen, "Translatin Theoretical Ideas Into Modern
State Reform. Economics-Inspired Reforms and Competing Models of
Governance", Administration&Society, vol 35, n 5, 2003, pag. 502. Los autores
reconocen que la visin individualsta del papel del ciudadano no es nueva en
parte, ya que ha sido empleada desde hace tiempo en los EE.UU., a menudo
con resultados positivos, por ejemplo, para los derechos de las minoras. El
problema, a mi juicio, reside en suponer que su contenido es equivalente o ms
16

Primero, promueve el cambio desde una perspectiva integrativa a otra

agregativa, en la que los ciudadanos son concebidos como individuos
atomizados con lazos o vnculos muy dbiles. Segundo, el papel del "nuevo"
ciudadano (a menudo llamado consumidor) es mucho ms reducido. En l se
subrayan y enfatizan los derechos individuales y la capacidad de eleccin, pero
se desatienden otras consideraciones que conciernen al inters general o las
limitaciones derivadas del bienestar general.
Adems la visin del ciudadano-consumidor es esencialmente pasiva.
Cuando se alude a la satisfaccin del "cliente" se est pensado en trminos de
la capacidad para obtener bienes o servicios en mejores condiciones, gracias a
la oferta alternativa de bienes que proporciona el mercado. Los distintos
instrumentos que habitualmente se emplean para detectar los fallos del servicio
(reclamaciones, quejas) o la conformidad con las condiciones generales de la
prestacin (cuestionarios, sondeos) reducen el marco sobre el que el ciudadano
puede pronunciarse y no permiten cuestionar las decisiones tomadas por los
gestores. Una de las preguntas que sin duda deben hacerse los responsables
de los servicios pblicos es si comprenden verdaderamente los deseos de los
ciudadanos.

Las caractersticas de los servicios

Una alternativa a las dificultades del modelo de mercado es el uso de las
caractersticas o atributos del servicio como prueba de eficacia y efectividad 17.
vigoroso que el concepto de ciudadana integrativo convencional. Una reflexin
ms amplia del tema puede verse en mi trabajo La mejora de los servicios
pblicos y la revisin de las relaciones entre la Administracin y el ciudadano:
Las Cartas de Servicios, Reforma y Democracia, n 25, 2003.
17 George A. Boyne, "What is Public service Improvement?", Public
Administration, vol 81, n2, 2003, pag. 220.
17

Se parte en este caso de la presuncin de que los rasgos del proceso interno
estn estrechamente relacionados con los resultados de las organizaciones.
Este presupuesto tiene una larga tradicin. Es la administracin cintifica de
principios del siglo XX ya se parta de una vinculacin similar entre proceso y
resultado. Pero tambin en el modelo weberiano hay una deduccin de la misma
ndole: si el sistema burocrtico no funciona correctamente es porque existe
alguna anomala de diseo en la organizacin. El remedio en ambos casos es el
mismo, proceder a revisar las claves organizativas (la divisin del trabajo) y
corregir los fallos detectados.
En esta lnea habra que situar todas aquellas polticas de reforma de los
servicios que, sin afectar al modelo pblico de prestacin de servicios, tiene
como objetivo efectuar una actualizacin o modernizacin de sus componentes
productivos internos. El uso de indicadores financieros y de gestin, por
ejemplo, est ampliamente difundido entre los gerentes y directivos pblicos, ya
que permite un mayor control del uso de los recursos. Desde el punto de vista
de los gestores es, adems, una tarea profesionalmente gratificante y para la
que estn bien entrenados. Un aspecto importante de los controles financieros y
contables es que permite la rendicin de cuentas ante la ciudadana en un
asunto nada trivial: el uso de los fondos pblicos.
Tampoco es indiferente que la reingenera interna incluya una fuerza
laboral competente y motivada. Hay una cierta conviccin de que un personal
cualificado, motivado y debidamente remunerado es

esencial para el buen

funcionamiento de una organizacin. Incluso la humanizacin del trabajo, que

induce una mayor satisfaccin laboral, propugnada por algunas corrientes de

18

reforma18, puede estar vinculada con un mayor compromiso y, por ende, con
mejores resultados.
No existe, sin embargo, evidencia emprica suficiente que demuestre la
existencia de una relacin directa entre los rasgos o caractersticas internas de
la organizacin y los resultados. Numerosos estudios han puesto de manifiesto
que hay cierto tipo de factores, algunos de orden externo o medio-ambientales,
otros de medicin (periodo o variables consideradas), que hacen poco fiable o
muy dbil la relacin entre ambos.
No puede negarse que hay algn tipo de conexin entre organizacin,
procesos y resultados, pero ms bien en sentido negativo, ya que una
organizacin carente de unos mnimos estndares seguramente ofrecer un
pobre servicio. Pero una organizacin con una estructura adecuada y con
personal cualificado es ms bien una precondicin 19 para el xito que un factor
derminante que asegura buenos resultados.
La reingienera organizativa, con su nfasis en los mtodos y los costes,
puede estar, por el contrario, en la base de algunos sonados fracasos 20 al no
tomar debidamente en cuenta "los intangibles" de la organizacin. El grado de
cohesin organizativa

alcanzado, los valores subyacentes en algunos

comportamientos, ciertas caractersticas de la relacin con los usuarios, una

especial adaptacin al entorno, y otros muchos elementos, pueden jugar un
papel ms decisivo en los buenos resultados que las prescripciones de buena
gerencia de los manuales.

18 Cfr.: Loe Rascacino, "Public Management Reform: Competing Drivers of

Change" Public Administration Review, vol. 62, n 5, 2001
19 George A. Boyne, op.cit.
20 Dominique Alet, Les enjeux actuels du management, LHarmattan, ParisMontreal, 1997.
19

Las precisiones anteriores quieren llamar la atencin sobre el riesgo de

caer en el mecanicismo suponiendo que una buena gestin es equivalente a la
modernizacin y reordenacin de los servicios. Las organizaciones pblicas
deben poseer las capacidades tcnicas y humanas para proporcionar servicios
en las mejores condiciones de calidad y cantidad, de acuerdo con los objetivos y
directrices emanadas de las autoridades responsables, en unas condiciones
especficas. Pero estas condiciones, siendo necesarias, no son suficientes. Y
ello por una sencilla evidencia. El servicio pblico consiste en la provisin de
bienes y servicios a travs de una relacin entre las Administraciones pblicas y
el ciudadano que est cargada de valores. Las caractersticas de esta relacin
son decisivas tanto para el qu como para el cmo.

Las caractersticas de la relacin entre la Administracin y los usuarios: el

servicio como relacin
La relacin entre los proveedores del servicio y los ciudadanos en el
sistema tradicional se ha descrito como el choque de dos lgicas que conducen
inevitablemente al conflicto21.
Los funcionarios y empleados pblicos, de una parte, a quienes se
encomienda la produccin y gestin del servicio dentro de una lgica
instrumental de consecucin de objetivos, con arreglo a ley, y basada en
criterios de eficiencia y de eficacia. Desde esta perspectiva las pretensiones de
los

usuarios

son

frecuentemente

contempladas

como

aspiraciones

21 Esta dimensin est especialmente tratada por los posmodernistas y los

tericos de la democracia deliberativa. Cfr.: Charles J. Fox, Hugh T. Miller,
Postmodern Public Administration. Toward Discourse, Sage, USA, 1995; Terence
Kelly, "Unlocking The Iron Cage. Public Administration in the Deliberative
Democratic Theory of Jrgen Habermas", Administration&Society, vol 36 n 1,
2004
20

particularistas que no toman en cuenta ni las dificultades y limitaciones

operativas, ni las constricciones de la ley.
Para los ciudadanos la lgica administrativa es una combinacin variable
de insensibilidad y autojustificacin, en cuyo trasfondo se encuentra, sobre todo,
el deseo de preservar un reducto de privilegios e intereses corporativos. A juicio
de los ciudadanos las especificaciones del servicio que esgrimen los
funcionarios no son realistas, porque no cuentan con la multiples dimensiones
de cada problema, y son demasiado rgidas para amoldarse a las distintas
percepciones y sensibilidades de los usuarios.
En estas condiciones la relacin entre los prestadores del servicio y los
ciudadanos son fuente de contino desencuentro y de mutua fustracin. Los
importantes esfuerzos tcnicos y financieros que destinan las Administraciones
pblicas a la mejora de los servicios caen en la indiferencia y carecen de
credibilidad. Se ha constado, adems, que la mejora interna de los servicios,
que los ciudadanos reconocen22, no ha ido acompaada de una mayor respaldo
a las instituciones polticas o una visin ms benvola del papel que
desempean polticos, gestores y funcionarios pblicos. Ambos actores,
ciudadanos y funcionarios, se han vuelto escpticos hacia

las reformas

administrativas. Los primeros porque no creen que haya cambios efectivos en la

esencia de las cosas que ms les afectan, los segundos porque no logran
obtener el respaldo del pblico y el reconocimiento a su trabajo.
Las soluciones de mercado son incapaces de dar salida a esta situacin e
incluso la profundizan por una nueva va. Al hacer hincapi en los estndares, la
eficacia, y la competencia, dejan al ciudadano ms inerme an frente a las
22 Cfr.: Manuel Arenilla, La reforma administrativa desde el ciudadano, Instituto
Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2003.
21

decisiones de gestores y empleados, mientras espolean a stos para que dejen

de lado otras consideraciones y se ajusten a la racionalidad de la produccin. La
pasividad y la indefensin del ususario-cliente se incrementa, ya que el mximo
derecho en el mercado es la eleccin del proveedor. Sin duda estas
organizaciones productoras innovan, asumen riesgos y estn ms abiertas al
entorno, pero no fortalecen la legitimidad de sus decisiones ni traban una
relacin con los usuarios menos alienante.
El callejn sin salida al que parecen haber llegado los servicios pblicos
contiene en su fracaso el camino de la solucin. En lo que no han incidido, o no
lo han hecho acertadamente, las distintas reformas es en el aspecto relacional
de la prestacin. Una relacin que no se establece en el vaco sino, como se ha
sealado, en un contexto pblico dominado por valores.
Por que, en efecto, centrar la atencin en las organizaciones
individualmente consideradas puede ser til e incluso necesario en trminos
operativos, pero asumiendo la complejidad que supone ser parte de lo "pblico".
Las organizaciones prestadoras concretas no pueden prescindir de ese dato. La
suerte o el destino de cada una de ellas se juega en una arena ms amplia que
es la que corresponde a la idea de institucin 23. El servicio pblico es ms que el
conjunto de organizaciones concretas que la componen porque en ella se
dirimen valores colectivos. El servicio pblico como institucin afecta a los
principios de igualdad, trato equitativo e imparcial, solidaridad, y todos aquellos
23 Sobre el concepto de institucin puede verse Walter W. Powell y Paul J.
Dimagio (compiladores), El nuevo institucionalsmo en el anlisis organizacional,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1999, (edicin inglesa de 1991) o clsico
trabajo de James G. March y Johan P. Olsen, El Redescubrimiento de las
Instituciones. La base organizativa de la poltica, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico,1997, (edicin en ingls de 1989). Una panormica general del
institucionalismo en la ciencia poltica en Guy B. Peters, El nuevo
institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Gedisa, Barcelona,
2003.
22

que conforman el sistema de convivencia que cada sociedad desea preservar.

Cada organizacin es juzgada por el usuario por lo que proporciona y las
condiciones en que lo hace, pero tambin con arreglo a criterios de valor que se
refieren a la institucin "servicio pblico". Uno de los grandes errores de los
gestores pblicos es vaciar de valores el debate sobre los servicios, porque los
valores estn ah.

Transformando los servicios pblicos

Desde este punto de partida, y con esta perspectiva, es posible hablar de
la necesidad de dar un vuelco a los servicios pblicos.
En primer lugar, no puede decirse que haya dejado de ser importante
mejorar la eficacia y la eficiencia de los servicios. La diligente gestin de los
recursos de distinta ndole que requiere la provisin de servicios forma parte de
la respuesta que el sector pblico tiene que ofrecer a la sociedad actual. No se
trata slo de producir ahorros significativos en los recursos que permitan atender
una demanda crecientemente diversificada de servicios de calidad, sino de un
imperativo, a la vez, legal y moral. Las pequeas corruptelas que se originan en
los servicios, por falta de cuidado o de incentivos, son demoledoras desde el
punto de vista de la legitimidad, y forman parte de las imputaciones ms
extendidas que se hacen a los empleados pblicos. No hay que confundir esta
exigencia con la obsesin desmedida por los costes que ha orientado algunas
polticas de reforma.
En los servicios pblicos se produce adems una contradiccin peculiar. La baja
calidad de algunos servicios no se debe tanto a las deficiencias de la
organizacin o al rendimiento del personal sino a una falta de financiacin y de

23

medios, de tal manera que, parafraseando a Wildavsky, lo asombroso es que se

d el servicio en esas condiciones.
En segundo lugar, y en lnea con lo anterior, se debe potenciar la
capacidad operativa de las organizaciones pblicas. Una manera efectiva de
convencer a la gente de que los servicios pblicos son prescindibles es hacerlos
efectivamente poco tiles o de baja calidad, abandonando su actualizacin, la
renovacin de equipos, la mejora del personal o posponiendo las inversiones
necesarias. Sobre este extremo no est de ms volver a recordar que las
administraciones pblicas son la "empresa" que menos invierte en formacin,
pese a ser la que tiene ms empleados y con mayor estabilidad laboral 24.
Las mejoras tcnicas son adems una oportunidad para reorganizar "la oficina
trasera" de los servicios en la direccin deseada, revisando procesos y rutinas, y
abriendo oportunidades que incluyan a los ciudadanos de una manera activa.
Las tecnologas de la informacin y la comunicacin, entre otras, ofrecen
amplias posibilidades para conectar a los ciudadanos con el servicio en el da a
da, con una mayor rapidez y calidad. Permiten adems una mayor accesibilidad
y transparencia mediante la informacin puntual y exacta de los trmites
administrativos en curso. Transparencia, flexibilidad, rapidez, facilidad de
acceso, son elementos en los que puede apoyarse la mejora organizativa.
La apertura de los servicios y la receptividad hacia el ciudadano son
condiciones esenciales que permitirn iniciar una relacin apropiada con el
ciudadano, en tercer lugar, adems de ser una fuente inagotable de mejoras que
tengan la pertinencia que se reclama. La capacidad de las organizaciones para
aprender del entorno e innovar tiene mucho que ver con la calidad del dilogo
24 Blanca Olas de Lima, "Empleo y relaciones laborales en la Administracin
Pblica, en Faustino Migulez, Fernando Prieto (dir y coord.) Las relaciones de
empleo en Espaa, Siglo XXI ed., Barcelona 1999
24

que se entabla entre los servicios y los ciudadanos. La innovacin, como sabe
hace tiempo el mundo de los negocios, depende ms de la capacidad para
escuchar y fomentar el dilogo con los usuarios que de cualquier gabinete de
tcnicos o expertos. Los directivos pblicos no slo deben aprovechar las
oportunidades que la relacin con el usuario ofrece, sino que deben fomentar y
abrir nuevas oportunidades de encuentro y dilogo.
Lo que permite hablar de calidad en la relacin entre los servicios y los
usuarios es que el dilogo se entable en condiciones que permitan expresar
aquello que es importante para los ciudadanos, y no slo lo que interesa a los
gestores o los funcionarios pblicos. La relacin ha de incluir a las personas, en
su integridad y en su complejidad, sin parcelarlas por razones del servicio de
una manera irreal que tiene poco que ver con sus vidas.

Servicios pblicos y mercado

En este contexto debe plantearse la posibilidad de introducir algunos
elementos de competencia o tcnicas de mercado.
Tres observaciones preliminares permitirn acotar mejor la cuestin.
Primero, la unidad del sector pblico no significa homogeneidad, muy al
contrario. La variedad de organizaciones, fines, niveles, y entorno requiere y
hace posible instrumentos diferentes para crear valor pblico 25. Segundo, uno de
los mayores problemas derivados de la introduccin de mecanismos de
mercado reside en su idealizacin, ignorando sus limitaciones y desconociendo
cmo operan realmente las organizaciones privadas. Tercero, se tratara de
actuar selectivamente. Una cosa es utilizar algunas de las tcnicas que emplean
25 Mark G. Moore, Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico,
Paids, Barcelona 1998.
25

las empresas privadas y otra es introducir el modelo de mercado como

alternativa global o general.
Sera cerrar los ojos a la realidad, sin embargo, no aceptar que algunas
tcnicas que hoy emplean las organizaciones privadas pueden ser tiles en el
mbito pblico. Algunas de ellas vienen siendo aplicadas con xito en las
organizaciones pblicas (valoracin de puestos de trabajo, planificacin
estratgica). Otras han iniciado un camino que puede ser prometedor (tcnicas
de marketing corporativo, cartas de servicio). Finalmente, hay otras cuyo uso
slo puede ser muy selectivo y meditado (cheques, bonos, competencia
pblica). Un ejemplo de las dificultades que ofrecen estas ltimas se puede
apreciar en los sistemas de copago, de amplia utilizacin en el sector sanitario.
Los copagos pretenden hacer frente a dos dificultades. De una parte,
evitar el exceso de consumo de los ciudadanos cuando hay cobertura ilimitada,
aliviando la congestin que se produce en algunos servicios. De otra, mejorar la
eficiencia en la utilizacin de los recursos y reducir, o no incrementar, la presin
fiscal. Al introducir el copago se conseguira que slo se empleara el servicio
cuando fuera til para el usuario. Pues bien, hay evidencia suficiente 26 de que la
introduccin del copago reduce la utilizacin de un servicio por los ms
desfavorecidos, tanto si su consumo es conveniente como si es superfluo o
poco til.
En este sentido convendra volver a insistir que el mbito pblico no es
slo una "empresa" para producir bienes y servicios, sino una parte de la
empresa ms amplia que es la gobernacin o gobernanza.

26 Gulillem Lpez Casanova, (dir): Los nuevos instrumentos de gestin, La Caixa, Barcelona,
2003, pag. 68.

26

Mejorar los servicios pblicos en una tarea tan poltica como tcnica o,
ms bien, al mismo tiempo poltica e impregnada de valores como profesional.
Los ciudadanos no slo desean servicios eficientes y de calidad, tambin exigen
moral, tica, valores cvicos.
Los ciudadanos necesitan confiar en los servicios pblicos, sentirse
acompaados e incluidos en un espacio comn, en el que poder expresarse
como personas y como ciudadanos. Lo importante, podemos decir con Kelly 27,
no es lo que los servicios hacen, sino cmo la gente siente sobre lo que hacen y
cmo pueden expresarlo. Los servicios no pueden limitarse a cubrir unas
necesidades estandarizadas. Los servicios deben aspirar a ajustarse a las
emociones, capacidades, disponibilidad de tiempo y dems condiciones
personales o sociales de los ciudadanos.

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