Impactos Do Novo Marco Legal Na Gestao Da Educacao Municipal

Impactos do novo marco legal
brasileiro na gesto da
educao municipal
EDSON FRANCISCO DE ANDRADE*
RESUMO
O artigo discute os impactos do novo marco legal brasileiro no que concerne mudana
do paradigma de gesto da educao municipal. Inicialmente, rememoramos os avanos e a
perplexidade quanto ao movimento de reinstituio da democracia no Brasil. Na sequncia,
discutimos o advento do novo marco legal e seus impactos na gesto da educao municipal,
sobretudo o significado da criao do sistema de ensino no mbito do poder local. Por fim,
destacamos a necessidade de contrapartidas dos municpios quanto ao planejamento de suas
polticas educacionais, em face das novas responsabilidades legais.
Palavras-chave: Administrao da educao, Ensino municipal, Polticas educacionais.
RESUMEN
El artculo discute los impactos del nuevo marco legal brasileo en lo que se refiere a los cambios
del paradigma de gestin de la educacin municipal. Inicialmente, recordamos los avances y la
perplejidad en relacin al movimiento de restitucin de la democracia en Brasil. A continuacin,
discutimos el advenimiento del nuevo marco legal y sus impactos en la gestin de la educacin
municipal, en especial el significado de la creacin del sistema de enseanza en el mbito del
* Professor da Universidade de Pernambuco Campus Garanhuns, vinculado ao Ncleo de

Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas para a Educao: avaliao, planejamento e gesto
educacional (edsonprofessor@uol.com.br).
Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 22, n. 48, p. 159-182, jan./abr. 2011 159
poder local. Por ltimo, destacamos la necesidad de contrapartidas de los municipios para la
planificacin de sus polticas educativas, frente a las nuevas responsabilidades legales.
Palabras clave: Administracin de la educacin, Enseanza municipal, polticas educativas.
ABSTRACT
This article discusses the impacts of Brazils new law regarding the change of the management
paradigm of municipal education. Initially, we recall the progress and perplexity resulting
from the movement of re-establishing democracy in Brazil. Next, we discuss the advent of the
new legal framework and its impact on the management of municipal education, especially
the significance of the creation of a local education system. Finally, we stress the necessity for
municipalities to play their role regarding the planning of their educational policies in light of
their new legal responsibilities.
Keywords: Education management, Municipal teaching system, Educational policies.
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VINTE ANOS DA CONSTITUIO FEDERATIVA DO BRASIL: AVANOS E

PERPLEXIDADES
Aps longos anos em que o regime militar impunha irrestrita centralizao do
poder, uma nova pgina da histria democrtica brasileira comeou a ser escrita,
advento que marcara os anos 1980 por meio dos diversos movimentos literrios
e poltico-sociais, que pretendiam trazer luz a efervescncia dos segmentos da
sociedade civil que reclamavam maior participao na vida poltica do pas. imperativo reconhecermos que o objetivo da ditadura militar de cercear os espaos de
atuao da sociedade civil, reprimindo duramente qualquer tipo de mobilizao dos
cidados no sentido de contrapor a ordem imposta pelos generais-presidentes, instigou, na realidade, a organizao de uma sociedade muito mais determinada para a
interveno nos espaos pblicos do que aquela que foi rendida pelo golpe de 1964.
Como observa Coutinho (1992, p. 48),
o Brasil emergiu do longo perodo ditatorial iniciado em 1964 com uma sociedade civil complexa e articulada. Malgrado todas as tentativas (muitas vezes
exitosas) de reprimir e/ou neutralizar essa sociedade civil, a ditadura militar no
foi capaz de inverter uma tendncia que se configurou como dominante, pelo
menos desde os anos 1930, refiro-me tendncia de ocidentalizao de nossa
sociedade, ou seja, continuao de uma relao equilibrada entre Estado e sociedade civil, que supera a antiga situao oriental onde o Estado era tudo e a
sociedade civil primitiva e gelatinosa.
O interesse pela ampla e defi nitiva interveno na mquina estatal parecia

estar impregnado nos ideais dos sindicatos, das associaes, das organizaes
partidrias, bem como dos profi ssionais ligados s mais diversas instituies sociais. Com efeito, toda essa crescente mobilizao social refletia a urgncia pela
reconstruo das instituies democrticas, drasticamente sufocadas pelo golpe
militar de 1964.
No contexto dos grandes movimentos da dcada de 1980, merecem nfase particular: a congruncia de foras polticas para a reinstituio do regime poltico democrtico tornando-se emblemtica pelo movimento das Diretas J, assim como
a formulao e reformulao de leis de abrangncia nacional1. As atenes estavam
fortemente voltadas para a reestruturao do marco legal, tendo como justificativa,
para tanto, a necessidade de uma nova Constituio Federal que fundasse os prinA promulgao da Constituio Federal de 1988 constitui parte significativa do construto
das condies objetivas para o exerccio dos princpios democrticos.
1
cpios democrticos, concernentes realidade histrica brasileira contempornea,

assim como leis especficas de validade nacional, focando as nuances conjunturais
de setores como Educao, Defesa Social, Meio Ambiente, entre outras.
Destaca-se, nesse contexto, uma maior articulao dos trabalhadores que, em
detrimento da represso militar, comearam paulatinamente a articular suas foras,
fato que explica as consideraes de Coutinho (1992) quando afirma que emergimos da ditadura como uma sociedade do tipo ocidental. Ou seja, uma sociedade
civil que passa a lutar por uma relao equilibrada com o Estado. Interessa-nos,
sobremaneira, a postura que essa sociedade articulada e plural emergida dos anos
de centralizao do poder ir desenvolver na grande tarefa de redemocratizao do
Brasil. Atores sociais e intrpretes, no prprio calor da hora, se aperceberam que havia algo de novo emergindo na histria social do pas, cujo significado, no entanto,
era difcil de ser imediatamente captado (Sader, 1988, p. 26).
Fica evidente, nessa conjuntura, que o anseio pela redemocratizao no se restringe ao movimento de reinstituio do parlamento como representao do desejo
da maioria. Na realidade, o grande desafio fortalecer a democracia em seu principal locus a sociedade (nas suas diversas formas de organizao). A mobilizao
civil para a criao de novas instncias de participao demonstra o reconhecimento
de que o processo de democratizao implica a ao colegiada, tendo em vista a
defesa do bem comum por meio da interveno nos espaos pblicos. O propsito
era justamente construir as bases para uma sociedade forte, capaz de interferir nas
decises estatais.
O iderio de atuao dos movimentos sociais que emerge dos anos 1980 pressupe a participao dos sujeitos no espao pblico como interlocutores entre o Estado
e a sociedade civil. Isso significa que o grande desafio a ser superado no se trata de
assumir as responsabilidades do Estado, mas, sobretudo, de participar do processo
de construo de normas e procedimentos que vo nortear o jogo democrtico, do
qual todos os sujeitos sociais demonstravam estar sequiosos por participao.
OS PRINCPIOS DEMOCRTICOS NA GESTO PBLICA NO CONTEXTO
DOS ANOS 1990
Conforme enfatizamos, as dcadas de 1970 e 1980 marcaram a histria recente
do Brasil pelas lutas em favor do fortalecimento dos organismos da sociedade civil
no sentido de ampliar o cnone democrtico para alm da instituio do parlamento. Tratava-se de colocar em evidncia a qualidade de atuao de sujeitos dispostos
a participar do planejamento e intervir nas decises, constituindo uma relao que
expressava, substantivamente, o iderio de descentralizao no que diz respeito

capacidade de interferir politicamente nas instncias deliberativas do Estado.
Mesmo reconhecendo a importncia dos fatos ocorridos durante os governos
de Fernando Collor de Mello e, logo depois, de Itamar Franco, evidenciaremos o
perodo dos governos Fernando Henrique Cardoso, em face de esse ter sido um governo que claramente exps um modelo de ao estatal bastante divergente daquele
que ganhara fora nos anos 1980.
No que concerne ao nosso interesse de estudo, chamamos a ateno para o fato
que, durante os anos 1990, o discurso da democratizao na gesto perpassado
por expresses que buscam revelar a urgncia de se instaurar critrios de excelncia,
de eficcia e eficincia, de competitividade e de outros aspectos do campo da racionalidade econmica.
Quando estvamos tratando da relao entre a sociedade civil e o Estado, ressaltando as contribuies populares da dcada anterior, falvamos da possibilidade de sepultar
o Estado do tipo monoltico que a ditadura defendia e aderir a uma outra lgica de
ao estatal. Assim, estvamos dizendo, consequentemente, que no se trata de um
Estado qualquer, mas de um Estado democrtico (Casassus, 1995, p. 52). Faz-se, ento,
necessrio esclarecer que a dinmica de avaliao educacional do perodo dos governos
Fernando Henrique Cardoso exige que faamos as devidas consideraes sobre o tipo de
Estado que pretendia se firmar naquela conjuntura histrica. Na realidade,
trata-se de um Estado altamente intervencionista: legislador, julgador, controlador da pauta da mdia e que pressiona, atravs de meios questionveis, parlamentares e meios de comunicao (...) Estado interventor: que deixa todos os
preos serem regulados pelo mercado, menos o preo da fora de trabalho: o
salrio mnimo rigidamente controlado pelo governo. Estado que intervm
para reprimir movimentos de trabalhadores; para mudar a constituio, para
suprimir ou reduzir direitos trabalhistas flexibilizao da CLT (...). Em suma,
para cumprir seu objetivo central colocar a economia do pas a servio do
capital nacional e internacional o Estado intervm pesadamente. (Lesbaupin;
Mineiro, 2002, p. 74-75)
Percebe-se que os fatos revelam que o governo Fernando Henrique Cardoso

inaugura uma nova relao com a sociedade civil. O Estado dos anos 1990 pretendia ser muito, mas para isso no poderia ser tudo. Nesse cenrio os personagens que
haviam entrado em cena na dcada anterior passam a ocupar outro papel. O interessante que sua participao constitui pea fundamental dentro do projeto estatal.
Para o cumprimento dessa perspectiva, o governo apresenta uma nova lgica

de ao, como observa Azevedo (2002), na qual transfere parte substancial de suas
responsabilidades aos nveis de administrao municipal e estadual, garantindo por
meio de programas federais o repasse de recursos financeiros direto s escolas, assumindo, assim, o modelo gerencial de administrao das instituies pblicas, em
justificativa de que o problema no de escassez de recursos e sim de administrao.
Fica evidente, nessa nova agenda estatal, que a concepo de participao da
sociedade civil no mais aquela que pressupe a interveno na proposio das
polticas, mas sim a de provedora de servios. Na realidade, o Estado delegou parte
das suas responsabilidades sociais ao terceiro setor, descentralizando a gesto, mas
centralizando a deciso poltica. Em alguns casos, a relao construda com as instituies pblicas to forte que atingiu um nvel de dependncia que as torna mais
parte do Estado do que da sociedade civil (Lima, 2004, p. 11).
Desta feita, so as formas de exerccio da participao no espao pblico que
devem desperta maior ateno. O carter de descentralizao que pressupe a interveno dos sujeitos sociais como garantia da materializao dos princpios da gesto
escolar e educacional democrtica exige uma postura de embate a esse modelo gerencial, fato que reclama o envolvimento das instncias de participao, no apenas
no interior de sua prpria estrutura, mas, sobretudo, na relao com as demais
instncias do sistema de ensino.
Faz-se importante mencionar que ao conceber a possibilidade da atuao dos
sujeitos coletivos nos espaos pblicos, aqui sendo particularizado o campo educacional, estamos, ao mesmo tempo, enfatizando a necessidade de se romper com a
lgica de uma participao planejada e regulada pelo Estado. O modelo de administrao estatal que o governo Fernando Henrique Cardoso imps pautava-se na
difuso de um sentimento de democratizao que impunha escola um dilogo
restrito a decidir sobre os mecanismos que melhor atendessem ao imposto pelo sistema, sendo essas iniciativas asseveradas como autonomia local de decidir conforme
sua realidade particular.
Portanto, o enfoque na relao da escola com as demais instncias do sistema precisa levar em conta a considerao do carter propositivo que a unidade de ensino, por
intermdio de seu colegiado, deve assumir em relao s decises a serem implementadas no sistema. Isso significa a necessidade de se refletir sobre as condies em que os
consensos so construdos entre as instncias, assim como em que medida os dissensos
que emanam dos diversos grupos sociais interferem no direcionamento das decises,
como forma de se fazer valer os princpios da gesto educacional democrtica.
IMPACTOS DA REDEMOCRATIZAO NO CONTEXTO EDUCACIONAL

O grande anseio por um novo paradigma de gesto educacional, pautado na participao e consubstanciado pelo exerccio da autonomia dos segmentos que atuam
nas instncias do sistema de ensino decorrente da mobilizao popular, j apresentada neste trabalho. Tal postura poltica surtiu efeito, sobretudo na influncia
exercida junto ao Congresso Nacional, resultando na promulgao da Constituio
Federal de 1988, especialmente no que se refere ao Captulo III Da Educao,
da Cultura e do Desporto, preconizando, em seu art. 206, que o ensino ser ministrado com base em sete princpios. Entre eles, destacamos o princpio da gesto
democrtica do ensino pblico na forma da lei (Inciso VI).
A relevncia desse dispositivo legal, institudo na lei mais importante do pas,
reside no fato de que sua repercusso passou a ser notvel em outras leis mais especficas e de espectro territorial mais restrito. Contudo, ainda referindo-se ao contexto
da legislao de mbito nacional, enfatizaremos, a seguir, a grande contribuio da
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB/962, mesmo j reconhecendo que o longo trmite (1988-1996), durante os oito anos de reformulaes,
supresses e acrscimos na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, tenha modificado drasticamente o projeto original defendido pelos educadores e todos os que
se engajaram desde a primeira hora na defesa da educao pblica.
Assim, a LDB/96 preceitua, em seu art. 3, o tambm disposto no art. 206 da
Constituio Federal, com o destaque para a incumbncia dos sistemas municipais de ensino, dispondo como um dos princpios e fins da educao nacional a
gesto democrtica do ensino pblico na forma da lei e da legislao dos sistemas
de ensino. Como tambm, em seu artigo 14, a LDB/96 assin-la para os meios
em que a democratizao da gesto educacional deve pautar-se, afirmando que os
sistemas de ensino definiro as normas da gesto democrtica do ensino pblico
na educao bsica, de acordo com suas peculiaridades e conforme os seguintes
princpios:
I Participao dos profissionais da educao na elaborao do Projeto Pedaggico da escola;
2
Um exemplo de lei especfica, cuja publicao expressa bem os movimentos da dcada de

1980, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional n 9.394/96. Ferreira (2003, 78)
ressalta que A LDB embora pesem os seus limites recondicionantes, a expresso das lutas
efetivadas entre as diversas foras sociais e, dessa forma, apresenta-se como um balizador para
as polticas educacionais no pas e, consequentemente, para as polticas de democratizao da
escola e da gesto escolar.
II Participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou

equivalentes.
Consideremos o construto disposto no novo marco legal como um fundamento
do processo de democratizao do pas para a construo de um novo paradigma de
gesto educacional, no qual a perspectiva de fortalecimento da autonomia da escola
constitui o principal vis que deve orientar as relaes no interior do sistema de
ensino. A importncia do novo marco legal reside, sobretudo, no reconhecimento
de que um regime democrtico precisa amparar-se em condies objetivas claras e
vlidas para todos os partcipes das relaes que sero estabelecidas.
concebvel que aceitemos a considerao de que o movimento em defesa da democratizao da gesto educacional esteve sempre atento urgncia das mudanas
das prticas exercidas pelos dirigentes escolares, sobretudo no que trata da exigncia de uma postura do gestor para alm de suas responsabilidades administrativas,
ressaltando, sobremaneira, o pedaggico como atribuio essencial de sua funo.
A esse respeito, observa-se que no apenas a postura de atuao do gestor, mas tambm, as relaes interpessoais entre os sujeitos envolvidos com o ato educativo; a
discusso sobre os mtodos e estratgias de ensino; a reformulao da estrutura curricular da educao nacional so alguns dos elementos reconhecidos como inerentes
instituio do regime democrtico no Brasil, quando nos referimos especialmente
aos trabalhos desenvolvidos no mbito educacional.
Segundo Gadotti (1997), a gesto democrtica deve ser impregnada na atmosfera que se respira na escola, na circulao das informaes, na diviso dos trabalhos, no estabelecimento do calendrio, na distribuio e organizao das aulas,
na formao de grupos de trabalho e na capacitao dos recursos humanos. Nesse
sentido, os princpios da autonomia e da participao na escola, to enfticos quando nos referimos temtica da gesto democrtica, no significa apenas elencar as
condies objetivas para a vivncia do regime democrtico num documento escrito,
necessrio sentir a presena em todos os movimentos da escola.
O que Gadotti (1997) chama a ateno diz respeito reflexo sobre o que fazemos com as regras do jogo e, sobretudo, quem participa da formulao e reformulao dessas regras. O que estamos afirmando que a contribuio de Bobbio
(1986), com sua concepo procedimental de democracia, vlida para o debate
que estamos desenvolvendo. Todavia, deve-se ter como horizonte no apenas conhecer e saber aplicar as normas que balizam o regime democrtico. Estamos igualmente interessados em discutir as possibilidades da participao ampliada dos sujeitos
que necessariamente devem estar tambm habilitados a corroborar com o processo
contnuo de reviso das regras do jogo democrtico. Pretende-se, na realidade, uma

discusso mais ampla na qual o fluxo do poder imposto autoritariamente na direo
descendente (que desce, decrescente) precisa ser posto em situao de embate, em
que se procura pr em evidncia a possibilidade crescente do exerccio do poder no
espao pblico em direo ascendente (que sobe, se eleva).
Entendemos que o processo de democratizao da gesto educacional no pode
se pautar por outra premissa seno a do trabalho enftico na defesa da direo ascendente do exerccio do poder, fato que exige a garantia de condies para que os
indivduos possam sentir-se responsveis pela proposio, no apenas pela execuo
de tarefas; pela prtica do dissenso como expresso de compromisso com a definio
das normas e medidas em prol do coletivo, no apenas assevera consensos sem que
as discusses tenham acontecido.
A esse respeito, consideramos pertinente a assertiva de Bobbio (1986, p. 55),
como uma expresso sinttica pode-se dizer que, se hoje se pode falar de processo de redemocratizao, ele consiste no tanto, como erroneamente muitas
vezes se diz na passagem da democracia representativa para a democracia direta
quanto na passagem da democracia poltica em sentido estrito para a democracia
social, ou melhor, consiste na extenso do poder ascendente, que at agora havia ocupado quase exclusivamente o campo da grande sociedade poltica (e das
pequenas, minsculas, em geral politicamente irrelevantes associaes voluntrias), para o campo da sociedade civil nas suas vrias articulaes institucionais.
Na verdade, o processo de reconquista da democracia exigia uma extenso para

alm dos limites do Estado, ou seja, a sociedade, especialmente as suas instituies
sociais, precisava tambm se redemocratizar. Como considera Bobbio (1986, p. 55),
uma coisa a democratizao do Estado (ocorrida com a instituio dos parlamentos), outra coisa a democratizao da sociedade, donde se conclui que
pode muito bem existir um Estado democrtico numa sociedade em que a maior
parte das suas instituies da famlia escola, da empresa gesto dos servios
pblicos no so governadas democraticamente.
Pode-se afirmar que no embate pela democratizao da sociedade h sujeitos que

procuram exprimir seus dissensos como defesa de seu direito contestao, mas
tambm pela conscincia de que, na democracia, o consenso unnime , com poucas excees, expresso de manipulao. O questionamento o que fazemos dos
dissentneos? parece inevitvel quando nos propomos a discutir o processo de deEst. Aval. Educ., So Paulo, v. 22, n. 48, p. 159-182, jan./abr. 2011 167
mocratizao da sociedade, sobretudo no que se refere relevncia da participao

popular na administrao pblica, partindo-se do pressuposto de que a interveno
no espao pblico est, em larga dimenso, atrelada ao ato de coragem dos sujeitos
sociais de externar seus dissensos.
Conceber os dissensos como condio inerente prtica dialogal nos espaos
pblicos constitui o grande desafio a ser enfrentado pelo sujeito envolvido com a
democratizao durante todo o processo de elaborao e implementao das polticas educacionais. Nessa lgica, os dissentneos expressam o que mais natural nas
relaes sociais, ou seja, que os sujeitos da ao coletiva veem os fatos por ticas diferentes e, assim, manifestam suas opinies com base em convices que coincidem
ou no com as defendidas pelos outros.
Portanto, conceber efetivamente a participao de sujeitos populares no espao
pblico pressupe cham-los a um dilogo luz dos princpios democrticos e estar
disposto a considerar os pontos de vista desses diferentes sujeitos num mesmo plano
de relevncia. Faz-se, ento, pertinente a considerao de Bobbio (1986, p. 62) quando
elabora questionamentos sobre a validade dos consensos unnimes, ao indagar:
que valor tem o consenso onde o dissenso proibido? Onde no existe ao entre
consenso e dissenso, onde o consenso obrigatrio e at mesmo premiado, e
onde o dissenso no apenas proibido, mas tambm punido?; ainda consenso
ou pura e simples aceitao passiva do comando do mais forte?; se o consenso
no livre que diferena existe entre o consenso e a obedincia ao superior tal
qual prescrita por todos os ordenamentos hierrquicos?
Essas indagaes do autor nos remetem reflexo sobre a qualidade da participao nos conselhos de educao, assim como quais as suas influncias nas decises
adotadas pelo sistema de ensino. A preocupao com a forma em que o consenso
construdo entre as instncias de participao da gesto educacional diz respeito no apenas anlise da garantia dos espaos de discusso, mas, sobretudo, ao
contedo que compe a pauta dos debates. Isso significa dizer que a proibio da
manifestao de dissensos pode ser tambm decorrente da ausncia de discusso de
determinados temas, ou ainda quando as questes discutidas no corroboram com
a definio das polticas, ficando to-somente no plano da escolha de mecanismos
de execuo de tarefas na escola.
Segundo Paro (2003, p. 50),
o que se observa que o discurso da participao, quer entre polticos e administradores da cpula do sistema do ensino, quer entre o pessoal escolar e a direo,
est muito marcado por uma concepo de participao fortemente atrelada ao

momento da execuo. Esses indivduos, pertencentes aos diferentes segmentos
do sistema educacional, querem a participao da comunidade em tudo, mas,
quando se trata de participar nas decises, no aceitam.
Pode-se dizer que a discusso do processo de democratizao deve incluir a

reafirmao de que participar do processo de deciso na gesto escolar e educacional
requer a qualidade de interveno dos sujeitos em nvel de negociao das normas
e medidas a serem implementadas, contemplando, necessariamente, o direito ao
questionamento sobre o qu, o como e o para qu ao discutirem coletivamente as
propostas. Diante disso, o dilogo constitui o mecanismo mais plausvel, mas o
ato de dialogar pressupe a condio de negociao com os que pensam diferente
de ns, e isso no significa impor aos outros nossas convices da verdade.
preciso, na verdade, oportunizar ambientes de discusses saudveis, em que cada
partcipe perceba sua importncia a partir do tratamento respeitoso durante a
deciso compartilhada.
O NOVO DESENHO DA GESTO EDUCACIONAL NO MBITO DO PODER
LOCAL
A Constituio Federal de 1988, ao prescrever no Art. 22, inciso XXIV, que
compete Unio legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional; que compete
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre educao, cultura, ensino e
desporto (Art. 24, inciso IX); e que competncia comum da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia (Art. 23, inciso V), firma a exigncia de que cada ente federativo, ao instituir suas normas prprias sobre educao, atente para a observncia
dos princpios que regem a organizao da educao nacional; portanto, requer a
necessria articulao para que o princpio da autonomia que resguarda a atuao
das trs esferas de poder no prescinda da unidade nacional.
Diante desse cenrio, o interesse dos pesquisadores em investigar os novos desafios da gesto da educao no mbito do poder local tem sido demonstrado pela
diversidade de aspectos estudados, abordando, essencialmente, o papel do conselho
escolar no processo de democratizao da gesto educacional (Andrade, 2007); a
poltica de financiamento da educao e seus efeitos no pacto federativo (Abraho,
2005; Castro 2007; Pinto, 2007); Federalismo e relaes intergovernamentais no
Brasil (Carneiro, 2002; Arretche, 2002); a gesto poltica dos sistemas pblicos no
contexto da reforma do Estado e da municipalizao do ensino no Brasil (Souza;

Faria, 2004; Arelaro, 2007; Capanema, 2004; Bittar; Oliveira, 2004); Dilemas da
reforma municipal no Brasil (Santos Junior, 2001); O desafio da ampliao do espao de participao na gesto da educao pblica (Teixeira, 2004; Lerclerc, 2002) e
as relaes entre sistemas de ensino e planos de educao no mbito dos municpios
(Saviani, 1999), entre outros.
A leitura dos trabalhos que tratam das temticas acima permite inferir o reconhecimento do processo de fortalecimento do poder local, sobretudo no que diz
respeito s novas atribuies das municipalidades no campo da gesto da educao,
fato que tem sido retratado em conjunto com o debate sobre a descentralizao
administrativa dos servios essenciais do Estado, instigando importantes mudanas
no mbito do financiamento e da consecuo dos mecanismos de proposio, implementao e acompanhamento das polticas educacionais.
Os novos dispositivos constitucionais (Art. 211 da CF de 1988 e Art. 8 da
LDB/96) preconizam, expressamente, o Regime de Colaborao entre os sistemas
de ensino, o que se infere a possibilidade de decises compartilhadas entre os entes
federados, concebendo-os como iguais e autnomos entre si. O municpio pode
decidir entre as trs possibilidades previstas na LDB-96, quais sejam: a) instituir o
prprio sistema de ensino; b) integrar-se ao sistema estadual de ensino; c) compor
com o Estado, no mbito de seu territrio, um sistema nico de educao bsica.
Nesse sentido, compreendemos, assim como Sarmento (2005), que a criao dos
sistemas municipais de ensino pode ser entendida como a opo do municpio em
assumir a autonomia em relao poltica educacional, tendo como pressuposto a
participao de setores das comunidades nos Conselhos Municipais de Educao.
No obstante, os estudos sobre a gesto dos sistemas de ensino indicam que o
rumo dado apropriao das possibilidades de descentralizao das polticas educacionais no mbito do poder local ainda se confronta com obstculos de carter
histrico, poltico e cultural (Capanema, 2004; Otranto, 2006; Krawczyk, 1999).
Isso significa que h dimenses a serem analisadas no contexto poltico-social em
que cada sistema municipal de ensino est inserido.
oportuno realar que o papel que se reclama do sistema de ensino quanto sua
incumbncia de interferir na realidade social, numa perspectiva de operar meios que
promovam sua transformao, se insere no conjunto do movimento de redemocratizao do Pas, por meio do qual o ideal da participao social no espao pblico
apresentado e defendido como principal bandeira. Com efeito, com base nessa
conjuntura que a ateno educao municipal, em conformidade com a noo de
sistema que estamos aqui nos referindo, comea a ser concebida paulatinamente. O
processo nessa direo viabilizao por intermdio do movimento de criao dos
Conselhos Municipais de Educao, mesmo antes de uma legislao especfica, uma
vez que esta matria apenas contemplada no novo marco legal dos anos 1980/90.
a partir do advento dessa nova legislao que passa a vigorar na educao brasileira que dedicamos maior ateno neste estudo. Assim, cabe uma meno inicial
ao fato de que o surgimento do Sistema Municipal de Ensino (SME) aparece numa
conjuntura em que o Municpio ganha fora e expresso autnoma do ponto de
vista geopoltico. Portanto o SME, apesar de ter sido engendrado em conjunto com
a criao dos demais espaos de participao, conforme j nos referimos, somente
no momento em que o Municpio ascende ao nvel de ente federado autnomo que
o iderio de sistema ganha possibilidade de concretude no mbito municipal3.
A afirmao poltica dos municpios brasileiros enquanto entes federados legitimamente revestidos de poder para legislar sobre a educao bsica mais bem
explicitada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao n 9.394/96, que estabelece
caracterizao para os nveis em que os sistemas sero organizados (Federal, Estadual
e Municipal), alm de reconhecer o papel dos sistemas de ensino como mecanismo
para assegurar s unidades escolares pblicas de educao bsica, em cada mbito
administrativo, progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de
gesto financeira (Art. 15). Quanto ao que se compreende tecnicamente por Sistema
Municipal de Ensino, a LDB/96 (Art. 18), especifica que sua abrangncia inclui: a)
as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil mantidas pelo
poder pblico municipal; b) as instituies de educao infantil, criadas e mantidas
pela iniciativa privada; e c) os rgos municipais de educao.
No obstante, o espectro poltico que o SME engloba contempla dimenses
concernentes aos mecanismos de operao dos objetivos que justificam o carter
de intencionalidade e de ao articulada com que se vincula o funcionamento sistmico. Sari e Kirst (1997, p. 12) explicam essa dimenso do SME, destacando
que o Estado, ao requerer que o Municpio comprove a aplicao mnima de 25%
de sua receita de impostos, a existncia e funcionamento de Plano de Carreira do
Magistrio e de Conselho Municipal de Educao, alm de Plano Municipal de
Lesbaupin (2000, p. 7), baseando-se em estudos sobre os novos desafios do poder local na
atual conjuntura de globalizao, reconhece as iniciativas exitosas em algumas municipalidades quanto ao potencial de democratizao do poder pblico, ao colocar em evidncia que alguns governos municipais tm conseguido reverter em seus municpios o processo de excluso
promovendo a incluso de setores sociais desfavorecidos.
3
Educao, pressupe uma organizao do ensino estruturada e com grau elevado

de autonomia.
Esta assertiva salienta o plano das atribuies dos SMEs, fato que transcende a
estrita descrio da lei quando trata dos componentes de cada jurisdio administrativa em que os sistemas de ensino esto vinculados. O que se busca pr em relevo,
quanto se trata da dimenso poltico-funcional de cada sistema, a especificidade
com que cada um dos entes federados mobiliza suas foras, mediante instncias
legitimamente estabelecidas, com o propsito de atender as demandas por polticas
educacionais nos diversos mbitos de prioridade. A perspectiva de ao articulada
dos SMEs tem sua definio explicitada a partir da consecuo dos planos educacionais e da criao de mecanismos que desenvolvam o acompanhamento de sua
implantao no contorno da educao municipal. Percebe-se que o atendimento,
no que se refere aos progressivos graus de autonomia com que os sistemas de ensino
esto incumbidos de garantir s escolas, est, consideravelmente, subordinado ao
nvel de organizao de cada sistema, tomando como referncia a legitimidade de
suas instncias quanto ao exerccio do planejamento, direo, comunicao e controle
social de suas aes.
DESAFIOS E POSSIBILIDADES DA PARTICIPAO NA GESTO DO SME
A criao do SME constitui um indicativo de descentralizao na gesto da
educao, inspirada no iderio da deciso compartilhada no espao pblico em que
o acordo passa a ser concebido como resultante da mediao de conflitos; por conseguinte, a exteriorizao dos dissensos reconhecida enquanto premissa inexorvel
no processo de proposio, execuo e avaliao das polticas educacionais.
Faz-se importante realar que a constituio de um sistema de ensino pressupe,
portanto, a pluralidade de concepes ideolgicas que implcita ou explicitamente
guardam interesses pela disputa do poder. Nesse sentido, pertinente a posio de
Gomes (2002), quando chama a ateno para a lgica de funcionamento sistmico,
referindo-se educao superior com o argumento de que os elementos e instituies que constituem um sistema so postos a operar conjuntamente a partir dos
marcos legais, das polticas em cursos estabelecidas pelo atual grupo no poder e
tambm em funo dos interesses institucionais e dos grupos que mobilizam interesses particulares e/ou projetos sociais (p. 277-278).
Pode-se considerar que a opo do Municpio por instituir seu sistema prprio
de ensino, quando associada possibilidade do poder local assumir sua autonomia
em relao poltica educacional, pressupe uma rearticulao entre as instncias
sociais que compartilham dos processos educativos no Municpio (secretaria de

educao, sindicatos, conselhos escolares, associao de moradores, universidades,
entre outras), na perspectiva de que os mecanismos de interlocuo da participao
social, nessa esfera de poder federado, possam constituir-se legitimamente como
espao de mediao discursiva, em face da mobilizao de interesses particulares
e/ou projetos sociais, tanto pelos representantes institucionais quanto pelos diferentes grupos que disputam o exerccio do poder no campo educacional.
A possibilidade da participao social em nvel de compartilhamento das
decises polticas assumidas pelo sistema de ensino perpassa desafios que, num primeiro momento, reclama a capacidade de articulao dos organismos da sociedade
civil no que diz respeito ao fortalecimento de sua representao nas instncias de
participao democrtica, em seguida, faz-se necessrio investir em formao dos
representantes, na expectativa de que os anseios do conjunto de seus pares sejam
competentemente defendidos nos momentos de disputa, em que se constatam interesses concorrentes entre os grupos que pleiteiam fazer prevalecer seus projetos,
utilizando-se, inclusive, de rituais de gesto colegiada.
Em razo desse entendimento, a composio dos conselhos de educao tradicionalmente levou a efeito, como critrios de escolha dos conselheiros, a disposio
poltica dos sujeitos em mediar a comunicao, mas, especialmente, a capacidade
intelectual desses indivduos (notrio saber) para o cumprimento das funes que
lhes so atribudas. Tais prerrogativas so apontadas como mecanismo de viabilizao de maior participao do executivo no conselho e, sobretudo, na escolha dos
conselheiros que deveriam ser aclamados por intermdio de sufrgio de seus pares.
Este ltimo pressuposto parece ter sido contemplado no advento do novo marco legal (CF, 1988; LDB, 1996), ao revestir os conselhos de uma nova feio, referendada pelo iderio de articulao da participao cidad na gesto dos sistemas de ensino.
apropriado considerar que,
sob a gide desse novo papel, o critrio da representatividade social passou a
ser considerado como relevante para a indicao de conselheiros. No entanto, a
complexidade das decises dos conselhos requer conhecimentos relativos formulao de polticas educacionais, de normas e de processos pedaggicos. A
combinao de critrios, do saber e da representatividade social, na escolha dos
conselheiros, passou a ser requerida para a composio dos conselhos. No critrio do saber, no pode ser desconsiderada a dimenso da pluralidade dos saberes,
tanto o acadmico quanto o das vivncias pessoais e sociais. (Brasil, 2006, p. 46)
Observa-se que os desafios e as possibilidades da participao no interior dos

sistemas de ensino esto imbricados com o movimento de materializao da funo
de articulao dos conselhos de educao, no que concerne mediao da voz da
sociedade aos encaminhar suas aspiraes aos setores do Estado governista. H de
se convir que a combinao dos critrios saber e representatividade social na escolha
dos conselheiros constitui prerrogativa pertinente investidura na funo. No obstante, faz-se importante destacar que o saber dos sujeitos sociais engajados nos
colegiados deve ser concebido num processo de construo contnua, considerandose, neste caso, os saberes da experincia que guardam coerncia e relevncia com o
campo educacional, alm do que os saberes pedaggicos, muitas vezes requeridos
como base na discusso de questes tcnicas da educao, devem ser contemplados
no processo sistemtico de formao dos conselheiros.
A nfase atribuda no marco legal, a respeito do critrio de representatividade em que os sujeitos so aclamados em funo de sua insero social, reclama,
por sua vez, ressonncia pragmtica na atuao dos conselhos de educao, tendo
por perspectiva o incremento da agenda sistemtica de trabalho, contemplando, de
forma mais intensa, atribuies, como: a) sensibilizao do poder pblico quanto
responsabilidade de garantir equidade no processo de melhoria da qualidade da
educao por meio do tratamento diferenciado das disparidades que se apresentam
no cenrio educacional; e b) realizao de alianas e cooperao interinstitucional
com as instncias de participao, legitimamente institudas no sistema de ensino,
com o propsito de efetivar mecanismos de descentralizao do poder decisrio,
avanando-se, por conseguinte, no fortalecimento da interlocuo entre a sociedade
e o poder pblico, especialmente na dinmica que envolve a formulao, implantao, acompanhamento e avaliao da poltica educacional.
Este desenho de ao dos conselhos de educao que atuam em nvel de sistema de
ensino pressupe a transcendncia do exerccio de atribuies como emisso de alvar
de funcionamento, reconhecimento e/ou credenciamento de instituies educacionais,
assim como a realizao de sindicncias, solicitao de esclarecimentos dos responsveis
e formalizao de denncias aos rgos competentes ao constatar irregularidades. Tais
servios correspondem s funes consultiva, normativa e fiscalizadora que certamente
constituem parte substantiva de suas prerrogativas de funcionamento; no obstante, devem ser operadas em sinergia com as funes propositiva e mobilizadora.
Entendemos que o exerccio da funo propositiva pelos conselhos de educao
exige, necessariamente, a conjugao de critrios como conhecimento tcnico e representatividade social, por pressupormos sua inferncia como recurso potencializa-
dor de maior responsabilidade e compromisso coletivo com o atendimento das demandas por polticas de educao, incluindo-se, ainda, maior possibilidade de uma
sistemtica de avaliao institucional com vistas ao encaminhamento de medidas
para a promoo de melhoria do fluxo e do rendimento escolar. Quanto funo
mobilizadora, o que est em causa o interesse de instigar o conjunto dos segmentos
sociais no acompanhamento dos servios educacionais, presumindo-se, para tanto,
a reunio de esforos, tanto por parte do executivo quanto por parte da sociedade
civil organizada. Desta feita, h de se convir que a mobilizao perpasse o empreendimento de articulaes entre os pares que possuem assento nos conselho. Nesse
aspecto, o que se pretende no apenas a postura altiva dos sujeitos em exigir maior
agilidade dos rgos gestores quanto apresentao de respostas s requisies sociais para o campo educacional, mas, sobretudo, maior mobilizao dos prprios
sujeitos que exercem a representao, em face do atual quadro em que se constata
considervel dissociao entre a voz do representante e os anseios dos representados.
Faz-se importante considerar que o conjunto das funes apresentadas tambm identificado como expectativa de interveno dos conselhos de educao vinculados aos processos educativos que se desenvolvem no mbito do poder local. Tal
considerao reala, com efeito, o momento de reafirmao dos municpios quanto
materializao de seu status de ente federado, ao fazer uso de sua competncia para
normatizar a poltica educacional que vigorar em seu mbito de prioridade. Esta
alternativa de ao que passa a ser reconhecida das municipalidades exige o cumprimento de importantes passos, tendo em vista a implantao de seu sistema de ensino. Conforme nos esclarece Saviani (1999, p.132-133), as principais providncias
so: a) verificar a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgnica do Municpio;
b) elaborar um projeto de lei do sistema de ensino do municpio a ser aprovado
pela Cmara Municipal; c) organizao ou, se j existe, reorganizao do Conselho
Municipal de Educao, de acordo com o disposto na Lei do Sistema Municipal de
Ensino; e d) dar cincia dessas iniciativas Secretaria Estadual de Educao e ao
Conselho Estadual de Educao.
O conjunto das alteraes sugeridas por Saviani (1999) aponta para uma nova
concepo de gesto da educao no mbito municipal em que se faz necessrio
o ajuste da legislao, sobretudo no que concerne ao redirecionamento do papel a
ser exercido pelas instncias de participao legitimamente institudas neste ente
de poder federado, tendo por perspectiva a construo de mecanismos de mediao dos interesses de vrios sujeitos sociais no processo de definio das polticas
educacionais. A elaborao da Lei do Sistema Municipal de Ensino decorrente
de um processo legislativo que primeiramente atua na adequao da Lei Orgnica

do Municpio. Uma vez instituda sob a guarda de dispositivos legais especficos, a
educao municipal passa a ser regida luz de prerrogativas estabelecidas no espao
social de lutas que so empreendidas em funo dos diferentes projetos que buscam
sua afirmao no campo educacional.
Percebe-se que a expectativa de funcionamento do sistema de ensino pressupe
o exerccio de disputa de poder entre seus membros, fato que reclama a organizao ou, se j existe, reorganizao do Conselho Municipal de Educao. pertinente
considerar a imprescindibilidade dessa instncia para o exerccio da autonomia no
interior do sistema de ensino, uma vez que sua principal finalidade a mediao
da participao social na gesto educacional, constituindo-se, substancialmente,
uma alternativa ao autoritarismo que se mantm arraigado fortemente nas prticas gestionrias assumidas pelo gestor, mesmo aquele que ocupa o cargo e que foi
escolhido por meio de mecanismos democrticos. justamente por considerarmos essa conjuntura que entendemos, em concordncia com Cury (2004, p. 59),
que uma cultura adequada nova intencionalidade, que permitiu o avano legal
de muitos Conselhos produto de presso nos tempos das Constituintes Federal
e Estaduais e da elaborao das Leis Orgnicas , ainda est para ser construda,
inclusive mediante a presena ativa nos rgos colegiados dos sistemas. Nessa
construo, exige-se uma postura de aceitao de pluralidade de concepes de
modo a corroborar com a fi xao de prioridades e metas em conjunto com as
representaes dos vrios segmentos sociais, permitindo, por conseguinte, que o
executivo identifique e supra, com maior preciso e eficcia, as demandas do setor
educacional.
A questo que merece ser considerada primariamente, quando se pensa num investimento em benefcio da construo de uma cultura adequada nova intencionalidade correlata ao movimento de planejamento e implementao das polticas pblicas, vincula-se intrinsecamente qualidade da participao nas esferas de poder
deliberativo para estabelecer prioridades em conformidade com as reivindicaes
da populao. Nesse sentido, um sistema municipal de ensino, concebido luz de
inspiraes democrticas, precisa respaldar-se em mecanismos de participao que
compreenda a diversidade de segmentos envolvidos com a educao do municpio.
Trata-se de compreender a necessidade de fortalecimento da relao com instncias de representao social como os conselhos escolares, as associaes de bairro,
assim como o movimento estudantil e suas formas de organizao no interior das
unidades de ensino.
CONSIDERAES FINAIS
Pode-se afirmar que o impacto do novo marco legal brasileiro no contexto da
gesto educacional revela alteraes substantivas, tanto no que diz respeito ao movimento de construo das condies objetivas para a gesto democrtica da escola
quanto abertura para a interveno dos sujeitos envolvidos com os processos educativos no sentido de democratizar as regras que organizam o jogo democrtico
entre as instncias que compem os sistemas de ensino.
justo considerar que a gesto democrtica, assim como foi forjada nos anos
1980, um construto que somente poder confirmar sua semntica progressista se
for resultado de acordos estabelecidos a partir da pluralidade de pontos de vista dos
sujeitos que participam do debate no espao pblico. Diante disso, deve-se considerar como processo de democratizao as relaes que comportam espaos para
o dissenso. Assim, oportuno asseverar que quanto maior for a participao de
sujeitos na discusso no espao pblico, menor ser a possibilidade de ostentao
da concepo imutvel do poder. Quanto mais abrangentes forem os espaos de
manifestao da palavra, menor ser a possibilidade de consenso unnime em torno
do projeto defendido pelas instncias superiores que representam o Estado. Quanto
maior for a intensidade de dilogo, menor ser a aceitao da ordem social tal qual
historicamente vem se reproduzindo.
Cabe ressaltar a imprescindibilidade do bom funcionamento dos conselhos municipais de educao enquanto fator indubitvel para operacionalidade do novo paradigma gestionrio da educao municipal. Desta feita, alguns aspectos, como a
periodicidade das reunies, a garantia de condies favorveis ao desempenho das
funes dos conselheiros, assim como das instalaes onde os conselhos funcionam,
so essenciais ao carter sistmico de gesto. Em tese, a definio de intervalos regulares entre as reunies do conselho municipal (frequncia quinzenal ou mensal)
pressupe maior efetividade da participao social de seus membros na gesto do
sistema de ensino, partindo-se do entendimento de que o ritmo sistemtico das discusses condio indubitvel para a construo comunicativa do acordo quanto
intencionalidade da ao educativa em nvel do sistema. Desta feita, a irregularidade em relao s edies de reunies do conselho indica uma sistemtica de ao
com maior probabilidade de desenvolvimento de aes episdicas, quando no de
carter meramente emergencial.
Uma das consequncias destacveis da reconstruo do marco legal para a gesto da educao municipal diz respeito legitimidade das instncias de participao
quanto ao exerccio do planejamento, direo, comunicao e controle social das pol-
ticas educacionais no mbito do Sistema Municipal de Ensino. Tais atribuies vinculam-se, intrinsecamente, elaborao do Plano Municipal de Educao, devendo
ser concebido luz dos princpios da gesto democrtica em que se pressupe a ao
colegiada como elemento fundamental do processo de descentralizao do poder
decisrio sobre quais aes governamentais sero operadas no campo educacional
em consonncia com as intenes acordadas entre o executivo e os representantes
dos diversos grupos sociais.
Sobre esta nova incumbncia, faz-se importante a observncia de alguns passos bsicos que consideramos pertinentes nesta discusso. Em primeiro momento,
destaca-se a necessidade de se proceder a uma diagnose das principais demandas
educacionais. Nesta etapa, a ateno centrada naquilo que preconiza o marco
legal quanto aos nveis de ensino sob prioridade do poder local para o setor da educao (ensino fundamental e educao infantil), avanando-se, progressivamente,
na busca pelo atendimento de modalidades consideradas relevante no espectro da
educao bsica, como a educao especial, a alfabetizao e educao de jovens e
adultos e o ensino mdio. Ressalta-se que a oferta dos diferentes nveis e modalidades de ensino tem como premissa o regime de colaborao entre os entes federados,
considerando-se as especificidades de cada unidade da federao.
Para o segundo passo, enfatiza-se a exigncia de que as normas de procedimentos
que nortearo a confeco do plano sejam explicitadas, no sentido de que as opes
elencadas, assim como as prioridades acatadas pelo coletivo estejam resguardadas
sob justificativas plausveis. Esse elemento coaduna-se com o terceiro passo, para o
qual destacamos a exigibilidade da definio das metas a serem contempladas num
cronograma que correlacione opes e prioridades com etapas a serem operadas ao
longo do perodo de vigncia do plano. Trata-se de levar a efeito um conjunto de
aes pautadas em intenes objetivas quanto s exigncias diagnosticadas na primeira fase do plano.
Na sequncia, tm-se a preocupao com a caracterizao dos recursos correspondentes s especificidades de cada prioridade assumida. Este mais um elemento
que deve ser discutido numa perspectiva de ao compartilhada, principalmente
entre o Municpio e o Estado, sobretudo quando se refere ao provimento da infraestrutura necessria s atividades inerentes escolarizao, como: a) adequao do
nmero de escolas e de salas de aula ao quantitativo de alunos, de acordo com as
exigncias de cada nvel e modalidade da educao; b) disponibilizao de material
didtico em conformidade com as necessidades de cada etapa da educao; e c)
contratao de profissionais da educao e garantia de formao continuada, respei-
tando-se a rea e/ou setor de atuao (professor, pessoal de apoio como secretrios
de escola, servio geral, merendeiras etc.).
H tambm a colocao de que se faz necessrio a elaborao e difuso do oramento financeiro contendo as receitas e despesas em conformidade com o desenho
do plano, informao que corresponde indicao das fontes disponveis e adicionais que iro assegurar a viabilidade das metas e aes planejadas. Pode-se afirmar
que o processo que envolve a elaborao do Plano Municipal de Educao (desde a
diagnose at a apresentao do cronograma e oramento financeiro) refora tanto a
exigncia de intencionalidade e coerncia no que diz respeito correlao entre prioridades e capacidade de resposta s demandas educacionais, quanto a necessidade de
colaborao entre os entes federativos no que concerne gesto do sistema de ensino, uma vez que se faz necessrio cumprir as prerrogativas dispostas na organizao
da educao nacional, buscando, sobretudo, a garantia do acesso e permanncia dos
alunos em todos os nveis e modalidades da educao bsica. , sobretudo, por esta
razo que o carter sistmico na gesto educacional pressupe no somente a mera
diviso de responsabilidades, mas tambm o acompanhamento do cumprimento
das atividades de competncia de cada esfera de poder, por meio da participao dos
sujeitos sociais que compartilham dos processos educativos.
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Recebido em: junho 2010

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Impactos Do Novo Marco Legal Na Gestao Da Educacao Municipal

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Impactos do novo marco legal

* Professor da Universidade de Pernambuco Campus Garanhuns, vinculado ao Ncleo de

VINTE ANOS DA CONSTITUIO FEDERATIVA DO BRASIL: AVANOS E

O interesse pela ampla e defi nitiva interveno na mquina estatal parecia

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GOMES, A. M. Poltica de avaliao da educao

SADER, E. Quando novos personagens entraram

em cena: experincias, falas e lutas dos

1999. Disponvel em: <http://www.scielo.br/

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