ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD

ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD

42.o CONSEJO DIRECTIVO

52.a SESIN DEL COMIT REGIONAL
Washington, D.C., del 25 al 29 de septiembre de 2000

Punto 4.11 del orden del da provisional

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20 julio 2000
ORIGINAL: ESPAOL

FUNCIONES ESENCIALES DE SALUD PBLICA

Las reformas sectoriales enfrentan el desafo de fortalecer la funcin rectora de la

autoridad sanitaria y una parte importante de este papel consiste en dar cumplimiento a
las funciones esenciales de salud pblica (FESP) que competen al Estado en sus niveles
central, intermedio y local. Para ello, se vuelve crucial el mejoramiento de la prctica de
la salud pblica y los instrumentos para efectuar una valoracin sobre su estado de
situacin y las reas en que debe ser fortalecida.
En virtud de lo anterior, la OPS ha puesto en marcha la iniciativa La salud
pblica en las Amricas dirigida a la definicin y medicin de las FESP como base para
mejorar la prctica de la salud pblica y para fortalecer el liderazgo de la autoridad
sanitaria a todos los niveles del Estado.
El presente documento resume aspectos conceptuales y metodolgicos con
relacin a la definicin y medicin de las FESP, discute las implicaciones que tiene la
medicin del desempeo de las mismas para el mejoramiento de las prcticas de la salud
pblica en las Amricas y presenta el plan para la aplicacin del instrumento de medicin
de desempeo de las FESP en los pases de la Regin.
Este asunto se present al Comit Ejecutivo en su 126.a sesin, el cual emiti la
resolucin CE126.R18 (anexa) que incluye un proyecto de resolucin para la
consideracin del 42.o Consejo Directivo. El tema se presenta al Consejo Directivo para
recibir comentarios sobre la iniciativa de la salud pblica en las Amricas, obtener
aportes sobre la definicin de las FESP y sobre la metodologa desarrollada para medirlas,
identificar elementos a considerar en la elaboracin de planes de mejoramiento de la
prctica de la salud pblica, y recibir comentarios sobre la funcin de la Secretara en este
asunto.

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CONTENIDO

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1.

La iniciativa La salud pblica en las Amricas ....................................................... 4

2.

El concepto de funciones esenciales de salud pblica y su relacin con

el fortalecimiento de la funcin rectora de la autoridad sanitaria ................................ 5
2.1 Definicin .......................................................................................................... 6
2.2 Antecedentes....................................................................................................... 7
2.3 Avances en la definicin de las FESP para la Regin de las Amricas............ 11

3.

Las funciones esenciales de salud pblica que han sido identificadas

a fin de medir su desempeo en los pases de las Amricas ...................................... 12
3.1 Funcin esencial 1: Monitoreo y anlisis de la situacin
de salud de la poblacin.................................................................................... 12
3.2 Funcin esencial 2: Vigilancia de salud pblica, investigacin
y control de riesgos y daos en salud pblica................................................... 13
3.3 Funcin esencial 3: Promocin de la salud...................................................... 13
3.4 Funcin esencial 4: Participacin social y refuerzo del poder
("empowerment") de los ciudadanos en salud .................................................. 14
3.5 Funcin esencial 5: Desarrollo de polticas, planes y capacidad
de gestin que apoyen los esfuerzos en salud pblica
y contribuyan a la rectora sanitaria nacional ................................................... 15
3.6 Funcin esencial 6: Regulacin y fiscalizacin en salud pblica .................... 15
3.7 Funcin esencial 7: Evaluacin y promocin del acceso
equitativo de la poblacin a los servicios de salud necesarios ........................ 16
3.8 Funcin esencial 8: Desarrollo de recursos humanos y
capacitacin en salud pblica .......................................................................... 16
3.9 Funcin esencial 9: Garanta de calidad de los servicios de
salud individuales y colectivos ........................................................................ 17
3.10 Funcin esencial 10: Investigacin, desarrollo e implementacin
de soluciones innovadoras en salud pblica .................................................... 17
3.11 Funcin esencial 11: Reduccin del impacto de emergencias
y desastres en salud .......................................................................................... 18

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CONTENIDO (cont.)

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4.

La medicin del desempeo de las funciones esenciales de salud pblica ................ 18

4.1 Definicin de estndares ptimos razonables en lugar de
mnimos aceptables de funcionamiento .............................................................. 19
4.2 Desarrollo inicial de los instrumentos de medicin............................................ 19

5.

Pruebas piloto para la validacin del instrumento y plan para

su aplicacin en la Regin ......................................................................................... 20

6.

El uso de los resultados de la medicin del desempeo para generar

un plan de accin para el mejoramiento de la prctica de la salud
pblica en las Amricas ............................................................................................. 20

7.

Qu se espera del Consejo Directivo de la OPS?..................................................... 21

Anexo: Resolucin CE126.R18

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1.

La iniciativa La salud pblica en las Amricas

Los procesos de reforma del sector salud (RS) se han concentrado principalmente
en los cambios estructurales, financieros y organizacionales de los sistemas de salud y en
los ajustes a la prestacin los servicios de atencin a las personas. La salud pblica ha
sido descuidada como una responsabilidad social e institucional, justamente cuando ms
atencin requiere y cuando ms se precisa de apoyo de parte de los gobiernos a fin de
modernizar la infraestructura necesaria para su ejercicio.
La reinsercin de la salud pblica en la agenda de transformacin del sector pasa
por la definicin clara de su papel, as como por la operacionalizacin de los conceptos
que le dan fundamento, entre ellos el de funciones esenciales de salud pblica (FESP). Es
importante asimismo, para la recuperacin de la salud pblica y para su insercin en el
centro los procesos de transformacin del sistema, que estas categoras operacionales
como las FESP puedan ser caracterizadas y medidas, a fin de determinar el grado efectivo
con el que se llevan a cabo, tanto por parte del Estado como de la sociedad civil.
Las reformas sectoriales se enfrentan al desafo de fortalecer la funcin de rectora
de la autoridad sanitaria y una parte importante de ese papel rector consiste en dar
cumplimiento a las FESP que competen al Estado en sus niveles central, intermedio y
local. Para ello se vuelve crucial el mejoramiento de la prctica de la salud pblica y los
instrumentos para efectuar una valoracin sobre su estado de situacin y las reas en las
que debe ser fortalecida.
En virtud de lo anterior la OPS ha dado los pasos iniciales para poner en marcha
una iniciativa continental denominada La salud pblica en las Amricas, dirigida a la
definicin y medicin de las FESP como base para mejorar la prctica de la salud pblica
y para fortalecer el liderazgo de la autoridad sanitaria a todos los niveles del Estado. Esta
iniciativa, que est siendo coordinada por la Divisin de Sistemas y Servicios de Salud
(HSP), involucra a todas las unidades tcnicas de la sede as como a las Representaciones
de la OPS en los pases, ha contado con la participacin del Director Emrito de la
Organizacin, Dr. Carlyle Guerra de Macedo como asesor del proyecto, y ha desarrollado
los instrumentos de medicin del desempeo de las FESP en conjunto con los Centros
para el Control de Enfermedades de los Estados Unidos (CDC) y el Centro
Latinoamericano de Investigacin en Sistemas de Salud (CLAISS). El proyecto ha
contemplado diversas instancias de interaccin con expertos procedentes del medio
acadmico, sociedades cientficas, servicios de salud y organismos internacionales,
congregados en una red de retroalimentacin continua a su desarrollo y est representado
una valiosa oportunidad para revisar el estado actual de la prctica de la salud pblica en
la Regin.

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El alcance de la iniciativa La salud pblica en las Amricas puede resumirse de

la siguiente manera:

promover un concepto comn de la salud pblica y sus funciones esenciales en las

Amricas;

crear un marco para la medicin del desempeo de las funciones esenciales de

salud pblica aplicable a todos los pases americanos;

apoyar la evaluacin de la prctica de la salud pblica en cada pas, basndose en

la medicin del desempeo de las funciones esenciales de salud pblica;

proponer un plan continental de accin para fortalecer la infraestructura y mejorar

la prctica de la salud pblica, basado en los hallazgos de la medicin del
desempeo de las FESP;

publicar, en el primer semestre de 2001, El estado de la salud pblica en las

Amricas, un libro en el que se reunirn los diferentes productos del proyecto y se
ofrecer un panorama del grado en que las funciones esenciales de salud pblica
se estn cumpliendo en las Amricas.

A continuacin se presentan algunos de los aspectos conceptuales y

metodolgicos que han sido formulados como parte de la iniciativa La salud pblica en
las Americas, con especial nfasis en la definicin y medicin de FESP que deben ser
desarrolladas y que constituyen el quehacer y la responsabilidad de la autoridad sanitaria
de los pases del continente. Asimismo se analizan las implicaciones que tiene la
medicin del desempeo de las FESP para el mejoramiento de la prctica de la salud
pblica en el continente.
2.

El concepto de funciones esenciales de salud pblica y su relacin con el

fortalecimiento de la funcin rectora de la autoridad sanitaria

El concepto de salud pblica en el que se basa la definicin de las FESP es el de la

accin colectiva, tanto del Estado como de la sociedad civil, encaminada a proteger y
mejorar la salud de las personas. Supone una nocin que va ms all de las
intervenciones poblacionales o comunitarias e incluye la responsabilidad de asegurar el
acceso a y la calidad de la atencin de salud. No est referido a la salud pblica como
disciplina acadmica, sino como una prctica social de naturaleza interdisciplinaria. La
salud pblica no es sinnimo de responsabilidad del Estado en materia de salud, ya que su
quehacer va ms all de las tareas propias del Estado y no abarca todo lo que el Estado
puede hacer en materia de salud.

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2.1

Definicin

Se ha definido a las FESP como condiciones que permiten un mejor desempeo

de la prctica de la salud pblica.
Una de las decisiones ms importantes de la iniciativa La salud pblica en las
Amricas tiene que ver con la necesidad de adecuar la definicin de los indicadores y
estndares de las FESPs para permitir que la prctica de salud pblica se fortalezca a
travs del refuerzo de las capacidades institucionales necesarias. Este enfoque parece
mejor que un planteamiento metodolgico que incluya tanto funciones como campos de
la actividad de salud pblica. Si las funciones son bien definidas para incluir todas las
capacidades requeridas para una buena prctica de salud pblica, estar asegurado el buen
funcionamiento en cada uno de los campos de accin o reas de trabajo de la salud
pblica. La figura 1 explica el tema.
Figura 1. Funciones esenciales y campos de accin de la salud pblica
mbitos de
aplicacin
FESP
FESP

Salud
Ambiental

Salud
Ocupacional

Salud
Maternoinfantil
(SMI)

Enfermedades
Crnicas

Otras

Ejemplos
Monitoreo de la situacin
de salud

Monitoreo de los
riesgos
ambientales

Monitoreo de los
riesgos en los
lugares de trabajo

Monitoreo de los
riesgos en problemas
de SMI

Monitoreo de los
riesgos de
enfermedades
crnicas

Fiscalizacin y regulacin

Fiscalizacin del
cumplimiento de
normativas
ambientales

Fiscalizacin de
las leyes referentes
a la proteccin del
trabajador

Vigilancia del
cumplimiento de las
leyes que protegen a
la madre y al hijo

Fiscalizacin y
regulacin para
estimular conductas
saludables que
prevengan mayor
dao a la salud

Es importante referirse aqu a la frecuente confusin entre el papel del Estado en

salud, ejercido normalmente por el ministerio de salud o su equivalente como autoridad
sanitaria y la responsabilidad del mismo como garante del buen desarrollo de las FESP. Si
bien el Estado tiene un papel indelegable en la entrega directa o en la garanta del
cumplimiento con las FESP, stas solo representan una fraccin de las responsabilidades
estatales en el mbito de la salud. Es una fraccin muy relevante, sin duda, cuyo
adecuado cumplimiento no solo resulta fundamental para elevar los niveles de salud y la

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calidad de vida de la poblacin, sino que es a su vez parte de la responsabilidad rectora

que el Estado tiene en materia de salud, caracterizada asimismo por tareas de conduccin,
regulacin, modulacin del financiamiento y vigilancia del aseguramiento y armonizacin
de la provisin.
Para enfatizarlo con un ejemplo, una agencia de salud pblica que no cuenta con
un sistema de vigilancia de eventos en salud integral y confiable, dificilmente puede
aspirar a ser creble cuando opina o acta en materia de asignacin financiera a los
distintos componentes o sectores que componen el sistema de salud.
Tambin es relevante referirse aqu a la dificultad que entraa el establecimiento
de una separacin ntida entre las responsabilidades propias de la salud pblica en la
conduccin de servicios dirigidos a la prevencin de enfermedades y a la promocin de la
salud en grupos poblacionales definidos, y aquellas que tienen que ver con la
organizacin de servicios dirigidos a la atencin curativa individual.
Los nfasis en esta materia son sin duda diferentes. Es patrimonio esencial de la
salud pblica el dedicarse a la primera de las funciones sealadas ms arriba. En lo que
respecta a la segunda, sus responsabilidades esenciales apuntan ms a la preocupacin por
el acceso equitativo a los servicios, la garanta de su calidad y la incorporacin de la
perspectiva de la salud pblica en las polticas nacionales de salud. Esto no impide que
los salubristas se capaciten para gestionar servicios individuales de salud. Por el
contrario, resulta deseable que lo hagan, precisamente para incorporar la visin de la
salud pblica al quehacer de tales organizaciones. Esta ltima actividad utiliza, sin
embargo, disciplinas que trascienden a lo que damos en llamar salud pblica.
La habitual concepcin de la salud pblica como sinnimo del quehacer de salud
contribuye a una dilucin de las responsabilidades sobre mbitos diferentes de esta ltima
actividad y puede conducir a un uso ineficiente de los recursos de salud. La medicin de
las FESP y la evaluacin del desempeo de las mismas por parte de la autoridad sanitaria
debera contribuir a evitar este riesgo.
2.2

Antecedentes

En los ltimos aos se han llevado a cabo importantes esfuerzos para buscar una
mejor definicin y medicin de las FESP. Entre ellos cabe destacar el Estudio Delphi
conducido por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Proyecto Nacional de
Medicin de Estndares y Desempeo de la Salud Pblica (NPHPSP) de los Estados
Unidos de Amrica. A continuacin se resean brevemente estas iniciativas.

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2.2.1

Estudio Delphi de la OMS sobre funciones esenciales de salud pblica 1

En enero de 1997, el Consejo Ejecutivo de la OMS recomend impulsar el

desarrollo conceptual acerca de FESP como forma de contar con una herramienta para
implementar la renovacin de la poltica de salud para todos en el ao 2000. Para ello se
decidi la realizacin del Estudio Delphi, dirigido a redefinir el concepto de FESP y a
obtener un consenso internacional sobre las caractersticas centrales de estas funciones.
En ese estudio, 145 expertos en salud pblica de diferentes nacionalidades fueron
consultados en tres rondas secuenciales. Como resultado, surgieron nueve FESP, a saber:
1.

Prevencin, vigilancia y control de enfermedades transmisibles

y no transmisibles.

2.

Monitoreo de la situacin de salud

3.

Promocin de la salud

4.

Salud ocupacional

5.

Proteccin del ambiente

6.

Legislacin y regulacin en salud pblica

7.

Gestin en salud pblica

8.

Servicios especficos de salud pblica

9.

Atencin de salud para grupos vulnerables y poblaciones de alto riesgo

Los autores recomendaron encarecidamente la realizacin de nuevos estudios en

los niveles nacionales e internacionales. Algunos temas controvertidos fueron tambin
resaltados, como por ejemplo la relacin entre servicios de atencin de salud y funciones
esenciales de salud pblica, un rea donde no hubo consenso en torno al grado en que la
atencin de salud individual de pacientes puede ser considerada una funcin bsica y
esencial de salud pblica.

El trmino servicio esencial de salud pblica acuado por el proyecto estadounidense, se homologa al
de funcin esencial de salud pblica.

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2.2.2

Proyecto Nacional de Medicin de Estndares y Desempeo de la Salud Pblica

(NPHPSP) de los Estados Unidos

El informe de 1988 sobre salud pblica del Instituto de Medicina de los Estados
Unidos, producido despus de ms de 60 aos de diferentes intentos por definir y medir
las funciones de salud pblica y de evaluar el funcionamiento de las agencias de salud
pblica, defini tres grupos de funciones (evaluacin, desarrollo de polticas y
aseguramiento) para las organizaciones de salud pblica, y entreg un marco racional
para muchos de los esfuerzos dirigidos a evaluar los servicios de salud pblica realizados
en la ltima dcada en ese pas.
En 1994, un grupo de trabajo sobre las principales funciones de salud pblica
codirigido por el Director de los CDC y el Secretario Adjunto para el Control de
Enfermedades y Promocin compuesto por representantes de las agencias de Servicios de
Salud Pblica y las principales organizaciones de salud pblica del pas, notaron la
confusin causada por las mltiples versiones de las principales funciones. Encargaron
a un subgrupo, encabezado por la Oficina del Programa de Prcticas en Salud Pblica y la
Oficina de Prevencin de Enfermedades y Promocin de la Salud de los CDC, el
desarrollo de un consenso sobre los servicios esenciales de salud pblica. Este grupo
produjo una declaracin de consenso que pretende: 1) explicar qu es la salud pblica;
2) clarificar el papel esencial de la salud pblica en todo el sistema de salud, y 3) dar
transparencia a la vinculacin del funcionamiento de la salud pblica con los resultados
de salud.
En 1994, el Comit Directivo de Funciones Esenciales de Salud Pblica adopt el
documento Salud pblica en los Estados Unidos de Amrica. En este documento, la
visin de personas sanas en comunidades sanas y la misin de promover la salud fsica y
mental y prevenir las enfermedades, daos y discapacidades se sostienen en los siguientes
objetivos principales de salud pblica:

prevencin de epidemias y de la propagacin de enfermedades;

proteccin contra los daos ambientales;

prevencin de daos;

promocin y fomento de conductas saludables;

respuesta a los desastres y asistencia a comunidades damnificadas;

garanta de calidad y accesibilidad a servicios de salud.

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En el mismo documento se definieron 10 servicios esenciales de salud pblica:

1.

Monitoreo del estado de salud para identificar los problemas de salud de la

comunidad

2.

Diagnstico e investigacin de los problemas de salud y de los riesgos en la

comunidad

3.

Informacin, educacin y empoderamiento de las personas en temas de salud

4.

Movilizacin de asociaciones comunitarias para identificar y resolver problemas

de salud

5.

Desarrollo de polticas y planes que apoyen la salud individual y colectiva

6.

Cumplimiento de leyes y regulaciones que protejan la salud y den seguridad

7.

Vinculacin de las personas con servicios de atencin de salud y garanta de

provisin de servicios de salud donde no estn disponibles

8.

Garanta de recursos humanos competentes para la salud pblica y la atencin de

salud

9.

Evaluacin de eficacia, accesibilidad y calidad de los servicios de salud individual

y colectivos

10.

Investigacin sobre nuevos enfoques y soluciones innovadoras para los problemas

de salud

Como se puede ver, estos servicios pueden agruparse en cada una de las funciones
principales definidas previamente. Los servicios 1 y 2 caen dentro de la evaluacin; los
servicios 3, 4 y 5 caen dentro del desarrollo de polticas, y los servicios 6, 7, 8 y 9 caen
dentro del aseguramiento. El servicio 10 (investigacin) se considera relacionado con
todas las funciones principales como base para la gestin del sistema de salud pblica.
Actualmente, el Programa Nacional de Desempeo y Estndares de Salud Pblica
del CDC est liderando un esfuerzo conjunto para el desarrollo de estndares para la
prctica de salud pblica. Las herramientas de medicin para la evaluacin de la prctica
en salud pblica, tanto en el nivel local como estatal, han sido diseadas en conjunto con
otras organizaciones de salud pblica. Estos instrumentos son cuestionarios detallados
con secciones para cada uno de los 10 servicios esenciales. Cada servicio es definido en

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detalle, con indicadores que representan los estndares locales y estatales, y con
mediciones y submediciones para cada uno de los indicadores que son incluidos. Despus
de un perodo de diseo de tres aos, los instrumentos estn siendo probados en las
distintas realidades estatales y locales de Estados Unidos.
2.3

Avances en la definicin de las FESP para la Regin de las Amricas

En una primera etapa, el proyecto se dio a la tarea de examinar los avances en la

definicin de FESP desarrollados previamente, para buscar coincidencias entre los
diversos enfoques. El resultado se presenta en la Figura 2.
Figura 2. Coincidencia entre las FESP definidas, el mecanismo
conceptual propuesto, el NPHPSP y el estudio Delphi-OMS

NPHPSP

OPS

Desarrollo de
recursos humanos

Monitoreo situacin salud

Vigilancia epidemiolgica
Promocin de la salud y
empoderamiento de la gente

Participacin social e intersectorialidad

Planificacin estratgica en salud pblica
Regulacin y fiscalizacin
Garanta de acceso a la atencin de salud
Evaluacin de eficacia, acceso y calidad
de los servicios de salud

Desarrollo e investigacin

Ambiente
Desastres
Salud
ocupacional

Estudio Delphi
Gerencia de la salud
pblica

OMS

Como se aprecia en la interseccin de estos tres enfoques, hay un grado

importante de coincidencia entre los avances hechos por el NPHPSP, el estudio de la
OMS y la OPS.
Hay dos funciones en el estudio de la OMS y en la reflexin inicial de la OPS, que
representan campos de accin importantes de la salud pblica. Usando un enfoque

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funcional en lugar de uno de campos de accin, estas dos funciones (salud ambiental y
salud ocupacional) podran ser tratadas como reas de trabajo en salud pblica donde
todas las funciones esenciales de salud pblica incluidas en la interseccin de estos tres
enfoques deben ser aplicadas para mejorar el funcionamiento de la salud pblica en
dichos campos de accin. La funcin de preparacin para el enfrentamiento de desastres
requiere de acciones muy especficas que no son necesariamente parte del resto de las
funciones esenciales, y puede ser incluida como una funcin separada.
El estudio de la OMS defini una funcin especfica para la gerencia de salud
pblica, la que ser importante incorporar para la medicin en la Regin. Algo similar
ocurre con el desarrollo de recursos humanos en salud pblica, incluida en el NPHPSP.
3.

Las funciones esenciales de salud pblica que han sido identificadas a fin de
medir su desempeo en los pases de las Amricas

A continuacin se describen cada una de las 11 FESP que han sido identificadas
como crticas para la prctica de la salud pblica en los pases de las Amricas y que
estn contenidas en el instrumento de medicin de su desempeo que ha sido desarrollado
por la OPS en colaboracin con el CDC y el CLAISS. El listado que sigue al ttulo de
cada una de ellas corresponde a los componentes que la integran y que son la base de la
definicin de estndares, indicadores, mediciones y submediciones actualmente en
desarrollo.
3.1

Funcin esencial 1:
poblacin

Monitoreo y anlisis de la situacin de salud de la

La evaluacin actualizada de la situacin y tendencias de salud del pas y de sus

determinantes, con especial nfasis en la identificacin de desigualdades en los
riesgos, en los daos y en el acceso a los servicios.

La identificacin de las necesidades de salud de la poblacin, incluyendo la

evaluacin de los riesgos de salud y la demanda por servicios de salud.

El manejo de las estadsticas vitales y la situacin especfica de grupos de especial

inters o mayor riesgo.

La generacin de informacin til para la evaluacin del desempeo de los

servicios de salud.

La identificacin de recursos extrasectoriales que aportan en promocin de la

salud y mejoramiento de la calidad de vida.

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El desarrollo de tecnologa, experiencia y mtodos para el manejo, interpretacin

y comunicacin de la informacin a los responsables de la salud pblica
(incluyendo actores extrasectoriales, proveedores y ciudadanos).

La definicin y el desarrollo de instancias de evaluacin de la calidad de los datos

recolectados y de su correcto anlisis.

3.2

Funcin esencial 2: Vigilancia de salud pblica, investigacin y control de

riesgos y daos en salud pblica

La capacidad para hacer investigacin y vigilancia de brotes epidmicos y

patrones de presentacin de enfermedades transmisibles y no transmisibles,
accidentes y exposicin a sustancias txicas o agentes ambientales dainos para la
salud.

La infraestructura de salud pblica diseada para conducir la realizacin de

tamizajes poblacionales, pesquisa de casos e investigacin epidemiolgica en
general.

Laboratorios de salud pblica capaces de conducir tamizajes rpidos y de procesar

un alto volumen de exmenes necesarios para la identificacin y el control de
amenazas emergentes para la salud.

El desarrollo de programas activos de vigilancia epidemiolgica y control de

enfermedades infecciosas.

La capacidad de conectarse con redes internacionales que permitan un mejor

enfrentamiento de los problemas de salud de inters.

La preparacin de la ASN para activar una respuesta rpida, dirigida al control de

problemas de salud o riesgos especficos.

3.3

Funcin esencial 3: Promocin de la salud

Las acciones de promocin de la salud en la comunidad y el desarrollo de

programas para reducir riesgos y daos a la salud que cuenten con una activa
participacin ciudadana.

El fortalecimiento de la intersectorialidad con el fin de hacer ms eficaces las

acciones promocionales, especialmente aquellas que se dirigen al mbito de la
educacin formal de jvenes y nios.

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El refuerzo del poder (empowerment) de los ciudadanos para cambiar sus propios
estilos de vida y ser parte activa del proceso dirigido a cambiar los hbitos de la
comunidad y a exigir a las autoridades responsables la mejora de las condiciones
del entorno para facilitar el desarrollo de una cultura de la salud.

La implementacin de acciones dirigidas a que la ciudadana conozca sus

derechos en salud.

La colaboracin activa del personal de los servicios de salud en el desarrollo de

programas educativos en escuelas, iglesias, lugares de trabajo y cualquier otro
espacio de organizacin social relevante para entregar informacin sobre salud.

3.4

Funcin esencial 4: Participacin social y refuerzo del poder (empowerment)

de los ciudadanos en salud

La facilitacin de la participacin de la comunidad organizada en programas de

prevencin, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin de la salud.

El fortalecimiento de la construccin de alianzas intersectoriales con la sociedad

civil que permitan utilizar todo el capital humano y los recursos materiales
disponibles para el mejoramiento del estado de salud de la poblacin y la
promocin de ambientes que favorezcan la vida saludable.

El apoyo en tecnologa y experiencia en la constitucin de redes y alianzas con la

sociedad organizada en la promocin de la salud.

La identificacin de los recursos comunitarios que colaboren en las acciones de

promocin y en la mejora de la calidad de vida, reforzando su poder y capacidad
de influir en las decisiones que afecten su salud y su acceso a servicios adecuados
de salud pblica.

La informacin y la abogaca ante las autoridades gubernamentales en materia de

prioridades de salud, en particular con relacin a aquellas cuyo enfrentamiento
depende de mejoras de otros aspectos del nivel de vida.

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3.5

Funcin esencial 5: Desarrollo de polticas, planes y capacidad de gestin que

apoyen los esfuerzos en salud pblica y contribuyan a la rectora sanitaria
nacional

El desarrollo de decisiones polticas en salud pblica a travs de un proceso

participativo en todos los niveles que resulte coherente con el contexto poltico y
econmico en que estas se desarrollan.

La planificacin estratgica a escala nacional y apoyo a la planificacin en los

niveles subnacionales.

La definicin y perfeccionamiento de los objetivos de salud pblica, los que deben

ser mensurables, como parte de las estrategias de mejoramiento continuo de la
calidad.

La evaluacin del sistema de atencin de salud para la definicin de una poltica

nacional que resguarde la entrega de servicios de salud con enfoque poblacional.

El desarrollo de cdigos, regulaciones y leyes que guen la prctica de la salud

pblica.

La definicin de los objetivos nacionales de salud pblica para apoyar el papel de

rectora del Ministerio de Salud o su equivalente, en lo que respecta a la
definicin de los objetivos y prioridades para el conjunto del sistema de salud.

La gestin de salud pblica, en cuanto al proceso de construccin, implantacin y

evaluacin de iniciativas organizadas diseadas para enfrentar problemas de salud
poblacionales.

El desarrollo de competencias para la toma de decisiones basada en evidencias e

incorporando gestin de recursos, capacidad de liderazgo y comunicacin eficaz.

El desempeo de calidad del sistema de salud pblica, en cuanto a resultados de la

gestin exitosa, demostrables a proveedores y usuarios de tales servicios.

3.6

Funcin esencial 6: Regulacin y fiscalizacin en salud pblica

El desarrollo y la fiscalizacin del cumplimiento de los cdigos sanitarios y/o las

normas dirigidas al control de los riesgos de salud derivados de la calidad del
ambiente; la acreditacin y control de la calidad de los servicios mdicos; la
certificacin de calidad de nuevas drogas y sustancias biolgicas para uso mdico,

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equipos, otras tecnologas y cualquier otra actividad que implique el

cumplimiento de leyes y reglamentos dirigidos a proteger la salud pblica.

La generacin de nuevas leyes y regulaciones dirigidas a mejorar la salud, as

como a promover ambientes saludables.

La proteccin de los consumidores en sus relaciones con los servicios de salud.

La ejecucin de todas estas actividades de regulacin en forma oportuna, correcta,

consistente y completa.

3.7

Funcin esencial 7: Evaluacin y promocin del acceso equitativo de la

poblacin a los servicios de salud necesarios

La promocin de la equidad en el acceso a la atencin de salud e incluye la

evaluacin y la promocin del acceso efectivo de todos los ciudadanos a los
servicios de salud necesarios.

La evaluacin y promocin del acceso a los servicios de salud necesarios a travs

de proveedores pblicos y/o privados, adoptando un enfoque multisectorial que
permita trabajar con diversos organismos e instituciones para resolver las
inequidades en la utilizacin de los servicios.

El desarrollo de acciones dirigidas a superar barreras de acceso a las

intervenciones de salud pblica.

La facilitacin de la vinculacin de grupos vulnerables a los servicios de salud

(sin incluir el financiamiento de esta atencin) y a los servicios de educacin para
la salud, promocin de la salud, y prevencin de enfermedades.

La estrecha colaboracin con agencias gubernamentales y no gubernamentales

para promover el acceso equitativo a los servicios de salud necesarios.

3.8

Funcin esencial 8: Desarrollo de recursos humanos y capacitacin en salud

pblica

La educacin, capacitacin y evaluacin del personal de salud pblica para

identificar las necesidades de servicios de salud pblica y atencin de salud,
enfrentar con eficiencia los problemas de salud pblica prioritarios y evaluar
adecuadamente las acciones de salud pblica.

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La definicin de requerimientos para la licenciatura de profesionales de salud en

general y la adopcin de programas de mejoramiento continuo de la calidad de los
servicios de salud pblica.

La formacin de alianzas activas con programas de perfeccionamiento profesional

que aseguren la adquisicin de experiencias en salud pblica relevantes para todos
los estudiantes, as como educacin continua en gestin y desarrollo de liderazgo
en el mbito de la salud pblica.

El desarrollo de capacidades para el trabajo interdisciplinario en salud pblica.

3.9

Funcin esencial 9: Garanta de calidad de los servicios de salud individual y

colectivos

La promocin de la existencia de sistemas permanentes de garanta de calidad y el

desarrollo de un sistema de monitoreo permanente de los resultados de las
evaluaciones hechas mediante esos sistemas.

La facilitacin de la produccin de normas respecto a las caractersticas bsicas

que deben tener los sistemas de garanta de calidad y supervisa el cumplimiento
de los proveedores de servicios con esta obligacin.

La existencia de un sistema de evaluacin de tecnologas sanitarias que colabora

en los procesos de toma de decisiones de todo el sistema de salud.

La utilizacin de la metodologa cientfica para la evaluacin de intervenciones de

salud de diverso grado de complejidad.

El uso de este sistema para elevar la calidad de la provisin directa de servicios de

salud.

3.10

Funcin esencial 10: Investigacin, desarrollo e implementacin de soluciones

innovadoras en salud pblica

El continuum de innovacin que va desde los esfuerzos de investigacin aplicada

para impulsar cambios en las prcticas de salud pblica hasta los esfuerzos de
investigacin cientfica formal.

El desarrollo de investigacin propia de la autoridad sanitaria en sus diferentes

niveles.

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Pgina 18

El establecimiento de alianzas con los centros de investigacin e instituciones

acadmicas para realizar oportunamente estudios que apoyen la toma de
decisiones de la ASN en todos sus niveles y en lo ms amplio de su campo de
accin.

3.11

Funcin esencial 11: Reduccin del impacto de emergencias y desastres en

salud 2

La planificacin y ejecucin de acciones de prevencin, mitigacin, preparacin,

respuesta y rehabilitacin temprana relacionadas con la salud pblica.

Un enfoque mltiple respecto de los daos y la etiologa de todas y cada una de

las emergencias o desastres posibles en la realidad del pas.

La participacin de todo el sistema de salud y la ms amplia colaboracin

intersectorial en la reduccin del impacto de emergencias y desastres en salud.

4.

La medicin del desempeo de las funciones esenciales de salud pblica

La idea de la medicin de desempeo es la de identificar globalmente las

fortalezas y las debilidades de la prctica de la salud pblica, adems de permitir un
diagnstico operativo de las reas del quehacer que requieren mayor apoyo para fortalecer
la infraestructura de salud pblica, entendida en su ms amplia acepcin, esto es,
incluyendo las capacidades humanas y las instalaciones y equipamientos que resultan
necesarios para su buen desempeo.
Para avanzar en el logro de este objetivo resulta importante que la decisin de
medir sea seguida por el desarrollo de instrumentos que puedan perfeccionarse
continuamente hasta alcanzar aquel ptimo razonable que permita su utilizacin
rutinaria en los distintos niveles en los que se ejerce la salud pblica en la Regin. El
desarrollo de instrumentos de medicin de las FESP implica un largo proceso de
definicin de la funcin a medir, de los indicadores y estndares de desempeo o
cumplimiento de la misma y de las mediciones y submediciones que actan como
verificadores.

La reduccin de emergencias y desastres en salud incluye la prevencin, mitigacin, preparacin,

respuesta y rehabilitacin ante desastres.

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Pgina 19

4.1

Definicin de estndares ptimos razonables en lugar de mnimos aceptables

de funcionamiento

Como en otros procesos de medicin de desempeo, debe decidirse entre definir

estndares aceptables o usar estndares ptimos. La definicin de niveles aceptables
implica una difcil opcin y es necesariamente arbitraria, ya sea si se elige un nivel
comparable a la realidad hipottica promedio de la regin, o si se toma una opcin
respecto a lo que algn experto o grupo de expertos juzgue como mnimo necesario para
el desarrollo de una funcin. Obviamente, la decisin de optar por estndares ptimos
debe relativizarse de acuerdo a la realidad global de la regin. Dada la heterogeneidad de
este panorama, los estndares sern ptimos para las mejores condiciones que es posible
demandar, en un plazo mediato a la totalidad de los pases de la regin, lo que implica
confiar en un juicio experto para tal efecto. Pese a ello, optar por estos ptimos
razonables parece ms adecuado y coherente con el objetivo de reforzar la infraestructura
de salud pblica a la brevedad posible.
4.2

Desarrollo inicial de los instrumentos de medicin

Un primer borrador del instrumento, incluyendo la definicin de las funciones a

medir, ha sido diseminado por el equipo a cargo del proyecto a diversos grupos de
profesionales y expertos en salud pblica, proceso que tuvo su culminacin formal en la
reunin de la red de instituciones y expertos convocada por la OPS para este fin.3
Para minimizar sesgos, la validacin y posterior aplicacin del instrumento se
har ayudndose de la experiencia de un conjunto de tomadores de decisin procedentes
de vertientes diversas de la prctica de salud pblica as como de distintos niveles del
sistema de salud en diversos pases.
Un listado de FESP como el presentado, est obviamente sujeto a errores y no
puede pretender satisfacer todas y cada una de las visiones que el mundo de la salud
pblica tiene respecto al tema. Decisiones tales como la inclusin del refuerzo del poder
(empowerment) o del estmulo de la intersectorialidad en las funciones de promocin o
participacin social implican algn grado de arbitrariedad, por lo que resulta imposible
evitar la repeticin de reas propias de ms de una funcin, con nfasis distintos, en la
funcin ms relacionada con aquella. Obviamente, la realidad de la prctica cotidiana de
la salud pblica no permite separar absolutamente, ni siquiera en el trabajo de una misma
persona, el momento en que est cumpliendo con una u otra funcin.

Reunin de Consulta de Expertos. Funciones esenciales de salud pblica y medicin del desempeo de la
prctica de la salud pblica. Washington, D.C., 9 a10 de septiembre, 1999.

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La medicin de las FESP no es solo un ejercicio metodolgico interesante sino

que debera permitir el mejoramiento de las prcticas en salud pblica, estableciendo
estndares de buen funcionamiento y puntos de referencia para el mejoramiento continuo.
El proceso apunta tambin hacia una mayor transparencia en las prcticas y servicios de
salud pblica; as como a dar mayor claridad a la construccin del conocimiento y las
prcticas de salud pblica basadas en pruebas cientficas. Por ltimo, la medicin debera
crear una base para una mejor y mayor asignacin de recursos para las acciones de salud
pblica.
5.

Pruebas piloto para la validacin del instrumento y plan para su aplicacin

en la Regin

Durante los meses de abril y mayo de 1999 se llev a cabo un ejercicio de

validacin del instrumento de medicin del desempeo de las FESP en tres pases,
Bolivia, Colombia y Jamaica. Esto se efectu con un grupo de informantes clave que
abarcan funcionarios de los distintos niveles de autoridad sanitaria (central, intermedia y
local), expertos acadmicos, y representantes de sociedades profesionales de salud
pblica.
El instrumento est siendo ajustado en funcin de los resultados obtenidos en las
pruebas piloto y se contar con una versin afinada a principios de septiembre de 2000.
Con posterioridad a ello se est contemplando la diseminacin amplia del mismo en todos
los pases miembros a fin de definir mecanismos de aplicacin del instrumento en el
curso de octubre del 2000 a abril del 2001.
El objetivo fundamental es que cada pas lo utilice como un instrumento de autovaloracin del estado de la prctica de la salud pblica, como una herramienta de
diagnstico que sea comparable entre todos los pases y como un vehculo para incentivar
el desarrollo de planes nacionales de mejoramiento de la prctica de la salud pblica.
6.

El uso de los resultados de la medicin del desempeo para generar un plan

de accin para el mejoramiento de la prctica de la salud pblica en las
Amricas

La definicin y medicin de las FESP se concibe como una contribucin al

desarrollo institucional de la prctica de la salud pblica y al mejoramiento del dilogo
entre la salud pblica y otras disciplinas involucradas en el quehacer de la salud. Por otra
parte, una mejor definicin de lo esencial debe contribuir a mejorar la calidad de los
servicios, as como a definiciones ms precisas de las responsabilidades institucionales
presentes en la entrega de estas intervenciones.

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Al respecto, parece lgico esperar que la disposicin de la salud pblica a rendir

cuentas ante la ciudadana acerca de los resultados de su quehacer, se inicie por aquello
que le es ms propio y exclusivo, y no por aquellas responsabilidades que comparte con
los enfoques o disciplinas que intervienen en las decisiones generales en materia de
poltica de salud o acerca del destino de los sistemas de salud. La legitimidad y la
capacidad de convocatoria de la salud pblica para el desarrollo de acciones
intersectoriales, debera verse fortalecida por una medicin ms precisa de la esencia de
su quehacer.
Una mejor medicin de las FESP debera permitir tambin una mejor
cuantificacin de los recursos que se requieren para asegurar una infraestructura de salud
pblica adecuada, informacin que resulta esencial para gobiernos, tomadores de decisin
y agencias de cooperacin internacional.
Finalmente, la definicin y medicin de FESP son fundamentales para contribuir
al fortalecimiento de la educacin en salud pblica en la regin, actividad que hoy vive
una crisis que tiene bastante que ver con la falta de definicin de roles mencionados.
7.

Qu se espera del Consejo Directivo de la OPS?

Se presenta este documento a la consideracin del Consejo Directivo de la OPS

con los siguientes objetivos:

recibir comentarios sobre la iniciativa La salud pblica en las Amricas;

obtener aportes sobre la definicin de las FESP y sobre la metodologa

desarrollada para medirlas;

recabar sugerencias sobre la mejor forma de aplicar el instrumento en los pases;

identificar elementos para tomar en cuenta en el desarrollo de los planes de

mejoramiento de la prctica de la salud pblica;

recibir comentarios sobre la funcin de la Secretara en este ejercicio.

Anexo

ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD

ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD

126.a SESIN DEL COMIT EJECUTIVO

Washington, D.C., 26 al 30 de junio del 2000

CD42/15 (Esp.)
Anexo

RESOLUCIN
CE126.R18
FUNCIONES ESENCIALES DE SALUD PBLICA
LA 126.a SESIN DEL COMIT EJECUTIVO,
Habiendo considerado el documento CE126/17 sobre las funciones esenciales de
salud pblica;
Teniendo en cuenta que la Organizacin Panamericana de la Salud ha puesto en
marcha la iniciativa La salud pblica en las Amricas dirigida a la definicin y medicin
de las funciones esenciales de salud pblica como base para mejorar la prctica de la
salud pblica y para fortalecer el rol rector de la autoridad sanitaria a todos los niveles del
Estado, y
Considerando la necesidad de que en las reformas del sector salud se preste mayor
atencin a la salud pblica y se fortalezca la responsabilidad social e institucional que
compete al Estado a este respecto,
RESUELVE:
1.
Agradecer al Director por haber presentado un informe de avance de la iniciativa
La salud pblica en las Amricas y por haber iniciado el desarrollo de acciones
encaminadas a fortalecer las funciones esenciales de salud pblica.
2.
Recomendar al Consejo Directivo la aprobacin de una resolucin redactada en
los siguientes trminos:

CE126/18 (Esp.)
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EL 42.o CONSEJO DIRECTIVO,
Habiendo considerado el documento CD42/15 sobre las funciones esenciales de
salud pblica;
Teniendo en cuenta que la Organizacin Panamericana de la Salud ha puesto en
marcha la iniciativa La salud pblica en las Amricas dirigida a la definicin y medicin
de las funciones esenciales de salud pblica como base para mejorar la prctica de la
salud pblica y para fortalecer el rol rector de la autoridad sanitaria a todos los niveles del
Estado;
Considerando la necesidad de que en las reformas del sector salud se preste mayor
atencin a la salud pblica y se fortalezca la responsabilidad social e institucional que
compete al Estado a este respecto, y
Tomando nota de la recomendacin de la 126.a sesin del Comit Ejecutivo,
RESUELVE:
1.

Instar a los Estados Miembros:

a)

a que participen en un ejercicio regional de medicin del desempeo de las

funciones esenciales de salud pblica, a fn de posibilitar un anlisis del estado de
la salud pblica en las Amricas, auspiciado por la OPS;

b)

a que utilicen la medicin del desempeo de las funciones esenciales de salud

pblica para mejorar la prctica de la misma, desarrollar la infraestructura
necesaria para tal efecto, y fortalecer el papel rector de la autoridad sanitaria a
todos los niveles del Estado.

2.

Solicitar al Director:

a)

que disemine ampliamente en los pases de la Regin la documentacin

conceptual y metodolgica relativa a la definicin y medicin de las funciones
esenciales de salud pblica;

b)

que lleve a cabo, en estrecha coordinacin con las autoridades nacionales de cada
pas, un ejercicio de medicin del desempeo de las funciones esenciales de salud
pblica con la metodologa referida en el documento CD42/15;

CE126.R18 (Esp.)
Pgina 3

c)

que efecte un anlisis regional sobre el estado de salud pblica en las Amricas,
con base en un ejercicio de medicin del desempeo de las funciones esenciales
de salud pblica que se lleve a cabo en cada pas;

d)

que impulse una reorientacin de la educacin de salud pblica en la Regin en

articulacin con el desarrollo de las funciones esenciales de salud pblica;

e)

que incorpore la lnea de trabajo sobre las funciones esenciales de salud pblica a
las acciones de cooperacin en materia de reforma sectorial y de fortalecimiento
de la funcin rectora de la autoridad sanitaria.

(Sptima reunin, el 29 de junio de 2000)