Cour Des Comptes. Le Rapport Annuel 2016: Les Observations

LE RAPPORT
PUBLIC ANNUEL
2016
Tome I
Les observations
Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Dlibr .......................................................................................................... 7
Formations et rapporteurs ........................................................................... 9
Introduction ..................................................................................................15
Premire partie Les finances publiques .....................................................19
La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2016) ............21
Rponses ..................................................................................................49
Deuxime partie Les politiques publiques .................................................55
Chapitre I Emploi et solidarit ...................................................................57
1 Le contrat de gnration : les raisons dun chec ....................................59
Rponses ..................................................................................................75
2 Le Fonds de solidarit : un oprateur de ltat supprimer .....................83
Rponses ..................................................................................................93
Chapitre II nergie et dveloppement durable ......................................109
1 La maintenance des centrales nuclaires : une politique remise
niveau, des incertitudes lever ....................................................................111
Rponses ................................................................................................137
2 Les co-organismes : un dispositif original consolider ........................145
Rponses ................................................................................................171
Chapitre III Territoires ............................................................................209
1 La filire de la pche Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenir
incertain .......................................................................................................211
Rponses ................................................................................................233
2 Les liaisons vers les principales les du Ponant : un enjeu pour la
rgion Bretagne ...........................................................................................237
Rponses ................................................................................................251
3 Carcassonne Agglo : lexemple dune intercommunalit
inaboutie .....................................................................................................257
Rponses ................................................................................................273

COUR DES COMPTES
4 Le systme scolaire en Polynsie franaise et en NouvelleCaldonie : un effort de ltat important, une efficience amliorer .........283
Rponses ................................................................................................307
Troisime partie La gestion publique ......................................................325
Chapitre I La mise en uvre des politiques rgaliennes .......................327
1 Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire : une place
trouver dans la nouvelle organisation de ltat...........................................329
Rponses ................................................................................................357
2 Linspection du travail : une modernisation ncessaire ..........................367
Rponses ................................................................................................385
Chapitre II La gestion des entreprises et des tablissements
publics .........................................................................................................395
1 Les facteurs face au dfi de la baisse du courrier : des mutations
acclrer ......................................................................................................397
Rponses ................................................................................................421
2 La fusion Transdev-Veolia Transport : une opration mal conue,
de lourdes pertes ce jour pour la Caisse des dpts et consignations ......429
Rponses ................................................................................................457
3 Les thtres nationaux : des scnes dexcellence, des
tablissements fragiliss ..............................................................................473
Rponses ................................................................................................507
4 La lutte contre la fraude dans les transports urbains en le-deFrance : un chec collectif ...........................................................................537
Rponses ................................................................................................563
Chapitre III La conduite de projets ........................................................579
1 LInstitut franais du cheval et de lquitation : une rforme mal
conduite, une extinction programmer .......................................................581
Rponses ................................................................................................607
2 La rorganisation de lenseignement suprieur agricole public :
une rforme en trompe-lil .......................................................................635
Rponses ................................................................................................657
3 Le parc vgtal Terra Botanica : une initiative coteuse la
recherche dune viabilit financire ............................................................669
Rponses ................................................................................................681
Annexe ........................................................................................................693

Les rapports publics de la Cour des comptes

- laboration et publication La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2016.
Quoiquun nombre croissant de ses autres travaux soient publis,
les rapports publics demeurent un vecteur de communication privilgi
pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et
territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer.
Ces rapports publics et les insertions que comporte le rapport public
annuel sappuient sur les contrles, enqutes et valuations conduits par la
Cour ou les chambres rgionales et territoriales des comptes. Ils sont
raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une
formation associant plusieurs chambres et les chambres rgionales et
territoriales concernes.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur
laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes,
constitu du Premier prsident, du Procureur gnral et des prsidents de
chambre de la Cour. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour
adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du
Premier prsident et en prsence du Procureur gnral, les prsidents de
chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en
service extraordinaire.
Sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, la Cour peut
rendre publiques toutes les observations dfinitives qui concluent ses
travaux. Leur publication ne prjuge pas des autres suites, non publies,
quelle est susceptible de leur rserver, notamment des saisines de la Cour
de discipline budgtaire et financire ou des autorits judiciaires.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales
et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par la
Documentation franaise.


Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil runie en
formation plnire, a adopt le prsent Rapport public annuel 2016.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses
quils ont adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident,

MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, MM. Descheemaeker, Bayle,
Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, prsidents de chambre
maintenus en activit, MM. Pannier, Lebuy, Mme Pappalardo,
MM. Cazala, Andrani, Banquey, Mme Morell, M. Perrot,
Mmes Saliou (Franoise), Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier,
Tournier, Mme Darragon, MM. Courtois, Vivet, Diricq, Charpy, Ptel,
Maistre, Tnier, Lair, Selles, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert,
Mme Saliou (Monique), MM. Uguen, Gudon, Mme Gadriot-Renard,
MM. Zerah, Le Mn, Baccou, Vialla, Castex, Ory-Lavolle, Spulchre,
Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Guroult, Mme Vergnet,
MM. Chouvet, Mme Malgorn, M. Clment, Mme Engel, M. Le Mer,
Mme de Kersauson, MM. Saudubray, Migus, Terrien, Laboureix,
Mme Esparre,
MM. Geoffroy,
Lna,
Glimet,
de Nicolay,
Mmes Latare, Dardayrol, MM. Delaporte, de La Guronnire, Brunner,
Albertini, Mme Pittet, MM. Aulin, Jamet, Senhaji, Mme Prin,
MM. Ortiz, Rolland, Mmes Dujols, Bouzanne des Mazery, Soussia,
M. Basset, Mmes Coudurier, Faugre, Prigord, MM. Belluteau, Appia,
Brouder, Lallement, Schwartz, Thvenon, Tersen, Heuga, Fialon,
Mmes Matti, Saurat, Toraille, Latournarie-Willems, Girardin,
M. Giannesini, Mme Hamayon, conseillers matres, MM. Schmitt,
Jouanneau, Sarrazin, Galliard de Laverne, Blanchard-Dignac, Joubert,
Mme Revel, MM. Corbin de Mangoux, Margueron, conseillers matres en
service extraordinaire.

COUR DES COMPTES
Les membres de la chambre du conseil dont les noms figurent en

annexe au prsent volume nont pas pris part aux dlibrations sur les
textes cits.
Ont t entendus :
-
en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, assist - selon les

textes examins - de MM. Bayle, prsident de chambre
maintenu, MM. Lebuy, Andrani, Perrot, Mme F. Saliou,
MM. Barb, Bertucci, Diricq, Charpy, Ptel, Guibert,
Mme Saliou (Monique), MM. Gudon, Vialla, Castex,
Ory-Lavolle, Mmes Vergnet, Malgorn, MM. Le Mer,
Saudubray, Migus, Terrien, Mme Esparre, M. Delaporte,
Mme Pittet, M. Senahji, Mme Prigord, MM. Lallement,
Tersen, Heuga, Giannesini, conseillers matres, M. Sarrazin,
conseiller matre en service extraordinaire, MM. Monti,
Roguez, Lachkar, Pezziardi, conseillers rfrendaires,
prsidents de chambres rgionales et territoriale des comptes,
Mme Bigas-Reboul, MM. Bichot, Lion, Mmes Rocard, Aldig,
Lucidi, conseillers rfrendaires, Mmes Nicolas-Donz,
Banderet, premires conseillres, MM. Boillot, Justum,
Mme Mac Namara, M. Lancar, auditeurs, M. Ferrier,
conseiller, Mme Grivel, M. Lafon, Mme Le Bourgeois,
M. Hesske, Mme Georges, MM. Loap, Charvet, Marrou,
Mme Duhamel-Fouet, M. Moret, rapporteurs extrieurs,
M. Bertran, expert ;
en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn

de M. Kruger, premier avocat gnral.
***
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre
du conseil.
Fait la Cour, le 26 janvier 2016.

Formations et rapporteurs
Les trente-deux projets dinsertion rassembls dans le prsent
rapport ont t prpars par :
- les chambres de la Cour des comptes, prsides par MM. Durrleman,
Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Duchadeuil, Piol, Mme Moati,
prsidents de chambre ;
- les chambres rgionales et territoriales des comptes de :
Bretagne, prside par M. Heuga, prsident de chambre rgionale

des comptes ;
Champagne-Ardenne, Lorraine, prside par M. Roguez, prsident
de chambre rgionale des comptes ;
Languedoc-Roussillon, prside par M. Pezziardi, prsident de
chambre rgionale des comptes ;
Pays de la Loire, prside par M. Monti, prsident de chambre
rgionale des comptes ;
Saint-Pierre-et-Miquelon, prside par M. Terrien, prsident de
chambre rgionale et territoriale des comptes.
- une formation interjuridictions (commune la Cour et aux chambres

rgionales et territoriales des comptes) prside par M. Lachkar,
prsident de chambre territoriale des comptes.
Avant dtre soumis la chambre du conseil, le projet de rapport a
t examin et approuv par le comit du rapport public et des
programmes, compos de MM. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur
gnral du comit, Duchadeuil, Piol, Mme Moati, prsidents de
chambre, et M. Johanet, Procureur gnral, entendu en ses avis.

10
COUR DES COMPTES
Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et

des chambres rgionales et territoriales des comptes dont les noms
suivent ont particip aux travaux3 sur lesquels le prsent rapport est
fond :
TOME I LES OBSERVATIONS
Premire partie Les finances publiques
Rapporteurs : Franois Ecalle, Eric Dubois, conseillers
matres, Vianney Bourquard, conseiller rfrendaire,
La situation densemble des finances publiques
Nathalie Georges, rapporteure extrieure
( fin janvier 2016)
Contre-rapporteur : Christian Charpy, conseiller
matre
Deuxime partie Les politiques publiques
Chapitre I : Emploi et solidarit
1.
Rapporteurs : Emmanuel Giannesini, conseiller

Les contrats de gnration : les raisons dun matre, Nicolas Machtou, conseiller rfrendaire
chec
Contre-rapporteur : Gilles Andrani, conseiller matre
Les magistrats de la Cour des comptes comprennent les auditeurs, les conseillers
rfrendaires, les conseillers matres et les prsidents de chambre. Les conseillers
matres en service extraordinaire rejoignent la Cour pour cinq ans afin dy exercer les
fonctions de conseiller matre.
Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes comprennent les
conseillers de chambre rgionale, les premiers conseillers de chambre rgionale, les
prsidents de section de chambre rgionale et les prsidents de chambre rgionale.
2
Dtachs temporairement la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de
rapporteur, les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions
financires) sont soit des magistrats de lordre judiciaire, soit des fonctionnaires des
fonctions publiques de ltat, territoriale et hospitalire, soit des fonctionnaires des
assembles parlementaires, soit des agents de direction ou des agents comptables des
organismes de scurit sociale.
Dans les chambres rgionales, les fonctions de rapporteur peuvent aussi tre exerces
par des fonctionnaires des trois fonctions publiques ou des assembles parlementaires.
Ils sont alors dtachs dans le corps des magistrats des chambres rgionales.
3
La participation aux travaux sest effectue en tant que rapporteur ou contrerapporteur.
Les rapporteurs ont contribu de deux faons au prsent rapport : dune part, en
effectuant les contrles, les enqutes et les valuations sur lesquels la Cour a fond ses
observations et recommandations ; dautre part, en laborant les insertions au prsent
rapport, qui synthtisent les rsultats de ces travaux.
Les contre-rapporteurs sont chargs notamment de veiller la qualit des travaux.

FORMATIONS ET RAPPORTEURS
2.
11
Rapporteure : Marie-Dominique Prigord, conseillre

Le Fonds de solidarit : un oprateur de matre
ltat supprimer
Contres-rapporteurs : Thierry Mourier des Gayets,
Gilles Andrani, conseillers matres
Chapitre II : nergie et dveloppement durable

1.
2.
La maintenance des centrales nuclaires : Rapporteurs : Michel Babeau, Jean-Luc Tronco,

une politique remise niveau, des conseillers rfrendaires
incertitudes lever
Contre-rapporteur : Jean-Luc Vialla, conseiller matre
Rapporteurs : Jean Castex, conseiller matre, Virginie
Duhamel-Fouet, Arnauld Marrou, rapporteurs
Les co-organismes : un dispositif original
extrieurs
consolider
Contre-rapporteur : Jean-Yves Perrot, conseiller
matre
Chapitre III : Territoires

1.
2.
3.
4.
Prsident : Grard Terrien, prsident de chambre

La filire de la pche Saint-Pierre-et- territoriale des comptes
Rapporteure : Isabelle Banderet, premire conseillre
Miquelon : un avenir incertain
de chambre rgionale des comptes
Prsident : Jean-Louis Heuga, prsident de chambre
Les liaisons vers les principales les du rgionale des comptes
Ponant : un enjeu pour la rgion Bretagne
Rapporteur : Bernard Prigent, premier conseiller de
chambre rgionale des comptes
Prsident : Andr Pezziardi, prsident de chambre
Carcassonne Agglo : lexemple dune rgionale des comptes
intercommunalit inaboutie
Rapporteur : Vincent Ferrier, conseiller de chambre
rgionale des comptes
Prsident : Jean Lachkar, prsident de chambre
territoriale des comptes
Le systme scolaire en Polynsie franaise
Rapporteurs : Graud Guibert, conseiller matre,
et en Nouvelle-Caldonie : un effort de
Thomas Govedarica, Ren Maccury, premiers
ltat important, une efficience amliorer
conseillers de chambre territoriale des comptes
Contre-rapporteur : Andr Barb, conseiller matre
Troisime partie La gestion publique

Chapitre I : La mise en uvre des politiques rgaliennes
1.
Le contrle de lgalit et le contrle

Rapporteur : Claude Lion, conseiller rfrendaire
budgtaire : une place trouver dans la
Contre-rapporteur : Christian Martin, conseiller matre
nouvelle organisation de ltat
2.
Linspection du travail : une modernisation

Rapporteur : Gilles Andrani, conseiller matre
ncessaire

12
COUR DES COMPTES
Chapitre II : La gestion des entreprises et des tablissements publics
1.
2.
3.
4.
Rapporteurs : Bruno Ory-Lavolle, conseiller matre,

Sbastien Justum, auditeur, Nathalie Georges,
Les facteurs face au dfi de la baisse du
rapporteure extrieure
courrier : des mutations acclrer
Contre-rapporteur : Christian Charpy, conseiller
matre
La fusion Transdev-Veolia Transport : une
opration mal conue, de lourdes pertes ce
jour pour la Caisse des dpts et
consignations
Rapporteurs : Emmanuel Bichot, conseiller

rfrendaire, Philippe Hesske, rapporteur extrieur
Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
matre
Rapporteur : Marianne Lucidi, auditrice

Les thtres nationaux : des scnes Contre-rapporteur : Francis Saudubray, conseiller
dexcellence, des tablissements fragiliss
matre
Rapporteurs : Andr Le Mer, conseiller matre,
La lutte contre la fraude dans les transports Sandrine Rocard, conseillre rfrendaire
urbains en le-de-France : un chec collectif Contre-rapporteur : Yann Petel, conseiller matre
Chapitre III : La conduite de projets

1.
LInstitut franais du cheval et de

Rapporteure : Marie Pittet, conseillre matre
lquitation : une rforme mal conduite, une
Contre-rapporteur : Yann Petel, conseiller matre
extinction programmer
2.
La rorganisation de lenseignement Rapporteurs : Sylvie Vergnet, Jean Sarrazin,

suprieur agricole public : une rforme en conseillers matres
trompe lil
Contre-rapporteur : Didier Gudon, conseiller matre
3.
Prsident : Franois Monti, prsident de chambre

Le parc vgtal Terra Botanica : une rgionale des comptes
initiative coteuse la recherche dune Rapporteure : Danile Nicolas-Donz, premire
viabilit financire
conseillre de chambre rgionale des comptes

FORMATIONS ET RAPPORTEURS
13
TOME II LORGANISATION, LES MISSIONS, LES RSULTATS

Troisime partie Le suivi des recommandations
Chapitre I : Le suivi des recommandations en 2015
Chapitre II : La Cour constate des progrs
1.
2.
3.
Rapporteur : Guilhem Boillot, auditeur

Les certificats dconomies dnergie : un
Contre-rapporteur : Jean-Luc Vialla, conseiller
dispositif amlior
matre
Rapporteurs : Paul-Henri Ravier, Arnold Migus,
Les biocarburants : des rsultats en progrs, conseillers matres
des adaptations ncessaires
Contre-rapporteure : Marie Pittet, conseillre
matre
Rapporteurs : Didier Lallement, conseiller matre,
La rduction des ressources exceptionnelles
Xavier Lafon, rapporteur extrieur
dans le financement de la dfense nationale :
Contre-rapporteure : Franoise Saliou, conseillre
une clarification bienvenue
matre
Chapitre III : La Cour insiste

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Rapporteur : Denis Tersen, conseiller matre

Sciences Po : une remise en ordre
Contre-rapporteur : Omar Senhaji, conseiller
parachever
matre
Rapporteurs : Laure Le Bourgeois, Christophe
La politique de la ville : un cadre rnov, Moret, rapporteurs extrieurs
des priorits prciser
Contre-rapporteure : Sylvie Esparre, conseillre
matre
Rapporteur : Nol Diricq, conseiller matre
La lutte contre le tabagisme : une politique
Contre-rapporteur : Patrick Lefas, prsident de
consolider
chambre maintenu
Rapporteurs : Vronique Grivel, Thomas Charvet,
La lutte contre la fraude fiscale : des progrs rapporteurs extrieurs
confirmer
Contre-rapporteur : Franois Ecalle, conseiller
matre
Rapporteures : Claire Aldig, Stphanie BigasLa rforme des organismes payeurs des
Reboul, conseillres rfrendaires
aides agricoles : une stratgie dfinir, des
Contre-rapporteur : Didier Gudon, conseiller
conomies rechercher
matre
La gestion extinctive de Dexia : de premiers
rsultats fragiles, des consquences tirer
sur les responsabilits en cas de sinistre
financier
Rapporteurs : Bernadette Malgorn, conseillre

matre, Benjamin Lancar, auditeur
Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
matre
Rapporteurs : Jean-Luc Lebuy, conseiller matre,

Les transports ferroviaires en le-de-France
Philippe Bertran, rapporteur extrieur
depuis 2010 : des progrs sensibles, des Contre-rapporteur : Andr Le Mer, conseiller
insuffisances persistantes
matre

14
COUR DES COMPTES
Chapitre IV : La Cour alerte

1.
Le Centre national de la fonction publique

territoriale (CNFPT) : former mieux,
prlever moins
2.
La politique darchologie prventive : des

mesures dajustement tardives, un oprateur
rformer en profondeur
3.
Le versement de la solde des militaires : en

dpit des efforts engags, des
dysfonctionnements persistants
4.
La piste de ski intrieure dAmnville : un

quipement sous-utilis, un investissement
risqu
Rapporteure : Esther Mac-Namara, auditrice

Contre-rapporteur : Jean-Yves Bertucci, conseiller
matre
Rapporteurs : Philippe Marland, conseiller matre
en service extraordinaire, Philippe Duboscq,
conseiller rfrendaire
Contre-rapporteur : Jean-Pierre Bayle, prsident de
chambre maintenu
Rapporteurs : Franoise Saliou, Olivier Delaporte,
conseillers matres, Solavy Loap, rapporteur
extrieur
Contre-rapporteur : Jean-Luc Vialla, conseiller
matre
Prsident : Dominique Roguez, prsident de
chambre rgionale des comptes

Introduction
Cre en 1807, la Cour des comptes a pour mission de sassurer du
bon emploi de largent public. Elle contribue ainsi la mise en uvre du
droit reconnu la socit de demander compte tout agent public de
son administration et aux citoyens de constater, par eux-mmes ou par
leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la
consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit,
lassiette, le recouvrement et la dure , consacr par les articles 15 et 14
de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen.
Le rle de la Cour, juridiction indpendante, a t confort par la
rvision constitutionnelle de juillet 2008. Larticle 47-2 de la Constitution
dispose dsormais que la Cour assiste le Parlement dans le contrle de
laction du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement
dans le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des
lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans lvaluation des
politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue
linformation des citoyens .
Cette mission constitutionnelle de la Cour sexerce dans le cadre de
procdures qui garantissent lindpendance et la crdibilit de linstitution.
Trois principes fondamentaux encadrent ainsi ses travaux, aussi
bien pour lexcution des contrles, enqutes et valuations que pour
llaboration des rapports publics :
- lindpendance : la Cour est indpendante du pouvoir excutif
comme du pouvoir lgislatif, et place quidistance de ceux-ci.
Cette indpendance se traduit par une triple libert : dans le choix de
ses contrles, pour ladoption de ses conclusions, ainsi quune libert
ditoriale dans ses publications ;
- la collgialit : aucune production de la Cour nest luvre dun seul
magistrat, cest le travail collectif des membres de la Cour. Tout
contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs
rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets
ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et
dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une
chambre ou une autre formation comprenant au moins trois
magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des travaux. Il en va de mme pour
les projets de rapport public.

16
COUR DES COMPTES
Par le croisement des points de vue quils permettent, les dlibrs

collgiaux garantissent objectivit et neutralit dans lapprciation
des faits et des dcisions ;
- la contradiction : ce principe implique que toutes les constatations
et apprciations, de mme que toutes les observations et
recommandations formules ensuite, sont systmatiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes
concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise
en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables. La publication dun rapport public est donc
ncessairement prcde par la communication du projet de texte que
la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des
organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou
physiques directement intresses. Aussi, dans les rapports publics,
leurs rponses accompagnent-elles toujours le texte de la Cour.
La contradiction permet dinstituer un dialogue avec les organismes
contrls et damliorer la qualit des observations de la Cour. Elle
contribue lquit, la qualit et la rgularit de la dcision.
Dans ce cadre, le programme des travaux de la Cour, qui est arrt
par le Premier prsident, est labor en trois tapes.
Dans un premier temps, des priorits stratgiques de contrle
prcisent les domaines sur lesquels la Cour entend porter une attention
particulire au cours des annes ultrieures. Quatre priorits stratgiques
ont ainsi t dfinies pour les travaux de la Cour pour la priode 20142016 et reconduites pour les priodes 2015-2017 puis 2016-2018 :
- le respect de la trajectoire de redressement de lensemble des
finances publiques ;
- la matrise des risques lis la probit dans lemploi des fonds publics ;
- les marges defficience et defficacit dans les politiques publiques
forts enjeux ;
- les amliorations de gouvernance et de management dans la gestion
publique.
Sur la base de ces priorits stratgiques de contrle, une
programmation pluriannuelle dfinit les principaux thmes de travail de
chacune des chambres au cours des trois annes venir.
Enfin, le programme annuel fixe les contrles que chacune des
chambres effectuera au cours de lanne et organise lactivit des
rapporteurs au titre de leur chambre daffectation ou des missions
diverses qui leur sont confies par la Cour.

INTRODUCTION
17
Le programme des travaux de la Cour en 2015 a ainsi t fix par

arrt du Premier prsident du 19 dcembre 2014, et modifi plusieurs
reprises en 2015 pour actualisation.
Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la

Cour des comptes rend compte de ces travaux. Il sadresse la fois aux
pouvoirs publics et lensemble des citoyens, pour les informer sur le
bon emploi des fonds publics, dont il revient la Cour de sassurer.
Les messages mis en exergue dans le rapport sappuient sur un
ventail vari dexemples concrets, de dfaillances mais aussi de progrs
et de russites. Ainsi, en 2016, la notion de rforme constitue le fil rouge
des travaux prsents dans le rapport. Ils montrent ainsi que, loin dtre
contrainte limmobilisme, laction publique est capable dvoluer
(exemple des certificats dconomies dnergie (CEE), des biocarburants,
ou encore des co-organismes). Dans de nombreux cas, la rforme est
toutefois repousse ou inaboutie (exemple de linspection du travail), ou
les consquences tires de circonstances changeantes nont pas encore t
prises (exemple de la distribution du courrier). La Cour montre ainsi que
des marges defficience peuvent encore tre trouves et des progrs
raliss. Dans ce cas, ses recommandations ont pour objectif de fournir
des pistes damlioration pour plus defficacit et defficience.
Par rapport ldition de 2015, le rapport comporte davantage
dinsertions de suivi, par lesquelles la Cour revient sur des contrles
antrieurs et apprcie la mise en uvre de ses recommandations.
Enfin, la slection opre reflte la fois les priorits de contrle
retenues par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes
pour 2015 et les principaux constats quelles en ont tirs, ainsi que le souci
dclairer la diversit des politiques et de la gestion publiques.
Le rapport public est, en 2016 comme en 2015, divis en deux tomes.

Son tome I rend compte des observations et recommandations
tires des contrles, enqutes et valuations raliss en 2015, en
application de larticle L. 143-6 du code des juridictions financires, qui
dispose que la Cour des comptes adresse au Prsident de la Rpublique
et prsente au Parlement un rapport public annuel et des rapports publics
thmatiques, dans lesquels elle expose ses observations et dgage les
enseignements qui peuvent en tre tirs .

18
COUR DES COMPTES
La premire, consacre aux finances publiques, prsente la

situation actualise des finances publiques la lumire des volutions
intervenues depuis le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives
des finances publiques de juin 2015, y compris celles annonces et
adoptes en toute fin danne.
La deuxime partie fournit huit illustrations de politiques
publiques, dans trois champs de laction publique, avec la fois des
exemples de politiques anciennes confrontes des volutions et
contraintes nouvelles, moderniser ou repenser, et de dispositifs plus
rcents conforter, ou dont lefficacit nest pas assure.
Enfin, la troisime partie est consacre la gestion publique, et, sur
trois sujets (mise en uvre des politiques rgaliennes, gestion des
entreprises et des tablissements publics et conduite de projets), fournit
des exemples dorganisations ou procdures rationaliser ou dont
lefficacit et lefficience sont accrotre.
Le tome II propose une vision densemble des activits et missions
de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des
comptes, ainsi que des rsultats de leur activit.
Une premire partie prsente brivement lorganisation de la Cour
et des chambres rgionales et territoriales des comptes et les moyens
humains et financiers dont elles disposent, conformment larticle
L. 143-8 du code des juridictions financires.
Une seconde partie expose les missions qui sont confies la Cour
et aux chambres rgionales et territoriales des comptes, et la manire dont
celles-ci les exercent, en les illustrant par des travaux raliss en 2015. En
outre, un chapitre spcifique est consacr cette anne au bilan de lactivit
de contrle par la Cour des organismes bnficiant de la gnrosit
publique, vingt ans aprs la publication de ses premiers rapports.
Enfin, une troisime partie est consacre aux suites des contrles,
travers un bilan du suivi des recommandations en 2015, en application de
larticle L. 143-10-1 du code des juridictions financires, qui prcde 14
insertions de suivi, classes en trois catgories. Pour la premire, la
Cour constate des progrs , la suite de la mise en uvre de ses
recommandations passes. En ce qui concerne la seconde, la Cour
insiste : malgr des avances, les recommandations sont partiellement
ou imparfaitement mises en uvre. Enfin, la troisime partie, la Cour
alerte , regroupe des cas dabsence de mise en uvre.

Premire partie
Les finances publiques


La situation densemble des finances

publiques ( fin janvier 2016)
_____________________ PRSENTATION _____________________

L'amlioration de la situation des finances publiques aura t
modeste en 2015 : selon les dernires prvisions du Gouvernement, le
solde public se serait peine amlior (+ 0,1 point de PIB, - 3,8 points
de PIB) et le solde public structurel, qui neutralise l'impact de la
conjoncture sur le solde public, ne se serait rduit que de 0,3 point
( - 1,7 point de PIB).
Le Gouvernement prvoit une amlioration un peu plus forte en
2016 : 0,5 point de PIB pour le dficit effectif ( - 3,3 points de PIB)
comme pour le solde public structurel ( - 1,2 point de PIB). Cette
prvision s'appuie sur un scnario o l'inflation et la croissance de
l'activit comme de la masse salariale se redressent nettement par
rapport 2015. Elle repose galement sur un ralentissement des
dpenses des administrations de scurit sociale, une matrise des
dpenses de l'tat et une augmentation modre des dpenses des
collectivits locales permettant une quasi-stabilisation de leur besoin de
financement.
Aprs une prsentation de la situation des finances publiques en
2015, la Cour examine les risques pesant sur les prvisions de recettes, de
dpenses et de soldes publics pour 2016. Dans un contexte o le niveau trs
lev atteint par la dette publique invite poursuivre vigoureusement la
rduction des dficits, mais o, linverse, le redressement de la
croissance pourrait inciter un relchement inopportun des efforts, elle
souligne ensuite la ncessit de poursuivre moyen terme la rduction du
dficit structurel en agissant sur la dpense publique.
Les observations de la Cour reposent sur les informations
disponibles au 26 janvier 2016.

22
COUR DES COMPTES
I - 2015 : Une baisse limite des dficits

effectif et structurel
Dans sa dernire prvision, inchange depuis la publication du
programme de stabilit en avril 2015, le Gouvernement retient un dficit
public de 3,8 % du PIB en 2015, en lgre amlioration par rapport
2014 (3,9 % du PIB, cf. graphique n 1). Au vu des informations
disponibles la fin du mois de janvier 2016, cette prvision apparat
prudente, mme si des incertitudes demeurent, notamment concernant les
comptes des collectivits locales.
La rduction du dficit public sera faible. En effet, le poids des
dpenses dans le PIB aura diminu, mais cette baisse sera en grande partie
attnue par des allgements de prlvements obligatoires, principalement
au titre du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE) et du
Pacte de responsabilit et de solidarit. La faiblesse de la rduction du
dficit est aussi pour partie imputable une croissance faible depuis trois
ans : une fois corrig de cet effet, le solde public qui en rsulte, dit
structurel , se rduit un peu plus (0,3 point de PIB, 1,7 point de PIB),
mais son volution nen atteste pas moins dune attnuation de lajustement
structurel, qui mesure la variation du solde structurel dune anne sur
lautre, par rapport 2013 (1,1 point) et 2014 (0,6 point).
Graphique n 1 : volution du solde des administrations publiques
2000-2015 (en points de PIB)
Source : Cour des comptes daprs donnes de lInsee jusquen 2014 et de la

prvision du Gouvernement pour 2015

LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)
23
A - Le dficit effectif se rduirait modrment en 2015

Le dficit prvisionnel des administrations publiques pour 2015 a
t fix 4,1 points de PIB en loi de finances initiale (LFI) pour 2015. Il
a t ramen 3,8 points dans le programme de stabilit transmis la
Commission europenne en avril 2015. Entre-temps en effet, lInsee avait
publi une premire valuation du dficit 2014 4,0 points de PIB,
meilleure que prvu en LFI 2015 (4,4 points), ce qui a conduit le
Gouvernement rviser sa prvision pour 2015 (cf. tableau n 1).
Tableau n 1 : les prvisions successives de solde public
pour 2014 et 2015 (en points de PIB)
Loi de finances initiale pour 2015

Programme de stabilit davril 2015
2014
2015
- 4,4
- 4,0
- 3,9
- 4,1
- 3,8
- 3,8
Source : Cour des comptes daprs lois de finances initiales pour 2015 et 2016 et programme de
stabilit davril 2015
Le Gouvernement a galement rvis sa prvision dinflation4 pour

2015, passe de 0,9 % en LFI 0 % dans le programme de stabilit
(cf. tableau n 2). La croissance des recettes fiscales (moindres rentres de
TVA notamment rsultant dune moindre inflation) et, dans une moindre
mesure, celle des dpenses publiques ont ds lors t rvises la baisse.
Lamlioration du solde public (0,3 point de PIB en LFI pour 2015, de 4,4
4,1 points de PIB) en a t rduite (0,2 point de PIB, de 4,0 3,8 points de
PIB), mais par rapport une valeur pour 2014 moins dgrade.
Tableau n 2 : les prvisions successives de croissance
et dinflation pour 2015 (en %)

Programme de stabilit davril 2015
Croissance
Inflation
1,0
1,0
1,0
0,9
0,0
0,1
Source : Cour des comptes daprs lois de finances initiales pour 2015 et 2016 et programme de
stabilit davril 2015
Mesure partir de lindice des prix la consommation (IPC).

24
COUR DES COMPTES
La loi de finances pour 2016 a pris en compte la nouvelle

estimation par lInsee, en septembre 2015, du solde des administrations
publiques pour 2014 3,9 points de PIB, mais na pas pour autant ajust
la prvision de solde pour 20155, ni celle de la croissance et na modifi
que marginalement la prvision dinflation.
Les rsultats provisoires de lexcution du budget de ltat
communiqus par le Gouvernement, qui nont pas t expertiss par la
Cour, marquent une amlioration sensible par rapport la prvision de la
loi de finances rectificative (LFR) de dcembre 2015.
Les dpenses et les recettes du rgime gnral de scurit sociale
disponibles sur les neuf premiers mois de lanne sont cohrentes avec la
prvision de solde 2015 du projet de loi de financement de la scurit
sociale (PLFSS) pour 2016.
Une incertitude significative demeure nanmoins concernant les
comptes des collectivits locales, pour lesquelles les lments disponibles
ne donnent que des indications sur leurs rsultats annuels. Cette
incertitude est dautant plus forte que la baisse de la dotation globale de
fonctionnement, prvue entre 2015 et 2017, modifie les conditions de leur
quilibre budgtaire. La prvision du Gouvernement repose sur
lhypothse que les collectivits locales auront frein en consquence
leurs dpenses de fonctionnement (+ 1,1 % en 2015 aprs + 2,0 % en
2014), grce en particulier une baisse de leurs consommations courantes
(- 1,0 %), facilite notamment par la faible inflation, et un freinage de
leur masse salariale (+ 2,4 % aprs + 3,9 % en 2014), et que leurs
dpenses dinvestissement auront baiss de nouveau trs nettement
(- 7,9 % en 2015 aprs - 8,6 % en 2014), conduisant un solde des
collectivits locales proche de lquilibre en 2015.
Au total, au vu des informations disponibles, la prvision de solde
des administrations publiques pour 2015 apparat prudente.
En ltat actuel des prvisions, lamlioration du solde public serait
donc de mme ampleur quen 2014 (0,1 point) malgr le redressement
sensible de la croissance (+ 1,0 % aprs + 0,2 %). Cette faible
amlioration est le rsultat de deux volutions qui se compensent presque
exactement : dune part, une baisse de 0,5 point des dpenses publiques6
rapportes au PIB, venant en amlioration du solde public ; dautre part,
5
La rvision pour 2014 a en effet t faible (- 730 M), nettement infrieure
0,1 point de PIB, mais elle a suffi faire passer le chiffre arrondi la premire
dcimale de 4,0 3,9 points de PIB.
6
Hors crdits dimpt : en comptabilit nationale, les crdits dimpt viennent en
effet non pas en diminution des impts verss, mais en augmentation de la dpense,
parce quils peuvent donner lieu remboursement de la part de ladministration
certains contribuables ; on a choisi ici de considrer au contraire quils viennent bien
rduire limpt d.

25
une baisse de 0,4 point des recettes publiques rapportes au PIB, venant
en dgradation du solde (cf. graphique n 2). La baisse des dpenses
publiques rapporte au PIB rsulte du redressement de la croissance du
PIB en valeur (+ 2,0 % aprs + 0,8 % en 2014), alors que celle des
dpenses en valeur serait quasiment inchange (+ 1,0 % aprs + 0,9 % en
2014). La baisse des recettes publiques rapportes au PIB reflte, pour
0,2 point, une volution spontane des prlvements obligatoires,
lgislation constante, de nouveau infrieure celle du PIB et, pour
0,2 point, limpact sur les recettes des mesures prises en 2015 ou les
annes antrieures. Les allgements dimpts (monte en puissance du
CICE, mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit, plan
dinvestissement et mesures en faveur des TPE et PME) viennent ainsi
diminuer de prs de 14 Md les recettes, tandis que les hausses de
prlvements votes antrieurement (hausse des cotisations retraite et
fiscalit cologique notamment) viennent les augmenter de 10 Md.
Graphique n 2 : dcomposition de la variation du solde public
entre dpenses et recettes (2010-2015) - (en points de PIB)
Source : Cour des comptes daprs donnes de lInsee et prvisions pour 2015 du Rapport
conomique, social et financier pour 2016
Note de lecture : la variation du solde des administrations publiques (losange noir) se
dcompose en une contribution, en bleu, des dpenses publiques rapportes au PIB (une baisse
contribuant une amlioration du solde) et, en rouge, des recettes rapportes au PIB (une
hausse contribuant une amlioration du solde) ; ainsi, en 2015, le solde public devrait
samliorer dun peu plus de 0,1 point de PIB ; ce rsultat traduit une contribution positive des
dpenses rapportes au PIB, en baisse de 0,5 point, et une contribution ngative des recettes, en
baisse de de 0,4 point.

26
COUR DES COMPTES
B - Le dficit structurel se rduirait moins en 2015

que les annes prcdentes
Bien que le rythme de croissance de lconomie franaise se soit
lev par rapport 2014 (+ 1,0 % dans la prvision du Gouvernement,
+ 1,1 % selon la dernire prvision de lInsee7, contre + 0,2 % en 2014),
la persistance dun chmage lev et dun faible taux dutilisation des
capacits de production dans lindustrie rvlent une activit en de de
son niveau potentiel, creusant en consquence le dficit public. Le calcul
dun solde structurel permet alors de corriger le solde effectif de limpact
dune conjoncture dfavorable (cf. encadr).
En 2015, selon les estimations du Gouvernement, le dficit
structurel stablirait ainsi 1,7 point de PIB, en rduction de 0,3 point
par rapport 2014. Selon la Commission europenne, le dficit structurel
serait plus dgrad, 2,7 points de PIB, en raison dune estimation moins
favorable de la croissance potentielle, et son amlioration serait de
seulement 0,1 point de PIB. Pour sa part, le FMI estime le dficit
structurel 2,1 points de PIB en 2015, en amlioration de 0,3 point par
rapport 2014.
Quelle que soit lestimation retenue, lamlioration du solde
structurel resterait infrieure celle enregistre les annes prcdentes
(1,0 point de PIB par an en moyenne entre 2011 et 2013 et 0,6 point de
PIB en 2014).
Les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public
Les variations annuelles du solde effectif des administrations
publiques sont affectes par les mesures nouvelles votes par le Parlement
en loi de finances ou loccasion dautres textes lgislatifs, mais aussi par
les fluctuations de lactivit conomique. Afin de mieux apprcier la
situation des finances publiques, il faut corriger ce solde effectif de cet
effet des fluctuations de lactivit pour en dduire le solde structurel
calcul en pratique en suivant les tapes suivantes :
La croissance du dernier trimestre 2015 aurait t ampute de 0,1 point par limpact
des attentats de novembre, selon les estimations de lINSEE et de la Banque de
France. Le rythme de croissance est en revanche inchang en 2016 dans ces
prvisions.

27
- estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t

enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et calcul de lcart entre
le PIB effectif et ce PIB potentiel ;
- estimation de la composante conjoncturelle du solde effectif, qui rsulte,
pour lessentiel, du gain ou de la perte de recettes associs cet cart, en
supposant que les recettes publiques voluent quasiment comme le PIB
(lasticit8 proche de 1,0) ;
- estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif et sa
composante conjoncturelle ainsi calcule.
C - La dette publique rapporte au PIB

devrait avoir de nouveau augment en 2015
Consquence dun dficit public lev et dune croissance du PIB
faible en 2015, la dette publique rapporte au PIB devrait avoir de
nouveau augment en 2015 (+ 0,7 point selon le Gouvernement), pour
atteindre 96,3 points de PIB, soit prs de 2 100 Md.
La dette atteint ainsi un niveau lgrement suprieur la moyenne
de la zone euro (94 points de PIB en 2015 daprs les prvisions
dautomne de la Commission europenne), et nettement suprieur
lAllemagne (71,4 points de PIB). La France tait entre dans la crise en
2008 avec un niveau de dette (64,4 points de PIB en 2007) dj suprieur
la limite de 60 points de PIB fixe par les traits europens. La dette a
augment fortement depuis (plus de 30 points de PIB entre 2007 et 2015,
cf. graphique n 3) du fait dun dficit durablement creus et dune
croissance atone ces dernires annes.
Llasticit dune recette publique son assiette mesure la progression de cette

recette, en %, lorsque son assiette augmente de 1 %, lgislation donne. Si une
hausse de 1 % de lassiette fait augmenter une recette publique de 2 % (resp. 0,5 %),
llasticit sera ainsi de 2 (resp. 0,5). On peut galement calculer une lasticit
apparente de lensemble des recettes publiques au PIB en valuant de combien elles
augmentent quand le PIB augmente de 1 %.

28
COUR DES COMPTES
Graphique n 3 : dette publique (en points de PIB)
Source : Cour des comptes daprs donnes Insee jusquen 2014, prvisions du Gouvernement
en 2015 et 2016
II - 2016 : un objectif plus ambitieux

de rduction des dficits effectif et structurel,
des risques significatifs sur les dpenses
En 2016, le Gouvernement prvoit une rduction du dficit effectif
comme du dficit structurel de 0,5 point de PIB : le dficit reviendrait
ainsi 3,3 points de PIB et le dficit structurel 1,2 point de PIB. Le
dficit se rduirait ainsi de 0,6 point de PIB entre 2014 et 2016. Cette
prvision est le rsultat :
dune prvision de dficit des administrations centrales de 3,3 points
de PIB en 2016, en amlioration trs modeste en 2016, comme en
2015. Cette faible amlioration sexplique notamment par le fait que le
budget de ltat supporte intgralement le cot du CICE et du Pacte de
responsabilit et de solidarit ;
dun quasi-quilibre des collectivits locales, en 2016 comme en 2015,
aprs un dficit de 0,2 point de PIB en 2014, lamlioration entre 2014
et 2015 tant pour partie imputable une baisse de linvestissement ;

29
dun lger excdent des administrations de scurit sociale en 2016, aprs

des dficits en 2014 (0,4 point de PIB) et 2015 (0,3 point de PIB). Cet
excdent recouvre des situations contrastes : dun ct, la Caisse
damortissement de la dette sociale (Cades) remboursera, comme les annes
prcdentes, la dette sociale9 hauteur de lexcdent dgag, tandis que, de
lautre, les rgimes de scurit sociale, lUndic et les hpitaux continueront
de prsenter des dficits, quoique en rduction sensible.
Tableau n 3 : solde public par sous-secteur
des administrations publiques (en points de PIB)
2014
2015
2016
- 3,5
- 3,4
- 3,3
0,1
0,0
0,0
Administrations publiques locales
- 0,2
0,0
0,0
Administrations de scurit sociale
- 0,4
- 0,3
0,1
Solde public
- 3,9
- 3,8
- 3,3
tat
Organismes divers dadministration
centrale
Source : Cour des comptes daprs rapport conomique social et financier pour 2016.
Note : en raison darrondis, la somme des sous-totaux peut tre diffrente du total.
Si elle nest pas hors datteinte, la prvision de dficit pour 2016

repose nanmoins sur une estimation des recettes, en matire dimpt sur
le revenu et de prlvements sociaux, qui peut tre considre comme un
peu leve. Surtout, les dpenses pourraient tre sous-estimes, du ct de
ltat, du fait des tensions dores et dj mesurables sur les crdits des
ministres, ainsi que de lUndic et des collectivits locales.
A - Une prvision de recettes atteignable,

quoique un peu leve
La prvision de recettes de la loi de finances repose sur un scnario
macroconomique dans lensemble atteignable, mme si les hypothses
dinflation et de masse salariale apparaissent un peu trop leves10. Il
sappuie, en outre, sur une lasticit des recettes leurs dterminants
macroconomiques qui semble plausible, bien quun peu forte en matire
dimpt sur le revenu.
La dette nette de la CADES devrait slever 126,6 Md fin 2015.

Ce scnario a t tabli avant les attentats du 13 novembre, vnements dont il nest
toutefois gure possible ce stade dvaluer sils auront un impact sur la croissance de 2016.
10

30
COUR DES COMPTES
1 - Une prvision de croissance atteignable,

mais des hypothses dvolution des prix et des salaires leves
Le rapport conomique, social et financier annex la loi de
finances initiale pour 2016 retient des prvisions de croissance de + 1,5 %
du PIB en volume, de + 1,0 % pour la hausse des prix la consommation
et de +2,4 % pour celle de la masse salariale.
Dans son avis du 25 septembre 2015, le Haut Conseil des finances
publiques a estim que la prvision de croissance demeurait atteignable,
sans quelle puisse tre qualifie de prudente comme il lavait fait en
avril lors de lexamen du programme de stabilit. En revanche, le Haut
Conseil a jug que linflation comme laugmentation de la masse salariale
pourraient tre moindres que ne le prvoit le Gouvernement.
Les prvisions de novembre de la Commission europenne et de
lOCDE, en ligne avec celle du Gouvernement sur linflation, sont
lgrement moins favorables pour la croissance (+ 1,4 % et + 1,3 %
respectivement)11 et la masse salariale (+ 1,8 % et + 2,2 %
respectivement). La note de conjoncture de lInsee, publie fin dcembre,
est pour sa part galement un peu moins favorable en ce qui concerne la
croissance, mais aussi linflation et la progression de la masse salariale :
dans le scnario de lInsee, linflation sous-jacente12 naugmente pas et la
masse salariale nacclre pas, contrairement la prvision du
Gouvernement.
Au total, la prvision du Gouvernement pourrait tre trop leve
sagissant de la masse salariale et les prlvements sociaux assis sur les
salaires risquent dtre plus faibles quattendu par le Gouvernement. Il
pourrait en tre de mme pour linflation et, par voie de consquence,
pour les recettes de TVA. Si lvolution de la masse salariale tait plus
proche des prvisions de la Commission et de lOCDE, la perte de
recettes correspondante pourrait slever prs de 0,1 point de PIB.
11
Dans la dernire actualisation de ses prvisions, le 19 janvier, qui porte sur la seule
croissance, le FMI a galement retenu une prvision de croissance du PIB de 1,3 %
pour la France.
12
Linflation sous-jacente reprsente linflation hors produits volatils (nergie et
alimentaire frais principalement), dont lvolution des prix est trs difficile prvoir,
et tarifs publics.

31
2 - Une prvision dlasticit des recettes un peu surestime

Le Gouvernement prvoit une croissance des prlvements
obligatoires lgislation constante au mme rythme que le PIB en valeur
(+ 2,5 %), soit une lasticit des prlvements obligatoires par rapport au
PIB gale 1. La base taxable de certains impts (impt sur le revenu et
impt sur les socits) se rapportant l'anne prcdant le prlvement de
l'impt, cette lasticit unitaire en apparence correspond en ralit une
lasticit sous-jacente un peu suprieure.
Ainsi, la croissance prvue lgislation constante de l'impt sur le
revenu (IR), hors rentres exceptionnelles au titre du service de traitement
des dclarations rectificatives13, est de 4,0 %, soit une lasticit de 2,7 par
rapport la croissance estime du revenu pour 2015 (+ 1,5 %). Cette
lasticit est suprieure sa moyenne de 1,8 sur les 25 dernires annes.
La prvision du Gouvernement suppose que le surcrot de recettes
d'IR enregistr en 2015, notamment du fait des plus-values lies la bonne
tenue des marchs financiers en 2014, se reproduira en 2016, quoique dans
des proportions moindres (cf. graphique n 4). Avec une lasticit de l'IR au
revenu de l'anne prcdente plus en ligne avec la moyenne de ces 25
dernires annes, la prvision d'IR aurait t rduite de 1,0 Md.
Le dynamisme spontan des prlvements obligatoires provient
galement de l'impt sur les socits (IS) dont la hausse spontane slve
en 2016 environ 2,8 Md, soit une croissance de lordre de 8,5 %.
Cette prvision sappuie sur une hypothse de hausse du bnfice
fiscal des entreprises de 10 % lie notamment au redressement de la
croissance, la baisse des prix du ptrole et la nouvelle baisse des taux
d'intrt. Selon la dernire note de conjoncture de l'Insee, le revenu des
socits non financires crotrait de 13 % en 2015, l'essentiel de la hausse
tant acquise dans les rsultats d'ores et dj disponibles sur les trois premiers
trimestres. La prvision ne parat pas entache d'un biais particulier.
Le rendement attendu des autres impts et taxes, comme des
prlvements sociaux, est cohrent avec lvolution de leur assiette, telle
quelle est prvue par le Gouvernement, et ne semble donc pas marque
dune surestimation autre que celle rsultant de la prvision des assiettes
de masse salariale et de TVA, mentionne prcdemment.
13
Service de la direction gnrale des finances publiques en charge de la

rgularisation de la situation fiscale des contribuables dtenant des avoirs non dclars
l'tranger.

32
COUR DES COMPTES
Au total, l'lasticit globale de la croissance des prlvements

obligatoires au PIB retenue en prvision semble atteignable, mme si les
alas autour de la prvision dimpt sur le revenu semblent plutt orients
la baisse.
Graphique n 4 : croissance spontane de lIR et du revenu
des mnages de lanne prcdente (en %)
Source : Cour des comptes daprs document de travail de lInsee n G2015/0814 et des
Voies et moyens tome 1 associs aux projets de loi de finances
Note : le taux de croissance de lIR est net partir de 2006, brut auparavant faute de
donnes disponibles alors sur lIR net. La croissance spontane de lIR est construite en
dduisant chaque anne limpact des mesures nouvelles telles quil peut tre reconstitu
partir des documents budgtaires et du processus de vote des lois de finances. La
croissance du revenu a t multiplie par 1,8, sa valeur moyenne estime sur les
25 dernires annes, pour faire apparatre directement le lien entre limpt dune anne
et le revenu de lanne prcdente.
14
LAFFTER, Quentin, PAK Mathilde. lasticits des recettes fiscales au cycle

conomique : tude de trois impts sur la priode 1979-2013 en France, Institut
national de la statistique et des tudes conomiques, Direction des tudes et synthses
conomiques, document de travail n G2015/08, 2015.

33
3 - Des mesures nouvelles peu nombreuses

et dont le cot parat correctement estim
Les mesures nouvelles en recettes de la loi de finances ayant un
impact sur le solde public sont peu nombreuses. La principale mesure est
la baisse de limpt sur le revenu des mnages modestes, value
2,0 Md, laquelle sajoute limpact, d peine 0,1 Md, de lindexation
du barme sur linflation estime pour 2015 (0,1 %).
limpact de ces mesures nouvelles sajoute leffet en 2016 des
mesures en faveur des entreprises prises les annes antrieures au titre du
pacte de responsabilit et de solidarit, du plan en faveur de
linvestissement des entreprises et des TPE et PME et du CICE (7,4 Md
supplmentaires en 2016 en brut, 5,3 Md une fois dduit limpact
mcanique sur lIR et lIS de certaines de ces mesures), en partie
compenss par laugmentation des cotisations retraites (+ 1,2 Md), la
hausse de la fiscalit cologique (+ 2,1 Md) et la hausse prvue des taux
des impts locaux (+ 1 Md).
Le produit de lIS devrait par ailleurs tre rduit de 1,7 Md en
2016 par rapport 2015 par limpact de deux contentieux importants.
Tout dabord, 0,3 Md devront t rembourss en 2016 la suite dun
contentieux engag par lentreprise Stria15. Ensuite, lIS reu en 2015
comprenait un versement par EDF de prs d1,4 Md au titre de 1997,
demand par lUnion europenne, et qui, compte tenu de son caractre
exceptionnel, ne se renouvellera pas en 2016.
La baisse des cotisations sociales des particuliers employeurs et le
maintien de lexonration des impts locaux pour certains retraits aux
revenus modestes, dcids au cours du dbat budgtaire, amputeront par
ailleurs les recettes des administrations publiques16 de 0,6 Md au total,
mme si limpact de la deuxime mesure devrait tre compens par une
augmentation de la fiscalit sur le gazole.
Si des incertitudes affectent ces estimations, elles napparaissent
pas entaches de biais particulier.
15
La Cour de justice de lUnion europenne a donn raison lentreprise Stria dans

le contentieux lopposant ltat franais au sujet du traitement fiscal des dividendes
remontant de ses filiales dans lUE.
16
En pratique, ce sera ltat qui portera le poids financier de la mesure, et non les
collectivits locales.

34
COUR DES COMPTES
B - Des risques rels de dpassement des prvisions

de dpenses
La prvision de dpenses du Gouvernement prsente des risques de
dpassement, du ct des dpenses de ltat, du fait de la
sous-budgtisation chronique de certaines dpenses, de celles des
administrations de scurit sociale, en raison de la surestimation des
conomies attendues en 2016 de la nouvelle convention dassurancechmage, et de celles des collectivits locales, pour lesquelles la
prvision du Gouvernement suppose une rpercussion presque intgrale
de la baisse des concours de ltat. linverse, la prudence du
Gouvernement concernant la charge dintrts pourrait permettre de
compenser en partie ces dpassements.
1 - Le respect de la norme de dpenses en valeur applicable

ltat sera difficile
En 2016, la loi de finances fixe 295,2 Md les dpenses de ltat
incluses dans le champ de la norme en valeur , en baisse de 2,3 Md
primtre constant17 par rapport lobjectif de 284,0 Md retenu en loi de
finances rectificative (LFR) de dcembre 2015.
Cette baisse est le rsultat de mouvements de sens contraires.
Dune part, les concours aux collectivits locales sont en baisse de
3,3 Md.
Dautre part, leffort demand aux oprateurs se rduit de 0,3 Md
par rapport 2015, la contribution de 0,8 Md qui leur est demande en
201618 faisant en effet suite un prlvement exceptionnel de 1,1 Md
opr sur leur fonds de roulement en 2015. Le prlvement sur recettes
destination de lUnion europenne sinscrit en hausse de 0,5 Md,
20,2 Md (infrieur de 1,3 Md la prvision initiale du projet de loi de
finances). Enfin, les crdits des ministres (hors transferts aux
collectivits locales, charge de la dette et compte daffectation spciale
pensions) augmentent de 0,3 Md par rapport au niveau prvu en loi de
finances rectificative pour 2015 (contre une baisse de 1,0 Md en projet
de loi de finances).
17
La loi de finances a en particulier inclus dans le champ de la norme la contribution

de service public pour llectricit.
18
0,4 Md de baisse des taxes plafonnes qui leur sont affectes (contre 0,8 Md en
PLF) et 0,4 Md de prlvements exceptionnels .

35
Le plan de lutte contre le terrorisme a conduit le Gouvernement

ouvrir des crdits supplmentaires pour 2016 dans certains ministres,
comme la dfense, lintrieur, la justice et les finances. Ces ouvertures de
crdits reprsentent un total de lordre de 1,5 Md, finanant notamment
19 000 emplois supplmentaires par rapport aux prvisions de la loi de
programmation des finances publiques.
Ces crdits correspondent : la prise en compte, dans le projet de
loi de finances pour 2016, de la rvision de la loi de programmation
militaire en juillet 2015 (pour 0,6 Md et prs de 10 000 emplois) ;
leffet sur 2016 des ouvertures de crdits en gestion 2015 ; enfin, aux
ouvertures de crdits supplmentaires dcides au cours du dbat
parlementaire sur la loi de finances pour 2016 (pour 0,8 Md et
8 500 emplois), suite aux attentats de novembre.
Dautres amendements ont, par ailleurs, conduit, au cours du dbat
parlementaire, accrotre les crdits dun montant supplmentaire de
500 M. Ces dpenses supplmentaires ont pu tre compenses, en
comptabilit budgtaire, par la rvision la baisse du prlvement sur
recettes destination de lUnion europenne, en raison du report de 2015
2016 du remboursement par la Commission europenne dun trop-peru
de prlvement sur recettes au titre dannes antrieures19, en partie
compens par le versement dune aide de 200 M dans le cadre du plan
europen daide la Turquie pour laccueil des rfugis.
Le respect de lobjectif de dpenses sera difficile. Le
Gouvernement a annonc moins de 500 M dconomies rsultant des
revues des dpenses, dont seuls 225 M sont documentes au titre du
durcissement des conditions doctroi des allocations logement, montant
qui a t rduit de prs de moiti au cours du dbat parlementaire. Les
autres conomies annonces sont censes correspondre des efforts de
rationalisation, qui sont peu dtaills et ne jouent pas sur les dterminants
structurels de la dpense. Ces conomies sont notamment censes
financer des dpenses supplmentaires, certaines dcides pour 2016 en
cours danne 2015, telles que les crdits supplmentaires (600 M)
octroys au ministre de la dfense suite au conseil de dfense davril
2015 ou le dveloppement acclr du service civique (150 M).
19
Toutefois, parce que la comptabilit nationale enregistre les dpenses

correspondantes en droits constats, ce remboursement, dont le principe et le montant
taient connus ds 2014, a t enregistr en comptabilit nationale cette anne-l et ne
viendra donc pas diminuer le dficit public maastrichtien de 2016, tandis que les
crdits supplmentaires laccrotront bien, toutes choses gales par ailleurs.

36
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les dpassements de crdits sont rcurrents pour

certaines missions. Tel est le cas, par exemple, pour les oprations
extrieures, prvues 450 M, alors que les dpenses relles ont
rgulirement dpass 1 Md ces dernires annes (1,1 Md prvu en
2015). Enfin, les dpenses sociales inscrites au budget de ltat sont,
comme les annes prcdentes, affectes de sous-budgtisations. Cest le
cas par exemple des crdits concernant lallocation adultes handicaps
(budgts 8,5 Md en LFI pour 2016, alors que leur montant a d tre
relev 8,8 Md en LFR pour 2015). Cest le cas galement de la prvision
de la nouvelle prime dactivit, budgte 4,0 Md20, alors que les
dpenses auxquelles elle se substitue (prime pour lemploi et revenu de
solidarit active) sont values 4,2 Md en LFR 2015 et que le Plan
pauvret prvoit une revalorisation de 2 % par an du montant du RSA.
Lobjectif de croissance de la masse salariale programme pour
lensemble du budget triennal 2015-2017 (750 M)21 sera dpass ds
2016, alors que la masse salariale stait quasiment stabilise primtre
constant entre 2011 et 2014. En effet, le renforcement dcid des effectifs
de dfense et de scurit na pas t compens par un ajustement des
effectifs due concurrence dans les autres ministres. De plus, comme au
cours des dernires annes, la masse salariale pourrait tre plus dynamique
que prvu en LFI, en particulier la dfense, en raison, outre du surcot des
oprations extrieures, des difficults de budgtisation (logiciel Louvois), et
lducation nationale, notamment du fait dune sous-valuation rcurrente
des heures supplmentaires. Par ailleurs, la LFI ne tient pas compte dune
ventuelle revalorisation du point de la fonction publique qui pourrait
rsulter de la ngociation salariale annonce pour fvrier 2016. Celle-ci
aurait un impact sur les dpenses de ltat, mais aussi sur celles de
lensemble des administrations publiques22.
Le respect de lobjectif de dpenses en valeur en 2016 appellera,
comme les autres annes, un effort de gestion des crdits particulirement
rigoureux, une mobilisation de la rserve de prcaution et des
redploiements pour financer les dpassements de crdits rsultant de
sous-budgtisations initiales ou les urgences qui ne manqueront pas de se
manifester en cours danne, comme le plan pour lemploi et la formation
annonc par le Gouvernent, dont le cot est valu en janvier 2016 prs
dun milliard deuros.
20
Cette estimation repose toutefois sur une hypothse dun taux de recours de 50 %,
plus lev que le recours actuel au RSA activit.
21
Cf. Cour des comptes, Communication la commission des finances du Snat. La masse
salariale de ltat, enjeux et leviers, juillet 2015, 150 p., disponible sur www.ccomptes.fr
22
Pour mmoire, une hausse de 1 % de la valeur du point a un cot en anne pleine de
1,85 Md pour lensemble des administrations publiques.

37
2 - Des dpassements probables sur certaines dpenses

des administrations sociales
La prvision du Gouvernement repose sur une certaine modration
des dpenses sociales, avec une croissance prvisionnelle primtre
constant de + 1,3 % aprs + 1,6 % en 2015. Plusieurs facteurs expliquent
cette modration attendue ; certains pourraient nanmoins ne pas tre la
hauteur des attentes.
La loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2016 a
fix + 1,75 % la progression de lobjectif national des dpenses
d'assurance maladie (ONDAM), en net recul apparent par rapport au taux
de + 2,1 % pour 2015 fix en LFFS 2015. Nanmoins, si on neutralise
limpact de la modification du taux de cotisation maladie des
professionnels de sant libraux, qui est sans effet, sur le solde de la
CNAM, car rduisant simultanment et dun mme montant les dpenses
sur le champ de lONDAM et les recettes, le ralentissement des dpenses
est moins prononc et le taux rel de progression stablit + 1,9 % ; le
comit dalerte de lassurance maladie a estim en octobre que cet
objectif tait ralisable, mme sil a soulign que le bouleversement des
prises en charge li aux thrapies cibles et limmunothrapie fait peser
des risques sur les dpenses dassurance maladie .
La revalorisation des prestations sociales indexes sur linflation
serait quasi nulle en 2016 ; en effet, la loi de finances et la loi de
financement de la scurit sociale ont modifi le mcanisme de
revalorisation des prestations sociales, qui seront partir de 2016
indexes sur linflation constate et non plus sur linflation
prvisionnelle ; par ailleurs, la date de revalorisation des prestations,
lexception des retraites, est dsormais fixe au 1er avril, date laquelle
linflation devrait tre proche de zro en ltat actuel des prvisions. La
modification des rgles dindexation devrait permettre de rduire de
600 M la progression des dpenses de prestations de lensemble des
administrations publiques.
Enfin, le Gouvernement table sur 1,8 Md dconomies au titre de
laccord conclu en octobre 2015 entre les partenaires sociaux sur les
retraites complmentaires ( hauteur d1 Md) et de la rengociation de la
convention dassurance chmage ( hauteur de 800 M). Limpact
financier en 2016 de laccord sur les retraites complmentaires devrait en
fait tre de lordre de 800 M plutt qu1 Md. Sagissant de la
convention dassurance chmage, les ngociations ne sont pas encore
engages et elle ne devrait pas entrer en vigueur avant juin 2016. Par
ailleurs, la plupart des mesures de rquilibrage des comptes susceptibles

38
COUR DES COMPTES
dtre prises ne pourraient monter en charge que progressivement et

natteindraient leur plein rendement quen 2017. Les conomies rsultant
de cet accord devraient donc tre moins leves en 2016 quattendu, de
plusieurs centaines de millions deuros.
3 - Une incertitude forte sur les dpenses des collectivits locales

Le Gouvernement prvoit une croissance modre des dpenses des
collectivits locales (+ 1,2 %) aprs la baisse de 0,6 % attendue en 2015.
Cette croissance modre rsulterait du ralentissement de la progression de
la masse salariale (+ 2,1 % aprs + 2,4 %) et dune stabilit des
consommations intermdiaires (cest--dire les dpenses de fonctionnement
hors masse salariale) et de lacclration de linvestissement aprs la forte
baisse constate en 2014 et celle attendue en 2015.
Mme si ces volutions sont plausibles, on ne peut pas exclure que,
face la baisse des concours de ltat (- 11 Md en 2017 par rapport
2014), et malgr la hausse des taux des impts locaux et la revalorisation
de 1 % des bases, certaines collectivits fassent le choix dun recours
accru lendettement pour en amortir limpact sur leurs dpenses
dinvestissement. Le besoin de financement de lensemble des
collectivits locales pourrait ainsi se rvler plus important que le
montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2016.
4 - La charge dintrts pourrait se rvler de nouveau infrieure

la prvision du Gouvernement
Selon la prvision du Gouvernement, la charge dintrts devrait
augmenter en 2016 (46,8 Md contre 43,5 Md en 2015) et son poids dans
le PIB passer de 2,0 % en 2015 2,1 % en 2016. Cette hausse traduit une
lgre augmentation prvue du taux dintrt moyen pay sur la dette
publique (de 2,1 % 2,2 %). Celle-ci proviendrait de limpact de la hausse
de linflation sur les obligations indexes, de la remonte des taux court
terme, en raison de la fin de lassouplissement quantitatif de la BCE qui
tait suppose intervenir en septembre 2016, et dune remonte rapide des
taux moyen long terme, atteignant 2,4 % en fin danne 2016.
Or linflation risque de se situer un niveau plus faible quinscrit
dans la prvision du Gouvernement et la BCE a annonc une prolongation
de sa politique dassouplissement quantitatif jusquen mars 2017 et une
nouvelle baisse du taux de rmunration des rserves. Ds lors, la
remonte des taux dintrt court terme ne devrait pas se produire en
2016 et celle des taux longs a de bonnes chances dtre moins rapide que
prvu dans le scnario du Gouvernement. La charge dintrts des

39
administrations publiques devrait ainsi tre plus faible que dans la

prvision du Gouvernement. Un simple maintien du taux dintrt moyen
sur la dette publique son niveau de 2015 rduirait ainsi denviron
0,1 point de PIB la charge de la dette par rapport la prvision.
C - Le poids de la dette publique dans le PIB

devrait continuer daugmenter en 2016
Consquence de la persistance dun dficit lev, la dette publique
augmenterait encore en 2016 (+ 0,2 point de PIB selon les prvisions du
PLF pour 2016), pour atteindre 96,5 points du PIB.
Tableau n 4 : dette publique par sous-secteur
des administrations publiques (en points de PIB)
Administrations publiques centrales

Administrations publiques locales
Administrations de scurit sociale
Dette publique
2014
2015
2016
76,6
8,8
10,2
95,6
77,5
8,7
10,1
96,3
78,3
8,5
9,8
96,5
Source : Cour des comptes daprs rapport conomique social et financier pour 2016
Note : En raison darrondis, la somme des sous-totaux peut tre diffrente du total.
Compte tenu des alas qui psent sur la ralisation de lobjectif de

dficit et du risque que linflation, et donc le PIB en valeur, soient plus faibles
que prvus par le Gouvernement, laugmentation du poids de la dette dans le
PIB pourrait en dfinitive tre suprieure la prvision du Gouvernement.
titre illustratif, une croissance du PIB en valeur plus faible de 0,5 point, du
fait dune inflation plus basse, conduirait, en supposant lobjectif de dficit
public atteint, une dette publique de 97,0 points du PIB.
III - Une exigence : poursuivre la rduction

du dficit structurel en agissant sur la dpense
La croissance attendue pour 2016, plus leve quau cours des
dernires annes, doit permettre de rduire le niveau du dficit des
administrations publiques. Au regard des niveaux toujours levs du
dficit et la dette publics en 2016, il importe de poursuivre avec vigueur

40
COUR DES COMPTES
la rduction des dficits. Dans le cas contraire, la France risquerait,

lavenir, dtre fortement contrainte dans lutilisation de linstrument
budgtaire pour faire face aux chocs macroconomiques, voire de perdre
la matrise de sa politique budgtaire. Pour quelle soit durable, la
rduction des dficits publics doit porter sur le dficit structurel autant
que sur le dficit effectif : dans une phase de reprise conomique,
davantage encore que dans les phases de basse conjoncture, les objectifs
de solde structurel ont une importance-cl. Enfin, compte tenu du poids
lev atteint par les dpenses publiques et des marges qui existent pour en
amliorer lefficience, la rduction des dficits ne peut emprunter que la
voie de la matrise des dpenses. Le financement des dpenses nouvelles
juges ncessaires devrait tre assur par la rduction dautres dpenses
dont lefficacit nest pas avre.
A - La persistance dun dficit et dune dette publics

levs rduisent dangereusement les marges
de manuvre budgtaires
Selon les prvisions du Gouvernement, le dficit des
administrations publiques restera, en 2016, suprieur 3 % et la dette
publique atteindra un niveau proche de 100 points de PIB. Cette situation
durablement dgrade des finances publiques expose la France des
difficults importantes en cas de retournement conjoncturel ou de hausse
des taux dintrt.
Si les dficits et la dette publics ntaient pas rduits sensiblement
dans les annes qui viennent, la France risquerait ainsi de ne pouvoir faire
face lavenir un ralentissement brutal de lactivit. Face un tel choc,
les dficits publics se creusent en effet spontanment et la politique
budgtaire est, en outre, en gnral sollicite pour en amortir limpact, ce
qui vient amplifier le creusement spontan des dficits. Ainsi, lors des
deux dernires rcessions (1992-1993 et 2008-2009), le dficit public
stait creus de 4 points de PIB environ. Mais rpter ce choix aurait
pour effet de faire crotre fortement la dette publique, qui dpasserait
alors largement les 100 points de PIB. La France risquerait alors de se
trouver contrainte, sous la pression des marchs ou mme par crainte de
perdre toute matrise de sa dette publique, de mener une politique
budgtaire restrictive venant amplifier limpact du choc initial.
Par ailleurs, le niveau lev de la dette rend la France vulnrable
une hausse gnrale des taux dintrt, qui viendrait creuser les dficits
ou obligerait rduire due proportion dautres dpenses. Le pays a

41
bnfici ces dernires annes dune baisse marque des taux dintrt de
sa dette publique. La charge de la dette a diminu, passant de 2,7 points
de PIB en 2007 2,0 en 2015, malgr la progression de prs de 35 points
du poids de la dette dans le PIB. Avec le niveau prvu de dette en 2016,
un retour du taux dintrt moyen pay sur la dette publique son niveau
de 2007 (4,3 % contre 2,1 % en 2015) ferait, moyen terme, augmenter
la charge de la dette de 2,1 points de PIB (soit lquivalent de 50 Md de
2016), un montant quivalent lampleur actuelle du dficit structurel.
Enfin, le niveau de dette fait en lui-mme peser un risque de

hausse des taux dintrt pays sur cette dette indpendamment du
risque portant sur le niveau gnral des taux. La qualit de la signature
de la France reste bonne sur les marchs et la France emprunte
aujourdhui des taux dintrt trs bas. Toutefois, la France nest pas
labri dune nouvelle augmentation de sa prime de risque avec
lAllemagne qui, comme le montre le graphique n 5, a connu des
variations de forte amplitude entre septembre 2008 et la mi-2013 et
qui slevait 40 points de base fin 2015.
Graphique n 5 : cart de taux 10 ans entre la France
et lAllemagne (en %)
Source : Cour des comptes daprs donnes de la Banque centrale europenne
La situation actuelle sexplique notamment par les mesures

prises par la BCE et par la rmunration trs faible, voire quasi nulle,
du Bund allemand qui rend les missions franaises plus attractives
pour les investisseurs. Sa prolongation nest en rien assure. La

42
COUR DES COMPTES
divergence dans les trajectoires de dette publique entre la France et

lAllemagne accrot par ailleurs le risque que lcart de taux avec
lAllemagne se creuse nouveau : le poids de la dette publique allemande
dans le PIB, qui tait quivalent celui de la France en 2010 (81,0 points
de PIB contre 81,7) ne serait plus que de 74,9 points de PIB en 2015,
contre 96,5 pour la France, et il devrait continuer de baisser rapidement
dans les annes venir, grce aux excdents des administrations
publiques allemandes. Selon les dernires prvisions de la Commission
europenne, la dette publique allemande devrait ainsi revenir
65,6 points de PIB en 2017, alors que la dette publique franaise
atteindrait encore 97,4 points de PIB.
B - En phase de reprise conomique, lobjectif de solde

structurel a une importance-cl
Le dficit public est sensible ltat de la conjoncture : une phase
de basse conjoncture affecte les recettes publiques, ce qui a tendance,
toutes choses gales par ailleurs, accrotre le dficit effectif ; linverse
en phase de conjoncture haute, le dficit effectif a tendance, toujours
toutes choses gales par ailleurs, tre rduit par un surcrot temporaire
de recettes.
Le solde structurel permet de neutraliser limpact de la conjoncture
sur le solde effectif. Il peut ainsi mettre en vidence les effets des
dcisions de politique budgtaire, comme par exemple les mesures de
soutien lactivit en 2009-2010, ou limpact des baisses dimpts
dcides au tournant des annes 2000.
Cet indicateur permet ainsi de mesurer la soutenabilit de la
politique budgtaire mene, indpendamment des chocs conjoncturels. Il
est donc souhaitable de se fixer des objectifs de solde structurel autant
que de solde effectif : face un choc conjoncturel dfavorable, cela
permet dviter de prendre des mesures de redressement qui viennent
amplifier le choc initial ; face un choc conjoncturel favorable, cela
permet dviter de transformer une amlioration transitoire du solde
effectif en surcrot de dpenses ou en baisse de prlvements obligatoires,
difficiles inverser par la suite.
Une telle stratgie permet ainsi de matriser durablement la
trajectoire des finances publiques, tout en prservant des marges de
manuvre budgtaires pour faire face aux risques de dgradation
ultrieure de la conjoncture.

43
Comme le montrent lexemple de la France de la fin des annes

1980 et des annes 1990 (cf. encadr), ainsi que les rcentes dcisions de
politique budgtaire de certains de nos voisins qui bnficient dune
reprise de lactivit23, cest lorsque la conjoncture est favorable que cette
politique est la plus difficile suivre. Si la France a montr sa capacit
soutenir lactivit par une politique budgtaire contra-cyclique en phase
de dgradation de la conjoncture, comme lillustrent les cas des
rcessions de 1993 et de 2009, elle na pas mis profit les priodes de
croissance pour redresser durablement son solde structurel, dcidant de
baisses dimpts ou de hausses de dpenses sur lesquelles elle nest gure
revenue lorsque la phase de forte croissance sest interrompue.
Lvolution des finances publiques entre les deux crises
de 1992-1993 et 2008-2009
La France est sortie de la rcession de 1992-1993 avec un dficit
trs lev, de 6,3 points de PIB, pour partie conjoncturel, mais aussi pour
partie structurel. Les dficits se sont rduits ensuite nettement entre 1993
et 1997, revenant 3,6 points de PIB en 1997, malgr une croissance qui
reste modre, de + 2,0 % en moyenne : la rduction du dficit est alors
intgralement structurelle.
Llvation du rythme de croissance, entre 1998 et 2000, a permis
une nouvelle amlioration du dficit, pass de 3,6 points de PIB en 1997
1,3 point en 2000. Mais, partir de 2000, cette amlioration, considre
tort comme durable alors quelle est purement cyclique, conduit dcider
des baisses dimpts et des hausses de dpenses : le solde structurel
recommence se dgrader de 0,5 point en 2000, puis en 2001.
Laffaiblissement de la croissance en 2002 et 2003, autour de
+ 1 %, entrane une nette augmentation du dficit, qui repasse au-dessus de
3 points de PIB en 2003 : le creusement du dficit li au seul impact
mcanique de la conjoncture est amplifi par des mesures de soutien
lactivit. Le retour une croissance plus soutenue entre 2004 et 2007
(+ 2,2 % en moyenne) nest pas mis profit pour restaurer la situation des
finances publiques et le dficit structurel est encore en 2007 son niveau
de 2003 (4,3 points de PIB).
La France a en consquence abord la crise de 2008-2009 avec un
solde structurel dgrad, ce qui a limit la capacit de relance budgtaire
pour amortir les consquences de la crise sur lactivit sans pour autant
viter un net creusement de la dette publique depuis 2009.
23
Dans ses prvisions de novembre, la Commission europenne prvoit ainsi que le

dficit structurel de lAutriche, de lEspagne et de lItalie se creusera en 2016, aprs
plusieurs annes defforts, alors que la croissance est de retour.

44
COUR DES COMPTES
Graphique n 6 : solde effectif et solde structurel en France

1990-2007 (en points de PIB)
Source : Cour des comptes daprs donnes de la Commission europenne (base AMECO)24
un moment o la conjoncture tend samliorer, le solde

structurel doit ainsi tre lobjectif prioritaire de la politique budgtaire,
comme le prvoient dsormais les rglements europens et le trait sur la
stabilit, la coordination et la gouvernance qui fixent un objectif
dquilibre structurel que la France sest engage respecter (rduction
du solde structurel de 0,5 point de PIB par an jusqu atteindre lquilibre
structurel).
C - La rduction des dficits doit passer

par la matrise des dpenses
Les dpenses de ltat dans les domaines de la dfense et de la
scurit seront vraisemblablement accrues dans les annes qui viennent.
Toutefois, leur poids dans les dpenses de ltat (70 Md pour 422 Md)
24
La mthode de calcul du dficit public a chang depuis la fin des annes 1990,
incluant, dsormais, notamment les oprations de reprise des engagements de retraites
(soultes).

45
et dans les dpenses publiques (70 Md pour 1 145 Md25, soit 6,1 %),
ainsi que le surcrot de dpenses annonc pour 2016 (1,5 Md, soit moins
de 0,1 point de PIB) ne sont pas tels quils doivent conduire scarter de
la trajectoire de finances publiques, que le Gouvernement a fait le choix
de faire reposer depuis 2014 sur la matrise des dpenses.
Aprs la crise de 2008-2009, la France avait au contraire fait porter
lessentiel de lajustement sur les prlvements obligatoires. La
croissance des dpenses publiques a certes t inflchie compter de
2010 (0,8 % par an en volume sur la priode 2010-2014 contre + 2,2 %
sur la priode 2004-2008), mais les dpenses ont baiss dans de
nombreux pays europens, nos principaux partenaires, lexception de
lItalie, ayant fait porter lessentiel de leurs efforts sur la dpense
(cf. graphique n 7)26.
Graphique n 7 : effort structurel en dpenses et en recettes
sur la priode 2010-2014 (en points de PIB)
Source : Cour des comptes daprs rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, juin 2015, p. 60
Note : l'effort structurel en recettes correspond aux mesures nouvelles et l'effort structurel en
dpenses correspond l'cart d'volution des dpenses par rapport la croissance potentielle.
25
Dpenses publiques en 2014, au sens de la comptabilit nationale hors cotisations

imputes, capitalisation de la production pour emploi final propre et crdits dimpt.
26
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, p. 49-78, La Documentation franaise, juin 2015, 229 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

46
COUR DES COMPTES
En consquence, la France avait en 2014 un poids de ses dpenses

publiques dans le PIB (57,5 points) trs suprieur la moyenne de la zone
euro (49,4), de lUnion europenne (48,2), et celui des autres grands
pays de la zone euro (Allemagne : 44,3 ; Italie : 51,2 ; Espagne : 44,5)27,
sans que cela se traduise par de meilleurs rsultats en matire de
logement, dducation, de formation ou demploi. La France dispose donc
de marges pour baisser ses dpenses publiques rapportes au PIB, tout en
amliorant leur efficacit.
La stratgie de rduction des dficits sappuie dsormais davantage
en France sur la matrise des dpenses. Aprs une croissance contenue
des dpenses en volume de + 0,5 % en 2014, cette stratgie a eu peu
deffets en 2015, notamment parce que linflation ayant t plus faible
que prvu, la fixation de certaines enveloppes de dpenses en valeur sest
traduite par un maintien de la croissance des dpenses en volume autour
de + 1,0 % au lieu de la hausse prvue de + 0,2 %. En 2016, le
Gouvernement prvoit un net inflchissement, avec une hausse limite
0,4 % des dpenses en volume. Cet objectif, plus ambitieux, pourrait
nanmoins ne pas tre atteint si les risques portant sur la prvision de
dpenses ou dinflation relevs par la Cour se matrialisaient.
Lajustement effectu jusquen 2016 sur les dpenses devrait en
tout tat de cause rester assez modeste. Les moyens de matriser
durablement la dpense publique existent nanmoins et devraient tre
davantage mobiliss. Des dpenses nouvelles peuvent tre finances par
redploiement au sein du budget de ltat en rduisant dautres dpenses.
Les mesures mises en uvre par nos principaux partenaires pour faire
baisser les dpenses, et qui ont t prsentes dans un rapport rcent de la
Cour28, fournissent des exemples clairants.
La Cour met rgulirement en vidence, dans ses rapports, des
mesures permettant dinflchir durablement lvolution des dpenses
publiques. Ainsi, au deuxime semestre 2015, le rapport consacr la
masse salariale de ltat remis la commission des finances du Snat29 a
identifi plusieurs leviers possibles dconomies portant sur les
rmunrations, les effectifs et le temps de travail. De mme, le rapport
27
Ces chiffres ne sont pas totalement comparables du fait du primtre variable des
dpenses publiques dun pays lautre, mais ces diffrences de primtre naffectent
pas la porte gnrale des comparaisons entre la France et ses partenaires europens.
28
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, op.cit.
29
Cour des comptes, Communication la commission des finances du Snat. La
masse salariale de ltat, enjeux et leviers, op.cit.

47
consacr au cot du lyce30 a fait apparatre le cot lev de

lenseignement secondaire en France et propos plusieurs orientations
pour le rduire. Le rapport annuel de la Cour sur la scurit sociale31 qui,
tous les ans, documente les mesures propres une meilleure matrise des
dpenses fort dynamisme, a ainsi examin en 2015 les dpenses de
soins infirmiers et de masso-kinsithrapie en exercice libral et les prises
en charge de linsuffisance rnale chronique terminale.
______________________ CONCLUSION ______________________

La loi de finances rectificative pour 2015 prvoit un dficit public
de 3,8 points de PIB. Le dficit public se replierait ainsi de seulement
0,1 point de PIB, malgr une croissance meilleure que les deux annes
prcdentes, et lajustement structurel, qui mesure la variation du solde
corrige de la conjoncture, ne serait que de 0,3 point de PIB, contre
0,6 point en 2014 et 1 point par an en moyenne entre 2010 et 2013.
L'objectif pour 2016 retenu dans la loi de finances est un peu plus
ambitieux, avec une rduction de 0,5 point du dficit effectif comme du
dficit structurel. Sa ralisation est incertaine car il repose sur une
prvision de croissance des recettes qui pourrait tre survalue de 0,1
0,2 point de PIB et sur un objectif dvolution des dpenses en valeur qui
pourrait se rvler difficile atteindre :
pour l'tat, parce que les sources de tension sur les crdits des
ministres en 2015 devraient tre encore prsentes en 2016 ; sy
ajoutent les dpenses nouvelles dj annonces en faveur de la scurit
et non compenses par des conomies, et celles qui pourraient tre
prises en cours danne ;
pour les administrations de scurit sociale, parce que les conomies
attendues de la nouvelle convention de l'Undic ne devraient pas tre
la hauteur de celles retenues dans la prvision du Gouvernement ;
pour les collectivits locales, parce que la prvision repose sur
l'hypothse forte d'une rpercussion quasi intgrale de la baisse des
concours de l'tat sur leurs dpenses ou les taux dimposition locale.
30
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Le cot du lyce. La Documentation

franaise, septembre 2015, 133 p., disponible sur www.ccomptes.fr
31
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale 2015. La Documentation franaise, septembre 2015, 765 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

48
COUR DES COMPTES
l'inverse, les charges d'intrts pourraient tre de nouveau

surestimes en prvision, mais l'ampleur de cette surestimation risque
d'tre insuffisante pour permettre le respect de l'objectif de dficit pour
2016.
moyen terme, la rduction des dficits publics doit se poursuivre
et la rduction de la dette publique senclencher nettement. Dans le cas
contraire, la France risquerait, lavenir, dtre fortement limite dans
lutilisation de linstrument budgtaire pour faire face aux chocs
macroconomiques, voire de perdre sa capacit matriser ses choix
budgtaires.
Pour quelle soit durable, la rduction des dficits publics doit
porter sur le dficit structurel autant que sur le dficit effectif. Dans une
phase de reprise conomique, davantage encore que dans les phases de
basse conjoncture, les objectifs de solde structurel ont donc une
importance-cl.
Compte tenu du poids lev atteint par les dpenses publiques et
des marges qui existent pour en amliorer lefficience, la rduction des
dficits ne peut emprunter que la voie de la matrise des dpenses. Le
financement des dpenses nouvelles, telles que, par exemple, les dpenses
de scurit et de dfense pour faire face aux menaces terroristes, peut
tre assur par la rduction dautres dpenses qui nont pas fait la
preuve de leur efficacit.
Les rapports de la Cour, comme les chapitres suivants du prsent
rapport, fournissent des pistes permettant datteindre lobjectif de
matrise des dpenses et visant amliorer la gestion publique.

Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................... 50

50
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES

ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Nous saluons les travaux de la Cour qui invitent poursuivre
lamlioration de la situation de nos finances publiques : cest lobjectif
que sest donn le Gouvernement depuis 2012, et quil poursuit, depuis,
dans la dure. La politique du Gouvernement doit permettre par une
matrise accrue de la dpense publique de ramener le dficit sous 3,0 %
du PIB en 2017, un rythme compatible avec le retour de la croissance,
et dinflchir la trajectoire dendettement de notre pays. Cette stratgie
porte ses fruits comme en tmoigne le recul du dficit et la diminution du
poids des dpenses publiques dans le produit intrieur brut (PIB), ainsi
que la Cour le souligne dans ce rapport.
Nous tenons rappeler, titre liminaire, que la politique conduite
par le Gouvernement a dj permis de rduire le dficit structurel de
moiti depuis 2012. Celui-ci atteint dsormais son niveau le plus bas
depuis le dbut des annes 2000, alors que le contexte macroconomique
est demeur difficile et que, depuis 2015, les baisses dimpts conduisent
une baisse de la part des prlvements obligatoires dans le PIB. Ceci
est permis par le fait que depuis 2013, la dpense publique progresse
un rythme historiquement bas en raison des mesures dconomies mises
en uvre pour la contenir.
Grce aux rsultats obtenus sur la matrise de la dpense, le
Gouvernement tient son engagement de rduction continue du dficit
public et de baisse des prlvements obligatoires. Dans son avis sur les
projets de lois financires pour 2016, le Haut Conseil des finances
publiques observait dailleurs que la trajectoire de solde structurel tait
en avance sur les objectifs de la loi de programmation des finances
publiques (LPFP) pour les annes 2014 2019.
Les analyses prsentes par la Cour appellent deux sries
dobservations, sur la situation des finances publiques en 2015 dune
part, et sur les perspectives 2016, dautre part.
1. Sagissant de la situation des finances publiques en 2015
La Cour note tout dabord que le Gouvernement na pas rvis sa
prvision de solde pour 2015, ni la prvision de croissance et quil na
ajust que marginalement linflation. Les prvisions faites par le
Gouvernement pour 2015 lors de la prsentation du projet de loi de
finances se sont rvles trs proches de celles que la Commission
europenne a publies lautomne 2014 (1,0 % pour la croissance et

51
0,1 % pour linflation contre, respectivement, 1,1 % et 0,1 % pour la

Commission europenne), et les dernires donnes disponibles,
notamment lexcution meilleure quattendu du solde budgtaire,
confirment que lobjectif de solde prsent dans le programme de
stabilit et repris en PLF devrait tre atteint (- 3,8 %), et sera ainsi
meilleur que la prvision fixe en loi de finances initiale (- 4,1 %). Cette
analyse montre que le budget pour 2015 tait fond sur des hypothses
prudentes et que, grce aux conomies prvues dans le budget et aux
conomies complmentaires mises en uvre en cours danne,
lengagement de diminution du dficit public en 2015 devrait tre tenu.
Sur ltat, en particulier, nous tenons souligner, cette anne
encore, la stricte matrise des dpenses sous norme : les dpenses hors
charge de la dette et pensions devraient slever 283,9 Md, soit
0,1 Md sous le niveau de la norme fix en loi de finances rectificative de
fin danne. Ce rsultat a t obtenu alors quen cours danne le
montant global des dpenses sous norme a t abaiss de 0,7 Md et que
des moyens nouveaux dune ampleur significative ont t dploys pour
la scurit des Franais. Ce rsultat atteste de lefficacit de la politique
budgtaire du Gouvernement qui a su prendre les mesures ncessaires
pour tenir lobjectif de baisse du dficit public tout en finanant les
dpenses ncessaires pour faire face aux situations nouvelles en cours
danne.
Sur le champ social, lobjectif national des dpenses dassurance
maladie (Ondam), abaiss un niveau de 181,9 Md au printemps
devrait tre respect (soit une progression de ces dpenses contenue
2,0 %). Dans son avis du 6 octobre 2015, le comit dalerte na pas
soulign de risque pesant sur son excution.
Quant lincertitude que la Cour souligne sur les comptes des
collectivits territoriales, les premiers rsultats dexcution confirment
les prvisions du Gouvernement. En effet, mme si lexcution pour
lanne 2015 ne sera connue qu la fin mars, les hypothses retenues
dans le compte sous-jacent la loi de finances pour 2016 dun solde
proche de lquilibre en 2015 restent valides, sur la base dun
ralentissement des dpenses courantes et de la masse salariale, ainsi que
dune baisse des dpenses dinvestissement en lien avec le cycle lectoral.
Au total, lexcution de lanne 2015 sera conforme
lengagement pris par le Gouvernement ds le programme de stabilit,
soit un niveau de dficit public ramen sensiblement au-dessous du solde
prvu pour 2015 dans la LPFP. Comme le Gouvernement lavait annonc
ds le dpt du projet de loi de finances pour 2015, la rduction du dficit
public se poursuit en 2015, un rythme adapt au contexte conomique

52
COUR DES COMPTES
et tenant compte des engagements de baisse des prlvements

obligatoires.
Par ailleurs, la Cour porte son attention essentiellement sur
lamlioration du solde, sans mettre suffisamment en avant le niveau
deffort en dpenses. Or, cette matrise des dpenses publiques va
pleinement dans le sens de ses recommandations et lexcution 2015
confirmera la nette inflexion enregistre lan dernier dans la progression
des dpenses publiques par rapport leur volution moyenne observe
sur le pass, puisque celle-ci ne serait que de 1,0 % (en valeur, hors
crdits dimpts), aprs 0,9 % en 2014 soit des taux de progression
historiquement bas.
Rapporter ces chiffres la progression moyenne de 3,6 % par an
entre 2002 et 2012 permet de prendre la mesure de leffort accompli.
Lanalyse de la Cour montre donc quen 2015, la contribution des
dpenses la baisse du dficit public devrait permettre de financer les
baisses dimpts tout en poursuivant la rduction du dficit public. Cette
analyse confirme que la politique dconomies du Gouvernement dfinie
pour les annes 2015 2017 produit bien des rsultats ds lanne 2015.
2. Sagissant de la stratgie de la poursuite du redressement des
comptes publics en 2016
La Cour estime que, si elle nest pas hors datteinte, la prvision
de dficit pour 2016 reposerait sur une prvision de dpenses sousestime dune part (en particulier sur les champs de ltat, de lUndic et
des collectivits locales) et sur une estimation de recettes un peu
leve dautre part, mme si elle juge que celle-ci est atteignable .
En matire de dpenses, en 2016 comme en 2015, le
Gouvernement a pour objectif de dgager des conomies substantielles
pour financer les baisses dimpts et poursuivre la rduction du dficit.
Le Gouvernement mettra en uvre les mesures ncessaires pour
respecter les objectifs de dpenses fixs en 2016, comme il la fait en
2015 alors que lambition de ces objectifs ntait pas moindre.
Si la Cour estime que le respect de lobjectif de dpense en valeur
appellera en 2016 un effort de gestion des crdits particulirement
rigoureux, les risques sont bien identifis et les instruments de rgulation
budgtaire (gel de prcaution notamment, dont le taux est stabilis en
2016 8 % des crdits hors titre 2 et 0,5 % des crdits de masse
salariale) contribueront assurer le respect de la norme de dpense. De
ce point de vue, la gestion des annes passes a montr la capacit du
Gouvernement maintenir un volume important de crdits gels jusquen

53
fin de gestion afin de conserver des marges de redploiement

importantes. Sagissant en particulier de la budgtisation des oprations
militaires extrieures (OPEX), la loi de programmation militaire
actualise le 28 juillet 2015 prvoit que les dpassements par rapport
la prvision (450 M, soit un niveau stable par rapport la loi de
finances initiale pour 2015) seront financs par la solidarit
interministrielle. Sagissant enfin des dpenses de personnel et, plus
particulirement, des effectifs de ltat, ceux-ci restent matriss,
dduction faite de la rvision la hausse des effectifs du ministre de la
dfense, de lintrieur, de la justice et des douanes, justifie par des
circonstances exceptionnelles et dcide dans le cadre de lactualisation
de la loi de programmation militaire puis du plan de lutte anti-terrorisme
conscutif aux attentats du mois de novembre 2015. Enfin, les revues de
dpenses ont bien contribu au respect des objectifs de matrise des
dpenses et lanne 2016 verra aboutir la deuxime vague de revues de
dpenses. Conformment ce qui a t fait les annes prcdentes, toute
mesure supplmentaire susceptible dintervenir en cours de gestion sera
finance par des redploiements en dpenses, sur le champ de ltat et
des autres administrations publiques.
Sagissant des dpenses sociales, lOndam a t vot un niveau
historiquement bas (1,75 %), ce qui reprsente un effort important au
regard de la progression tendancielle de ces dpenses (3,6 %). Le comit
dalerte de lOndam a estim que cet objectif peut tre atteint. Quant aux
conomies attendues sur le champ des retraites complmentaires, la mise
en uvre du nouvel accord national interprofessionnel sign par les
partenaires sociaux permettra bien damliorer ds 2016 la situation
financire des rgimes complmentaires et contribuera aux efforts de
matrise des dpenses prvus.
La Cour voque enfin la possibilit que les collectivits
territoriales recourent davantage lemprunt pour maintenir leur niveau
dinvestissement dans le contexte de baisse de leurs dotations ; or,
lexemple de 2014 et nos prvisions confirmes sur 2015 montrent que les
dpenses ont bien t adaptes la baisse des concours financiers,
limitant ainsi le recours lendettement. De plus, les collectivits ont
galement une marge de financement de leurs investissements sur leurs
ressources propres avec les prlvements sur trsorerie, et elles pourront
bnficier en 2016 du fonds de soutien linvestissement local.
Sagissant enfin des risques sur les recettes, la Cour sinterroge
sur le niveau lev de llasticit de limpt sur le revenu : cette lasticit
est justifie par les effets de la progressivit du barme, qui sont estims
finement sur la base des statistiques fiscales. Par ailleurs, cette

54
COUR DES COMPTES
interrogation de la Cour doit tre mise en regard de la prvision agrge

de recettes dont les risques sont quilibrs. En effet, au niveau agrg, les
prvisions impt par impt sappuient sur une lasticit globale des
prlvements obligatoires unitaire en 2016 que la Cour qualifie
d atteignable .
En 2016 comme en 2015, les prvisions de recettes, qui sont
soumises, par nature, un nombre important dalas, ont t fixes par le
Gouvernement un niveau prudent.

Deuxime partie
Les politiques publiques


Chapitre I
Emploi et solidarit
1. Le contrat
dun chec
de
gnration :
2. Le Fonds de solidarit :
de ltat supprimer
les
un
raisons
oprateur


1
Le contrat de gnration : les raisons
dun chec
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le contrat de gnration constitue, avec les emplois davenir, un
des principaux dispositifs de la politique de lemploi crs au cours de la
priode rcente. Conu pour encourager simultanment le recrutement de
jeunes de moins de 26 ans, lembauche ou le maintien dans lemploi de
seniors, et la transmission des comptences entre ces deux catgories de
salaris, il a pris la forme dun instrument hybride mlant aides
financires pour les plus petites entreprises et obligation de ngocier
sous peine de pnalit pour les plus grandes.
Fin juillet 2015, seulement 40 300 contrats assortis dune aide
avaient t signs, alors que plus de 220 000 taient esprs cette date
pour parvenir un total de 500 000 contrats lchance 2017. De
surcrot, prs des deux tiers des jeunes en ayant bnfici taient dj
prsents dans les entreprises concernes, si bien que son effet sur le
chmage apparat quasiment ngligeable.
La conception et les conditions de mise en uvre du dispositif
expliquent cet insuccs : peu lisible et complexe mettre en uvre, il na
pas su convaincre les entreprises de son intrt (I). Les modifications qui
ont t apportes en 2014 pour accrotre son attractivit nont pas
remdi ses dfauts de conception et le rythme de signature de
nouveaux contrats na pas sensiblement progress (II).

60
COUR DES COMPTES
I - Un diagnostic bien tabli,

un dispositif peu lisible
A - Le chmage des jeunes et des seniors
Le taux de chmage des jeunes de 15 24 ans a atteint 24 % au
premier trimestre 2015. Cette situation nettement plus dfavorable que
celle de lensemble des actifs sest dgrade depuis la crise de 2008.
Les conditions dinsertion des jeunes sur le march du travail
dpendent le plus souvent de leur niveau de qualification initiale et de
leur exprience : alors que 80 % des diplms de lenseignement
suprieur disposent dun emploi trois ans aprs la fin de leurs tudes32,
prs dun jeune actif non diplm sur deux se dclarait en 2013 en
recherche demploi trois ans aprs sa sortie du systme ducatif, soit une
hausse de 16 points par rapport la gnration 200433.
Cette difficult daccs lemploi saccompagne dune plus grande
prcarit en raison dun recours aux contrats dure dtermine,
lintrim ou aux stages, au dtriment des contrats dure indtermine
(CDI). En 2012, prs de sept jeunes de 15 29 ans sur dix, en situation
demploi dans le secteur priv ou dans une entreprise publique,
disposaient dun CDI, contre prs de neuf actifs sur dix pour lensemble
de la population employe. Selon le Conseil conomique, social et
environnemental, lge moyen du premier CDI a recul pour se situer
dsormais 27 ans34.
Si les seniors sont globalement moins exposs au risque de
chmage, ils prouvent de grandes difficults retrouver un emploi aprs
un pisode de chmage. Certes, le taux de chmage des plus de 50 ans
natteignait que 6,6 % au premier trimestre 2015. Toutefois, seulement un
peu plus dun senior sur deux passe directement de lemploi la retraite :
les autres connaissent en fin de carrire des priodes de non-emploi,
32
CAHUC Pierre, CARCILLO Stphane, ZIMMERMANN Klaus F., Lemploi des

jeunes peu qualifis en France, Conseil dAnalyse conomique n 4, avril 2013,
disponible sur www.cae-eco.fr
33
Enqute 2013 auprs de la gnration 2010, CEREQ, Bref n 319, mars 2014, 8 p.,
disponible sur www.cereq.fr
34
Droits formels/droits rels : Amliorer le recours aux droits sociaux des jeunes,
Antoine Dulin, avis du Conseil conomique, social et environnemental, juin 2012,
disponible sur www.lecese.fr

61
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC
souvent de longue dure. Le nombre de seniors de 50 64 ans au

chmage a doubl depuis 2007, passant denviron 550 000 1,1 million
de demandeurs demplois (catgories A, B, C). Enfin, les transitions
professionnelles des seniors sont galement plus difficiles que pour les
autres actifs : le taux de sortie du chmage pour reprise demploi diminue
en effet avec lge et sest fortement dgrad depuis 2009.
Les difficults des jeunes et des seniors sur le march de lemploi
sont lies de multiples causes, au premier rang desquelles figure le
contexte conomique difficile. Mais elles tiennent aussi des motifs plus
spcifiques, tels que les risques de chmage de longue dure induits par
un niveau de qualification faible ou inadapt et, plus gnralement, par un
fonctionnement dual du march du travail, qui spare nettement les
emplois stables et les emplois prcaires.
Cest au regard de ces difficults que les objectifs du contrat de
gnration ont t dfinis.
Ce dispositif a t conu pour rpondre simultanment trois
enjeux : linsertion durable des jeunes sur le march du travail grce
leur recrutement en CDI et lamlioration de leurs conditions daccueil
dans lentreprise ; le maintien en emploi ou le recrutement de seniors
pour viter des priodes sans emploi avant la retraite ; et la prservation
des comptences dans les entreprises grce leur transmission entre les
gnrations.
Au regard de ces trois objectifs, le contrat de gnration constitue
un instrument spcifique et original au sein de la politique de lemploi,
dont il nexiste pas dquivalent ailleurs en Europe.
Ds le dpart, un objectif quantitatif ambitieux a t assign au
dispositif, avec une cible de 100 000 contrats par an pour atteindre un
total de 500 000 emplois crs dici 2017. Afin de sadapter la ralit
des entreprises, le choix a t fait den renvoyer la conception et les
critres dligibilit la ngociation dun accord national
interprofessionnel (ANI) entre les partenaires sociaux.
B - Laccord national interprofessionnel

du 19 octobre 2012 et la loi du 1er mars 2013
Lors de la confrence sociale des 9 et 10 juillet 2012, les partenaires
sociaux ont exprim unanimement leur volont de se saisir de la question
de lemploi des jeunes et des seniors, en ouvrant une ngociation collective

62
COUR DES COMPTES
au niveau national et interprofessionnel pour dfinir les modalits du

contrat de gnration : cette ngociation devait porter sur la gestion des
ges dans lentreprise, la mise en uvre du transfert des comptences,
ladaptation du dispositif aux diffrentes tailles dentreprise et la place
accorde aux ngociations dentreprises et de branches.
Cette manifestation dintrt des partenaires sociaux explique
probablement lintgration dune obligation de ngociation destine
prendre la suite des accords seniors 35, introduits dans le code du
travail en 2009, alors que la formulation initiale du dispositif laissait
entrevoir uniquement la cration dun contrat aid traditionnel.
Le Gouvernement a transmis aux partenaires sociaux, le
4 septembre 2012, un document dorientation qui fixait le cadre de la
ngociation. Celle-ci a t rapidement mene pour aboutir, le
19 octobre 2012, un accord unanime qui a servi de base au projet de loi
portant cration du contrat de gnration.
Plusieurs explications ont t avances pour justifier la rapidit de
cette ngociation : elle constituait un pralable une autre ngociation
plus sensible sur le march du travail, galement lance en juillet 2012 ;
un compromis possible est apparu entre, dune part, la suppression de la
pnalit de 1 % de la masse salariale, prvue en cas dabsence de
ngociation pour les entreprises employant au moins 300 salaris et juge
disproportionne par le patronat, et, dautre part, un dveloppement du
recours au tutorat. Par ailleurs, plusieurs paramtres cls faisaient lobjet
dun relatif consensus : le niveau de laide envisage par le
Gouvernement, soit 4 000 par contrat et par anne36 rpartis parts
gales entre le jeune et le senior, le principe du recrutement des jeunes en
CDI, la fixation dun seuil de 55 ans minimum pour le maintien en
emploi des salaris seniors, et la modulation du dispositif selon la taille
des entreprises pour diminuer autant que possible les effets daubaine.
Lge maximum des jeunes ligibles a davantage fait lobjet de dbats,
avec des options 25, 26 ou 30 ans.
En dfinitive, la loi du 1er mars 2013 portant cration du contrat de
gnration a fix les principales caractristiques du dispositif en fonction de
la taille des entreprises, selon les modalits prcises dans le tableau n 1.
35
Larticle 87 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009 obligeait les

entreprises employant au moins 50 salaris conclure ou tre couvertes par un
accord collectif relatif aux salaris gs, sous peine dune pnalit financire pouvant
aller, en thorie, jusqu 1 % de la masse salariale.
36
Ce montant na pas t mis en discussion par le Gouvernement.

63
Tableau n 1 : modalits dapplication du contrat de gnration

selon la taille des entreprises
Nombre de salaris
Moins de 50 salaris
et non membre
dun groupe comptant
au moins 50 salaris
Subventions / pnalits
- 4 000 par an pendant 3 ans
- 8 000 par an en cas de double
recrutement dun jeune et dun
senior
- 4 000 par an pendant 3 ans
- 8 000 par an en cas de double
recrutement
Entre 50 et 299 salaris

et non membre
dun groupe comptant
au moins 300 salaris
300 salaris ou plus

ou membre dun groupe
comptant 300 salaris
ou plus
Pnalit jusqu 1 % de la masse

salariale ou 10 % du montant des
rductions gnrales de cotisations
patronales
- Pas daide financire

- Pnalit jusqu 1 % de la masse
salariale ou 10 % du montant
des rductions gnrales de
cotisations patronales
Obligations de ngociation,
conditions dligibilit
- Pas dobligation de ngociation
- Constitution dun binme
de salaris jeune / senior
- Obligation de conclure
un accord dentreprise
ou dtre couvert par un accord
de branche en faveur de
lemploi durable
des jeunes et des seniors
et de la transmission des savoirs
et des comptences :
pour bnficier
de laide financire
sous peine
de pnalit
- Constitution dun binme
de salaris jeune / senior
- Obligation de conclure
un accord dentreprise
ou dtre couvert par un accord
de branche en faveur de
lemploi durable
des jeunes et des seniors
et de la transmission
des savoirs et des
comptences :
pour bnficier de
laide financire
sous peine de pnalit
Source : Cour des comptes daprs la loi du 1er mars 2013
Ainsi, le contrat de gnration sefforce de crer une solidarit

intergnrationnelle dans lemploi laide dobligations conventionnelles
et daides financires cibles sur les petites et moyennes entreprises non
membres dun groupe plus important. Si les critres dligibilit des
entreprises ont t fixs de manire relativement restrictive, ils sont en
revanche demeurs trs souples pour les jeunes recruts, en ne prcisant
ni le niveau de qualification vis, ni les caractristiques de leurs
difficults dinsertion professionnelle.

64
COUR DES COMPTES
C - Les effets du contrat de gnration

sur le cot du travail
Le niveau de laide financire destine aux entreprises et groupes
de moins de 300 salaris a t fix dans lobjectif, en cas de recrutement
dun jeune en CDI pay au SMIC, de ramener zro pendant trois ans le
niveau des cotisations sociales patronales.
Cette aide coexiste, en effet, avec les dispositifs gnraux de
rduction du cot du travail, auxquels demeurent galement ligibles les
jeunes recruts au titre dun contrat de gnration :
- la rduction Fillon , qui rduit les cotisations sociales patronales
de 28 points environ au niveau du SMIC ;
- le crdit dimpt comptitivit-emploi (CICE), ds lors que la
rmunration du salari est infrieure 2,5 SMIC, qui donne lieu
une rduction dimpt sur les socits de 6 % de la masse salariale ;
- laccord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, qui prvoit
une exonration de la part patronale des cotisations sociales
dassurance chmage pour une dure de trois ou quatre mois selon la
taille de lentreprise, immdiatement aprs un recrutement en CDI.
Selon le ministre du travail, laide de 4 000 attache chaque
embauche sous contrat de gnration, cumule avec ces trois dispositifs
gnraux, a pour consquence de rduire le cot dun nouveau salari de
moins de 26 ans hauteur de 59 % du salaire brut, soit une rduction de 42 %
du cot du travail thorique (salaire brut + cotisations sociales patronales).
Tableau n 2 : impact sur le cot dun recrutement au SMIC
des dispositifs gnraux et de laide attache au contrat de gnration
(valeurs 2014)
Entreprises
de moins
de 20 salaris
Entreprises
de 20
300 salaris
17 344,56
+ 7 354,09
24 698,65
- 4 873,82
17 344,56
+ 7 683,43
25 028,20
- 4 509,58
- 231,26
- 173,44
19 593,57
- 1 175,61
- 4 000,00
14 417,96
20 345,18
- 1 220,71
- 4 000,00
15 124,47
SMIC annuel brut

Cotisations patronales et assimiles
Cot total employeur thorique
Rduction Fillon
Exonration pendant 3 ou 4 mois
dassurance chmage
Cot rel employeur ( masse salariale )
CICE 6 %
Aide contrat de gnration 4 000
Cot rel final employeur
Source : Cour des comptes daprs donnes de lACOSS

65
Ces chiffres appellent deux observations.

La premire tient au fait que laide financire de 4 000 reprsente
au niveau du SMIC, pendant trois ans, une subvention publique du mme
ordre de grandeur que la rduction Fillon : en termes dimpact sur le
cot du travail, le contrat de gnration est donc un dispositif intressant
pour les employeurs.
La deuxime observation est lie leffet de ressaut que provoque,
en termes de cot, lchance des trois annes du contrat de gnration :
du point de vue des salaris, le rle protecteur du CDI devrait viter des
ruptures trop nombreuses, mais du point de vue de lemployeur, leffet de
la fin du contrat sur le cot rel du travail peut tre important, notamment
dans les trs petites entreprises. Le principe dune aide dgressive dans le
temps afin de modrer cet effet na pas t tudi.
II - Des rsultats loigns des objectifs

Le nombre de contrats de gnration signs au 19 juillet 2015
(environ 40 300) se situe nettement en de des objectifs fixs lorigine,
soit 85 000 contrats ds la fin de lanne 2013 et 100 000 nouveaux
contrats par an au cours des annes suivantes. Toutefois, ce chiffre ne
constitue pas lui seul un bilan complet de cet instrument, puisquil faut
prendre galement en compte la phase de ngociation collective : celle-ci
est partie intgrante du dispositif et en constitue le pralable pour un
grand nombre dentreprises.
A - Des ngociations collectives incompltes

et peu ambitieuses
Alors que les partenaires sociaux staient dclars dsireux
dinscrire le contrat de gnration dans la ngociation collective, de
prfrence un dispositif purement lgislatif et rglementaire, et que le
contrat de gnration devait enclencher un vaste mouvement de
ngociation pour relayer laccord national interprofessionnel, cette
dynamique sest rvle limite dans son contenu et concentre sur les
entreprises qui y taient incites par le rgime des pnalits financires.

66
COUR DES COMPTES
1 - Des accords collectifs et des plans daction dune porte limite

En septembre 2015, 8,8 millions de salaris taient couverts par un
accord collectif, dont 5,2 au titre dun des 23 accords de branche.
Ces accords comportent souvent des objectifs chiffrs, mais non
contraignants, en matire de recrutements de jeunes, le plus souvent
fonds sur les estimations dembauche des branches effectifs constants
un horizon de trois ans. Ils ne correspondent donc pas des
engagements de dveloppement de lemploi, certaines branches ayant
mme intgr dans leurs objectifs des prvisions de rduction deffectifs.
Ces accords prvoient galement la ralisation de diagnostics
pralables obligatoires sur la situation de lemploi et la gestion des
comptences dans lentreprise, mais ils reprennent le plus souvent, sur ces
points, des dispositions dj prescrites par le code du travail (tablir une
pyramide des ges, former des prvisions de dpart la retraite, tablir
des perspectives de recrutement, etc.).
Ces accords prcisent gnralement les modalits dintgration et
daccompagnement des jeunes dans lentreprise (cration dun livret et
dun parcours daccueil, guide destination des recruteurs, dsignation
dun rfrent, le plus souvent volontaire, etc.). Ils prvoient galement la
mobilisation des outils dj existants pour lever certains freins lemploi,
notamment dans le secteur du btiment et des travaux publics (accs au
1 % logement , solutions dpargne pour la retraite, assurances auto et
habitation, etc.).
En ce qui concerne lembauche et le maintien dans lemploi des
salaris gs, les objectifs affichs par les branches apparaissent
modestes, puisquils se contentent le plus souvent denvisager que la
situation actuelle ne soit pas dgrade ou quelle soit trs faiblement
amliore. Ils invitent les entreprises recourir aux instruments
disponibles pour faciliter la gestion des seniors (conventions avec Ple
emploi et lassociation pour lemploi des cadres (APEC), recrutements en
CDD seniors 37, mesures spcifiques de formation avec un organisme
paritaire collecteur agr (OPCA), etc.). Ils peuvent fixer des mesures de
prvention de la pnibilit, notamment dans le secteur du BTP et de la
mtallurgie. Enfin, la transmission des savoirs et des comptences est
prvue dans un cadre souple : les accords soutiennent la mise en place
dactions de tutorat, ainsi que la cration des binmes prvus par le
contrat de gnration, sans imposer systmatiquement un lien
hirarchique entre le salari et son tuteur.
37
CDD : contrat dure dtermine.

67
Enfin, plus de deux ans aprs la signature des premiers accords de

branche, aucun bilan na t effectu par les partenaires sociaux,
contrairement ce que prvoit la loi du 1er mars 2013.
Par ailleurs, en de des accords de branche, le contrat de
gnration a donn lieu un grand nombre daccords dentreprise au sein
des socits ou groupes comptant plus de 50 salaris, par choix lorsque
celles-ci tenaient disposer de leur propre cadre, ou par dfaut lorsque les
branches ne se sont pas engages ou nont pas conclu leur niveau.
Ces accords et plans daction propres aux entreprises reprennent
largement les dispositions prvues par la rglementation, ainsi que celles
qui sont mentionnes dans les accords de branche. On retrouve des
propositions pour la cration dun livret et un parcours daccueil, voire
dintgration, la prparation de documents de suivi pour chaque jeune, ou
encore la dsignation de rfrents : les entreprises avaient dj souvent
arrt des modalits daccueil et de suivi identiques pour les contrats en
alternance.
En ce qui concerne lemploi des seniors, les entreprises prvoient
souvent des mesures destines amliorer lemployabilit et relevant de
la formation, de la mobilit interne ou de la prvention de la pnibilit.
Les accords proposent aussi des mesures damnagement du temps de
travail ou de temps partiel progressif, ainsi que le rachat de trimestres de
cotisation aux rgimes de retraites.
2 - Labsence de mobilisation des partenaires sociaux

Un an aprs ladoption de la loi du 1er mars 2013, alors que le dlai
de sept mois imparti la ngociation collective tait largement coul,
prs de 50 % des effectifs des entreprises ou groupes de plus de
300 salaris et plus de 60 % des effectifs des entreprises de 50
300 salaris ntaient pas couverts par un texte relatif au contrat de
gnration.
La menace dune pnalit pouvant aller jusqu 1 % de la masse
salariale sest rvle, cet gard, inefficace pour inciter les entreprises
de taille moyenne mener bien les ngociations et quasiment
inapplique par ladministration en dpit du constat de carences
manifestes.

68
COUR DES COMPTES
Dans de nombreux cas, les partenaires sociaux semblent stre

limits adjoindre un volet jeunes aux diffrentes thmatiques du
dialogue social qui staient prcdemment accumules. En pratique, le
contrat de gnration a ajout de nouvelles obligations de ngociation sans
en supprimer dautres, si bien que les branches et les entreprises ont essay
de regrouper ces obligations dans un cadre commun. De fait, la plupart des
accords relatifs au contrat de gnration juxtaposent de faon parfois
artificielle des dispositions trs diverses (emploi des jeunes, emploi des
seniors, gestion prvisionnelle des emplois et des comptences (GPEC),
transmission des comptences, pnibilit, etc.). Ainsi, la question de
lgalit femmes/hommes a souvent t plaque de faon artificielle sur le
contrat de gnration, alors que des obligations de porte plus gnrale sont
par ailleurs prvues pour traiter les questions de parit et de mixit
(notamment, la ngociation annuelle prescrite par larticle L. 2242-5 du
code du travail). De ce fait, les accords de branche ou dentreprise font
rfrence dans 97 % des cas aux accords dj existants sur lgalit
femmes/hommes, sans prvoir de mesures supplmentaires.
Par ailleurs, les accords ont souvent renonc au principe dun
binme effectif entre un jeune et un senior, ce qui constituait pourtant le
fondement mme du contrat de gnration, pour privilgier un
appariement purement statistique entre des jeunes et des seniors sans liens
professionnels et affects sur des implantations loignes les unes des
autres. Certaines grandes entreprises ont organis, linverse de lobjectif
du contrat de gnration, une formation des seniors par les jeunes
recruts, ces derniers tant considrs comme plus au fait des volutions
technologiques. Certains accords frlent mme le paradoxe, comme ceux
qui favorisent les dparts prcoces des seniors.
B - Un dispositif qui na pas trouv son public

1 - Un nombre de contrats et un volume daides
trs en dessous des attentes
Au mois de juillet 2015, 49 010 demandes daides avaient t
enregistres par Ple emploi, dont 40 294 avaient t valides (soit un
taux dacceptation de plus de 80 %) au bnfice denviron 80 000 jeunes
et seniors. Ces chiffres se situent trs en de des objectifs, puisque les
cibles mentionnes dans ltude dimpact auraient d correspondre, la

69
mme date, un total de prs de 200 000 contrats aids38 au bnfice de

400 000 jeunes et seniors.
Lapplication du dispositif en fonction des territoires apparat, de
surcrot, souvent inversement proportionnelle aux difficults rencontres
par les jeunes et les seniors : ainsi, le contrat de gnration est quasiment
inutilis outre-mer, puisque, sans tenir compte du cas particulier de
Mayotte39, on ne comptait en juillet 2015 que 341 demandes daide
enregistres La Runion, en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe,
soit moins de 1 % du total des aides comptabilises par Ple Emploi.
En dfinitive, le nombre de contrats effectivement valids au
19 juillet 2015 ne correspond qu 20 % de lobjectif gouvernemental. Au
vu de cet insuccs, le dispositif a dj t modifi et assoupli plusieurs
reprises dans le but de le relancer.
2 - Linefficacit des ajustements apports

La loi du 1er mars 2013 avait fix lchance des ngociations
obligatoires au 30 septembre 2013. Aprs cette date, les entreprises ou les
groupes non couverts par un accord collectif ou un plan daction
pouvaient tre sanctionns financirement, la pnalit tant susceptible
datteindre 1 % de la masse salariale ou 10 % du montant des rductions
gnrales de cotisations patronales. Devant le peu dempressement mis
par les branches ou les entreprises ngocier, le Gouvernement a dcid
dassouplir ces dlais, dabord par lintermdiaire dinstructions
ministrielles, puis par la loi.
Le 12 septembre 2013, le ministre du travail, de lemploi, de la
formation professionnelle et du dialogue social a ainsi adress ses
services dconcentrs, les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE),
une instruction relative la mise en uvre du contrat de gnration dans
les entreprises dau moins 300 salaris, encourageant allonger les dlais
38
raison de 60 000 (84 %) contrats signs en 2013 et non encore interrompus (16 %
de rupture), de 84 % des 100 000 contrats prvus en 2014 et de 84 % des 6/12mes de
la cible 2015, soit 42 000 contrats signs en 2014. Selon la direction gnrale de
lemploi et de la formation professionnelle (DGEFP), ce dispositif a reprsent en
2014 en excution budgtaire 254,9 M en autorisations dengagement et 83,1 M en
crdits de paiement au titre des dpenses dintervention.
39
La loi du 1er mars 2013 habilitait le Gouvernement prendre une ordonnance
dadaptation pour le dpartement de Mayotte. Celle-ci nayant toujours pas t prise,
le contrat de gnration ny est pas applicable ce jour.

70
COUR DES COMPTES
de ngociation pour viter que les entreprises ne recourent par dfaut aux
plans daction : dans lesprit du contrat de gnration, elles doivent
privilgier la ngociation dun accord plutt que ladoption dun plan
daction unilatral . Le 29 janvier 2014, une nouvelle instruction a invit
les DIRECCTE accompagner les entreprises en voie de finalisation de
leur accord ou plan daction grce un dlai supplmentaire, tout en
incitant engager la procdure de pnalisation pour les entreprises
nayant pris aucune initiative.
La loi du 5 mars 2014 relative la formation professionnelle,
lemploi et la dmocratie sociale est venue assouplir encore davantage
laccs laide financire et les dlais de ngociation, puisquelle a
officiellement repouss au 31 mars 2015 la date laquelle les entreprises
ou les groupes comptant entre 50 et 300 salaris devait tre couverts par
un accord ou par un plan daction, tout en devenant entre-temps ligibles
laide financire en labsence dun accord collectif.
La mme loi du 5 mars 2014 a port de 26 30 ans lge
maximum dligibilit au contrat de gnration en cas de transmission
dentreprise, tandis que le dcret du 3 mars 2015 portant diverses
modifications des dispositions relatives au contrat de gnration est venu
repousser lui aussi la limite dge dans les cas o le jeune recrut sous
contrat de gnration aurait t dj prsent sous contrat dapprentissage
dans lentreprise avant ses 26 ans.
Enfin, le dcret du 12 septembre 2014 a doubl laide financire
attache au dispositif pour la porter 8 000 en cas de double
recrutement dun jeune et dun senior, et non de simple maintien dans
lemploi de ce dernier.
Ces assouplissements ne se sont toutefois pas traduits par une
mobilisation accrue des entreprises, le suivi hebdomadaire du nombre de
contrats signs ne laissant apparatre aucune acclration depuis
lautomne 2013.
3 - Un instrument de titularisation des jeunes

au sein de lentreprise et non de dveloppement de lemploi
En dpit des prcautions prises pour viter les effets daubaine ,
le contrat de gnration bnficie aujourdhui prioritairement des jeunes
relativement qualifis et dj prsents dans les entreprises.
67 % des jeunes recruts avaient un niveau de formation class de
I (master) IV (baccalaurat) dont 18 % aux niveaux I et II (doctorat et

71
master) , contre seulement 7 % de jeunes sans qualification et 26 % dun

niveau V ou V bis (CAP ou BEP).
Par ailleurs, prs des deux tiers des jeunes recruts en CDI au titre
du dispositif occupaient dj un emploi : 25 % bnficiaient dun CDD
ou dun emploi saisonnier au sein de lentreprise recrutant, 13 % dun
contrat dapprentissage ou de professionnalisation et 7 % dun poste en
intrim, tandis que 21 % provenaient dune autre entreprise ; 23 % des
jeunes seulement taient la recherche dun emploi avant leur
recrutement et 8 % taient tudiants, ce qui implique que, pour lheure, le
contrat de gnration na quun impact marginal sur le taux de chmage.
Enfin, les ouvriers sont moins reprsents chez les seniors que
chez les jeunes, alors qu linverse, on compte plus de cadres et de
professions intellectuelles suprieures chez les seniors que chez les jeunes
(16 % contre 5 %) : ces carts tendent confirmer le caractre
uniquement factice de nombreux appariements, loigns de la logique de
compagnonnage laquelle se rfrait la dfinition initiale du
dispositif.
Dans ces conditions, il nest pas possible de dterminer si le
contrat de gnration a eu un impact sur le maintien dans lemploi des
seniors, comme ctait lun de ses objectifs.
4 - Un impact modr sur le budget de ltat

En cohrence avec lobjectif affich de 100 000 contrats aids
signs chaque anne, le Gouvernement avait prvu de consacrer prs
de 975 M en autorisations dengagement (AE) au contrat de gnration
dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2014. Linsuccs du
dispositif explique que, cette anne-l, un quart de cette somme
seulement ait t rellement engag.
La loi de finances pour 2015 a revu fortement la baisse les
besoins de financement du contrat de gnration en les tablissant
480 M par an, ce qui correspondait un rythme de progression de
seulement 40 000 contrats chaque anne. Par la suite, le montant de laide
financire a t multipli par deux en cas de double recrutement dun
jeune et dun senior, sans que ces prvisions aient t modifies.

72
COUR DES COMPTES
Tableau n 3 : programmation et excution des crdits allous

au contrat de gnration
2013
2014
2015
2016
LFI 2013
Dcret davance
du 28 novembre
LFI 2014
Excution
PLF 2015
LPFP 2016
AE
153,6 M
975,0 M
254,9 M
480,0 M
480,0 M
CP
0,
0,0
165,0 M
83,16 M
234,3 M
295,7 M
Source : Cour des comptes daprs documents budgtaires du programme 103

Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi et de la rponse de
la DGEFP en date du 8 octobre 2014. PLF : projet de loi de finances ; LPFP : loi de
programmation des finances publiques
ces dpenses dintervention au titre des aides financires,

sajoutent pour 2015 des crdits au titre de lappui et du conseil aux
entreprises pour un montant de 10 M en autorisations dengagement et
en crdits de paiement (CP).
C - Les adaptations possibles

Au vu des lments danalyse recueillis auprs des administrations,
des partenaires sociaux, mais aussi directement auprs des entreprises
ayant eu recours au contrat de gnration40, trois grandes raisons
expliquent linsuccs du dispositif.
La premire raison tient au choix qui a t fait de construire le
contrat de gnration, non comme un instrument simple la disposition
directe des entreprises, mais, pour celles qui comptent plus de 50 salaris,
comme un dispositif dpendant dune ngociation pralable et obligatoire
sous peine de pnalit, ce qui a t peru par de nombreuses entreprises
comme une contrainte et non comme une opportunit. En outre,
lextension progressive des ngociations obligatoires des thmes tels
que lemploi durable des jeunes et des seniors, la transmission des
comptences, lgalit professionnelle, la mixit de lemploi ou lgalit
daccs lemploi dans le cadre de la lutte contre les discriminations
lembauche na pas facilit la lisibilit du dispositif. Cette complexit a
fait passer au second plan lintrt de laide financire de 4 000 par
emploi (voire 8 000 en cas de double recrutement) qui tait pourtant
importante, rapporte au cot total dun recrutement au niveau du SMIC.
40
243 rponses transmises par des entreprises ayant sign un ou plusieurs contrats de
gnration ont t analyses par la Cour.

73
La deuxime raison est linadaptation des critres dligibilit

laide financire, tout particulirement du fait de lexclusion des
entreprises appartenant un groupe de plus de 300 salaris, au motif que
des appariement factices entre jeunes et seniors pourraient tre organiss
au sein de ces groupes : de ce fait, de nombreuses entreprises relevant du
commerce et de la distribution, par exemple, sont inligibles laide
financire prvue pour les contrats de gnration au motif quelles sont
filiales dun groupe de plus de 300 salaris, alors mme que ces
entreprises ont en ralit une gestion autonome.
Enfin, limpact de la situation conomique densemble doit tre
pris en compte. Ds lors que le contrat de gnration prend la forme du
recrutement dun jeune et du maintien dans son emploi dun salari senior
travers des CDI de droit commun, il prend place dans les flux
normaux dembauches, comme le laissaient du reste augurer les accords
de branche, dont les objectifs affichs ne dpassaient pas le simple
renouvellement des effectifs. La moiti des entreprises interroges ont
indiqu, cet gard, que laide financire constituait un avantage
apprciable, mais que leurs dcisions de recrutement taient
essentiellement lies leurs propres perspectives dactivit, et non
lattractivit ventuelle de ce dispositif public.
En dfinitive, questionnes par la Cour sur les dispositions
susceptibles dtre modifies pour rendre cet instrument plus attractif, les
entreprises ont majoritairement cit lobligation pralable de ngociation
et le critre de labsence dappartenance un groupe.
___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________

Llaboration dun seul instrument pour rpondre trois
problmes distincts (le chmage des jeunes, celui des seniors et la
transmission des comptences dans les entreprises) a abouti construire
un dispositif hybride, qui tient la fois de lobligation de ngocier, dun
rgime de pnalits et dun systme daide : il nest pas surprenant, dans
ces conditions, quil ait t considr comme complexe et peu lisible par
les entreprises. De faon paradoxale, les efforts des pouvoirs publics
pour construire un dispositif port par les partenaires sociaux et adapt
lentreprise ont t compris comme une charge supplmentaire pesant sur
les employeurs et inadapte leurs besoins.

74
COUR DES COMPTES
Au regard de ces constats, il est indispensable de sinterroger sur

lvolution possible du contrat de gnration. Si les pouvoirs publics
entendent maintenir ce dispositif au-del de la dure de vie des accords
collectifs dj signs et des aides accordes, la Cour observe quil
devrait tre profondment revu en simplifiant considrablement, voire en
abandonnant les obligations lies une ngociation pralable, et en
assouplissant les critres dligibilit laide financire. dfaut dune
telle rvision, il serait vain dattendre une plus forte mobilisation des
entreprises en faveur de ce dispositif, et il conviendrait denvisager son
extinction au profit de dispositifs plus efficaces.
Ainsi, la Cour formule la recommandation suivante :
- sil est dcid de le maintenir, redfinir en profondeur le dispositif
du contrat de gnration, notamment en ce qui concerne la pnalit
lie lobligation de ngocier un accord collectif et le critre de non
appartenance un groupe.

Rponses
Rponse de la ministre du travail, de lemploi, de la formation
professionnelle et du dialogue social ........................................................ 76

76
COUR DES COMPTES

CHARG DU BUDGET
Concernant les propositions de recommandations, nous tenons
souligner que les critres dligibilit laide financire ont dj t
substantiellement revus la baisse et quil serait contraire aux objectifs
du dispositif douvrir laide financire aux groupes de plus de
300 salaris ainsi quaux entreprises appartenant un groupe de plus de
300 salaris. Un tel assouplissement accrotrait en effet le risque deffet
daubaine .
Par ailleurs, concernant la simplification des obligations de
ngociation, il semble difficile de conclure, notamment au regard du
faible recul sur les effets de la loi du 5 mars 2014, qui a dj opr un
premier assouplissement, sur la ncessit daller plus loin sur ces
allgements dobligations de ngociation.
Il nous semble donc que la stabilit est la meilleure solution
apporter pour rendre ce dispositif comprhensible et accessible aux
entreprises.
RPONSE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL,

DE LEMPLOI, DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
ET DU DIALOGUE SOCIAL
Vous mavez transmis linsertion intitule le contrat de
gnration : les raisons dun chec et je vous en remercie. bien des
gards, lanalyse de la Cour traduit une incomprhension des objectifs du
contrat de gnration.
1. Tout dabord, la Cour note (I. C - Les effets du contrat de
gnration sur le cot du travail) quen termes dimpact sur le cot du
travail, le contrat de gnration est un dispositif intressant pour les
employeurs, mais que leffet de la fin du contrat de travail sur le cot rel
peut tre important, notamment pour les trs petites entreprises. Elle
mentionne en outre la complexit du dispositif comme un obstacle son
dploiement.

77
Il importe de prciser que le choix de labsence de dgressivit

rpond un souci de lisibilit et de simplicit pour les entreprises grce
au caractre stable et uniforme du montant de laide sur 3 ans.
Lintroduction dune dgressivit contribuerait en effet complexifier le
dispositif. On peut de surcrot considrer que le maintien de laide
pendant 3 ans constitue une dure suffisante pour permettre aux
entreprises danticiper la fin du versement de laide.
2. Elle note ensuite que les rsultats sont loigns des objectifs
(II,), sintressant tout dabord aux ngociations collectives, qui seraient
incompltes et peu ambitieuses.
Or, le contrat de gnration sest impos dans les branches et dans
les entreprises comme un dispositif structurant qui permet de donner un
nouvel lan au dialogue social sur la gestion des ges et des
comptences. Il convient de rappeler quil avait un triple objectif :
1.
Redynamiser le dialogue social au niveau des branches et des

entreprises sur la gestion des ges et des comptences. ce titre, le
Gouvernement ne partage pas les observations de la Cour
concernant le caractre artificiel de larticulation des diffrents
items de ngociation prvus dans le cadre du contrat de gnration.
2.
Crer un cadre global de rflexion pour permettre la politique de

gestion des ressources humaines daborder de faon plus cohrente
les questions des ges en entreprise et des parcours professionnels.
Cest la raison pour laquelle la loi prvoit la possibilit darticuler
plusieurs thmatiques interdpendantes de ngociation obligatoire
(gestion prvisionnelle des emplois des comptences, formation
professionnelle, prvention de la pnibilit, galit professionnelle,
etc.). titre dillustration, la question du maintien de lemploi des
seniors permet de faire converger les enjeux et actions en matire de
conditions de travail, danticipation de la seconde partie de carrire,
daccs la formation et de transmission des comptences ou bien
encore de lutte contre les discriminations.
3.
Intgrer cette nouvelle thmatique dans le paysage des autres

ngociations obligatoires au sein des entreprises et des branches, et
renforcer le cas chant les complmentarits entre ces ngociations.
Dans la pratique, deux ans aprs sa mise en place, le contrat de

gnration trouve sa place dans la ngociation au sein des branches et
des entreprises :
- une partie des entreprises, lorsquelles dfinissent en dbut danne
leur calendrier de ngociation, squencent en fonction des
thmatiques pour crer des contreparties entre elles et disposer
dune vision cohrente de la stratgie de ressources humaines, et y
ont intgr le contrat de gnration ;

78
COUR DES COMPTES
- cette complmentarit des ngociations obligatoires est facilite par

le Pacte de responsabilit et de solidarit qui permet aux branches
dadopter une approche unique et globale de ngociation dans un
souci de cohrence des actions dployes. Cest ainsi que de
nombreux accords de branche relatifs au Pacte intgrent un volet
sur le contrat de gnration et la GPEC.
La logique transversale du contrat de gnration a toutefois pu
tre affaiblie dans certaines entreprises du fait du cloisonnement des
diffrentes obligations de ngocier. La question actuelle est donc moins
celle de la pertinence ou de lefficacit du dispositif (lobjectif dune
approche globale demeurant tout fait pertinent) que de
laccompagnement des entreprises sur ce sujet. Cest cette question que
la loi relative au dialogue social et lemploi vient apporter une rponse.
La ngociation sur le contrat de gnration pourra, en effet, tre
englobe dans une nouvelle ngociation triennale sur la gestion des
emplois et des parcours professionnels, portant galement sur la GPEC
et le droulement de carrire des salaris exerant des fonctions
syndicales. Par ailleurs, les partenaires sociaux pourront par accord
majoritaire dcider de regrouper le contrat de gnration avec dautres
thmes, par exemple la pnibilit, lgalit professionnelle, la qualit de
vie au travail ou la lutte contre les discriminations.
La Cour regrette que dans les 23 accords de branche, qui couvrent
5,2 millions de salaris, les objectifs chiffrs en matire de recrutements
et de maintien dans lemploi soient non contraignants (II-A-1)). Or, il est
primordial de souligner que la branche na pas vocation se substituer
aux entreprises dans leur choix en matire demploi et de recrutement,
mais les soutenir dans leurs dmarches en prservant lautonomie des
entreprises recruter. Par ailleurs, ces objectifs, que la Cour estime
modestes, tiennent compte des contraintes, notamment conomiques, de
chaque secteur.
Le contenu de ces accords fait, par ailleurs, lobjet dun contrle
par ladministration, pralablement leur extension, afin de sassurer
quils ne sont pas purement formels. Ladministration veille ainsi leur
porte effective et nhsite pas formuler des avis ngatifs ds lors que
les accords savrent insuffisants.
De fait, les accords de branche tendus prvoient des actions
concrtes :
- en matire de transmission des comptences : organisation de la
prise en charge de la formation des tuteurs par lOPCA de la
branche, laboration de livret destination des tuteurs, etc. ;

79
- en matire dinsertion durable des jeunes : laboration de guides

mthodologiques destination des recruteurs et/ou de lencadrement
des entreprises, de livret daccueil pour les jeunes embauchs et
stagiaires, etc. ;
- en matire demploi des seniors : conception et mise disposition
doutils de diagnostic des comptences, de guides pour conduire les
entretiens professionnels des salaris de 45 ans, etc.
Sur le champ de couverture et le contenu des accords collectifs et
plans daction dentreprise ou de groupe, la monte en puissance
progressive du volet conventionnel, note par la Cour, sexplique
lgitimement :
- par le caractre rcent du dispositif et la ncessit pour les
entreprises de se lapproprier, a fortiori pour les entreprises dont
leffectif est compris entre 50 et 299 salaris et pour lesquelles
lobligation de ngocier na t instaure quen 2014 ;
- par la priorit donne la qualit des accords et plans dactions
plutt qu leur nombre. Cest la raison pour laquelle les
DIRECCTE ont adopt une posture dincitation et dappui la
ngociation au sein des entreprises, plutt que la contrainte, afin
dviter une dmarche purement formelle de la part des entreprises.
Le bilan quantitatif est cependant positif puisquaprs deux ans de
mise en uvre, 14 907 entreprises sont couvertes par un accord ou un
plan dactions, soit 8,8 millions de salaris (donnes septembre 2015).
Sur le contenu de cas accords, la Cour relve lexistence de
dispositions contradictoires avec lobjectif de maintien dans lemploi des
seniors dans certains accords et plans daction. Il convient de ne pas
porter dapprciation sur la nature des actions indpendamment du
contexte dans lequel elles sont dfinies et mises en uvre. Lobjectif du
contrat de gnration est de favoriser le maintien en emploi des seniors
en anticipant la seconde partie de carrire des salaris et en prvenant
les situations de pnibilit. Toutefois, de manire pragmatique, le constat
peut parfois tre fait que certains salaris, du fait de la nature des postes
quils ont occups jusqu prsent, ne sont plus ncessairement en
capacit physique de poursuivre une activit professionnelle.
La Cour note en outre que Certaines grandes entreprises ont
organis, linverse de lobjectif du contrat de gnration une formation
des sniors par les jeunes recruts . Ce type de formation nest pas
antinomique avec lobjectif du contrat de gnration, qui porte sur la
transmission de comptences, sans faire une exclusivit de la

80
COUR DES COMPTES
transmission des plus gs vers les jeunes. Ltude dimpact prcise bien
que : les accords collectifs devront comporter des dispositions portant
notamment sur des actions en matire de transmission des savoirs et des
comptences, daccompagnement des jeunes, ou de la transmission de
comptences en direction de salaris gs embauchs.
3. Selon la Cour, le dispositif na pas trouv son public parce que
le nombre des contrats et le volume daides seraient trs en-dessous des
attentes (II B,).
La Cour note que le nombre des demandes daide se situe trs
en-de des objectifs mentionns dans ltude dimpact. Or, il convient de
rappeler que ltude dimpact na pas fix dobjectifs, elle a mentionn
des ordres de grandeur, dont elle a expressment relev lincertitude :
Une fois tenu compte des effets de comportements dcrits
prcdemment (sensibilit des embauches de jeunes en CDI la
conjoncture, raction de la demande de travail des entreprises une
baisse du cot du travail cible sur ces publics, ou encore taux de recours
au dispositif), et en pariant sur une dynamique de mobilisation des
entreprises et des partenaires sociaux pour le contrat de gnration, nous
pouvons esprer un volume annuel dembauches de jeunes en CDI
bnficiaires de l'aide de 500 000 sur les 5 ans, soit une moyenne de
100 000 par an (probablement moins en 2013 compte tenu du dlai de
monte en charge). Il faut nanmoins tenir compte de la grande
incertitude qui entoure le chiffrage des diffrents effets considrs,
compte tenu du fait quil nexiste pas de dispositifs similaires au contrat
de gnration, mis en uvre par le pass, en France comme ltranger,
auquel il pourrait se comparer directement. En tout tat de cause, le
volume annuel potentiel de 100 000 bnficiaires pour lanne 2013 et les
suivantes ne peut tre directement compar aux 65 000 embauches
spontanes de jeunes en CDI qui auraient t ligibles au contrat de
gnration en 2009 pour apprcier limpact du dispositif. Seule
lvaluation ex post permettra de lestimer.
La Cour note en outre quen dpit des prcautions prises pour
viter les effets daubaine , le contrat de gnration bnficie
aujourdhui prioritairement des jeunes relativement qualifis et dj
prsents dans lentreprise, constituant un instrument de titularisation des
jeunes au sein de lentreprise et non de dveloppement de lemploi. Il
apparat l encore ncessaire de rappeler lobjectif assign au contrat de
gnration, prcis dans ltude dimpact, qui est lintgration le plus tt
possible des jeunes en entreprise en contrat dure indtermine :

81
Dans les entreprises de moins de 300 salaris, la mise en place de

laide cible sur le recrutement des jeunes de moins de 26 ans (ou de 30
ans pour les jeunes reconnus comme travailleurs handicaps) embauchs
en contrat dure indtermine doit permettre dinverser la tendance de
recrutement des jeunes en statut prcaire (CDD, stage) et de favoriser
leur embauche en CDI. Les lments de diagnostic indiquent que le taux
demploi en CDI est suprieur 50 % partir de 26 ans et se tasse lge
de 30 ans pour atteindre un niveau peu prs stable jusqu 40 ans.
Linsertion des jeunes en contrat indtermine est problmatique
avant 26 ans, quel que soit le niveau de qualification et dtude.
Aussi, laide incite les entreprises qui auraient eu tendance
recruter des jeunes de moins de 26 ans, mais uniquement en CDD, ou
recruter des salaris dj expriments, faire confiance aux jeunes en
les embauchant directement en CDI. moyen terme, la dynamique cre
pourrait conduire abaisser lge moyen du premier CDI .
Le dossier de presse du 12 dcembre 2012 prsentant le projet de
loi portant cration du contrat de gnration mentionnait : Le contrat
de gnration sinscrit dans la bataille pour lemploi, et particulirement
pour lemploi des jeunes en complmentarit avec la loi sur les emplois
davenir. Ces derniers offrent une solution aux jeunes pas ou peu
diplms, les plus loigns de lemploi (..). Le contrat de gnration
sadresse tous les jeunes et toutes les entreprises du secteur priv.
Cest donc en termes de scurisation des parcours des jeunes et de
leur accs lautonomie que le dispositif doit sapprcier. Lobjectif du
contrat de gnration va au-del de lembauche en incitant les entreprises
agir sur la qualit de lemploi des jeunes en facilitant leurs embauches en
CDI, leur intgration durable au sein de lentreprise et leur monte en
comptence, ce qui contribue la scurisation des parcours professionnels
des salaris ainsi qu la comptitivit des entreprises.
La Cour note ensuite que de nombreux appariements sont loigns de
la logique de compagnonnage laquelle se rfrait la dfinition initiale
du dispositif. Or le dispositif na jamais t bas sur un compagnonnage ,
mais bien sur une dmarche de transmission des comptences, danticipation
du renouvellement des comptences qui na pas ncessairement se faire au
sein du binme. nouveau, on peut se rfrer ltude dimpact :
Il faut toutefois souligner que cette transmission pourra revtir
des formes diffrencies en fonction des entreprises : la transmission des
comptences des salaris seniors ne concerne en effet pas exclusivement
les jeunes. Par ailleurs, lintgration des jeunes dans lentreprise et leur
formation interne ne reposera pas systmatiquement sur les seniors.

82
COUR DES COMPTES
Il est prciser que ces actions viennent en complmentarit de

celles menes par les entreprises dans le cadre des accords de branche
sur la formation professionnelle tout au long de la vie comportant des
dispositions relatives aux fonctions tutorales.
Telles sont les prcisions que je souhaitais apporter. Les
prconisations de la Cour de redfinir en profondeur le contrat de
gnration ne semblent pas opportunes pour plusieurs raisons.
Dune part, le dispositif est en cours dappropriation par les
entreprises, et au vu de ce qui a t prcis plus haut, il est prmatur de
tirer le constat de son chec, et de le revoir profondment.
Dautre part, plusieurs adaptations sont dj intervenues,
notamment lune de celles que prconise la Cour. En effet, lobligation de
ngociation pralable a t abandonne en 2014 pour les entreprises de
50 moins de 300 salaris, qui peuvent donc mobiliser laide
directement, sous rserve de llaboration dun diagnostic. Pour assurer
le suivi du dispositif, plusieurs runions de mobilisation pour lemploi
animes par mon prdcesseur ont permis de partager les lments de
russite et de difficults, ce qui a permis de rajuster le dispositif.

2
Le Fonds de solidarit : un oprateur de
ltat supprimer
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le Fonds de solidarit est un oprateur de ltat, qui gre un budget
de 2,7 Md41. Cr par la loi du 4 novembre 1982, cet tablissement public
est charg de collecter la contribution de solidarit de 1 % prleve, dans
le cadre de leffort collectif de solidarit lgard des chmeurs, sur les
rmunrations des fonctionnaires ou des agents publics.
Lordonnance du 21 mars 1984 relative au revenu de
remplacement des travailleurs involontairement privs demploi a, en
effet, mis la charge de cet tablissement le financement du rgime de
solidarit institu par lordonnance du 16 fvrier 1984, qui permet de
verser des allocations spcifiques des travailleurs privs de leur emploi
et qui ne peuvent pas ou plus bnficier du rgime dassurance chmage,
ainsi qu des personnes dont la situation justifie lintervention de la
solidarit nationale : outre plusieurs dispositifs temporaires, ces
allocations sont notamment lallocation de solidarit spcifique (ASS),
lallocation dquivalent retraite (AER) et des allocations verses aux
intermittents artistes et techniciens du spectacle.
loccasion du contrle de la gestion du Fonds de solidarit pour
les exercices 2006 2014, la Cour a constat quaprs plus de 30 annes
de fonctionnement, le schma de financement de cet tablissement stait
fortement loign de lquilibre initialement recherch : son autonomie
trs limite et les carences releves dans sa fonction de collecte
conduisent dsormais sinterroger sur son maintien et prconiser en
dfinitive le transfert de ses missions un autre rseau de collecte.
Fonctionnant selon un schma de financement loign de lquilibre
prvu lorigine (I), le Fonds de solidarit est dot de peu dautonomie (II)
et souffre de carences majeures dans sa mission de collecte (III). Son
manque defficacit justifie le transfert de ses missions (IV).
41
Anne 2014.

84
COUR DES COMPTES
I - Un schma de financement loign

de lquilibre prvu lorigine
A - Initialement, un financement de ltablissement
assur par la seule contribution de solidarit
Depuis 1984, le Fonds de solidarit a pour unique mission de
collecter la contribution de solidarit prleve sur les fonctionnaires et
agents publics. La cration dun tablissement public seule fin de
percevoir une recette spcifique de nature fiscale constituait une
drogation au principe duniversalit budgtaire, mais rpondait un
engagement de traabilit qui avait t pris par le ministre de lconomie
et des finances, face la crainte mise lors des dbats parlementaires que
cette contribution (ne) retombe dans la masse des recettes de ltat .
Ltablissement a donc t charg dassurer la collecte de cette
contribution auprs des collectivits employeurs et den reverser le
produit aux gestionnaires du rgime de solidarit, historiquement les
Assdic, puis Ple emploi et, dans une moindre mesure, lAgence de
services et de paiement (ASP). Cette contribution devrait couvrir
lensemble du financement du rgime de solidarit institu par
lordonnance du 16 fvrier 1984.
B - Une volution financire ncessitant un abondement

rcurrent par une subvention de ltat
Lvolution des besoins de financement de ce rgime a cependant
conduit constater, ds la fin des annes 1980, linsuffisance des
ressources du Fonds issues de la seule contribution de solidarit, et
mettre en uvre les dispositions de larticle L. 352-4 de lordonnance
prcite de 1984, qui introduisait la possibilit, pour ltablissement, de
recevoir des subventions de ltat.
La part de la contribution de solidarit dans les recettes de
ltablissement, variable selon les exercices, sest leve en moyenne
46,7 % seulement sur la priode 2006-2014 : la subvention de ltat
constitue donc dsormais une part essentielle, voire prpondrante, en
2006, 2008 et 2009, des recettes de ltablissement, ce qui a remis en cause
lquilibre initialement prvu pour le financement du rgime de solidarit.

LE FONDS DE SOLIDARIT : UN OPRATEUR DE LTAT SUPPRIMER
85
C - Une lisibilit des financements aujourdhui rduite

De surcrot, plusieurs dispositions lgales ont rendu encore plus
complexe ce schma de financement.
Pendant plusieurs annes, en effet, le Fonds de solidarit a t
destinataire dune partie du produit de la taxe sur les tabacs, puis il en a
perdu le bnfice, lorsque, compter de 2013, celle-ci a t intgralement
affecte au financement de la scurit sociale. Pour compenser cette perte
de recettes, ltablissement a alors peru une fraction des deux
prlvements de solidarit institus sur les revenus du patrimoine et sur les
produits des placements par larticle 3 de la loi du 17 dcembre 2012 de
financement de la scurit sociale pour 2013. Lencaissement de ces
nouvelles recettes par lAgence centrale des organismes de scurit
sociale (ACOSS) a eu pour effet de cantonner le Fonds un rle de simple
intermdiaire entre cette agence et Ple Emploi, qui est responsable du
versement final des prestations de solidarit aux bnficiaires.
En outre, les dispositions de la loi de finances pour 2015, en
supprimant laffectation au Fonds de solidarit des prlvements prcits
et en instaurant, dautre part, un reversement de 15,2 % de la contribution
de solidarit au profit du Fonds national des solidarits actives (FNSA),
administr par la Caisse des dpts et consignations, ont eu pour effet
daccrotre encore le financement de cet tablissement par ltat, celui-ci
tant en effet conduit majorer sa subvention pour compenser ces pertes
de recettes.
D - Une utilisation critiquable du Fonds

des fins de dbudgtisation
La transparence de ltablissement public a t parfois affecte par
la gestion doprations trangres son objet.
Larticle 50 de la loi de finances pour 2007 a ainsi entrin la cession
au Fonds de solidarit dune crance de 769 M, exigible en janvier 2011,
qui tait dtenue par ltat sur lUndic. Dans la mesure o cette cession de
crance se substituait en partie la subvention dquilibre de ltat,
ltablissement a t dans lobligation de la mobiliser sans dlai pour un
montant de 653 M. Cette opration sassimile une dbudgtisation, qui a
eu pour effet dallger due concurrence le solde dexcution du budget de
ltat. Elle a amen le Fonds de solidarit intervenir pour ngocier une
cession de crance trs importante la place des services habituellement
comptents de ltat, alors quil tait totalement dmuni dexpertise.

86
COUR DES COMPTES
II - Une autonomie quasi inexistante

A - Un conseil dadministration sans pouvoir rel
Le conseil dadministration de ltablissement est compos
uniquement de reprsentants des ministres concerns : il ne dispose de
ce fait daucune autonomie de dcision.
Si la reprsentation des salaris au sein du conseil dadministration
a t exclue ds lorigine, au motif de la nature fiscale de la contribution
de solidarit, il na pas t envisag non plus dassocier Ple emploi, qui
est pourtant le principal gestionnaire des fonds collects.
Compte tenu de sa latitude daction trs rduite, voire quasi
inexistante, tant pour la dfinition des recettes que pour les prestations
verses au titre du mcanisme de la solidarit, le conseil dadministration
ne joue vritablement son rle dorgane dlibrant que pour les dcisions
relatives au fonctionnement propre du Fonds, ce qui ne reprsente
que 0,5 % du budget de ltablissement.
B - Une absence de marges de manuvre

en matire budgtaire
Depuis 1999, le budget primitif du Fonds de solidarit est labor,
tant pour la dtermination de la subvention de ltat que pour lvaluation
des charges lies aux versements des allocations, partir des prvisions
retenues pour le projet de loi de finances.
Le Fonds est galement contraint par le caractre fiscal de la
contribution de solidarit : la loi ayant fix son taux un niveau, inchang
depuis 1982, de 1 % de la rmunration des assujettis, lorgane dlibrant
se borne entriner les montants qui dcoulent de lapplication de ce taux
et de la subvention dquilibre arrte par la loi de finances.
Le Fonds de solidarit est tout aussi dpourvu de pouvoir de
dcision en matire de dpenses dintervention. Leur volution est, en
effet, directement lie aux allocations servies par Ple emploi, qui
dpendent elles-mmes de facteurs exognes multiples : situation
conomique, orientations de la politique de lutte contre le chmage, etc.

87
C - Un ordonnateur la responsabilit limite

Les pouvoirs du directeur du Fonds sont dfinis par le dcret du
26 novembre 1982, mais celui-ci ne se rfre qu sa fonction
dordonnateur42 : un projet prvoyant quil reprsente galement
ltablissement en justice et dans les actes de la vie civile, et quil peut
tre autoris par le conseil dadministration transiger avec les personnes
publiques, est en suspens depuis plusieurs annes.
Alors mme que les dispositions du dcret du 7 novembre 2012
relatif la gestion budgtaire et comptable publique (GBCP), notamment
son article 12, disposent qu raison de lexercice de leurs attributions et
en particulier des certifications quils dlivrent, les ordonnateurs
encourent une responsabilit dans les conditions fixes par la loi , le
directeur du Fonds de solidarit nest pas charg de lattestation du
service fait pour les allocations finances par ltablissement. Lors de la
cration du Fonds, cette responsabilit avait t dlgue aux directions
rgionales des entreprises, de la consommation, du travail et de lemploi
(DIRECCTE). Les contrles effectus ce niveau ayant t estims,
juste titre, purement formels et trop peu efficaces pour dtecter les
fraudes ou rectifier les ventuelles erreurs sur les allocations verses, le
contrle du service fait a t transfr Ple emploi43 compter du
1er janvier 2014.
Ce sont donc dsormais les documents produits par les
commissaires aux comptes de Ple emploi qui garantissent la scurisation
des oprations financires gres pour le compte de ltat et du Fonds.
Cette volution met en vidence la situation particulire de lordonnateur
du Fonds, dont la responsabilit effective ne concerne que les seules
dpenses de fonctionnement (1,5 M), un effectif maximum de 15 agents
et auquel chappe le contrle de 99,5 % des dpenses de ltablissement.
42
Sur la notion d ordonnateur , cf. tome II deuxime partie chapitre I.

Ce transfert a t ralis sur le simple fondement dune lettre de la dlgue
gnrale lemploi et la formation professionnelle adresse au directeur gnral de
Ple emploi le 28 mars 2014, signe des reprsentants du ministre du travail, de
lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, du ministre dlgu
auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget et du ministre de
lintrieur, ainsi que du directeur du Fonds de solidarit.
43

88
COUR DES COMPTES
III - Des carences majeures dans la mission

de collecte
A - Une absence de recensement des employeurs
en charge de la contribution
Les redevables de la contribution de solidarit sont dfinis par
larticle L. 5423-26 du code du travail : il sagit de tous les fonctionnaires
et agents de ltat, des collectivits et des tablissements publics
administratifs, et des autres agents publics ou assimils rmunrs par les
employeurs, qui nont pas choisi de se placer sous le rgime de
lassurance chmage. Outre lensemble des collectivits publiques dotes
dun comptable public, ce primtre englobe des organismes aussi divers
que les assembles parlementaires, le rseau des chambres de commerce
et dindustrie, La Poste, le Commissariat lnergie atomique et aux
nergies alternatives, etc.
Le Fonds de solidarit ne dispose daucun recensement des
employeurs des agents assujettis la contribution de solidarit. Cette
situation, releve ds le premier contrle de la Cour en 1991, na pas
volu depuis lors. Si 45 000 employeurs prcomptent et versent
aujourdhui la contribution, il nest pas possible davancer une estimation
fiable du nombre demployeurs qui devraient tre collecteurs : la
connaissance des employeurs redevables repose sur un systme purement
dclaratif, si bien que le Fonds de solidarit na aucun moyen de contrler
le fichier des organismes assujettis la contribution.
Mme si ltablissement considre que les organismes susceptibles
dchapper la collecte emploient un petit nombre dagents publics, il est
regrettable que cette carence nait jamais fait lobjet de mesures correctrices
depuis la cration du Fonds et quaucun recensement exhaustif et fiable des
organismes concerns ne soit aujourdhui disponible.
B - Une application ingale de la rglementation

La contribution de solidarit soulve des difficults dapplication.
Selon larticle 2 de la loi du 4 novembre 1982, elle est assise sur la
rmunration nette totale, y compris lensemble des lments ayant le
caractre daccessoire du traitement, de la solde ou du salaire,
lexclusion des remboursements de frais professionnels, dans la limite du

89
plafond mentionn larticle L. 351-12 du code du travail . Toutefois,

tous les agents publics nacquittent pas cette contribution, car le
lgislateur a prvu un dispositif dexonration en faveur des revenus les
plus modestes, cest--dire en dessous de lindice 309 nouveau major
des traitements de la fonction publique, ce qui correspond un traitement
brut mensuel de 1 430,76 .
Une dfinition prcise de lassiette de la contribution est donc
ncessaire, non seulement pour calculer son montant, mais galement
pour dterminer lapplication ventuelle de lexonration. En raison du
caractre priodique de certains lments de rmunration qui peuvent
tre verss mensuellement, trimestriellement ou annuellement, cette
assiette a t prcise plusieurs reprises par diverses dispositions
lgislatives : celles-ci ont donn lieu des interprtations contradictoires,
certains lments de rmunration tant ou non intgrs, selon les
administrations, lors de la liquidation de la contribution.
Ainsi, en 1987, les dispositions de larticle 94 de la loi de finances
pour 1987 prvoyaient la prise en compte de lensemble des primes et
indemnits, lexclusion des remboursements de frais professionnels. Au
motif que ces dispositions portaient atteinte aux agents dont la
rmunration tait la plus faible, leur mise en uvre a t suspendue par
une simple note de la direction du budget du 5 juillet 1987, dans lattente
dune circulaire qui na jamais t publie.
En 1997, lintroduction, par larticle 30 de la loi du 29 dcembre
1997 de finances rectificative, de la notion de rmunration de base a
abouti une circulaire dapplication dont les termes donnent encore lieu
des lectures divergentes, voire des incohrences. Dun ct, la direction
gnrale de la comptabilit publique (DGCP) devenue, depuis sa fusion
avec la direction gnrale des impts, la direction gnrale des finances
publiques (DGFiP) a exclu les primes et indemnits de la
rmunration de base brute . De lautre, une instruction de la direction
de lhospitalisation et de lorganisation des soins (DHOS), rdige la
suite dun jugement de tribunal administratif, a intgr dans le calcul
lensemble des lments accessoires du traitement44. Le Fonds de
solidarit considre, quant lui, que la rmunration de base mensuelle
brute comprend toutes les rmunrations accessoires (primes ou
indemnits) venant complter obligatoirement le traitement, lexception
toutefois des lments lis la manire de servir.
Ces divergences dinterprtation entranent un traitement
diffrenci des agents publics selon leurs employeurs, ce qui contrevient
au principe dgalit devant limpt.
44
En suivant en cela larticle L. 5423-27 du code du travail, issu de la loi prcite du

4 novembre 1982.

90
COUR DES COMPTES
C - Des moyens de contrle inadapts

Le recouvrement de la contribution de solidarit reste
essentiellement fond sur un principe dclaratif : la diffrence des
grands rseaux de collecte des recettes fiscales ou des cotisations sociales,
le Fonds de solidarit ne dispose que de moyens limits de contrle
lencontre de ses dbiteurs.
La collecte emprunte trois canaux, selon que les employeurs
relvent ou non dun comptable public, ou quils ont opt pour la
procdure de tlpaiement Tlfds. Alors que les organismes non dots
dun comptable public ou recourant Tlfds effectuent directement leurs
paiements auprs de lagent comptable du Fonds, en tant de ce fait
parfaitement identifis, les organismes dots dun comptable public sont
enregistrs de manire globale, partir dun simple tat rcapitulatif mis
par chaque direction rgionale des finances publiques (DRFiP). De ce
fait, ltablissement collecteur nest pas en mesure deffectuer un suivi du
recouvrement auprs de chaque organisme dbiteur, sauf si des anomalies
et retards de versement lui sont signals par les DRFiP, ce qui intervient
rarement.
Dans ces conditions, les contrles de la cellule du Fonds qui
instruit les cas de dbiteurs dfaillants ports sa connaissance, ainsi que
les demandes de remboursement ou de compensation, nont quune porte
rduite au regard des risques de non-perception.
D - Une modernisation inaboutie du recouvrement

Le Fonds de solidarit a mis en place en 2006 une procdure de
tlpaiement qui a recueilli un nombre dadhsions en croissance
constante. Ses effets dans le rseau des comptables publics restent
cependant trs perfectibles. La Cour a constat lors de son contrle que
30 % des transferts effectus par le circuit des DRFiP seraient encore
susceptibles dun tltraitement.
Les progrs en matire de tldclaration apparaissent dsormais
conditionns par la publication de dispositions rglementaires qui
rendraient cette procdure obligatoire pour tous les redevables. Toutefois,
une telle dcision chappe aux pouvoirs du Fonds de solidarit : elle
relve de ses tutelles et de la direction gnrale des finances publiques
(DGFiP).

91
IV - Une efficacit insuffisante qui justifie

le transfert des missions du Fonds
Le Fonds de solidarit souffre de faiblesses intrinsques qui
nuisent son efficacit. Fragilis dans son positionnement administratif
par son manque dautonomie, ltablissement apparat dans lincapacit
dobtenir la clarification indispensable des textes relatifs lassiette de la
contribution et la dtermination du seuil dexonration. Les demandes
ritres en ce sens depuis plus de 30 ans parfois, dont tmoignent les
courriers adresss aux tutelles, les changes en conseil dadministration et
les rapports de gestion joints aux projets de loi de finances font apparatre
que cet oprateur, qui est pourtant charg de collecter une recette fiscale
dont le produit est suprieur 1 Md, ne constitue quun interlocuteur
mineur pour les tutelles qui seraient mme dapporter les solutions
juridiques adaptes ou dintervenir auprs des directions centrales
comptentes pour les faire merger. La mme difficult apparat pour la
gnralisation de la tlprocdure.
Une autre source de faiblesse du Fonds tient la rduction de ses
comptences administratives au cours des annes rcentes, en particulier
au profit de Ple emploi : cet oprateur atteste le service fait en ce qui
concerne le versement des allocations et traite la totalit des dossiers de
recouvrement des indus, y compris les contentieux pnaux, pour le suivi
desquels il dispose, avec le pouvoir de dlivrer des contraintes, doutils
juridiques incontestablement beaucoup plus adapts et efficaces.
Enfin, le champ dintervention du Fonds est affect par la mise en
extinction de plusieurs dispositifs.
Lintervention de cet tablissement public spcialis dans le
recouvrement de la contribution de solidarit apparat en dfinitive peu
justifie, compte tenu de sa faible valeur ajoute et de son absence de
poids institutionnel, qui lempche de faire aboutir des arbitrages
indispensables, alors mme que fonctionnent de faon plus efficace
dautres circuits de recouvrement. Les outils dont dispose un grand rseau
de collecte, en termes de recueil et de recoupement de donnes et de
moyens de contrle, faciliteraient la mise en place du recensement
exhaustif des redevables que ltablissement na pas t en mesure de
mettre en uvre et qui est source dune perte de recettes.
Le transfert des missions du Fonds un rseau de collecte
permettrait, en outre, la mise en place de contrles sur les conditions
dassujettissement, comme sur la liquidation et le prlvement de la
contribution sur la paie des agents publics, qui font totalement dfaut
dans lorganisation actuelle. Sous rserve dune clarification

92
COUR DES COMPTES
indispensable et bref dlai des rgles dassujettissement des agents

publics la contribution de solidarit, il faciliterait galement une
application harmonise et quitable des rgles dassiette de la
contribution. Il rendrait, enfin, sans objet toute nouvelle tentative
dutilisation de ltablissement des fins de dbudgtisation.
La Cour suggre donc sa suppression et le transfert de ses missions
un autre rseau de recouvrement, tel que celui de la DGFiP ou de
lACOSS. Une telle volution contribuerait la rationalisation du
paysage des oprateurs des ministres sociaux, et permettrait damliorer
le recouvrement.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Plus de 30 ans aprs sa cration, le Fonds de solidarit sest
rvl incapable de recenser les redevables de la contribution de
solidarit, de liquider celle-ci dans des conditions conformes la
rglementation et au principe dgalit devant limpt et den contrler
efficacement le recouvrement.
Le mouvement de rduction du nombre des oprateurs engag par
ltat et la rforme du rgime de solidarit entrane par la mise en place
de la prime dactivit constituent un environnement favorable au transfert
des missions du Fonds de solidarit.
Un rseau dot de moyens juridiques, techniques et de contrle
plus solides, tel que celui de la DGFiP ou de lACOSS, apparatrait plus
adapt pour assurer de manire efficace la perception de la contribution
de solidarit.
La Cour formule ds lors les recommandations suivantes :
1. engager sans dlai la suppression de ltablissement et le transfert de
sa mission de recouvrement un rseau de collecte, tel que celui de
la DGFiP ou de lACOSS ;
2.
clarifier rapidement lassiette de la contribution de solidarit grce

une dmarche interministrielle (emploi et travail, fonction publique,
budget), mettre en place un recensement exhaustif des organismes
employeurs de personnels assujettissables la contribution de
solidarit et rendre obligatoire le recours au tlpaiement pour
lensemble des administrations et organismes redevables.

Rponses
professionnelle et du dialogue social ........................................................ 95
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique.........97
Rponse du prsident du conseil dadministration du Fonds de solidarit ......98
Rponse du directeur par intrim du Fonds de solidarit ........................ 101

94
COUR DES COMPTES

CHARG DU BUDGET
Nous remercions la Cour pour son analyse du bilan que lon peut
tirer de la gestion du Fonds de solidarit aprs 30 annes dexistence et
pour ses recommandations.
Linsertion de la Cour appelle de notre part les observations
suivantes.
La Cour note que la mthode utilise pour dterminer lassiette de
la contribution exceptionnelle de solidarit qui finance le Fonds nest pas
la mme pour tous les employeurs publics, malgr les instructions
donnes dans la circulaire conjointe budget/fonction publique du 27 mai
2003 statuant sur la rmunration de base brute des agents. Ds lors,
nous ne pouvons que rejoindre la Cour concernant le besoin de
clarification de lassiette de cette contribution afin den assurer une
application homogne par tous les employeurs concerns.
La Cour estime que des fragilits existent dans les modalits de
perception de la contribution de solidarit et recommande le recensement
des employeurs assujettis ou susceptibles dtre redevables de cette
contribution, en particulier au sein du secteur public local. Nous ne
pouvons que souscrire cette recommandation, qui amliorerait
grandement la lisibilit pour les redevables de cette contribution et
augmenterait en outre la visibilit des recettes du Fonds.
La Cour indique par ailleurs quil est ncessaire de promouvoir la
procdure de tldclaration et de tlpaiement auprs des organismes
dots de comptables publics, et quil serait en outre souhaitable de la
rendre progressivement obligatoire. Nous ne pouvons que soutenir une
telle recommandation qui fiabiliserait le circuit de recouvrement de la
contribution exceptionnelle de solidarit via une procdure simplifie et
viterait ainsi la majoration pour retard de versement.
Surtout, la Cour recommande de supprimer le Fonds de solidarit
puis de transfrer le recouvrement de la contribution de solidarit un
service comptence nationale rattach la direction gnrale des
finances publiques (DGFiP) et enfin dintgrer cette mission au sein du
rseau de la DGFiP.
Avant dtre dcide, une telle volution implique une expertise
approfondie permettant, dune part, den mesurer prcisment les
avantages, les limites et les consquences et, dautre part, de sassurer du
bon fonctionnement des ventuels nouveaux canaux de collecte.

95
RPONSE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI,

DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU DIALOGUE SOCIAL
Je prends note de vos observations et de votre proposition de
suppression de ltablissement public accompagn du transfert de sa
mission de recouvrement un rseau de collecte tel que celui de la
DGFiP ou de lACCOSS.
1. Les observations de la Cour sur la gestion de loprateur
Au pralable, je souhaite formuler plusieurs observations ou
rectifications sur le texte.
a) La Cour souligne la marge de manuvre trs limite du Fonds
de solidarit en matire budgtaire
Le rapport soulve labsence de marges de manuvre en matire
budgtaire. Or, lquilibre financier du Fonds de solidarit souligne une
bonne gestion : en effet, le fonds de roulement affich par loprateur
rpond aux principes en vigueur selon lesquels un tablissement doit
disposer dun seuil minimal correspondant un mois de dpenses. La
mission du Fonds de solidarit tant, dune part le recouvrement de la
contribution de solidarit et, dautre part le versement de cette
contribution Ple emploi pour le paiement mensuel des allocations aux
bnficiaires, loctroi dune marge de manuvre supplmentaire au
Fonds de solidarit napparat pas ncessaire.
b) La Cour estime que le Fonds de solidarit sest rvl incapable
de recenser les redevables de la contribution de solidarit, de liquider
celle-ci dans des conditions conformes la rglementation et au principe
dgalit devant limpt et den contrler efficacement le recouvrement.
Il me semble important de rappeler que le recensement des
redevables de la contribution de solidarit ainsi que la rvision de
lassiette de la cotisation sont des dossiers indpendants de la structure
qui est charge de collecter la contribution de solidarit. Le recensement
des organismes employeurs de personnes redevables de la contribution
de solidarit est un chantier complexe qui relve dun travail
interministriel (emploi et travail, conomie et finances). Il ncessite en
pralable une expertise quant sa faisabilit.
2. Les recommandations de la Cour
a) La suppression du Fonds de solidarit
La question de la prennit du Fonds de solidarit est ltude
dans le cadre des chantiers sur la simplification. En effet, par la

96
COUR DES COMPTES
circulaire du 23 juin 2015 relative au pilotage des oprateurs et autres

organismes publics contrls par ltat, le Premier ministre a demand
aux diffrents ministres dlaborer un plan dactions pour
professionnaliser et amliorer lorganisation de la fonction de tutelle au
sein des dpartements ministriels . Le devenir du Fonds de solidarit et
le transfert de ses missions sont donc tudis actuellement dans ce cadre.
Dores et dj, le primtre dactivit du Fonds sest rduit depuis
plusieurs annes, en raison :
- de la suppression de certaines allocations finances par le Fonds :
allocation quivalent retraite (AER) supprime en 2009, allocation
de fin de formation (AFF) supprime en 2009, prime de retour
lemploi supprime en janvier 2011, contrats davenir et contrats
dinsertion-revenu minimal dactivit ;
- du financement directement par ltat des nouveaux dispositifs de
solidarit : contrats uniques dinsertion, allocation transitoire de
solidarit (ATS), rmunration de fin de formation (R2F, finance
parit par ltat et le fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels).
Le transfert des missions du Fonds de solidarit est une option
souhaitable si plusieurs conditions sont runies :
- une efficacit accrue du recouvrement de la CES ;
- une matrise des cots de gestion de ce recouvrement, ceux-ci tant
aujourdhui particulirement faibles pour le Fonds de solidarit. En
effet, les frais de fonctionnement du Fonds de solidarit slvent
1,45 M (source budget 2015) ce qui ne reprsente que 0,11 % de la
contribution collecte ;
- un transfert dans de bonnes conditions de lexpertise acquise par le
Fonds depuis sa cration sur la CES.
La question du maintien dune affectation de la CES au
financement de lASS devra galement tre examine.
Cest pourquoi une instruction complmentaire est ncessaire,
notamment pour dterminer qui de lACOSS ou de la DGFiP rpondrait
le mieux ces exigences. Cette instruction sera conduite dans le cadre de
la mission confie M. Sirugue, en vue dune dcision dans le cadre du
PLF 2017. Le nouveau directeur du Fonds, nomm au 1er janvier 2016,
devra galement travailler sur les diffrentes hypothses dvolution du
Fonds de solidarit, parmi lesquelles le transfert de ses missions une
autre administration.

97
b) La dfinition dune assiette homogne de la contribution de

solidarit
La Cour prconise de clarifier lassiette de la contribution de
solidarit. Jy suis tout fait favorable.
Comme le rapport le souligne, la dfinition dune assiette homogne
de la contribution de solidarit requiert un important travail interministriel
(emploi et travail, fonction publique et budget, affaires sociales et sant, et
relations avec les collectivits territoriales) qui est en cours.
La dfinition de lassiette de la contribution pose la double
problmatique du primtre des structures assujetties et des lments de
rmunration prendre en compte. Or ces deux paramtres revtent une
certaine complexit. Des travaux sont dores et dj engags par la
DGEFP et la DGAFP. Un groupe de travail qui associera lensemble des
services concerns (DGFiP, DB, DGOS, DGCL, DGT) sera
prochainement mis en place.
c) La gnralisation de la tlprodcure pour le paiement de la
contribution de solidarit
La Cour prconise galement de rendre obligatoire le recours au
tlpaiement pour lensemble des administrations et organismes
redevables. Jy suis tout fait favorable. Cest un facteur de
modernisation et de simplification qui permettrait damliorer le
recouvrement. La DGEFP tudie la question du vecteur (loi ou dcret) en
vue de prsenter un projet de texte.
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION

ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Le Fonds de solidarit a pour mission de collecter la contribution
de solidarit prleve sur les traitements des fonctionnaires et agents
publics.
Cette contribution est assise sur la rmunration nette totale, y
compris lensemble des lments ayant le caractre daccessoire du
traitement, de la solde ou du salaire, lexclusion des remboursements
de frais professionnels, dans la limite du plafond mentionn larticle
L. 351-12 du code du travail . Toutefois, en sont exonrs les agents qui
peroivent un traitement brut mensuel infrieur lindice 309,

98
COUR DES COMPTES
correspondant 1 430,76 sur la base de la valeur actuelle du point

dindice.
La Cour relve lexistence de divergences dinterprtation entre
les employeurs publics sagissant des diffrentes dispositions lgislatives
et rglementaires qui sont venues prciser les rgles dassiette de la taxe
et les modalits dexonration. Cette situation entrane un traitement
diffrenci des agents publics selon leurs employeurs, ce qui contrevient
au principe dgalit devant limpt. En consquence, la Cour appelle
une clarification des rgles dassiette de la contribution de solidarit.
Je souscris entirement la recommandation de la Cour. La
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique
apportera sa contribution une dmarche interministrielle visant
clarifier les rgles dassiette de la contribution de solidarit et des
modalits dexonration, dans un but dgalit de traitement entre les
agents publics.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION

DU FONDS DE SOLIDARIT
1) Dans sa prsentation des circonstances qui ont prsid la
cration du Fonds de solidarit, la Cour omet de rappeler que,
lpoque, la formule de ltablissement public tait la seule permettant de
mettre en place le compteur demand par la reprsentation nationale.
De mme, linsertion ne prcise pas quil tait convenu, ds le dpart,
que le conseil dadministration serait prsid par un conseiller matre
la Cour des comptes, dsign par dcret sur proposition du Premier
prsident de cette juridiction.
Le rle de ce prsident, seule personnalit extrieure
ladministration sigeant dans ce conseil, est notamment de veiller ce
que ltablissement rende compte du respect de laffectation de la
contribution de solidarit, dans les conditions prvues par la loi. Cest
pourquoi, au-del des missions traditionnelles imparties au prsident
dun conseil dadministration, mes prdcesseurs ont apport et japporte
moi-mme un soin particulier lexamen du rapport du directeur au
conseil dadministration. En effet, ce document est destin devenir
lannexe au projet de loi de finances consacre au Fonds de solidarit.
En cela, le conseil dadministration concourt lobjectif organique
dinformation et de contrle du Parlement sur la gestion des finances

99
publiques (article 34-II-7 e) de la loi organique relative aux lois de

finances). Je ne saurais, ds lors, souscrire laffirmation de la Cour
selon laquelle le conseil dadministration naurait pas de pouvoir rel.
2) Il serait possible aujourdhui de ne pas crer un tel
tablissement public pour assurer la mission de garantie du respect de
laffectation dune recette : ltat dispose dune comptabilit gnrale
permettant un rapprochement fiable des produits et des charges, de mme
que la formule du service comptence nationale, ventuellement
associe un mcanisme budgtaire daffectation de recettes, permettrait
de conserver les fonctions de gestion de la contribution de solidarit.
Toutefois, outre linformation du Parlement, la justification de la
survivance de ltablissement public tient aujourdhui lexprience
quil a acquise en matire dapplication de la loi. Cette exprience
facilite tant la gestion du recouvrement que lexercice de prvision de
recettes et leur actualisation.
En ce qui concerne la gestion de la contribution de solidarit, dans
la situation prsente et avec des imperfections releves par la Cour qui
sont loin dtre toutes imputables ltablissement public, celui-ci reste
le seul endroit o se gre, au quotidien, lapplication des rgles
complexes tenant lassujettissement et au seuil dexonration.
En matire dassujettissement la contribution, il convient de
rappeler quen 1982, en mme temps qutait institue la contribution de
solidarit, des mesures svres dconomie taient prises en matire
dindemnisation du chmage, multipliant les chmeurs en fin de
droits , c'est--dire les publics auxquels devaient bnficier les
allocations finances par la contribution de solidarit. Le principe initial
recherch en 1982 tait de mettre la charge des salaris protgs le
financement des allocations destines ces chmeurs en fin de droits.
Les difficults rencontres aujourdhui dans ce domaine tiennent au
fait que le nombre de structures publiques ou semi-publiques employant
des agents ne bnficiant pas de la garantie de lemploi sest multipli et
que le critre dassujettissement nest pas le statut du salari mais celui de
lemployeur au regard du risque de perte involontaire demploi.
En ce qui concerne les rgles dexonration, celles-ci faisaient
partie dun tout destin ne pas faire peser sur les revenus jugs les
moins levs du secteur public, les diffrentes mesures daccroissement
des prlvements et de blocage ou dencadrement des rmunrations
dcides avec les plans de stabilisation de 1982-1983. Depuis lorigine,
ces rgles ont donn lieu des difficults dinterprtation entranant de
fortes incertitudes sur le montant des recettes, compte tenu de la

100
COUR DES COMPTES
multiplicit des catgories demployeurs, de leur volatilit , des rgles

de rmunration propres au secteur public et, comme le souligne la Cour,
de la plus ou moins grande souplesse dinterprtation que se sont
reconnues les grandes administrations gestionnaires pour dterminer le
montant de ce seuil.
Cest linitiative de ltablissement qua t recherche la
modernisation du mode de perception de la contribution. Les progrs
rels raliss dans ce domaine grce aux tl-procdures doivent plus au
dynamisme de ltablissement qu lenthousiasme des administrations de
tutelle, comme dailleurs lobserve la Cour.
Cest pourquoi, il me semble que la Cour inverse lordre des
priorits dans ses propositions lorsquelle met laccent sur la ncessit de
supprimer ltablissement, certes sous rserve de la simplification
pralable des rgles dassujettissement et dexonration. En effet, les
enjeux financiers concernant la simplification et lharmonisation des
rgles dassujettissement et dexonration sont sans commune mesure
avec ceux lis au cot de fonctionnement de ltablissement public.
En ne prconisant pas ladoption prioritaire des mesures
ncessaires pour raliser cette harmonisation, tout comme dailleurs
gnraliser le tlpaiement, toutes susceptibles de corriger les principaux
dfauts relevs par la Cour et damliorer le rendement de la
contribution de solidarit, la Juridiction prend le risque que soit adopte
la mesure apparemment la plus simple, alors mme que le choix du
rseau charg du recouvrement pourrait avoir des incidences sur le
niveau des recettes. La suppression de ltablissement est donc
rellement dune importance seconde au regard de ce quapporterait la
simplification de la rglementation et luniformisation de son application.
3) Je regrette donc, enfin, que le ton de linsertion laisse accroire
que ltablissement aurait failli dans laccomplissement de sa mission.
a/ Il sen est acquitt au mieux de ses possibilits et ne saurait tre
tenu pour responsable de dcisions entrines par le lgislateur ou de
labsence de suites donnes aux propositions de rformes quil a formules.
Lgalit initiale entre charges financer et produit de la contribution ne
sest pas maintenue, les unes voluant avec la situation de lemploi et
lautre dpendant de la politique demploi et de rmunration dans le
secteur public, ds lors que le taux de la contribution ne devait pas varier.
Le fait que ltablissement reoive, en consquence, une subvention du
budget gnral ne dcoule donc pas de son action.
Contrairement ce que soutient la Cour et, quel que soit son
poids institutionnel , il nappartient pas un tablissement public de

101
dicter leurs dcisions aux pouvoirs publics. De mme, il ne peut tre

reproch ltablissement de manquer dautonomie vis--vis des
administrations de tutelle ds lors quacte lui est donn de ce quil na
cess depuis trente ans de chercher obtenir la mise en ordre de la
rglementation.
b/ La suppression de ltablissement, au cas o les rgles
dexonration ne seraient pas revues, supposerait que le service
reprenant lactivit du Fonds soit capable dassurer le mme niveau de
performance, pour un cot moindre que celui qui est actuellement expos.
Cette dmonstration reste faire.
Laffirmation selon laquelle les grands rseaux sacquitteraient
avec plus defficience des missions de contrle et de recouvrement nest
pas taye par une analyse mme sommaire des cots respectifs des trois
solutions consistant maintenir le statu quo, ou confier le
recouvrement soit au rseau de la direction gnrale des finances
publiques soit celui de lactivit de recouvrement du rgime gnral.
Est-il dailleurs possible daffirmer, sans se contredire, quun
rseau qui applique ses propres et gnreux critres dexonration et qui
nest pas en mesure de fournir ni la liste des organismes dots dun
comptable public ayant procd un versement par son intermdiaire, ni
les montants perus ventils par organisme, serait, a priori, plus efficient
que lun des deux autres percepteurs ou que la gnralisation de sa
conception du seuil dexonration ne serait pas sans incidence sur le
niveau des recettes ? Symtriquement, sagissant de lautre rseau, le fait
quil soit commissionn en fonction des recettes ne le conduirait-il pas
systmatiquement privilgier le classement des employeurs, en cas de
doute, dans la catgorie la plus lourdement taxe au dtriment de la
contribution de solidarit ?
RPONSE DU DIRECTEUR PAR INTRIM

DU FONDS DE SOLIDARIT
Dans son insertion au rapport public annuel 2016, intitule
Fonds de solidarit : un oprateur de ltat supprimer , la Cour
estime que le Fonds de solidarit est dot de peu dautonomie, souffre de
carences majeures dans sa mission de collecte et que son manque
defficacit justifie sa suppression sans dlai.

102
COUR DES COMPTES
Pourtant, lefficience du Fonds de solidarit est incontestable : il

collecte plus de 1,3 milliards de recettes pour un cot de fonctionnement
extrmement rduit de 2 millions comme le relve la Cour. Le cot de
collecte, indicateur de pilotage du Fonds dans ses relations avec ses
tutelles, est donc de 0,15 % des sommes collectes, alors que, pour les
organismes qui exercent des fonctions comparables, il stablit
gnralement prs de 1 % (soit 5 ou 6 fois plus).
Mais, en fondant son apprciation sur lutilisation des sommes
collectes par le Fonds, le rapport commet une erreur de perspective,
erreur de laquelle dcoule laspect catgorique de ses conclusions.
1) Le Fonds remplit sa mission avec efficacit
La mission essentielle du Fonds est de collecter la contribution de
solidarit. cet gard, lautonomie de ltablissement est relle, pour son
fonctionnement et son investissement, ce qui explique pourquoi ce cot de
collecte est si bas. Car cest grce son autonomie que le conseil
dadministration du Fonds, qui joue pleinement son rle sous la
prsidence dun conseiller matre de la Cour, a pu voter les crdits
ncessaires la mise en place de sa tlprocdure (tldclarationtlpaiement) aprs analyse du rapport cot/avantages de cet
investissement. Ce dispositif qui fonctionne depuis quelques annes sans
difficults et sans -coups, collecte des centaines de millions deuros sans
difficults notables, et pour une mise de fonds initiale de 400 000
comparer au cot de ralisations des projets quivalents dans les grosses
structures. Supprimer le Fonds pour confier cette mission une structure
beaucoup plus importante conduirait bien videmment augmenter ces
cots de gestion, mais en rduisant, voire en perdant totalement, la
transparence qui permet aujourdhui de les mesurer.
Cest pourquoi rapporter le faible cot de fonctionnement du
Fonds au produit collect pour en dduire que, puisque le conseil
dadministration ne dlibre que sur 0,5 % du budget ou que le directeur
nengage sa responsabilit que sur ces 0,5 %, on doit supprimer
ltablissement, semble donc un contresens : tout au contraire, plus
grande est lefficience du Fonds, et plus la part de ses frais, de
fonctionnement comme dinvestissement, doit tre rduite.
2) Les modalits de reversement aux bnficiaires dallocations
et leur contrle ne relvent pas de la mission spcifique du Fonds
a) La part des allocations finances par la contribution
de solidarit est indpendante de lefficacit du Fonds
Lutilisation que ltat assigne ce produit sort du champ de la
responsabilit du Fonds : il est revers aujourdhui majoritairement
Ple emploi et en partie au FNSA, il a t vers dans le pass lASP ou

103
lACOSS, il pourrait tre vers demain dautres de la mme faon.

Quil soit affect une dpense dont il constitue la majeure partie ou
dont il ne constitue quune faible part, ou quil soit saupoudr sur
plusieurs petites allocations ou concentr sur une seule plus
particulirement importante, nimpacte pas le jugement qui peut tre
port sur lefficience du Fonds et son utilit dans la collecte. Dit
autrement, ce nest pas parce que le montant vers aux bnficiaires
dallocations doublerait que lautonomie du Fonds ou son efficacit se
rduirait, ni parce que ce montant serait divis par deux que, de ce fait, le
Fonds serait jug plus apte exercer sa mission de collecte de la
contribution.
b) Les modalits de contrle de la dpense sont adaptes
aux conditions modernes de fonctionnement de ladministration
La Cour stonne que la responsabilit de lattestation de service
fait incombe Ple emploi pour les allocations quil verse. Pourtant Ple
emploi est un tablissement public de ltat, soumis son contrle
conomique et budgtaire, et la liquidation des sommes qui lui sont dues
est conforme aux rgles en vigueur et aux conventions signes par les
ministres de tutelle. Ce dispositif ntait pas applicable quand les
allocations taient verses leurs bnficiaires par les Assedics,
organismes de droit priv, mais nest pas diffrent de celui mis en uvre
dans le pass lgard de lAgence de services et de paiement (ASP exCNASEA) ou de lACOSS. La vrification du bon usage de ces fonds,
comme de ceux qui lui sont verss directement par ltat dautres titres,
relve de problmatiques lourdes - suivi des changements de situation des
bnficiaires, lutte contre la fraude - pour lesquelles les efforts de gestion
et de qualit sont permanents. On constate que les attestations de service
fait antrieurement demandes aux directions dpartementales du travail,
purement formelles, ne permettaient en fait aucun contrle de leur part
depuis dj quelques annes, et ne donnaient lieu quau stockage de liasses
de papier soigneusement conserves pour vrifications ultrieures. On voit
mal quelle forme prendrait une vrification supplmentaire, et par quel
rseau doublonner les contrles de Ple emploi pour que ces contrles
naient pas seulement lapparence de lutilit. Rien ne permet dimaginer
que, si la collecte de la contribution leur tait confie, la DGFiP ou
lACOSS seraient en situation de conduire dautres contrles sur
lutilisation des montants attribus aux allocataires en supplment de ceux
dj destins lutter contre la fraude.

104
COUR DES COMPTES
3) Le contrle de la collecte ne ncessite pas doutils de contrle

ou dobligations dclaratives supplmentaires, mais simplement
la poursuite des procdures de modernisation en cours
a) La constitution dun fichier des organismes soumis na jamais
t entreprise car elle naurait pas de relle utilit
Le recensement des organismes collecteurs napporterait aucune
information sur la fiabilit de la collecte, car une telle liste ferait bien
videmment lobjet de modifications significatives continues. Dune part,
la cartographie des organismes volue en permanence. Dautre part, le
nombre dorganismes susceptibles de recueillir la contribution na rien
voir avec le nombre de dclarants rels qui dpend de leurs effectifs
(dans les petites collectivits, les agents temps non-complet peuvent tre
assujettis ou non, selon leur rmunration et selon la quotit de leur
temps de travail) ou de certains choix de gestion (la collectivit
employeuse peut saffilier volontairement lassurance chmage pour
ses agents non titulaires ; les EPIC peuvent saffilier lassurance
chmage pour la totalit de leurs agents). Vouloir tenir la liste des
organismes publics dont les agents - de droit public ou de droit priv sont susceptibles dtre assujettis la contribution de solidarit, comme
vouloir dresser le rpertoire des agents assujettis eux-mmes, serait un
travail trs lourd pour une utilit illusoire. Lventualit dune telle base
a t envisage avant lexistence des moyens actuels de dclaration, de
suivi et de paiement ; aujourdhui, ce ne serait plus un outil pertinent.
Aucun rseau de collecte ne constitue de tels recensements de ses
redevables potentiels.
Le rapport relve que la question ne se pose que pour ceux des
organismes qui sont dots dun comptable public qui relvent des DRFiP
(car les organismes qui nen sont pas dots reversent directement leur
contribution au Fonds de solidarit qui suit leur compte en direct) et qui
ne tldclarent pas encore (car la tldclaration implique
lenregistrement des organismes, puis le suivi mensuel de leurs
dclarations). La Cour a constat quil ne reste que 30 % des transferts
susceptibles de relever de la tlprocdure qui sont encore effectus par
le circuit des DRFiP: il serait dommage dadopter une rforme de
circuits de collecte uniquement pour ladapter celui des modes qui est
en voie de disparition. Alors que la charge de travail et les volutions du
rseau de la DGFiP plaident au contraire pour lallgement des
procdures qui lui sont confies, on peut donc se demander en quoi le
transfert aux DRFiP de la mission de collecte du Fonds amliorerait le
contrle pour la part qui transite encore par elles.
Car la vraie base de donnes, qui serait tenue jour en temps rel,
rsulterait trs simplement de lobligation de tldclarer, prconise
juste titre par la Cour, telle quelle se gnralise de plus en plus pour tous

105
les impts. Pour les tldclarants, les relances et les majorations

ventuelles sont automatiques : leur cot de gestion est donc trs faible.
Toute constitution dun autre fichier serait lourde, coteuse et inoprante.
Il ne parait donc pas utile dinstaurer des obligations dclaratives ou
daffecter des postes de fonctionnaire la tenue jour dun tel registre qui
naurait en pratique quun intrt purement documentaire.
b) Le contrle de lassujettissement rsulte en fait, a contrario,
des contrles de lURSSAF sur les cotisations-chmage
En pratique, les URSSAF assurent le contrle des cotisations
chmage. Or un employeur doit assurer ses agents contre le risque
chmage, soit par laffiliation lassurance-chmage, soit par lautoassurance et, dans ce cas, ses agents sont soumis la contribution de
solidarit. Il est vident que le risque nest pas celui dentreprises
sexonrant des sommes dues au Fonds en versant leurs cotisations
lassurance chmage (au taux de 4 % pour lemployeur, et de 2,4 % pour
les salaris) mais bien dentreprises qui prfreraient verser indment la
contribution de solidarit (0 % pour lemployeur ; 1 % pour ceux des
salaris dont la rmunration est suprieure au seuil dassujettissement).
De ce fait, les contrles des URSSAF, qui concernent tous les
employeurs, garantissent, pour ce qui concerne lassurance chmage,
quaucun employeur ne mconnaisse ses obligations. Ils nappellent pas
dtre doubls par dautres contrles, pour lesquels le Fonds de
solidarit ou qui que ce soit dautre crerait un corps ou une structure
spcifique pour refaire de son ct les vrifications nombreuses et
efficaces dj assures par les URSSAF.
4) Ce nest pas du fait du faible poids institutionnel du Fonds
que certains problmes sont difficiles rgler
a) La ncessaire modernisation des dispositions rglementaires
rgissant le Fonds de solidarit
Suite aux volutions des rgles de gestion budgtaire et comptable
publique adoptes fin 2012, la question de ladaptation du dcret
particulier au Fonds a t dbattue au conseil dadministration, sans
quune dcision soit encore intervenue. Nanmoins, compte tenu de
lampleur du chantier rglementaire GBCP il nest pas forcment
critiquable quun dcret particulier nait pas t jug prioritaire sur des
textes, dcrets ou arrts gnraux, alors que le fonctionnement du Fonds
pourrait certes en tre simplifi mais nen est pas aujourdhui handicap.
b) Le Fonds de solidarit a toujours bnfici, en tant que
de besoin, de lexpertise des administrations centrales
La faible taille du Fonds ne lui permet pas de bnficier en son
sein de toutes les ressources ncessaires aux circonstances les plus

106
COUR DES COMPTES
particulires de la vie administrative. Pour autant, pour traiter les sujets

exigeant une technicit particulire, les administrations centrales ont
toujours fourni toute lexpertise ncessaire. Citons notamment les
services informatiques de la direction dadministration gnrale du
ministre du travail (DAGEMO) pour llaboration du cahier des
charges de la tlprocdure, ou lappui, purement technique mais trs
prsent et trs professionnel, de France-Trsor pour la cession de
crance sur lUNEDIC voque par la Cour dans le rapport. In fine, cest
bien videmment le conseil dadministration du Fonds qui a pris ses
dcisions en toute autonomie et en toute responsabilit, mais sur la base
dune instruction qui a bnfici dune mutualisation des comptences
administratives, donc moindre cot pour la collectivit, et qui na pas
du tout souffert du manque dexpertise du Fonds expos par le rapport.
c) La complexit des enjeux sociaux, budgtaires et juridiques
de la contribution de solidarit ne doit pas tre sous-estime
Le rapport relve juste titre les difficults dapplication des
rgles dfinissant le seuil dassujettissement la contribution de
solidarit. Il note que divers ministres ont une interprtation diffrente
de cette rgle, ce qui conduit une ingalit de traitement des agents
devant cet impt. Mais il illustre galement la difficult du sujet en
rappelant lhistorique, dj riche, des volutions lgislatives sur ce sujet.
En fait, la difficult surmonter ces difficults ne rside pas dans la
faible audience du Fonds de solidarit, mais dans la complexit des
enjeux sociaux, juridiques et budgtaires qui, encore plus dans la priode
actuelle, ncessitent de ne pas prendre de dcisions dfinitives, sans avoir
auparavant mesur pralablement leurs consquences, avantages et
inconvnients.
Le Fonds joue un rle dharmonisation des interprtations : en
ltat actuel de la lgislation, confier la collecte de la contribution de
solidarit un rseau conduirait en pratique dconcentrer les centres
dinterprtation et donc multiplier les risques de diffrences
dinterprtation injustifies.
Dans lhistoire administrative, il est parfois prn de dcentraliser
et de dconcentrer (ce qui conduit la cration de petites structures
comme le Fonds de solidarit), tantt de fusionner et de mutualiser (donc
de regrouper, cest lobjectif recommand aujourdhui par la Cour) :
pourtant il ne faudrait pas, en affichant un louable souci defficacit et
dconomies, parvenir des cots de gestion plus levs.
Le Fonds a atteint un quilibre certain : ne pas chercher refaire

ce que dautres font bien avec plus de moyens (par exemple vrifier la

107
qualit et les droits de chaque bnficiaire, ou contrler les organismes

dj contrls par ailleurs par lURSSAF), mais remplir son rle avec
efficience (cot de collecte de 0,15 % des sommes collectes, cration
dune tlprocdure efficace pour seulement 400 000 euros
dinvestissement). La suppression du Fonds de solidarit pour remdier
sa faiblesse intrinsque doit saccompagner dune valuation plus
fine des gains defficacit attendus des autres structures qui pourraient
tre confie cette mission.
Cest pourquoi, si la dcision tait prise de supprimer le Fonds, il
conviendrait pralablement de mener une tude dimpact, notamment
pour adopter la solution la plus mnagre des fonds publics.


Chapitre II
nergie et dveloppement durable
1. La maintenance des centrales nuclaires :

une politique remise niveau, des incertitudes
lever
2. Les co-organismes : un dispositif original
consolider


1
La maintenance des centrales
nuclaires : une politique remise
niveau, des incertitudes lever
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le parc des 58 racteurs nuclaires dEDF a produit 77 % de
llectricit en France en 2014. Le secteur nuclaire reprsente environ
220 000 emplois directs et indirects et un chiffre daffaires total de
46 Md, dont 5,6 Md lexportation.
Un programme global de prs de 100 Md2013, dici 2030, est
ncessaire pour maintenir le parc actuel en tat de rpondre la
consommation lectrique et aux normes de sret nuclaire, durcies
aprs la catastrophe de Fukushima.
La ralisation de ce programme compte pour une grande part dans
les besoins de recrutement de lensemble de la filire nuclaire estims
environ 110 000 emplois directs et indirects dici 2020.
Sa mise en uvre sinscrit enfin dans le contexte nergtique
remodel par la loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique
pour la croissance verte qui vise, notamment, redfinir la place du
nuclaire parmi les sources de production dlectricit.
Le projet dEDF concerne la totalit du parc actuel : les mesures
prvues par la loi de transition nergtique devraient amener redfinir
trs largement ce projet. Lanalyse de la maintenance des centrales
nuclaires franaises sinscrit notamment dans la suite des publications
de la Cour sur le cot de la filire lectronuclaire45, dont elle reprsente
une part non ngligeable.
45
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les cots de la filire

lectronuclaire. La Documentation franaise, janvier 2012, 438 p., et son
actualisation, Cour des comptes, Communication la commission denqute de
lAssemble nationale : Le cot de production de llectricit nuclaire. Mai 2014,
227 p., disponibles sur www.ccomptes.fr

112
COUR DES COMPTES
Ainsi, bien que la politique de maintenance des centrales

nuclaires soit matrise jusqu prsent (I), la russite du projet
industriel dEDF, porteur de lourds enjeux, prsente un niveau lev
dincertitudes (II).
Le programme Grand Carnage

EDF a regroup lensemble des investissements de maintenance
prvus sur la priode 2014 2025 sous la terminologie de Grand
Carnage . Ce projet industriel vise amliorer la sret des centrales
nuclaires, en particulier la suite de la catastrophe de Fukushima,
redresser les performances dexploitation aprs une priode de dgradation
de la disponibilit46 des centrales et rendre possible la prolongation de
lexploitation du parc au-del de 40 ans, dure pour laquelle les centrales
ont t conues lorigine. Toute prolongation de la dure dexploitation
dun racteur est soumise autorisation dlivre par lAutorit de sret
nuclaire (ASN)47.
Estim 55 Md2011, soit 56,4 Md2013, ce programme correspond
au seul montant des investissements prvus sur cette priode de 11 ans.
Le primtre et la priode retenue par la Cour, pour lvaluation des
dpenses de maintenance, sont diffrents. Elle prend pour rfrence une
priode plus longue, 16 ans, de 2014 2030, et ajoute les dpenses
dexploitation celles dinvestissement. En effet, les oprations de
maintenance exigent non seulement des oprations de remplacement ou
requalification lourde (investissements), mais aussi des oprations
dentretien (exploitation).
Les deux valuations sont cohrentes. Les dpenses
dinvestissement sont estimes 74,73 Md2013 entre 2014 et 2030 et
celles dexploitation 25,16 Md2013 pendant la mme priode.
46
Il sagit de la dure pendant laquelle les racteurs produisent effectivement de

llectricit.
47
LASN est la seule autorit habilite autoriser la poursuite de lexploitation dun
racteur pour une dure de 10 ans supplmentaires. Les autorisations sont dlivres
aprs des travaux mens lors doprations de contrle regroupes sous le terme
visite dcennale . En dehors des visites priodiques, la mise larrt dfinitif dun
racteur peut nanmoins intervenir tout moment, soit par dcision de lexploitant,
soit pour des motifs de sret par dcision du Gouvernement.

LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES :

UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER
Carte n 1 : parc des centrales nuclaires franaises en 2015*
Source : Autorit de sret nuclaire

*LEPR de Flamanville est en cours de construction

113
114
COUR DES COMPTES
I - Une politique de maintenance

remise niveau
A - Les indicateurs de performance se redressent
1 - La dgradation de la performance des racteurs nuclaires
entre 2006 et 2011
Entre 2006 et 2011, le parc des racteurs nuclaires franais a
affich de mauvaises performances et sa disponibilit sen est trouve
affecte, ainsi que le rsultat de lentreprise. En 2013, la perte de
production due la prolongation des arrts de tranches48 a pu ainsi tre
estime prs de 800 M. Plusieurs raisons, dont les effets se sont
combins, expliquent cette situation. Lentretien des racteurs, dont lge
moyen atteint 30 ans49, implique des oprations de maintenance lourde,
sources dalas, qui rendent le redmarrage des racteurs plus difficile,
notamment en raison du remplacement de gros quipements.
La standardisation des procdures de maintenance, dfinie de manire
excessivement centralise, a parfois nglig les contraintes dexploitation
locales. Ainsi, par exemple, celles lies la corrosion sont plus fortes pour
une centrale proche de la mer et ncessitent des actions spcifiques.
La politique de forte externalisation des oprations de maintenance
suivie des dparts la retraite dune proportion importante dagents
expriments dans le nuclaire, non systmatiquement remplacs, dans
les annes 2000, a entran une perte de comptences internes pour EDF.
Enfin, les seules dpenses annuelles dinvestissement pour la
maintenance des centrales ont volu lentement jusquen 2007, sans
dpasser 800 M, en raison de la priorit donne par EDF ses
investissements internationaux. Ce niveau tait insuffisant pour rpondre
aux besoins du parc. Il a considrablement augment par la suite, jusqu
atteindre 4,40 Md2013, ce qui a permis de redresser les indicateurs de
performance.
48
La tranche est une unit de production dlectricit, qui comprend le racteur et

lensemble des quipements ncessaires son fonctionnement. Les centrales dEDF
comptent entre deux et six tranches.
49
Les racteurs du parc dEDF ont t mis en service entre 1977 et 1999. Il regroupe
34 racteurs de 900 MW, 20 racteurs de 1 300 MW et 4 racteurs de 1 400 MW dont
les ges moyens sont respectivement de 34, 28 et 18 ans en 2015.


115
Graphique n 1 : volution des dpenses dinvestissements

de maintenance des centrales nuclaires (en M courants)
Source : Cour des comptes

* prvision 2014.
2 - Une amlioration des indicateurs depuis 2011

mais des efforts consolider
La qualit de la maintenance dune centrale nuclaire peut tre
apprcie partir des indicateurs de rfrence mesurant la capacit de
cette dernire produire de llectricit dans les conditions de sret
rglementaires et des cots matriss.
Premier indicateur de lamlioration de cette qualit, la capacit
technique des racteurs produire de llectricit se redresse aprs une
priode de dgradation. Dune part, le coefficient de disponibilit50, qui
ne prend en compte que les indisponibilits techniques (arrts
programms et fortuits) et caractrise donc la performance industrielle
dune centrale, a cess de se dgrader et sest maintenu au-dessus dun
plancher de 78 %, niveau dpass en 2011 et 2014 (80 %). Il reste
nanmoins infrieur au taux de 83,6 % atteint en 2006.
50
Le coefficient de disponibilit est le pourcentage de lnergie maximum pouvant

tre produite si les capacits installes fonctionnent toute lanne.

116
COUR DES COMPTES
Graphique n 2 : volution du coefficient de disponibilit

du parc nuclaire franais
Source : Cour des comptes daprs donnes EDF
Dautre part, le coefficient dindisponibilit fortuite qui mesure le

taux darrts fortuits sur les installations et constitue donc galement un
indicateur de lefficacit de la maintenance, tant au niveau prventif que
curatif, est pass de 5,2 % en 2010 2,4 % en 2014.
La sensibilit de telles mesures est particulirement leve
puisquune augmentation du taux de disponibilit des racteurs de 2 %
reprsente la production annuelle dun racteur de 1 300 MW et un
chiffre daffaires potentiel de prs de 340 M sur le march intrieur et
lexportation.
La sret nuclaire est un deuxime indicateur de la qualit de la
maintenance qui simpose EDF. Au niveau international, lAgence
internationale de lnergie atomique (AIEA) a constat la conformit de
lexploitation du parc des racteurs franais ses standards51. Au niveau
national, la sret nuclaire est mesure de faon continue par lAutorit
de sret nuclaire (ASN) et elle est, jusqu prsent, conforme aux
rfrentiels normatifs franais.
51
Lors dun audit men pour la premire fois en 2014 (Corporate Operational Safety
Review Team OSART).


117
Comme tout oprateur nuclaire, EDF doit dclarer lASN les

vnements significatifs qui surviennent dans les centrales nuclaires et
chacun fait lobjet dun classement par lASN sur lchelle internationale
de gravit des vnements nuclaires52. Au cours des dix dernires
annes, un seul vnement de niveau 2 est survenu. Les autres
vnements, de niveau 0 ou 1 et lis, pour moiti, des oprations
dexploitation ou de maintenance, ont connu une volution la hausse
depuis 2004. Le maintien du niveau de sret atteint jusqu prsent
implique donc une vigilance constante de la part dEDF.
Sagissant du cot de maintenance et dexploitation des centrales,
une tude comparative des parcs des centrales nuclaires amricaines et
franaises sur la priode 2003 2012, mene par lassociation
internationale EUCG (Electric Utility Cost Group)53, a mis en vidence
de meilleurs rsultats pour le parc franais.
Enfin, un indicateur interne EDF, le temps mtal , est
reprsentatif du degr dorganisation des oprations de maintenance lors
dun arrt de racteur. Il mesure le temps effectif pass par un agent
dEDF ou un prestataire extrieur accomplir le geste professionnel. Il
exclut donc le temps pass, par exemple, en formalits administratives ou
daccs au site. Le temps mtal des prestataires de maintenance ne
dpasse pas 50 %. Il pourrait tre augment significativement, notamment
en rduisant le temps dattente de leurs agents.
B - Les mesures prises par EDF pour amliorer

la maintenance de son parc nuclaire
1 - Une meilleure coordination nationale et locale
Pour rpondre la dgradation de la performance de son parc de
racteurs nuclaires tout en prparant la prolongation de leur dure de
fonctionnement, EDF a lanc, en 2011, le projet Grand Carnage qui
doit sexcuter jusquen 2025. Il couvre lensemble des investissements
de maintenance des centrales nuclaires et est considr par EDF comme
un projet industriel unique, depuis les tudes dingnierie jusqu la mise
en uvre concrte sur les sites.
52
chelle INES (International Nuclear Events Scale) qui compte huit niveaux gradus
de 0 7, ce dernier correspondant aux vnements les plus graves. Les niveaux 0 et 1
correspondent des niveaux de simple information, en gnral lis, sagissant de la
maintenance, des oprations non conformes un rfrentiel de qualit.
53
EUCG Incorporated (Electric Utility Cost Group) est une association enregistre
aux tats-Unis, but non lucratif et regroupant lensemble des producteurs
dlectricit amricains ainsi quune dizaine dexploitants internationaux.

118
COUR DES COMPTES
Sur le plan organisationnel, le Grand Carnage sest traduit par

la mise en place, au niveau national, dune instance spcifique54 qui doit
coordonner et arbitrer en permanence les projets selon les ressources
humaines et financires disponibles. Ce schma a t reproduit au niveau
local, pour chaque centrale nuclaire. En outre, les quipes charges de la
maintenance ont t renforces soit par des crations de postes, soit par la
mise en place de services dappui mutualiss.
2 - Une organisation rvise des arrts de racteurs

Le volume des travaux de maintenance augmente avec lge des
racteurs nuclaires. Afin de limiter la dure des arrts et donc de la
production lectrique, tout en amliorant la qualit des interventions, EDF
a cherch en optimiser lorganisation.
Lentreprise a donc, en 2014, accord la priorit la matrise
industrielle des arrts de tranche. Des postes ont t crs pour faciliter
les oprations de maintenance et un centre oprationnel de pilotage a
galement t mis en place. Il est destin traiter les alertes de manire
plus ractive et mieux anticiper les activits. Selon lentreprise, le
nombre des interventions sur les installations a t rduit dau moins
10 % et leur programmation a aussi t optimise.
3 - Une gestion rnove des quipements

Fin 2007, EDF a adopt une nouvelle politique de suivi des
quipements, inspire dune mthodologie mise en uvre par lindustrie
nuclaire amricaine55. Elle vise adapter en permanence les
programmes de maintenance des matriels enjeux en fonction des
contraintes locales relles. Le dploiement de cette mthodologie a induit
un accroissement significatif des oprations de maintenance.
EDF a galement renouvel la gestion de ses pices de rechange.
Avant 2010, chaque site grait un stock local, mais, selon EDF, la
disparit des nomenclatures rendait difficile la vision globale et la gestion
des urgences. partir de cette date, la gestion des pices de rechange a
commenc tre intgre dans sa politique de maintenance, avec la
volont dhomogniser les pratiques et de regrouper les commandes aux
fournisseurs. Lentreprise a donc dsign un de ses services centraux,
responsable de lapprovisionnement de toutes les pices de rechange.
54
55
Linstance de commandite technique (ICT).

Mthodologie dite AP913 .


119
Enfin, les technologies utilises au sein des centrales nuclaires ont

volu avec le temps, rendant certains quipements obsoltes, notamment
les composants lectriques et lectroniques. EDF a donc mis en place une
politique de traitement de lobsolescence des matriels, base sur
lanalyse au cas par cas de la meilleure stratgie adopter, soit lachat et
le stockage prventif, soit la recherche dun produit de substitution.
C - La matrise des conditions dexternalisation

doit rester une priorit pour EDF
1 - Le cadre dintervention des prestataires externes
EDF externalise 80 % des oprations de maintenance. Ces
oprations sont confies des prestataires externes dans le cadre des
rgles de concurrence et de transparence fixes par une directive
europenne56 et transpose en droit interne par une ordonnance de 200557.
Ces rgles sont compltes par un cahier des charges social labor
par le Comit stratgique de la filire nuclaire (CSFN), que les
exploitants58 peuvent intgrer dans leurs appels doffres pour toutes les
activits de services et de travaux sur les installations nuclaires. Il vise
garantir la transparence des procdures dachat, un niveau lev de
qualification et de bonnes conditions dintervention et de scurit des
prestataires. Depuis 2013, ce cahier des charges social a t intgr par
EDF dans ses consultations et appels doffres en tant que pice
contractuelle.
56
Directive 2004/17/CE du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004

portant coordination des procdures de passation des marchs dans les secteurs de
leau, de lnergie, des transports et des services postaux.
57
Ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes
publiques ou prives non soumises au code des marchs publics et ses dcrets
dapplication (dcrets du 20 octobre 2005 et du 30 dcembre 2005).
58
Au-del dEDF, le terme dsigne les organismes, comme le CEA, AREVA ou
encore lANDRA, chargs dexploiter des installations mettant en jeu des substances
radioactives et appeles installations nuclaires de base (INB) soumises la loi du
13 juin 2006 relative la transparence et la scurit en matire nuclaire (TSN).

120
COUR DES COMPTES
Dans ce cadre, EDF a mis en place des systmes de qualification59

des entreprises qui elle confie, par contrats, des prestations sur les
centrales du parc nuclaire.
Par ailleurs, les entreprises prestataires doivent respecter la charte
de progrs et de dveloppement durable dEDF, signe par
13 organisations professionnelles. Elle vise amliorer la radioprotection
des intervenants, dtecter dventuelles situations anormales de
sous-traitance et garantir la sret nuclaire. Enfin, en raison de
lintermittence des interventions des salaris des entreprises
sous-traitantes, elle cherche accrotre la stabilit de leurs emplois.
Dans le prolongement de cette charte, en octobre 2006, EDF et
trois organisations syndicales ont sign un accord sur la sous-traitance
socialement responsable, afin de garantir aux entreprises et leurs
salaris que les interventions pour le compte dEDF seffectuent dans les
meilleures conditions demploi, de qualification, de travail et de scurit,
en toute connaissance des risques inhrents aux activits exerces.
Enfin, les intervenants des entreprises prestataires sont soumis
des obligations de formation en matire de sret nuclaire, de
radioprotection, dassurance-qualit avec une habilitation nuclaire .
La ralisation effective de ce cursus est vrifie lors des formalits
daccs sur les sites. Au total, le cursus de formation des prestataires aux
spcificits du nuclaire a reprsent 866 000 heures de formation en
2013, dlivres par des organismes de formation audits par EDF.
2 - Les indicateurs de protection des travailleurs :

encore des marges de progrs
Des indicateurs de sret, fixs et mesurs sous le contrle de
lASN et de lInstitut de radioprotection et de sret nuclaire (IRSN)60,
permettent dapprcier les conditions de travail dans les centrales
nuclaires.
59
La qualification dune entreprise est dlivre la suite dune valuation fonde sur ses
capacits techniques (capacits humaine, matrielle et organisationnelle et matrise de sa
propre sous-traitance), socio-conomique (management, solidit financire, portefeuille
des clients et activits, existence dune grille salariale), son traitement de la scurit, de
la radioprotection et de lenvironnement (notamment pour les activits en zone nuclaire
via la certification CEFRI 2 du Comit franais de certification des entreprises pour la
formation et le suivi des personnels travaillant sous rayonnements ionisants) et sa culture
de la sret et de la qualit (respect de la norme ISO 9001 complte en tant que de
besoin par des rfrentiels EDF supplmentaires).
60
tablissement public caractre industriel et commercial qui exerce des missions
dexpertise et de recherche sur l'ensemble des risques lis aux rayonnements naturels
et aux rayonnements ionisants de l'industrie et de la mdecine.


121
Lexposition
individuelle
aux
rayonnements
ionisants
( dosimtrie individuelle )61 est le principal indicateur de la capacit
dEDF garantir la scurit des travailleurs intervenant en zone expose.
Au cours de la priode 2005-2013, aucune exposition individuelle
suprieure la limite rglementaire62 pour les travailleurs du nuclaire
na t enregistre. Par ailleurs, le nombre de personnes ayant reu une
dose comprise entre 16 et 20 mSv est pass de 28 en 2005 0 en 2013.
Ce rsultat a t relev par lInspecteur gnral pour la sret nuclaire et
la radioprotection (IGSNR)63 et lASN dans leurs rapports respectifs.
La dosimtrie collective mesure la dose totale reue par lensemble
des personnels intervenant dans les centrales sur une anne. Elle tend
augmenter ces dernires annes, mais elle est mettre en rapport avec le
volume de maintenance, qui a galement augment. LASN a signal
laugmentation, plus importante que prvu, de la dosimtrie collective par
racteur denviron 18 % par rapport lanne 2012. Elle a considr
quEDF devait accentuer ses actions pour limiter laugmentation
attendue de la dosimtrie collective .
Le taux de frquence des accidents du travail, mesur par lASN64, a
rgulirement diminu de 2004 2013, malgr augmentation du volume de
maintenance. Ainsi, en 2013, il slevait 3,3 accidents avec arrt pour un
million dheures travailles, contre 5,5 en 2004. Mais, comme le soulignait
lIGSNR dans son rapport sur lanne 2013, outre la survenance de trois
accidents mortels65, cette valeur globale cache toutefois de fortes disparits
entre les sites (entre 1 et 9,2), dautant plus que le niveau des rsultats
enregistrs sur certains sites fluctue galement. Il explique cette situation
par linsuffisante implication de lencadrement sur cette question et par la
prolongation des arrts de tranche. Ces constats illustrent des faiblesses
dorganisation que lentreprise doit encore corriger.
61
Lunit de mesure de la dosimtrie est dcline en millisievert (mSv) pour la

dosimtrie individuelle et hectosievert (hSv) pour la dosimtrie collective. La mesure
de la dosimtrie individuelle est ralise par lIRSN partir de lexploitation des
dosimtres passifs ports en permanence et obligatoirement par les travailleurs du
nuclaire. Les donnes sont enregistres dans le systme SISERI gr par lIRSN et
font lobjet d'une publication annuelle. La dosimtrie collective est calcule par EDF
sous le contrle de lIRSN.
62
Vingt millisievert (mSv) mesurs sur 12 mois glissants.
63
Organe de contrle interne rendant compte directement au prsident-directeur
gnral dEDF. Il labore un rapport annuel rendu public.
64
En application de larticle R. 8111-11 du code du travail, lAutorit de sret
nuclaire est charge de linspection du travail pour lexploitant EDF.
65
Les accidents sont survenus dans les centrales de Cattenom et de Chinon par la
chute dune nacelle dentretien et un accident de grue. Aucun accident mortel nest
survenu en 2014.

122
COUR DES COMPTES
Enfin, depuis 2000, EDF conduit chaque anne une enqute

anonyme auprs de plus de 2 000 prestataires, dont les rsultats sont
exploits par le centre de recherche en gestion de lcole polytechnique.
Cette compilation donne lieu la parution dun baromtre annuel des
prestataires. Celui-ci fait apparatre une amlioration lente, mais rgulire
de la satisfaction globale des prestataires depuis plusieurs annes. Elle
atteint un niveau de 78 % en 2013, dont 90 % au titre de la scurit.
II - Un programme de maintenance ambitieux

mais soumis de nombreuses incertitudes
A - Un projet visant scuriser la production
dlectricit
1 - Un programme global de maintenance construit
sur une prolongation de la dure dexploitation
des cinquante-huit racteurs nuclaires franais
La rglementation franaise nimpose aucune limite la dure
dexploitation des racteurs nuclaires, mais la conditionne au respect des
normes de sret imposes par les prescriptions de lASN.
Le projet de maintenance dEDF a pour objectif de permettre au parc
actuel dtre exploit avec le meilleur rendement, si possible au-del de 40
ans, dure pour laquelle les racteurs dEDF ont t conus ds lorigine.
Le projet schelonne sur une longue priode, puisque les racteurs les plus
rcents pourraient encore fonctionner jusquen 2050 et au-del66.
Afin dy parvenir et doptimiser lorganisation des oprations de
maintenance, leurs cots et leurs effets sur la capacit de production
dlectricit, EDF a labor son projet sur le long terme67 et lchelle
des besoins pour lensemble du parc existant de 58 racteurs.
66
Le plus rcent des 34 racteurs de 900 MW pourrait obtenir en 2017 lautorisation de

poursuivre son exploitation au-del de 30 ans pour 10 ans supplmentaires. Pour les plus
anciens racteurs de 900 MW, les autorisations de poursuite dexploitation au-del de 40
ans pourraient tre dlivres entre 2019 et 2030. Les autorisations pour une exploitation
au-del de 30 ans des 20 racteurs de 1 300 MW pourraient tre dlivres entre 2015 et
2023, celles des quatre racteurs de 1 400 MW partir de 2028.
67
Les oprations de maintenance sur le parc sont programmes par EDF jusque dans
les annes 2030 et suivantes. En 2030, le parc nuclaire actuellement en service aurait
un ge moyen de 45 ans.


123
2 - Des dpenses importantes programmes entre 2014 et 2030

La ralisation du programme de maintenance du parc nuclaire
dEDF pourrait atteindre 100 Md2013 entre 2014 et 2030, soit 1,7 Md2013
en moyenne par racteur. Un quart sont des dpenses dexploitation
(25 Md2013) et les trois autres quarts, des dpenses dinvestissement
(75 Md2013).
Les investissements sont lis, pour la moiti de la somme environ,
la sret des racteurs. Dans cette catgorie, le principal poste de
dpenses concerne les contrles rglementaires et les preuves des
appareils pression ainsi que le dploiement des nouveaux rfrentiels de
sret. Lautre poste significatif regroupe les modifications apporter aux
installations nuclaires conscutivement laccident de Fukushima. Elles
concernent essentiellement la mise en place dune Force daction rapide
nuclaire (FARN) et la ralisation du noyau dur 68 prescrit par lASN.
Lautre moiti du montant des investissements est ncessaire pour
permettre le maintien de la production dlectricit. Ils concernent
essentiellement des oprations de remplacement ou de rnovation de
composants lourds tels que les gnrateurs de vapeur, les alternateurs, les
transformateurs ou encore des oprations de maintenance lourde sur
certains composants tels que les arorfrigrants. Elle exclut la cuve et
lenceinte de confinement des racteurs, qui sont les seuls composants
non remplaables dune centrale nuclaire.
3 - Une baisse de production aurait des consquences

plus importantes sur les cots que la hausse des dpenses
de maintenance
Le cot de production de llectricit nuclaire a connu une hausse
importante entre 2010 et 2013, passant de 49,6 /MWh 59,8 /MWh,
notamment en raison de la forte hausse des investissements de
maintenance. Sur la base des derniers paramtres disponibles au second
68
Ensemble de dispositions matrielles et organisationnelles robustes visant, pour

les situations extrmes tudies dans le cadre des valuations Complmentaires de
Sret, prvenir un accident avec fusion du combustible ou en limiter la progression,
limiter les rejets radioactifs massifs et permettre lexploitant dassurer les missions
qui lui incombent dans la gestion dune crise dcisions de lASN de juin 2012 et
janvier 2014.

124
COUR DES COMPTES
semestre 2014, le cot de production peut tre valu 62,6 2013/MWh

pour une production annuelle moyenne de 410 TWh69.
En raison dune quasi stabilit du budget annuel dinvestissements
de maintenance, hauteur de 4,40 Md2013 sur la priode 2014-2030, et
de la part relativement limite de ces dpenses dans le total du cot de
production, le projet industriel dEDF ne devrait avoir quun impact
limit sur ce dernier70.
Dans une vision pessimiste, lhypothse dune augmentation de
50 % des investissements71 porterait le cot de production
65 2013/MWh, soit moins de 5 % de hausse. Dans le cas dune
augmentation de 100 %, le cot de production atteindrait 70 2013/MWh,
soit une hausse de 12 %.
titre de comparaison, parc constant, une baisse de 50 % de la
production moyenne entranerait un doublement du cot de production
(125 /MWh). Le cot de production de llectricit dorigine nuclaire
est plus sensible au volume dlectricit produite quau montant des
investissements de maintenance. Le projet industriel de maintenance
quEDF a dfini est conu pour permettre dviter toute baisse de
production du parc nuclaire actuellement en service, voire den
amliorer le niveau tout en matrisant les cots.
Mais, en raison de son ampleur technique et financire, les
incertitudes sont nombreuses. Elles concernent essentiellement la
stratgie industrielle du groupe EDF, lvolution du rfrentiel de sret,
lvaluation des oprations et lentre en vigueur des dispositions de la loi
relative la transition nergtique pour la croissance verte.
69
Production estime pour le parc des centrales nuclaires existant au 31 dcembre

2014 et sur la priode 2011-2025.
70
Par rapport aux cots dexploitation et au loyer conomique. Cf. Cour des comptes,
Rapport public thmatique : Les cots de la filire lectronuclaire et Communication
la commission denqute de lAssemble nationale : Le cot de production de
llectricit nuclaire, op. cit.
71
Ce calcul a t ralis en excluant les marges pour incertitudes et alas. La base
dinvestissements hors marges slve ainsi 55,78 Md2013 entre 2011 et 2025.


125
B - Les incertitudes sur la ralisation du programme

de maintenance
1 - Des besoins industriels insuffisamment anticips
La plupart des oprations dinvestissements de maintenance du
projet industriel dEDF seront ralises par des prestataires extrieurs. La
mise en uvre de cette stratgie est nanmoins dpendante de la capacit
du tissu industriel rpondre aux besoins.
a) La ncessit dexternaliser les oprations de maintenance

Les oprations de maintenance ralises lors darrt de racteur
font appel des comptences rares dans des mtiers tels que la
chaudronnerie, la robinetterie, la rparation et lexpertise. EDF ne
pourrait pas assurer une activit suffisante pour entretenir ce type de
comptences en interne. Elle fait appel des entreprises spcialises qui
interviennent aussi pour dautres secteurs industriels, ce qui leur permet
de disposer dun plan de charge suffisant.
Toutefois, EDF doit sassurer de conserver des comptences lui
permettant dexercer sa responsabilit de matre douvrage (rdaction des
cahiers des charges, dfinition et mise en uvre des programmes de
surveillance, notamment).
Par ailleurs, les arrts de racteur pour raison de maintenance, sont,
pour la plupart, raliss sur une priode de huit mois, entre mars et
octobre, priode pendant laquelle la demande en lectricit est la moins
forte. Cette saisonnalit ncessite, dans des dlais courts, un apport trs
important de main duvre qualifie. Ainsi, une visite dcennale dun
racteur, indispensable pour que lautorisation de poursuivre son
fonctionnement soit donne par lASN, ncessite lintervention de plus de
1 500 salaris dans les diffrents mtiers.
Ces dernires annes, entre 22 000 et 23 000 salaris extrieurs ont
ainsi t rgulirement mobiliss par les entreprises prestataires sur les
sites nuclaires. Ils travaillent aux cts de prs de 11 000 salaris dEDF
qui assurent la maintenance quotidienne des units en fonctionnement, la
prparation, le pilotage et la vrification de la bonne excution des
interventions durant les arrts programms pour maintenance.

126
COUR DES COMPTES
b) Des ressources humaines insuffisantes

Lensemble des projets industriels dEDF et leurs rpercussions sur
la filire nuclaire devraient ncessiter 110 000 recrutements dici 202072
dans les emplois directs et indirects73, dont environ 70 000 recrutements
allant du niveau Bac professionnel au niveau Bac + 3, dans un contexte
de forte tension pour les recrutements de profils techniques. Prs des deux
tiers des entreprises de la filire connaissent, en effet, des difficults de
recrutement en personnel qualifi dans plusieurs segments industriels,
notamment techniques, comme la tuyauterie-soudage ou encore la
robinetterie, mais aussi dans les bureaux dtude.
EDF a galement identifi une faiblesse de la ressource
dencadrement, gnrale tous les segments, alors mme que les dlais
de formation sont longs (3 5 ans). Plus gnralement, lentreprise
considre que les capacits des dispositifs de formation sont
sous-dimensionnes.
La filire nuclaire est donc confronte un dfi, puisque les
capacits des entreprises, dj en de des besoins actuels dEDF, sont
appeles augmenter considrablement avec le programme Grand
Carnage .
c) Les actions entreprises

Face ces difficults, EDF organise des sances dinformation et
annonce la publication future de ses consultations au Journal officiel de
lUnion europenne (JOUE) pour impliquer le plus en amont possible ses
entreprises partenaires. EDF anticipe galement laugmentation de son
activit de maintenance en tablissant des contrats cadres avec les
prestataires sur les segments stratgiques, afin de les fidliser et de leur
assurer une visibilit moyen terme sur leur activit.
Mais laction dEDF ne peut aboutir sans limplication des
pouvoirs publics (ducation nationale, rgions, service public de lemploi,
etc.) et des acteurs de la filire nuclaire. Il est notamment ncessaire de
mettre en place des formations et de les promouvoir.
72
Source : Comit stratgique de la filire nuclaire de juillet 2013 du Conseil

national de lindustrie (ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique).
73
Y compris pour rpondre aux besoins du groupe dans ses nouveaux projets
nationaux et lexport.


127
Dans le cadre des tats gnraux de lindustrie , un Comit

stratgique de la filire nuclaire (CSFN), runissant l'ensemble des
acteurs de la filire nuclaire74 a t mis en place. Plac sous la
prsidence du ministre charg de lindustrie et la vice-prsidence du
prsident-directeur gnral dEDF, il a pour mission de renforcer les
relations et les partenariats entre les diffrents acteurs de l'industrie
nuclaire. Son plan daction sarticule autour de lemploi et de lactivit,
la structuration, linnovation et le dveloppement de la filire.
Mais, malgr ces initiatives, la mobilisation des acteurs nest pas
la hauteur des enjeux en matire de recrutement et de formation. Ltat
peine se mobiliser, notamment en matire de formation professionnelle.
La planification dun programme de formation na t jusquici ralise
quen rgion Bourgogne. Il devrait tre poursuivi et dclin dans les
autres rgions en fonction des besoins du Grand Carnage .
2 - Les incertitudes lies au rfrentiel de sret nuclaire

La moiti des investissements relatifs la maintenance correspond
des investissements de sret, quils soient raliss la suite de la
catastrophe de Fukushima ou pour obtenir lautorisation de prolonger la
dure dexploitation des racteurs.
Les solutions techniques de maintenance retenues par EDF doivent
tre valides par lASN qui considre que chaque racteur nuclaire en
service, mme parmi les plus anciens, doit pouvoir rpondre aux
dernires exigences de sret, avant dtre autoris fonctionner pour une
dure supplmentaire de dix annes.
EDF et lASN ont mis en place une procdure dchanges, afin
dexaminer et de programmer les actions entreprendre. La plus grande
part du programme des modifications apporter aux racteurs les plus
anciens75 devra tre valide avant la fin 2018. Or des impratifs
techniques nouveaux, que lentreprise naurait pas envisags, pourraient
encore survenir et tre imposs par lASN.
En consquence, les incertitudes relatives au rfrentiel de sret
pourraient modifier le projet industriel dEDF, tant dans son calendrier,
74
Socits dingnierie, fournisseurs de services, fabricants dquipements,

entreprises du cycle du combustible, donneurs d'ordres, sous-traitants, organisations
syndicales reprsentatives des salaris.
75
Trente-quatre racteurs dune puissance de 900 MW.

128
COUR DES COMPTES
ses options techniques que son cot. Le niveau de marge pour alas fix
par EDF, pour les oprations en arrt de tranche comme pour celles
relevant du domaine post-Fukushima, est cens pouvoir y rpondre, sans
tre en mesure den chiffrer finement les consquences. Mais cette
provision forfaitaire ne couvre pas certains alas76 qui sont ce jour hors
devis et quEDF estime, au minimum, 5 Md2013.
3 - Une valuation des paramtres du projet amliorer

Comme tout projet industriel, le programme de maintenance est
soumis des incertitudes dautant plus importantes que le terme de sa
ralisation est lointain. Les valuations actuelles des cots futurs
dinvestissements intgrent un niveau important de marges pour alas et
incertitudes. Elles reprsentent 13,30 Md2013 entre 2014 et 2030 et leur
proportion, par rapport au cot total du projet, augmente de faon
significative compter de 2020, passant denviron 15 % en 2014 24 %
en 2030.
Nanmoins, EDF reconnat ne pas tre en mesure destimer avec
prcision certaines oprations de maintenance en raison des insuffisances
de son modle dvaluation des cots et malgr la mise en place de
cellules dvaluation spcialises. EDF doit donc amliorer ce dernier et
effectuer une mise jour permanente de ses prvisions.
4 - Les consquences de la loi relative la transition nergtique

pour la croissance verte
La loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la
croissance verte se donne pour ambition de dfinir une stratgie
nergtique nationale et apporte, ce titre, des lments de visibilit
moyen et long termes et les outils de programmation pour la dcliner77.
La loi ne comporte pas de disposition sur la dure dexploitation
des centrales. Lautorisation de leur exploitation et de leur prolongation
76
Niveaux sismiques extrmes sur certains sites, tempratures extrmes par exemple.
La loi prvoit notamment une programmation pluriannuelle de lnergie (PPE) qui
tablit les priorits daction des pouvoirs publics pour la gestion de lensemble des
formes dnergie sur le territoire mtropolitain continental. Tout exploitant produisant
plus du tiers de la production nationale dlectricit doit tablir un plan stratgique qui
prend en compte les orientations de la PPE, dans les six mois de son approbation.
77


129
continue de dpendre du respect par EDF du rfrentiel de sret accept

par lASN et des dcisions de cette dernire quant la fermeture ou non
de chaque racteur.
Pour autant, la loi a modifi deux articles du code de lnergie qui
devraient avoir pour consquence une fermeture de racteurs avant
lchance potentielle envisage par EDF et ncessiter, de sa part, une
profonde rvision de son programme de maintenance de lensemble du
parc nuclaire. En effet, comme il a t indiqu ci-dessus, le programme
de maintenance a t conu pour permettre dviter toute baisse de
production du parc nuclaire actuellement en service. Toute rduction de
la production aurait un impact sur les cots de llectricit, sur le chiffre
daffaires de lentreprise et donc sur lquilibre conomique et financier
du programme. La Cour a cherch en mesurer les impacts pour EDF et
son programme de maintenance des centrales nuclaires.
a) Deux dispositions de la loi relative la transition nergtique pour

la croissance verte pourraient rduire la dure potentielle de
fonctionnement de plusieurs racteurs
Larticle L. 311-5-5 du code de lnergie dispose quune
autorisation administrative indispensable lexploitation dune
installation de production dlectricit ne peut tre dlivre lorsquelle
aurait pour effet de porter la capacit totale autorise de production
dlectricit dorigine nuclaire au-del de 63,2 GW .
Le plafonnement de la capacit nuclaire correspond la puissance
du parc aujourdhui install. Lentre en exploitation du futur EPR de
Flamanville, dune puissance de 1,65 GW, devrait donc avoir pour
consquence dimposer EDF de proposer larrt dun ou, probablement,
de deux racteurs. Leur fermeture devrait intervenir avant lanne de mise
en service de lEPR dont le report 2018 a t annonc en septembre
201578. Mais, en octobre 2015, EDF a adress au ministre charg de
lnergie une nouvelle demande de report 2020. Dans ce cadre, et pour
respecter larticle L. 311-5-5 du code de lnergie, lentreprise dclare se
prparer tudier lunique hypothse de la fermeture des deux racteurs
900 MW du site de Fessenheim 79.
78
Communiqu de presse dEDF du 3 septembre 2015.

Le ministre charg de lnergie a accus rception de la demande de report dans un
courrier du 15 octobre 2015 et prcis que la demande engageant la procdure de
fermeture des deux racteurs de Fessenheim devrait tre dpose avant juin 2016.
79

130
COUR DES COMPTES
Larticle L. 100-4 (5) du code de lnergie dispose que la

politique nergtique nationale a notamment pour objectif de rduire la
part du nuclaire dans la production dlectricit 50 % lhorizon
202580. hypothses constantes de consommation et dexportation
dlectricit cet horizon, lobjectif fix par la loi aurait pour
consquence de rduire denviron un tiers la production nuclaire, soit
lquivalent de la production de 17 20 racteurs81.82.
Seule une augmentation trs significative de la consommation
lectrique ou des exportations serait de nature limiter le nombre des
fermetures. Or, lhorizon 2030, lhypothse dune telle augmentation
nest pas retenue par les experts. Au contraire, le rapport nergies 205083
confirme les quilibres actuels. En effet, sur les 21 scnarios de sources
diverses qui ont t analyss, 15 considrent que la demande dlectricit
en France se situera, cette date, entre 500 et 600 TWh, deux seulement
considrent quelle sera suprieure.
b) Le projet de maintenance dEDF devrait tre intgralement rvis

Le plan de maintenance du parc des racteurs nuclaires a t
conu par EDF de faon globale, afin doptimiser ses oprations et ses
dpenses affrentes. Il repose sur lhypothse du prolongement de la
80
Pour mmoire, la production nuclaire en 2014 sest lev 416 TWh sur une
production lectrique totale de 541 TWh, soit 77 % (source : RTE, Bilan lectrique
2014).
81
Trois hypothses ont t retenues : baisse de 5 %, stagnation et hausse de 5 % de la
production nette dlectricit par rapport la rfrence 2012, soit 545 TWh (source :
CEA, Les centrales nuclaires dans le monde - dition 2013) et un facteur de charge
de 74 %.
82
La fermeture dune vingtaine de tranches est galement la conclusion dun rapport
parlementaire de la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle
budgtaire, Rapport dinformation sur le cot de la fermeture anticipe de racteurs
nuclaires : lexemple de Fessenheim, 30 septembre 2014. Le rapport a retenu le
scnario nergtique Nouveau Mix de RTE, Bilan prvisionnel de lquilibre
offre-demande dlectricit en France - dition 2014. La fermeture serait la
consquence de la diversification des modes de production et dune stagnation de la
consommation dlectricit. Dans ce cadre, RTE anticipe une baisse de prs de 37 %
de la production nuclaire pour 2030, soit un ratio du nuclaire dans le mix de
production de 50 % .
83
Ministre de lindustrie, de lnergie et de lconomie numrique, nergies 2050,
fvrier 2012. Le rapport a analys 21 scnarios labors par des institutions de
sensibilits diverses : ADEME, organismes de recherches, organisations syndicales,
MEDEF, AREVA, CEA, Association Sauvons le climat, Association Ngawatt,
Syndicat des nergies renouvelables, etc.


131
dure dexploitation des centrales au-del de quarante ans et du maintien

du parc dans son primtre actuel.
Or la Cour avait dj relev84 que, pour un industriel classique ,
les investissements de maintenance85 ne seraient raliss quavec la
perspective quils pourront tre amortis normalement , cest--dire
avec des dures dexploitation des racteurs suprieures 40 ans. Sinon,
sauf obligation de faire fonctionner les centrales jusqu 40 ans, une
grande partie de ces investissements ne seraient pas raliss : ils
pourraient soit tre remplacs, pour certains, par des investissements
moins coteux, mais dure de vie plus courte (et probablement moins
productifs), soit provoquer larrt des racteurs en cas de panne.
La perspective de fermeture de plusieurs racteurs implique la
ncessit pour lentreprise dlaborer un nouveau programme de
maintenance, afin dassurer que les racteurs encore en service produisent de
llectricit dans des conditions de sret et avec une rentabilit suffisantes,
tout en ladaptant aux racteurs dont la fermeture est programme.
c) Les consquences conomiques dune modification du projet de

maintenance ne sont pas encore values
Aucune valuation na encore t ralise, ni par ltat, ni par
EDF, sur les consquences conomiques potentielles de lapplication de
la loi relative la transition nergtique pour la croissance verte.
La Cour a procd des estimations partir de conventions de
calcul, arrtes sur la base de donnes propres au parc actuellement en
service et aux prvisions de dpenses de maintenance retenues dans le
projet industriel dEDF. Elles permettent de mettre en vidence que les
enjeux slvent plusieurs milliards deuros par an.
Ainsi, le plafonnement de la puissance nuclaire 63,2 GW
implique quEDF adapte son projet pour viter des dpenses inutiles sur
le ou les racteurs concerns. Au regard des dpenses dexploitation et
dinvestissements de maintenance, values sur la priode 2014-2030
1,72 Md2013 par racteur, le montant des dpenses pour les deux
racteurs, dont la fermeture est voque plus haut, peut tre estim
3,44 Md2013.
84
Cf. Cour des comptes, Communication la commission denqute de lAssemble

nationale : Le cot de production de llectricit nuclaire, op. cit.
85
Autres que ceux lis la sret qui doivent tre raliss quelle que soit lchance
du fonctionnement des installations.

132
COUR DES COMPTES
Le plafonnement de puissance fait galement supporter ltat le

risque de devoir indemniser le prjudice subi par EDF. cet gard, le
Conseil constitutionnel, dans sa dcision du 13 aot 201586, a rappel que
la loi de transition nergtique ne mconnaissait pas le droit dEDF de
prtendre une indemnisation.
Mais lampleur des consquences financires du plafonnement de
puissance serait infrieure celle de la rduction 50 % de la part du
nuclaire dans la production, dans la mesure o 17 20 racteurs
pourraient tre arrts87.
En effet, dune part, la dcision darrt de racteurs nuclaires
aurait un effet sur le rsultat dEDF par la rduction des charges et des
produits lis leur exploitation. Elle aurait galement pour effet
danticiper leurs charges de dmantlement. Ainsi, ds 2025, supposer
que le fonctionnement actuel perdure jusquen 2024, les charges
dexploitation pourraient tre rduites jusqu 3,9 Md courants88 annuels
et les pertes de recettes pour EDF pourraient slever annuellement
environ 5,7 Md courants89.
Dautre part, la dcision darrt des racteurs aurait pour
consquence de rduire le montant des investissements ncessaires leur
maintenance, sans pour autant mettre fin toutes les dpenses de ce type
en raison du dlai ncessaire la fermeture effective des racteurs et,
notamment, des charges lies aux obligations de sret quEDF doit
86
Dcision n 2015-718 DC du 13 aot 2015, Journal officiel n 0189 du 18 aot

2015.
87
Les consquences ne peuvent tre estimes en valeur absolue et globale dans la
mesure o le calcul ncessiterait de connatre prcisment le calendrier des fermetures
dici 2025 et de considrer que les autorisations de poursuite dexploitation auraient
toutes t dlivres par lASN jusquau terme potentiel de fonctionnement, ce qui ne
peut tre assur.
88
Sur la base des travaux de la Cour sur le cot du nuclaire, les charges conomises
par EDF peuvent tre estimes 27,6 courants/MWh, soit 24,4 /MWh de charges
dexploitation, auxquels sajoutent 3,2 /MWh de provisions pour gestion des dchets
et des combustibles uss. Le calcul est ralis pour une production annuelle de
410 TWh.
89
Le prix de vente retenu pour raliser le calcul est celui de lARENH (Accs rgul
llectricit nuclaire historique) qui permet des fournisseurs dlectricit autre
quEDF de bnficier de la comptitivit du parc historique des racteurs nuclaires
dEDF.


133
continuer dassurer. Le poids des investissements de maintenance pourrait

ainsi tre diminu jusqu 1,5 Md annuels90.
Le patrimoine dEDF serait galement rduit de la valeur des actifs
de production ferms et la perte de valeur pourrait tre value entre
1,7 Md et 2 Md201391 annuels.
Enfin, les estimations de la Cour ne tiennent pas compte des effets
des fermetures potentielles des racteurs sur le cot de lnergie et donc
sur lemploi et la croissance, ni des ventuelles compensations que EDF
pourrait obtenir de ltat et dont le montant ne peut tre encore valu.
En outre, lentreprise pourrait tre amene indemniser les industriels
avec lesquels elle a sign des contrats dallocation de production
lectrique en contrepartie du rglement de leurs quotes-parts dans les
cots de construction, dexploitation et de dmantlement de tranches
nuclaires92.
La loi a prvu que ladoption de la programmation pluriannuelle de

lnergie (PPE), dont lchance est prvue pour avril ou mai 2016, soit
assortie dune tude sur limpact conomique, social et environnemental
de la programmation et sur la soutenabilit pour les finances publiques93.
Au regard de leurs enjeux, les implications de la loi sur le projet de
maintenance du parc des racteurs nuclaires devront notamment y tre
spcifiquement identifies et values. Ces donnes sont ncessaires pour
quEDF puisse arrter le volet maintenance du plan stratgique94
intgrant les orientations de la PPE.
90
Les dpenses dinvestissements de maintenance sont estimes, entre 2014 et 2030 et

pour chaque racteur, 75,8 M2013 par an soit 1,3 Md2013 et 1,5 Md2013 annuels
pour 17 et 20 racteurs ferms.
91
Ce calcul a t ralis sur la base de la valeur du loyer conomique que la Cour
avait chiffr dans le rapport public thmatique sur les cots de la filire
lectronuclaire, et le nombre dannes dexploitation pendant lesquelles les racteurs
auraient encore pu produire. Ce loyer conomique annuel, pour une production de
410 TWh, slve 8,29 Md2013 pour le parc actuel dans la perspective dune dure
de vie de 50 ans. Le calcul a t ralis en retenant lhypothse thorique que les 20
tranches fermes seraient les plus anciennes (Fessenheim, Bugey, Tricastin, Blayais,
Dampierre et Gravelines 1 et 2).
92
Fessenheim 1-2, Cattenom 1-2, Bugey 2-3, Tricastin 1 4, Chooz B1-B2.
93
Article L. 141-3 du code de lnergie dans sa version applicable compter du
1er janvier 2016.
94
Article L. 311-5-7 du code de lnergie dans sa version applicable compter du
1er janvier 2016.

134
COUR DES COMPTES
_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

La politique de maintenance des centrales nuclaires dEDF a
permis jusquici de rpondre aux besoins de la consommation lectrique
et dexploiter le parc dans des conditions de sret conformes aux
exigences rglementaires et normatives qui simposent EDF.
Le recours lexternalisation, notamment, a fait lobjet dune
attention particulire de la part de lentreprise et, au vu des indicateurs
disponibles auprs dinstitutions pour la plupart externes lentreprise,
les interventions des prestataires externes ont t ralises dans le
respect des normes de sret applicables.
Lentreprise a pu enrayer, au prix dun effort dinvestissement
accentu aprs 2007, la dgradation des indicateurs de performance du
parc, due pour lessentiel un sous-investissement dans les annes 2000
et des faiblesses dans lorganisation des arrts de tranche.
La ralisation du programme de maintenance du parc nuclaire
dEDF pourrait atteindre 100 Md2013 entre 2014 et 2030. Malgr les
incertitudes identifies ce jour, estimes environ 13,30 Md, les effets
de ce programme sur le cot de production de llectricit nuclaire sont
limits.
En matire demploi, lenjeu reprsent par le recrutement de
110 000 salaris dici 2020 doit tre soulign, ainsi que les difficults de
formation et de disponibilit de la main duvre dans certains domaines
techniques.
La mise en uvre de la loi relative la transition nergtique pour
la croissance verte est susceptible de remettre en cause les
investissements envisags et dobliger lentreprise fermer un tiers de
ses racteurs, avec des consquences importantes en termes demplois,
sans carter lventualit dune indemnisation prise en charge par ltat.
Pour autant, et malgr ces enjeux majeurs pour lentreprise et
ltat, aucune valuation conomique de ces consquences potentielles
na t ralise avant la publication de la loi. Cette valuation doit tre
ralise loccasion de llaboration de la PPE.
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. identifier dans ltude dimpact de la PPE, prvue par la loi relative
la transition nergtique pour la croissance verte, ses
consquences industrielles et financires sur le programme de
maintenance des racteurs nuclaires ;


135
2.
dans la perspective de llaboration du plan stratgique dEDF,

arrt dans le cadre de la PPE, mettre jour les valuations des
oprations de maintenance en tenant compte des incertitudes et alas
qui leurs sont associs ;
3.
en raison des difficults attendues en matire de recrutement et de

formation, intensifier la mobilisation des acteurs de la filire, publics
et privs, visant combler les pnuries de comptences identifies
dans la perspective du Grand Carnage .


Rponses
Rponse de la ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie ......................................................................................... 138
Rponse du prsident de lAutorit de sret nuclaire (ASN) .............. 140
Rponse du prsident-directeur gnral dlectricit de France (EDF) . 141
Destinataires nayant pas rpondu

Ministre des finances et des comptes publics
dtat charg du budget
Ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique
et

secrtaire
138
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,

DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
La Cour souligne l'importance d'une exploitation efficace du parc
nuclaire, et en particulier d'un coefficient de disponibilit lev, d'une
maintenance matrise et de cellules d'valuation des cots. Je partage
cette proccupation qui est l'une des cls de la matrise des cots et donc
des prix de l'lectricit pour les consommateurs.
La garantie d'un bon niveau de disponibilit du parc constitue un
objectif majeur poursuivi par le projet industriel de maintenance et de
rnovation du parc nuclaire historique d'EDF.
La matrise des cots du programme d'investissement revt
galement une importance significative, mme si le calcul du
cot courant conomique , prsent par la Cour, tend en minimiser
l'impact. cet gard, il convient de rappeler, comme la Cour l'a not
elle-mme dans de prcdents rapports, que l'approche du cot courant
conomique , souvent utilise pour comparer entre elles diffrentes
technologies de production, n'est pas adapte pour fixer un tarif,
puisqu'elle ne prend pas en compte la part de l'amortissement des
centrales qui a dj t paye par le consommateur. Cela explique,
notamment, que le cot courant conomique soit estim par la Cour
aux environs de 60 /MWh dans son rapport, alors que l'accs rgul
l'lectricit nuclaire historique est fix un niveau de 42 /MWh.
Le projet industriel de maintenance et de rnovation du parc
nuclaire historique d'EDF, qui ne trouve de prcdent que dans la
priode de construction des racteurs, constitue un relais d'activits
cratrices d'emplois, et sera crucial pour l'avenir de la filire nuclaire.
Aussi, je partage l'ensemble des proccupations du rapport
relatives aux conditions de recrutement et de formation des personnels.
Je souhaite que le Comit stratgique de filire nuclaire (CSF-N)
poursuive et amplifie ses efforts sur les thmatiques lies au renforcement
des relations au sein de la filire, son attractivit dans un contexte de
renouvellement de gnration et la formation des personnels.
Comme le souligne la Cour, le projet industriel d'EDF va devoir
tre adapt pour prendre en compte les objectifs de la loi relative la
transition nergtique pour la croissance verte et les dcisions venir
dans le cadre de la Programmation pluriannuelle de l'nergie (PPE).
Toutefois, dans tous les cas, EDF devra raliser des investissements
significatifs dans son parc nuclaire.

LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES : UNE POLITIQUE

REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER
139
L'entreprise peut donc fournir, ds prsent, de premires

orientations concrtes sur ce projet industriel, contribuant la visibilit
ncessaire aux recrutements et aux investissements des acteurs de la
filire.
L'article 1er de la loi relative la transition nergtique pour la
croissance verte prvoit un objectif de rduction de la part du nuclaire
dans la production d'lectricit afin de diversifier le mix lectrique en
faveur des nergies renouvelables. La Cour estime dans ses conclusions
que la satisfaction de cet objectif pourrait se traduire par la fermeture
d'un tiers des racteurs d'EDF.
Je souhaite souligner que ce calcul repose sur des hypothses de
consommation lectrique et de choix de racteurs fermer qui sont
aujourd'hui trs incertaines.
La programmation pluriannuelle de l'nergie (PPE), qui fixera les
orientations de l'tat dans le domaine de l'nergie pour les prochaines
annes, devra intgrer un jeu d'hypothses qui aboutiront considrer
diffrents scnarios contrasts, qui seront affins dans les PPE
successives. Ces scnarios devront prendre en compte les incertitudes
existantes, autant sur l'volution de la demande lectrique que sur celle
du parc de production europen d'lectricit.
EDF tablira un plan stratgique prsentant les actions mettre
en uvre pour respecter les objectifs de la PPE, dans les six mois suivant
l'approbation de la programmation.
Il appartiendra donc EDF de dfinir une stratgie visant
optimiser les consquences conomiques et financires des volutions de
ses installations de production d'lectricit ncessaires l'atteinte des
objectifs de la PPE.
Le Gouvernement sera attentif ce que le plan stratgique assure
la prservation de l'empreinte industrielle nationale de la filire
nuclaire et de son excellence technique.

140
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DE SRET

NUCLAIRE (ASN)
Le rapport intitul La maintenance des centrales nuclaires : une
politique remise niveau, des incertitudes lever appelle de ma part
les commentaires suivants :
1) Le rapport mentionne le rle de lASN et de son appui technique
lIRSN dans le contrle de la sret des installations. Il souligne
galement laccroissement considrable des investissements raliss par
EDF sur ses installations, qui intervient de plus dans un contexte de
renouvellement des comptences et de remise niveau du tissu industriel.
LASN souligne que les moyens consacrs au contrle nont pas
volu en proportion avec les projets des exploitants nuclaires. LASN
fait face des enjeux sans prcdent : renforcement de la sret des
installations la suite de laccident de Fukushima, ventuelle
prolongation de la dure de fonctionnement des centrales nuclaires,
mise en service du racteur EPR de Flamanville ou encore monte en
puissance de la problmatique du dmantlement. LASN a soulign
plusieurs reprises la ncessit de renforcer rapidement ses moyens
humains et financiers ainsi que ceux de son appui technique, lInstitut de
radioprotection et de sret nuclaire (IRSN) pour assurer ses missions
face ces enjeux. LASN pourrait tre contrainte dans les prochaines
annes de devoir concentrer ses actions de contrle sur les actions les
plus prioritaires en termes de sret.
LASN na pas da priori sur les modalits (budgtaires,
redevance, taxe affecte, systme mixte) daccroissement de ses moyens
humains (ETPT et masse salariale).
2) Il est mentionn plusieurs reprises que la poursuite du
fonctionnement des racteurs est soumise autorisation de lASN. Le
cadre rglementaire en vigueur ne limite pas dans le temps lautorisation
de fonctionnement dune installation nuclaire :
il impose un rexamen priodique de son niveau de sret pouvant
conduire une volution de ses conditions de fonctionnement. EDF
doit ainsi procder tous les dix ans un rexamen de la sret de
chacun de ses racteurs, lissue duquel il transmet au ministre
charg de la sret nuclaire et lASN un rapport prsentant
notamment les dispositions quil envisage pour amliorer la sret de
ses installations. Sur la base de ce rapport, l'ASN prend position sur la
poursuite de fonctionnement du racteur et peut imposer des


141
prescriptions techniques pour prvenir les risques quelle estime

insuffisamment prvenus ;
la loi n 2015-992 du 17 aot 2015 relative la transition nergtique
pour la croissance verte a complt ce dispositif en soumettant une
autorisation de lASN, aprs enqute publique, les amliorations de
sret proposes par lexploitant dans le cadre des rexamens de
sret aprs 35 ans.
3) Le paragraphe I.C.1.2 porte sur lvolution des indicateurs de
sret mais de fait ne mentionne que des indicateurs en relation avec la
protection des travailleurs : exposition individuelle, dosimtrie collective,
taux de frquence des accidents.
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL

DLECTRICIT DE FRANCE (EDF)
EDF partage pour lessentiel les constats de la Cour des comptes.
1 La politique de maintenance mise en uvre par EDF permet
dexploiter le parc dans de bonnes conditions de sret et EDF a mis en
place des mesures visant en amliorer les conditions de ralisation,
comme lillustrent les bons rsultats de lanne 2014. Le projet industriel
dEDF ne devrait avoir quun impact limit sur le cot de production.
Le programme dit du Grand Carnage , destin maintenir et
rnover le parc nuclaire existant en France et en augmenter encore le
niveau de sret constitue un axe fort du projet industriel dEDF sur les
annes venir.
Comme la Cour le mentionne dans son rapport, il me parat
opportun de rappeler les conclusions trs favorables de lAgence
internationale de Inergie atomique (AIEA), suite la Corporate OSART
(Operational Safety Review Team) de 2014. LAIEA a estim que
lexploitation du parc nuclaire dEDF tait conforme ses standards.
2 - Ce programme est crateur de richesse aussi bien pour
lentreprise que pour le pays. Sa mise en uvre a dj eu pour effet
damliorer significativement les performances du parc. Les bons
rsultats de 2014 en matire de production en sont lillustration : un
niveau de production satisfaisant de 415,9 TWh, un coefficient
dindisponibilit fortuite en baisse 2,4 % (contre 5,2 % en 2010), et une
disponibilit en priode dhiver atteignant 93,4 % en 2014-2015. Cette

142
COUR DES COMPTES
tendance lamlioration se confirme sur les six premiers mois de

lanne 2015 et devrait se prolonger au-del.
Les incertitudes sur le chiffrage du programme de maintenance du
parc nuclaire, qui existent ncessairement sur de tels projets de long
terme, ont des effets limits sur le cot de production et naffectent pas la
rentabilit de ce programme.
Sagissant de la rglementation, la Cour souligne la difficult
disposer dun primtre technique fiabilis et approuv par lAutorit de
sret nuclaire. Il est de fait que la rglementation sest fortement
complexifie ces dernires annes. Une stabilisation, voire une
simplification, permettrait de rduire significativement les incertitudes et
les cots associs. Elle faciliterait en outre les actions ncessaires la
garantie dune bonne sret des installations au quotidien.
3 - EDF a estim le programme de maintenance environ 55 Md
dinvestissements sur la priode 2014-2025. Ce montant renvoie un
niveau rcurrent dinvestissements de maintenance denviron 3 Md par
an et des investissements supplmentaires de lordre de 1 2 Md par
an, correspondant au caractre exceptionnel du Grand Carnage .
Aprs 2025, les investissements rejoignent progressivement leur niveau
rcurrent antrieur. Les chiffres prsents par la Cour portent sur un
horizon de temps plus long, allant jusqu 2030, et un primtre plus
large incluant, au-del des investissements, certaines dpenses
dexploitation. Ces carts conduisent produire des montants diffrents
des estimations dEDF, alors quils sont en ralit cohrents avec son
chiffrage sur la priode 2014-2025.
4 - Sagissant du cadre lgislatif, le Grand Carnage est un
lment essentiel de la transition nergtique, car il la rgule au plan des
effets conomiques tout en matrisant le caractre progressif. Le
programme industriel dtaill sera mis en cohrence avec la loi relative
la transition nergtique pour la croissance verte et avec la
programmation pluriannuelle de lnergie (PPE) : les investissements
relatifs au franchissement du cap des 40 ans seront engags
progressivement, avec lobjectif dabsence de cots chous.
La programmation pluriannuelle de lnergie sera dcline dans le
plan stratgique dentreprise (PSE) quEDF devra laborer et faire
approuver par son conseil dadministration.
Concernant lobjectif de rduction de la part du nuclaire 50 %
lhorizon 2025, il est difficile den valuer ce stade les consquences,
tant que cet objectif et les hypothses sous-jacentes ne sont pas dclins


143
de faon plus prcise. La publication de la PPE devrait permettre de

mieux cerner ces points.
La loi prvoit cet gard que la PPE comporte une tude dimpact
valuant notamment les consquences conomiques, sociales et
environnementales en particulier sur les missions de CO2 de la
programmation.
5 La reconnaissance par la Cour de lattention particulire
apporte par EDF aux conditions dexternalisation dune partie de la
maintenance est un encouragement pour lensemble de lentreprise. EDF
continuera mettre en uvre les mesures garantissant aux prestataires
de pouvoir intervenir dans les meilleures conditions demploi, de
qualification, de travail et de scurit.
6 - La Cour relve que le programme ncessite une mobilisation
particulirement forte du tissu industriel, qui a besoin dune bonne
visibilit pour procder aux embauches et aux investissements
ncessaires. EDF appelle galement de ses vux cette mobilisation de
lensemble des acteurs publics et des entreprises, tout particulirement
pour renforcer lattractivit de la filire qui sera cratrice demplois
qualifis pour les jeunes gnrations qui entrent sur le march du travail.
La filire nuclaire est lune des seules filires du Conseil national
de lindustrie ne pas avoir reu, ce jour, de financement de ltat,
contrairement aux filires aronautique, navale ou automobile. Lenjeu
pour la filire nuclaire est que le comit stratgique de la filire
nuclaire (CSFN) puisse tre ligible des financements publics,
nationaux et europens, permettant de structurer la filire, au travers par
exemple dappels projets comme ceux du programme
dinvestissements davenir (PIA) et des Partenariats pour la
formation professionnelle et lemploi .
Je prcise que les besoins trs importants de recrutement de la
filire nuclaire, qui avaient t estims en 2012 par le CSFN 110 000
emplois directs et indirects dici 2020, ne se limitent pas aux seuls
besoins de maintenance, ni mme lensemble des besoins ncessaires
lexploitation du parc nuclaire franais existant. Ils incluent les besoins
de lensemble de la filire nuclaire, y compris les besoins relatifs aux
projets neufs et lexport.
Enfin, je souligne quEDF a prsent en janvier 2015 ses grands
partenaires industriels les perspectives de commandes pour les cinq ans
venir et quelle sapprte faire connatre ses fournisseurs les
commandes prcises venir pour 2016 et 2017.


2
Les co-organismes : un dispositif
original consolider
_____________________ PRSENTATION _____________________
La gestion des dchets constitue un enjeu majeur des politiques
publiques. En 2013, elle a mobilis plus de 10 Md95. Longtemps guide
par des considrations strictement sanitaires, cette mission a de plus en
plus intgr des objectifs environnementaux. Elle comprend dsormais
une dimension conomique, le dchet devant le plus possible tre valoris
pour rintgrer la chane de production.
Cette contribution lconomie circulaire suppose des pratiques
nouvelles, allant de la conception des produits appels devenir des
dchets recyclables jusquau geste de tri du consommateur final, dont
linformation et lducation constituent donc un facteur essentiel de
lefficience du dispositif densemble. Elle a vu lapparition dacteurs
nouveaux, au premier rang desquels les co-organismes, crs
linitiative des industriels au dbut des annes 1990 dans la filire des
emballages mnagers et qui se sont multiplis depuis une dizaine
dannes en application du principe dit de responsabilit largie du
producteur (REP).
En vertu de ce principe, dorigine communautaire96 et transpos
en droit franais par la loi du 15 juillet 197597, les producteurs peuvent
tre rendus totalement ou partiellement responsables des dchets issus de
la fin de vie des produits quils ont mis sur le march. Pour remplir leurs
obligations, ils peuvent mettre en place un systme individuel approuv
par ltat ou adhrer un co-organisme. Dix-huit filires REP existent
aujourdhui, au sein desquelles se rpartissent vingt-quatre
co-organismes.
95
Estimation, tous acteurs confondus, de la mission dvaluation des politiques
publiques sur la gestion des dchets par les collectivits territoriales, dcembre 2014.
96
Directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975.
97
Loi du 15 juillet 1975 relative llimination des dchets et la rcupration des
matriaux.

146
COUR DES COMPTES
La Cour en a contrl 1498, les autres tant de cration encore

trop rcente. Ces co-organismes sont en effet habilits percevoir des
versements libratoires dune obligation lgale de faire , verss par les
producteurs adhrents, ce qui fonde la comptence de la Cour99. Ces
contrles constituent les premiers de la juridiction sur les
co-organismes.
Les co-organismes sont des personnes morales de droit priv,
but non lucratif, pouvant prendre des formes juridiques varies : socits
par actions simplifies, socits anonymes, associations ou groupement
dintrt conomique (GIE). Ils peuvent tre purement financiers (en ce
cas, ils peroivent les contributions de leurs adhrents et les reversent
aux acteurs chargs de la collecte et/ou du traitement des dchets, en
gnral les collectivits territoriales) ou oprationnels, lorsquils
organisent eux-mmes, en tout ou partie, les oprations de collecte et de
traitement des dchets de la filire concerne. Agrs par ltat100,
lexception des co-organismes de la filire des pneumatiques, ils sont
rgis par le code de lenvironnement et doivent respecter un cahier des
charges pralablement dfini par ltat.
Les co-organismes mobilisent dimportantes masses financires.
Les budgets cumuls des co-organismes contrls par la Cour
reprsentaient 1,19 Md en 2013101. 91 % de ces budgets (hors
provisions) ont t utiliss pour soutenir des actions de collecte, de tri et
de valorisation, 5,5 % pour assurer le fonctionnement des
co-organismes et 3,5 % pour des dpenses de communication.
La Cour a constat que le bilan de laction des co-organismes
tait marqu par des rsultats significatifs quoiquingaux (I). Ces
rsultats ont, dans certaines filires, atteint des limites que seules des
volutions caractre structurel paraissent en mesure de surmonter (II).
98
Filire des dchets dquipements lectriques et lectroniques mnagers (DEEE) :

cologic, co-systmes, ERP France, Rcylum, OCAD3E ; filire des piles et
accumulateurs portables : Corepile et Screlec ; filire des emballages mnagers :
co-Emballages et sa filiale Adelphe ; filire des mdicaments non utiliss :
Cyclamed ; filire des papiers graphiques : cofolio ; filire des textiles, linges de
maison et chaussures : co TLC ; filire des pneumatiques : Aliapur et France
Recyclage pneumatiques (FRP).
99
Article L. 111-7 du code des juridictions financires.
100
Ministres chargs de lcologie, de lconomie, de lintrieur et, pour certains
co-organismes, de la sant et de lagriculture.
101
Dont 763 M pour le plus important et le plus ancien dentre eux,
co-Emballages et sa filiale Adelphe.

LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER
147
I - Le rle des co-organismes :

un bilan contrast
Alors que laccroissement des quantits de dchets valoriss tend
marquer le pas et que les rsultats des actions en faveur de
lcoconception sont encore limits (A), les co-organismes, globalement
bien grs, disposent de marges de progrs (B).
A - Des rsultats positifs qui ne progressent plus

1 - Des objectifs de collecte et de valorisation diversement atteints
a) Une nette hausse des quantits de dchets recycls
Dans lensemble des sept filires contrles, la Cour a constat une
nette hausse des taux de collecte et de traitement. Par exemple, la filire la
plus ancienne, celle des emballages mnagers, a vu les quantits collectes
et tries passer de 14 50 kg par habitant et par an entre 1992 et 2013.
Graphique n 1 : volution des quantits recycles
dans chaque filire, en kg par habitant et par an

148
COUR DES COMPTES
b) Des objectifs ingalement atteints selon les filires

Pour piloter laction des co-organismes, les pouvoirs publics
leur ont fix des objectifs de collecte et de traitement. Ces objectifs
peuvent tre dfinis :
- par la seule rglementation franaise : cest le cas des filires des
papiers, textiles, mdicaments et pneumatiques ;
- par une directive europenne, sagissant des filires des emballages,
dchets dquipements lectriques et lectroniques (DEEE), lampes,
piles et accumulateurs. Pour ces dernires, la rglementation
franaise a dtermin des objectifs nationaux allant au-del des
exigences europennes. Par exemple, dans la filire piles et
accumulateurs, la rglementation europenne fixe un objectif de
collecte de 25 % des tonnages des piles et accumulateurs usags,
tandis que la rglementation franaise exige un objectif de 39 %,
comparer un taux effectif de collecte qui atteint 34 % en 2013.
Les rsultats102 sont, par ailleurs, trs contrasts selon les filires103.
Graphique n 2 : objectifs europen et national de collecte
et ralisation, par filire, en % du gisement
102
Les donnes sont exprimes en pourcentage du gisement de dchets estim. La

Cour a ralis les conversions ncessaires, lorsque la rglementation europenne ou
nationale utilise dautres units (par exemple des kg par habitant et par an).
103
Pour les filires des emballages mnagers et des papiers graphiques, les objectifs
prsents sont des objectifs de recyclage et non de collecte, car la rglementation ne
fixe pas dobjectifs de collecte.

149
En raison de lexistence de systmes individuels (bien que trs

largement minoritaires), il convient de distinguer les taux globaux de la
filire (prsents dans le graphique n 2) des taux atteints par chaque coorganisme. La filire des pneumatiques illustre ce phnomne : les deux
co-organismes de cette filire (Aliapur et France Recyclage
Pneumatiques) remplissent leurs obligations de collecte et de traitement
100 %, mais le taux global de la filire nest que de 90 %. Les
pneumatiques non collects proviennent de systmes individuels peu
efficaces et des producteurs (notamment les constructeurs automobiles)
qui sexonrent dune partie de leurs obligations en ne faisant collecter
quune partie des pneumatiques quils mettent sur le march.
Au-del du caractre disparate des rsultats, qui sexplique
galement par un degr de maturit diffrent selon les filires, la Cour
constate que les progrs enregistrs tendent plafonner depuis quelques
annes (cas des filires des dchets demballages mnagers et des DEEE)
et que les dpenses supplmentaires engages par les co-organismes sont
trs leves pour obtenir de faibles accroissements des taux de collecte,
de tri ou de valorisation.
c) Des raisons diverses

Deux facteurs expliquent ces rsultats ingaux. Le premier tient
ce que certains objectifs sont trop ambitieux pour tre atteints dans les
dlais fixs.
Tel est le cas de lobjectif de 75 % de recyclage fix dans
lagrment en vigueur (2011-2016) pour la filire des dchets
demballages mnagers, sans tude pralable approfondie, et qui apparat
manifestement irralisable dans les dlais de lagrment. Tout aussi
irraliste tait lobjectif de collecter 50 % du gisement104 en 2013, fix en
2008 par ltat lco-organisme de la filire textile, puisquil supposait
un quasi triplement de la collecte en cinq ans.
De mme, les objectifs franais ont parfois t fixs trs au-del de
ce quimposait la rglementation europenne. Or la Cour constate que, si
les objectifs europens, lorsquils existent, sont dpasss par les filires
concernes (emballages105, quipements lectriques et lectroniques,
104
Dans chaque filire, le gisement annuel est constitu de la masse des produits
usags dont le consommateur se dfait chaque anne.
105
Concernant les emballages, lobjectif europen sapplique tous emballages
confondus , alors que lobjectif national ne concerne que les emballages mnagers.

150
COUR DES COMPTES
lampes, piles), les objectifs nationaux ne le sont jamais (sauf pour les
mdicaments, pour les lampes et pour les piles et accumulateurs, o
lobjectif national est presque atteint).
En outre, certains objectifs assigns aux co-organismes ne
relvent quen partie de leur champ daction. Par exemple, certains
papiers ne sont pas assujettis lcocontribution. Nanmoins, lobjectif
de recyclage assign par ltat cofolio est calcul sur lensemble des
papiers, y compris ceux non-assujettis.
Dautres obstacles tiennent la difficult de modifier les habitudes
des mnages en vue de mieux trier, par exemple, les emballages, les
papiers ou les quipements lectriques et lectroniques.
Enfin, dautres rsultent de la sous-utilisation des ressources
financires dont disposent les co-organismes.
Le second facteur vient de ce que ltat na jamais, ce jour,
sanctionn un co-organisme nayant pas rempli ses obligations. Certes,
ce nest que depuis 2014 que le code de lenvironnement prvoit des
sanctions106, au demeurant peu dissuasives : lamende maximale de
30 000 prvue par les textes, encore jamais applique, a peu deffet sur
des organismes dots de budgets de plusieurs dizaines ou centaines de
millions deuros. Par ailleurs, la suspension ou le retrait de lagrment est
peu crdible, notamment dans les filires o un seul co-organisme est
agr, puisque cela dsorganiserait fortement la filire, aboutissant
leffet inverse de celui recherch.
Par ailleurs, la Cour constate que le degr de concurrence ne
semble pas directement corrl la performance de la filire :
- au sein des filires dans lesquelles une concurrence existe entre
plusieurs co-organismes, les rsultats sont contrasts : ainsi, les
co-organismes de la filire des pneumatiques atteignent leurs
objectifs, alors que ce nest pas le cas de ceux des DEEE (hors
lampes) ; dans la filire des piles et accumulateurs, o coexistent
deux co-organismes qui interviennent historiquement sur des
segments de march distincts, les constatations de la Cour plaident
pour leur fusion, gnratrice dconomies dchelle ;
- linverse, parmi les cinq co-organismes en situation de monopole,
celui en charge des mdicaments atteint ses objectifs, contrairement
ceux en charge des textiles ou des papiers graphiques.
106
En cas dinobservation du cahier des charges par un co-organisme agr, le

ministre charg de l'environnement [peut] : 1 Ordonner le paiement dune amende au
plus gale 30 000 [] ; 2 Suspendre ou retirer son agrment lco-organisme
(article L. 541-10 du code de lenvironnement).

151
De fait, la concurrence entre plusieurs co-organismes dune mme

filire incite rduire les cots, afin de limiter le montant des cocontributions. Elle est gage de choix tant pour les producteurs ( metteurs
en marchs ) que pour les collectivits territoriales susceptibles de
bnficier de leurs soutiens107. Inversement, un co-organisme en
situation de monopole aura davantage de latitude pour contrler les
dclarations de mise sur le march de ses producteurs adhrents et pour
pratiquer une prquation tarifaire. ce stade, ltat a prfr laisser
chaque filire la libert de sorganiser.
2 - Les actions en faveur de lcoconception : des rsultats

trs limits
Lcoconception vise, ds le stade de la fabrication du produit, en
limiter les impacts sur lenvironnement tout au long de son cycle de vie.
La directive cadre 2008/98/CE sur les dchets a instaur une
hirarchie dans le traitement des dchets qui donne clairement la priorit
la prvention de la production des dchets, introduite dans le droit
positif franais par une loi du 13 juillet 1992.
ce titre, les contributions verses aux co-organismes doivent
inciter la prvention, savoir la rduction du nombre, du poids et du
volume des dchets et favoriser leur caractre recyclable. Pour atteindre
ces objectifs, diffrents leviers sont utiliss.
Lco-modulation vise, travers les barmes et des systmes de
bonus-malus, pnaliser les emballages lourds ou volumineux, ainsi que
les lments dits perturbateurs108. Elle sapplique progressivement
chacune des filires contrles par la Cour, sauf celles des mdicaments
usags109 et des pneumatiques.
Cest dans la filire des emballages mnagers que les pratiques
dco-modulation et de prvention la source des dchets sont les plus
anciennes et, sans doute, les plus avances. En 25 ans, elles ont contribu
la rduction significative du poids et du volume des dchets
demballages mnagers, au prix nanmoins dune forte complexit du
107
Toutefois, dans la filire des DEEE, la concurrence nest quapparente du point de vue
des collectivits territoriales. Cest en effet lco-organisme coordonnateur qui tablit une
convention avec la collectivit locale et lui attribue un co-organisme rfrent.
108
Il sagit par exemple dlments demballages (tiquettes, blisters, etc.) qui
perturbent les processus de tri automatique et augmentent les rejets, rduisent la
valorisation des dchets et, par consquent, dgradent le bilan conomique de la filire.
109
Parce que cette filire est en ralit trs largement fonde sur des proccupations
de scurit sanitaire et non de protection environnementale.

152
COUR DES COMPTES
barme contributif qui altre sa lisibilit et son acceptabilit. Dans les

autres filires, lco-modulation et la prvention sont encore en phase de
dmarrage, de telle sorte quil nest pas facile den apprcier les rsultats
concrets.
Lcoconception emprunte dautres canaux. Ainsi, la plupart des
co-organismes, en application de leur cahier des charges, doivent
consacrer une part de leurs dpenses la recherche et dveloppement et
les actions finances ce titre sont, pour lessentiel, consacres la
prvention et lcoconception des produits mis sur le march de la
filire considre. Les sommes en cause sont cependant faibles (moins de
2 % du chiffre daffaires) et la Cour a pu relever le caractre trs
disparate et insuffisamment valu des actions finances ce titre. Les
co-organismes proposent galement leurs adhrents diffrentes
prestations, dampleur et dintrt ingaux, telles que des actions de
formation ou la promotion de bonnes pratiques existantes.
En dfinitive, limpact des outils mis en uvre par les
co-organismes au titre de la prvention et de lcoconception demeure
trs limit, soit parce quils sont dapplication trs rcente, soit parce que
leur intensit ou leur primtre est trop rduit, soit encore parce quils se
heurtent des limites structurelles. En effet, la part module de
lcocontribution ne reprsente souvent quune partie infime du cot de
revient des produits, a fortiori lorsque leur march est europen ou
international, puisque, dans ce cas, son impact ne porte que sur une part
de march rduite. Parfois, les volutions du march et de lindustrie
peuvent aller lencontre des efforts de lcoconception : ainsi, la forte
diminution des emballages en verre, lourds mais totalement recyclables, a
t compense par lexplosion des emballages plastiques plus
difficilement recyclables et qui ont un impact majeur sur
lenvironnement ; de mme, le dveloppement des portions individuelles
au dtriment des grands volumes familiaux a accru le volume des
dchets demballages mnagers.
Il est donc indispensable de poursuivre et damplifier, dans le
cadre des cahiers des charges des co-organismes, le dveloppement de la
prvention et de lcoconception. Ltat devrait, par ailleurs, engager une
dmarche au niveau communautaire, afin dharmoniser le principe et les
modalits de lco-modulation pour la rendre plus efficace.

153
B - Une gestion des co-organismes satisfaisante,

mais perfectible
1 - Des apprciations positives
a) Une gouvernance remplissant son rle
Les organes de gouvernance des co-organismes (assembles
gnrales et conseils dadministration, au sein desquels un censeur dtat
est prsent110) fonctionnent, de faon gnrale, conformment aux
dispositions statutaires qui les rgissent. La crise conscutive des
placements de trsorerie hasardeux survenue en 2008 dans un
co-organisme important avait rvl une dfaillance grave des
instances ; il y a t depuis remdi111. Cependant, dans un seul
co-organisme, la Cour a relev des actes de gestion raliss par le
directeur au-del de ses comptences statutaires.
Par ailleurs, la Cour a vrifi que lobligation de non-lucrativit
qui simpose aux co-organismes agrs est effectivement respecte.
b) Des oprations comptables et de gestion rgulires

Les comptes des co-organismes sont tous certifis par un
commissaire aux comptes. Les deux plus importants co-organismes
(co-Emballages et co-systmes) disposent dun comit daudit interne.
Les oprations comptables et de gestion contrles par la Cour
nappellent pas dobservations majeures ; les procdures internes sont
globalement respectes. En particulier, la Cour na dcel aucun abus en
matire de notes de frais ou de prise en charge des dplacements112.
lexception de deux dentre eux, tous les co-organismes grant
une trsorerie suprieure 10 M en 2013 ont formalis leur politique de
placements dans une charte de trsorerie. Cette pratique devrait tre
gnralise, dautant que les co-organismes grent des montants de
110
Il peut notamment demander communication de tout document li la gestion

financire de l'co-organisme.
111
Les faits en cause font lobjet dune procdure judiciaire toujours pendante.
112
La Cour a cependant trouv particulirement discutable lampleur et le cot de la
clbration des 20 ans dco-Emballages en 2012 (1,3 M).

154
COUR DES COMPTES
trsorerie souvent levs. Ces sommes taient places, au moment des

contrles, sur des produits financiers appropris.
c) Des situations financires saines

Lanalyse des comptes montre que la situation des co-organismes
est saine : leurs frais gnraux sont dans lensemble matriss ; ils ne sont
pas endetts et prsentent tous des rsultats bnficiaires, mme si, pour
deux dentre eux (Cyclamed et FRP), lquilibre entre les charges et les
produits est plus dlicat raliser. La Cour relve, par ailleurs, que le
montant des co-contributions perues par les co-organismes est
dtermin par le montant des soutiens verser aux collectivits locales ou
aux oprateurs de collecte et de traitement113, ce qui les met dans une
situation confortable et sans quivalent.
d) Un recouvrement satisfaisant des co-contributions

malgr une insuffisante mobilisation du gisement contributif
La Cour a constat que, dans la plupart des co-organismes, le
recouvrement des co-contributions sest amlior et que les contrles
auprs des entreprises adhrentes se sont accrus et ont gagn en efficacit.
Cependant, la performance des co-organismes est, dans un certain
nombre de filires, pnalise par une connaissance partielle du gisement,
ainsi que par des pratiques illgales, telle que la collecte sauvage. 65 %
des dchets dquipements lectriques et lectroniques et 63 % des
dchets textiles chappent ainsi la collecte slective. Alors que les coorganismes de la filire des pneumatiques collectent lintgralit des
pneus qui leurs sont dclars, on estimait 90 % le taux de collecte de la
filire en 2013.
Il est du ressort de lagence de lenvironnement et de la matrise de
lnergie (ADEME) et des co-organismes damliorer la connaissance
du gisement et de la part chappant la collecte par une actualisation
rgulire des donnes disponibles. Ltat, quant lui, doit limiter les
exemptions, comme le lgislateur la fait rcemment, suivant les
113
Exception faite de la filire des pneumatiques qui a un mode de fonctionnement

diffrent.

155
recommandations de la Cour, pour la filire des papiers graphiques114 et

mettre en uvre de faon effective les sanctions pour les
non-contributeurs (cf. supra).
2 - Des marges damlioration

a) Des charges de personnel parfois leves
Plusieurs cahiers des charges prvoient que les co-organismes
doivent tout particulirement veiller limiter au maximum [leurs] frais
de fonctionnement . Si cette exigence gagnerait, ainsi que la
recommand la Cour, tre plus prcise, les vrifications opres ont
permis de conclure au respect de cette clause. Une attention particulire
doit cependant tre apporte aux charges de personnel qui ont mobilis,
en 2013, jusqu 17 %, 13,8 % et 10 % des co-contributions perues
respectivement pour Screlec, Recylum et cologic, alors que les autres
co-organismes parviennent les contenir entre 1,4 % et 6,8 %. La Cour
a relev que ces dpenses progressent rapidement dans plusieurs coorganismes et a appel leurs dirigeants matriser ce poste de dpenses.
Par ailleurs, parmi les co-organismes contrls par la Cour, les
deux plus hautes rmunrations annuelles brutes, primes, participation et
avantages inclus, atteignent respectivement 347 204 et 300 135 . Ces
rmunrations paraissent leves au regard de la taille et de la mission
dintrt gnral des co-organismes, qui sont financs par une cocontribution prleve in fine sur les consommateurs.
b) Des provisions pour charges futures et une trsorerie

parfois excessives
Le caractre non lucratif des co-organismes agrs se traduit par la
constitution de provisions pour charges futures, dtermines par lcart
entre lensemble des contributions et lensemble des charges, pour rduire
zro le rsultat de lexercice. co-Emballages et Adelphe ont t les
premiers co-organismes en demander lautorisation ladministration
fiscale. Cette pratique constitue en fait un mode dautofinancement des coorganismes qui leur permet de reprendre les provisions ainsi constitues,
114
Article 91 de la loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la

croissance verte, modifiant, compter du 1er janvier 2017, larticle
L. 541-10-1 du code de lenvironnement.

156
COUR DES COMPTES
lorsque, par le jeu de lvolution des barmes, les dpenses (principalement

de soutien) deviennent suprieures aux recettes de lco-contribution115.
Elle a t formalise au fil des agrments successifs pour se trouver
aujourdhui gnralise lensemble des co-organismes agrs.
La Cour constate que certains co-organismes ont une pratique
extensive de ce mcanisme comptable qui les conduit constituer des
provisions dont le montant cumul est trop important, voire non justifi
au regard de leurs dpenses.
Graphique n 3 : provisions des co-organismes en 2013,
exprimes en mois deco-contributions encaisss
Source : Cour des comptes daprs comptes des co-organismes
Les cahiers des charges les plus rcents prvoient des seuils
minimum et des seuils maximum pour ces provisions. Cependant, le
mode de fixation de ces seuils par les ministres chargs de lagrment
est particulirement disparate, voire arbitraire, selon les filires et mme
selon les co-organismes, et leur non-respect na fait lobjet, ce jour,
que dobservations crites. En tout tat de cause, le principe mme de
recours des seuils apparat comme une rponse insuffisante au problme
soulev par la Cour.
115
Ces pratiques visent aussi couvrir les dpenses futures, lies au dcalage entre
dune part, la mise sur le march des produits, qui dclenche le paiement de
lco-contribution et dautre part, leur fin de vie et les cots qui y sont lis. Ce
systme de capitalisation est utilis de fait comme un systme par rpartition.

157
De surcrot, ces montants importants de provisions concident avec

des trsoreries surabondantes en moyenne annuelle. Cest le cas pour
co TLC, cr en 2009, qui a pu placer depuis 2010, en moyenne, 93 % de
ses fonds (12,5 M en 2010 et 21,75 M en 2013, en moyenne annuelle).
Cela concerne galement co-systmes, qui dispose en 2013 de 196 M de
provisions, soit une anne de dpenses, pour 234 M de trsorerie.
Une telle situation ne peut perdurer, les co-organismes nayant
pas vocation tre des gestionnaires de fonds, alors que les
co-contributions psent sur la trsorerie des entreprises et, en bout de
chane, sur le consommateur.
II - Des volutions ncessaires

Les co-organismes concourent avec beaucoup dautres
(producteurs, collectivits locales, oprateurs de collecte, de tri ou de
valorisation) la gestion des dchets. Leurs intrts sont souvent
antagonistes. Les pouvoirs publics leur ont fix des objectifs trs
ambitieux, souvent de niveau lgislatif. Pour les atteindre, la Cour
considre que des conditions doivent tre runies, qui concernent
linformation du consommateur (A), la transparence des donnes (B) et la
matrise des cots (C). Le rle de ltat lgard des filires et des coorganismes est galement appel voluer (D).
A - Lefficacit de la communication
doit tre recherche
Le dveloppement du geste de tri et donc lvolution des habitudes
du citoyen consommateur constituent lun des objectifs essentiels des
filires et, plus gnralement, une condition dterminante du succs de
lconomie circulaire. Il nest donc pas surprenant que la communication
soit lun des axes dintervention majeurs des co-organismes, qui y ont
consacr prs de 208 M116 entre 2006 et 2013.
Il nest pas contestable que ces actions, relayes et amplifies par
les collectivits territoriales titulaires de la comptence dchets, ont
permis de faire progresser le rflexe de tri chez les consommateurs et
donc le volume des tonnages recycls.
116
Situation au 31 dcembre 2013, toutes filires contrles par la Cour confondues.

158
COUR DES COMPTES
Mais la Cour constate que dimportantes marges de progrs restent

exploiter.
En premier lieu, les usagers se trouvent confronts des situations
trs htrognes sur le territoire national. Ainsi, les schmas de collecte
varient selon que lon se trouve en zone urbaine ou rurale, avec une
collecte ralise en porte porte et/ou en apport volontaire, en bi-flux117
ou en tri-flux118. Les couleurs des bacs de collecte ne sont pas
harmonises, y compris pour les ordures mnagres rsiduelles (OMR) et
le verre qui reoivent pourtant toujours les mmes catgories de
dchets119. Cette situation ne permet pas aux co-organismes de
communiquer au plan national sur la couleur du bac dans lequel jeter les
OMR, le verre, les emballages et le papier. Dans ces deux derniers cas,
lharmonisation des couleurs permettrait de noffrir que deux choix : soit
papiers et emballages ensemble (une couleur), soit sparment (deux
couleurs) et de renvoyer la consigne de tri locale, pour autant quelle
soit jour.
En effet, celles-ci ne sont pas systmatiquement actualises par les
collectivits, ce qui met parfois le message dlivr par lco-organisme en
contradiction avec celui de la collectivit120.
117
Un bac pour les ordures mnagres rsiduelles et un pour les papiers et emballages.
Un bac pour les ordures mnagres rsiduelles, un pour les papiers et un pour les
emballages.
119
Selon les collectivits, le bac des OMR peut tre gris avec un couvercle bleu, ce
qui correspondra dans une autre collectivit au bac ddi au seul papier (en collecte
tri-flux), avec un couvercle vert (ce qui correspondra au bac ddi au verre dans une
collectivit voisine), avec un couvercle marron, etc.
120
Dans la filire des papiers, un sondage rcent portant sur la campagne daffichage
dcofolio montre notamment que seulement trois Franais sur dix dclarent recevoir
les mmes consignes dans leur commune que celles communiques par cofolio et
que, parmi ceux qui estiment que les consignes de tri quils reoivent dans leur ville
sont errones, la moiti serait prte suivre les consignes dcofolio, lautre moiti
prfrant suivre les consignes locales .
118

159
Par ailleurs, les campagnes de communication nationales menes

par les co-organismes ont trop souvent tendance assurer leur propre
promotion, savoir le nom de lco-organisme, alors que devrait tre
exclusivement privilgie la promotion du geste de tri.
Le message diffus peut galement tre parfois source de
confusion : tel est le cas de la rfrence omniprsente au Point vert dans
les campagnes nationales de communication dco-Emballages, comme
sur les emballages concerns, qui laisse croire au consommateur que la
prsence de ce logo sur un emballage signifie que ce dernier est
recyclable, alors quil signifie seulement que le metteur sur le march
sest acquitt de lco-contribution121.
En rendant obligatoire depuis le 1er janvier 2015 lapposition dun
nouveau pictogramme, le Triman , sur un produit ou un emballage
pour indiquer que celui-ci est recyclable ou quil relve dune consigne de
tri, les pouvoirs publics visaient clarifier les messages. Toutefois, sans
sous-estimer lintrt de ce dernier logo, la Cour relve que son
appropriation par le grand public va vraisemblablement ncessiter des
campagnes de communication nationales denvergure, et donc coteuses.
Elle observe, en outre, que lajout dun symbole dont la signification nest
pas directement lisible risque de nuire la porte des messages et de
contribuer les brouiller, alors que lapposition dune consigne de tri
claire et harmonise sur lemballage constitue un moyen plus efficace de
lutter contre les erreurs de tri (dont le cot, pour la seule filire des
emballages, est valu 40 M annuels).
121
Depuis 2012, co-Emballages sest nanmoins attach inciter ses adhrents

apposer une consigne de tri sur les emballages mnagers et clarifier la signification
du Point vert sur son site Internet.

160
COUR DES COMPTES
Schma n 1 : la multiplicit des messages prsents sur les produits

161
Certes, il existe des sites internet trs pdagogiques et complets

raliss par les co-organismes, dont la qualit doit tre souligne :
co-Emballages, co-systmes, cofolio, Cyclamed, co TLC, ou celui
rcemment lanc par le ministre charg de lcologie et lADEME
(www.quefairedemesdechets.fr), qui compltent linformation du grand
public et offrent des botes outils gratuites aux metteurs sur le
march, aux collectivits et aux institutions denseignement, consacres
la promotion de proximit du tri slectif. Mais cela prsuppose un
intrt et une dmarche volontariste qui ne sont pas forcment des plus
rpandus.
Lensemble des co-organismes devrait donc, dune part, inciter
leurs adhrents apposer une consigne de tri claire et harmonise sur tous
les objets et les emballages, indiquant les lments recyclables et la
procdure de tri suivre122 et, dautre part, communiquer sur la prsence
de cette consigne afin que le consommateur sache quil dispose de toute
linformation utile en lecture directe.
Larticle 80 de la loi du 17 aot 2015 pour la transition nergtique
et la croissance verte, bien quencore trop imprcis et selon lequel, pour
contribuer lefficacit du tri, les collectivits territoriales veillent ce
que la collecte spare des dchets demballages et de papiers graphiques
soit organise selon des modalits harmonises sur lensemble du
territoire national , va dans le sens dune recommandation antrieure de
la Cour.
La Cour prconise, en outre, que les prochains agrments
subordonnent le versement des soutiens financiers aux collectivits
locales la mise jour de leurs consignes de tri. Par ailleurs, il serait
souhaitable que les co-organismes engagent des actions de
communication communes, en priorit en milieu urbain o le geste de tri
est encore trop peu dvelopp.
La Cour constate qu lexception de la filire des dchets
lectriques et lectroniques, lco-contribution nest pas visible pour le
consommateur. En dpit de la modicit de cette contribution pour certains
produits et emballages, elle recommande que cette information soit
donne au consommateur pour lensemble des filires, selon des
modalits dfinir conjointement par les co-organismes, les pouvoirs
publics et les metteurs sur le march.
122
Type de bac de tri, apport volontaire, etc.

162
COUR DES COMPTES
Enfin, les reprsentants des consommateurs pourraient tre

associs la dfinition des campagnes de communication et contribuer
ainsi lamlioration de leur porte.
B - La transparence des donnes doit tre accrue

1 - La transparence des collectivits locales
Les co-organismes caractre purement financier versent des
soutiens aux collectivits comptentes en matire de gestion des dchets.
Ces soutiens visent compenser, en tout ou partie, les cots rels exposs
par ces collectivits au titre de la collecte et du tri des dchets de la filire
concerne. Par exemple, pour les dchets demballages mnagers, il
sagit, aux termes de lagrment en vigueur accord co-Emballages, de
couvrir 80 % des cots nets de rfrence dun service de collecte et de
tri optimis123 .
Or, ainsi que la Cour lavait dj relev en 2011124, ces cots,
dfaut de budgets annexes obligatoires, de comptabilits analytiques
fiabilises et de bases de donnes suffisamment renseignes, demeurent
connus de manire incomplte. Certes, des progrs ont t accomplis :
loutil de comptabilit analytique dvelopp par lADEME se dploie
progressivement, la base conue par co-Emballages regroupe dsormais
739 collectivits reprsentant 40,5 millions dhabitants et lco-organisme
a conclu avec lADEME en 2012 une convention engageant un
rapprochement de leurs bases de donnes respectives. Mais lincertitude
sur la fiabilit de certaines informations et limplication encore trs
ingale des collectivits dans la connaissance de leurs propres cots
expliquent les retards constats lors du dernier contrle de la Cour.
Ces retards sont encore plus accuss dans la filire des papiers
graphiques o il nexiste pas de donnes opposables sur les cots de
gestion des papiers en France, faute dtudes et de publications
spcifiques. Pour le cas, actuellement majoritaire en France, o papiers et
123
La notion de tri optimis , dont les contours peuvent donner lieu

interprtation, fait lobjet de vifs dbats. Les prochains agrments devraient tre
loccasion de retenir des objectifs plus prcis en termes de contenu et donc mieux
mesurables en termes de rsultats.
124
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les collectivits territoriales et la
gestion des dchets mnagers et assimils. La Documentation franaise, septembre
2011, 307 p., disponible sur www.ccomptes.fr

163
emballages sont dposs dans le mme bac, labsence de cl dallocation

ne permet pas dtablir un cot de rfrence pour les seuls papiers.
Ladoption de larticle 98 de la loi du 17 aot 2015 aux termes
duquel le service public de prvention et de gestion des dchets fait
lobjet dune comptabilit analytique rpond, dans son principe, aux
recommandations rcurrentes de la Cour en la matire.
2 - La transparence des repreneurs

Il est galement indispensable que la transparence progresse dans
les relations, directes ou indirectes, que les co-organismes entretiennent
avec les entreprises et associations qui rcuprent les dchets. Il y va
denjeux importants en matire de prix de reprise et donc du niveau des
co-contributions.
Ainsi, dans la filire textile, o la part des dchets valoriss atteint
93,7 %, la Cour a constat quco TLC ne disposait pas des lments
suffisants de la part des organismes auxquels il apporte ses soutiens, soit
parce que les conventions conclues avec ces derniers ne le prvoient pas,
soit parce quelles ne sont pas appliques sur ce point.
Dans la filire des papiers graphiques, la situation se caractrise
galement par une transparence insuffisante qui ne garantit pas le juste
prix de reprise.
Dans celle des emballages mnagers, lco-organisme doit
notamment sassurer que les oprateurs du march recyclent correctement
les dchets. Pour ce faire, co-Emballages fait raliser des contrles
visant sassurer que le prestataire qui spare les dchets demballages
les remet ensuite un oprateur capable soit de les purifier, de les affiner
et de les remettre sur le march, soit de les dtruire dfinitivement sils ne
sont pas rutilisables. Sur les 113 audits raliss par co-Emballages
entre 2006 et 2008, des non-conformits avaient t constates dans 82 %
des cas. Depuis cette date, la frquence des contrles a t accrue et les
problmes de traabilit sont en diminution, mme sils restent encore
frquents.
Plus gnralement, la Cour regrette que les objectifs assigns aux
filires nintgrent pas suffisamment un volet destin favoriser la

164
COUR DES COMPTES
cration dune filire industrielle du recyclage125. Cela suppose une

implication plus soutenue de ltat.
C - La matrise des cots appelle des choix sur

lorganisation de la collecte et du tri
La Cour constate que la capacit des co-organismes agir sur la
performance des filires atteint des limites. Cette constatation sapplique,
pour lessentiel, mais pas exclusivement, aux co-organismes caractre
financier. organisation constante, il est craindre en effet que les
marges de progression supposent dsormais des dpenses suprieures aux
bnfices que lon peut en attendre.
1 - Les cots de la collecte

Sagissant de la filire des papiers graphiques, la France est le seul
pays europen o une co-contribution est perue, alors mme que
lindustrie papetire franaise traverse une crise importante et structurelle.
Cette contribution slevait 1 par habitant et par an pour le premier
agrment (2007-2012) et 1,20 pour le deuxime (2013-2016), alors que
dans dautres pays, tels que la Sude ou la Belgique, les cots de gestion
des papiers en vue de leur recyclage sont structurellement nuls, voire
source de revenus, les recettes industrielles permettant dquilibrer les
cots techniques, sans mme bnficier du soutien dun co-organisme.
Lune des causes de cette situation est imputable au cot de la collecte,
plus de la moiti des tonnages de papiers et emballages lgers tant jete
dans la poubelle des ordures mnagres rsiduelles. Or les cots complets
de traitement des papiers tris sparment la source sont quatre fois
infrieurs ceux des volumes mlangs des emballages126. La collecte
en porte porte, privilgie en France au dtriment de lapport volontaire,
renchrit encore les cots.
125
Dans des filires dites oprationnelles , la dure de certains contrats entre

co-organismes et oprateurs de valorisation est manifestement trop courte pour
permettre ces derniers de consentir les efforts de recherche et dveloppement et les
investissements de long terme ncessaires lamlioration des performances de
lindustrie franaise du recyclage. Au-del, se pose lenjeu de lutilisation des
matires premires secondaires .
126
Les cots complets mdians varient de 99 407 /tonne.

165
Sagissant des dchets demballages mnagers, les limites tiennent

surtout au fait que les soutiens financiers accords par les co-organismes
de cette filire tiennent insuffisamment compte des fortes disparits
constates dans les cots complets, de collecte et de tri. Par exemple, le
cot complet de la collecte slective du verre, tel quil ressort de la base
de donnes dco-Emballages, fait apparatre un cart trs lev entre le
cot moyen par tonne collecte des dix collectivits les plus performantes
(41 /t) et celui des dix les moins performantes (146 /t).
2 - Les cots du tri

Un autre facteur explicatif des cots levs constats tient au
nombre de centres de tri et leurs performances insuffisantes. Ainsi, en
2013, la France comptait 253 centres de tri pour 63,4 millions dhabitants
(soit un centre de tri pour 250 000 habitants), alors que lAllemagne en
comptait seulement 80 pour 81,9 millions dhabitants, soit un centre de tri
pour 1,02 million dhabitants.
Une tude de lADEME de mars 2013 portant sur les 253 centres
de tri des emballages hors verre montre que, si le tonnage moyen tri par
centre est de 11 258 tonnes, les 11 plus gros centres trient en moyenne
38 354 tonnes/an. Cette diversit dans la taille des centres se retrouve
dans leur niveau technologique. Lexprimentation conduite par
co-Emballages en vue damliorer le recyclage des plastiques a montr
que prs de 85 % des centres de tri seraient inadapts lextension des
consignes de tri de nouveaux flux de plastiques, extension pourtant
prvue dici 2025 par la rcente loi du 17 aot 2015.
Par ailleurs, une tude prospective publie en 2014 par lADEME
sur la collecte et le tri des dchets demballages mnagers et de papier a
soulign que lun des facteurs daccroissement de la performance de la
filire papier consisterait assurer le tri de ces derniers dans des units
spcialises de grande capacit.
Dans la filire textile, lco-organisme co TLC a contractualis
avec 60 centres de tri, dont 19 ltranger. Les centres de tri franais
prsentent des cots beaucoup plus levs que leurs concurrents trangers
(+ 38 % daprs une tude ralise en 2011 par co TLC pour lADEME)
pour au moins deux raisons :
- lexception de deux dentre eux, les centres de tri franais sont de
petite taille (moins de 10 000 tonnes tries par an), car beaucoup de

166
COUR DES COMPTES
collectivits territoriales souhaitent conserver un centre de tri,

gnrateur demplois, sur leur territoire ;
- la proportion dheures ralises par des personnels en insertion est
beaucoup plus importante en France (51 %) qu ltranger (8 %).
Paradoxalement, les associations et entreprises dinsertion franaises
gagnent des parts de march (de 50 59 % de parts de march entre
2007 et 2013), car elles sont davantage subventionnes par co TLC.
Cette obligation impose par ltat co TLC est sans lien avec le
but environnemental dune REP.
Un constat similaire a t dress dans la filire des piles et
accumulateurs portables, o les cots oprationnels des centres de tri et
de traitement situs ltranger (Allemagne et Espagne, notamment) et
sollicits par les co-organismes de cette filire peuvent tre infrieurs,
frais de transport inclus, ceux des quatre entreprises de tri et de
traitement localises en France.
La rationalisation et la modernisation des centres de tri figurent
dans le projet de plan de rduction et de valorisation des dchets
2014-2020 et des mesures incitatives sont prvues dans le cadre des
appels projet lancs par lADEME ou co-Emballages. Ltat table
galement sur une planification renouvele de la gestion des dchets,
prvue par larticle 8 de la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique, crant un plan rgional de
prvention et de gestion des dchets (PRPGD).
Dautres pistes mriteraient dtre explores :
- une solution radicale consisterait sortir la phase tri du service
public de gestion des dchets, en raison du dveloppement croissant
de la valorisation conomique et industrielle des dchets. Applique
aux dchets demballages mnagers et aux papiers graphiques, cette
logique conduirait confier aux co-organismes une responsabilit
oprationnelle en matire de valorisation. Dans cette hypothse127,
ces derniers compenseraient 100 % les cots rels de collecte
supports par les collectivits territoriales, ds lors que ceux-ci
seraient identifis de manire transparente et consensuelle ;
- une hypothse intermdiaire consisterait transformer le seul
co-organisme de la filire des papiers graphiques, au moment o
127
Qui supposerait, par ailleurs, quaucune entreprise intresse au tri et la collecte

ne puisse devenir actionnaire des co-organismes, afin dviter toute situation de
conflit dintrt, et que les appels doffres passs par ces derniers respectent les rgles
europennes en matire dappel la concurrence.

167
son primtre vient dtre largi par le lgislateur, en co-organisme

oprationnel sur lensemble de la chane, intgrant galement la
phase de collecte (si possible en apport volontaire), du tri et de la
valorisation ;
- plus court terme, un rapprochement dco-Emballages et
dcofolio pourrait tre envisag loccasion du prochain
ragrment des deux filires. Dans celles-ci en effet, les
co-organismes, comptents pour la mme catgorie de dchets
(dchets mnagers du quotidien), interviennent sur des bases
similaires, et le circuit des dchets est, le plus souvent, commun. Un
rapprochement ne peut cependant senvisager que sil ne gomme pas
les spcificits de la filire papier, pour laquelle le recyclage est une
activit lucrative dans de nombreux pays et alors que la filire
franaise se heurte une pnurie de papiers recycls de qualit et
comptitifs. Une fusion sans changement de modle industriel
rendrait peu envisageable la collecte spare des papiers. dfaut de
remplir ces conditions, co-Emballages et cofolio pourraient tre
invits mutualiser une partie de leurs modes dintervention,
notamment le partage des donnes ou encore la mise en commun de
chargs de mission dans les territoires, mutualisation qui pourrait
tre largie dautres co-organismes.
D - La rgulation des filires par ltat

doit tre renforce
Compte tenu de limportance prise par les filires, la Cour des
comptes appelle une volution de leur gouvernance.
1 - Une gouvernance des filires marque par un empilement

de structures
Lassociation de toutes les parties prenantes (consommateurs,
producteurs, distributeurs, collectivits territoriales et leurs groupements,
oprateurs de collecte et de traitement des dchets, acteurs de lconomie
sociale et solidaire, associations de protection de lenvironnement), sur
laquelle repose la mise en uvre des filires de responsabilit largie du
producteur, a conduit la cration de nombreuses instances de
concertation :

168
COUR DES COMPTES
- le Conseil national des dchets (CND), organe de consultation

facultative sur toute question relative aux dchets, notamment les
textes lgislatifs et rglementaires ;
- la commission dharmonisation et de mdiation des filires de
collecte slective et de traitement des dchets (CHMF), saisie
notamment pour avis des programmes annuels dtude et de
communication des co-organismes ;
- les commissions consultatives dagrment (CCA), instances de
dialogue, de concertation, de partage dinitiatives et de mutualisation
dexpriences entre les parties prenantes sur les sujets propres
chaque filire, qui ont vocation rendre des avis (en thorie
purement consultatifs, mais dont ladministration scarte rarement
dans les faits) sur les projets de cahiers des charges et les demandes
dagrment ;
- diverses instances de dialogue, caractre bilatral : comit de
concertation entre co-organisme et collectivits territoriales dans la
filire des emballages mnagers, comit dorientation oprationnel
entre co-organismes et reprsentants du traitement dans la filire
des DEEE, par exemple.
La multiplication de ces instances de concertation ayant chacune
des primtres de comptence lgrement distincts, mais des
compositions trs proches na pourtant pas contribu amliorer la
qualit du dialogue entre les diffrents acteurs.
De surcrot, ces comits et commissions, rgis par des textes (et
des rgles) de nature diffrente (voire mis en place sans base juridique
lorigine), nont pas toujours suffisamment de liens entre eux.
Si la Cour prend acte de la volont de simplification traduite par le
projet de dcret relatif la commission des filires de responsabilit
largie des producteurs, elle appelle toutefois lattention sur la ncessit
de rationaliser, au-del du regroupement de la CHMF et des CCA dans
une seule et mme commission, le fonctionnement de lensemble de ces
instances.
2 - Une procdure dagrment peu formalise

et insuffisamment rigoureuse
Les co-organismes sont agrs par ltat sur la base dun cahier
des charges au terme dune procdure souvent longue et peu efficace. Le
souci dassocier toutes les parties prenantes conduit ainsi le ministre

169
charg de lcologie, pilote de llaboration du cahier des charges,

runir de nombreuses reprises128 des groupes de travail ad hoc et
recueillir de multiples contributions129, y compris celles des
co-organismes dj agrs. La Cour a en effet constat que, dans
plusieurs filires, le cahier des charges a t en grande partie inspir par
lco-organisme, pour des raisons la fois lies la technicit de la
matire et linsuffisance des moyens du bureau du ministre charg de
ces dossiers, en dpit de son renforcement progressif.
Par consquent, la publication des cahiers des charges est souvent
postrieure la date limite de dpt des demandes dagrment,
conduisant des rdactions parallles des cahiers des charges et des
dossiers de demande dagrment, ce qui est de nature entraver
louverture des filires de nouveaux co-organismes. Le processus
dlaboration des cahiers des charges gagnerait donc tre mieux encadr
et formalis en vue de favoriser lgal accs de tous les co-organismes
potentiels lagrment.
Lexamen des demandes dagrment mriterait dtre plus
rigoureux. En effet, en dpit de la volont dharmonisation affiche par le
ministre, les pratiques sont diffrentes dune filire lautre
(dploiement de grilles danalyse non systmatique, formes diffrentes,
analyses ne permettant pas toujours de justifier la conclusion). En
pratique, la dcision finale dagrer ou non, prrogative de ltat, na
jamais t diffrente de lavis consultatif rendu par la CCA.
3 - Des non-contributeurs rarement sanctionns

Dans les cas o des producteurs ou importateurs nadhrent pas au
dispositif, et donc ne versent pas de contribution, ou interrompent leur
contrat avec un co-organisme, celui-ci doit saisir le ministre charg de
lenvironnement en vue de la mise en uvre de sanctions administratives
(dispositions du V de larticle L. 541-10 du code de lenvironnement,
introduit par lordonnance du 17 dcembre 2010). Leffectivit de ces
mesures sest toutefois faite attendre, car elle a t subordonne,
notamment, lintroduction de dispositions spcifiques dans les cahiers des
charges. Dans certaines filires concurrentielles, les co-organismes
peuvent galement hsiter dnoncer un non-contributeur, de peur de le
128
11 runions au total dans la filire TLC.

Prs dune centaine pour le cahier des charges applicables compter de 2015 dans
la filire des DEEE.
129

170
COUR DES COMPTES
voir se tourner vers un concurrent. Une part importante de la recherche de

nouveaux contributeurs repose en effet sur les co-organismes. Ces
dispositions commencent porter leurs fruits, puisque, depuis trois ans, la
direction gnrale de la prvention des risques a adress (toutes filires
confondues) 1 334 courriers de rappel la rglementation, conduisant
gnralement une rgularisation sans dlai ; 130 mises en demeure et 36
amendes ont galement t prononces.
Les co-organismes constituent un mode de gestion des dchets
original ayant contribu laugmentation des taux de collecte et de
recyclage des dchets mnagers en France depuis une vingtaine
dannes.
Nanmoins, pour atteindre les objectifs ambitieux fixs par ltat,
le modle des filires de responsabilit largie du producteur devra
ncessairement voluer. Dans ce cadre, la communication auprs du
grand public constitue un enjeu majeur qui conduit la Cour formuler
des recommandations, destines faciliter le geste de tri de chaque
consommateur, ltat et aux co-organismes :
1.
poursuivre et dvelopper pour toutes les filires intresses la

dmarche consistant apposer une consigne de tri sur les objets
manufacturs et les emballages ;
2.
subordonner le versement des soutiens financiers aux collectivits

locales la mise jour des consignes de tri ;
3.
rendre visible lco-contribution pour lensemble des filires, selon

des modalits dfinir conjointement par les co-organismes, les
pouvoirs publics et les metteurs sur le march.
Enfin, la Cour formule des recommandations ltat pour

amliorer la connaissance et la matrise des cots, qui apparaissent plus
que jamais ncessaires en vue daccrotre la performance et de
dvelopper la dimension industrielle du recyclage en France :
4.
mettre en place un cadre lgal et contractuel favorisant le transfert et

la publication des donnes sur la collecte et le traitement des dchets
faisant lobjet dune filire REP tout en garantissant la
confidentialit des donnes commerciales ;
5.
inciter les collectivits locales moderniser les centres de tri et

diminuer leur nombre.

Rponses
et de lnergie ......................................................................................... 172
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique ..... 178
Rponse du prsident du conseil dadministration de lagence
de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) ................. 179
Rponse commune du prsident du conseil dadministration dcoEmballages et du prsident du conseil dadministration dAdelphe ....... 180
Rponse du prsident-directeur gnral dAliapur ................................. 186
Rponse du prsident du conseil dadministration de Corepile .............. 187
Rponse du prsident du conseil dadministration de Cyclamed ............ 187
Rponse du prsident du conseil dadministration dcofolio ............... 187
Rponse du prsident du conseil dadministration dcologic ............... 191
Rponse du prsident du conseil dadministration dco-systmes ....... 194
Rponse du prsident du conseil dadministration dco TLC............... 197
Rponse du prsident dEuropean Recycling Platform (ERP) ............... 198
Rponse du prsident du conseil dadministration du GIE France
Recyclage Pneumatiques (FRP).............................................................. 202
Rponse du prsident du conseil dadministration dOCAD3E.............. 203
Rponse du prsident du conseil dadministration de Rcylum ............. 204
Rponse du prsident du conseil dadministration de Screlec ................ 205

172
COUR DES COMPTES

Commentaires gnraux de la Cour sur le dispositif des filires
responsabilit largie des producteurs (REP)
Je note tout dabord que la Cour met en vidence un
fonctionnement globalement satisfaisant des co-organismes quelle a
audits, et fait tat de manire plus gnrale de lintrt des filires REP
et des services importants quelles ont dores et dj rendus, tout en
indiquant que des amliorations du dispositif sont ncessaires lavenir.
Je partage pleinement ces constats gnraux.
Depuis la premire filire responsabilit largie des producteurs
(REP) formalise rglementairement (celle des emballages mnagers,
que jai moi-mme mise en place en 1992), le dispositif des filires
responsabilit largie des producteurs (REP) a fortement progress en
termes de structuration, de performances et defficience. Lensemble des
parties prenantes franaises y est dsormais fortement attach. La
quinzaine de filires existant actuellement, couvrant des types de dchets
trs varis, nous permet davoir un recul significatif sur le dispositif que
nous avons mis en place.
La France compte en effet parmi les pays ayant le plus eu recours
au systme des filires responsabilit largie des producteurs (REP),
layant le plus structur et ayant fortement gagn en maturit. De fait,
notre systme est une source dinspiration pour de nombreux pays, ainsi
que pour les rflexions en cours de la Commission europenne et de
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques
(OCDE) sur ce sujet.
Le dispositif, qui associe dune manire originale les leviers
dactions privs au service du service public de gestion des dchets, et
draine dsormais des montants financiers importants, a galement
soulev des questions, donn lieu occasionnellement des remises en
question, et travers des pisodes difficiles. Une certaine vigilance reste
ncessaire.
Dans ce cadre, ce premier contrle de la Cour me semble
particulirement utile : il confirme les fondements du dispositif et donne
des pistes utiles pour le consolider.
Allant dans le sens des recommandations de la Cour, la loi de
transition nergtique pour la croissance verte (LTECV), que jai porte
au Parlement, na pas remis en cause le dispositif des filires

173
responsabilit largie des producteurs (REP). Elle a procd

plusieurs amliorations en ajustant certains paramtres, en procdant
plusieurs ajustements du dispositif, et a modifi lgrement le primtre
dintervention de certaines filires.
De manire gnrale, la loi a confirm le rle important des
filires dans notre dispositif national de gestion des dchets,
lamlioration que les filires ont apporte dans les performances de
collecte et de valorisation des dchets, et leur rle structurant en termes
de cration de filires industrielles et demplois.
Pour lavenir, les filires responsabilit largie des
producteurs (REP) constitueront un atout pour la France dans sa
transition vers lconomie circulaire. Les co-organismes, initialement
penss pour contribuer en premier lieu la gestion des dchets ellemme, peuvent voir leur rle naturellement largi des missions lies
ces questions : production durable (coconception), consommation
durable (consommation auprs des consommateurs), prvention des
dchets La tentation peut exister, y compris pour le lgislateur, de
demander aux filires responsabilit largie des producteurs (REP)
de prendre en charge des enjeux encore plus larges (comme le note la
Cour au sujet du rle jou par la filire des textiles, linges et chaussures
pour le dveloppement de lconomie sociale et solidaire) : il conviendra
dans ce cadre de veiller au bon quilibre entre les divers enjeux.
Performances des filires
La Cour note les progrs raliss dans les diffrentes filires et le
fait que les objectifs sont variables selon les filires. Elle estime que les
performances semblent marquer le pas dans certains cas.
En premier lieu, il me parat important que les objectifs soient
adapts filire par filire, pour tenir compte des spcificits propres
chacune, en termes de fonctionnement et de maturit. Ainsi, selon les cas,
certaines filires voient leurs objectifs exprims principalement en taux
de collecte atteindre, dautres en termes de taux de recyclage. Cette
diversit me semble saine. Il me parat galement trs complexe, dans ce
cadre, de comparer les performances des filires entre elles.
La Cour sinterroge sur le fait que les objectifs de collecte fixs
par les pouvoirs publics franais apparaissent parfois plus ambitieux que
ceux fixs au niveau europen. Ce point me semble nuancer : titre
dexemple, les objectifs de la nouvelle directive europenne sur les
dchets dquipements lectriques et lectroniques (DEEE) sont trs
ambitieux pour les annes venir, et impliquent un doublement de la

174
COUR DES COMPTES
collecte par rapport aux objectifs franais de la priode dagrment

prcdente.
En tout tat de cause, il reste actuellement des gisements
importants de progrs dans les diffrentes filires : amlioration de la
collecte sur la filire des textiles qui ne capte actuellement quun quart
des textiles usags, extension du tri et du recyclage lensemble des
emballages en plastiques dici 2022 comme le prconise la loi de
transition nergtique pour la croissance verte (LTECV).
Comparativement certains pays europens, la France a encore
des amliorations apporter son dispositif de gestion des dchets, et
des gains environnementaux et conomiques significatifs restent porte
de main. Il conviendra, terme, de sinterroger, comme le note la Cour,
pour ne pas chercher amliorer les performances un cot qui
devienne dmesur ; mais ce sujet devra tre voqu de nouveau.
Je note enfin que sur la filire des papiers graphiques, la loi de
transition nergtique pour la croissance verte (LTECV) a prvu de lever
certaines exemptions du champ de la filire, c'est ainsi notamment que les
publications de presse entrent dsormais dans son primtre.
Un dcret est en cours de prparation, qui devra prciser les
conditions selon lesquelles certaines publications de presse pourront
sacquitter, en tout ou partie, de leur contribution en nature. Sur ce point
mentionn par la Cour, je serai vigilante ce que ce dcret permette une
amlioration significative de la cohrence de cette filire et de son
soutien aux collectivits territoriales au service dun meilleur recyclage
effectif.
Amlioration de lco-conception via les filires responsabilit
largie des producteurs REP
La Cour note que la mise en place dune modulation des cocontributions verses aux co-organismes pour favoriser lcoconception
na pas ce jour eu deffet trs visible. Il me semble quil est un peu tt
pour tirer un bilan du dispositif, qui est encore en cours de dploiement
oprationnel dans lensemble des filires. Ce principe reste cependant
prometteur et a t confirm dans la loi de transition nergtique pour la
croissance verte (LTECV). Il inspire par ailleurs les rflexions en cours
sur le paquet europen sur lconomie circulaire en cours de
prparation : je partage ce sujet la recommandation de la Cour visant
largir ce principe au niveau europen.

175
Je prends galement note avec intrt de la recommandation de la

Cour suggrant daccentuer leffort de recherche et dveloppement
attendu des co-organismes.
Gouvernance interne des co-organismes
Je me flicite de lapprciation positive de la Cour concernant la
bonne gouvernance interne des co-organismes en place, et le contrle
assur par les censeurs dtat. Cela montre que les organisations
adoptes jusqualors par les co-organismes sont saines.
Il nen reste pas moins que la question du cadrage du statut des
co-organismes, et en particulier de la reprsentativit des diffrents
metteurs sur le march dune filire au sein de leurs organes de dcision,
a t fortement pose, mais pas tranche, loccasion des dbats de la loi
de transition nergtique pour la croissance verte (LTECV). Mes services
poursuivront, en lien avec les parties prenantes, la rflexion sur la mise
en place dun ventuel statut juridique ad hoc plus formalis pour les
co-organismes.
Concernant la concurrence entre plusieurs co-organismes au sein
dune mme filire, je partage lanalyse de la Cour sur le fait que le
degr de concurrence nest pas directement li la performance de la
filire, et que les choix des metteurs sur le march de mettre en place un
ou plusieurs, co-organismes prsentent chacun des avantages et des
inconvnients. Mes services, appliquant la loi, laissent ce stade une
libert dorganisation ce sujet. Sur plusieurs filires, lapparition
rcente de plusieurs candidats au statut dco-organisme posera
prochainement, toutefois, la question des modalits de transition, pour
viter de dstabiliser les organisations existantes.
De la mme manire, mes services, tout en prenant note des
remarques de la Cour, laissent les metteurs sur le march dfinir euxmmes leurs charges de personnel.
Enfin, je note que le principe des provisions pour charges
dfiscalises pour les co-organismes na pas paru problmatique la
Cour. Jai bien not nanmoins que ces provisions sont, pour certains
co-organismes, excessives et quil est ncessaire, non seulement de les
encadrer par des minima et maxima, mais de rappeler lordre les coorganismes voire de les sanctionner sur ce point. Au-del de ce dispositif,
les recommandations de la Cour sur lencadrement de ces provisions
pour charge restent prcieuses, notamment concernant la proprit de
ces provisions, en cas de disparition de lco-organisme, sujet sur lequel
jai demand mes services des analyses juridiques complmentaires.

176
COUR DES COMPTES
Amlioration des dispositifs de communication auprs du grand

public
Jai prvu, dans le cadre de la loi de transition nergtique pour la
croissance verte, lharmonisation des schmas de collecte dici 2025,
ce qui rpond la recommandation de la Cour pour une efficacit de la
communication pour faciliter le geste de tri du citoyen.
Je confirme par ailleurs que des dbats sont dores et dj en
cours en vue de subordonner, comme le propose la Cour, les soutiens
financiers aux collectivits des filires emballages et papiers leur mise
jour des consignes de tri.
Plus gnralement, japprouve les propositions de la Cour sur la
communication. Je partage par ailleurs sa remarque sur le fait que les
co-organismes devraient sassocier pour porter un message commun :
mes services y travaillent actuellement dans le cadre des travaux de ragrment des filires papiers et emballages. Par ailleurs, mes services
ont engag un travail avec lensemble des co-organismes pour laborer
une campagne de communication commune aux diffrentes filires. Une
action supplmentaire envisage est la gnralisation du dispositif des
ambassadeurs de tri pour les rendre transversaux, et pas seulement
focaliss sur la filire des emballages mnagers. Enfin, il est en effet
ncessaire dviter que les campagnes de communication promeuvent
lco-organisme lui-mme, ce qui na aucune utilit.
Pour ce qui concerne lapposition de signaltiques de tri, je vais
prochainement mettre disposition un kit de communication pour
expliquer le logo triman que lon retrouve dj sur de plus en plus de
produits recyclables. Ce kit sera destination de tous les vecteurs de
communication capables de toucher le grand public comme les
collectivits, les enseignes de la grande distribution, les producteurs
soumis aux filires REP, les associations de consommateurs et les
associations environnementales. Jenvisage galement une diffusion dans
la presse. Plus gnralement, une rflexion est ncessaire pour clarifier
les signaltiques apposes par les co-organismes dans le cadre du ragrment des filires emballages et papiers, dont la question de la
suppression de lobligation dapposer un point vert , voire
linterdiction de cette signaltique, que la Cour juge source de confusion.
Transparence des donnes, notamment pour les cots de gestion
des dchets
La loi de transition nergtique pour la croissance verte (LTECV)
apporte une rponse aux remarques de la Cour sur la transparence des
donnes, en imposant une comptabilit analytique aux collectivits. Le

177
dcret dapplication sera publi avant la fin de cette anne. Une rflexion
pourra tre mene, suite vos recommandations, sur lopportunit de
conditionner les soutiens financiers aux collectivits des filires
emballages et papiers lexistence de cette comptabilit analytique.
En matire de collecte et de tri, je confirme que les orientations
des tudes prospectives que mon ministre a menes avec lADEME vont
se concrtiser dans les nouveaux cahiers des charges des filires
emballages et papiers, dans le but de rationaliser les pratiques en
massifiant les centres de tri. Le travail dj engag dans le cadre de
lextension des consignes de tri lensemble des emballages va dans ce
sens, et les rsultats de lappel projet lanc par co-Emballages auprs
des collectivits dans le cadre dun plan de relance du recyclage est
encourageant pour lavenir.
Ces sujets restent sensibles, car il convient de trouver le bon
quilibre entre gestion de proximit, et industrialisation du recyclage au
niveau national. ce sujet, si la proposition de la Cour de donner un rle
plus oprationnel aux co-organismes est intressante, elle reste
prmature mon sens, tout en montrant limportance que les
collectivits trouvent des solutions pour amliorer les performances de
leur service de collecte et de traitement des dchets.
Je confirme par ailleurs limportance dans ce cadre dune
approche jointe des cots relatifs aux filires des emballages et des
papiers, et dune meilleure coordination entre ces deux filires, voire la
mise en place dun organisme coordinateur agr commun aux deux
filires.
Par ailleurs, je partage le souhait exprim que les filires
permettent aux parties prenantes de sentendre sur une vision partage
concernant lmergence dun tissu industriel permettant la transition vers
conomie circulaire dans chaque filire.
Encadrement des filires responsabilit largie des producteurs
(REP) par les pouvoirs publics
Pour ce qui concerne les structures de concertation des filires
responsabilit largie des producteurs (REP), les parties prenantes
sont trs attaches la richesse des changes que permettent les
instances de concertation existantes : je lai constat lors du travail
rcent sur la rationalisation de ces structures. Je note le constat de la
Cour dun foisonnement de ces structures et de lutilit de rationaliser
lorganisation, que je partage. La rforme mentionne ci-dessus va
aboutir en cette fin danne et sera une tape importante pour mieux
harmoniser les pratiques et les changes entre filires.

178
COUR DES COMPTES
De manire gnrale, le lgislateur et le Gouvernement ont pris de

nombreuses initiatives dernirement pour mieux encadrer le
fonctionnement des filires. Lensemble des co-organismes sont
dsormais soumis des contrles priodiques par organismes
indpendants, et des sanctions sont possibles en cas de non-respect de
leur cahier des charges. Je prends note de la proposition de la Cour
dune augmentation des amendes dans ce cadre, qui ncessiterait
cependant une volution lgislative.
Par ailleurs, toutes les filires sont dj couvertes par un agrment
des pouvoirs publics (ou le seront prochainement, dans le cas de la filire
des pneumatiques). Concernant les procdures dagrment, vous signalez
un manque de formalisation, une disparit des pratiques entre filires et
une disparit du temps pass entre lcriture du cahier des charges et
lanalyse des dossiers de demandes dagrment.
Mes services ont dores et dj travaill, dans le cadre des
renouvellements dagrment de 2016 et de ceux venir, une
formalisation beaucoup plus structure des procdures dlaboration des
cahiers des charges et danalyse des demandes dagrment, qui
rpondent aux remarques de la Cour.
Enfin, concernant le contrle des non-contributeurs, je tiens
souligner que mes services vont poursuivre le travail maintenant engag
depuis trois annes (1 334 courriers de rappel adresss, qui ont conduit
dans la grande majorit des cas une rgularisation sans dlai ; 130
mises en demeure et 36 amendes ont nanmoins d tre prononces). On
peut estimer les contributions revenues lensemble des filires la suite
de ces contrles plusieurs millions deuros.

Ce document appelle quelques commentaires de la part du
ministre de la dcentralisation et de la fonction publique.
Il apparat tout d'abord que les ralisations des co organismes
sont en moyenne proches des objectifs nationaux - et bien au-dessus des
objectifs europens. Ce constat doit amener la modration dans les
recommandations de mises en place d'ventuelles sanctions en cas de
non-respect d'une disposition.

179
Par exemple, sur la conditionnalit des versements des soutiens

financiers aux collectivits locales que la Cour appelle de ses vux, il est
noter qu'une utilisation trop punitive de ce type de dispositif risquerait
de fragiliser les finances des collectivits territoriales. Une logique
daccompagnement et de soutien aux collectivits territoriales qui
sengagent dans la prvention et la valorisation des dchets semble plus
adapte. Il serait dangereux de rajouter de la rigidit un systme qui a
besoin de sadapter aux spcificits des filires et des territoires.
Le rapport note par ailleurs une amlioration notable de la
transparence des collectivits territoriales, ce dont le gouvernement ne
peut que se fliciter.
Les mesures relatives la systmatisation de la planification au
niveau rgional, au transfert de la collecte et de la gestion au niveau
intercommunal et la bonne information des organes dlibrants
contenues dans la loi dite NOTRe du 7 aot 2015 ont d'ailleurs vocation
prolonger cette tendance vertueuse.

DE LAGENCE DE LENVIRONNEMENT ET DE LA MATRISE
DE LNERGIE (ADEME)
LADEME est effectivement concerne par ce sujet, en tant
quoprateur de ltat charg de missions dexpertise, dobservation et
de suivi des filires REP, missions destines appuyer les pouvoirs
publics dans la rgulation de ces filires.
Globalement, nous navons pas dobservation majeure formuler
sur ce document, qui prsente nos yeux le grand intrt dapporter une
vision et une analyse gnrales et transversales sur le fonctionnement
conomique des organismes qui grent ces filires, au-del des
spcificits propres chacune delles.
Lagence partage la plupart des recommandations de la Cour, et
souligne en particulier :
- la recommandation 1 qui la conforte dans son chantier en cours avec
le MEDDE de dveloppement de la signaltique Triman, tant auprs
des industriels que du grand public ;
- la recommandation 3 dans laquelle la Cour insiste sur la ncessit
de la connaissance et de la matrise des cots de la gestion et du

180
COUR DES COMPTES
recyclage des dchets, objectif que lagence promeut depuis de

nombreuses annes et auquel elle contribue par des tudes
conomiques et par la mise disposition doutils adapts ;
- la recommandation 4, dont lapplication faciliterait effectivement
grandement les missions de lagence en matire de recueil et de mise
disposition de donnes sur la gestion de dchets ;
- enfin, la recommandation 5 qui incite la modernisation du parc de
centres de tri, condition indispensable nos yeux pour amliorer les
performances environnementales et conomiques de la valorisation
des emballages et des papiers.
Cette premire analyse gnrale de la Cour sur les mcanismes
conomiques en uvre dans les filires REP est donc particulirement
riche en enseignements et de nature aider lamlioration de la
rgulation et de lharmonisation de ces filires.
Certains points particuliers, de nature juridico-conomique, qui ne
sont pas traits dans ce document, pourraient utilement notre sens faire
lobjet danalyses complmentaires ultrieures :
- la question du statut des contrats entre les co-organismes et les
collectivits locales, et notamment le fait de savoir s'il sagit de
contrats de droit public ou de droit priv ;
- la question du statut des provisions pour charges futures engranges
par les co-organismes dans un contexte concurrentiel : quel doit
tre leur devenir gnral en cas de non r-agrment ? quel sort
rserver aux provisions finances par des producteurs en cas de
dpart de ceux-ci vers un autre co-organisme ? Ces questions
deviennent en effet de pleine actualit au moment o d'une part lun
des co-organismes de la filire DEEE na pas t r-agr, et o
d'autre part la filire des emballages mnagers semble destine
souvrir une concurrence entre plusieurs co-organismes.
RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DU CONSEIL

DADMINISTRATION DCO-EMBALLAGES ET DU PRSIDENT
DU CONSEIL DADMINISTRATION DADELPHE
Dans son premier rapport sur les socits co-Emballages et
Adelphe concernant les exercices 2007 2012 et actualis pour
lexercice 2013, la Cour avait relev les points positifs de la gestion des

181
deux co-organismes. Ces points positifs, repris dans le rapport sur les
co-organismes, sont notamment les suivants :
une nette hausse des quantits de dchets recycls depuis la cration
dco-Emballages et Adelphe ;
une rduction significative du poids et du volume des dchets
demballages mnagers ;
des instances de gouvernance qui remplissent leur rle ;
une crise de trsorerie en 2008 qui a t rsolue et qui a entran la
mise en place de contrles internes forts ;
une situation financire saine et un niveau global de charges de
structure matris ;
un recouvrement satisfaisant des contributions.
La Cour relve par ailleurs la ncessit dune meilleure
connaissance des cots des collectivits et dune meilleure matrise de
ces cots, constat partag par co-Emballages et Adelphe.
Dans un contexte o les cots rels de la collecte slective
augmentent et le taux de recyclage stagne dans la filire emballages,
co-Emballages et Adelphe ont lanc un projet visant dvelopper le
recyclage du plastique iso-cot dici 10 15 ans, grce la
massification et lautomatisation plus forte des centres de tri.
co-Emballages, Adelphe et cofolio partagent galement une
vision commune de transformation du dispositif de collecte slective
visant amliorer le taux de recyclage et la comptitivit des matires
tout en rduisant les cots pour lensemble des acteurs. Ce dispositif
cible repose sur trois principes structurants :
une massification et une automatisation du tri ;
un geste de tri identique sur lensemble du territoire qui se traduit par
une collecte harmonise en plusieurs flux et en apport volontaire ;
une acclration de la transformation des centres de tri qui devront se
spcialiser rapidement, en cohrence avec les nouveaux schmas de
collecte.
La russite de ce projet repose donc sur la capacit faire voluer
les collectivits locales et les oprateurs. Il y a, ce stade, peu de
garanties de russite de ce projet alors que la pression financire sur les
systmes REP est de plus en plus grande. Ce qui pose la question de
lvolution des rles donner aux socits agres telle que souleve par

182
COUR DES COMPTES
la mission du CIMAP. Leur enjeu majeur aujourdhui est de russir la

mise en uvre de cette stratgie alors quelles disposent, comme la Cour
le note, de peu de leviers directs sur le dispositif, car ce dernier est de la
responsabilit oprationnelle des collectivits locales.
Au-del de ces constats et conclusions que nous partageons avec
la Cour, nous souhaitons apporter les prcisions suivantes :
Atteinte des objectifs de recyclage
La Cour constate que les progrs enregistrs tendent plafonner
depuis quelques annes et en analyse les raisons.
cet gard, nous tenons apporter la prcision suivante : alors
que les rmunrations verses aux collectivits locales par coEmballages et Adelphe ont augment de 38 % entre 2010 et 2014 (pour
une augmentation de 8 % des tonnes recycles sur cette mme priode),
on peut sinterroger sur le niveau de la TGAP ou encore sur lutilisation
de la tarification incitative (qui faisait partie des dispositions voques
dans larticle 46 de la loi 2009-967 pour atteindre lobjectif national).
Daprs le bilan dactivit intermdiaire des socits co-Emballages et
Adelphe ralis par Ernst & Young pour le compte de lADEME, 150
collectivits franaises (sur prs de 1000 au total), couvrant 3,5 millions
dhabitants (sur 65 millions dhabitants au total), finanaient au
1er janvier 2014 leur service de gestion des dchets par la tarification
incitative. Pour la majorit de ces collectivits, le passage la
tarification incitative sest accompagn dune augmentation de la
collecte spare des emballages et journaux magazines.
Charges de personnel
Concernant les deux plus hautes rmunrations de dirigeants
dco-organismes, la Cour indique que Ces rmunrations paraissent
leves au regard de la taille et de la mission dintrt gnral des coorganismes, qui sont financs par une co-contribution prleve sur les
consommateurs .
Le niveau de rmunration ne se fonde pas sur la taille dune
socit ou sur le fait que la mission soit dintrt gnral mais sur le
niveau de responsabilit. Chez co-Emballages, lamplitude et la
spcificit des domaines de comptences, les montants financiers en jeu
(prs de 700 M de chiffre daffaires) et le niveau lev de gouvernance
justifient ce montant.
La dtermination, la composition, le niveau et linformation sur la
rmunration du directeur-gnral sont par ailleurs pleinement
conformes aux recommandations contenues dans le Code de

183
gouvernement dentreprise des socits cotes dfini par lAfep et le

MEDEF, rvis en juin 2013, qui simpose aujourdhui comme la
rfrence franaise en matire de gouvernance des entreprises prives.
Par souci de comparaison, il faut rappeler que le dcret du
26 juillet 2012 impose aux mandataires sociaux des entreprises et
tablissements publics une rmunration qui ne doit pas tre suprieure
vingt fois la moyenne des rmunrations des 10 % des salaris de ces
entreprises les moins bien rmunrs. Si co-Emballages tait soumis
ce dcret (ce qui nest pas le cas puisquil sagit dune entreprise prive),
la rmunration du directeur-gnral serait conforme puisque :
- son salaire est infrieur au plafond de 450 k fix par le dcret du
26 juillet 2012 pour les dirigeants dentreprises publiques ;
- son salaire reprsente 11 fois (variable compris) la moyenne de
10 % des salaires les plus bas de lentreprise alors que le dcret
permet une rmunration jusqu 20 fois la moyenne de 10 % des
salaires les plus bas de lentreprise.
Enfin les contributions ne sont pas prleves sur le
consommateur mais font partie du cot de revient des produits mis sur
le march.
Sensibilisation au geste de tri
a) La Cour indique que les campagnes de communication
nationales menes par les co-organismes ont trop souvent tendance
assurer leur propre promotion [] .
Or tout annonceur, metteur dune campagne de communication
publicitaire doit tre aisment identifiable130. co-Emballages se
conforme cette obligation dans ses campagnes. Outre le respect dune
obligation, il faut souligner que la reconnaissance de lmetteur est un
lment majeur de la crdibilit du message et donc de son efficacit.
b) La Cour indique ensuite que la rfrence omniprsente au
Point Vert dans les campagnes nationales de communication dcoEmballages comme sur les emballages concerns, [] laisse croire au
consommateur que la prsence de ce logo sur un emballages signifie que
ce dernier est recyclable .
130
Lidentit du professionnel de la communication doit tre apparente. Le cas

chant, la communication commerciale doit mentionner des coordonnes afin de
permettre au consommateur de contacter le professionnel de la communication sans
difficult . Dispositions gnrales du Code ICC consolid sur les pratiques de
publicit et de communications commerciales : article 10.

184
COUR DES COMPTES
Rappelons tout dabord que lobligation contractuelle dapposition

du Point Vert dcoule de lobligation lgale figurant larticle R. 543-56
du code de lenvironnement : cet effet, il identifie les emballages quil
fait prendre en charge par un organisme ou une entreprise titulaire de
lagrment dfinit larticle R. 543-58, selon les modalits quils
dterminent comme il est dit larticle R. 543-57. [] .
Larticle R. 543-57 prcise quant lui que les metteurs en march
qui recourent un organisme agr pour la gestion de leurs dchets
demballages passent avec lui un contrat qui prcise notamment, la
nature de lidentification des emballages [] .
Lidentification des emballages est dailleurs reprise dans le
chapitre II du cahier des charges dagrment : le titulaire sassure
auprs de ses cocontractants de lidentification de leurs emballages en
accord avec les articles R. 543-56 et R. 543-57 du code de
lenvironnement .
Par ailleurs, conscients de la ncessit de clarifier la signification
du Point Vert ainsi que les consignes de tri, co-Emballages et Adelphe
incitent depuis 2012 leurs adhrents apposer une consigne de tri claire
que ce soit pour les lments demballages recyclables ( trier /
recycler ) ou pour les lments demballages destins aux ordures
mnagres ( jeter ). Une consigne de tri prte lemploi est propose
par co-Emballages et Adelphe (lInfo Tri Point Vert) qui contribue ainsi
lever lambigut sur la signification du Point Vert. LInfo Tri Point
Vert est aujourdhui prsent sur 30 milliards de packs. Au regard de cette
volumtrie et de son impact sur le geste de tri, il est regrettable que cela
ne soit pas mentionn dans le rapport de la Cour.
c) La Cour indique que lapparition du Triman vise clarifier
les choses .
Le Triman na pas vocation remplacer le Point Vert qui na pas
la mme signification. Pour rappel, la signaltique Triman doit tre
appose pour les produits recyclables soumis un dispositif de
responsabilit largie du producteur et qui relvent dune consigne de tri,
alors que le Point Vert signifie que le metteur en march contribue
financirement au dispositif de gestion des dchets demballages
mnagers.
Dailleurs ltat a demand co-Emballages dintgrer le
triman dans sa charte graphique Info Tri Point Vert, ce qucoEmballages a fait ds la publication du dcret.

185
d) Dans un encadr, la Cour illustre la multiplicit des messages

sur les emballages.
Comme voqu prcdemment, il est regrettable que lInfo Tri
Point Vert soit prsent comme brouillant les messages alors quil sagit
dune consigne de tri claire et harmonise qui permet daider le
consommateur dans son geste de tri et de clarifier la signification du
Point Vert. Les rsultats des tudes menes auprs des Franais prouvent
lefficacit de lInfo Tri Point Vert (tude Opinion Way de dcembre 2013
sur la base dun chantillon reprsentatif de la population franaise) :
- pour prs de 9 personnes sur 10, lInfo Tri donne envie de trier ;
- 45 % des personnes interroges affirment avoir dj vu ce
pictogramme. Chez les 18 34 ans, on atteint un score de 71 % de
reconnaissance. LInfo-tri Point Vert est aujourdhui la consigne de
tri la plus reconnue ;
- 82 % des consommateurs interrogs dclarent que lInfo-tri Point
Vert permet de mieux comprendre quel geste adopter pour trier
correctement leurs emballages.
e) La Cour indique que Les co-organismes devraient inciter
leurs adhrents apposer une consigne de tri claire et harmonise .
Cest justement ce quco-Emballages et Adelphe font depuis 2012
avec lInfo Tri Point Vert qui est aujourdhui prsent sur 30 milliards de
packs.
f) La Cour constate qu lexception de la filire des dchets
lectriques et lectroniques, lco-contribution nest pas visible pour le
consommateur et considre que cela nuit lefficacit globale du
dispositif .
Sur ce point, nous souhaitons prciser que concernant les dchets
lectriques et lectroniques, la contribution visible ne sapplique quau
seul cot de gestion des dchets historiques (pour les quipements mis sur
le march avant le 13/08/2005), hors cot de collecte.
Par ailleurs, cette question de la visibilit de la contribution pose
de nombreuses problmatiques de droit de la concurrence comme a pu le
prciser le conseil de la concurrence dans son avis n 99-A-22 du
14 dcembre 1999.
La gnralisation du principe de la contribution visible remettrait
par ailleurs en cause des principes fondamentaux de la REP comme
linternalisation des cots de gestion du dchet et lincitation lcoconception. Le principe de contribution visible tendrait ainsi faire

186
COUR DES COMPTES
voluer la Responsabilit largie des Producteurs vers linstauration

dune taxe.
Nous considrons ds lors que la gnralisation dun tel principe
aux autres REP pose normment de questions quant son efficacit et
sa faisabilit juridique qui ncessitent une rflexion approfondie avant
toute conclusion.
Les cots de la collecte
Concernant les dchets demballages mnagers, la Cour indique
que les soutiens financiers accords par les co-organismes []
tiennent insuffisamment compte des fortes disparits constates dans les
cots complets, de collecte et de tri.
Nous ne partageons pas cette conclusion car si les soutiens
tiennent compte de disparits de cots constates qui ne seraient pas lies
des caractristiques intrinsques de collectivits, alors les collectivits
ne seront pas incites faire baisser leurs cots. 5.
Les cots du tri
La Cour indique quun rapprochement dco-Emballages et
dcofolio pourrait tre envisag mais quune fusion sans
changement de modle industriel rendrait peu envisageable la collecte
spare des papiers .
Nous vous proposons de prciser que le modle industriel voqu
par les deux entreprises est daller vers un modle de collecte fibreux/non
fibreux, dont lintrt est de baisser le cot des flux de cartons et papiers
et de sinscrire dans les standards des grands pays europens.
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DALIAPUR

Je vous informe que je ne souhaite pas formuler de rponse
particulire ce rapport.
En revanche, notre organisme entend apporter tout son soutien
la troisime recommandation mise par la Cour concernant la visibilit
de lco-contribution. En effet, une ligne spare sur facture, comme cela
est le cas pour dautres types de dchets en France ou pour les
pneumatiques dans bien dautres pays europens, permettrait de lutter
efficacement contre les metteurs sur le march ne respectant pas la loi et
ainsi amliorer la qualit du traitement de lintgralit des pneus usags.

187
Aliapur se tient la disposition des pouvoirs publics, et plus

particulirement du MEDDE afin de dfinir les modalits de mise en
uvre de ce mcanisme.

DE COREPILE
Je vous informe que ce document nappelle pas dobservation
particulire de ma part.

DE CYCLAMED
Nous tenons vous signaler que nous navons pas de
commentaires faire sur cette excellente synthse.

DCOFOLIO
cofolio souhaite apporter les prcisions suivantes :
Concernant le champ daction dcofolio et le taux de recyclage
des papiers graphiques.
La Cour indique En outre, certains objectifs assigns aux coorganismes ne relvent quen partie de leur champ daction. Par
exemple, certains papiers ne sont pas assujettis lco-contribution.
Nanmoins, lobjectif de recyclage assign par ltat cofolio est
calcul sur lensemble des papiers, y compris ceux non-assujettis.
- En regard dune rfrence la responsabilit partielle : cofolio
rappelle que la REP papiers est une REP contributive. ce titre, la
collecte et le traitement des vieux papiers sont assurs par le service
public de gestion des dchets (SPGD), cofolio intervient donc en

188
COUR DES COMPTES
support financier et en accompagnement de moyens (barmes

incitatifs, prconisations techniques, appuis divers, communication,
R&D). La mission dcofolio dfinie au cahier des charges est
de mettre en uvre en partenariat avec les autres acteurs de la
filire, les actions ncessaires pour contribuer augmenter le taux
de recyclage . Ainsi, latteinte du taux de recyclage de la filire
inscrit dans le cahier des charges dagrment de lco-organisme
relve-t-elle de la responsabilit partage des acteurs de la filire
(en premier chef des collectivits et de leur prrogative de SPGD).
- Sur lexonration de contribution de certains papiers : cofolio
rappelle galement que son champ daction oprationnel couvre
bien lensemble des papiers graphiques soumis la REP quils
soient ou non assujettis cette dernire. Ce sont bien lensemble des
papiers assujettis ou non lco contribution qui sont collects en
vue du recyclage. lexception des soutiens financiers aux exutoires
toutes les autres actions concernent lensemble des papiers
(accompagnement au changement, actions de communication,
sensibilisation, information ( Tous les papiers se trient et se
recyclent ) les tudes et R&D. Lobjectif de recyclage port au
cahier des charges est galement calcul sur lensemble des papiers
graphiques collects par le SPGD quils soient ou non assujettis la
REP.
La Cour indique linverse, parmi les cinq co-organismes en
situation de monopole, celui en charge des mdicaments atteint ses
objectifs, mais pas ceux en charge des textiles ou des papiers
graphiques.
cofolio prcise que le taux de recyclage des papiers graphiques
collects par le service public de gestion des dchets atteignait 47 % pour
lanne de dclaration 2012, 49 % en 2013 et 52 % en 2014. Les objectifs
de taux de recyclage atteindre pour la filire fixs dans le cahier des
charges dagrment pour 2016 et 2018 sont respectivement 55 % et 60 %.
date, si le taux de recyclage continue progresser la mme vitesse
qu'entre les annes de dclaration 2012 et 2014 (4 % 6 % par an), ces
objectifs devraient tre atteints. Dans ce contexte, cofolio considre que
la perspective d'atteinte de cet objectif fin d'agrment est favorable et
que lon ne peut pas considrer comme non atteint un objectif qui est fix
pour 2016.

189
Concernant lco conception

La Cour indique Dans les autres filires, lco-modulation et la
prvention sont encore en phase de dmarrage, de telle sorte quil nest
pas facile den apprcier les rsultats concrets .
cofolio souhaite prciser que bien quen phase de dmarrage
dans la filire papiers, lco-modulation et la prvention produisent
aprs deux ans des rsultats significatifs. En effet, le barme codiffrenci a t introduit en 2013 et cofolio a flch une partie
importante de ses budgets de R&D la recherche de nouvelles
alternatives aux lments perturbateurs du recyclage qui sont ds
prsent mises en uvre par les metteurs en march. En deux ans, les
pratiques dcoconception ont permis de rduire de plus de 11 % les
perturbateurs, daugmenter lusage du papier recycl (+ 25 %) et de
rduire lusage du non trac (- 28 %). date 55 % des papiers concerns
par lco contribution sont co-conus. Pour preuve laction dcofolio a
t retenue par le World Economic Forum 2016 pour illustrer le
programme Mainstream.
Concernant les situations financires
La Cour relve par ailleurs que le montant des co-contributions
perues par les co-organismes est dtermin par le montant des soutiens
verser aux collectivits locales ou oprateurs de collecte et de
traitement, ce qui les met doffice dans une situation confortable et sans
quivalent .
Cette situation est certes sans quivalent et spcifique aux
co-organismes. Cependant, cofolio estime que pour la filire papiers,
cette situation ne peut tre considre comme confortable du fait
notamment de la baisse du gisement et de laugmentation du taux de
recyclage qui gnrent un effet ciseaux et induisent un dsquilibre
financier important que les metteurs en march doivent compenser par
laugmentation de leur co-contribution. Le censeur a ainsi
rgulirement veill ce que la provision pour charges futures intgre ce
niveau de risque lev au-del de la rserve lgale prconise par les
cahiers des charges.
Concernant les campagnes de communication nationales
La Cour indique Par ailleurs, les campagnes de communication
nationales menes par les co-organismes ont trop souvent tendance
assurer leur propre promotion, savoir le nom de lco-organisme, alors
que devrait tre exclusivement privilgie la promotion du geste de tri.

190
COUR DES COMPTES
cofolio souhaite indiquer que sa stratgie de communication

sarticule autour de la communication nationale de cause, linformation
locale sur le geste de tri et la sensibilisation des publics cibles,
notamment les plus jeunes. cofolio a ax, depuis sa cration en 2007,
lensemble de ses campagnes de communication auprs des citoyens sur
le geste de tri et a entrepris rgulirement des sondages sur l'impact des
campagnes nationales. Les campagnes nationales ont t salues par les
diffrents acteurs de la filire comme des campagnes de cause qui ont
pour but de donner le sens du geste de tri afin de faire adhrer le citoyentrieur cette dynamique et non comme des campagnes de marques. Les
post-tests effectus lissue de chaque campagne par cofolio ont
dmontr leur efficacit sur le geste de tri. La CCA de la filire papiers a
rgulirement salu ce point.
Concernant la mise jour des consignes de tri
La Cour indique Dans la filire des papiers, un sondage rcent
portant sur la campagne daffichage dcofolio montre notamment que
seulement trois franais sur dix dclarent recevoir les mmes consignes
dans leur commune que celles communiques par cofolio et que,
parmi ceux qui estiment que les consignes de tri quils reoivent dans
leur ville sont errones, la moiti serait prte suivre les consignes
dcofolio, lautre moiti prfrant suivre les consignes locales.
cofolio souhaite prciser que la consigne quil prconise tous
les papiers se trient et se recyclent est celle dcide par lensemble des
acteurs de la filire en 2008 et conforme aux potentialits du dsencrage.
Malheureusement la consigne majoritairement en vigueur ( triez les
journaux revues et magazines ) date des annes 80 ( lpoque les
usines ne pouvaient consommer que ce type de fibre). Malgr des actions
cibles et diverses et un partenariat sign avec lco-organisme en 2013
les collectivits locales nont globalement pas procd la modernisation
des consignes lhabitant.
Pour faciliter la mise jour des consignes de tri, cofolio a mis en
place depuis 2013, une enveloppe financire dun million deuros par an
qui est faiblement consomme par les collectivits. Un sondage rcent
montre que seulement 26 % des collectivits avaient leur consigne jour
en 2015. Le point noir demeure la mconnaissance par les Franais des
bonnes consignes de tri. Il sagit dun vritable obstacle une
progression plus rapide du taux de recyclage. 16 % des Franais
seulement connaissent vritablement la bonne consigne de tri en 2014
(vs. 13 % en 2013). Le fait que les collectivits locales naient que
partiellement mis jour les consignes de tri est aujourdhui un frein
majeur la progression du recyclage des vieux papiers en France.

191
Concernant la sensibilisation au geste de tri

La Cour indique que les co-organismes devraient inciter leurs
adhrents apposer une consigne de tri claire et harmonise sur les tous
les objets et les emballages, indiquant les lments recyclables et la
procdure de tri suivre .
cofolio indique que conformment aux dispositions du chapitre
III-4 Marquage des produits de son cahier de charges, il a mis en
conformit sa politique de marquage avec la signaltique commune ds
sa mise en place. En complment, cofolio collabore avec coemballages et les autres co-organismes pour la mise en place dune
consigne de tri claire et harmonise travers linfo tri intgrant le
Triman prvu par les textes.
Concernant la transparence des donnes (collectivits locales)
La Cour indique que Ces retards sont encore plus accuss dans
la filire des papiers graphiques o il nexiste pas de donnes opposables
sur les cots de gestion des papiers en France, faute dtudes et de
publications spcifiques. Pour le cas, actuellement majoritaire en France,
o papiers et emballages sont dposs dans le mme bac, labsence de cl
dallocation ne permet pas dtablir un cot de rfrence pour les seuls
papiers .
cofolio dispose de donnes macro sur la filire papiers
graphiques mais ne dispose pas ce jour de donnes dtailles au niveau
des collectivits (ex : schma de collecte) qui lui permettraient de mettre
en vidence les cots respectifs des papiers et des emballages
aujourdhui confondus, et ainsi de disposer de donnes communes aux
deux filires et opposables. Des changes sont en uvre depuis plusieurs
annes avec lco-organisme co-emballages afin de pouvoir partager
des bases de donnes sans succs date.

DCOLOGIC
Sur la concurrence entre les co-organismes
Le rapport affirme : Inversement un co-organisme en situation
de monopole aura davantage de latitude pour contrler les dclarations

192
COUR DES COMPTES
de mises sur le march de ses producteurs adhrents et pour pratiquer

une prquation tarifaire Le commentaire dcologic est le suivant :
1.
La premire partie de cette affirmation nest pas totalement

exacte : les producteurs adhrents un co-organismes acceptent
volontiers les audits de dclarations qui sont le gage dun terrain
concurrentiel gal. Il nexiste donc aucun frein de ce point de vue
pour des co-organismes en concurrence. Par ailleurs, la
concurrence est favorable la recherche des non contributeurs,
puisque ces clients qui signorent sont de potentielles sources de
chiffres daffaires supplmentaires. La dnonciation des producteurs
non contributeurs peut poser un problme si lco-organisme
dnonciateur est connu. Dans le cas contraire, et cest le cas
actuellement pour la filire DEEE, ce nest pas un problme.
2.
Il est indniable en revanche que la situation de monopole facilite la

prquation tarifaire ,
lco-organisme
ayant
lentire
prrogative du barme et plus prcisment de la rpartition des cots
sur les diffrents segments de producteurs. Mais ce nest pas un
avantage, bien au contraire. Nous pensons que ce pouvoir est
exorbitant et quil peut mener des abus ou, minima, une perte
de confiance des producteurs vis--vis des co-organismes. Cest
dailleurs souvent le soupon que certaines classes de producteurs
supportent plus que leurs parts lgitimes qui conduit des difficults
voire des disfonctionnements sur les filires.
Connaissance du gisement et performance de collecte

Le rapport constate : Cependant, la performance des coorganismes est, dans un certain nombre de filires, pnalise par une
connaissance partielle du gisement, un nombre important de producteurs
non-contributeurs, ainsi que par des pratiques illgales, telle que la
collecte sauvage. 65 % des dchets dquipements lectriques et
lectroniques et 63 % des dchets textiles chappent ainsi la collecte
slective .
1.
Pour la filire DEEE, ce nest pas la mauvaise connaissance du

gisement qui dfinit sa performance de 35 % de taux de retour en
2013. Nous savons depuis longtemps quune majorit des flux DEEE
chappe notre filire parce quelle est prise en charge directement
par la filire historique de recyclage (rcuprateurs/ferrailleurs) qui
en extrait la valeur conomique. Lors du ragrment DEEE mnager
en 2009, lun des co-organismes DEEE avait propos de dvelopper
les relations avec les rcuprateurs afin dinclure ces tonnages dans
la filire pour atteindre les objectifs trs ambitieux de collecte fixs

193
par les pouvoirs publics. Cette solution a t juge cette poque

prmature et na donc pas t retenue. Face la stagnation de la
collecte DEEE partir de 2012, cette option a t explore par les
co-organismes DEEE ds 2014 et a t inscrite dans le nouveau
cahier des charges pour la priode 2015-2020. Il sagit du flux
Autres issu principalement des rcuprateurs, qui reprsentera
conformment au cahier des charges plus de 10 % des collectes en
2015, permettant ainsi de dpasser lobjectif de 40 % de taux de
retour en 2015 du nouvel agrment.
2.
La discussion sur les provisions implique que ce ne sont pas les

moyens financiers disponibles des co-organismes qui auraient limit
les collectes. Dans ces conditions, quel est le lien entre le nombre,
suppos important, de producteurs non-contributeur et les
performances de collecte ? Nous pensons que ce lien est faible. En
revanche les non-contributeurs crent un terrain concurrentiel ingal
qui, si le problme est important, peut miner la coopration des
producteurs contributeurs. En tout tat de cause, les noncontributeurs reprsentent a priori une proportion faible des mises
sur le march sur la filire mnagre des DEEE qui constitue plus de
95 % des contributions.
Procdure dagrment
Le rapport titre : Une procdure dagrment peu formalise et
insuffisamment rigoureuse .
la lecture de ce paragraphe du rapport de la Cour des comptes,
on a limpression que les dbats et runions autour de la dfinition du
cahier des charges constituent un problme. Ce nest pas le cas. Il serait
paradoxal de rduire le dbat afin dacclrer lcriture du cahier des
charges alors mme quon cherche augmenter la rigueur de la
procdure dagrment. Le cahier des charges est essentiel parce quil
dfinit ce que seront les impacts environnementaux, sociaux et
conomiques de la filire sur les 6 annes de la priode dagrment.
Notamment limpact conomique des cahiers des charges est
commensurable de 6 annes de contributions toute filire confondues soit
9 milliards deuros de contributions. Cela mrite dy passer le temps
ncessaire. Il faut, minima, conserver et structurer les dbats et y
ajouter une vritable analyse dimpact mene par une entit autonome.
Ce travail doit tre planifi afin davoir un cahier des charges disponible
6 mois avant la fin de lagrment en cours.

194
COUR DES COMPTES

DCO-SYSTMES
Remarques concernant les objectifs de collecte diversement atteints
Dans lanalyse dvaluation des performances de collecte des
diffrentes filires REP, la Cour souligne juste titre que les objectifs de
collecte de la filire des DEEE sont issus dune rglementation
europenne et dune rglementation franaise fixant des objectifs allant
au-del des exigences europennes. Dans la partie traitant des raisons de
la non atteinte des objectifs, la Cour ne mentionne ni les particularits de
la filire DEEE sur lvolution des mises en march au cours de la
priode tudie, ni lattrait conomique des dchets , particularits
qui ont un impact essentiel sur le niveau de collecte.
Tout dabord, la France avec une collecte de 7 kg/an/hab. en 2013,
a largement dpass lobjectif europen fix 4 kg. Concernant la faible
progression de la collecte en kg/an/hab. sur la priode de 2010 2013
(+ 9,1 %) aprs une priode de croissance trs forte entre 2008 et 2010
(+ 46,9 %), la Cour omet de mentionner que les mises en march,
pendant la priode 2010 2013, ont diminu de 8,2 %. En fait, le taux de
collecte qui mesure le tonnage collect compar aux tonnages mis en
march, na cess daugmenter depuis la cration de la filire,
progressant de 48 % entre 2008 et 2010 (au mme rythme que la
croissance de la collecte), puis de 19 % entre 2010 et 2013 ( un rythme
bien plus soutenu que la croissance de la collecte), pour atteindre 37,5 %
en 2014.
Deuxime particularit et non des moindres, les co-organismes
DEEE (hors lampes) oprent dans un march o les dchets ont une
valeur marchande assez importante, du fait de la valeur mtal de
certains de ces quipements pour tous les acteurs qui pratiquent un
recyclage purement conomique sans dpollution, ni respect des taux de
recyclage fixs par la rglementation. Les co-organismes sont donc en
concurrence avec des filires aux pratiques illgales (non-respect de la
rglementation ou exportation illgale), pour lesquelles ils nont pas les
moyens dagir, les actions tant du ressort de la puissance publique.
Les obstacles, lis la difficult de modifier les habitudes des
mnages en vue de mieux trier les DEEE, cits dans le rapport, sont
mineurs compars aux pratiques dcrites ci-dessus, dautant plus qucosystmes a consacr plus de 53 M en communication pour informer les
consommateurs sur les bons gestes dapport, entre 2010 et 2014.

195
Le commentaire concernant la sous-utilisation des ressources

financires dco-systmes perd de son sens partir du moment o les
principales actions mener sont dordre public et non du ressort de
lco-organisme.
Dans le cadre de lagrment 2015-2020, co-systmes a ouvert la
voie dune nouvelle croissance de la collecte en travaillant avec les
parties prenantes de la filire et les pouvoirs publics pour dvelopper de
nouveaux canaux de collecte et garantir la traabilit, la dpollution et
latteinte des taux de valorisation des DEEE collects dans ces circuits.
En 2015, le taux de collecte devrait atteindre 43 % et dpasser lobjectif
du cahier des charges dagrment pour lanne 2015.
Remarques concernant les marges damlioration
Dans lanalyse ralise par la Cour, lun des points dattention
porte sur des provisions pour charges futures et une trsorerie parfois
excessives de certains co-organismes , un tableau (graphique 3)
prsente les provisions de diffrents co-organismes, en 2013, exprimes
en nombre de mois dco-contribution encaisss.
Cette comparaison soulve les remarques suivantes de la part
dco-systmes : en effet une spcificit de la filire DEEE (hors lampes)
est que, pour cette seule filire, le chiffre daffaires permettant de
financer lensemble des cots est constitu dune part des contributions
venant des producteurs et dautre part de faon non ngligeable (37,5 %
en moyenne en 2013) de recettes matires. Cela biaise lanalyse
comparative propose dans le graphique 3, car pour les filires hors
DEEE le calcul est ralis en comparant le niveau des provisions pour
charges futures au chiffre daffaires annuel total (les contributions sont
gales au chiffre daffaires), alors que pour les filires DEEE (hors
lampes) le ratio ne prend en compte quune partie du chiffre daffaires
(les seules contributions, montant qui ne permet de financer lensemble
des cots).
Les pouvoirs publics ont dailleurs pris en compte ce raisonnement
pour le calcul du seuil et du plafond des provisions pour charges futures
ds 2012 pour la filire DEEE professionnels et compter du 1er janvier
2015 pour la filire DEEE mnagers, sur la base dune recommandation
de la commission dharmonisation et de mdiation des filires.
Dsormais, le calcul du ratio en nombre de mois de provisions
dune anne est rapport aux cots totaux de lexercice prcdent. Ce
rapport de la Cour des comptes mentionne dailleurs dans un paragraphe
prcdent quco-systmes dispose en 2013 dun montant de provisions
quivalent une anne de dpenses.

196
COUR DES COMPTES
En application dune mthode de calcul comparable entre filires

(chiffre daffaires ou cot totaux), le graphique 3 serait le suivant :
Nouveau graphique : provisions des co-organismes en 2013,
exprimes en mois de chiffres daffaires (co-contributions et recettes
matires)
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Source : rapport ADEME DEEE 2013 et graphique 3 du rapport pour les co-organismes des
autres filires.
Raisons de lexistence de provisions pour charges futures dans

les comptes des co-organismes :
Les co-organismes sont des socits but non lucratif, agres
par les pouvoirs publics, ils ne peuvent faire de bnfice. Conformment
au cahier des charges, les excdents annuels sont dots en provisions
pour charges futures, celles-ci permettent de scuriser durablement le
fonctionnement des co-organismes et correspondent la notion de fonds
propres ncessaire toute socit.
Il sagit de permettre dabsorber les risques associs aux
fluctuations des activits (volution des tonnages, contributions, baisse
du cours des indices matires,...). Les co-organismes doivent galement
tre en capacit de se couvrir contre les risques gnraux lis
lvolution du contexte technologique, politique et juridique de la
protection de lenvironnement.
Or, compte tenu de la non-lucrativit, les fonds propres des coorganismes se limitent au seul capital social et sont donc faibles au
regard des volumes dactivit. (Ainsi, pour co-systmes, les capitaux

197
propres slvent 1 M, pour un volume dactivit reprsentant plus de

200 millions de cots).
La provision pour charges futures correspond cette notion de
ressource durable, de fonds de roulement ncessaire toute socit.
Pour certaines filires dont les produits mis en march peuvent
avoir des dures de vie trs longues, avec des technologies amenes
voluer rapidement et des producteurs qui peuvent disparatre, un niveau
de provision lev est parfois ncessaire pour couvrir les dpenses
futures dquipements qui se trouveraient orphelins de producteurs, cest
le seul moyen de garantir la prennit dun financement de la filire. (cas
des DEEE).

DCO TLC
Suite la lecture de ce document, je souhaite porter votre
connaissance les observations suivantes concernant limportance de la
trsorerie dco TLC releve dans votre rapport.
La filire des TLC usags (textiles, linge de maison et chaussures)
pour laquelle co TLC SAS est lco-organisme a fait lobjet dun
premier contrle pour les exercices 2008 2014.
Le contrle a port sur l'amont de la filire REP (contributions
verses l'co-organisme et primtre de la filire), sur la gouvernance
et la gestion de l'co-organisme, et sur l'aval de la filire REP
(oprateurs de collecte et de tri et collectivits territoriales). Le contrle
a galement valu l'efficacit et l'efficience de la filire REP, du point de
vue conomique et industriel, de la protection de l'environnement et du
point de vue social.
Le contrle a su tenir compte du contexte de dmarrage de la
filire REP, filire qui doit continuer progresser fortement,
quantitativement et qualitativement, d'ici 2020.
Le conseil dadministration a toujours veill ce que le montant
des provisions, et donc des fonds disponibles, respecte les prescriptions
du cahier des charges de lco-organisme.
Les provisions pour charges futures, rglementes dans le cahier
des charges (arrt ministriel du 3 avril 2014, chapitre II, article 2.2),

198
COUR DES COMPTES
sont dterminantes dans le bilan de l'co-organisme, qui ne saurait pour

cette raison tre jug selon les ratios bilanciels habituels.
Le cahier des charges prend juste titre un horizon de
budgtisation des provisions sur toute la dure de l'agrment (les six
prochaines annes), tant dans l'intrt public de scuriser les
financements de l'co-organisme, que de donner aux metteurs sur le
march une visibilit sur lvolution de leurs co-contributions.
L'co-organisme se doit de disposer des moyens en ligne avec les
objectifs ambitieux de doublement des volumes de tri des TLC usags et
des cots associs, tout en vitant de soumettre les contributions des
ajustements damplitude trop forte en hausse ou baisse.
Enfin, si la trsorerie est importante rapporte au montant moyen
des contributions verses, le fait dun appel en 2009, au cours du premier
exercice comptable, des montants dus au titre de trois annes (2007,
2008, 2009) explique ce ratio apparemment lev.
co TLC, dont la vocation nest effectivement pas de grer des
fonds, a men de manire consciencieuse, rigoureuse et responsable la
gestion de lco organisme. Celle-ci ayant dailleurs t approuve sans
observation ni rserve par les commissaires aux comptes et enfin, par les
associs contributeurs lors de chaque assemble gnrale de la socit.
RPONSE DU PRSIDENT DEUROPEAN RECYCLING

PLATFORM (ERP)
Les co-organismes oprationnels organisent les oprations de
collecte et de traitement, mais ma connaissance ne les assurent pas euxmmes, ne possdant ni moyens logistiques, ni units de traitement. La
diffrence avec les co-organismes financiers est quils passent les
marchs avec les fournisseurs (rle dvolu aux collectivits dans le cas
des co-organismes financiers).
Les objectifs plus ambitieux de la France sur les piles et
accumulateurs usages sexpliquent par lantriorit de la collecte des
piles en France. En 2008, date dentre en vigueur de la directive P&A,
le taux de collecte constat en France stablissait dj 28 % soit audessus de lobjectif 2016 de la directive. Les objectifs plus ambitieux sur
les DEEE visaient quant eux prparer la monte en puissance pour
atteindre le minimum de 45 % en 2016 prvu par la directive (en 2009,

199
date de la prparation du cahier des charges, ce taux ou un taux proche

tait dj envisag).
Un facteur expliquant la non-atteinte des objectifs de collecte des
DEEE est aussi la prexistence dacteurs conomiques (formels ou
informels) attir par la valeur des mtaux contenus dans les DEEE (sans
considration particulire pour la dpollution, au moins pour certains
dentre eux). Lvolution de la rglementation devrait amener les acteurs
formels sassocier par contrat aux co-organismes ou disparatre.
Sur les provisions, on peut en effet se demander pourquoi les
provisions excessives nont pas t utilises pour augmenter la collecte
sur la priode audite.
Un autre attrait de la concurrence est quelle permet une meilleure
chasse aux non-contributeurs, car chaque co-organisme a intrt
augmenter sa part de march, le tonnage sous son contrle afin de mieux
rpartir ses frais de structure. A contrario, un monopole peut se contenter
daugmenter ses prix : ses adhrents nauront de toute faon pas le choix.
Il faut moduler laffirmation selon laquelle ltat a laiss chaque
filire la libert de sorganiser en rappelant que ltat a organis de
faon dlibre un monopole sur la sous-filire DEEE Panneaux
photovoltaque en refusant dagrer ERP France, pourtant apporteur
de 35 % de part de march matrialiss par des lettres dintention
signes.
Par ailleurs la Cour elle-mme recommande pour la fusion des
deux co-organismes piles, pourtant en vraie concurrence (ce qui ne
sapplique pas, bien entendu, la filire emballage dans sa configuration
actuelle).
Linfluence des producteurs sur les dcisions des co-organismes
peut constituer un frein au dploiement de lco-modulation, source de
tracasserie administrative trs localise.
De plus, dans le cas des DEEE, lco-modulation ne se traduit pas
sur le compte dexploitation des entreprises, du fait de la contribution
environnementale qui fait porter le cot final de la REP au
consommateur. Que le produit soit affect dun bonus ou dun malus,
leffet est le mme dans la comptabilit de lentreprise : nul. Une
meilleure incitation serait peut-tre de permettre aux entreprises mettant
sur le march des produits mieux co-conus den tirer un avantage
financier. Lco-contribution ne couvrirait que le prix de base .
Lco-modulation sur les DEEE souffre galement dune
perception variable selon les acteurs : imagin par les pouvoirs publics
comme une incitation pour les producteurs (ineffective, comme vu

200
COUR DES COMPTES
ci-dessus), elle serait pour dautres acteurs davantage destines aux

consommateurs, ce qui ne facilite pas latteinte dun consensus.
Sur la territorialit de lco-modulation, de fait les grandes
entreprises raisonnent lchelle globale ou rgionale (entendre EMEA,
Europe-Moyen Orient-Afrique ).
Sur la gouvernance, il me semble que la prsence dun censeur
dtat na pas empch la survenance de la crise de 2008
Les dchets valeur positive mettent de fait les co-organismes en
concurrence de collecte avec dautres acteurs.
Leffet de lextension du primtre des contributeurs des papiers
graphique sur la collecte nest pas immdiat ni direct, sagissant dune
filire financire.
Il faut galement rappeler que les co-organismes nont pas de
prrogatives de puissance publique.
Rappelons labsence de sanction prises lencontre des coorganismes ayant dpass (de faon dailleurs constante sur plusieurs
annes) le plafond autoris de provisions, alors mme que les objectifs de
collecte ntaient pas atteints.
Les besoins en provision peuvent varier dune REP lautre, en
fonction de leurs caractristiques propres. Pour viter des distorsions de
concurrence, il est souhaitable quune seule rgle sapplique lintrieur
dune REP donne.
On pourrait imaginer galement un traitement collectif des surplus
au-del du plafond autoris (fonds pour la communication, par exemple).
De faon gnrale, le systme de paiement lavance et de
provisions pour charges futures reste un systme utile pour la stabilit
des REP, il faut simplement en viter les abus.
Les co-organismes peuvent certes inciter lapposition dune
consigne de tri claire ; cest dautant plus efficace si ces consignes
dcoulent dune obligation rglementaire : voir la poubelle barre de
la Directive DEEE.
Il nest pas certain que lco-contribution visible soit efficace sil
lon observe les rsultats de la collecte qui sont en stagnation relative
Les consommateurs apprcient certes linformation (mme si cet intrt
dcline), cela a t mis en vidence par ltude annuelle de la filire
DEEE, mais cela ne se traduit pas par des rsultats suprieurs aux
filires sans contribution visible (voir graphique n 1 sur lvolution des
quantits recycles dans chaque filire, en kg par habitant et par an).

201
Se pose aussi la question de linternalisation du cot pour le

metteur en march, gage en soi dincitation lco-conception : la
contribution doit-elle tre un affichage informatif ou bien un transfert du
cot de fin de vie au consommateur (cas actuel pour les DEEE).
La filire DEEE rpond une directive europenne porte
environnementale. ce titre, la cration dune filire industrielle peut
tre un moyen judicieux pour les co-organismes si elle nexiste pas, mais
non un but en soi, si des techniques efficaces sont disponibles par
ailleurs.
Lallocation dune partie des contributions la R&D dans la
filire DEEE rpond en partie cette attente.
A contrario, des dures de contrat longues peuvent constituer une
barrire lentre de nouveaux acteurs promoteurs de technologies
innovantes au dtriment de la performance environnementale de la
filire.
Lobjectif de favoriser lconomie sociale et solidaire se retrouve
dans le cahier des charges DEEE.
Il me semble que pour les piles et accumulateurs, il sagit
davantage de centres de traitement que de centre de tri stricto sensu ?
Si le rapprochement de la filire papier et de la filire emballages
fait sens au niveau process, il faut tenir compte de larrive possible de

202
COUR DES COMPTES
nouveaux acteurs sur ces filires lors du prochain cycle dagrment

couvrant la priode partir de 2017.
Il existe galement un comit de conciliation dans la filire DEEE,
qui runit collectivits territoriales (AMF, Amorce, CNR), coorganismes, ADEME et DGPR.
Il convient de souligner que ces instances sont gnralement
traverses de conflits dintrts : la composition des CCA est favorable
aux acteurs dominants de chaque filire. Plusieurs membres bnficient
un titre ou un autre des financements de la filire (oprateurs, conomie
sociale et solidaire, collectivits). Les comits dorientation
oprationnels mettant en relation les co-organismes et les reprsentants
des oprateurs posent la question de leur conformit au droit de la
concurrence.
Il conviendrait de souligner que la procdure dagrment,
finalement opaque malgr le nombre important de runions et dacteurs
impliqus, nchappe pas aux conflits dintrts, mis en vidence de faon
magistrale par la saga du dsagrment dERP France.
Concernant la recommandation 1 : les co-organismes peuvent
relayer le message dfini rglementairement comme cest dj le cas
pour la poubelle barre de la filire DEEE
Concernant la recommandation 3 : lefficacit de la contribution
visible pour augmenter la collecte nest pas dmontre. Elle prsente
dautres avantages pour les consommateurs (information) comme pour
les producteurs (transfert de cot plus ou moins sanctuaris des
ngociations commerciales avec la grande distribution, dans le cas de la
filire DEEE). Elle est galement un frein lefficacit de lcomodulation DEEE dans ses modalits actuelles.

DU GIE FRANCE RECYCLAGE PNEUMATIQUES (FRP)
Nous trouvons dommage que dans les conclusions, la pertinence
de notre modle actuel ne soit ni dfendue, ni souligne.

203

DOCAD3E
Nous vous prions de bien vouloir trouver les remarques
quOCAD3E :
Concernant la connaissance du gisement et la performance de la
collecte, vous crivez
Cependant, la performance des co-organismes est, dans un
certain nombre de filires, pnalise par une connaissance partielle du
gisement, un nombre important de producteurs non-contributeurs, ainsi
que par des pratiques illgales, telle que la collecte sauvage. 65 % des
dchets dquipements lectriques et lectroniques et 63 % des dchets
textiles chappent ainsi la collecte slective .
1) Pour la filire DEEE, ce nest pas la mauvaise connaissance du
gisement qui dfinit sa performance de 35 % de taux de retour en 2013.
Les co-organismes, lOCAD3E et de nombreuses parties prenantes
identifient depuis longtemps quune majorit des flux de DEEE chappe
la filire agre parce quelle est prise en charge directement par des
acteurs du recyclage (rcuprateurs/ferrailleurs) qui en extraient la
valeur conomique sans dpollution ni atteinte des taux minimum de
valorisation. Le non-respect des obligations de dpollution et datteinte
des taux par ces acteurs ne permet pas de comptabiliser les tonnages
ainsi rcuprs. Le cahier des charges de la priode 2015 2020 a tabli
les conditions de lintgration de ces acteurs dans la filire, la part de ces
nouveaux canaux reprsentera plus de 10 % des collectes ds 2015,
permettant ainsi de dpasser lobjectif de 40 % de taux de retour fix par
le nouvel agrment pour lanne 2015.
2) La discussion sur les provisions implique que ce ne sont pas les
moyens financiers disponibles des co-organismes qui auraient limit les
collectes. Dans ces conditions, quel est le lien entre le nombre, suppos
important, de producteurs non-contributeurs et les performances de
collecte ? Nous pensons que ce lien est faible. En revanche les noncontributeurs crent un terrain concurrentiel ingal qui, si le problme
est important, peut miner la coopration des producteurs contributeurs.
Cependant les non-contributeurs reprsentent a priori une proportion
faible des mises sur le march sur la filire mnagre des DEEE qui
constitue plus de 95 % des contributions.
Concernant la procdure dagrment peu formalise et insuffisamment
rigoureuse

204
COUR DES COMPTES
la lecture de ce paragraphe du rapport de la Cour des comptes,

on a limpression que les dbats et runions autour de la dfinition du
cahier des charges constituent un problme. Ce nest pas le cas. Il serait
paradoxal de rduire le dbat afin dacclrer lcriture du cahier des
charges alors mme quon cherche augmenter la rigueur de la
procdure dagrment. Le cahier des charges est essentiel parce quil
dfinit ce que seront les impacts environnementaux, sociaux et
conomiques de la filire sur les 6 annes de la priode dagrment.
Notamment limpact conomique des cahiers des charges est
commensurable de 6 annes de contribution soit 9 milliards deuro. Cela
mrite dy passer le temps ncessaire. Il faut, a minima, conserver et
structurer les dbats et y ajouter une vritable analyse dimpact mene
par une entit autonome. Ce travail doit tre planifi afin davoir un
cahier des charges disponible 6 mois avant la fin de lagrment en
cours .

DE RCYLUM
Concernant la partie du projet dinsertion relative aux charges de
personnels parfois leves :
Il est indiqu Plusieurs cahiers des charges prvoient que les
co-organismes doivent tout particulirement veiller limiter au
maximum [leurs] frais de fonctionnement . Si cette exigence gagnerait,
ainsi que la recommand la Cour, tre plus prcise, les vrifications
opres ont permis de conclure au respect de cette clause. Une attention
particulire doit cependant tre apporte aux charges de personnel qui
ont mobilis, en 2013, jusqu 17 %, 13,8 % et 10 % des cocontributions perues pour Screlec, Rcylum et cologic, alors que les
autres co-organismes parviennent les limiter entre 1,4 % et 6,8 %. La
Cour a relev que ces dpenses progressent rapidement dans plusieurs
co-organismes et a appel leurs dirigeants matriser ce poste de
dpenses .
Partageant le souci de la Cour davoir des frais de fonctionnement
limits, nous tenons vous informer que cette mme masse salariale ne
reprsentait plus que 10,2 % des contributions lampes perues en 2014
grce au dveloppement de synergies avec la filire des DEEE
professionnels du fait de la monte en puissance de cette dernire.

205
Pour autant, le fait quun co-organisme ait un ratio charges de

personnel/montant des contributions perues plus lev que la moyenne
de ses confrres nest pas forcment rvlateur dun manque defficience.
En effet, un ratio jug lev peut tout simplement rsulter dune politique
dinternalisation de certaines activits plus leve que la moyenne.
Concernant la partie du document relative aux provisions pour
charges futures :
Il est indiqu La Cour constate que certains co-organismes ont
une pratique extensive de ce mcanisme comptable qui les conduit
constituer des provisions dont le montant cumul est trop important, voire
non justifi au regard de leurs dpenses , cette assertion tant suivie
dun graphique mettant en exergue les provisions de Rcylum parmi les
plus leves des co-organismes contrls.
Nous souhaitons prciser que cette provision a t cre dans le
cadre dune gestion prudentielle de la filire des lampes conomie
dnergie dont les ventes ont exploses entre 2010 et 2012 du fait dune
contrainte rglementaire exogne au march mais qui ne gnreront des
dchets en grandes quantits que six ans plus tard, avec pour corollaire
une forte augmentation des cots de collecte et de traitement alors quen
mme temps les mises sur le march des lampes devraient fortement
chuter du fait de larrive des lampes LED dune dure de vie trs
suprieure. Cette gestion prudentielle et fonde sur une approche par
capitalisation se trouvant dans les termes mme de la directive DEEE.

DE SCRELEC
Dans nos changes sur le fonctionnement de notre co-organisme,
nous nous sommes employs dmontrer tous les efforts engags pour
consolider et dvelopper notre socit afin de rpondre aux diffrents
objectifs assigns par les pouvoirs publics. En effet, depuis plus de 15
ans, Screlec coordonne les acteurs de la filire des piles et accumulateurs
portables sur le territoire national. De nombreux rsultats positifs ont t
constats et la stratgie mise en uvre depuis deux ans nous a permis
daugmenter nos performances de collecte de 17 %.
Au-del des progrs enregistrs par Screlec nous tenions
galement vous communiquer nos principales remarques relatives au
rapport en reprenant chacune des pages concernes de celui-ci.

206
COUR DES COMPTES
Nos remarques sur le rapport

Screlec est un co-organisme oprationnel car nous assurons ou
faisons assurer les oprations de collecte, tri et traitement. Cependant
nous accordons galement des soutiens financiers (soutiens la
massification) aux industriels de la collecte qui nous remettent des flux de
piles et accumulateurs portables issus de leur propre activit de collecte.
Nous encourageons ainsi les industriels collecter nos flux en synergie
avec ceux dautres filires. Lobjectif tant dapporter indirectement un
service de collecte des dtenteurs qui disposent dun petit gisement.
Screlec est trs actif sur le sujet de la recherche et dveloppement
et notamment sur lcoconception. En effet, nous avons cr un site
internet (COMEPA) qui vhicule des avis techniques afin de rpondre
aux sollicitations des pouvoirs publics, de nos adhrents et des industriels
du recyclage (SFRAP) sur des problmatiques lies au gisement sous
notre responsabilit.
Contrairement votre recommandation, la fusion des coorganismes piles et accumulateurs portables nest pas pertinente voire
contreproductive. Initialement Screlec tait le seul co-organisme de la
filire mais des divergences en terme dobjectif de performance et de
rduction des cots a conduit la naissance de notre confrre. Il y a deux
ans une tentative de rapprochement a avort face des divergences sur
les services apporter aux partenaires et aux moyens mettre en uvre.
Lconomie dchelle que vous voquez serait indubitablement corrle
une rduction des performances de notre filire. Ce serait galement
retirer aux metteurs sur le march le droit un service de qualit, la
concurrence et la volont de travailler avec un co-organisme en phase
avec leurs attentes.
Les charges de personnel de Screlec sont leves au prorata des
volumes financiers gnrs par les co-contributions que nous percevons.
Les cahiers des charges des co-organismes sont les mmes quelles que
soient leurs tailles. Nous nous devons dapporter les mmes services et
rpondre au mme niveau dexigence. Pour mener bien sa mission,
Screlec sappuie sur une structure la plus optimise possible face aux
obligations croissantes qui nous sont imposes.
Le montant des provisions pour charges futures de Screlec est
conforme notre cahier des charges puisquil est compris entre 3 et 12
mois dco-contributions. Avec plus de 10 mois de provisions pour
charges futures, Screlec est en capacit financire de mener une politique
ambitieuse pour atteindre ses objectifs. Cette politique qui repose sur la
collecte de gisements non disponibles actuellement est adosse des

207
investissements financiers (R&D), une plus large communication ou

encore le financement de nouvelles prestations (collecte en porte porte).
Concernant la transparence de nos relations avec les repreneurs,
Screlec a engag une politique daudits auprs de tous ses partenaires de
la chane de recyclage. ce titre, nous finanons un prestataire
indpendant afin de raliser une tude sur chacun de nos partenaires sur
le territoire national. Nous travaillons galement en concertation avec un
autre co-organisme europen de la filire des piles et accumulateurs
portables pour raliser conjointement ces audits ltranger. De plus
nous tenons prciser que lattribution des marchs de collecte tri et
traitement de Screlec se fait travers une procdure dappels doffres
publics.
Screlec a pris lengagement de faire trier et recycler 90 % de ses
flux sur le territoire franais. Nous adressons des recycleurs trangers
uniquement les flux dont le recyclage est mieux matris techniquement
dans leurs usines. Le recours des prestataires trangers en Allemagne
et Espagne pour le tri ne peut sappliquer notre co-organisme. Screlec
soppose une politique low cost et promeut un recyclage national
dans le cadre de notre mission dintrt gnral.
Lunique volont de Screlec est datteindre les objectifs fixs par
son cahier des charges. Lensemble des actions que nous menons
dmontrent notre volont de poursuivre une politique rsolument
responsable et proactive visant servir au mieux les intrts de la filire
tant en amont auprs de ses adhrents quen aval auprs des diffrents
circuits de collecte. Dans le cadre de son dossier de demande de ragrment, Screlec a dfendu sa vision dun co-organisme au centre
dune filire et au service de tous.


Chapitre III
Territoires
1. La filire de la pche Saint-Pierreet- Miquelon : un avenir incertain

2. Les liaisons vers les principales les
du Ponant : un enjeu pour la rgion Bretagne
3. Carcassonne Agglo : lexemple dune
intercommunalit inaboutie
4. Le systme scolaire en Polynsie franaise
et en Nouvelle-Caldonie : un effort de ltat
important, une efficience amliorer


1
La filire de la pche Saint-Pierre-etMiquelon : un avenir incertain
_____________________ PRSENTATION _____________________
Si la filire de la pche Saint-Pierre-et-Miquelon a constitu,
jusque dans les annes 1980, le moteur de lconomie locale, elle subit
depuis lors une crise profonde qui a modifi lensemble des quilibres
conomiques et sociaux de larchipel.
En 1992, la suite dun diffrend vieux de vingt ans entre le
Canada et la France sur les droits de pche, le tribunal arbitral de NewYork a donn un premier coup darrt lindustrie de la pche, en
rduisant la zone conomique exclusive (ZEE) franaise un couloir
maritime de quelques milles nautiques de largeur sur 200 milles
nautiques de longueur.
Les effets de cette dcision ont t aggravs par le moratoire sur la
pche de la morue instaur par le Canada pour une priode de cinq ans.
Le secteur de la pche hauturire en a t presque totalement ananti, la
pche artisanale, quant elle, spuisant lentement.
Cette situation a conduit ltat et les collectivits locales
simpliquer fortement dans la redynamisation conomique de
Saint-Pierre-et-Miquelon, et en particulier dans la filire halieutique.
La reconversion de ce secteur sest nanmoins avre trs difficile,
voire impossible. Plusieurs entreprises ont successivement dpos leur
bilan. Dernire en date, la socit canadienne SPM Seafoods
International , pourtant largement soutenue par des financements
publics, a cess son activit au printemps 2011.
Pour autant, lexploitation des produits halieutiques reste lun des
derniers moyens de conserver une relle activit conomique dans
larchipel, ce qui explique le soutien des pouvoirs publics, et en premier
lieu de ltat, cette activit.

212
COUR DES COMPTES
Au regard de ces constats et de la rcente raffirmation par le

Prsident de la Rpublique de la ncessit de maintenir lexploitation des
ressources halieutiques et leur transformation sur place, tous les
enseignements doivent tre tirs des checs successifs de relance de cette
activit (I) pour mieux valuer les conditions remplir pour conduire, de
faon viable, une restructuration de la filire de la pche Saint-Pierreet-Miquelon (II).
I - Les checs rcurrents du soutien public la

filire de la pche Saint-Pierre-et-Miquelon
A - Une activit inscrite dans lhistoire qui subit
une crise profonde
Larchipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire franais de
lAtlantique Nord, situ 25 kilomtres au sud de lle canadienne de
Terre-Neuve, est constitu de trois les principales : Saint-Pierre, 26 km,
Miquelon, 110 km et Langlade, 91 km, ces deux dernires tant relies
par un isthme de sable.
Ces les sont fort dissemblables : Saint-Pierre, la plus peuple,
5 478 habitants, assure encore aujourdhui lessentiel des activits
conomiques. Miquelon-Langlade runit 604 habitants131 vivant de la
pche et de lagriculture.
131
Source INSEE, populations lgales 2009, mises jour en 2012.

LA FILIRE DE LA PCHE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON : UN AVENIR

INCERTAIN
Carte n 1 : situation de Saint-Pierre-et-Miquelon

dans lAtlantique nord
Source : Cour des comptes daprs le site internet de canal.monde.fr

213
214
COUR DES COMPTES
La pche la morue a longtemps t le pilier de lconomie locale.

Elle engendrait, jusque dans les annes 1990, environ 400 emplois directs
lis lactivit portuaire.
Mais, en 1992, la suite de linterprtation divergente de la France
et du Canada sur les droits de pche, le tribunal arbitral de New-York a
rduit la zone conomique exclusive franaise un troit couloir
maritime de 10,5 milles nautiques de largeur sur 200 milles nautiques de
longueur. Ensuite, le moratoire dcid par le Canada sur la pche de la
morue dans la rgion, pour une priode de cinq ans, a considrablement
aggrav la crise. Le secteur de la pche hauturire Saint-Pierre-etMiquelon a t dmantel.
Certes, le moratoire a pris fin en 1997, mais a attendu la signature
en 2014 du procs-verbal dapplication de laccord franco-canadien sur la
pche, accord de coopration pass en vue de la conservation et de la
gestion des stocks dans les espaces maritimes canadiens et franais. Les
quilibres fondamentaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, au plan
conomique et social, sont demeurs durablement affects. Ainsi, les
exportations de produits de la pche, qui taient encore de presque
7 000 tonnes en 1992, sont devenues de plus en plus faibles, en volume et
en valeur : un peu plus de 1 100 tonnes en 2009, pour 3,8 M.
Afin de sauvegarder la pche la morue, ressource historique, et
son traitement, mais aussi de diversifier lactivit de la filire pche, en
ltendant de nouvelles espces, ltat et les collectivits locales ont ds
lors t conduits apporter un soutien important cette filire.
Dans ce contexte, la chambre territoriale de Saint-Pierre-etMiquelon a examin la gestion de deux socits dconomie mixte
locales, la Socit dinvestissement de la pche de larchipel (SIFPA)
Saint-Pierre, et la Socit de dveloppement conomique de Miquelon
(SODEM), Miquelon, acteurs importants des tentatives de ractivation
de la filire pche dans larchipel, mais aussi, ce jour, de leur chec.


INCERTAIN
215
B - Les coteuses tentatives de restructuration

de la filire pche
1 - De graves insuffisances dans la relance de lusine
de Saint-Pierre
En juillet 2008, la socit Interpche, qui exploitait la plus
importante usine de transformation des produits de la mer de Saint-Pierreet-Miquelon, a t mise en redressement judiciaire. Construite en 1971 et
dimensionne initialement pour traiter 40 000 tonnes de poissons vifs par
an, cette usine nen traitait plus que 1 900 tonnes en 2007, mais employait
encore 66 personnes et 6 saisonniers.
linitiative de ltat et de la collectivit territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon, un plan daction a alors t labor en lien avec
un groupe canadien, Louisbourg Seafoods Ltd, pour reprendre son
exploitation.
Les btiments et dpendances de lusine tant la proprit de la
collectivit territoriale, mais situs sur les emprises foncires du domaine
public maritime, la collectivit territoriale, comme ltat, taient parties
prenantes.
Un cadre juridique spcifique, mais sans doute inutilement
complexe, a t prvu pour organiser la reprise des activits.
a) Un cadre juridique complexe qui na jamais t mis en uvre

Une socit dconomie mixte locale au capital social de 37 000 ,
la SIFPA, associant principalement la collectivit territoriale et
linvestisseur priv canadien, a t constitue.
Plusieurs conditions devaient cependant tre runies avant la
reprise des activits de lusine par la socit de droit franais cre par le
groupe canadien, SPM Seafoods International.
Tout dabord, une convention devait tre conclue entre ltat et la
collectivit territoriale pour lui transfrer la gestion des biens du domaine
public maritime. Si cette convention dune dure de 18 ans a bien t
conclue, sa prise deffet au 1er janvier 2011, plus de dix-huit mois aprs la
reprise de lusine, a t tardive. Elle a de surcrot t rsilie ds
septembre 2011, la collectivit estimant quil ne lui revenait pas

216
COUR DES COMPTES
dassumer la mise en conformit de lusine aux normes des installations

industrielles classes, mais que cette charge incombait ltat.
Par ailleurs, le contrat de location des btiments de lusine devait
tre conclu entre la collectivit territoriale et la SIFPA, en charge de leur
gestion. L encore, si cette convention a bien t signe, elle a eu une
prise deffet tardive et comme elle tait lie la convention conclue entre
ltat et la collectivit territoriale, elle est aussi devenue caduque en
septembre 2011.
Seul, ce contrat de location pouvait donner le droit la SIFPA de
sous-louer les biens la socit canadienne. Seul un projet de bail a t
valid par le conseil dadministration de la SIFPA, le 2 dcembre 2010,
quelques semaines avant la mise en liquidation judiciaire de la SPM
Seafoods International en mai 2011.
Lexploitation de lusine par lexploitant canadien, au cours des
exercices 2009-2010, a t effectue sans titre doccupation des emprises
foncires supportant les installations industrielles.
Par ailleurs, en labsence dun vritable contrat locatif entre la
SIFPA et lexploitant, aucun loyer na jamais t vers.
Cette succession de dispositions tardives ou non mises en uvre
est tout fait rvlatrice de labsence de rigueur qui a entour cette
opration.
b) Des subventions de ltat dont lemploi est incertain

Le plan de reprise des activits de lusine de Saint-Pierre-etMiquelon tait assorti dune aide de ltat aux investissements
industriels. ce titre, le fonds exceptionnel dinvestissement (FEI) du
ministre de loutre-mer a accord, en 2009, une subvention de 1,76 M.
Ltat souhaitait que ces fonds soient affects de faon prioritaire
la rfection complte du systme de conglation du poisson par
lammoniac, alors que la collectivit territoriale estimait, elle, quil fallait
plutt envisager la conversion au gaz fron du systme de conglation.
Prenant acte de loption dcide par ltat, qui devait
imprativement agir dfaut de mettre en danger la vie dautrui, le
prsident de la collectivit territoriale, au demeurant prsident-directeur
gnral de la SIFPA, a sollicit et obtenu une subvention complmentaire
de 1 M, dont une avance de 0,5 M a bien t verse.


INCERTAIN
217
Le circuit de financement mis en place pour loctroi de ces

subventions a t particulier. Elles ont transit par le budget de la
collectivit territoriale, puis par celui de la SIFPA avant dtre verses
lattributaire final, la socit SPM Seafoods International, charge de la
mise aux normes de lusine et de la modernisation de loutil de
production.
Or lemploi de cette subvention na fait lobjet daucun contrle de
la part de la SIFPA. Linventaire des actifs de cette socit dconomie
mixte, effectu par un cabinet dexpertise maritime indpendant, en
janvier 2011, quelques semaines avant la mise en liquidation judiciaire de
lexploitant, a fait natre un doute trs srieux sur lemploi de cette
subvention de 1,76 M, la socit SPM Seafoods International nayant pu
en justifier lutilisation, au regard de laffectation prvue, qu hauteur de
0,50 M. Les seules vrifications matrielles et techniques ralises lont
t par ltat et elles nont port que sur la partie des installations relevant
de la protection de lenvironnement au titre des installations classes.
c) Le rachat des parts de la socit canadienne

par la collectivit territoriale
Jusquen 2010, les 37 000 actions de la SIFPA, dune valeur
nominale de 1 , taient principalement dtenues par le conseil territorial
de Saint-Pierre-et-Miquelon hauteur de 51 %, et par la socit
canadienne Louisbourg Seafoods Investissement SAS, hauteur de 40 %.
Or, en 2010, la socit canadienne a vendu lessentiel de ses parts
la collectivit territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour un montant de
1,92 M. lissue de cette cession, linvestisseur canadien ne participait
plus qu hauteur de 8 % du capital de la SIFPA.
Cette opration a t ralise sur la base dune estimation des actifs
corporels de la socit dconomie mixte, faite par un cabinet comptable,
5,42 M, mais dans un document prsent par ce cabinet comme un prprojet ne pouvant constituer une valuation dfinitive.
Par la suite, en janvier 2011, une expertise de ces actifs, ralise
par un expert judiciaire prs la cour dappel de Caen, a ramen leur
valorisation patrimoniale 2,34 M. En tout tat de cause, la valorisation
excessive rsultant de la premire estimation a eu de fortes consquences
financires pour la collectivit territoriale. Selon lexpert judiciaire
prcit, le rachat des parts de la socit canadienne aurait d se faire sur
la base de 0,94 M, et non de 1,86 M.

218
COUR DES COMPTES
De toute vidence, la collectivit territoriale ne sest pas entoure

de toutes les garanties lui permettant de prserver au mieux ses intrts
financiers.
Aprs la mise en liquidation judiciaire en mai 2011 de la socit
SPM Seafoods International, qui avait exploit difficilement les
installations industrielles pendant deux ans, le tribunal de commerce de
Saint-Pierre-et-Miquelon, en aot 2011, a rejet lunique offre de reprise.
En labsence de repreneur, les 46 employs permanents de lusine ont t
licencis, conduisant une hausse de deux points du taux de chmage sur
lle.
La vtust de lusine et des fuites dammoniac dans le systme de
refroidissement ont contraint le mandataire judiciaire arrter le circuit
de rfrigration et dtruire un stock de 90 tonnes de poissons congels,
en aot 2011.
Au dbut de lanne 2012, les circuits frigorifiques ont t
dmonts et prs de six tonnes dammoniac, dchet industriel
potentiellement toxique, ont t extraites de lusine et achemines par
navire en mtropole, puis par la route jusqu Saint-Priest, dans le
dpartement du Rhne. Selon lagence de lenvironnement et de la
matrise de lnergie, mandate par la prfecture de Saint-Pierre-etMiquelon pour la piloter, le cot de cette opration devait slever
0,2 M.
En dfinitive, des financements publics importants ont t engags,
tant par ltat que par la collectivit territoriale, en pure perte, lusine de
Saint-Pierre tant aujourdhui labandon.
2 - Lchec de la SODEM, Miquelon

La Socit de dveloppement conomique de Miquelon (SODEM)
est une socit dconomie mixte locale, cre en 1993, avec pour
missions de contribuer au dveloppement touristique, industriel,
commercial et conomique de la seule commune de Miquelon-Langlade.
Elle associe la commune (66,3 % du capital social), la compagnie
mtropolitaine dinvestissement (26,7 %) et une entreprise locale pour le
solde.
En pratique, la socit a fond sa stratgie sur la seule activit de
location dquipements industriels en vue de la transformation des
produits de la mer. En fait, elle na jamais pu dvelopper une activit
suffisante pour assurer la couverture de ses charges.


INCERTAIN
219
La socit sest donc trouve, de facto, en tat de cessation de

paiement la fin de lexercice 2012, et elle est contrainte aujourdhui de
cder ses actifs.
II - Les perspectives incertaines

de restructuration de la filire pche
Saint-Pierre-et-Miquelon
Les checs de la SIFPA et de la SODEM, notamment, ont soulign
les difficults relancer la filire pche sur larchipel. Les pouvoirs
publics cependant, conscients de son importance comme levier de
lconomie locale, nont pas renonc revitaliser ce secteur.
cet gard, si les perspectives conomiques de la filire peuvent
sappuyer sur des ressources halieutiques intressantes, sa prennisation
implique une modernisation de ses outils et limplication des acteurs
locaux.
A - Des ressources intressantes mais une activit

et des quipements inadapts
1 - Des ressources halieutiques encore exploitables
Larchipel bnficie de zones de pche diversifies, qui demeurent
en grande partie inexploites. Les ressources potentielles halieutiques de
Saint-Pierre-et-Miquelon ont cinq sources possibles, savoir la zone
conomique exclusive (ZEE)132 franaise (crabe des neiges, lotte, glefin,
coquille Saint-Jacques, homard) ; les stocks cogrs dans le cadre de
132
Les espces de la ZEE franaise, dont lexploitation nest pas gre dans le cadre
de laccord franco-canadien, sont soumises la seule rglementation franaise.

220
COUR DES COMPTES
laccord franco-canadien133 (morue, coquille Saint-Jacques, sbaste,

encornet, balai, plie grise, ptoncle dIslande) ; la zone conomique
exclusive du Canada (merlu argent, morue, sbaste, fltan noir134) ; les
eaux internationales, gres par lOrganisation des pches de lAtlantique
du nord-ouest, lOPANO135 (sbaste, limande, fltan noir, encornet,
crevette) et enfin les espces relevant de la Commission internationale
pour la conservation des thonids de latlantique (CICTA) : une trentaine
despces migratrices appartenant aux groupes des thonids, notamment
thon rouge, thon obse, germon du nord et espadon.
Selon un rapport ralis, en 2012136, par lInstitut franais de
recherche pour lexploitation de la mer (IFREMER), laddition de ces
gisements constituerait un potentiel thorique de pche de poissons,
crustacs et mollusques, de plus de 10 500 tonnes par an.
Or, depuis les annes 2010-2011, le tonnage des produits pchs
na jamais dpass 3 200 tonnes (cf. infra, tableau n 1).
133
Laccord franco-canadien sur la pche, conclu en 1972, mais sign le 29 novembre

1994, institue un rgime de cogestion dans les espaces maritimes franais et
canadiens, aux termes duquel :
- en premire intention, 70 % du quota franais de morue doit tre pch par des
navires canadiens, mais dbarqu et transform Saint-Pierre-et-Miquelon ;
- en cas dchec, lexploitation de la totalit du quota franais revient aux navires de
larchipel.
Laccord porte sur la pche industrielle, qui constitue 70 % du quota, et la pche
artisanale, 30 % du quota. Cet accord a t rvis le 5 mars 2015 et a tabli une
nouvelle rpartition en ce qui concerne la pche industrielle, les parts respectives des
navires canadiens et de larchipel tant fixes 50 %.
134
Les stocks de la ZEE du Canada ne sont pas exploits, et notamment la morue du
golfe du Saint-Laurent, non commercialisable. Si la France dispose de droits de pche
historiques dans les eaux canadiennes, en rfrence lannexe 1 des accords francocanadiens, ces quotas ne sont que partiellement pchs en raison, notamment, de
lloignement des zones de pche. Seul le Bothuk (cf. infra) va pcher le fltan noir
au nord Terre-Neuve.
135
Les eaux internationales stendent au-del des 200 milles nautiques canadiens.
136
Mission ralise sur site, du 11 au 18 fvrier 2012, la demande du ministre de
loutre-mer. LIFREMER est un tablissement public caractre industriel et
commercial qui ralise des missions de recherche et dexpertise.


INCERTAIN
221
Carte n 2 : carte des zones de pche

autour de Saint-Pierre-et-Miquelon
Source : site internet de la commune de Miquelon-Langlade
Face ces ressources thoriques, le march des produits aquatiques

offre des perspectives intressantes pour Saint-Pierre-et-Miquelon,
notamment en France mtropolitaine, au Canada ou bien encore sur la
cte est des tats-Unis.
La consommation franaise de produits de la mer est, en effet, en
forte augmentation137. Elle est passe, annuellement, de 12 kilos par
personne, en 1975, 25 kilos, en 1988, pour atteindre 34,5 kilos, en 2012.
Par ailleurs, les tendances observables sur le march des produits de la
137
Source FranceAgriMer, tablissement national des produits de lagriculture et de la

mer, qui exerce ses missions pour le compte de ltat.

222
COUR DES COMPTES
mer sont encourageantes pour les espces haute valeur commerciale

telles que le cabillaud, le homard, le crabe des neiges, la coquille SaintJacques, le fltan blanc et le thon rouge, par exemple.
2 - Les apports de la pche locale demeurent limits

Mme si les possibilits de pche et de transformation de larchipel
se sont trs fortement rduites, de 2010 2015, les apports de la pche
industrielle, comme de la pche artisanale, restent sensiblement infrieurs
aux quotas de pche attribus : les tonnages pchs ont, en effet, oscill
au cours de cette priode, entre 2 200 et 3 200 tonnes, alors que les quotas
autoriss slevaient plus de 7 600 tonnes.
Tableau n 1 : total des produits pchs par rapport
aux quotas autoriss en tonnes
Pchs
Quotas
carts
2010/2011
3 241
7 622
- 4 381
2011/2012
2 238
7 622
- 5 384
2012/2013
2 968
7 622
- 4 654
2013/2014
2 906
7 622
- 4 716
2014/2015
2 582
7 622
- 5 040
Source : Cour des comptes daprs donnes de la prfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon
cette faiblesse globale des prises, vient sajouter leffet sur

lactivit des variations saisonnires et conjoncturelles. Selon les annes
et selon les espces, les tonnages pchs enregistrent, en effet, des carts
importants. Ainsi, en 2011, des problmes techniques (panne, accident)
ont affect deux navires de pche semi-industrielle, ce qui a diminu les
prises, qui, avec 2 238 tonnes, ont atteint leur plus bas niveau.
En 2015, la pche aux crabes des neiges a t trs peu fructueuse,
alors que la pche la coquille Saint-Jacques, anne aprs anne, connat
un essor significatif.


INCERTAIN
223
Tableau n 2 : variations des volumes pchs selon les principales

espces et les saisons en tonnes
Morue
Sbaste
Plie
Crabe
Raie
Coquille
Limande
2010/2011
1 252
15
11
250
498
25
686
2011/2012
1 103
229
181,5
99
115
2012/2013
760
13,5
10
327
277
86
5 305
2013/2014
1 396
15
11,5
251
173
227
14,5
2014/2015
1 622
16,5
23
100
141
328
36
Source : Cour des comptes daprs donnes de la prfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon
Saint-Pierre-et-Miquelon, les apports sont raliss par une

vingtaine de navires. Deux navires assurent la pche dite industrielle138, le
Bothuk et lAtlantic Odyssey, dune longueur respective de 35 et
29 mtres. Ils ont t acquis avec laide financire de ltat hauteur de
0,65 M pour le premier et de 0,62 M pour le second.
La pche artisanale, pour sa part, est assure par 12 units dont la
taille est comprise entre 8 et 23 mtres. Elle permet de faire vivre une
vingtaine de marins.
lexception dun navire achet sur fonds privs, tous les bateaux
ont bnfici dune aide de ltat, hauteur de 33 % de leur valeur, et
dun prt 0 % de la collectivit territoriale, remboursable sur dix ans,
hauteur de 33 % de leur valeur.
3 - Des quipements industriels inadapts

La plus importante usine de transformation de larchipel SaintPierre, aprs lchec de la socit canadienne, est aujourdhui labandon
et le btiment obsolte ne correspond plus aux besoins, ni aux conditions
de scurit et de qualit sanitaire indispensables.
Il ne reste donc sur larchipel quune seule unit industrielle de
transformation, la Socit nouvelle des pches de Miquelon (SNPM),
Miquelon, qui traite actuellement une partie des mares du Bothuk.
138
Il nexiste pas de vritable dfinition de la pche industrielle et de la pche

artisanale, la plupart des pays se basant sur la taille du navire. En loccurrence, pour le
prsent rapport, la pche industrielle est celle qui est ralise par les deux navires que
sont le Bothuk et lAtlantic Odyssey. Depuis 2012, la limite suprieure des navires de
pche artisanale a t fixe 24 mtres.

224
COUR DES COMPTES
Photo n 1 : la socit nouvelle des pches de Miquelon (SNPM)
Source : IFREMER
Mais le tonnage trait demeure limit, puisque cette usine

transforme, en moyenne annuelle, environ 1 400 tonnes de produits de la
mer. Si elle dispose bien dun agrment sanitaire europen pour
lensemble de son activit, le btiment est en mauvais tat et ne rpond
pas toutes les normes dhygine et de scurit requises. Lusine de
Miquelon fonctionne, entre autres, avec trois machines Baader139,
acquises entre 2009 et 2013.
139
La Baader 176 permet le filetage du poisson plat, la Baader 541 le tranchage de la

morue et la Baader 153 le filetage de la dorade et du sbaste. Lacquisition dune
Baader 252 est prvue en 2015, pour le filetage de poisson de grande taille. Le filetage
est une opration qui consiste essentiellement enlever la tte, les nageoires, la queue,
les viscres du poisson, puis lever des filets.


INCERTAIN
225
B - La restructuration de la pche artisanale

et le dveloppement de laquaculture
1 - La restructuration de la pche artisanale
et les obstacles lever
Toutes les missions faites Saint-Pierre-et-Miquelon, dont la plus
rcente, effectue par une dlgation du Comit national des pches
maritimes et des levages marins, ont prconis la restructuration de la
filire artisanale. En effet, les produits pchs sont non seulement
importants, gaux ou suprieurs en volume ceux de la pche
industrielle, mais ils permettent aussi une diversification des espces et
des activits.
Tableau n 3 : apports de la pche industrielle
et de la pche artisanale en tonnes
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
Pche
industrielle
1 196
947
766
1 443
1 359
Pche
artisanale
2 045
1 291
2 212
1 463
1 223
Source : Cour des comptes daprs donnes de la Prfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon
Un premier projet en ce sens, en 2012, a t soutenu par la

chambre dagriculture, de commerce, dindustrie, des mtiers et de
lartisanat (CACIMA) de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Il reposait sur une meilleure organisation de la pche artisanale et
sur le dveloppement dune activit de transformation porte par de
petites entreprises familiales ou des ateliers, autour de la dcoupe, de la
conglation, ou de la mise en conserve despces haute valeur ajoute,
telles que le crabe des neiges, le homard, la coquille Saint-Jacques.
Mais un projet de cette nature suppose des investissements
consquents (tours glace, chambres froides, ateliers de transformation,
notamment) et la constitution dune organisation de pcheurs et
producteurs, sous forme soit associative, soit cooprative. Enfin, il
implique vraisemblablement un renouvellement partiel de la flottille.
Afin dexaminer ces perspectives, lorganisation des pcheurs avait
recrut, en 2012, une collaboratrice dont le poste tait cofinanc,

226
COUR DES COMPTES
hauteur de 0,7 M, par ltat et la collectivit territoriale. Mais cette

dernire na apparemment jamais achev sa mission et a quitt son poste,
en juin 2015, sans tre ce jour remplace.
Ce projet reste soutenu par la CACIMA dans le cadre du nouveau
contrat de dveloppement territorial conclu avec ltat pour les annes
2015-2018, et les services de ltat pourraient y apporter leur soutien,
sous rserve quil soit accompagn par des pcheurs et producteurs en
nombre suffisant.
En tout tat de cause, le contrat de dveloppement, qui a prvu un
financement de 1,13 M pour soutenir lindustrie de transformation des
produits de la mer, consacrera un peu moins de 0,5 M la pche
artisanale. Ces crdits permettront notamment de crer une mini-crie,
Saint-Pierre.
2 - Un projet exprimental de dveloppement de laquaculture

Avec le soutien de lOffice de dveloppement de lconomie
agricole doutre-mer (ODEADOM)140 et de lIFREMER, un parc
exprimental de rensemencement de coquilles Saint-Jacques, visant
renouveler la ressource sauvage, a t cr en 2002. Il vise procurer la
pche artisanale une ressource de proximit et une activit de
transformation et de commercialisation de produits forte valeur ajoute.
Situ sur lle de Miquelon, sa production annuelle slve
aujourdhui 20 tonnes de coquilles, sachant que le seuil de rentabilit se
situe autour de 50 tonnes.
Ce projet a t inscrit au contrat de dveloppement territorial qui a
prvu, au titre de lexercice 2015, des aides financires de ltat et de la
collectivit territoriale, hauteur respective de 0,1 M et de 1 M, et le
lancement dune tude visant en dfinir les conditions de viabilit
conomique. Le soutien la filire aquacole est donc conditionn la
poursuite de laide que lui apporte le conseil territorial et par les rsultats
de ltude prcite, attendus dans les prochains mois. Le cas chant, il
conviendra alors didentifier une source de financement alternative
140
tablissement public administratif plac sous la tutelle du ministre de

lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort et du ministre des outre-mer, charg
duvrer au dveloppement durable de lconomie agricole dans les dpartements et
les collectivits doutre-mer.


INCERTAIN
227
lODEADOM, qui a confirm que la contribution apporte la filire, en

2015 dun montant de 0,5 M, serait la dernire.
C - Lventuelle cration dun ple de transformation

unique des produits de la pche et ses limites
1 - Un objectif ambitieux de ple unique de transformation
LIFREMER et le CGAAER, dans le cadre des missions prcites,
ralises en 2012, ont propos la cration Saint-Pierre dun ple de
transformation unique (PTU). Ce projet partait du constat de lexistence
de ressources halieutiques intressantes, en volume et en valeur ajoute,
mais au total peu exploites, de la dispersion de lactivit de
transformation des produits de la mer sur les deux les, gnrant des
surcots et induisant une concurrence parfois malsaine entre ces deux
sites.
Il tait donc propos de crer une structure nouvelle charge de
grer lensemble des outils de transformation de larchipel. Le projet
prconisait de confier les entits de production des oprateurs privs,
sur la base de contrats de location.
La principale fonction de ce ple unique, aprs lacquisition des
quipements, consisterait en assurer la location, tout en exerant son
influence sur la rpartition des activits entre les divers sites de
transformation.
La mise en uvre de cet organisme devait sappuyer sur ltat, les
collectivits locales, les socits dconomie mixte locales, mais aussi des
oprateurs privs et des partenaires financiers institutionnels comme la
Caisse des dpts et consignations et lAgence franaise de
dveloppement.
Enfin, le projet dfinissait des actions daccompagnement,
qualifies dindispensables et visant notamment :
- structurer la pche artisanale afin daugmenter sa production, de
crer une complmentarit entre filire artisanale et filire
industrielle et de lisser les effets lis la saisonnalit de la pche et
des espces ;
- renouveler la flottille de pche, industrielle comme artisanale, juge
inadapte ;

228
COUR DES COMPTES
- crer et promouvoir un label dorigine Saint-Pierre-et-Miquelon,

pour les produits forte valeur ajoute ;
- prendre en charge la question du traitement des dchets de poisson,
jets en dcharge publique et souvent la mer.
2 - Les limites de ce projet

Si ce projet, conu en 2012, tait ambitieux, il reposait sur des
bases qui, depuis lors, ont considrablement volu. Ainsi, il devait
sappuyer sur deux socits dconomie mixte, sur un site principal de
transformation industrielle situ Saint-Pierre, en complmentarit avec
lusine de Miquelon, et sur des ateliers de transformation artisanale.
Or les deux socits dconomie mixte ont interrompu leurs
activits, lusine de Saint-Pierre est larrt et la seule usine en activit
est Miquelon. Par ailleurs, lorganisation de la pche artisanale souffre
dun dfaut dinitiative, voire dintrt, des acteurs privs locaux.
Dune manire gnrale, ce projet de ple de transformation
unique nest pas appuy au plan local, tout particulirement par les
acteurs privs. Port cependant par ltat, sa mise en uvre progressive
vise prioritairement conforter lexistant, notamment Miquelon.
3 - Limpossible restructuration de la pche industrielle

Ltat a dj soutenu activement lactivit de transformation des
produits de la mer sur larchipel par des aides financires pour lachat de
deux navires, le Bothuk et lAtlantic Odyssey, destins la pche en hautemer, par la mise aux normes de lusine de Miquelon-Langlade et par des
aides lacquisition de plusieurs machines Baader.
Par ailleurs, la dernire usine en activit, Miquelon, dispose de
possibilits diversifies de traitement et de conglation des produits et
dun savoir-faire incontestable.


INCERTAIN
229
Photo n 2 : usine de transformation Saint-Pierre-et-Miquelon

atelier de travail et fileteuse
Source : IFREMER
Fort de ces constats, le contrat de dveloppement territorial

2015-2018 prvoit un programme, sans doute moins ambitieux que le
ple de transformation unique, mais plus raliste, de soutien la
modernisation de lusine de Miquelon. Une nouvelle machine Baader et
un tunnel de surglation devaient ainsi tre mis en service, en 2015, et la
mise aux normes de lusine poursuivie.
Dans le cadre de ce contrat, 0,65 M sont aussi destins aider la
Socit nouvelle des pches de Miquelon acqurir un nouveau navire de
pche de 28 mtres. Il complterait les apports du Bothuk et permettrait
de mieux utiliser les quotas de morue et de diversifier les prises. Ce
soutien devrait tre formalis par une convention dans laquelle la SNPM
prciserait son projet industriel et les investissements envisags dans les
trois annes venir.
Pour autant, lusine conservera une capacit limite et elle ne sera
pas en mesure, elle seule, de traiter les quotas de poissons attribus
larchipel.
Ltat souhaiterait donc associer cette restructuration une
compagnie darmement, disposant du savoir-faire et des rseaux de
distribution ncessaires la commercialisation grande chelle des
produits transforms.

230
COUR DES COMPTES
Si une socit mtropolitaine, avec laquelle des contacts ont dores

et dj t pris, a fait part de son intrt en juin 2015, elle na cependant
pas souhait sengager dans limmdiat.
Elle fixe, pour son ventuelle intervention, un certain nombre de
conditions, qui apparaissent trs difficiles runir aujourdhui :
- le maintien des quotas de pche la morue, voire leur augmentation ;
- le choix du site de Saint-Pierre, plus adapt, pour leur
transformation, leur conglation et leur conditionnement ;
- des installations portuaires adquates pour lexpdition des produits
transforms.
Or, la question des quotas relve des relations franco-canadiennes
et la construction dune nouvelle usine Saint-Pierre est plus
quimprobable.
Il en rsulte que la restructuration de la pche industrielle semble
mal engage et quelle ne pourra pas dpasser le cadre limit actuel. La
seule approche raliste semble donc passer par la consolidation de la
filire artisanale en appui sur le site de Miquelon.
___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________

Depuis plus de 25 ans, la filire de la pche Saint-Pierre-etMiquelon connat une crise profonde, lie initialement la restriction des
zones de pche et au moratoire de cinq ans impos par le Canada sur la
pche la morue. Les effets durables de cette crise ont gravement affect
les quilibres conomiques et sociaux de larchipel.
Afin de relancer la pche la morue et son traitement, mais aussi
de favoriser le dveloppement de la pche, demeure embryonnaire, sur
de nouvelles espces, ltat et les collectivits locales ont apport un
important soutien financier la filire pche.
Deux rapports de la chambre territoriale des comptes de
Saint-Pierre-et-Miquelon ont mis en vidence la dgradation acclre
de la situation de la filire de la pche et labsence apparente, court
terme, de solution de revitalisation prenne.
La chambre territoriale des comptes a galement relev de graves
insuffisances des acteurs locaux concerns alors que plus de trois
millions deuros de subvention ont t verss par la collectivit et ltat.


INCERTAIN
231
Pour autant, des perspectives existent encore pour la filire de la

pche Saint-Pierre-et-Miquelon et larchipel dispose de ressources
exploitables intressantes, en volume et en qualit. Dans ce cadre, la
restructuration de la filire pche, en assurant sa viabilit conomique,
doit tre poursuivie.
Cette restructuration doit essentiellement sappuyer sur
ladaptation et la diversification des activits de la pche artisanale, sur
le dveloppement de laquaculture, et notamment de la pectiniculture
(levage des coquilles St-Jacques). En effet, la restructuration de la
pche industrielle, engage avec le soutien des pouvoirs publics, dans le
cadre du contrat de dveloppement territorial 2015-2018, parat plus
difficile mener bien.
La russite de ces projets ncessite limplication des acteurs
locaux, qui doivent se mobiliser alors que les initiatives prives sont
rares, et, sans doute, lengagement de partenaires extrieurs disposant de
la technicit et de la surface financire ncessaires la transformation et
la commercialisation dans des conditions conomiquement
satisfaisantes des produits de la pche.
Ces constats conduisent la Cour formuler la recommandation
suivante lattention des collectivits publiques :
- accompagner la restructuration de la filire pche Saint-Pierre-etMiquelon, sous rserve dune implication relle de partenaires
privs fiables.


Rponses
Rponse commune de la ministre de lcologie, du dveloppement
durable et de lnergie et du secrtaire dtat charg des transports,
de la mer et de la pche ........................................................................... 234
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................. 234
Rponse de la ministre des outre-mer ..................................................... 234
Rponse du prsident-directeur gnral de linstitut franais
de recherche pour lexploitation de la mer (Ifremer) .............................. 235
Rponse du prsident du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon ..... 235
Rponse du prsident-directeur gnral de la socit dinvestissement
de la filire pche de larchipel (SIFPA) ................................................ 236
Rponse du prsident de la chambre dagriculture, de commerce,
dindustrie, des mtiers et de lartisanat (CACIMA) de Saint-Pierreet-Miquelon ............................................................................................ 236
Destinataire nayant pas rpondu

Prsident-directeur gnral de la socit de dveloppement conomique
de Miquelon (SODEM)

234
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,

ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DES TRANSPORTS,
DE LA MER ET DE LA PCHE
Nous vous remercions de bien vouloir noter que cette insertion
nappelle pas dobservation de notre part.

CHARG DU BUDGET
Nous prenons note du constat fait et des recommandations,
concernant la prennisation et la ncessaire diversification de cette
filire, qui nappellent pas de remarques de notre part.
RPONSE DE LA MINISTRE DES OUTRE-MER

La conclusion de linsertion mrite dtre nuance notamment en
ce qui concerne la pche industrielle et semi-industrielle (navires
Beothuk et Atlantic Odyssey, et usine de Miquelon). En effet, si la
fermeture de lusine de Saint-Pierre na pu tre vite, lactivit de celle
de Miquelon se poursuit et se diversifie. Le dveloppement de la pche de
nouvelles espces a dpass le stade embryonnaire. Cette diversification
est dj une ralit avec des espces telles que la limande queue jaune,
la lotte, la raie (transformes localement), le fltan blanc et le thon rouge
(exports en frais).
Le soutien de ltat a permis damliorer la qualit et les volumes
de la transformation par lusine de Miquelon (machines Baader pour le
filetage des poissons plats et du sbaste, ainsi que pour le tranchage de la
morue ; tunnel de surglation qui va permettre daugmenter sensiblement
les volumes et de scuriser les accords commerciaux de lentreprise). Les
deux navires ont connu des difficults techniques, lexploitation des
quotas de thonids a tard, mais la pche industrielle montre des signes
rcents de reviviscence.


INCERTAIN
235
Si la restructuration de la filire pche industrielle telle quelle a

t envisage, en ple de transformation unique nest plus possible, le
redmarrage dune unit de transformation Saint-Pierre tant
improbable, il persiste nanmoins de relles perspectives de
dveloppement conomique. Celles-ci reposent sur le savoir-faire des
professionnels et sur la disponibilit de certains stocks de poissons dans
les eaux sous juridiction franaise, la reconstitution du stock
emblmatique de morue du 3Ps cogr avec le Canada, et laccession
des quotas plus lointains pour les deux navires semi-industriels auxquels
va sajouter un troisime navire dans le cadre du contrat de
dveloppement territorial 2015-2018.
La diversification de la pche artisanale repose sur des ressources
parfois fluctuantes (ainsi la dernire campagne du crabe des neiges a t
dcevante) mais complmentaires : la part artisanale du quota
franais de morue du 3Ps viennent sajouter homard, coquille, bulot... Sa
structuration (cooprative, organisation de producteurs) est un prrequis
avant denvisager le financement dquipements communs. Enfin, le rle
des pcheurs artisanaux dans lexploitation de la coquille en baie de
Miquelon, bien que revu la baisse, fait le lien avec la filire
pectiniculture pour laquelle des prconisations sont en cours
dlaboration.

DE LINSTITUT FRANAIS DE RECHERCHE
POUR LEXPLOITATION DE LA MER (IFREMER)
Je souhaite vous indiquer que ce rapport nappelle pas
dobservation de la part de lIfremer.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL TERRITORIAL

DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
Je vous informe navoir aucune observation formuler sur
linsertion au rapport public annuel 2016 intitule la filire de la pche
Saint-Pierre-et-Miquelon, un avenir incertain .

236
COUR DES COMPTES

DE LA SOCIT DINVESTISSEMENT DE LA FILIRE PCHE
DE LARCHIPEL (SIFPA)
Je vous informe navoir aucune observation formuler sur
linsertion au rapport public annuel 2016 intitule la filire de la pche
Saint-Pierre-et-Miquelon, un avenir incertain .
RPONSE DU PRSIDENT DE LA CHAMBRE DAGRICULTURE,

DE COMMERCE, DINDUSTRIE, DES MTIERS ET DE
LARTISANAT (CACIMA) DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
Nous ne sommes pas certains que ce soit raliste au vu des
tentatives passes qui se sont soldes par des checs.
II Les perspectives incertaines de restructuration de la filire
pche Saint-Pierre-et-Miquelon
C Lventuelle cration dun ple de transformation unique des
produits de la pche et ses limites
3 Limpossible restructuration de la pche industrielle.
Il en rsulte que la restructuration de la pche industrielle semble
mal engage et quelle ne pourra pas dpasser le cadre limit actuel. La
seule approche raliste semble donc passer par la consolidation de la
filire artisanale en appui sur le site de Miquelon.

2
Les liaisons vers les principales les du
Ponant : un enjeu pour la rgion
Bretagne
_____________________ PRSENTATION _____________________
Les quinze les et archipels des les du Ponant stendent sur six
dpartements, allant, du nord au sud, de larchipel de Chausey dans la
Manche lle dAix en Charente-Maritime. Ils sont principalement
situs sur le territoire de la rgion Bretagne, qui comprend onze les et un
archipel habits lanne.
Aux termes de larticle L. 5431-1 du code des transports, le
dpartement est comptent jusquau 31 dcembre 2016 en matire de
transports maritimes rguliers publics de personnes et de biens pour la
desserte des les141, sauf lorsque l'le desservie fait partie du territoire
d'une commune continentale.
Lexercice de cette comptence conduit la collectivit dterminer
les obligations de service public des liaisons entre les les et le continent,
afin de compenser les difficults lies linsularit. Le dpartement
finance en partie ces obligations, qui couvrent notamment les frquences
des traverses et les tarifs.
La chambre rgionale des comptes de Bretagne a contrl les
conditions dans lesquelles les dpartements du Finistre et du Morbihan
organisent respectivement le service public des liaisons avec les les de
Molne, Ouessant142, Sein et Batz pour le Finistre, et avec les quatre
les du large (Belle-le-en-Mer, Groix, Houat et Hodic) et celle dArz
pour le Morbihan.
141
Larticle 8 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique du

7 aot 2015 transfre la rgion cette comptence compter du 1 er janvier 2017.
142
Y compris la liaison arienne entre Brest et Ouessant.

238
COUR DES COMPTES
Le trafic relatif ces liaisons est important. Hors fret et vhicules,

1,66 million de passagers ont travers en 2014 vers ou depuis les quatre
les du large du Morbihan, peuples de 8 200 rsidents permanents. Les
liaisons avec les les du Finistre, qui comptent 1 900 habitants, sont
empruntes par plus de 300 000 passagers par an. Le nombre total de
passagers, proche de 2 millions par an, est comparable au nombre de
passagers du port de Marseille, hors croisiristes. Un passager sur
quatre, dans les deux cas, est un rsident insulaire permanent.
Les contrles ont permis de constater que le service de liaison vers
les les est assur de manire satisfaisante. Il est cependant apparu que la
connaissance des cots et des donnes relatives lactivit devait tre
amliore (I), que lquilibre financier des comptes des exploitants, fond
sur une tarification rviser, ntait pas assur (II), alors que le
prochain transfert de comptences vers la rgion ncessite ds prsent
lengagement dune rflexion stratgique densemble (III).
Carte n 1 : les les bretonnes du Ponant (Finistre et Morbihan)
Source : association des les du Ponant

LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR

LA RGION BRETAGNE
239
I - Une connaissance du service parfaire

Propritaires de lessentiel de la flotte et des gares maritimes, les
dpartements du Finistre et du Morbihan mettent leurs quipements143
la disposition de socits prives, auxquelles ils dlguent lexploitation
des services qui assurent la desserte des les de leurs ressorts. Ce mode de
gestion, sous forme de dlgation de service public (DSP), prvu par la
loi, ne leur garantit pas une connaissance suffisante du service.
A - Une faible connaissance des cots

Le cot global du service public des liaisons avec les les
comprend les charges dexploitation supportes par le dlgataire, ainsi
que les dpenses assumes par le dpartement. Ces dernires se
composent des contributions que la collectivit verse son dlgataire
pour financer les obligations de service public quelle lui impose, et des
charges quelle engage directement. Il sagit principalement de la
rmunration du personnel du dpartement qui participe la gestion du
service et surtout des charges gnres par le maintien en tat, le
renouvellement et lamlioration de la flotte et des installations terre.
Cette rmunration et ces charges, importantes, correspondent
leffort public consacr au fonctionnement du service. Son montant
napparat cependant pas clairement dans les comptes des dpartements,
notamment parce que les deux collectivits nont pas cr un budget
annexe, pourtant obligatoire au cas prsent pour retracer la totalit des
recettes et des dpenses dun service de nature industrielle et
commerciale.
La chambre a valu la dpense publique en moyenne annuelle
10,6 M pour le dpartement du Finistre et 4,5 M pour celui du
Morbihan. Ces montants incluent les participations financires verses
aux dlgataires. Ils ont t reconstitus avec laide des services des
dpartements qui nen disposaient quapproximativement, en dpit de
lexistence dune comptabilit analytique. Celle-ci sest avre
imparfaite, notamment pour ce qui concerne la liquidation des dotations
143
Le dpartement du Morbihan est propritaire dune flotte de sept navires. Le

dpartement du Finistre en possde six.

240
COUR DES COMPTES
aux amortissements et la prise en compte des charges de fonctionnement

et des dpenses dinvestissement, qui est seulement partielle.
Aprs avoir effectu cette valuation, le cot global du service, qui
comprend en outre les charges assumes par les exploitants, slve
annuellement environ 25 M pour le Morbihan et environ 15 M pour
le Finistre, pour des services aux caractristiques diffrentes : les
nombres de passagers et de frquences de traverses sont plus levs pour
le Morbihan, alors qu linverse le temps de traverse est plus important
pour le Finistre144.
B - Une insuffisance de donnes dactivit

Les autorits organisatrices ne disposent pas de lintgralit des
donnes stratgiques qui leur seraient pourtant particulirement utiles
lapproche du renouvellement des dlgations de service public, comme
vient dy procder le dpartement du Morbihan.
Avec des variantes selon le dpartement, des progrs sont
ncessaires pour amliorer la connaissance de la qualit du service rendu,
des taux de remplissage des navires en vhicules (qui gnrent un tiers
des recettes sur les les du large) et poids lourds, des taux de rotation des
btiments et des quipages, des rsultats financiers des rotations, et, au
moins pour le Finistre, de la rpartition des passagers par catgorie
dusagers.
En outre, le cot du fret nest pas individualis dans les comptes,
ce qui ne permet pas dobjectiver laide publique apporte chacune des
composantes du service. cet gard, les dpartements doivent tre
davantage exigeants sur le contenu des rapports dactivit prsents par
les dlgataires et procder, le cas chant, des analyses
complmentaires.
De fait, les documents programmes que les dpartements ont
labors, afin de dfinir les services en prvision des dlgations
144
Les temps de trajet sont plus importants pour les liaisons avec les les du Finistre
(2 heures par exemple pour Brest-Ouessant et 1 heure 15 pour Le Conquet-Ouessant)
que pour les quatre les du large du Morbihan (seulement 35 minutes 45 minutes
pour Quiberon-Belle-le, principale destination). La frquence quotidienne des allersretours est plus leve pour ces dernires (de 7 18 selon la saison pour Belle-le,
selon les fiches horaires 2015 des compagnies Ocane et compagnie des les ; de 3
13 pour Ouessant, selon les fiches horaires 2015 des compagnies Penn Ar Bed et
Finistmer).


LA RGION BRETAGNE
241
accordes pour sept ans, compter du 1er janvier 2009 par le dpartement
du Finistre et du 1er janvier 2008 par celui du Morbihan, se fondaient
pour lessentiel sur les obligations dfinies pour les dlgations
prcdentes et trs largement reconduites, faute de bilan.
Le document programme peut galement savrer imprcis : celui
du dpartement du Morbihan ne dterminait pas, par exemple, le nombre
minimal de rotations attendues. Du reste, la collectivit a command un
audit externe, pour obtenir les informations lui paraissant indispensables
avant le renouvellement de sa nouvelle dlgation qui a pris effet le
1er janvier 2015. Elle prvoyait galement de suivre lexcution de ces
nouveaux contrats avec la mise en uvre dun outil informatique adapt.
II - Des comptes dficitaires et une tarification

rviser
A - Des comptes dexploitation du dlgataire
largement dficitaires
Loffre du dlgataire retenu pour assurer les liaisons avec les les
du large de la comptence du dpartement du Morbihan tait fonde sur
une progression de la frquentation de 11,5 % sur la dure de la
dlgation. En ralit, le trafic a baiss de 2 % sur cette priode, affectant
fortement le chiffre daffaires attendu de la vente des passages, non
compens par le transport des vhicules, en progression, et par celui du
fret, en stagnation. Ainsi, malgr la contribution verse par le
dpartement, les comptes de lexploitant ont affich un dficit moyen
annuel d1 M, soit environ 5 % de son chiffre daffaires, qui slevait
20 M par an.
La situation est identique pour les liaisons maritimes finistriennes
avec les les de Molne, Ouessant et Sein. Les comptes de la dlgation
prsentent un rsultat annuel moyen dficitaire de 0,6 M, soit 17 % du
chiffre daffaires annuel (3,6 M HT). Le budget prvisionnel tait bti
sur une progression de la frquentation hors saison de 22 % sur la
priode, alors que la frquentation globale a baiss de 9 % entre 2009 et
2014.
Pour autant, les modes de calcul des contributions dpartementales,
fixes forfaitairement en dbut de contrat, nont pas, ou peu, t modifis

242
COUR DES COMPTES
en cours dexcution des conventions, ce qui est mettre au crdit des

collectivits.
La contribution verse par le dpartement du Finistre sest leve
en moyenne 4,4 M TTC par an pour ses liaisons maritimes et 0,7 M
pour la dlgation de service arien. Elle quivaut peu prs au chiffre
daffaires (recettes de billetterie) des traverses maritimes pour les les de
Molne, Ouessant et Sein. Elle est suprieure de plus de 30 % au chiffre
daffaires pour la liaison maritime vers lle de Batz et six fois suprieure
aux ventes de billets de traverse arienne pour lle dOuessant.
Photo n 1 : le navire Enez Eussa III assurant la liaison du Conquet
Ouessant (Finistre)
Source : dpartement du Finistre
La contribution apporte au dlgataire par le dpartement du

Morbihan est plus faible. Elle sest leve 0,7 M par an en moyenne,
soit, sagissant des liaisons avec les les du large, seulement 3 % du
chiffre daffaires du dlgataire. ce montant, il convient dajouter
0,6 M vers par le dpartement au syndicat mixte de transport
dhydrocarbures et au gestionnaire du dpt ptrolier de Belle-le afin de
compenser les prix des carburants sur lle.


LA RGION BRETAGNE
243
Photo n 2 : le navire Le Bangor assurant la liaison de Quiberon

Belle-le-en-Mer (Morbihan)
Source : compagnie Ocane
B - Une tarification simplifier et rgulariser

La tarification fait partie des obligations de service public. Elle est
dcide par le dpartement, collectivit organisatrice des transports, sur
proposition des dlgataires. Ses principes et son niveau sont soumis aux
contraintes dquilibre financier du service, la frquence des rotations et
la concurrence exerce en haute saison par des entreprises qui ne sont
pas dlgataires.
Au moment du contrle, les grilles se composaient dans les deux
cas dun grand nombre de tarifs. Environ 200 tarifs diffrents taient ainsi
dnombrs pour les liaisons assures vers les quatre les du large du
Morbihan. Cette multiplicit nuisait la lisibilit de la politique tarifaire.
Elle ne se justifiait quen partie seulement par des critres objectifs
(destination, nature du transport), car elle tait aussi la consquence de
lextension de rductions appliques diverses catgories de passagers ou
de biens transports.
Les rsidents bnficient dans tous les cas de tarifs peu levs, qui
justifient la contribution financire des dpartements : en 2014,
laller-retour des rsidents tait factur 6,50 pour les les de Molne,

244
COUR DES COMPTES
Ouessant et Sein et 5,20 pour les les du large du Morbihan. Les tarifs
sont environ cinq fois plus levs pour les continentaux qui, en t,
doivent sacquitter de 35 sur ces trajets.
Entre ces deux extrmes, coexistent des tarifs appliqus certaines
catgories de passagers. Ainsi, pour les les du Finistre, les apparents
aux rsidents principaux bnficient du tarif des rsidents permanents et
les rsidents secondaires, ainsi que leur parentle, sacquittent dun tarif
prfrentiel. De mme, sagissant des les du Morbihan, le tarif rsident
secondaire, prvu dans la convention, tait tendu en pratique aux enfants
non-rsidents dinsulaires, mais galement leurs conjoints et leurs
enfants. Un tarif prfrentiel sappliquait de plus aux habitants du
dpartement.
Lampleur des tarifs prfrentiels est significative et a des
consquences sur les recettes commerciales. Lextension du tarif rsidents
secondaires la parentle tait applique 9 des passages pour les les
du large. Le manque gagner annuel pour lexploitant des liaisons avec
les les finistriennes, du fait de lexistence dun tarif rsidents
secondaires, a t valu 0,4 M, ce qui quivaut 75 % du dficit
moyen de son compte. En outre, pour ces dernires, la gratuit accorde
certains usagers, qui reprsente 7 % des passages, va au-del des clauses
contenues dans les conventions.
Des tarifs prfrentiels ont t galement accords au transport de
fret assur par les entreprises insulaires, ce qui a permis le dveloppement
des socits de transport bases sur les les du large, qui bnficiaient
galement dune priorit de rservation anticipe sur des milliers de
crneaux de passages maritimes sur une priode de six mois. Cette
disposition na pas favoris lmergence dune concurrence libre et a
rigidifi la gestion des lignes en gelant des capacits de transport non
utilises en cas dannulation de rservation.
Au-del des inconvnients pour la gestion courante, ldiction de
ces nombreux tarifs prfrentiels, justifie pour les rsidents permanents,
savre irrgulire au regard du principe dgalit des usagers dgag par
le Conseil dtat, qui admet quun rsident permanent dune le puisse
bnficier dun tarif prfrentiel mais exclut de cette possibilit les
personnes qui ne possdent quune simple rsidence dagrment ou les
apparents des rsidents permanents. Le dpartement du Morbihan a
simplifi sa grille tarifaire et rgularis les tarifs prfrentiels lors du
renouvellement de la convention de dlgation du service public prenant
effet compter du 1er janvier 2015. Cette nouvelle grille ne compte
notamment plus de tarifs prfrentiels pour les propritaires de rsidences
secondaires.


LA RGION BRETAGNE
245
III - La ncessit dune rflexion stratgique

densemble
A - Un service rendu pour des territoires vulnrables
Les objectifs poursuivis par les deux dpartements pour leurs
services publics de liaisons vers les les sont communs. Il sagit dassurer
le droit au transport des insulaires, afin notamment de permettre le
maintien dune population rsidente lanne sur les les, et de favoriser
le dveloppement conomique local, largement fond sur le potentiel
touristique.
Or les principales donnes statistiques relatives aux les desservies
leur sont plutt dfavorables.
Parmi toutes les les desservies, seule Belle-le voit sa population
augmenter depuis 1999 (+ 11 %)145. Le nombre dhabitants des les
dOuessant et de Groix stagne et celui de Molne baisse, contrairement
aux populations des dpartements du Morbihan et du Finistre, qui
augmentent respectivement de 13,7 % et de 5,7 % depuis cette mme
date.
Les taux de chmage dans les les, plutt stables sur la priode en
dehors dOuessant o ce taux sest lev de 7,6 % en 2007 13,6 % en
2012, restent lgrement suprieurs ceux de leurs dpartements
respectifs.
Enfin, la baisse du nombre de passagers sexplique en partie par
celle des non-rsidents, vocation essentiellement touristique (- 9 % entre
2009 et 2014 pour les les du large et - 11 % pour les les du Finistre) qui
ne peut quavoir un impact sur le dveloppement de cette activit,
primordiale sur ces territoires.
Leffort public lgard du service de liaisons est ds lors
particulirement justifi.
En dpit dun cadre dintervention similaire, dune structure de
clientle comparable, laquelle sont appliqus des tarifs quivalents, dun
mme mode de gestion, de type affermage , o les deux collectivits
dlguent des tiers privs lexploitation des quipements dont elles sont
propritaires, les approches de chacun des dpartements, qui dcoulent
145
Source : Insee.

246
COUR DES COMPTES
plus dune pratique historique que dun choix clairement dlibr,

diffrent trs sensiblement. Cette situation, constate la veille dun
transfert de comptences la rgion, qui deviendra lunique autorit
organisatrice du service, appelle une rflexion stratgique densemble.
B - Une rflexion globale engager ds prsent

La proximit du transfert de comptences doit conduire la rgion,
avec les deux dpartements, engager une rflexion sur le devenir du
service, afin que ce dernier satisfasse les objectifs qui lui auront t
assigns, tout en garantissant la matrise de son financement public.
Globale, la rflexion devrait porter sur les insuffisances dj
soulignes. Ainsi, linformation de la collectivit doit tre amliore,
pralable indispensable aux dcisions quelle prendra. La tarification doit
tre simplifie et rgularise, comme sy est du reste dj attach le
dpartement du Morbihan, lors du rcent renouvellement de la dlgation
dont la convention a pris effet le 1er janvier 2015.
En outre, la rflexion de la collectivit ne pourrait faire limpasse
sur le mode de financement du service et sur la politique dquipement.
Or ces deux sujets, dimportance stratgique, sont lheure actuelle
traits diffremment par les deux dpartements.
Comme dj mentionn, le cot du service support par le
dpartement du Finistre, comprenant la liaison arienne, dpasse 10 M
chaque anne. Il reprsente une charge de 11,5 par habitant du
dpartement ou encore un financement de 30 par passage. Pour le
dpartement du Morbihan, le cot public annuel de 4,5 M correspond
une charge de 6 par habitant du dpartement et un financement moyen
de 3 par passage.
Ces ratios, sils ne prennent pas en compte le cot du fret qui nest
pas identifiable dans les comptes, permettent de comparer le niveau de
financement public rapport au nombre de passagers, qui est environ dix
fois plus lev pour le dpartement du Finistre que pour celui du
Morbihan.
Cet cart doit tre relativis, car le cot consolid du service, qui
comprend les charges du dpartement et celles du dlgataire, est trois
fois plus lev pour les liaisons des les du Finistre lorsquil est rapport
au passager (90 en moyenne par rotation) que celui du Morbihan (32 ),
en raison de la diffrence de frquentation, six fois plus importante pour
les les morbihannaises. Il reste toutefois que le dpartement du Finistre,


LA RGION BRETAGNE
247
qui arrte le tarif passagers continentaux bien en de du cot moyen

unitaire de traverse, fait porter le financement du service sur le
contribuable.
linverse, le dpartement du Morbihan, en fixant un tarif plein
quivalent, voire suprieur, au cot moyen unitaire du service, fait
largement supporter le financement des tarifs des rsidents sur les
passagers occasionnels.
Il est certain que cette diffrence dapproche tient en partie aux
caractristiques des services. La part des charges fixes du service
finistrien, o le temps de traverse est plus long avec une frquence
infrieure et o le nombre de passagers est plus rduit, pse
immanquablement davantage sur le cot du service. En consquence,
labsence daide significative de la collectivit obligerait fixer des tarifs
visiteurs un niveau bien suprieur, probablement dissuasif.
Il nen demeure pas moins que le futur financeur unique du service
aura prendre en considration cette diffrence de traitement, en vue de
la maintenir, de la rduire ou de la supprimer.
Par ailleurs, les quipements, flottes et gares maritimes, qui sont de
la proprit du dpartement, devront tre transfrs la rgion.
Les navires sont apparus bien entretenus et leur ge moyen se situe
entre 15 et 20 ans, pour une dure damortissement gnralement admise
hauteur de 30 ans. Cependant, leur typologie diffre trs sensiblement.
La totalit de la flotte maritime du dpartement du Morbihan assurant les
liaisons avec les les du large est compose de navires mixtes qui
embarquent indiffremment passagers, vhicules et fret. Le dpartement
possde galement une barge spcialise dans le transport de fret mise en
service sur lle dArz. Cette flotte est complte en haute saison par des
navires des dlgataires. En regard, seuls trois des six navires de la flotte
du dpartement du Finistre sont mixtes. Deux sont spcialiss pour le
transport de passagers et lun dentre eux ne transporte que du fret.
La polyvalence totale des navires du Morbihan, laquelle
sajoutaient les trs faibles contraintes pesant sur les transporteurs
insulaires pour la rservation de places pour des marchandises non
prioritaires, y compris en priode de pointe, est une explication partielle
la faiblesse du taux de remplissage en passagers (28 % en moyenne sur
lanne, et infrieur 40 % sur les deux mois dt). De plus, prs de
300 rotations pour les les du large sont consacres chaque anne au seul
transport de fret sur des navires mixtes au fonctionnement ncessairement
plus coteux que celui dune barge quipage rduit.

248
COUR DES COMPTES
Faute de donnes suffisantes, les contrles de la chambre rgionale

nont pas permis de dgager de stratgie optimale sur la typologie de la
flotte. Ils ont en consquence soulign lintrt de conduire une rflexion
dans ce domaine, qui devra prendre en compte ladaptation de la flotte
aux conditions mtorologiques et de manuvrabilit dans les ports,
notamment pour les les du Finistre, o les travaux damnagement des
ports ont t estims 15 M.
Dautre part, la problmatique croissante lie lencombrement
des zones portuaires, les infrastructures existantes tant de moins en
moins adaptes la circulation en parallle de diffrents flux (passagers,
vhicules, marchandises, fluides), et leur stationnement proximit des
navires, ncessitera galement un examen approfondi et prospectif.

La complexit des services de liaisons vers les les, limportance
de leur adaptation aux besoins socio-conomiques des territoires
desservis, la prcarit de leur quilibre financier et lobjectivit donner
au niveau de laide publique sont autant de raisons qui justifient la
parfaite connaissance des nombreuses donnes qui environnent cette
activit. Cette ncessit est renforce par le transfert, compter du
1er janvier 2017, de la comptence la rgion en application de la loi
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique.
La rgion deviendra donc, trs court terme, lautorit
organisatrice unique pour la totalit des liaisons avec les les. Les
diffrences dapproche dans la gestion actuelle des services, aussi bien
pour ce qui concerne les modes de financement que la composition des
flottes, doivent la conduire une rflexion densemble associant les
dpartements, afin notamment dadapter la flotte et les quipements
portuaires au trafic des passagers, des vhicules et du fret.
cette fin, la Cour formule les recommandations suivantes, aux
deux dpartements, ds 2016, et la rgion, compter du
1er janvier 2017 :
1.
amliorer les informations donnes par les dlgataires sur le

fonctionnement du service et dfinir des indicateurs
complmentaires ;
2.
parfaire la connaissance des cots globaux et les retracer dans un

compte spcial ;


LA RGION BRETAGNE
249
3.
adapter la tarification aux principes dgalit de traitement des

usagers dgags par la jurisprudence ;
4.
objectiver laide publique apporte en individualisant notamment le

cot du fret transport ;
5.
engager une rflexion globale sur le service, relative en particulier

aux principes de financement par lautorit organisatrice et la
composition des flottes.


Rponses
Rponse commune de la ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie et du secrtaire dtat charg des transports, de la mer
et de la pche .......................................................................................... 252
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 252
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique .. 253
Rponse du prsident du conseil rgional de Bretagne ........................... 253
Rponse de la prsidente du conseil dpartemental du Finistre ............ 254
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Morbihan ................ 255

Ministre des finances et des comptes publics et secrtaire dtat charg
du budget

252
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,

ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DES TRANSPORTS,
DE LA MER ET DE LA PCHE
L'insertion appelle de notre part les quelques prcisions suivantes.
La desserte des les du Ponant pose des sujtions fortes aux
autorits dlgantes et leurs dlgataires.
Nanmoins, comme cela est indiqu dans linsertion, les
collectivits concernes mettent en uvre les prrogatives que leur
attribue larticle L. 5431-1 du code des transports, dans des conditions
globalement satisfaisantes.
Sont voqus certains axes damlioration, valables pour
lensemble des services de transport maritime exploits selon le mode de
la dlgation de service public, qui nous semblent pertinents.
Cette insertion nappelle pas dautres observations de notre part.
RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Le rapport souligne la complexit des services de liaisons
destination des les ainsi que le dsquilibre financier de leur gestion.
Sur la gestion financire de ces lignes par les collectivits locales,
je nmets pas de remarques particulires et prends acte des donnes et
recommandations transmises par la Cour des comptes en vue de parfaire
la connaissance des cots globaux de ces liaisons et de rduire le dficit
constat.
Au sujet des comptences des collectivits territoriales en charge
des liaisons, larticle 15 de la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTRe), transfre
la rgion la comptence des transports maritimes rguliers publics de
personnes et de biens pour la desserte des les franaises, compter du
1er janvier 2017.
ce titre, cest la rgion Bretagne qui sera charge de mener une
rflexion stratgique densemble sur la politique de liaison des les
bretonnes avec le continent, en lien avec les deux dpartements viss
(Finistre, Morbihan). La rgion Bretagne pourra ensuite entamer,


LA RGION BRETAGNE
253
lchance des contrats en cours, les nouvelles conditions dexercice de

cette comptence notamment le mode de financement, les nouvelles
conditions tarifaires ainsi que la politique dinvestissement et dentretien
des quipements et infrastructures.
Dans ce cadre, la desserte arienne dOuessant voque dans le
rapport a fait lobjet dune tude particulire compte tenu du terme de la
dlgation de service public actuellement en vigueur. En labsence de
comptence clairement identifie dans le code des transports,
lintervention du dpartement du Finistre se fondait sur sa clause de
comptence gnrale. Or, la suppression de la clause gnrale de
comptence pour les rgions et dpartements, intervenue dans la loi
NOTRe, a conduit la rgion reprendre cette activit au titre de sa
comptence en matire damnagement du territoire.
Conformment aux dispositions de larticle L. 1111-8 du code
gnral des collectivits territoriales, la rgion Bretagne et le
dpartement du Finistre ont entam des discussions quant la signature
dune prochaine convention de dlgation de comptence pour
lorganisation de la desserte arienne de lle dOuessant. Sur cette base,
le dpartement du Finistre pourrait continuer exercer cette
comptence avec lensemble de ses moyens propres, budgtaires,
humains et matriels au nom de la rgion.

Cette insertion nappelle pas de remarque particulire de la part
du ministre de la dcentralisation et de la fonction publique.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL

DE BRETAGNE
Je souhaite d'abord vous faire part de l'intrt majeur de cette
insertion, qui, alors que les collectivits se prparent organiser
diffremment leurs comptences, permet chacun d'identifier les

254
COUR DES COMPTES
questions stratgiques et les enjeux de gestion qui devront tre

apprhends.
Votre rapport contribuera la dfinition de la politique rgionale
l'gard du transport vers les les. Je souhaite qu'il puisse galement
contribuer aux travaux des commissions locales d'valuation des charges,
prvues par la loi.
Votre rapport analyse les conditions selon lesquelles les
dpartements du Finistre et du Morbihan se mobilisent en faveur du
transport vers les les. Outre les liaisons maritimes, je note que les
travaux de la Cour intgrent pleinement la desserte arienne de l'le
d'Ouessant cet enjeu, considrant sans doute, comme le Dpartement
du Finistre et la rgion, que ces deux voies sont indissociables l'une de
l'autre. Bien que le lgislateur n'ait arrt de dispositions que pour les
seules liaisons maritimes, elles concourent la mme finalit et les
obligations de service public imposes chacune des liaisons ont
vocation tre complmentaires.
Je retiens de vos observations que l'effort public l'gard du
service de liaisons est (...) particulirement justifi mme si la
connaissance du service dlgu, la comptabilit et la tarification
peuvent faire l'objet d'un rexamen.
Je vous confirme que le transfert de cette comptence, au
1er janvier 2017, devra tre une occasion d'enrichir les informations dont
dispose l'autorit organisatrice du service, et de rexaminer les
conditions de financement de celui-ci par les diffrentes catgories
d'usagers et par les contribuables.
RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL DPARTEMENTAL

DU FINISTRE
Le rapport fait tat dune faible connaissance des cots (I A), en
labsence de budget annexe spcifique la desserte des les. Lobjectif
dune bonne connaissance des cots des politiques quil met en uvre est
une proccupation forte du conseil dpartemental. Elle se traduit par une
nomenclature budgtaire adapte. En loccurrence, lensemble des
dpenses de fonctionnement et dinvestissement affrentes la desserte
des les est regroup au sein dun mme plan daction intitul Garantir
la continuit territoriale avec les les .


LA RGION BRETAGNE
255
Le rapport fait galement mention dune insuffisance des donnes

dactivit. Chaque mois les dlgataires fournissent un bilan de lactivit
passagers et fret (frquentation, tonnage et chiffre daffaires). Les
rapports du dlgataire remis chaque anne comprennent par ailleurs
toutes les informations quantitatives et qualitatives ncessaires :
frquentation, tonnage, recettes, nombre de rotations effectues par
chaque navire, consommation en carburant, interventions sur les navires,
perturbations de service, actions commerciales,. Les lacunes
concernant la rpartition des passagers par catgorie ont t corriges
par le nouveau systme de billetterie dploy en 2014 par le dlgataire.
Les dispositions introduites par la loi relative la nouvelle
organisation de la Rpublique qui prvoient le transfert de cette
comptence la rgion Bretagne compter du 1er janvier 2017,
impliquent une rflexion commune avec celle-ci ds 2016 afin de garantir
la continuit et la prennit de ce service public essentiel pour ces
territoires isols. En effet, lchance de la dlgation de service public
de desserte maritime des les de Molne, Ouessant et Sein fixe
initialement au 31 dcembre 2015 a t repousse au 31 dcembre 2016.
Les enjeux identifis et dvelopps dans votre rapport seront pris en
compte dans la perspective du renouvellement de ce contrat.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL

DU MORBIHAN
Conformment aux dispositions des articles L. 143-10 et R. 143-5
du code des juridictions financires, je souhaite formuler un certain
nombre de remarques sur les constatations que vous effectuez et les
recommandations que vous mettez dans linsertion.
Le rapport sattarde longuement sur les pratiques contenues dans
le contrat de dlgation de service public qui couvrait la priode 20082014, donc ngoci il y a huit ans, et il relve les points amliorer sur
cette base. Il sen suit une lecture assez critique de notre gestion alors
que le nouveau contrat, sign le 3 dcembre 2014, a pris en compte
lensemble des observations une exception prs.
Cette exception concerne la demande de cration dun budget
annexe laquelle le dpartement aurait naturellement donn suite, mais
le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la

256
COUR DES COMPTES
Rpublique, annonc lt 2014, ayant prvu le transfert de la

comptence sur les liaisons maritimes aux rgions, je nai pas modifi la
structure de prsentation du budget dpartemental pour la seule anne
2016.
Concernant les volutions du nouveau contrat, et au regard des
critiques susvises, je vous prcise que le cahier des charges a t
labor ds 2013 aprs avoir analys :
- les obligations lgales relatives aux tarifs passagers, ce qui a
conduit supprimer tout tarif prfrentiel, sauf pour les seuls
habitants insulaires ;
- les taux de remplissage des navires, ce qui a conduit demander aux
candidats de rationaliser et optimiser le nombre des rotations
proposes pour amliorer ces taux ;
- lorganisation et les moyens du dlgataire, ce qui a conduit
demander une meilleure productivit ;
- les conditions de la concurrence par rapport des oprateurs privs,
ce qui a conduit revoir les principes de tarification des
marchandises en limitant expressment celles considres de
premire ncessit qui seules bnficient dun tarif prfrentiel ;
- les grilles tarifaires prcdentes, ce qui a conduit harmoniser les
prix entre les deux plus grandes les, Belle-le et Groix.
Cest donc une action dtermine qui a t rflchie ds 2013,
ngocie en 2014 et concrtise dans le nouveau contrat pour la priode
2015-2020, ce qui a soulev des contestations nombreuses dans les les et
de la part danciens bnficiaires de tarifs spciaux, contestations qui
perdurent encore aujourdhui, certaines tant pendantes devant les
tribunaux.
Les rsultats de ces actions commencent tre connus puisque
lessentiel de lanne 2015 a t excut. Jai le plaisir de vous indiquer
dores et dj quavec des tarifs passagers plus attractifs quavant au
travers des diffrentes cartes proposes (familles, illimites,
10 traverses) et des rotations sensiblement moins nombreuses (6 478
rotations prvues en 2015 contre 7 196 rotations ralises en 2014 - un
premier effort demand au dlgataire - et 7 519 rotations en 2013), le
dlgataire annonce un rsultat trs positif qui, comme nous lavions
prvu au contrat, sera rinject en partie ds la campagne 2016.

3
Carcassonne Agglo : lexemple
dune intercommunalit inaboutie
_____________________ PRSENTATION _____________________
plusieurs reprises, la Cour des comptes a appel un effort de
rationalisation de lintercommunalit et port une apprciation critique
sur la carte, le contenu et le cot de cette ambitieuse rforme146.
Lexemple de la communaut dagglomration Carcassonne
Agglo (73 communes, 105 000 habitants) permet de mettre en vidence et
dillustrer des dfaillances persistantes de lintercommunalit, dix ans
aprs la publication du premier rapport de la Cour sur le sujet. En effet,
dans ce cas, ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI),
cr le 14 dcembre 2001, peine assurer une cohrence un territoire
progressivement largi (I). Depuis 2001, la communaut dagglomration
nest pas parvenue assumer totalement ses missions (II), tout en
supportant des cots de gestion administrative de plus en plus levs (III).
146
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Lintercommunalit en France. La

Documentation franaise, novembre 2005, 370 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Tome I. Bilan dtape de
lintercommunalit en France, p. 213-251. La Documentation franaise, fvrier 2009,
326 p., disponible sur www.ccomptes.fr

258
COUR DES COMPTES
I - Une communaut dagglomration

la recherche de sa stabilit
A - Une notion dintrt communautaire inaboutie
La cration de la communaut dagglomration de Carcassonne en
dcembre 2001 rsulte de la mise en uvre de la loi du 12 juillet 1999
relative au renforcement et la simplification de la coopration
intercommunale (dite loi Chevnement ).
La communaut dagglomration a initialement rassembl
16 communes gographiquement proches, Carcassonne, la ville-centre, et
les communes de la premire et de la deuxime couronnes.
Par larrt de cration du 14 dcembre 2001, la communaut a t
dote des quatre comptences obligatoires : dveloppement conomique,
amnagement de lespace communautaire, quilibre social de lhabitat et
politique de la ville. En plus des comptences obligatoires, la
communaut dagglomration a choisi parmi les comptences
optionnelles147 la protection et la mise en valeur de lenvironnement et du
cadre de vie, dont la collecte et le traitement des dchets, la voirie
dintrt communautaire, les quipements culturels et sportifs, une partie
de leau et de lassainissement (tudes essentiellement), et laction sociale
dintrt communautaire.
Depuis 2001, de nombreux arrts ont modifi, tendu ou prcis
les comptences qui ont t successivement transfres lEPCI, preuve
que la dfinition de lintrt communautaire rsulte davantage dune
construction empirique que dune rflexion encore totalement aboutie.
147
Larticle L. 5216-5 du code gnral des collectivits territoriales dispose que les
communauts dagglomration doivent choisir au minimum trois comptences
optionnelles parmi six possibles.

CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT

INABOUTIE
259
Lintrt communautaire
Consacre par la loi du 12 juillet 1999, cette notion doit tre
comprise, pour les domaines de comptence concerns, comme un lment
complmentaire de la rdaction statutaire des comptences de la
communaut. Dfinir lintrt communautaire suppose quau pralable le
projet de dveloppement que la communaut dagglomration doit
conduire a t arrt. Il permet de tracer dans un souci de lisibilit les axes
dintervention de la communaut dagglomration. Cest par consquent
une ligne de partage, au sein dune mme comptence, entre les domaines
daction transfrs la communaut et ceux qui demeurent au niveau des
communes.
La principale comptence obligatoire, relative au dveloppement

conomique, a t marginalement renforce, essentiellement en matire
touristique. Un arrt prfectoral daot 2010 a prvu ltude, la
cration dun office de tourisme , mais, ds novembre 2010, un nouvel
arrt revenait sur cette rdaction en renonant la cration de cet office
pour se limiter ltude de sa cration. Les comptences en faveur de la
politique de la ville et de lquilibre social de lhabitat ont t prcises
en 2008 et 2009, avec notamment la participation des oprations de
rnovation urbaine.
Paralllement, la communaut dagglomration a fortement tendu
ses comptences en matire sociale et mdico-sociale en crant en
mai 2003 un centre intercommunal daction sociale (CIAS), sans que,
dans le mme temps, tous les centres communaux daction sociale
(CCAS) des communes membres naient t dissous148.
Les comptences culturelles ont galement t renforces. Larrt
daot 2010 a dclar dintrt communautaire des manifestations et des
quipements dont le rayonnement est intercommunal. ce titre, la
bibliothque de Carcassonne a t transfre la communaut
dagglomration, un conservatoire rayonnement intercommunal a t
ralis et une rflexion sest amorce sur lopportunit de construire une
mdiathque tte de rseau .
148
La loi nimpose pas la dissolution des CCAS lorsquun EPCI cre un CIAS. La
rationalisation des moyens implique cependant de dterminer sil est pertinent de
maintenir un CCAS lorsque lacception trs large de laction sociale dintrt
communautaire aboutit la cration dun CIAS aux prrogatives trs tendues. ce
jour, 45 des 73 communes de la communaut dagglomration ont maintenu un
CCAS.

260
COUR DES COMPTES
Enfin, la comptence sur lassainissement, dabord rduite en

juillet 2002 llaboration de schmas directeurs et lattribution de
fonds de concours, a t tendue en dcembre 2008 sa totalit, y
compris lassainissement non collectif.
La communaut dagglomration a t davantage entreprenante
pour dvelopper les comptences choisies en option que pour exercer
celles rendues obligatoires par la loi. Ainsi, le renforcement de laction de
la communaut dagglomration en matire culturelle sest effectu sans
que lorganisme ne sassure que lexercice de cette comptence rponde
aux besoins dun territoire progressivement largi, notamment la suite
des adhsions de 2013.
Limprcision dans la dfinition des comptences est lorigine de
lacunes dans lvaluation des charges transfres entre la commune de
Carcassonne et la communaut dagglomration, ce qui a conduit assez
rcemment les ordonnateurs149 de ces deux organismes chercher
normaliser cette situation.
B - Un territoire en extension rapide

Paralllement au renforcement de ses comptences, la communaut
dagglomration a considrablement tendu son primtre gographique,
sans forcment parvenir en assurer la cohrence.
sa cration en dcembre 2001, la communaut dagglomration
comptait 16 communes. Des largissements successifs ont eu lieu en mai
2002 (quatre nouvelles communes), juin 2004 (une nouvelle commune),
avril 2009 (une nouvelle commune), janvier 2010 (une nouvelle
commune) et janvier 2013 (50 nouvelles communes, dont certaines
appartenaient trois communauts de communes qui ont t fusionnes
en 2013 avec la communaut dagglomration).
Lagglomration stend dsormais sur prs de 1 000 km et mle
des territoires varis, pas toujours bien relis : un territoire urbain, centr
sur Carcassonne et sa sphre dinfluence, et un territoire rural en
priphrie. Plus de 90 % des communes qui constituent la communaut
dagglomration comptent moins de 2 000 habitants.
149
Pour la dfinition du terme ordonnateur , cf. tome II, deuxime partie,

chapitre 1.


INABOUTIE
261
Carte n 1 : lextension de la communaut dagglomration

depuis 2001
Source : Cour des comptes daprs Insee IGN 2014
Le dernier largissement, ralis au 1er janvier 2013, a

considrablement tendu le primtre de lagglomration et permis la
communaut de dpasser 100 000 habitants. Si les nouvelles communes
sont de petites collectivits, le choc structurel provoqu par ce vaste
largissement a fortement marqu ladministration et la gouvernance de la
communaut. Cet largissement suppose en effet de trouver une
cohrence au nouvel ensemble, certaines communes, trs loignes de la
ville-centre, ayant des problmatiques concrtes qui napparaissent pas
forcment au cur des proccupations de la communaut
dagglomration, davantage centre sur son territoire dorigine.

262
COUR DES COMPTES
Le territoire de la communaut dagglomration ne recoupe pas le

primtre de laire urbaine150 de Carcassonne. Lextension de 2013 sest
effectue sans que les donnes physiques et conomiques relatives la
dlimitation des aires urbaines ne soient totalement intgres. Les
communes les plus excentres, au nord-est et au sud-est du territoire,
apparaissent trs priphriques et mal connectes au cur de la
communaut dagglomration151.
Dans ce contexte, le dveloppement dun projet de territoire
intgrant lensemble des collectivits membres de la communaut
dagglomration apparat prioritaire.
Le mandat 2014-2020 doit donner lieu la mise en uvre dun
projet de territoire, dans lequel des actions de mutualisation sont
envisages. Ce projet, intitul Mon 2020 et lanc en novembre 2014,
a pour ambition de dfinir les actions prioritaires de la communaut
dagglomration dici 2020. Lobjectif affich est damliorer
lattractivit et le dynamisme du territoire.
II - Des comptences incompltement assumes

A - Un budget principalement de transfert
La structure des dpenses courantes de la collectivit permet de
mettre en vidence les domaines dintervention de la communaut
dagglomration.
150
Une aire urbaine, au sens de lINSEE, est un ensemble de communes, dun seul
tenant et sans enclave, constitu par un ple urbain de plus de 10 000 emplois, et par
des communes rurales ou priurbaines dont au moins 40 % de la population rsidente
ayant un emploi travaille dans le ple ou dans des communes attires par celui-ci.
151
Il faut compter environ une heure en voiture pour rallier la ville-centre partir des
communes les plus loignes, au nord-est et au sud-est du territoire de la communaut
dagglomration.


INABOUTIE
263
Tableau n 1 : les charges courantes de la communaut

dagglomration
En milliers deuros
2010
2011
2012
2013
2014
2010-2014
Charges caractre gnral
2 668
2 987
3 106
4 253
5 744
+ 115,29 %
Charges de personnel
7 346
8 388
9 915
12 130
9
103152
+ 23,92 %
Subventions de fonctionnement
16 372
17 256
18 398
29 584
31 444
+ 92,06 %
Autres charges de gestion
707
667
683
1 321
1 259
+ 78,08 %
Charges dintrt et pertes de change
239
265
421
1 137
1 079
+ 351,46 %
27 333
29 556
32 524
48 427
48 629
+ 77,91 %
Total des charges courantes
Source : Cour des comptes daprs les comptes de gestion Budget principal
La structure des dpenses est marque par une hypertrophie des

subventions verses par la communaut qui ont progress de 92 % entre
2010 et 2014, alors que, dans le mme temps, les charges courantes ont
augment de 78 %153. Le montant des subventions atteint plus de 31 M
en 2014, soit prs de 64 % des charges courantes de la communaut
dagglomration, ce qui contribue rigidifier fortement son budget.
Dans ces conditions, le budget principal de la communaut
dagglomration, qui reverse une partie importante de ses ressources des
organismes assumant certaines comptences sa place, sapparente un
budget de transfert.
La communaut dagglomration a confi au centre intercommunal
daction sociale (CIAS) cr le 7 mai 2003 lensemble des comptences
exerces dans le champ social : le secteur de la petite enfance, la jeunesse,
laide la personne, les centres sociaux et de loisirs, etc. Le 7 janvier
2013, la communaut dagglomration a ajout ces comptences le
champ priscolaire et extrascolaire. Les comptences du CIAS de
Carcassonne Agglo apparaissent donc extrmement larges. Le CIAS est
aujourdhui une structure employant plus de 1 000 agents, et exerant
lensemble des comptences sociales de la communaut dagglomration,
152
En 2014, une partie des charges de personnel a t reporte sur les budgets annexes
(par exemple sur le budget Eau et assainissement pour le personnel affect
lexercice de cette comptence). La rduction du montant des charges de personnel
portes par le budget principal en 2014 est donc uniquement lie cette volution
budgtaire et comptable.
153
Selon la communaut dagglomration, en tenant compte de la consolidation, dans
le tableau n 1, des charges courantes des communauts de communes qui ont t
fusionnes en 2013 au sein de la communaut dagglomration, le total des charges
courantes augmenterait, sur la priode 2010-2014, de 41,58 %.

264
COUR DES COMPTES
qui lui octroie une subvention de 16,4 M (soit plus de 50 % de

lensemble des subventions verses).
la suite de lacquisition du centre social de la communaut
dagglomration, son encours de dette est pass de 4,9 M en 2013
6,49 M en 2014. Compte tenu des oprations portes dans les comptes
de liaison du budget principal avec les budgets annexes (plus de 6 M en
2014), la capacit de dsendettement154 du CIAS excde 10 ans.
La dlgation dun vaste champ de comptence ne sest pas
accompagne de la mise en place dobjectifs, dvaluations, de bilans. La
communaut dagglomration nexerait pas, jusquen 2014, un rel
contrle de lemploi de la subvention verse155.
La comptence sur la collecte et le traitement des ordures
mnagres nest galement pas exerce directement par la communaut
dagglomration, mais confie un syndicat mixte. Depuis le 1er janvier
2013, le traitement des ordures mnagres est assur par le COVALDEM
11 ( collecte et valorisation des dchets mnagers de lAude ), syndicat
mixte au sens de larticle L. 5711-1 du code gnral des collectivits
territoriales, qui couvre la quasi-totalit du territoire de lAude.
Si la rationalisation de la gestion des ordures mnagres au niveau
dpartemental ne saurait tre remise en cause, lutilisation de la
subvention que verse la communaut dagglomration, dun montant de
prs de 13 M en 2014, pourrait donner lieu des restitutions plus
dtailles au conseil dagglomration.
B - Des interventions limites

dans le domaine conomique
Le dveloppement conomique tait dj au cur des objectifs de
la communaut dagglomration au moment de sa cration, et le demeure
aujourdhui. Un tel choix apparat pertinent au regard des fragilits du
territoire, dans la mesure o lconomie du Carcassonnais est encore
154
La capacit de dsendettement permet de dterminer le nombre dannes

(thorique) ncessaire pour rembourser intgralement le capital de la dette, en
supposant que la collectivit y consacre la totalit de son pargne brute. Le seuil de
vigilance stablit gnralement 10 ans.
155
La communaut dagglomration a rcemment prvu de mettre en place une
cellule de contrle de gestion dont lune des missions consistera davantage contrler
lutilisation des moyens confis au CIAS.


INABOUTIE
265
principalement oriente vers le tourisme156 et sur les fonctions

administratives de la ville-centre.
Les caractristiques socio-conomiques de lagglomration de
Carcassonne sont peu favorables. Le taux de chmage lev (17,1 % en
2014), mais aussi la nature des emplois, sont lorigine de revenus en
moyenne trs bas. Dans cette agglomration, 52 % des foyers fiscaux ne
sont pas imposables contre 48 % dans les agglomrations de taille
comparable. En 2014, le revenu fiscal net moyen par foyer est infrieur
de 10 % celui des agglomrations comparables et de 4 % celui de la
rgion Languedoc-Roussillon157.
Or la typologie des organismes destinataires des subventions
illustre le fait que les choix raliss par la collectivit dans lexercice de
ses comptences ne sont pas centrs sur le dveloppement conomique.
Tableau n 2 : rpartition des subventions verses
par la communaut dagglomration (en milliers deuros)
Organisme
CIAS
COVALDEM 11
158
Mission locale dinsertion

PLIE159
USC XV (rugby)
Autres
Total des subventions
verses
2010
2011
2012
2013
2014
6 472
7 572
8 907
13 005
16 400
8 096
8 125
8 039
12 600
12 900
201
216
196
225
180
59
62
101
151
91
148
150
150
150
140
1 396
1 131
1 005
3 453
1 733
16 372
17 256
18 398
29 584
31 444
Source : Cour des comptes daprs les comptes administratifs 2010 2014
En 2014, le CIAS et le COVALDEM 11 (traitement des ordures

mnagres) ont bnfici de plus de 29 M de subventions, soit 93 % de
lensemble des subventions verses, reprsentant 60 % des charges
courantes de la collectivit.
156
La communaut dagglomration concentre 7 % des nuites dhtels de lensemble

de lancienne rgion Languedoc-Roussillon.
157
Source INSEE.
158
Les sommes verses au COVALDEM 11 sont, dans les comptes de la communaut
dagglomration, improprement qualifies de subventions , alors quil sagit de
contributions au sens du 1 de larticle L. 5212-19 du code gnral des
collectivits territoriales.
159
Plan local pour linsertion et lemploi.

266
COUR DES COMPTES
Les comptences en matire conomique napparaissent que

marginalement, travers le soutien apport aux missions locales
dinsertion et aux actions en faveur de lemploi (0,86 % du total des
subventions en 2014).
Laction de la collectivit en matire touristique est galement
limite. Loffice intercommunal du tourisme na pas t cr. Si des
actions ponctuelles ont pu tre menes, notamment travers ladhsion au
syndicat mixte Grand Site de la cit de Carcassonne 160, aucun projet
global et structurant lchelle de lensemble du territoire intercommunal
na encore t engag.
Dans ces conditions, le coefficient dintgration fiscale (CIF) de
lEPCI est trs infrieur la moyenne de sa strate dmographique, soit
0,28 contre 0,34 en 2014. Il est la consquence de la faible importance
des comptences transfres par les communes membres la
communaut dagglomration.
Le coefficient dintgration fiscale (CIF)
Le CIF constitue un indicateur de la part des comptences exerces
au niveau du groupement. Il permet de mesurer lintgration dun EPCI au
travers du rapport entre la fiscalit quil lve et la totalit de la fiscalit
recouvre sur son territoire par les communes et le groupement : plus les
communes ont transfr du pouvoir fiscal au groupement, plus on suppose
quelles lui ont galement transfr des comptences. Pour mieux mesurer
lintgration fiscale effective du groupement, le CIF est minor des
dpenses de transfert verses par les EPCI ses communes membres.
C - Une politique dinvestissement sous contrainte

Le programme pluriannuel dinvestissement (PPI) 2009-2014 tait
structur autour de la ralisation de trois quipements majeurs : le
conservatoire, un nouveau sige social et une mdiathque tte de
rseau . Il incluait de faon plus marginale des oprations engages
antrieurement (programmes de rnovation urbaine, notamment).
160
Le syndicat mixte Grand Site de la cit de Carcassonne a t cr en 2003 (les

statuts ont t modifis en 2012). Il assure lanimation, ladministration, la gestion
et la ralisation de lopration Grand Site . Il est constitu de quatre collectivits qui
le financent parts gales : la commune de Carcassonne, la communaut
dagglomration, le dpartement de lAude et la rgion Languedoc-Roussillon.


INABOUTIE
267
Les actions dinvestissement prvues par la communaut

dagglomration concernaient une comptence optionnelle (la culture) et
sa propre organisation (un nouveau sige social, lancien ayant t vendu
en 2013 au CIAS pour 2 M avec un financement par emprunt), et non
des actions dans le domaine du dveloppement conomique.
Le principal investissement effectu pendant la priode 2009-2014
a t le conservatoire, pour un montant total de prs de 12 M.
Dans un contexte financier contraint, lEPCI ne dgageant quun
faible autofinancement (capacit dautofinancement CAF nette
denviron 617 000 en 2014), le projet envisag pour la priode
2014-2020, une mdiathque tte de rseau , dun cot estim
25 M, semble difficile envisager.
La situation financire de la collectivit apparat en effet fragile.
Lexcdent brut de fonctionnement (EBF) a chut de 2013 2014,
passant de 4,66 M 3,66 M, soit dsormais environ 7 % des produits
de gestion contre 9 % en 2013, ce qui est peu. La faiblesse de lEBF
explique celle de la CAF nette, galement en recul de 2013 2014,
passant de 1,7 M 617 000 . Cette dgradation de lautofinancement a
vraisemblablement contribu la chute des dpenses dquipement qui
sont passes de 13,75 M 7,18 M entre 2013 et 2014 en dpit des
emprunts mobiliss.
Dores et dj la capacit de dsendettement de la communaut
dagglomration excde 13 ans, rendant dlicate toute nouvelle
progression dun financement par lemprunt.
La situation financire de la communaut dagglomration ne lui
permet pas denvisager rapidement une politique dinvestissements et
dinterventions d'envergure, alors mme quil conviendrait de mettre en
uvre le nouveau projet de territoire lanc en novembre 2014.
III - Une gestion administrative coteuse

La gestion administrative de Carcassonne Agglo savre
coteuse, en raison principalement de dpenses de personnel leves,
dune forte progression des subventions verses et, dans une moindre
mesure, de limportance des autres charges de gestion.

268
COUR DES COMPTES
A - Laugmentation des dpenses de personnel

1 - Une forte croissance des effectifs
Les effectifs de la communaut dagglomration ont doubl de
2007 2014, pour atteindre 310 agents. La croissance des effectifs rsulte
la fois de lintgration des EPCI dans la communaut dagglomration
et de recrutements extrieurs. La filire administrative et la filire
culturelle se sont proportionnellement davantage toffes. En 2014, les
charges de personnel se sont leves plus de 12 M.
Dans le mme temps, et en dpit de la cration de la communaut
dagglomration, les effectifs de la commune centre, Carcassonne, ont
rgulirement progress (les dpenses de personnel sont passes de
25,4 M en 2005 33,8 M en 2014, soit une augmentation annuelle
moyenne de prs de 4 %).
La Cour avait pourtant recommand en 2009 dexaminer de faon
critique lvolution et lemploi des moyens en personnel des EPCI et des
communes membres afin den limiter la croissance.
2 - Une gestion du personnel dfaillante

La gestion du personnel scarte sur plusieurs points de la
rglementation en vigueur.
La dure lgale du temps de travail nest pas respecte : les agents
bnficient de jours de congs accords sans fondement rglementaire, et
ont ainsi travaill en moyenne 1 530 heures en 2013, comparer la
dure annuelle lgale de 1 607 heures.
Le recours aux heures supplmentaires, dans un tel contexte,
apparat excessif. Au total, plus de 3 000 heures supplmentaires ont t
effectues en 2013, sans que cela puisse tre totalement justifi. Plusieurs
agents dpassent le plafond rglementaire de 25 heures supplmentaires
mensuelles.
La gestion des avancements dchelon nest pas satisfaisante, la
plupart seffectuant au rythme le plus favorable.
Labsentisme des agents reste important, sans que la communaut
dagglomration nait mis en uvre tous les outils permettant de le
limiter. En moyenne, les agents ont t absents 22 jours pour raisons de


INABOUTIE
269
sant en 2013, dont 11 jours pour maladie ordinaire, ce qui reste

nettement suprieur la moyenne nationale des organismes comparables.
Tous ces dysfonctionnements ont un cot important pour la
communaut dagglomration, qui peut tre valu 837 000 en 2013.
Ils mettent en vidence les difficults de lEPCI assurer une gestion
rigoureuse des personnels, alors mme que les fonctions administratives
absorbent une partie non ngligeable de son budget.
B - Le cot de la gouvernance
La croissance de la communaut dagglomration a conduit un
renforcement de sa gouvernance, qui sest rapidement toffe. Le nombre
de conseillers communautaires est pass de 60 en 2001 123 en 2014.
Carcassonne Agglo dispose aujourdhui, aux cts de son prsident,
de 15 vice-prsidents, dun bureau communautaire de 40 membres (le
prsident, ses vice-prsidents et 24 conseillers communautaires), dun
conseil de dveloppement, de huit conseils de territoire et de 11
commissions permanentes de travail et dtude.
Tableau n 3 : lvolution du montant des indemnits verses aux lus
2010
Indemnits verses
aux lus
2011
487 440
2012
496 168
2013
495 084
Assujettissement aux
cotisations de scurit
sociale
Nombre de conseillers
communautaires
68
68
2014
1 007 111
913 742
142 000
119 000
122
123
68
Source : Cour des comptes daprs comptes de gestion, compte non tenu des indemnits verses
en 2010, 2011 et 2012 aux conseillers communautaires des communauts de communes
fusionnes au sein de la communaut dagglomration en 2013.
Les indemnits verses aux conseillers communautaires ont

progress de plus de 87 % entre 2010 et 2014 (+ 106,6 % entre 2010 et
2013), consquence de laugmentation du nombre de conseillers
communautaires et de lvolution de la rglementation, autorisant depuis
le 1er janvier 2013 lindemnisation des conseillers communautaires sans

270
COUR DES COMPTES
dlgation pour les communauts dagglomration dont la population

excde 100 000 habitants161.
C - Lvolution des charges caractre gnral

Les charges caractre gnral (achats, services extrieurs) ont
fortement progress entre 2013 et 2014. Elles sont passes, hors
remboursements, de 4,25 M 5,74 M, soit une augmentation de 35 %,
alors que la taille de la communaut dagglomration est inchange
depuis 2013.
Lvolution des modalits de gestion de lEPCI permet toutefois de
nuancer cette forte progression. En effet, depuis lanne scolaire 20122013, il a repris en gestion directe sa comptence jusque-l dlgue au
dpartement en matire de transport scolaire, et la largie en septembre
2013 lensemble des nouvelles communes. Sur lexercice 2014,
premire anne pleine pour lEPCI, la charge brute slve 2,68 M,
pour un cot net de 0,22 M, une fois obtenu le remboursement opr par
le dpartement. Dautre part, les dpenses des personnels affects aux
services deau et dassainissement et de transport taient supportes par le
budget principal jusquen 2013 et faisaient lobjet dun remboursement
effectu par les budgets annexes correspondants. Depuis 2014, cette
charge a t transfre directement sur les budgets annexes, ce qui sest
traduit, sur le budget principal, par une diminution des charges de
personnel, paralllement la diminution des recettes lies aux
remboursements de frais.
Enfin, lanalyse des charges caractre gnral met en vidence
une plus grande dpendance de la communaut dagglomration vis--vis
des tiers. En effet, les dpenses lies aux contrats de prestations de
services conclus avec les entreprises ont connu une trs forte progression,
passant de 1,47 M en 2013 3,09 M en 2014, soit une augmentation de
110 %.
161
La baisse du montant des indemnits constate entre 2013 et 2014 rsulte de la

baisse des taux dindemnisation des membres du conseil dagglomration la suite de
la dcision du conseil communautaire du 7 janvier 2013.


INABOUTIE
271
D - Des efforts de mutualisation encore trs limits

La loi du 16 dcembre 2010 a prcis le cadre de rfrence de la
mutualisation au sein des collectivits territoriales. La communaut
dagglomration a engag dbut 2012 un recensement des besoins des
communes membres dans loptique dune mutualisation renforce entre
les 23 communes composant alors lagglomration. Ce recensement a
donn lieu la rdaction dun rapport, finalis en juin 2013, qui prsente
des pistes de mutualisation. Ne concernant que les 23 communes
historiques de lagglomration, ce rapport pourrait tre actualis en tenant
compte des besoins des 50 communes ayant intgr lagglomration au
1er janvier 2013.
Les mutualisations menes entre la communaut dagglomration
et les communes restent trs limites et concernent principalement
quelques postes mutualiss avec le CIAS. La recommandation formule
en 2009 par la Cour, incitant les EPCI scuriser et dvelopper les
pratiques de mutualisation, reste donc encore largement mettre en
uvre dans le cas prsent.
Sur le fondement de la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique, un schma de mutualisation de
services entre les communes membres de Carcassonne a t adopt le
18 dcembre 2015.

Lanalyse de laction mene jusquen 2014 par Carcassonne
Agglo met en vidence la difficult de cette communaut
dagglomration construire un projet lisible, faute davoir dfini
prcisment lintrt communautaire lors de sa cration et davoir exerc
une action structurelle sur lensemble du territoire.
dfaut dune vraie intgration des communes dans lEPCI, la
communaut dagglomration apparat comme un organisme assurant
prioritairement une redistribution de ressources. De faon emblmatique,
des comptences importantes ont t entirement dlgues des
organismes tiers, sans contrle affirm et suffisant.
Les recommandations formules par la Cour en 2005 et en 2009
continuent sappliquer cette communaut dagglomration. Les
comptences, davantage dveloppes dans des champs retenus par
lEPCI et non obligatoires en application de la loi, ne sont que

272
COUR DES COMPTES
partiellement exerces, et lintgration fiscale reste faible. Les charges de

personnel ont fortement progress. Les efforts de mutualisation sont
rests trs limits.
Lanalyse de cet exemple permet de rappeler que
lintercommunalit doit tre oriente vers la simplicit, lefficacit et
lconomie des moyens.
La Cour formule les recommandations suivantes lattention de
Carcassonne Agglo :
1.
redfinir les actions prioritaires de la communaut dagglomration,

en lien avec ses comptences principales ;
2.
renforcer le contrle opr sur les subventions accordes des

organismes tiers ;
3.
renforcer les actions de mutualisation entre la communaut

dagglomration, le CIAS et les communes membres ;
4.
contenir les charges de personnel et revenir sur les avantages

accords sans fondement lgal ou rglementaire.

Rponses
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique .. 274
Rponse du prsident de la communaut dagglomration Carcassonne
Agglo et prsident du conseil dadministration du centre intercommunal
daction sociale (CIAS-Carcassonne Agglo Solidarit) .......................... 277
Rponse du prsident du COVALDEM ................................................. 281
Destinataires ne souhaitant pas apporter de rponse

Ministre de lintrieur
Maire de Carcassonne

274
COUR DES COMPTES

CHARG DU BUDGET
Cette insertion nappelle pas dobservations de notre part.

Dans sa prsentation, la Cour souligne que lexemple de la
communaut dagglomration Carcassonne Agglo () permet de
mettre en vidence et dillustrer les dfaillances persistantes de
lintercommunalit .
Sil ne mappartient pas de me prononcer sur ce cas particulier, je
tiens rappeler les importantes volutions dj intervenues ou
programmes depuis 2014 pour permettre de dvelopper
lintercommunalit et den optimiser lefficacit. Elles me semblent en
effet de nature faire voluer les organisations ou les pratiques
existantes dans le sens attendu par la Cour.
Dans le domaine du dveloppement conomique tout dabord : la
loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique (NOTRe) renforce lintercommunalit en supprimant les
rfrences lintrt communautaire pour lensemble de cette
comptence lexception du soutien aux activits commerciales. De
mme, elle prvoit que les rgions associent les tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) llaboration du nouveau schma
rgional
de
dveloppement
conomique,
dinnovation
et
dinternationalisation qui simposera (compatibilit des actes) aux autres
collectivits. Ces volutions permettront de clarifier lexercice de cette
comptence en donnant un rle cl aux rgions et aux intercommunalits.
Sagissant des comptences exerces par les EPCI fiscalit
propre ensuite : la loi programme le transfert obligatoire aux
communauts de commune et aux communauts dagglomration de
plusieurs comptences trs structurantes dj exerces par les
communauts urbaines et les mtropoles :
- au 1er janvier 2017 : la promotion du tourisme, la collecte et le
traitement des dchets et laccueil des gens du voyage ;


INABOUTIE
275
- au 1er janvier 2020 : leau et lassainissement.

Cette intgration accrue des intercommunalits ira de pair avec un
largissement de leurs primtres pour mieux les faire concider avec des
bassins de vie cohrents et accrotre les moyens daction du bloc
communal. Ces nouveaux primtres, respectant obligatoirement les
seuils minimaux de population prvus par la loi NOTRe, seront effectifs
au 1er janvier 2017. Les travaux au sein des commissions
dpartementales de coopration intercommunale ont dbut ds la mi2015 et permettent dores-et-dj danticiper une importante volution de
la carte intercommunale. Dans le cas de Carcassonne agglo , le projet
de SDCI prsent par le reprsentant de ltat le 30 septembre 2015
renforce la cohrence spatiale de lEPCI en proposant lintgration de
neuf communes supplmentaires relevant de laire urbaine.
Le renforcement des EPCI, tant dans leurs comptences que dans
leurs primtres, cre les conditions pour une optimisation de la dpense
publique locale (conomies dchelle et gains sur les fonctions supports).
De mme, plusieurs dispositions de la loi convergent par la rduction du
nombre de syndicats intercommunaux. Les missions aujourdhui exerces
par ces structures seront ainsi demain davantage assures directement
par les EPCI.
De mme, et toujours dans le sens souhait par la Cour, les
mutualisations de services entre communes membres dun EPCI seront
encourages : un schma de mutualisation lorganisant doit ainsi tre
adopt avant le 31 dcembre 2015. Par ailleurs, la loi NOTRe prvoit
plusieurs dispositions pour faciliter les mutualisations dans un contexte
financier propice ce type dvolutions :
- la mise disposition des agents municipaux qui exercent en partie
leurs fonctions dans un service commun devient automatique ;
- la gestion des services communs par une commune membre de
lEPCI fiscalit propre est possible dans tous les EPCI fiscalit
propre (et plus uniquement dans les mtropoles), condition que le
conseil communautaire le souhaite ;
- la loi NOTRe prvoit un largissement des services communs
lensemble des missions fonctionnelles et oprationnelles non
transfres, en dehors des missions confies aux centres de gestion ;
- il est possible de crer une CAP commune un EPCI, ses communes
membres et leurs tablissements publics, lorsque la collectivit ou
ltablissement public nest pas obligatoirement affili un centre de
gestion ;

276
COUR DES COMPTES
- la cration de services unifis est galement possible entre plusieurs

EPCI fiscalit propre et leurs communes membres pour
linstruction des autorisations durbanisme.
Ces volutions dcoulent notamment des prconisations de
lvaluation de politique publique sur les mutualisations au sein du bloc
communal que jai commande en juin 2014 conjointement avec le
prsident de lAMF. Ralise par linspection gnrale de
ladministration (IGA) et linspection gnrale des finances (IGF), cette
valuation a repos sur une large consultation des associations dlus au
niveau national et des responsables administratifs des collectivits
territoriales (analyse approfondie de 35 EPCI, questionnaire en ligne
complt par 576 collectivits ; ateliers thmatiques avec la participation
de fonctionnaires territoriaux). Outre les prolongements lgislatifs dj
cits, elle a conduit llaboration dun guide de bonnes pratiques sur
les mutualisations largement diffus par le gouvernement et par lAMF
aux collectivits dbut 2015.
Par ailleurs, larticle 79 de la loi NOTRe permet aux groupements
de collectivits ayant un projet de dveloppement social daller plus loin,
dans le sens souhait par la Cour, dans lintgration des comptences et
la limitation des doublons. Par exemple, lorsquun CIAS est cr ou
existe, il exerce lensemble des comptences relevant de laction sociale
dintrt communautaire. Si le choix est fait de transfrer au CIAS
lensemble des comptences exerces par les CCAS des communes
membres, cela entrane la dissolution des dits CCAS.
Cette volution est cohrente avec les conclusions du rapport
ralis par lAdCF ma demande avec lappui de lIGA et de lIGAS
(Inspection gnrale des affaires sociales), qui ma t remis le 22 juillet.
Ce rapport souligne que la territorialisation accrue de laction
sociale trouve naturellement sa concrtisation au niveau intercommunal
o lon peut concilier expertise et adaptation aux besoins des
populations.


INABOUTIE
277
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT

DAGGLOMRATION CARCASSONNE AGGLO
ET PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION
DU CENTRE INTERCOMMUNAL DACTION SOCIALE
(CIAS-CARCASSONNE AGGLO SOLIDARIT)
Suite la rception de linsertion au rapport annuel de la Cour
des comptes, j'ai l'honneur de porter votre connaissance quelques
lments d'informations complmentaires permettant de prciser et
d'clairer les travaux de la Cour quant au contrle des comptes et
l'examen de la gestion de la communaut d'agglomration Carcassonne
Agglo ralis lors de l'exercice 2014, par la chambre rgionale des
comptes, largement repris dans l'argumentaire de la Cour.
Afin de faciliter la lecture, il vous est propos de reprendre
l'articulation du rapport car il parat essentiel que l'ensemble des acteurs
de la politique publique veille, certes la transparence et au contrle de
l'activit des collectivits publiques, mais aussi au contrle des effets
nfastes de la surmdiatisation d'lments exploits parfois hors
contexte :
- Sur le budget principalement de transfert (II-A) : le tableau
prsent des charges courantes de la collectivit retrace les dpenses
enregistres entre 2010 et 2014. Il convient d'attnuer les variations
constates par la Cour au regard de la prise en compte des donnes
comptables des territoires entrants.
En effet, sur la priode concerne, la collectivit est passe de
23 73 communes. Ces 50 communes intgres taient membres,
jusqu'en 2012, de communauts de communes. Afin de comparer des
lments comparables, il semble donc que l'analyse de la Cour doive tre
consolide des comptes de ces CDC, qui chacune pour l'exercice de leurs
comptences, supportaient des dpenses. Il convient alors de tenir compte
des particularits comptables de chaque CDC. Sans remettre en cause le
poids de chaque poste de dpenses dans le budget 2014, les donnes ainsi
retraites laissent apparatre des variations beaucoup plus mesures que
celles prsentes par la Cour.

278
COUR DES COMPTES
Les charges courantes de la collectivit sur le territoire largi

En milliers d'
2010
2011
2012
2013
2014
20102014
Charges
caractre gnral
5 657
5 938
5 781
4 254
5 745
1,55 %
Charges de
personnel
9 011
10 169
11 832
12 131
9 103
1,01 %
Subventions de
fonctionnement
17 892
18 721
20 605
29 585
31 444
75,74 %
Autres charges de
gestion
1 439
1 366
1 538
1 321
1 259
- 12,55 %
Charges intrts
347
382
551
1 137
1 079
211,02 %
Total
34 347
36 577
40 307
48 427
48 629
41,58 %
- Sur les frais gnraux en augmentation (III-A-1) : de la mme

faon, le tableau prsent sous l'intitul : tableau 3 : l'volution du
montant des indemnits verses aux lus ne prend pas en compte, sur la
priode antrieure l'largissement, le montant des indemnits verses
aux lus des CDC entrantes.
La consolidation de ces donnes retrace les volutions suivantes :
Le montant des indemnits verses aux lus sur le territoire largi
avec l'impact de la rforme de l'assujettissement aux cotisations de
scurit sociale
En milliers d
2010
2011
2012
2013
2014
projection
2015
Indemnits verses aux lus
660
673
676
1 007
914
861
142
119
104
865
794
757
Assujettissement aux
cotisations de scurit sociale
Indemnits verses aux lus
retraites des impacts de la
rforme de 2013
660
673
676
Ainsi, l'volution de la dpense est de 14,70 % sur la priode et

non de 87 % comme prsent.
De plus, la collectivit souligne que la dlibration relative aux
indemnits des lus, prise par le conseil communautaire nouvellement


INABOUTIE
279
install en avril 2014, a permis de raliser une conomie sur les

indemnits de 53 k entre 2014 et 2015, soit une diminution de la charge
de -6 %.
Cette dcision s'intgre dans le processus dans lequel s'est
engage la collectivit de matrise de ses dpenses.
La reprise de ces lments purement financiers permettront
d'clairer sous un angle nouveau la prsentation de Carcassonne
Agglo faite par la Cour des comptes, dont la teneur valide les lments
d'analyses internes et les orientations stratgiques d'ores et dj
envisages et dmontre, malgr un bouleversement institutionnel majeur
li l'intgration de 50 communes, une volont de matrise tant
financire qu'organisationnelle de la communaut d'agglomration.
Bien entendu, aprs seulement 14 annes d'existence, des
volutions doivent tre envisages et seront engages.
Ainsi, l'intgralit des composantes de la sphre intercommunale
(lus, agents, citoyens, partenaires institutionnels) s'est engage,
travers une dmarche volontairement participative, l'laboration d'un
projet de territoire, MON2020, qui permettra de donner un sens l'action
communautaire et un lien, fondamental, entre les attentes des citoyens,
les comptences de I'EPCI et les moyens du territoire ; moyens qui, certes
limits, ne doivent aucunement reprsenter une limite au projet politique
dfini avec l'ensemble des forces vives de Carcassonne Agglo .
Cet outil de dveloppement, indispensable pour donner du sens
l'action publique, permettra une lecture critique des comptences
aujourd'hui exerces par la communaut d'agglomration afin de les
mettre en adquation avec les attentes des citoyens que la composent.
Le redploiement des politiques publiques travers le projet de
territoire et ses dclinaisons oprationnelles au sein des services
ncessiteront, en parallle, le dveloppement des processus d'valuation
des actions menes par Carcassonne Agglo .
La mise en uvre de ce projet de territoire s'appuiera, en
deuxime lieu, sur une mobilisation et une implication sans faille des
ressources humaines du territoire.
En effet, de manire plus globale, concernant la gestion des
ressources humaines juge perfectible , la Cour note avec exactitude
que l'volution des effectifs de la communaut d'agglomration est lie
un contexte de forte croissance de la taille de la communaut
d'agglomration avec l'augmentation rgulire de nombre de communes
membres.

280
COUR DES COMPTES
Cette croissance, en application des dispositions de la loi dite de

rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010, contraint la
structure intercommunale une extension du primtre des services
rendus la population au nom du principe de l'galit d'accs au service
public ncessitant un accroissement des effectifs notamment pour les
services vocation sociale ou culturelle.
La communaut d'agglomration, ne saurait toutefois tre tenue
pour responsable de l'accroissement, en parallle, des effectifs des
communes membres qui bnficient, encore ce jour, du principe de libre
administration.
La Cour ne doit galement pas occulter l'importance des transferts
de comptences intgrs dans les dispositions de la loi du 7 aot 2015
dite de nouvelle organisation territoriale de la Rpublique ; transferts de
comptences imposs aux collectivits locales sans pour autant avoir les
moyens techniques et financiers pour y faire face.
C'est dans ce contexte que la communaut d'agglomration a
engag une dmarche de concertation avec les communes pour la
dfinition et la mise en uvre du schma de mutualisation qui sera
adopt lors du conseil communautaire du 18 dcembre 2015.
Enfin, comme elle s'y tait engage travers les recommandations
tablies par la Chambre rgionale des comptes, Carcassonne Agglo a
rform l'ensemble de ses dispositions internes lies au temps de travail
et aux congs annuels, dans le respect de la rglementation en vigueur,
qui seront applicables au 1er janvier 2016 ; savoir :
- dure annuelle du temps de travail : 228 jours travaills (soit sur
une base de 7h/jour 1 600 h arrondies + une journe de
solidarit = 1 607 h) ;
- congs annuels : 25 jours ;
- dure de travail hebdomadaire : 37 heures ;
- nombre de ARTT : 12 jours.
[Dlibration prvue le 20 novembre 2015].
Pour conclure, la gouvernance politique actuelle ne saurait tre
tenue pour responsable de la non application des recommandations
antrieurement portes par la Cour en 2005 et 2009 ; manquements qui ne
permettent pas de prsenter Carcassonne Agglo sous un meilleur jour.
La communaut d'agglomration, Carcassonne Agglo ,
consciente de l'important travail accomplir, tend s'engager dans un


INABOUTIE
281
lourd processus de transformation tant de manire structurelle

quorganisationnelle afin de s'adapter aux importants enjeux auxquels
elle devra faire face.
RPONSE DU PRSIDENT DU COVALDEM

La conclusion de cette insertion prconise de renforcer le
contrle opr sur les subventions accordes des organismes tiers .
Nous souhaitons apporter les prcisions suivantes :
- le COVALDEM produit chaque anne un rapport sur la base du
dcret n 2000-404 du 11 mai 2000 relatif au rapport annuel sur le
prix et la qualit du service public d'limination des dchets. Ce
rapport qui comporte de nombreux lments financiers est transmis
lensemble de ses adhrents ;
- le COVALDEM renseigne une matrice danalyse des cots construite
par lADEME et nomme Comptacots . Le COVALDEM tient
disposition de lensemble des adhrents, les lments financiers
contenus dans ce document ;
- le COVALDEM mettra en place pour lexercice 2016 et les suivants,
une comptabilit analytique permettant une analyse encore plus fine
du cot du service. Ces lments seront bien entendus mis
disposition de lensemble de ses adhrents.


4
Le systme scolaire en Polynsie
franaise et en Nouvelle-Caldonie : un
effort de ltat important, une efficience
amliorer
_____________________ PRSENTATION _____________________
La Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie ont une place
particulire au sein de la Rpublique. La premire est une collectivit
d'outre-mer de 270 500 habitants rgie par larticle 74 de la
Constitution. La seconde est une collectivit d'outre-mer statut
particulier de 268 767 habitants rgie par le titre XIII de
la Constitution (articles 76 et 77). Leur statut est dfini respectivement
par la loi organique du 27 fvrier 2004 pour la Polynsie franaise et
celle du 19 mars 1999 pour la Nouvelle-Caldonie.
Carte n 1 : carte de situation

284
COUR DES COMPTES
Ces deux territoires ont des caractristiques communes : un

loignement de la mtropole de plus de 15 000 kilomtres162, la
localisation dans le Pacifique Sud, une population dune grande diversit
et, pour partie, isole. Sur le plan institutionnel, ils bnficient dun
ensemble trs large de comptences transfres dans le cadre des
principes gnraux fixs par la Constitution.
Les statuts spcifiques de la Polynsie franaise
et de la Nouvelle-Caldonie
Depuis sa rvision par la loi constitutionnelle n 2003-276 du
28 mars 2003, la Constitution indique dans son article 72 que les
collectivits territoriales de la Rpublique sont les communes, les
dpartements, les rgions, les collectivits statut particulier et les
collectivits doutre-mer rgies par larticle 74 .
Selon larticle 72-3 de la Constitution, la Polynsie franaise est
dsormais une collectivit doutre-mer rgie par larticle 74 de ce mme
texte. La loi organique qui, en application de cet article, en dfinit le statut
date du 27 fvrier 2004. Lorgane dlibrant est lassemble de la
Polynsie franaise, lue au suffrage universel direct tous les cinq ans. Le
prsident de la Polynsie franaise, lu par cette dernire, dirige laction
du gouvernement et de ladministration et promulgue les lois du pays. Le
gouvernement de Polynsie franaise, constitu de sept dix ministres, est
charg de conduire la politique de la collectivit. Lducation est prise en
charge au sein du gouvernement par un ministre.
lexception des questions de souverainet, seules sont applicables
en Polynsie franaise les dispositions lgislatives et rglementaires qui
comportent une mention expresse cette fin. Les actes rglementaires de
lassemble dlibrante sont communment appeles lois du pays . Le
territoire comporte 48 communes. Il ny a pas de structures intermdiaires
entre les communes et la collectivit de la Polynsie franaise.
En Nouvelle-Caldonie, le statut particulier du territoire fait lobjet
du titre XIII de la Constitution (ainsi que le prcise dornavant larticle
72-3 de ce texte). Ce titre prcise dans son article 76 certaines modalits
du rfrendum prvu sur lavenir du territoire. Les lois organiques
du 19 mars 1999, 3 aot 2009 et 15 dcembre 2013 dterminent
notamment les comptences de ltat transfres aux institutions de la
Nouvelle-Caldonie.
162
Paris est respectivement 15 714 km de Papeete et 16 742 km de Nouma.

LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER
285
Celles-ci comprennent le congrs (assemble dlibrante), le

gouvernement, le snat coutumier, le conseil conomique, social et
environnemental et les conseils coutumiers. Le gouvernement est compos
dune dizaine de membres, dont un est charg de lenseignement.
Sans mention expresse dans son texte, une loi peut tre directement
applicable si, en raison de son objet, elle est ncessairement destine
rgir lensemble du territoire de la Rpublique (article 6-2 de la loi
organique). Les dlibrations par lesquelles le congrs adopte des
dispositions dans les matires correspondant ses comptences se
nomment lois du pays . Il existe trois provinces (Sud, Nord et des les
Loyaut, comprenant respectivement 200 000, 50 000 et 18 000 habitants)
et 33 communes.
Ce sont ainsi les deux seules collectivits de la Rpublique qui

disposent en matire scolaire dune comptence transfre, lexception
notable de la gestion des fonctionnaires dtat mis disposition et de
lenseignement suprieur. Le montant des dpenses publiques consacres
au systme scolaire dans ces deux territoires est important, suprieur
1,3 Md, dont 954 M de crdits dtat. Lducation y est reconnue
comme un sujet majeur, la fois pour le dveloppement conomique, la
cohsion sociale et lidentit culturelle.
Les rsultats obtenus par ces systmes scolaires sont relativement
convergents. La russite aux examens et le nombre de bacheliers toutes
filires confondues ont beaucoup progress, mais restent nettement
infrieurs ceux de la mtropole. Dans les deux collectivits, des
disparits substantielles de rsultats existent entre la rgion centre et le
reste du territoire. Cette situation rsulte notamment du dveloppement
plus tardif des systmes scolaires. En Polynsie franaise, la maternelle
na t gnralise quen 1977 et les collges nont t crs dans les les
que dans les annes 1980.
Des difficults comparables dans la gestion de cette comptence
transfre justifient lintrt dune approche conjointe, mene par les
juridictions financires. Celle-ci nest bien sr pas exclusive du
traitement des spcificits de chacun des territoires, lorsquelles mritent
dtre releves.
Les constats de la Cour et des deux chambres territoriales de
Polynsie franaise et de Nouvelle-Caldonie montrent que, pour ces
systmes scolaires confronts dimportants dfis (I), il est ncessaire de
simplifier la gouvernance (II), de rationaliser les modes de financement
(III) et dvaluer leur adaptation la spcificit de ces territoires (IV).

286
COUR DES COMPTES
De cette amlioration de la gestion des comptences transfres est

attendue une performance accrue des deux systmes ducatifs.
I - Des systmes scolaires face dimportants

dfis
Aprs une forte augmentation de la population scolaire dans la
dernire partie du XXme sicle, les effectifs scolaires ont baiss,
lgrement en Nouvelle-Caldonie (69 232 lves en 2005, 67 162 en
2015) et plus fortement en Polynsie franaise (de 76 714 en 2004
68 001 en 2015)163. Longtemps fortement implant en NouvelleCaldonie, et en particulier en dehors de Nouma, le secteur priv a vu sa
part diminuer (46 % en 1970, 29 % en 2000, 27 % en 2014), alors quelle
sest linverse accrue en Polynsie franaise (de 13 % 21 % entre
2007 et 2014).
Graphique n 1 : volution des effectifs scolaires des premier
et second degrs en Nouvelle-Caldonie
Source : Cour des comptes. Enseignement public et priv

163
Les chiffres ne comprennent pas les effectifs des classes prparatoires et des
formations post-baccalaurat.

AMLIORER
287
Graphique n 2 : volution des effectifs scolaires des premier

et second degrs en Polynsie franaise
Source : Cour des comptes. Enseignement public et priv.
Selon les projections disponibles, le nombre de jeunes de moins de

20 ans continuerait diminuer. Il serait en Polynsie franaise denviron
90 000 en 2027, soit au mme niveau quau dbut des annes 1980. La
population scolaire devrait ainsi baisser, mme si dautres facteurs,
comme laugmentation de la scolarisation en maternelle, peuvent attnuer
cette tendance.
A - Un transfert trs large de comptences

Le transfert de la comptence aux autorits des deux territoires
sest opr progressivement, selon un calendrier diffrent.
En Polynsie franaise, il est intervenu ds 1957 pour
lenseignement primaire. La loi du 6 septembre 1984 a mis les collges
la charge de la collectivit compter de 1987. Les lyces, quant eux,
ont t transfrs le 1er janvier 1988 en application de la loi du
16 juillet 1987. La loi organique du 23 fvrier 2004 a confi la
collectivit la responsabilit des classes prparatoires implantes dans les
lyces, parachevant ainsi le transfert en matire scolaire. Sagissant de
lenseignement priv, la collectivit se substitue ltat, dans un cadre
normatif gnral maintenu.

288
COUR DES COMPTES
En Nouvelle-Caldonie, une partie de la comptence en matire

denseignement public du premier degr a t transfre en 1957 aux
provinces et aux communes. La loi organique du 19 mars 1999 a fix au
1er janvier 2000 le transfert des comptences rsiduelles de ltat en
matire denseignement public du premier degr. La loi organique du
3 aot 2009 fixe enfin les modalits de mise en uvre et de compensation
financire du transfert des comptences en matire denseignement
primaire priv, denseignement du second degr (public et priv) et de
sant scolaire, mis en uvre au 1er janvier 2012.
Dans les deux territoires, la collectivit se substitue ltat pour
lenseignement priv, dans un cadre normatif pratiquement identique
celui de la mtropole (loi du 31 dcembre 1959 sur les rapports entre
ltat et les tablissements d'enseignement privs dite loi Debr ,
codifie par ordonnance du 15 juin 2000).
Ltat conserve de son ct la comptence pour la fonction
publique enseignante, sagissant des personnels mis disposition et corps
dtat affects localement. Pour cette raison, il est le principal financeur
du systme. Pour le second degr, il gre ainsi la carrire des enseignants,
en assure le contrle et la notation pdagogique. Il effectue la collation et
la dlivrance des titres et diplmes nationaux. Il a enfin, de fait, la
responsabilit des programmes du secondaire en Nouvelle-Caldonie164.
Cette comptence a t, en revanche, transfre en Polynsie franaise,
mais le choix par ce territoire de garder pour lessentiel des diplmes
nationaux entrane le maintien de facto dun droit de regard de ltat sur
les adaptations proposes.
B - Des moyens substantiels, des rsultats

encore insuffisants
Les moyens mis en uvre pour lenseignement scolaire dans ces
territoires sont importants. Il y a respectivement en Polynsie franaise et
en Nouvelle-Caldonie 49 et 74 collges et lyces et 207 et 258 coles
maternelles et primaires. Le nombre denseignants en service est
similaire, 4 785 en Polynsie franaise et 4 709 en Nouvelle-Caldonie.
164
Il y a une divergence dinterprtation de la loi organique de 1999 entre le ministre

de lducation nationale, qui considre que cette comptence devrait tre transfre, et
les autorits locales, qui estiment que cette question reste de la responsabilit de
ltat.

AMLIORER
289
Dans les deux territoires, la dpense publique pour lenseignement

scolaire est comprise entre 10 et 12 % de leur produit intrieur brut
(PIB)165, contre un peu moins de 5 % pour la mtropole. Cet cart est d
notamment aux conditions de rmunration des personnels dtat en
outre-mer166, dont dcoule un cot suprieur au double de celui constat
en mtropole167. Il a aussi pour origine une plus forte proportion de jeunes
de moins de 20 ans dans ces territoires et un effort ducatif
supplmentaire, avec un nombre dlves par classe dans le secondaire
infrieur la moyenne mtropolitaine (23,4 en Polynsie franaise et 21,4
en Nouvelle-Caldonie, contre 24,8 en mtropole).
Les dpenses de ltat slvent en 2014 508 M en Polynsie
franaise et 446 M en Nouvelle-Caldonie, soit une part nettement
prdominante (respectivement 90,5 % et 91,4 % du total168) par rapport
aux crdits ouverts par les territoires.
La dpense scolaire par lve tait, en 2014, respectivement de
8 223 en Polynsie franaise et de 10 539 en Nouvelle-Caldonie,
contre 7 700 en 2013 (dernier chiffre connu) pour la France
mtropolitaine et les dpartements doutre-mer169.
165
Le PIB de ces territoires intgre les transferts financiers en provenance de la

mtropole et nest donc pas strictement comparable de ce point de vue celui dun tat.
166
La Cour a examin ce sujet dans une insertion figurant au rapport public annuel
2015. Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, tome I. Les complments
de rmunration des fonctionnaires dtat outre-mer : refonder un nouveau dispositif.
p. 321-348. La Documentation franaise, fvrier 2015, 455 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
167
Le surcot par rapport la mtropole est respectivement de 124 % en Polynsie
franaise et de 116 % en Nouvelle-Caldonie.
168
En excluant les dpenses des collectivits infra-territoriales (communes en
Polynsie franaise, communes et provinces en Nouvelle-Caldonie).
169
Pour la Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie, ces donnes nintgrent pas
les dpenses des acteurs privs (mnages, entreprises), qui ne sont pas disponibles,
contrairement la France mtropolitaine et aux dpartements doutre-mer.

290
COUR DES COMPTES
La comparaison des moyens et des rsultats : quelle rfrence ?

Si la comparaison avec la mtropole simpose pour des territoires
de la Rpublique, une autre rfrence pourrait tre la situation des
tats insulaires de la rgion du Pacifique Sud. Les analyses comparatives
de ce type sont cependant tributaires de la faiblesse des bases de donnes
disponibles. Les seules proviennent de lInstitut statistique de lUNESCO
(ISU), mais avec des rubriques et des annes de collecte htrognes. Les
systmes scolaires de ces tats, construits sur le modle anglo-saxon, sont
en outre difficilement comparables avec le modle franais.
Les rares termes de comparaison possibles montrent que le taux de
scolarisation la fin du secondaire, donne approchante du taux daccs
dune classe dge au bac document dans le modle franais, varie sur ces
territoires de 40 % (Papouasie-Nouvelle-Guine) 83 % (Fidji). La part
des dpenses dducation scolaire dans le PIB est de son ct, lorsque un
chiffre est disponible, comprise entre 4 et 5 %, nettement infrieure aux
territoires franais du Pacifique.
Si les moyens mis en uvre ont permis des progrs, les rsultats
restent en de des rfrences mtropolitaines. La russite aux examens et
le nombre de bacheliers toutes filires confondues ont progress, mais la
proportion dune classe dge atteignant le niveau du bac est de 54 % en
Polynsie franaise et de 55 % en Nouvelle-Caldonie (chiffres 2013)
contre 83 % en mtropole (pour un primtre comparable).
Les sorties du systme ducatif sans diplme ni qualification
demeurent trs leves, environ 35 % des lves en Polynsie franaise et
20 % en Nouvelle-Caldonie contre environ 10 % en mtropole.
C - Des spcificits dterminantes

pour les systmes scolaires
La rpartition de la population se caractrise par un regroupement
autour des chefs-lieux de ces territoires, Papeete et Nouma. Plusieurs
rgions ont une faible densit de population (par exemple provinces des
les et du Nord en Nouvelle-Caldonie), certaines tant parfois des
archipels trs loigns (par exemple Tuamotu, Gambier, Australes et
Marquises en Polynsie franaise). Ces rgions moins peuples sont aussi
souvent plus pauvres et offrent une diversit marque par lutilisation
dans certaines parties du territoire dune langue locale, en plus du
franais. En Polynsie franaise, le nombre de locuteurs dune des quatre
principales langues polynsiennes (tahitien, paumotu, mangarvien,
marquisien) est denviron 167 000 (62 % de la population totale), en

AMLIORER
291
lgre diminution par rapport au franais. En Nouvelle-Caldonie, on

dnombre plus de 70 000 personnes (26 % de la population totale) parlant
une des 28 langues kanak.
Ces facteurs sont structurants pour le systme scolaire. Les deux
territoires sont contraints un maillage dense dcoles et de collges de
petite taille. En Polynsie franaise, un tiers des coles primaires
(175 coles publiques, 20 coles prives) a moins de cinq classes et 13 %
une seule classe. En Nouvelle-Caldonie, 10 % des coles publiques ont
une seule classe multiniveaux. Ces tablissements posent le problme de
la bonne adaptation des enseignants et de leur accompagnement
pdagogique.
Carte n 2 : rpartition des lves en Nouvelle-Caldonie

292
COUR DES COMPTES
Carte n 3 : rpartition des tablissements en Polynsie franaise
Dans les deux territoires, la prise en compte de la diversit de la

population scolaire constitue un dfi pdagogique. En Polynsie
franaise, de fortes ingalits de rsultats scolaires se manifestent entre
les tablissements de Tahiti et ceux situs sur les autres les. Des
difficults analogues existent en Nouvelle-Caldonie, o, au surplus, la
population scolaire des provinces Nord et des les a fortement diminu
depuis 2009 (respectivement - 7 % et - 15 %), alors quelle sest stabilise
dans la province Sud.

AMLIORER
293
II - Une gouvernance simplifier

Le processus de transfert dune grande partie des comptences
scolaires aux territoires a entran un enchevtrement de textes dune
grande complexit, sans doute difficilement vitable, mais qui nuit la
lisibilit de laction mene. Il en dcoule dimportants problmes de
gouvernance et de gestion. Dans les deux territoires, un vice-recteur170 est
responsable des comptences qui restent attribues ltat.
A - Des outils de pilotage insuffisants

Les outils statistiques ncessaires au pilotage des systmes scolaires
sont trs imparfaits, car le recueil des donnes se heurte lhtrognit
des systmes dinformation. En Polynsie franaise, la fusion rcente des
services grant le primaire et le secondaire ne sest pas encore traduite par
lindispensable unification des systmes informatiques. Sagissant des
effectifs scolaires, le suivi statistique dans les deux territoires est assur,
mais les projections dmographiques sont imprcises.
Il ny pas en Nouvelle-Caldonie de continuit entre la base de
donnes sur les lves du primaire (gre par les provinces et la direction
comptente du territoire) et celle concernant le cycle secondaire (gre
par le vice-rectorat). Ce dfaut implique des ressaisies, causes de pertes
de temps, de moyens et dinformations.
Jusquen 2015, en Polynsie franaise, les indicateurs de suivi des
infrastructures, dans un tat pourtant souvent mdiocre, manquaient. En
Nouvelle-Caldonie, les chiffres sur les personnels non enseignants du
secteur primaire ne sont pas consolids. Cette absence de donnes limite
la connaissance des cots et leur matrise.
En matire budgtaire, le compte conomique de lducation en
Polynsie franaise na jamais t tabli. Dans les deux territoires, il nest
pas possible de disposer de donnes agrgeant les dpenses effectues par
les collectivits infra-territoriales. La dernire anne de calcul par
linstitut de la statistique et des tudes conomiques de
Nouvelle-Caldonie du montant des dpenses des provinces et des
170
Cette dnomination est dans chaque territoire celle du chef des services
dconcentrs du ministre charg de lducation nationale.

294
COUR DES COMPTES
communes du territoire date de 2010. En Polynsie franaise, le contrle

de lemploi des fonds dlgus nest pas encore parfaitement assur.
B - Une organisation administrative complexe

Le transfert de la comptence scolaire a conduit une organisation
administrative refltant la rpartition des prrogatives et des missions.
Dans les deux territoires, lorganisation administrative, bien que
diffrente, a donn lieu des gestions difficiles tant dans un cadre partag
entre les services de ltat et ceux de la Polynsie franaise que dans
celui dun service mixte unique en Nouvelle-Caldonie.
1 - En Polynsie franaise
Les deux directions consacres respectivement lenseignement
primaire et secondaire sont dsormais fusionnes et la mise en uvre de
la politique ducative est confie une direction gnrale de lducation
et des enseignements (DGEE) dpendant du ministre polynsien de
lducation. Le vice-recteur exerce exclusivement les responsabilits dun
chef des services dconcentrs du ministre charg de lducation
nationale, dans les domaines o ltat est encore comptent (gestion des
carrires et collation des diplmes nationaux).
La convention tat-Polynsie signe le 4 avril 2007 avait pour
objectif de codifier les relations entre les services de ltat et ceux de la
collectivit, en organisant la manire dont les deux services devaient
collaborer.
Cette organisation a soulev de fortes difficults de gestion.
En premier lieu, le maintien de deux services territoriaux distincts
pour le primaire et le secondaire jusqu la cration de la DGEE en juin
2014 a considrablement compliqu les relations interservices. En
particulier, alors que laccs aux systmes dinformation de lducation
nationale tait prvu par la convention et organis par un protocole171,
lexploitation partage des systmes dinformation (Agora, Pliade,
Mlusine, etc.) reste ce jour inaboutie, laissant subsister une
cohabitation difficile entre les systmes nationaux et locaux. Des
connexions au systme central auraient permis la transparence qui a
171
Protocole n 2050/MEE du 26 juin 2009.

AMLIORER
295
manqu aux relations entre le vice-rectorat et la collectivit de la

Polynsie franaise, tout en facilitant la cration dun service de
statistiques et de prospective efficace qui fait toujours dfaut.
En second lieu, les articles 19 et 20 de la convention de 2007 prcisent
les actes de gestion pris par le ministre charg de lducation de la Polynsie
franaise qui, en qualit dautorit demploi, tablit les propositions
pralables aux actes de gestion des personnels mis disposition (notation
annuelle, listes daptitude, avancement, promotion). Ces actes impliquent une
apprciation sur la manire de servir, aprs consultation des commissions
consultatives paritaires. Concernant la notation pdagogique, lapprciation et
la note de lagent sont, en revanche, tablies par les corps dinspection du
ministre de lducation nationale.
La gestion des personnels mis disposition relve par principe des
deux autorits. Ainsi, les personnels de lenseignement du second degr
mis disposition restent placs sous lautorit hirarchique du ministre de
lducation nationale. Ce partage des rles, bien que codifi par la
convention, a conduit parfois des interprtations concurrentes de la part
des deux autorits, notamment la dsignation nominative des enseignants
mis disposition na pas t systmatiquement organise comme le
prvoyait larticle 8 de la convention.
En troisime lieu, le comit de suivi, o sigent les ministres
polynsiens de lducation et des finances, le vice-recteur et le directeur
local des finances publiques, coprsid par le haut-commissaire et le
prsident de la Polynsie franaise na, en ralit, jamais fonctionn, alors
mme quil avait pour mission de suivre intervalles rguliers la mise en
uvre de la convention du 4 avril 2007.
Ds lors, les relations entre les services du vice-rectorat et ceux du
territoire mriteraient dtre rvises, en explorant tous les
rapprochements rationnels envisageables dans le domaine de la gestion de
la comptence scolaire.
2 - En Nouvelle-Caldonie
Le transfert de 2012 a maintenu le vice-rectorat, devenu alors
service mixte unique pour les comptences transfres et non transfres,
dans le secondaire public et lenseignement priv sous contrat.
Cependant, la direction de lenseignement cre en 2000 lors du transfert
de lenseignement primaire public subsiste toujours en dehors de ce
service unique. Cette dualit de gestion est lorigine de doublons

296
COUR DES COMPTES
administratifs. Elle ne favorise pas la communication entre le contrle

pdagogique du primaire et du secondaire et entre les collges et les
coles primaires de leurs ressorts et affecte ainsi la charnire entre le
primaire et le secondaire.
De plus, il subsiste une incohrence pour les agents mis
disposition par ltat, mais de statut territorial (665 personnes sur un total
de 2 050). Deux services, lun au sein du service unique du vice-rectorat,
la division du personnel, lautre en dehors de ce service, la direction des
relations humaines de la fonction publique de Nouvelle-Caldonie, sont
en charge de leur gestion, ce qui est coteux et engendre des erreurs et
des pertes de temps.
Enfin, alors que les provinces et les communes possdent des
comptences importantes dans le primaire et dans le secondaire, la
concertation entre ces collectivits, le territoire et ltat nest pas
suffisante.
C - Une mutualisation des services dinspection

approfondir
En Polynsie franaise comme en Nouvelle-Caldonie,
linspection des enseignants du primaire est assure par des inspecteurs
de lducation nationale dtachs ou mis disposition auprs de chaque
territoire. Les inspecteurs dans le secondaire (inspecteurs d'acadmie inspecteurs pdagogiques rgionaux IA-IPR) restent, en revanche,
placs auprs du vice-recteur. Ils sont chargs du pilotage pdagogique,
de linspection des enseignants et du conseil aux chefs dtablissement.
Ces inspecteurs, localiss pour la plupart en Nouvelle-Caldonie,
sont aussi comptents pour la Polynsie franaise. De ce fait, leur activit
dans ce dernier territoire est complique par les distances. Dans plusieurs
disciplines, les inspections sy limitent des missions de 15 20 jours
deux trois fois par an. Les inspecteurs ne peuvent, le plus souvent,
quaccomplir leurs tches de contrle, sans remplir leurs missions
dvaluation et daccompagnement. Une rorganisation de ce dispositif
devrait permettre den amliorer lefficacit.

AMLIORER
297
Plus gnralement, le rapprochement des contrles pdagogiques

du primaire et du secondaire serait ncessaire, comme cela commence
tre le cas en mtropole, mais il est compliqu par le rattachement
diffrent des inspecteurs auprs de ltat et des territoires. Une rflexion
sur la mise en place dune organisation plus harmonise mrite dtre
engage.
III - Des modes de financement peu cohrents

Ltat est le principal financeur des systmes scolaires des deux
territoires. Sa principale contribution directe est la rmunration dune
partie importante du personnel enseignant, de direction et dinspection,
constitue notamment de fonctionnaires de ltat mis disposition, soit
par convention (Polynsie franaise) soit de manire globale et gratuite
(procdure dite MADGG en Nouvelle-Caldonie)172.
Le dispositif en vigueur manque de cohrence et ne permet pas une
gestion optimale des fonds publics importants consacrs ces systmes
scolaires.
A - Un dispositif de compensation complter

et clarifier
Le transfert de comptences est li au principe, dsormais
constitutionnel, de compensation des charges. Mais son application dans
le cas despce souffre dimperfections plus ou moins substantielles.
1 - Les dpenses et leur volution

Les deux tableaux de synthse n 1 et 2 rcapitulent les dpenses
de ltat et des deux territoires. Ils ne comprennent pas celles des
172
Cette disposition est prvue par larticle 62 de la loi organique de 2004 pour la
Polynsie franaise et par larticle 59-1 de la loi organique de 2009 pour la
Nouvelle-Caldonie.

298
COUR DES COMPTES
collectivits infra-territoriales, qui ne sont pas consolides173. En

Nouvelle-Caldonie, les provinces assument une part de la dpense
publique en matire ducative, en particulier en prenant en charge la
rmunration des enseignants du premier degr public.
Tableau n 1 : les dpenses pour le systme scolaire
en Polynsie franaise*
en M
Dpenses de ltat
2012
Part de ltat
volution
2012/2014
2014
501,2
503,3
507,8
+ 1,2 %
48,3
51
52,9
+ 9,5 %
549,5
554,3
560,7
+ 1,2 %
91,2 %
90,8 %
90,5 %
Dpenses du territoire
Total
2013
Source : Cour des comptes * Hors dpenses prises en charge par les communes
Tableau n 2 : les dpenses pour le systme scolaire

en Nouvelle-Caldonie*
en M
2012
2013
2014
volution
2012/2014
387,9
388,4
396,3
+ 2,2 %
47,9
48,9
49,8
+4%
435,8
437,3
446,1
+ 2,4 %
Dpenses du territoire
35,2
41,1
42,1
+ 19,6 %
Total
471
478,4
488,2
+ 3,7 %
92,5 %
91,4 %
91,4 %
Dpenses directes de ltat

Dotations de compensation de ltat
Total pris en charge par ltat
Part de ltat
Source : Cour des comptes * Hors dpenses prises en charge par les provinces et les communes, de prise en
charge des inspecteurs de lducation nationale pour le primaire et dotations de compensation
173
En retenant, par un calcul approximatif, une estimation de 30 M pour les

dpenses de fonctionnement des communes en Polynsie franaise, et le chiffre,
calcul en 2010 par linstitut de la statistique et des tudes conomiques
nocaldonien, de 276 M pour les dpenses des provinces et des communes de
Nouvelle-Caldonie (222 M pour le fonctionnement, 54 M pour linvestissement),
on aboutit un total de dpenses publiques de 590 M en Polynsie franaise et
724 M en Nouvelle-Caldonie.

AMLIORER
299
En Polynsie franaise, la part des financements dtat est suprieure

90 %. Elle est de mme niveau en Nouvelle-Caldonie, si lon ne prend
pas en compte les dpenses des provinces et des communes. Si les crdits
dtat ont depuis 2012 progress moins vite que ceux du territoire (+ 1,2 %
contre + 9,5 % en Polynsie franaise, + 2 % contre + 19 % en NouvelleCaldonie), ils ont cependant continu crotre, alors que la dmographie
scolaire sinflchissait.
2 - Le dispositif de compensation
Les lois organiques de 2004 (article 59) pour la Polynsie franaise
et de 2009 (articles 55 et 55-1) pour la Nouvelle-Caldonie prvoient un
dispositif de compensation de charges, avec la cration dune dotation
globale et une commission consultative pour valuer le cot des
comptences transfres.
En Polynsie franaise, la participation de ltat pour
lenseignement scolaire devait, partir de 2009, prendre la forme dune
dotation globale de compensation (DGC). Mais cette disposition na pas
t applique. Le rgime des financements apports par ltat est fix par
la convention du 4 avril 2007, dont les dispositions financires sont
modifies, chaque anne, par un avenant fixant la nature et le montant des
dpenses supportes par ltat (ministre de lducation nationale).
Ce dispositif nest pas conforme aux textes ni la logique de
transfert des comptences. Il prsente de nombreux inconvnients pratiques
pour la collectivit, qui perd en visibilit, et pour le ministre de lducation
nationale, qui se prive dune mesure efficace de matrise budgtaire.
La cration dune DGC, comme les principes constitutionnels le
prvoient, prsenterait divers avantages. Elle responsabiliserait la
collectivit selon le principe dautonomie financire. Elle mettrait fin la
pratique actuelle de dispositions conventionnelles ngocies chaque
anne avec les autorits locales, ayant pour rsultat une augmentation des
dpenses, alors que la dmographie scolaire baisse. Elle permettrait ainsi
une matrise et une prvisibilit accrues.
La convention de 2007 avec la Polynsie franaise expirant en
2017, cette chance offrirait loccasion dappliquer la loi de 2004. Ce
dispositif ne concernerait pas les crdits de rmunration du personnel
mis disposition, compte tenu de lattachement des agents concerns et
des responsables territoriaux au systme actuel assurant une continuit
dexercice de la fonction enseignante.

300
COUR DES COMPTES
En Nouvelle-Caldonie, ltat verse plusieurs dotations de

compensation (fonctionnement, investissement dans les lyces, dans les
collges), chacune avec des indicateurs diffrents pour fixer leur
volution annuelle. Les crdits budgtaires correspondants sont regroups
dans la dotation de compensation des charges no-caldoniennes au sein
de la mission Relations avec les collectivits territoriales. La
rmunration des agents mis disposition reste finance par le ministre
de lducation nationale174. La coordination entre ltat et la
Nouvelle-Caldonie pour la mise en uvre de ce dispositif est imparfaite.
Les volutions des compensations, pourtant indexes sur des indicateurs,
sont difficiles anticiper par le territoire, ce qui complique la prparation
annuelle du budget.
B - Des dpenses de personnel mal encadres

Les dpenses de rmunrations constituent plus de 90 % du total
des transferts financiers de ltat en Polynsie Franaise et 87 % en
Nouvelle-Caldonie, compensations comprises175.
lexception du primaire public en Nouvelle-Caldonie, o les
enseignants sont des fonctionnaires territoriaux rmunrs par les
provinces176, le personnel enseignant et de direction est constitu dans les
deux territoires de fonctionnaires de ltat mis disposition, de
fonctionnaires territoriaux et de contractuels. Ces personnels demeurent
rgis par les dispositions lgales et rglementaires qui leur sont applicables.
1 - Les plafonds demplois

Pour la Polynsie franaise, le plafond demploi est arbitr partir
des demandes des autorits du territoire, sur la base de la dmographie
scolaire et du taux dencadrement global et par niveau. Cette mthode
comporte lavantage pour ltat de pouvoir rcuprer des postes en
174
Subsistent cependant des crdits de fonctionnement de montants limits pour la

formation continue des enseignants et des crdits dinvestissement pour la
construction de deux lyces mis la charge de ltat par la loi organique de 1999.
175
Programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degr, 141
Enseignement scolaire public du second degr, 139 Enseignement priv du premier
et du second degrs et 214 Soutien de la politique de lducation nationale.
176
Sauf un nombre rduit de personnel dtat qui a subsist lors du transfert de 2000
(notamment les inspecteurs de lducation nationale en charge de circonscriptions du
premier degr).

AMLIORER
301
priode de baisse dmographique. Elle a linconvnient de ne pas tre

pleinement conforme la logique de transfert de comptences.
Pour la Nouvelle-Caldonie, le maintien des dpenses de personnel
en dehors du dispositif de compensation aurait pu conduire fixer
dfinitivement en 2012 le plafond demplois, les volutions enregistres
depuis cette date tant la charge de la Nouvelle-Caldonie. Ce nest pas le
cas. Si le plafond demplois fix pour lenseignement secondaire lors du
transfert de comptence na pratiquement pas volu entre 2012 et 2014,
aucune rgle prcise et crite nencadre les volutions de ce plafond.
Il est probable que le systme de mise disposition perdure,
notamment car cest le souhait justifi des territoires daccueillir des
enseignants venant de mtropole. Il est important de conserver, en effet,
une dynamique professionnelle et pdagogique et de garder la souplesse
et la capacit dadaptation que permettent les mutations en provenance
de, ou vers la mtropole. Le corollaire de ce maintien rside dans
ldiction de critres prcis et transparents de fixation du plafond
demplois.
2 - Les rmunrations
Tableau n 3 : crdits de rmunration pour le systme scolaire
en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie
en M
2011
Polynsie franaise
177
Nouvelle-Caldonie
2012
2013
2014
491,9
482,3
486,9
493,9
375,9
380,3
375,3
378,3
Au-del de la dtermination de plafonds demplois, lvolution des

rmunrations est parfois mal matrise, ltat pouvant tre amen
financer des dcisions dont il nest pas lorigine.
Cest le cas, par exemple, en Polynsie franaise pour la cration
rcente de rseaux dducation prioritaire (REP+). La collectivit a
linitiative pour crer et organiser un tel dispositif. Mais la loi de 2004
(article 59) et la convention de 2007 prvoient que la totalit du cot dun
agent mis disposition doit tre prise en charge par ltat. Les agents de
177
Hors rmunrations verses par les provinces et les communes pour le primaire
public.

302
COUR DES COMPTES
ltat affects sur un emploi en REP+ doivent donc bnficier des primes
rglementairement servies dans cette situation, supportes par ltat178.
En Nouvelle-Caldonie, une partie des cotisations sociales dpend
des dcisions du territoire. Les agents ne relvent pas de la scurit
sociale mtropolitaine, mais du rgime local, le rgime unifi dassurance
maladie et maternit (RUAMM). Il existe donc un risque financier
potentiel que devrait supporter ltat en cas de relvement de la cotisation
employeur de ce rgime pour en assurer lquilibre financier. Le cot des
rmunrations peut aussi augmenter du fait des revalorisations statutaires
dcides par la Nouvelle-Caldonie. Cest ainsi par exemple quest
appliqu aux enseignants de statut territorial pays par ltat le pacte
de carrire dcid en mtropole179. Elle a intgr ces dispositions au statut
territorial du cadre de lenseignement du second degr avec pour
consquence une dpense supplmentaire de 0,73 M sur le programme
141 Enseignement scolaire public du second degr de ltat.
C - Linsuffisante programmation
des investissements scolaires
En Nouvelle-Caldonie, un plan pluriannuel dinvestissement est
en uvre pour les lyces, avec des dpenses dun montant de 7,15 M en
2012, 10,5 M en 2013 et 12,77 M en 2014. Un tel plan fait dfaut pour
les collges.
En Polynsie franaise, le niveau comme lvolution des dpenses
dinvestissement sont faibles (environ 7 M de dpenses par an depuis
2012, partages entre ltat et le pays, raison dun tiers, deux tiers). Si
les communes ont bnfici de la part de ltat des financements issus du
fonds intercommunal de prquation entre 2004 et 2010, puis du contrat
de projets tat-Polynsie franaise 2008-2013, loctroi dautorisations
dengagement pour le second degr en Polynsie franaise a t
interrompu en 2012 et 2013, face limpossibilit pour les services de
ltat de sassurer sur place de la bonne utilisation des fonds.
178
La rcente dcision dinstaurer dans ce genre de cas un visa pralable dlivr par le
vice-recteur est positive, mais est loin de dfinitivement empcher que ltat soit ainsi
oblig de financer une mesure dont il nest pas lorigine.
179
Dcret du 26 aot 2010 fixant l'chelonnement indiciaire de certains personnels
enseignants, d'ducation et d'orientation relevant du ministre de l'ducation nationale
et dcret modificatif du 9 janvier 2012.

AMLIORER
303
Selon les diagnostics partiels qui sont disponibles, les collges et

lyces sont souvent en mauvais tat en Polynsie franaise. Le retard pris
dans la programmation des oprations de construction, de rnovation ou
dquipement des tablissements est considrable. Il est indispensable que
le territoire mette en place un plan dinvestissements dfinissant des
priorits et permettant leur suivi.
Il appartient donc aux territoires de mettre en place une
programmation pluriannuelle des investissements et de mobiliser des
ressources cet effet.
IV - Une valuation conduire :

ladaptation la spcificit des territoires
Les caractristiques des territoires entranent des difficults de
gestion du service public denseignement. En Polynsie franaise, elles
rendent logiquement ncessaires des mthodes adaptes pour le transport
des lves, lexistence dinternats de regroupement et laffectation
denseignants qualifis. Le mme constat prvaut en Nouvelle-Caldonie,
o la faible densit alourdit lorganisation de la vie quotidienne des
lves, cause dun temps de transport parfois trs long, quand elle
nimpose pas lexistence dinternats, et rend difficiles le choix des
implantations ou le maintien des classes.
Sagissant de lorganisation pdagogique, des chartes de lducation,
en 1992 et 2011, ont enregistr les engagements fondamentaux de
lassemble de la Polynsie franaise. En Nouvelle-Caldonie, un grand
dbat est intervenu dans les annes 2010. Les adaptations ont
principalement port sur lenseignement de la langue (obligatoire dans le
primaire pour le polynsien, facultative pour les langues kanak), lge de la
scolarit obligatoire ou lexistence de certaines filires professionnelles.
Toutefois, les caractristiques fondamentales des systmes ducatifs sont
restes similaires celles de la mtropole.
A - En Polynsie franaise
De nombreuses zones dincertitude existent entre la lgislation
nationale et la rglementation locale. Cette situation a compliqu
lvolution de lorganisation pdagogique. Lapplication des lois

304
COUR DES COMPTES
dorientation seffectue avec retard. La loi du 8 juillet 2013 dorientation

et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique a,
par exemple, t rendue applicable par une ordonnance du 26 juin 2014
(prise sur le fondement de larticle 86 de cette mme loi), les dispositifs
mis en uvre la rentre 2013 lont donc t sans base juridique solide.
La collectivit a fait le choix dlibr de conserver les cursus et les
diplmes nationaux, ce qui conduit ce que les programmes soient les
mmes quen mtropole. Ils comportent nanmoins quelques adaptations
au contexte polynsien. Dans la loi organique de 2004, une mention est
faite (article 57) de lenseignement des langues. Il est prcis que les
langues polynsiennes doivent tre enseignes dans le cadre de lhoraire
normal des coles et des tablissements, ainsi que dans les tablissements
de formation initiale des enseignants.
Concernant le primaire, les textes polynsiens ont repris quasi
littralement les textes nationaux. Les connaissances acqurir en
langues et culture polynsiennes et quelques notions sur lhistoire et la
gographie de la Polynsie ont t ajoutes ce texte. La langue
tahitienne est enseigne depuis 1982 par extension de la loi du
11 janvier 1951 relative lenseignement des langues et dialectes locaux,
codifie par ordonnance du 15 juin 2000.
Le constat est identique pour les enseignements du secondaire. Les
programmes enseigns en Polynsie franaise sont similaires aux
programmes nationaux, la diffrence de connaissances de la langue, de
lhistoire et de la culture locales. Pour y parvenir, les programmes
nationaux du secondaire mnagent un espace pour lenseignement des
spcificits culturelles locales.
Les propositions de modification des programmes nationaux sont
soumises lavis du Haut comit de lducation, organisme consultatif
plac auprs du ministre de lducation de la Polynsie. Les programmes
scolaires sont, ensuite, adopts par la collectivit par voie darrts. Les
modifications introduites ne sont, cependant, admises quaprs une
procdure de validation pralable par les inspections gnrales. En
primaire, cette procdure a t utilise pour la dernire fois lors de
ladoption des programmes de 2008, dits de lcole du socle : des ajouts
ont t apports cette occasion pour lapprentissage des langues
polynsiennes, lhistoire et la gographie.

AMLIORER
305
B - En Nouvelle-Caldonie
La Nouvelle-Caldonie est comptente pour les programmes du
premier degr, mais cest ltat qui continue en garder de fait la
responsabilit pour le second degr, mme si la Nouvelle-Caldonie
dirige dsormais les services chargs de les mettre en uvre.
Les langues kanak ont t reconnues comme langues rgionales
par des arrts du 20 octobre 1992. Elles sont enseignes en cole
maternelle et primaire titre facultatif. Quatre de ces langues font lobjet
dune preuve facultative au baccalaurat.
En application de la loi organique de 1999, la Nouvelle-Caldonie
doit assurer la transposition dans sa politique ducative des rformes de
programmes mises en uvre par ltat. Appliqu au plan national en
2006 et par ltat en Nouvelle-Caldonie dans le secondaire en 2007, le
socle commun ne la t quen 2012 pour le premier degr, comptence
du territoire.
En application de la loi organique, la Nouvelle-Caldonie doit tre
consulte pour avis par le haut-commissaire sur les programmes de
lenseignement du second degr. Selon ce texte, cette procdure devrait
tre organise par une convention. La loi du pays de transfert du 28
dcembre 2009 indique, dailleurs, que le prsident du gouvernement de
la Nouvelle-Caldonie ngocie galement le contenu de la convention
() qui fixe notamment les modalits selon lesquelles la
Nouvelle-Caldonie est consulte () sur ladaptation des programmes
denseignement du second degr . Il est regrettable que cette convention
ne soit pas encore conclue.
Au total, la porte et lefficacit des adaptations mises en uvre

dans les deux territoires mriteraient dtre mesures. Or cette valuation
na jamais t effectue. Cette question concerne la fois ltat, garant
des diplmes nationaux, et ces territoires. Il serait utile quun bilan
complet soit tabli, sur une base partenariale et pluridisciplinaire, des
adaptations dj mises en uvre, de leur intrt et de leur porte.

306
COUR DES COMPTES

Au regard de leur appartenance la Rpublique, lducation
reprsente un enjeu fondamental pour les collectivits de Polynsie
franaise et de Nouvelle-Caldonie.
Les systmes scolaires bnficient dun effort budgtaire de ltat
important. La diminution de la population scolaire et le caractre encore
insuffisant des rsultats obtenus doivent aujourdhui conduire, moyens
constants, prendre les initiatives ncessaires, afin den amliorer
lefficacit.
Le principe mme du transfert des comptences scolaires aux
territoires a pour finalit une meilleure prise en compte de leurs ralits
gographiques et humaines. De ce point de vue, il na pas encore produit
tous ses effets. Cette priorit suppose notamment une simplification et une
amlioration de la gouvernance, une rationalisation de lallocation des
moyens et une valuation mthodique des mesures dadaptation
pdagogique, dans le but dassurer au mieux la russite de tous les
lves.
Cest pourquoi la Cour des comptes formule les recommandations
suivantes
ltat et aux deux collectivits :
1. envisager un rapprochement par voie conventionnelle entre les
services dconcentrs de ltat et ceux de chaque territoire ;
2.
mettre en place systmatiquement une programmation pluriannuelle

des investissements scolaires ;
3.
faire un bilan valuatif, sur une base partenariale

pluridisciplinaire,
des
adaptations
pdagogiques
organisationnelles dj mises en uvre.
et
et
ltat et la Polynsie franaise :

4.
mettre en place, partir de 2017, une dotation globale de

compensation, hors crdits de rmunration des personnels mis
disposition, en tenant compte de la baisse des effectifs scolaires.
ltat :
5.
tablir explicitement les rgles de fixation des plafonds demplois.

Rponses
Rponse du Premier ministre .................................................................. 308
Rponse du prsident de la Polynsie franaise...................................... 311
Rponse du prsident du gouvernement de la Nouvelle-Caldonie ........ 318

308
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PREMIER MINISTRE

En premier lieu, si des transferts de comptences importants en
matire dducation ont t oprs au profit de ces deux collectivits
doutre-mer, la russite scolaire des jeunes polynsiens et
no-caldoniens, comme celle de tous les jeunes franais, constitue une
responsabilit de la Rpublique. Ltat a donc vocation sassurer de la
capacit effective des deux collectivits prendre en charge la gestion du
systme scolaire avant dapprofondir ces transferts.
cet gard, je ne partage pas ncessairement lavis de la Cour qui
estime que la finalisation rapide des transferts et donc le dsengagement
simultan des services de ltat conduirait une plus grande efficacit du
systme scolaire. Il mapparat souhaitable que ltat accompagne,
pendant un temps, la monte en comptence des collectivits et mette
disposition certains outils de pilotage et de gestion afin que les deux
collectivits soient mme dexercer pleinement leurs responsabilits au
terme de cette priode, ce qui constitue notre objectif collectif. Cette
amlioration des outils de gestion constitue dailleurs une observation de
la Cour.
La Cour formule plusieurs recommandations visant renforcer
lautonomie de gestion et la programmation des moyens, identifier les
marges dadaptation pdagogique et rationaliser lorganisation des
services.
Ainsi, la Cour souligne labsence dun abondement de la dotation
globale de compensation (DGC) en Polynsie franaise li au transfert
des comptences en matire dducation la collectivit. Elle propose
que cet abondement intervienne en 2017 en excluant la rmunration des
personnels mis disposition.
Le principe de cette dotation, prvue par larticle 59 de la loi
organique n 2004-192 du 27 fvrier 2004 portant statut dautonomie de
la Polynsie franaise, figure galement dans la convention du
4 avril 2007 passe entre ltat et la collectivit. Toutefois, sa mise en
uvre se heurte un certain nombre dobstacles techniques et
organisationnels.
En premier lieu, le montant et les modalits de calcul de cette
dotation doivent donner lieu un avis de la commission consultative
dvaluation des charges, avant dtre inscrits en loi de finances. Les
travaux pralables cet avis nayant pas t engags, ils ncessiteront un
dlai peu compatible avec les impratifs de production du projet de loi de
finances pour 2017.

AMLIORER
309
Au-del de cette dimension calendaire, la mise en uvre de cette

dotation suppose galement des prrequis de la part de la collectivit qui
ne me semblent pas totalement runis ce jour. Il sagit notamment de
lexistence dune organisation capable de prendre en charge la gestion
de ces moyens dans des conditions garantissant un fonctionnement
efficace du systme ducatif.
Il nen demeure pas moins que les discussions lies lchance
de la convention du 4 avril 2007 doivent sengager dans la perspective
dune mise en uvre de cette dotation.
La Cour propose galement de renforcer la planification des
investissements en matire de construction scolaire, constatant, dune
part, une situation dgrade des locaux scolaires en Polynsie franaise
et, dautre part, labsence dun programme dinvestissement pour les
collges en Nouvelle-Caldonie.
Cette recommandation est pertinente et le Gouvernement est
dispos apporter son expertise technique aux deux collectivits,
comptentes en matire de constructions scolaires. Sa mise en uvre
serait dautant plus pertinente en Polynsie franaise o ltat apporte
une participation financire dans un cadre conventionnel : en effet, la
difficult des services de ltat pour obtenir des assurances sur
lutilisation adquate des crdits nest pas satisfaisante. L encore,
llaboration dun programme pluriannuel dinvestissement et son suivi
constitueront des points de discussion avec la collectivit et seront un
pralable la mise en uvre dune dotation globale de compensation.
Par ailleurs, la Cour demande que les deux collectivits disposent
dune visibilit accrue sur lvolution des moyens humains mis leur
disposition par ltat qui doit donc clarifier les critres dvolution
retenus.
La Cour rappelle que ces deux collectivits bnficient de moyens
enseignants proportionnellement suprieurs ceux mobiliss au plan
national.
En Nouvelle-Caldonie, les dispositions de la loi organique
n 99-209 du 19 mars 1999, notamment ses articles 55, 55-1 et 59-1,
dfinissent les rgles dvolution : le plafond demplois correspond au
stock des personnels faisant lobjet dune mise disposition globale
et gratuite (MDGG), constat au 31 dcembre 2011, et aux moyens
ncessaires au fonctionnement des tablissements du second degr crs
postrieurement cette date, ce qui limite drastiquement les marges
dvolution de ce plafond en dpit des baisses marques deffectifs
dlves. Le dfaut de constat des effectifs faisant lobjet de la MDGG

310
COUR DES COMPTES
devrait conduire avoir un change sur lvolution globale du plafond

demplois, fond notamment sur lvolution des effectifs et les taux
dencadrement linstar de ce qui est pratiqu pour la Polynsie
franaise. Une clarification et une formalisation de ces rgles sont donc
souhaitables.
Elles devront en outre sinscrire dans le cadre du processus
national dallocation de moyens mis en uvre par le ministre de
lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche,
lui-mme tributaire de lautorisation parlementaire.
Dans le domaine pdagogique, la Cour prconise de procder un
bilan valuatif des adaptations pdagogiques et organisationnelles dj
en place.
Depuis le transfert de comptences, le rle dvolu ltat
nintgre pas de mission dvaluation densemble des systmes ducatifs
de ces territoires. Toutefois, lvaluation du fonctionnement de chacun
des systmes ducatifs et de leurs rsultats peut tre ralise la
demande de la collectivit comptente.
Sur le plan organisationnel, la Cour juge souhaitable un
rapprochement par voie conventionnelle entre les services de ltat et
ceux de chaque territoire.
En Nouvelle-Caldonie, un tel rapprochement a t opr depuis
2012 sur la base de la convention du 18 octobre 2011. Ce mode de
fonctionnement na pas encore fait lobjet dune valuation prcise, mais
la Cour semble indiquer quil napporte pas lefficience et la qualit du
service attendues.
Avant denvisager lextension de ce mode de fonctionnement la
Polynsie franaise ou dune formule comparable, il est indispensable de
procder une analyse et une expertise plus prcises des ventuelles
redondances et insuffisances existantes. En tout tat de cause, plutt que
dintroduire un risque supplmentaire de confusion entre le primtre de
comptence de ltat et celui de la collectivit, il semble prfrable
dexplorer un vritable renforcement de la coopration entre les services,
reste jusqu prsent trop limite.
Cette voie semble aujourdhui mieux assure. titre dexemple,
dans le second degr, les chefs dtablissement disposent dune lettre de
mission labore conjointement par la ministre et le vice-recteur. Il
convient de noter galement la signature rcente dune convention
tripartite, entre le vice-recteur, la ministre et le prsident de luniversit

AMLIORER
311
sur la formation initiale et continue des personnels des premier et second

degrs.
Jajoute quune mission conjointe de linspection gnrale de
ladministration de lducation nationale et de la recherche et de
linspection gnrale de lducation nationale est en cours en Polynsie
franaise. Elle est conduite avec le souci dassocier la collectivit. Ses
conclusions permettront dclairer les discussions ncessaires au
renouvellement de la convention du 4 avril 2007.
Conformment aux choix des deux territoires et en vertu des
transferts de comptence oprs par le lgislateur organique, ltat doit
contribuer finaliser ces transferts dans les conditions prvues.
lgard des populations polynsiennes et no-caldoniennes, il a
galement lobligation de sassurer que ces comptences seront
pleinement assures, notamment dans le domaine essentiel que constitue
lducation.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA POLYNSIE FRANAISE

Jai lhonneur de porter votre connaissance les observations
suivantes relatives aux recommandations formules dans votre rapport :
Des spcificits dterminantes pour les systmes scolaires :
La proportion dune classe dge atteignant le niveau Bac est de
54,79 % en Polynsie franaise en 2015 quil convient de comparer aux
chiffres du ministre de lducation nationale, de lenseignement
suprieur et de la recherche qui a officiellement publi un taux de 77,2 %
de bacheliers dune classe dge au baccalaurat en 2015 .
Le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur
et de la recherche a galement publi un taux global de 87,8 % dadmis
au baccalaurat en 2015 contre 83,3 % en 2007, soit une progression de
+ 4,5. En Polynsie franaise, le taux global dadmis au baccalaurat en
2015 est de 79,1 % contre 71,8 % en 2007, soit une progression de + 7,3.
Si les rsultats restent en de des rfrences mtropolitaines, ils
sen rapprochent peu peu depuis ces dernires annes, montrant par la
mme une progression de lefficience du systme ducatif polynsien.

312
COUR DES COMPTES
Des outils de pilotage insuffisants : les indicateurs de suivi des

infrastructures :
La Polynsie franaise est parfaitement consciente de ltat
mdiocre dun certain nombre de ses infrastructures. Depuis 2015, des
indicateurs de suivi des infrastructures ont t mis en uvre. En outre, la
Polynsie franaise sest engage rsolument dans la voie de lextension
et de lentretien du parc immobilier des tablissements du second degr.
Il convient ainsi de souligner que le financement relatif la
construction actuelle de deux nouveaux tablissements scolaires est
assur 100 % par le pays. Il sagit de :
La construction du collge de TEVA I UTA : dun montant total de
1,6 milliards de francs pacifiques (13,408 millions deuros). Les travaux
ont dbut et le collge ouvrira ses portes en aot 2016 ;
La construction du lyce-collge de BORA BORA : dun montant
total de 2,4 milliards de francs pacifiques (20,112 millions deuros). Les
travaux de terrassements ont dbut, le permis de construire a t dpos
et le collge ouvrira ses portes en 2017.
Par ailleurs, il convient de souligner que :
- la Polynsie franaise participe hauteur de 20 % dans les
oprations finances par la dotation globale dinvestissement
annuelle ;
- la taxe sur la valeur ajoute (TVA) sur le montant global des DGI est
galement la charge du pays ;
- les tudes techniques ncessaires aux oprations complexes prvues
dans la DGI sont galement prises en charge par le pays ;
- chaque anne la Polynsie franaise inscrit son budget
dinvestissement une somme de 300 millions de francs pacifiques
(2,514 millions deuros) destine lentretien et aux rparations des
tablissements du second degr.

AMLIORER
313
volution des investissements en matire de constructions scolaires

(priode 2007-2013 en millions deuros)
Anne
Part Etat
(DGI)
Part Pays
(DGI)
Part Pays
(hors DGI)*
Total Part Pays
2007
7.9
2.4
6.3
8.7
2008
5.4
2.3
3.3
2009
3.4
0.7
6.2
6.9
2010
3.5
0.3
2.7
2011
2.2
0.2
2.7
2.9
2012
3.2
3.2
2013
3.1
3.1
Total
22.4
31.1
* tudes et travaux sur fonds propres, quipements informatiques, quipements pdagogiques,

vhicules de transport
En matire dinfrastructures scolaires, sur la priode 2014-2017

la comparaison entre les moyens attribus par ltat et ceux mis en place
par la Polynsie franaise est la suivante (en millions deuros) :
Anne
Part Etat
Part Polynsie franaise

DGI (20 %)
TVA sur DGI(13%)
Etudes sur
oprations DGI
Constructions
nouvelles
2014
2.5
0.625
0.406
0.300
1.8
2015
2.5
0.625
0.406
0.300
13.4
2016
2.5
0.625
0.406
0.300
13.4
2017
2.5
0.625
0.407
0.300
6.7
Total
10
2.5
1.625
1.2
35.3
Total
Gnral
10
40.6
Les financements mis en place par la Polynsie franaise (PF) sur

la priode 2014-2017 sont donc quatre fois suprieurs ceux attribus
par ltat (hors acquisition des mobiliers divers pris galement en charge
par la Polynsie franaise), ce qui dmontre la capacit retrouve du
pays mener bien des oprations dinfrastructures scolaires.
Les budgets de maintenance mettre en place annuellement
doivent permettre la Polynsie de conserver en ltat ou de remettre
niveau un patrimoine scolaire victime dun environnement souvent hostile
et dun contexte difficile (dgradations - usure permanente lie un
climat humide, parfois trs agressif vis--vis des structures - loignement
qui rend la surveillance des btiments malaise et les interventions
coteuses). Leur mise en place permettra par ailleurs que soit mise en

314
COUR DES COMPTES
uvre une vritable politique de maintenance immobilire : audit complet

des tablissements, planification des interventions, cration dun tableau
de bord avec suivi dexcution, centralisation dun certain nombre de
commandes (notamment dans le domaine des contrles rglementaires et
de la maintenance prventive sur les quipements techniques), passation
de contrats dobjectifs avec les tablissements pour tout ce qui relve de
leurs attributions mais galement dveloppement, en interne, des
comptences en la matire, afin que cette politique ambitieuse puisse tre
mene avec un maximum de cohrence et defficacit.
Toutefois, force est de constater quaujourd'hui le maintien dune
participation de ltat hauteur de 2,5 millions deuros annuels ne
permet pas dentretenir les btiments scolaires de manire correcte, et
nest pas conforme au principe des transferts de moyens accompagnant
les transferts de comptence.
Cette situation a dailleurs t souligne par la chambre
territoriale des comptes : les restrictions budgtaires imposes par
l'tat depuis 2011 sont un vritable frein la programmation des
investissements scolaires. Cette programmation est mme devenue
impossible depuis 2012 .
Des outils de pilotage insuffisants : le compte conomique de
lducation :
La Polynsie franaise est galement consciente que le compte
conomique de lducation na jamais t tabli. Pourtant, le pays
investit grandement pour son systme ducatif, notamment dans les
domaines des transports scolaires, des dpenses de fonctionnement et des
ressources humaines :
Ainsi, pour les transports scolaires, larticle 7 de la convention
n HC 56-07 du 04 avril 2007 dispose que : les transports scolaires
sont organiss par la Polynsie franaise. L'tat participe la charge
assume ce titre par la Polynsie franaise dans les conditions prvues
par la convention du 17 mai 1979 modifie .
Or, larticle 5 de la convention du 17 mai 1979 modifie dispose
que : le taux de participation financire de ltat est fix 65 % au
maximum des dpenses de transports dans la limite des crdits ouverts
annuellement ce titre au budget du ministre de lducation .
Pourtant, la participation financire de ltat na cess de
dcrotre depuis 2007 (480 185 203 Fcp en 2007, soit 40 % des dpenses
de transports, contre 290 310 263 Fcp en 2014, soit 22 %), et

AMLIORER
315
paralllement, la Polynsie franaise na cess daugmenter son budget

(702 862 855 Fcp en 2007 contre 1 013 158 554 Fcp en 2014).
Si la baisse des effectifs dans le systme ducatif polynsien est
trs importante depuis 1994, elle na que peu dimpact sur les effectifs
dlves transports. En effet, si le systme ducatif polynsien a perdu
plus de 6000 lves depuis 2007, le nombre dlves transports par voie
arienne, maritime et terrestre est pass de 28 433 en 2007 26 515 en
2014. Or, la baisse de la participation financire de ltat repose
essentiellement sur cet argument.
cela sajoute la rpartition gographique de la Polynsie
franaise qui engendre des cots trs importants, lobligation de fournir
un transport scolaire dans les quartiers dfavoriss des valles sous
peine de dscolarisation, ainsi que le cours du ptrole, et les tarifs
pratiqus par les socits de transports. Une rvaluation de la dotation
des transports scolaires mriterait dtre engage.
Pour les dpenses de fonctionnement, la participation de ltat
diminue proportionnellement depuis 2007, alors que le budget de la
Polynsie franaise est en constante augmentation dans ce domaine, eu
gard aux besoins du systme ducatif polynsien en matire de lutte
contre lillettrisme et le dcrochage scolaire, notamment en direction des
publics socio-conomiquement dfavoriss. Ainsi, la part de ltat pour
les dpenses de fonctionnement est de 24,98 % en 2015 contre 30,87 %
en 2012, et paralllement, la Polynsie franaise na cess daugmenter
son budget (3,667 millions Fcp en 2015 contre 3,092 millions Fcp en
2012).
Pour les ressources humaines, la Polynsie franaise participe
galement hauteur de 4 152 005 507 Fcp, soit 34 794 314 euros, pour
683 emplois de la fonction publique de la Polynsie franaise. Pour les
emplois de surveillants dinternat et dexternat qui relvent du cadre
demplois des adjoints dducation de la Polynsie franaise, les recettes
affectes sont aujourdhui bien en de des besoins rels du systme
ducatif, savoir 737 546 050 Fcp pour 281 surveillants en 2015 contre
629 325 991 Fcp pour 259 surveillants en 2007. Le surcot la charge
de la Polynsie franaise est estim 191 056 313 Fcp. Le montant des
recettes affectes mriterait dtre rvis.
Les lments cits supra, en matire budgtaire, tablissent le
compte conomique de lducation en Polynsie franaise. Effectivement,
la mise en place systmatique dune programmation pluriannuelle des
investissements scolaires de ltat et du pays savre ncessaire.

316
COUR DES COMPTES
Une mutualisation des services dinspection approfondir :

Comme le rappelle la chambre territoriale des comptes, une
refondation de la gouvernance doit tre envisage, et cette refondation
ne doit pas pour autant chapper la collectivit de la Polynsie
franaise, titulaire de la comptence exclusive sur le systme scolaire, et
qui peut et doit dfinir sa propre stratgie pour parvenir lobjectif de la
russite de tous les lves quelle a elle-mme fix jusquen 2022.
Dans ce cadre clairement dfini, le rattachement des IA-IPR au
vice-rectorat est en ralit la raison essentielle des difficults rencontres
en matire de pilotage du systme ducatif. En effet, larticle 11 de la
convention n HC 56-07 du 04 avril 2007 qui dispose que le vicerecteur adresse annuellement au ministre charg de l'ducation de la
Polynsie franaise une synthse des valuations des enseignants et
documentalistes auxquelles auront procd les corps d'inspection na
jamais t respect.
Pourtant, les termes de la convention confirment bien que la
Polynsie franaise, dans le champ des comptences transfres, pilote le
systme ducatif des premier et second degrs, ainsi que du suprieur
hors universitaire. Ce pilotage, pour tre cohrent, doit tre global, et le
rattachement des IA-IPR auprs du gouvernement de la Polynsie
franaise obirait cette cohrence, mme si le contrle des
enseignements et des examens nationaux pourraient rester rattachs au
vice-rectorat.
Une autre possibilit consisterait mettre disposition de la
direction gnrale de lducation et des enseignements trois postes
dIA-IPR, moyens constants, pour renforcer le pilotage de la politique
ducative du pays, la formation continue dans le cadre de lESP de la
Polynsie franaise en loccurrence. Ces IA-IPR participeraient aux
runions du collge des IA-IPR du vice-rectorat, car, comme le prcise
larticle 11 de la convention cite supra, les actions de formation des
personnels et l'valuation des moyens ncessaires celles-ci sont
ralises sous l'autorit du ministre charg de l'ducation de la Polynsie
franaise [] .
Les lments cits supra, en matire de mutualisation des services
dinspection, envisagent un rapprochement par voie conventionnelle
entre les services dconcentrs de ltat et ceux de la Polynsie
franaise.

AMLIORER
317
Le dispositif de compensation :
La cration dune dotation globale de compensation (DGC), hors
masse salariale, prsenterait lavantage de scuriser un financement
chaque anne remis en cause, tout en laissant au pays plus de latitude
quant lutilisation de ces crdits. Lvaluation de cette dotation
gagnerait tre discute sur les bases des sommes numres
larticle 21 de la convention n HC 56-07 du 04 avril 2007 et non sur la
base de lanne n-1. Dautre part, la DGC devra ncessairement tre
accompagne dindicateurs pour fixer son volution annuelle.
Les lments cits supra confirment que la mise en place dune
DGC lhorizon 2017, hors crdits de rmunration des personnels mis
disposition peut tre envisage.
Des dpenses de personnel mal encadres :
La mise en place des rseaux dducation prioritaire (REP+) a
bien t dcide dun commun accord entre la Polynsie franaise et le
ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la
recherche. Larrt n 0349 CM du 26 mars 2015 portant cration de
trois REP+ a t pralablement sign par le vice-recteur de la Polynsie
franaise.
La vritable difficult dans la gestion des dpenses de personnels
mis disposition de la Polynsie franaise rside dans le non-respect de
larticle 8 de la convention n HC 56-07 du 04 avril 2007 qui dispose que
l'tat notifie au gouvernement de la Polynsie franaise le nombre
d'emplois qui lui sont attribus, la masse indiciaire qui en dcoule, et le
volume de la dotation des crdits de supplance ds le vote de la loi de
finances initiale . En effet, ce manque de lisibilit dans la gestion de la
masse salariale globale, au-del des plafonds demplois, gnre au mieux
des frictions entre les services, au pire des non remplacements de
personnels en cong de maladie.
Les lments cits supra, en matire de mutualisation de la gestion
des personnels, confirment quun rapprochement par voie
conventionnelle entre les services dconcentrs de ltat et ceux de la
Polynsie franaise est ncessaire.
Une valuation conduire : ladaptation la spcificit des
territoires :
La Polynsie franaise sengage dans cette adaptation. ce titre,
le bilan de la charte de lducation de 2011, ainsi que les perspectives
pour les prochaines annes seront examins lors des tats gnraux de

318
COUR DES COMPTES
lducation qui se drouleront les 7 et 8 dcembre 2015. Ltat est

associ part entire ces tats gnraux, dont lobjectif est bien de
mesurer lefficience du systme ducatif sur la base dun rapport de
performance.
Dans ce cadre, la rforme du collge va tre adapte aux
spcificits du pays, ainsi que les programmes de lcole maternelle et de
lcole primaire. Un schma directeur des formations sera galement
annonc lors de ces tats gnraux, schma labor par le vice-rectorat,
luniversit de la Polynsie franaise, le ministre en charge du travail, et
le ministre en charge de lducation.
Les lments cits supra confirment quun bilan valuatif, sur une
base partenariale et pluridisciplinaire, des adaptations pdagogiques et
organisationnelles est dj mis en uvre.
RPONSE DU PRSIDENT DU GOUVERNEMENT

DE LA NOUVELLE-CALDONIE
Je vous adresse divers lments d'clairage relatifs linsertion
sur Le systme scolaire en Polynsie franaise et en NouvelleCaldonie .
S'agissant de l'volution des effectifs, il convient de prciser que si
les effectifs scolaires ont effectivement lgrement baiss en NouvelleCaldonie sur la priode de 2005 2015, les effectifs en enseignement
suprieur en lyces ont considrablement augment. Ainsi le nombre total
d'lves ou d'tudiants scolariss en ralit dans les coles, les collges et
les lyces est de 68 638 lves la rentre 2015180. Le cot des lves de
l'enseignement suprieur en lyce tant notoirement plus lev que celui
des lves de collge ou de l'enseignement primaire la baisse des effectifs
voque ne se traduit pas par une baisse des charges.
Sur les six dernires annes (de 2010 2015), le nombre d'lves
scolariss en lyce en enseignement post baccalaurat est ainsi pass de
873 1451181 en raison de l'ouverture de nombreuses sections de
180
Chiffres : http://www.ac-noumea.nc/
Les classes d'enseignement suprieur des lyces sont effectivement sous la responsabilit du
gouvernement de la Nouvelle-Caldonie en application de la convention relative la gestion des
classes de l'enseignement suprieur des tablissements d'enseignement de la NouvelleCaldonie, signe le 18 octobre 2011.
181

AMLIORER
319
techniciens suprieurs, de l'allongement du parcours des lves

(augmentation du nombre de bacheliers, de 49,4 % 64,3 % en
proportion d'lves d'une gnration titulaire du baccalaurat), de
l'importance des voies technologiques et professionnelles de lyces en
Nouvelle-Caldonie182 qui conduit dvelopper un post bac court de type
BTS, et de la volont croissante des caldoniens de dbuter leur
formation en enseignement suprieur sur le territoire.
Pour ce qui concerne les moyens accords et le contexte
institutionnel, on peut noter que pour un nombre d'lves plus important
(+ 1 %), et un nombre de structures d'enseignement galement
sensiblement plus lev (+ 10 %), la Nouvelle-Caldonie dispose du
mme nombre d'enseignants que la Polynsie franaise.
Pourtant, dans un contexte de rpartition des comptences trs
comparable, les rsultats du systme ducatif de la Nouvelle-Caldonie
sont en nette amlioration. Il convient de souligner cette observation car
la Nouvelle-Caldonie doit galement tenir compte d'un partenaire
institutionnel supplmentaire que sont les provinces. Celles-ci disposent
pourtant d'une libert complte d'action vis--vis du gouvernement. Or,
l'un des points essentiels du rapport tend dmontrer qu'une
simplification de la gouvernance serait une source d'amlioration des
rsultats des lves.
Il faut aussi prciser qu'il existe dsormais un autre moyen de
comparer les rsultats de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie
l'chelon rgional. En effet, la communaut du Pacifique a dploy un
systme comparatif en matire d'indicateurs de dveloppement183 qui
repose en partie sur des indicateurs en matire d'enseignement.
Dans le calcul du total des dpenses en matire d'enseignement, la
part attribue l'tat est survalue. En effet, le rapport ne fait pas
mention des dpenses des trois provinces de la Nouvelle-Caldonie sur
leurs budgets propres. Celles-ci rmunrent en effet l'ensemble des
enseignants du premier degr public selon la politique qu'elles souhaitent
librement mettre en place. Ces dpenses viennent mcaniquement
considrablement rduire la part de l'tat qui ne peut pas tre de 90,5 %.
Ainsi, la province sud dpense plus de 15 milliards de CFP pour
l'enseignement.
182
Cf. tude de la Cour des comptes sur Le cot d'un lyce de septembre 2015 qui montre
que le cot d'un lve de lyce est trs important (9 862 euros dans les lyces observs) dans le
systme ducatif franais (80 % de masse salariale), mais que celui de l'enseignement
professionnel est plus lev encore (de + 46 % en moyenne).
183
http://vvww.spc.int/nmdi/education

320
COUR DES COMPTES
Plus globalement dans le rapport, il semble qu'il y ait une

insuffisante prise en compte de la ralit budgtaire et de la gestion en
matire d'enseignement sur le territoire. Sur l'ensemble des dpenses en
matire d'enseignement, la Nouvelle-Caldonie ne gre directement que
moins de 10 % des dpenses. Les rmunrations des personnels de
l'enseignement priv et du second degr public relvent de l'tat par le
biais de la convention portant mise disposition globale et gratuite
signe le 18 octobre 2011. Les provinces assument le reste de la dpense
pour les enseignants du premier degr public.
Au final, la Nouvelle-Caldonie ne contrle que le budget
investissement et fonctionnement du vice-rectorat (hors masse salariale),
de la direction de l'enseignement de la Nouvelle-Caldonie et de la
direction de l'agriculture de la fort et de l'environnement, soit sur la
mission M11, un total de 5,6 milliards de CFP rduisant de facto
considrablement son pouvoir d'action.
propos du dcrochage scolaire voqu les chiffres sur les lves
sortis du systme ducatif sans diplme ou qualification ne reposent sur
aucun calcul ni sur aucune explication. Pourtant, entre 2011 et 2013 des
estimations ont t ralises par le vice-rectorat de la NouvelleCaldonie. Le volume annuel de sorties a alors t valu entre 600 et
800 jeunes par an soit 15 % au maximum d'une classe d'ge. Ce mme
chiffre ne reprsente alors que 2 3 % du total des effectifs lves
scolariss dans le second degr soit environ 34 000 lves. La situation
est mauvaise mais elle n'est pas si loigne de la situation mtropolitaine.
Le gouvernement, les provinces, les communes et l'tat ont
dploy de nombreux moyens pour lutter contre ce phnomne depuis
trois ans avec la cration d'une structure ad hoc au vice-rectorat et le
financement de plusieurs postes de personnels dont la mission est
exclusivement consacre cette tche. De nombreux dispositifs ont
galement t mis en place dans des collges, des lyces et mme dans
des coles primaires.
S'agissant des engagements de l'tat voqus, la compensation et
l'volution des postes mis disposition par l'tat au titre de la convention
MADGG ont t spcifiquement entrines avec l'tat pour viter que les
moyens transfrs ne soient gels la date du 1er janvier 2012 comme
cela est la rgle en matire de transfert de comptences. Pour autant,
dans un contexte de baisse des effectifs qu'il faut largement minorer (cf
rponse sur les effectifs) et d'autant plus que plusieurs nouveaux
tablissements ont t crs aprs 2012 (collge de Dumba-sur-mer,
collge de Paambou Kon en 2016, et collge priv de la DDEC) et
que d'autres sont prvus ensuite (extension du lyce de Pouembout et

AMLIORER
321
cration du lyce du Mont Dore), les moyens attribus par l'tat sont
quasiment rests stables et la masse salariale globale n'a pas volu184.
On peut donc considrer sans risque que le mcanisme de compensation
li la MADGG n'a pas t trs favorable la Nouvelle-Caldonie.
Toutefois, l'achvement du projet ducatif actuellement en cours
devrait apporter des lments plus concrets au terme du dialogue de
gestion prvu avec le ministre de l'ducation nationale.
Le rapport voque le risque pour l'tat d'avoir supporter des
charges supplmentaires sur la base de dcisions prises par la NouvelleCaldonie en voquant le cas de l'alignement du pacte de carrire
dcid par le Congrs de la Nouvelle-Caldonie pour les enseignants
territoriaux en 2014. Il convient de prciser que cette dcision a t prise
par les lus avec l'accord de l'tat et de ses responsables locaux sur la
base d'un principe simple mme travail - mme rmunration . A
contrario, c'est aussi la raison pour laque lle d'autres projets que le
gouvernement souhaitait mener, notamment celui d'une politique en
faveur des zones d'ducation prioritaire ou encore la passation de
nouveaux contrats avec l'enseignement priv, n'ont pas t jusqu'ici
conduits leurs termes, mme lorsqu'ils revtent un caractre
juridiquement obligatoire.
En conclusion, pour ce qui concerne la rmunration des
personnels mis disposition par l'tat en Nouvelle-Caldonie, celui-ci a
parfaitement bien matris ses dpenses puisque le niveau de dpenses
constat en 2014 est revenu celui de 2012.
Dans le cadre de la prise en charge des transferts par la NouvelleCaldonie, comme le souligne le rapport, la Nouvelle-Caldonie a mis en
place un plan pluriannuel d'investissements un an aprs le transfert des
lyces. Un tel plan pour les collges relve exclusivement de la
comptence de chaque province.
Pour ce qui est des transports scolaires, dans le cadre des travaux
mens sur le projet ducatif, les partenaires associs la dfinition des
actions ont souhait, l'unanimit, que soit ralis un audit complet des
transports scolaires. Un premier rapport de synthse partiel a dj t
ralis ce sujet en 2013.
Enfin, plus globalement, le projet ducatif de la NouvelleCaldonie qui devrait tre prsent par le gouvernement au Congrs,
184
Les dpenses T2 (masse salariale) du vice-rectorat pour les programmes 139, 140,
141, 214 et 230, reprsentaient 374 573 841 euros en 2012 et 372 478 712 euros en
2014.

322
COUR DES COMPTES
avant la rentre de fvrier 2016, permettrait de dgager quatre

orientations principales qui seraient de nature singulariser le systme
ducatif, il s'agirait :
- de donner une identit l'cole caldonienne dans la logique de la
construction du destin commun en valorisant le parcours civique des
lves, leurs cultures et leurs langues ;
- de mieux grer la diversit des lves afin de permettre une russite
ducative pour tous par exemple travers l'orientation et la prise en
compte de leurs besoins ;
- de mieux ancrer notre cole dans son environnement pour amliorer
son fonctionnement et pour favoriser l'panouissement des lves en
tenant compte des contextes ;
- de s'assurer que notre cole s'inscrit dans le XXIme sicle (place du
numrique notamment) et qu'elle est ouverte sur le monde.
Soulignons galement que la dlibration n 77 du
28 septembre 2015 portant statut des tablissements publics
d'enseignement de la Nouvelle-Caldonie contient dj plusieurs
lments d'appropriation lis aux transferts des comptences. Ainsi,
l'ensemble des dispositions qui permettent de faire fonctionner les
EPENC est regroup au sein d'un seul et mme texte facilitant et
scurisant du mme coup l'accs au droit applicable dans le cadre des
transferts des comptences en matire d'enseignement. Dsormais, les
collges et les lyces doivent, dans le cadre de leurs missions, mettre en
uvre la politique ducative de la Nouvelle-Caldonie. Le chef
d'tablissement, nomm directeur par le gouvernement, est le
reprsentant de la Nouvelle-Caldonie. Le statut des EPENC est
galement adapt aux besoins du territoire notamment travers la taille
des conseils d'administration et la participation d'un reprsentant des
autorits coutumires.
Prcisons galement que par l'application de la dlibration n 77
susmentionne mais aussi par l'effet de la dlibration n 191 du
13 janvier 2012 portant organisation de l'enseignement primaire de la
Nouvelle-Caldonie les langues et la culture kanak ont intgr
l'organisation de l'enseignement.
En effet, l'application des dispositions de la dlibration n 191 du
13 janvier 2012 impose chaque cole d'offrir aux parents qui le
demandent un enseignement de et en langues.

AMLIORER
323
Au terme des dispositions de la dlibration n 77, les EPENC ont

l'obligation de mettre en place une offre d'enseignement en langue
Kanak.
Enfin, la dlibration sur le projet ducatif prvoit, sous rserve du
vote des lus, que tous les lves doivent recevoir une offre de formation
contenant des lments fondamentaux de la culture kanak. L'importance
de cet enseignement est souligne ds le prambule de la dlibration.
La mise en uvre de ces diffrentes dispositions connat pourtant
plusieurs difficults administratives qu'il convient de traiter dans le cadre
des actions prvues au titre du projet ducatif notamment pour assurer un
recrutement de qualit des enseignants sur ces thmatiques.
En conclusion, la Nouvelle-Caldonie souhaite prciser la Cour
des comptes que de trs importants chantiers ont dj t mis en uvre
depuis le transfert de comptences de 2012. Il s'agit notamment du plan
pluriannuel d'investissements voqu dans le rapport mais aussi de la
dlibration portant organisation de l'enseignement du primaire, de la
dlibration portant statut des tablissements publics d'enseignement, de
la cration d'un comit inter collectivits technique de l'ducation ou
encore du projet ducatif actuellement en voie d'achvement.
La Nouvelle-Caldonie mne donc une politique ducative
ambitieuse en matire d'enseignement qui ne saurait porter ses fruits sans
le soutien de l'tat la fois sur le plan financier mais aussi sur le plan
technique.
ce sujet, le ministre de l'ducation a donn rcemment son
accord pour qu'une mission d'experts compose notamment d'inspecteurs
gnraux vienne travailler sur le territoire ds le dbut de l'anne 2016
sur trois sujets voqus par le rapport :
- la ralisation du code de l'ducation ;
- la rorganisation des directions en charge de l'enseignement ;
- la mise en place de l'observatoire de la russite ducative.


Troisime partie
La gestion publique


Chapitre I
La mise en uvre des politiques
rgaliennes
1. Le contrle de lgalit et le contrle

2. Linspection du travail : une modernisation
ncessaire


1
Le contrle de lgalit et le contrle
_____________________ PRSENTATION _____________________
Aux termes de larticle 72 de la Constitution, dans les collectivits
territoriales de la Rpublique, le reprsentant de ltat a la charge des
intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois.
Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire exercs par le
reprsentant de ltat sur les actes des collectivits territoriales et de
leurs groupements constituent une mission constitutionnelle destine
garantir lapplication uniforme de la rgle de droit sur le territoire. Le
premier vise vrifier la conformit de ces actes avec les dispositions
lgislatives et rglementaires en vigueur. Le second, exerc par le prfet
en liaison avec les chambres rgionales des comptes, a pour objet de
sassurer du respect par les collectivits des rgles applicables
llaboration, ladoption et lexcution de leurs budgets.
Effectus a posteriori, aprs transmission des documents
correspondants aux services de ltat, ces contrles apparaissent comme
la contrepartie du principe constitutionnel de libre administration des
collectivits locales. Ils constituent un facteur dquilibre de la
dcentralisation.
Institus en 1982 lorsque les premires lois de dcentralisation ont
supprim la tutelle de ltat sur les collectivits locales, ces contrles se
sont, ds lorigine, heurts aux limites des capacits de traitement des
services qui en taient chargs. Le nombre considrable dactes transmis,
la complexit croissante de certains montages juridiques, le caractre
sensible de lexercice de ces missions par le reprsentant de ltat ont
rduit la porte de celles-ci.

330
COUR DES COMPTES
la veille dune rforme de grande ampleur de lorganisation

territoriale de la Rpublique, la Cour des comptes a men une large
enqute de terrain185 qui a mis en vidence le caractre peu oprant des
contrles effectus en dpit dune rforme intervenue la fin des annes
2000.
Aprs une prsentation de cette mission rgalienne (I), les limites
des contrles sont souligns (II). Cette mission doit tre modernise afin
de prserver les quilibres institutionnels voulus par le lgislateur dans le
cadre de la dcentralisation (III).
I - Une mission rgalienne

A - Un contrle juridique sur les actes
1 - Un contrle justifi par le principe dgalit devant la loi
ainsi que par celui dunicit et dindivisibilit du territoire
Le contrle de lgalit a t mis en place avec les lois de
dcentralisation de 1982. Antrieurement, le prfet contrlait a priori les
actes des collectivits territoriales, leur donnait force excutoire et
disposait dun pouvoir propre dannulation lorsquils taient illgaux,
mais parfois galement pour des motifs dopportunit.
Dans le cadre de la dcentralisation, un contrle sur les actes a t
maintenu en application de larticle 72 alina 6 de la Constitution, mais il
nest pas de mme nature et sexerce diffremment. Dune part, le
caractre excutoire de lacte ne rsulte plus de son approbation par le
reprsentant de ltat mais de sa simple transmission aux services
prfectoraux. Dautre part, le pouvoir dannulation du prfet est
supprim. Sil estime quun acte est contraire la lgalit, il peut en saisir
185
Le contrle de la Cour a t men, au cours du second semestre 2014, auprs des

administrations centrales concernes et des services dconcentrs de ltat. Un
chantillon de 17 dpartements a t constitu partir des synthses annuelles des
prfectures et de leurs caractristiques gographiques. Des dplacements sur place ont
t effectus dans 15 dpartements.

LE CONTRLE DE LGALIT ET LE CONTRLE BUDGTAIRE : UNE PLACE

TROUVER DANS LA NOUVELLE ORGANISATION DE LTAT
331
le tribunal administratif aux fins dannulation. La juridiction

administrative ne peut tre saisie pour des motifs dopportunit.
Une procdure en deux temps
Les actes devant tre transmis par les collectivits au reprsentant
de ltat dans le dpartement sont numrs par la loi. Une fois les actes
transmis, le prfet intervient en deux temps. Au cours dune phase
prcontentieuse, si lexamen du fond et de la forme des actes conduit
relever des irrgularits manifestes ou douter de leur lgalit, le prfet
peut adresser lentit concerne, dans un dlai de deux mois suivant la
rception de lacte, une lettre dobservations valant recours gracieux,
prcisant les dispositions faisant grief et demandant leur modification ou
leur retrait. Dans un deuxime temps, le prfet dispose de la facult de
dfrer lacte au tribunal administratif fin dannulation, dans les deux
mois suivant la rception de lacte en cause.
Les diffrentes tapes de la dcentralisation ont fortement accru le

champ des comptences exerces par les collectivits territoriales et celui
de leurs responsabilits. Il appartient au prfet de veiller au respect des
principes constitutionnels dunicit et dindivisibilit du territoire. La
vigilance des services de ltat doit se traduire par des contrles
homognes et cohrents dans les diffrents dpartements.
Si des citoyens ou des associations peuvent saisir le juge
administratif pour contester la lgalit dun acte manant dune
collectivit territoriale, ds lors quils justifient dun intrt agir, le
contrle de lgalit conserve toute sa raison dtre au nom de la dfense
de lintrt gnral. Le recours pour excs de pouvoir exerc par une
personne prive ne couvre en effet pas le mme champ que le contrle de
lgalit exerc par le prfet qui peut agir, par exemple, pour motifs de
scurit ou de sant publique dans le domaine de lurbanisme, dans
lintrt de la prservation de lordre public conomique dans celui de la
commande publique, ou pour assurer le respect de la rglementation en
matire de fonction publique territoriale.
2 - Un contrle dont les enjeux ont volu dans le temps

Le contrle de lgalit a tout dabord accompagn les tapes
successives de la dcentralisation. Il visait sassurer que les collectivits
locales exeraient correctement les nouvelles responsabilits qui taient
les leurs. Il accompagnait un mouvement par lequel des collectivits

332
COUR DES COMPTES
encore peu exprimentes et dont les services juridiques taient peu

toffs prenaient des actes de plus en plus nombreux. Lmiettement
communal qui caractrise le paysage institutionnel franais justifiait la
surveillance des actes des plus petites collectivits. Un lien troit
stablissait pour celles-ci entre les fonctions de contrle et de conseil.
Tandis que lexprience des services des collectivits locales se
dveloppait et que leur expertise juridique augmentait, les enjeux du
contrle de lgalit se sont dplacs. La complexit croissante du droit, tant
national que dorigine communautaire, les risques de drives, notamment
dans le domaine de la commande publique, le dveloppement de
lintercommunalit, laccroissement continu des comptences transfres
appellent une vigilance particulire sur les montages juridiques complexes
et sur les oprations dimportance. Lintrt des contrles rside dsormais
moins dans des vrifications formelles nombreuses que dans des analyses
approfondies doprations slectionnes.
Lachvement de la couverture du territoire national par des
intercommunalits, le dveloppement des mtropoles, laccroissement de
la taille moyenne des groupements prvu par la loi du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTRe) rendent
dautant plus ncessaire ladaptation des modalits dexercice du contrle
de lgalit.
B - Un contrle financier sur les budgets

Dans le domaine financier, les lois de dcentralisation ont
galement substitu un contrle a posteriori un contrle a priori. Celuici sexerce en faisant intervenir, le cas chant, la chambre rgionale des
comptes.
1 - Lintervention des chambres rgionales des comptes

Le contrle budgtaire porte sur le respect de la date limite du vote
du budget primitif, lquilibre rel du budget, les dficits constats la
clture de lexercice et linscription des dpenses obligatoires. Il participe
de la vrification de la lgalit des actes, mais contribue galement
prvenir les risques de drive financire susceptible de rsulter dune
insincrit budgtaire ou du non-respect de la rgle de lquilibre rel du
budget, selon laquelle lannuit en capital de la dette doit tre finance
par des ressources propres.


333
Lorsque, sur lun de ces points, les services de ltat identifient

une mconnaissance des dispositions du code gnral des collectivits
territoriales, le prfet saisit, dans les conditions prvues par ce code, la
chambre rgionale des comptes (CRC) qui exerce alors une mission
consultative de nature administrative et non juridictionnelle. Pour le
contrle des budgets, le dlai de saisine de la chambre rgionale des
comptes est de trente jours compter de la transmission de lacte.
Ltablissement dun projet de budget, la rectification dun budget
vot, la prsentation de mesures de redressement en cas de dficit ou la
mise en demeure dinscrire des crdits pour acquitter une dpense
obligatoire relvent ainsi de la comptence de la chambre rgionale. Il
appartient toutefois au prfet de rgler le budget en arrtant les mesures
dfinitives.
2 - Le pouvoir de substitution reste au prfet

Si la chambre rgionale des comptes doit tre saisie par le prfet
dans les cas prvus par le code gnral des collectivits territoriales,
celui-ci demeure comptent pour rgler les budgets en lieu et place des
collectivits dfaillantes. Il peut alors scarter des propositions de la
CRC, ds lors quil justifie son choix par une dcision motive.
Le contrle budgtaire constitue ainsi un amnagement du pouvoir
de substitution que la loi a maintenu, lorsquune collectivit territoriale ne
se conforme pas aux rgles budgtaires prvues par les textes. Dans le
cadre du principe de libre administration des collectivits locales, des
procdures ont t cres, afin de garantir ces dernires que leur
situation serait pralablement examine par une autorit indpendante.
II - Des contrles limits

Le contrle de lgalit porte potentiellement sur plusieurs millions
dactes de nature et dimportance diverses : dlibrations des assembles
dlibrantes, arrts rglementaires, dcisions individuelles, marchs
publics, contrats demprunt, contrats de dlgation de services publics.
De mme, le contrle budgtaire se caractrise par une masse importante
de documents contrler (450 000 par an) dans un dlai limit186 et,
186
Un mois pour les budgets.

334
COUR DES COMPTES
sagissant des budgets primitifs, sur une courte priode dans lanne
(mars-avril).
Face la perspective illusoire de contrler lensemble de ces actes
de faon exhaustive, le primtre des contrles a t rduit, tandis que des
gains defficience ont t recherchs. Ceux-ci sont dautant plus
insuffisants que la rduction des effectifs affects au contrle de lgalit
et au contrle budgtaire a t massive. Parfois, la fonction de conseil se
substitue celle de contrle.
A - La diminution des primtres de contrle

1 - La rduction du champ des actes transmis
Afin de recentrer le contrle de lgalit sur les actes les plus
significatifs, la loi a rduit le champ des actes soumis lobligation de
transmission au reprsentant de ltat. La loi du 13 aot 2004 relative aux
liberts et responsabilits locales a ainsi soustrait lobligation de
transmission un certain nombre de dcisions en matire de circulation,
davancement dchelon et de sanction des fonctionnaires territoriaux ou
encore durbanisme. La loi du 20 dcembre 2007 relative la
simplification du droit a poursuivi ce mouvement, suivie deux ans plus
tard par lordonnance du 17 novembre 2009 portant simplification de
lexercice du contrle de lgalit.
Graphique n 1 : volution du volume et de la nature des actes reus
Source : Cour des comptes daprs donnes du ministre de lintrieur


335
2 - Les priorits du contrle de lgalit

Cette volution sest accompagne de la dfinition de priorits
trois niveaux (circulaires du 17 janvier et du 25 janvier 2012), sur la base
de laquelle le prfet arrte chaque anne une stratgie de contrle. Cette
dmarche constituait une innovation dont la vocation tait dassurer le
contrle des actes enjeux et de raffirmer limportance de la mission.
a) La dfinition de trois niveaux de priorit

Des priorits nationales sont dfinies afin de constituer un socle
harmonis de contrles prioritaires sur lensemble du territoire. Trois
champs sont concerns : la commande publique, lurbanisme et la
fonction publique territoriale. Au sein de ces domaines, des actes
prioritaires, dont le taux de contrle doit tre de 100 %, sont dfinis par
des circulaires thmatiques. Pour les prfectures appartenant aux strates
de population les plus leves, les prfets ont la facult dadapter les
diffrents seuils ou obligations pour quils naboutissent pas une
obligation de contrle qui se rvlerait difficilement compatible avec les
ressources dont disposent les prfectures.
Des priorits locales, compltant les priorits nationales, sont
dfinies pour chaque prfecture, afin de prendre en compte le contexte
local soit en raison des caractristiques et de la gographie du
dpartement soit en raison dirrgularits prcdemment releves.
Enfin, les actes dont le contrle nest pas prioritaire doivent
continuer faire lobjet dun contrle alatoire, afin de ne pas exclure par
principe du contrle des actes dont la transmission au reprsentant de
ltat demeure obligatoire.
b) Un respect ingal des priorits

Si les domaines prioritaires sont le plus souvent repris dans les
stratgies annuelles de contrle arrtes par les prfectures, lensemble
des actes considrs comme prioritaires au plan national ny figurent pas
de manire systmatique. Ds lors, nombre de ces actes ne sont pas
contrls. La facult dajuster le nombre dactes prioritaires contrler
aux moyens dont dispose la prfecture est largement utilise, quelle que
soit la strate dmographique laquelle elle appartient. Le contrle de

336
COUR DES COMPTES
lensemble des actes relevant des priorits nationales tait mis en uvre
par moins de la moiti des prfectures de lchantillon examin par la
Cour. Par voie de consquence, laffichage par les prfectures dun taux
de contrle dactes prioritaires proche de 100 % na gure de sens et ne
tmoigne pas du plein respect des priorits nationales.
Parfois, certains domaines prioritaires sont totalement exclus de la
stratgie de la prfecture. Dans lOrne par exemple, le contrle des actes
de la fonction publique territoriale ntait pas inscrit dans la stratgie
prfectorale de contrle et aucun contrle ntait men sur ces actes. De
mme, dans le Var, les actes de la fonction publique territoriale ntaient
pas identifis comme des actes prioritaires et taient, par consquent,
contrls de manire alatoire par sondage.
Les nombreuses priorits locales dfinies par les prfectures
contribuent la dilution des priorits nationales en les ajustant et en leur
adjoignant des priorits relevant moins du contrle de lgalit que de
lactivit de conseil (intercommunalit, vie dmocratique locale). Le
contrle alatoire est peu dvelopp.
La soustraction au contrle de nombreux actes prioritaires et
lenchevtrement de ces priorits ne permet de sassurer ni dun socle
minimal dactes contrls, homogne sur le territoire, ni du contrle des
actes enjeux notamment financiers les plus importants. Certains
actes relevant des domaines conomique et financier (interventions
conomiques des collectivits, gestion externalise des services publics
locaux) prsentent des enjeux financiers et juridiques importants et
mriteraient dtre contrls prioritairement.
c) Des contrles dintensit variable

Le contrle de lgalit porte sur un volume restreint dactes des
collectivits (24 % des actes reus en moyenne au plan national entre
2011 et 2014). Des catgories entires dactes ne sont pas contrles,
faute de temps, dexpertise suffisante des agents ou de procdure de
transmission efficace entre les sous-prfectures et les prfectures.
Ainsi, dans le dpartement du Nord, le contrle des actes
dintercommunalit et daffaires gnrales na pas t ralis en 2014 ;
dans le Calvados, les actes des collectivits de larrondissement de
Lisieux ntaient, pour la plupart, pas reus en prfecture et les actes de la
commande publique ne faisaient pas lobjet dun contrle effectif.


337
Au sein de lchantillon tudi par la Cour, les taux de contrle

variaient en moyenne entre 2011 et 2014 de 8 % en Dordogne 78 %
dans le Territoire de Belfort. Ces statistiques sont proccupantes, mme si
la comptabilisation des contrles nobit pas aux mmes critres dans
lensemble des prfectures.
Carte n 1 : taux de contrle de lgalit (2011-2014)
Certaines prfectures ont mis en place des contrles allgs

sintressant essentiellement au respect de la lgalit externe des actes,
tandis que dautres ont maintenu un contrle approfondi dun nombre
dactes moins importants. De la mme manire, lexercice du contrle
budgtaire repose fortement sur des contrles allgs.

338
COUR DES COMPTES
La supervision des contrles effectus, globalement inexistante, ne

permet pas, par ailleurs, davoir une assurance raisonnable de leur qualit.
La mme observation peut tre faite pour le contrle budgtaire.
Force est de constater que les suites donnes au contrle de lgalit
sont, quant elles, particulirement limites : entre 2011 et 2014, 2,9 %
en moyenne des actes contrls (soit 0,7 % des actes reus) ont donn
lieu une lettre dobservation valant recours gracieux et 0,1 % des actes
contrls ont donn lieu un dfr prfectoral au juge administratif.
Limportance des suites varie de manire relativement forte sur le
territoire.
3 - Un contrle budgtaire trs circonscrit

Les prfectures dfinissent une stratgie qui, dune manire
gnrale, est tablie en fonction des situations financires fragiles et
dgrades, en lien avec les services des directions dpartementales des
finances publiques (DDFiP). Ces stratgies se traduisent principalement
par le contrle des documents budgtaires de lensemble des collectivits
inscrites dans le rseau dalerte (cf. encadr ci-aprs) ou dune partie
dentre elles, ainsi que de celles ayant souscrit des emprunts structurs
risque. cet ensemble sajoutent, en fonction des moyens humains
disponibles, les plus grands comptes des dpartements.
Le rseau dalerte
Ladministration a mis en place un dispositif de dtection des
difficults financires des communes et des groupements fiscalit propre.
partir de ratios danalyse financire, le choix des collectivits inscrites
dans le rseau est ralis conjointement par les prfectures et les DDFiP.
Le dispositif repose sur les principes de prvention des risques, de
confidentialit et de dconcentration. Linscription dune collectivit en
rseau dalerte peut donner lieu lenvoi dun courrier de sensibilisation
ou lorganisation de runions avec celle-ci.
Ce ciblage se traduit par un nombre limit de contrles

approfondis. Le contrle budgtaire revt en effet des modalits
diffrentes selon les dpartements, allant du contrle approfondi, qui
correspond lexamen de lensemble des documents budgtaires, au
contrle allg, qui se rduit un contrle formel des conditions
dadoption des budgets et de la prsence des annexes obligatoires
(Ille-et-Vilaine, Orne, Loire-Atlantique, Var, Hauts-de-Seine, Vaucluse,
Seine-et-Marne). Dans lOrne, l'activit des agents est principalement


339
centre sur des contrles de cohrence et sur la vrification de la

compltude des budgets transmis. Les quilibres ne font lobjet d'aucun
calcul et lexactitude du montant des dotations n'est pas vrifie.
Par consquent, le taux moyen de contrle, qui slevait en 2013
50 % environ, recouvre des situations trs contrastes entre dpartements
(9,1 % en Ardche contre 99 % dans lEssonne).
Le nombre annuel de saisines des chambres rgionales des
comptes est relativement faible et tend diminuer187. Sil peut signifier
que les situations budgtaires compromises sont objectivement peu
nombreuses, ce constat peut galement rsulter de situations dgrades
ayant chapp aux contrles dans les dlais lgaux. La sincrit des
documents budgtaires nest gure contrle, que les contrles soient
conduits de faon allge ou approfondie.
B - Des gains defficience insuffisants

1 - La centralisation inacheve du contrle
Paralllement la dfinition de priorits stratgiques de contrle,
le rle respectif des prfectures et des sous-prfectures a t redessin par
la circulaire du 23 juillet 2009 et rappel par la directive nationale
dorientation des prfectures pour 2010-2015. Dans le cadre de la
centralisation du contrle de lgalit, les sous-prfectures ont conserv
une fonction de rception et de slection des actes de leur arrondissement,
sur la base de la stratgie de contrle dpartementale, ainsi quune
activit de conseil auprs des lus locaux. Les prfectures, dsormais
censes concentrer lessentiel des capacits dexpertise, sont charges du
contrle des actes de lensemble des collectivits du dpartement et de
lappui juridique aux sous-prfectures.
Sur le territoire, la centralisation du contrle de lgalit a en ralit
t mene dans des dlais variables et a revtu des formes diffrentes. En
effet, alors que certaines prfectures ont achev en 2009 de centraliser le
contrle (prfectures du Rhne et dIlle-et-Vilaine par exemple), dautres
187
Le nombre de saisines tait de 685 en 2011, 581 en 2012, 538 en 2013, 509 en 2014.
Cependant, ce nombre est remont 656 en 2015, sans que lon puisse en tirer de
conclusion sur lvolution de moyen terme (cf. tome II, deuxime partie, chapitre I).

340
COUR DES COMPTES
ne devaient y parvenir quen 2015 (prfecture du Nord). La Cour a dj

relev le caractre inabouti de la centralisation du contrle de lgalit188.
Par ailleurs, la centralisation du contrle peut prendre quatre
formes principales : une centralisation complte ; une centralisation
laissant aux sous-prfectures les tches de rception et de tri des actes ;
une centralisation partielle maintenant des ples spcialiss de contrle
dans les sous-prfectures ; une centralisation encore moins pousse
laissant lensemble des sous-prfectures intervenir dans le contrle de
certains actes, sans spcialisation. Sept des dix-sept prfectures de
lchantillon tudi par la Cour navaient que partiellement centralis le
contrle la fin de lanne 2014.
En outre, mme lorsquelle a thoriquement t mise en place, la
centralisation du contrle nest pas toujours effective. Les sousprfectures conservent non seulement des tches faible valeur ajoute
telles que la rception et le tri des actes, mais effectuent galement, dans
la majorit des cas, des pr-contrles qui doublonnent le contrle ralis
ensuite en prfecture. Labsence de mutation dagents comptents des
sous-prfectures vers les prfectures de dpartement sest en effet traduite
par un maintien du contrle en sous-prfecture. Les sous-prfectures de
Lisieux, Vire, Condom, Mirande, Mortagne-au-Perche, Abbeville,
Draguignan et Brignoles, situes dans des dpartements dclarant une
centralisation complte, effectuent toujours le pr-contrle de certains
actes. Plus largement, la part des effectifs des sous-prfectures encore
affects au contrle de lgalit (193,5 quivalents temps plein travaill
(ETPT) en 2011 et 154,4 en 2014) tmoigne de linaboutissement de la
rforme et de la dispersion des moyens entre deux chelons
dadministrations dconcentres, au dtriment de lefficacit de la
mission. Ainsi, des cas dabsence de transmission des actes en prfecture
ont t relevs dans les arrondissements de Lisieux et de Vire.
En prvoyant le maintien deffectifs en sous-prfectures pour
effectuer la rception, le tri et la mise en signature des actes, la rforme
de 2009 a nui la cration de ples dexpertise sur le territoire et a
entretenu le doublonnement de tches.
188
Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, Tome II. Le rseau des
sous-prfectures : entre statu quo et exprimentation, p. 383-399. La Documentation
franaise, janvier 2015, 435 p., disponible sur www.ccomptes.fr


341
2 - Des mutualisations encore insuffisantes

Afin de renforcer la capacit dexpertise des services prfectoraux,
la coopration et la mutualisation entre les services dconcentrs de ltat
ont t encourages189.
a) Des mutualisations intressantes en matire durbanisme

La coopration la plus dveloppe concerne le domaine de
lurbanisme et se traduit par la mise disposition de la prfecture
deffectifs des directions dpartementales des territoires (DDT(M))190 ou
par la dlgation ces directions de tout ou partie du contrle des actes.
Dans les dix-sept dpartements de lchantillon tudi, la coopration
entre les services prfectoraux et la DDT(M) tait effective. Lexpertise
technique des DDT(M) permet de raliser le contrle des autorisations de
droit des sols et des documents durbanisme, qui se traduit par un volume
de lettres dobservation valant recours gracieux (22 %) plus important
que la part relative des actes durbanisme dans le total des actes contrls
(16 %).
Cependant, cette expertise des DDT(M) en matire de contrle de
lgalit des actes et documents durbanisme repose notamment sur
lexistence dune culture commune et de partages dinformations entre les
services contrleurs et les services instructeurs. La disparition progressive
des services instructeurs pourrait donc nuire au maintien de la technicit
ncessaire au contrle des actes durbanisme et au suivi des dcisions
tacites. Elle prive par ailleurs les services contrleurs des signalements
qui leur taient adresss lissue de linstruction191.
Une coopration en question
La coopration entre DDT(M) et services prfectoraux risque de ne
pas perdurer avec la rforme de linstruction des autorisations de droit des
sols, rsultant de la loi du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un
urbanisme rnov (dite loi ALUR ) et la rorganisation conscutive des
services des DDT(M).
189
Circulaires du 7 juillet 2008, du 31 dcembre 2008 et du 23 juillet 2009.

Directions dpartementales des territoires et de la mer (DDT(M)) dans les
dpartements littoraux.
191
Ainsi quil rsulte de constats faits auprs des DDT de lOrne, de Seine-et-Marne,
dIlle-et-Vilaine et du Gers et de la DDT(M) dIlle-et-Vilaine.
190

342
COUR DES COMPTES
Larticle 134 de la loi ALUR rserve en effet la mise disposition

des moyens de ltat pour lapplication du droit des sols aux seules
communes comptentes appartenant des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) qui comptent moins de
10 000 habitants ou, sils en ont la comptence, aux EPCI de moins de
10 000 habitants. Les autres communes et EPCI doivent dsormais
prendre en charge linstruction des autorisations durbanisme (depuis
le 1er juillet 2015). Le transfert de la comptence en matire de dlivrance
des autorisations durbanisme aux communes dotes dune carte
communale192 sera, par ailleurs, ralis au plus tard le 1er janvier 2017.
Par ailleurs, le temps ncessaire au dveloppement des capacits

dexpertise des collectivits pourrait se traduire, court terme, par une
augmentation du nombre dillgalits contenues dans les autorisations
durbanisme. Dores et dj, ce constat a t observ dans le dpartement
de la Somme, dans lequel linstruction des certificats durbanisme a t
transfre aux collectivits la fin de lanne 2013.
b) Des contrles redondants en matire de dlibrations fiscales

Les directions dpartementales des finances publiques (DDFiP)
interviennent en appui du contrle de lgalit exerc sur les dlibrations
de taux, les documents fiscaux faisant tat des bases, des taux et des
produits fiscaux de lanne et sur les dlibrations dassiette (soit
6 713 actes en moyenne par an sur la priode 2011-2014 pour les DDFiP
de quatorze des dix-sept dpartements tudis).
Ce contrle de lgalit interne et externe des dlibrations fiscales,
ralis par les services dconcentrs du ministre des finances, tait aussi
effectu dans plusieurs prfectures visites par la Cour (Gers, Seine-etMarne, Var, Vaucluse et Yonne notamment). Labsence de dfinition
prcise par circulaire du partenariat mettre en place et le manque
dexpertise fiscale des services du contrle de lgalit en prfecture ont
conduit les DDFiP contrler ces dlibrations de manire de plus en
plus exhaustive, sans que les agents des prfectures en soient totalement
dessaisis. Cet clatement des oprations de contrle exerc sur les mmes
actes nuit lefficience globale.
Une clarification des missions de contrle de lgalit en matire
fiscale serait, par consquent, ncessaire.
192
La carte communale est un document durbanisme simple qui dlimite les secteurs
de la commune o les permis de construire peuvent tre dlivrs.


343
c) Des partenariats tendre dans dautres domaines

Il existe galement des cooprations entre, dune part, les
prfectures et, dautre part, les directions dpartementales de la protection
des populations (DDPP), les directions dpartementales de la cohsion
sociale (DDCS), les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE),
les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC), les inspections
acadmiques, larchitecte des btiments de France (ABF) et les agences
rgionales de sant (ARS). Les comptables publics ont, par ailleurs, un
devoir dalerte193.
Ces mutualisations dexpertise sont, au sein de lchantillon de
prfectures tudi, encore ponctuelles et minoritaires. Elles se sont
essentiellement dveloppes dans les prfectures de rgion
(Basse-Normandie, Picardie, Nord Pas-de-Calais, Pays de la Loire) et
dans certaines prfectures franciliennes importantes. Dans les cas
observs, elles sont gages defficacit et tmoignent de lutilit dun
contrle mutualis au niveau rgional, notamment sur certains actes de la
commande publique.
d) Un contrle budgtaire partenarial

compter de 2005, un partenariat exprimental a t tabli entre
les prfectures et les DDFiP. Ces dernires ont particip aux contrles
approfondis portant sur les collectivits cibles par les prfectures. La
logique conventionnelle retenue dans le cadre de cette exprimentation
na toutefois pas remis en cause la comptence exclusive du prfet en
matire de contrle budgtaire. Les suites des contrles (saisines de la
chambre rgionale des comptes, rglements doffice du budget, envois de
lettres dobservations aux collectivits territoriales) sont demeures de sa
seule responsabilit.
la suite de cette exprimentation, le ministre de lintrieur et le
ministre de lconomie et des finances ont dcid de gnraliser le
partenariat entre les services des prfectures chargs du contrle
budgtaire et les DDFiP. Une convention nationale signe le
22 octobre 2013 a prvu que le dispositif serait oprationnel compter du
193
Le devoir dalerte des comptables publics correspond lobligation de signaler

leur hirarchie les faits dtects loccasion de lexercice de leurs missions qui sont
susceptibles de constituer des actes contraires la loi ou des drives de gestion.

344
COUR DES COMPTES
1er janvier 2015, mais son application a t repousse au 1er janvier 2016.
Bien que retarde, la gnralisation du partenariat apparat de nature
conforter lexercice du contrle budgtaire par les prfectures, en leur
permettant de bnficier des comptences financires et comptables des
agents des DDFiP.
3 - Une dmatrialisation dcevante

a) Une application informatique sous-utilise
pour le contrle de lgalit
Dvelopp en 2007-2008, lapplication ACTES assure la
transmission des actes administratifs des collectivits territoriales
(dlibrations, arrts de lexcutif et autres) sous format dmatrialis
aux services chargs du contrle de lgalit, leur confrant ainsi un
caractre excutoire dans des dlais trs brefs. Elle facilite galement le
stockage et larchivage des donnes.
Elle est sous-utilise pour le contrle de lgalit pour deux
raisons :
- dune part, le raccordement cet outil est fond sur le volontariat des
collectivits. En 2014, le taux de raccordement slevait 40 % des
collectivits, reprsentant encore une part minoritaire des actes
reus ;
- dautre part, ACTES devait devenir, daprs la directive nationale
dorientation des prfectures 2010-2015, un vritable outil
dassistance au contrle pour les agents contrleurs. Or, aujourdhui,
ses fonctionnalits ne permettent pas de faciliter la ralisation des
contrles. En effet, il nassure pas un rfrencement exhaustif et
fiable des documents tltransmis par les collectivits en fonction
des catgories dactes et peut ainsi en faire chapper certains au
contrle194. Par ailleurs, il ne permet pas la ralisation automatise de
points de contrles obligatoires. Ces insuffisances conduisent les
agents des prfectures dvelopper dautres outils en parallle de
lapplication ACTES. Pourtant, le maintien de lapplication
reprsente un cot annuel de prs de 600 000 , qui a doubl entre
2012 et 2014. Les projets de maintenance prvus, notamment pour
194
Ce risque a t relev notamment dans lOrne, la Loire-Atlantique, la Somme et le

Var.


345
adapter davantage ses fonctionnalits aux besoins des agents,

devraient fortement accrotre ces cots.
Il importe aujourdhui daller plus loin et de faire de ACTES ou
dapplications complmentaires de vritables outils daide au contrle et
de suivi de celui-ci dans les prfectures.
b) Une application informatique insuffisamment fiable

pour le contrle budgtaire
Un outil informatique dassistance au contrle des documents
budgtaires, dnomm ACTES budgtaires, a t dvelopp compter de
2011.
Son dploiement est cependant encore limit (19 % au
30 juin 2014)195 et ses fonctionnalits restent insuffisantes et peu fiables.
En effet, loutil ralise cinq contrles automatiss196, mais il ne consolide
pas les donnes budgtaires du budget primitif et des dcisions
modificatives, imposant une reprise manuelle de lensemble des donnes
reues par les prfectures. Sa fiabilit nest pas assure. Trois des cinq
contrles automatiss faisaient ainsi lobjet de rserves de la part des
services utilisateurs197. En outre, des anomalies affectaient, dune part, les
rsultats des contrles automatiss des budgets des dpartements vots par
fonction et, dautre part, le rapport entre les recettes demprunts et les
dpenses dinvestissement dans le module critres dalerte . Par ailleurs,
des incohrences relatives des oprations dordre avaient t releves.
Le dploiement dACTES budgtaires, dont les cots de
dveloppement et de maintenance se sont levs en moyenne 550 000
par an entre 2011 et 2014, napportera une aide au contrle budgtaire
que lorsque la correction des anomalies actuellement en cours aura t
mene son terme.
195
Larticle 107 de la loi NOTRe rend obligatoire, dans un dlai de cinq ans, pour les
collectivits territoriales et les EPCI fiscalit propre de plus de 50 000 habitants, de
transmettre au reprsentant de ltat leurs documents budgtaires par voie numrique.
196
Ces contrles portent sur le montant des dpenses imprvues, lquilibre des
chapitres dordre, lquilibre des sections, la couverture de lannuit de la dette par
des ressources propres et le montant du dficit du compte administratif.
197
Il sagit des contrles relatifs lquilibre des sections, aux dpenses imprvues et
la couverture de lannuit de la dette par des ressources propres.

346
COUR DES COMPTES
C - Des ressources humaines en forte diminution

La rforme du contrle de lgalit et du contrle budgtaire a
rsult en partie de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP),
qui sest traduite par des baisses importantes deffectif. Sans envisager
une augmentation des effectifs qui serait peu compatible avec les
objectifs de matrise de la masse salariale de ltat, une lvation de la
qualification moyenne des agents permettrait de mieux rpondre aux
enjeux actuels de ces contrles.
1 - Des effectifs en baisse

La diminution des effectifs a affect la fois le contrle de lgalit
et le contrle budgtaire.
Entre 2009 et 2014, dans lensemble des dpartements de
mtropole, les effectifs des prfectures et sous-prfectures affects au
contrle de lgalit ont diminu de 30 %, prs des trois quarts de cette
rduction ayant t oprs en 2009 et 2010. Cette volution na cependant
pas t homogne.
Graphique n 2 : volution des effectifs affects au contrle
de lgalit (en ETPT)
Au sein de lchantillon de 17 dpartements tudis par la Cour, la

baisse entre 2011 et 2014 a atteint 57 % dans lOrne et 23 % en Ille-etVilaine, alors que la Seine-et-Marne et la Loire-Atlantique ont connu une
hausse, respectivement de 15 % et 3 %. Les effectifs des services du
contrle de lgalit taient infrieurs 10 ETPT dans douze prfectures
de lchantillon tudi, et infrieurs sept dans huit dentre elles. Les


347
rductions deffectifs les plus fortes ont dailleurs concern les

prfectures les moins bien dotes initialement.
Comme le contrle de lgalit, le contrle budgtaire a t affect
par dimportantes rductions deffectifs. Le nombre dagents exerant
cette mission a baiss de 29 % entre 2009 et 2011. La baisse sest
poursuivie depuis lors. En 2014, elle atteignait 34,5 % par rapport 2009.
Cette forte rduction des effectifs na pas t sans consquence sur
la mission de contrle budgtaire qui a parfois t exerce de faon
intermittente ou lacunaire. Certaines prfectures ne disposent pas des
moyens suffisants pour faire face des congs de longue dure ou des
dparts non remplacs. Tel a t le cas, par exemple, dans le dpartement
de la Somme o le contrle budgtaire na pas t exerc du tout de la fin
de lanne 2012 au dbut de lanne 2014. Labsence prolonge dun
agent charg de transmettre les actes budgtaires de la sous-prfecture de
Lisieux la prfecture du Calvados a entran une absence totale de
contrle budgtaire dans cet arrondissement en 2014. En outre, la mission
de contrle budgtaire sert parfois de variable dajustement, lorsque les
services sont mobiliss sur dautres missions, telles lorganisation des
lections ou la finalisation des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale (arrondissement de Lille en 2014).
En Sane-et-Loire, o le contrle budgtaire tait assur par un
seul agent, le nombre de collectivits prioritaires, dont le contrle
approfondi tait effectu dans le dlai de saisine de la chambre rgionale
des comptes, ne slevait qu cinq en 2014. Or lanalyse des rsultats des
contrles raliss hors dlais indique que 49 budgets avaient t identifis
comme vots en dsquilibre en 2012, 43 en 2013 et 34 en 2014.
2 - Une rpartition htrogne

Lanalyse des moyens humains consacrs au contrle de lgalit
rvle
galement
une
rpartition
trs
htrogne
entre
dpartements. Deux indicateurs mesurent lactivit moyenne des agents
chargs du contrle de lgalit : le nombre dactes reus par ETP198 et le
nombre de communes et EPCI par ETP.
Au sein de lchantillon de prfectures tudi, un agent (ETP) peut
avoir traiter 13 526 actes par an relevant de 174 communes ou EPCI
(Calvados) ou moins de 4 000 relevant de quatre communes (Essonne).
198
ETP : quivalent temps plein.

348
COUR DES COMPTES
Graphique n 3 : rpartition des effectifs du contrle de lgalit

entre prfectures en fonction de deux indicateurs dactivit (2013)
Cette inadquation de la rpartition territoriale des emplois au

regard des niveaux dactivit est de nature affecter lefficacit du
contrle. Lun des aspects essentiels de la mission constitutionnelle de
contrle de lgalit, qui consiste faire prvaloir le droit de manire
homogne sur le territoire national, en ptit. Il en est de mme pour le
contrle budgtaire (cf. graphique n 4).
Graphique n 4 : rpartition des effectifs du contrle budgtaire
entre prfectures en fonction de deux indicateurs dactivit (2013)


349
Un redploiement des emplois chargs du contrle de lgalit et du

contrle budgtaire au vu des indicateurs dactivit semble dautant plus
simposer que les effectifs globaux diminuent. Il devra tre conjugu
une amlioration de lexpertise des services.
3 - Des comptences adapter aux enjeux

La circulaire du 23 juillet 2009 estimait que la priorit donne,
au titre du contrle de lgalit, aux matires comportant les enjeux les
plus importants et ncessitant une technicit accrue exigera[it] une
lvation de la qualification des personnels ddis au contrle. () [et
quil] s'ensuivra[it] un changement dans la structure [des] effectifs .
La rpartition par catgorie des agents chargs du contrle de
lgalit est reste quasiment stable au cours de la priode 2010-2014
(18 % dagents de catgorie A, 50 % dagents de catgorie B et 32 %
dagents de catgorie C en 2014) alors que la dmatrialisation
progressive des actes a permis de rduire le nombre de tches matrielles
oprer et que la priorisation des actes a ncessit une expertise de
contrle renforce.
En outre, le renouvellement trop frquent de lencadrement na pas
permis de conserver dans les services lexpertise accumule
antrieurement ni de satisfaire aux besoins de formation des agents.
Enfin, la plupart des formations proposes aux agents contrleurs, trs
peu nombreuses, ne sont pas adaptes leurs besoins et ne leur
permettent pas de progresser convenablement dans leurs fonctions.
Ces constats, raliss dans lensemble des prfectures visites par
la Cour, taient dautant plus forts dans certains dpartements que la
charge de travail par ETP y tait plus leve et que le dimensionnement
des quipes affectes au contrle de lgalit tait trop faible pour assurer
la continuit du service.
Des constats similaires ont t effectus en ce qui concerne les
agents affects au contrle budgtaire, la rpartition par catgorie tant en
moyenne de 15 % de A, de 51 % de B et de 33 % de C sur la priode
2011-2014. La rotation rapide des personnels et linsuffisance de la
formation initiale des agents nouvellement nomms ont contribu
rduire lexpertise densemble des quipes.
Il apparat ds lors essentiel daccrotre leffort de formation des
personnels concerns et de poursuivre la requalification des emplois en ce
domaine.

350
COUR DES COMPTES
D - Des conseils se substituant parfois aux contrles

1 - Un pouvoir dapprciation largement utilis
Le corps prfectoral dispose dun large pouvoir dapprciation sur
les suites donner au contrle de lgalit, comme la jug le Conseil
dtat199. La Cour a pu constater que cette facult tait largement utilise
dans les prfectures de lchantillon tudi (Ille-et-Vilaine,
Sane-et-Loire, Somme, Gers). Le contrle de lgalit est ainsi soumis
de larges marges dapprciation qui, pousses trop loin, peuvent
contribuer en affaiblir lefficacit.
Cette marge dapprciation prvaut galement en matire de
contrle budgtaire alors mme que le prfet ne dispose pas, en ce
domaine, dune telle latitude puisque, selon le code gnral des
collectivits territoriales, il lui incombe de saisir la chambre rgionale des
comptes ds quil dispose des lments faisant apparatre un dsquilibre
du budget excut ou une absence dquilibre rel du budget vot.
Si la saisine de la chambre rgionale ne soulve gnralement pas
de rticence des prfectures en cas dabsence de vote du budget ou de
compte administratif, il en va diffremment en cas de dsquilibre
budgtaire ou de dficit dexcution. Ces situations sont examines au cas
par cas en prenant en considration le caractre rcurrent ou non du
dsquilibre ou limportance du dficit. Mme dans le cas dun dficit
important, les prfets prfrent souvent privilgier le dialogue avec la
collectivit, en y associant le comptable public et les services de la
DDFiP, afin de les inviter prendre elles-mmes les mesures correctrices.
La Cour a observ que, dans certains cas, le choix est fait de ne pas
saisir la chambre rgionale des comptes200.
199
Le refus du reprsentant de ltat de dfrer un acte manifestement illgal

constitue une dcision insusceptible de recours (CE, section, 25 janvier 1991,
Brasseur).
200
Un exemple dabsence de saisine de la CRC pendant plusieurs annes conscutives
a t observ par la Cour, la prfecture ayant prfr dialoguer avec la collectivit
pour corriger un dsquilibre sur trois exercices.


351
2 - Une mission de conseil qui prend le pas sur le contrle

Outre leur mission de contrle des actes, les services du contrle
de lgalit exercent galement une mission de conseil qui, entre 2011 et
2014, reprsentait en moyenne 30 % du temps de travail des prfectures
de lchantillon tudi par la Cour. Les saisines du ple interrgional
dappui au contrle de lgalit (PIACL), faites 78 % pour rpondre
des demandes de conseil, tmoignent galement de limportance prise par
cette activit dont la croissance rsulte tant des collectivits locales que
des services prfectoraux. Ces derniers privilgient bien souvent des
interventions vocation pdagogique , moins formelles que des lettres
dobservation valant recours gracieux ou des saisines du juge
administratif.
Au sein de lchantillon tudi par la Cour, ce phnomne a t
observ aussi bien en amont de lacte en cause (Calvados, Gers, Ille-etVilaine, Nord, Orne, Rhne, Somme, Yonne, Essonne, Hauts-de-Seine)
quen aval (Ille-et-Vilaine, Rhne, Somme, Vaucluse, Essonne).
Si le conseil dlivr en amont de ladoption dun acte se justifie
pleinement, car il permet dinstaurer un dialogue vise pdagogique,
surtout avec les collectivits de petite taille, le conseil dlivr en aval
soulve une question de principe au regard de la mission constitutionnelle
de contrle de lgalit. Le rle pdagogique du conseil en amont devrait
en effet laisser la place, une fois lacte adopt et transmis la prfecture,
aux modalits dintervention du prfet prvues par les textes.
La fonction de conseil tend se dvelopper galement dans le
domaine budgtaire, le suivi des situations financires risque par les
services de ltat donnant frquemment lieu des changes informels
avec les collectivits concernes.
III - Une modernisation effectuer

Depuis la fin des annes 2000, les pouvoirs publics se sont efforcs
de concilier le maintien des missions de contrle de lgalit et de contrle
budgtaire avec la rduction des effectifs des services dconcentrs de
ltat. Cependant, les volutions intervenues ont davantage contribu la
dsorganisation des services et la rduction des capacits dexpertise de
ltat territorial qu une relle modernisation de lexercice de ces
missions. Il apparat ncessaire aujourdhui dadapter les contrles aux

352
COUR DES COMPTES
enjeux de la rforme territoriale en cours et de recentrer le contrle sur les

actes enjeux et sur les situations risques.
A - Adapter les contrles aux enjeux de la rforme

territoriale
1 - Achever la centralisation de la transmission des actes
en prfecture
La rorganisation des services de ltat conscutive la rforme
territoriale et, notamment, la constitution de grandes rgions rend
indispensable lachvement de la centralisation du contrle de lgalit et
du contrle budgtaire en prfecture. La rationalisation du traitement des
actes, loptimisation de lactivit de contrle dans un cadre budgtaire
contraint et le renforcement de la capacit dexpertise des services, ainsi
que le prvoit la directive nationale dorientation (DNO) pour les annes
2016-2018, ne sauraient constituer des objectifs crdibles sans cet
achvement. Cet achvement pourra sinscrire dans le plan prfectures
nouvelle gnration annonc dans le cadre de la rorganisation en cours
des services dconcentrs de ltat.
lvidence, la rorganisation des services dconcentrs de ltat
devra redfinir les rles respectifs des prfectures et des sous-prfectures
afin de constituer des services disposant dune taille critique et de
comptences appropries pour contrler les actes enjeux. La fusion des
rgions, la mise en place des mtropoles, la constitution
dintercommunalits plus grandes et plus intgres exigeront des services
de ltat une aptitude analyser des situations juridiques complexes et
indites.
2 - Donner ltat territorial une vritable capacit dexpertise

La centralisation en prfecture ne saurait elle seule donner aux
services de ltat la capacit dexpertise souhaitable. Une organisation en
rseau, un pilotage renforc par ladministration centrale concourraient
galement loptimisation de la fonction de contrle. Le dveloppement
de la mutualisation sous toutes ses formes apparat indispensable, ds lors
que la polyvalence des services prfectoraux ne peut plus tre assure.


353
a) Dvelopper les ples spcialiss de comptences

et les mutualisations
Le dveloppement du champ dintervention des collectivits
locales, la prolifration du droit et linstabilit juridique, la complexit
croissante des oprations conduites par les plus grandes collectivits
territoriales rendent illusoire la constitution au sein de chaque prfecture
de services ayant la capacit de traiter de faon isole les actes les plus
complexes. En consquence, le contrle de lgalit devrait pouvoir
bnficier de lappui de ples spcialiss de comptences.
Le ple interrgional dappui au contrle de lgalit (PIACL)201, mis
en place Lyon en 2002 au bnfice de quelques prfectures et dont la
comptence territoriale a t progressivement tendue, illustre lintrt de ce
type dorganisation en rseau. Les dmarches de mutualisations concourent
galement au mme objectif. Leur renforcement apparat indispensable,
notamment dans les domaines enjeux et porteurs de risques.
Dans le domaine de la commande publique, la sollicitation des
services de ltat par les prfectures demeure trs ponctuelle. Alors que le
droit volue trs rapidement et quil recouvre une large gamme de
contrats (marchs publics, concessions, partenariats public-priv, etc.), il
serait ncessaire que les services de ltat renforcent leur coopration
dans un cadre partenarial rgional.
La gnralisation des bonnes pratiques existant en ce domaine
permettrait de mieux contrler des actes ncessitant une expertise
particulire (marchs publics au-del dun seuil dfinir, marchs publics
bnficiant de subventions du FEDER202 ou du FEADER203, dossiers de
cration de SEM, SPL ou SPLA204). Les cellules expertes rgionales
annonces par le programme ministriel de modernisation et de
simplification du ministre de lintrieur pourraient en tre le vecteur,
mais elles mriteraient dtre constitues laune des expriences en
cours et de servir de lieu de partage de connaissances et doutils au sein
du rseau des services de contrle de lgalit.
201
Le ple intervient en rponse aux questions poses par les prfectures et

sous-prfectures. Le PIACL a t saisi 1 430 fois par an en moyenne entre 2011 et
2013 et a rpondu dans un dlai moyen de 11 jours, satisfaisant compte tenu du dlai
global de contrle de deux mois.
202
Fonds europen de dveloppement rgional.
203
Fonds europen agricole pour le dveloppement rural.
204
Socits dconomie mixte, socits publiques locales, socits publiques locales
damnagement.

354
COUR DES COMPTES
b) Dvelopper lanimation du rseau

Lexercice du contrle de lgalit ncessite des outils pour faciliter
la conduite des vrifications dans les dlais requis.
Si certaines circulaires ont propos en annexe des grilles de
contrles205 ou des fiches pratiques206, celles-ci ont rapidement t
dpasses par lactualit lgislative ou rglementaire. En dpit des
documents diffuss par le PIACL et des veilles juridiques ponctuelles
assures par la direction gnrale des collectivits locales (DGCL), il
nexiste pas de documents daide au contrle sur les sujets essentiels et
les prfectures ont, pour la plupart, d crer leurs propres grilles de
vrifications207.
Lanimation et le pilotage du rseau des services du contrle de
lgalit devraient tre renforcs, afin de concourir au dveloppement de
leurs capacits dexpertise. La diffusion des bonnes pratiques entre
prfectures, paralllement au dveloppement de la formation, permettrait
de gagner en efficience et de sassurer dun contrle plus homogne,
sinon uniforme, sur le territoire national.
B - Recentrer le contrle sur les actes enjeux

et sur les situations risques
1 - Dfinir des priorits en fonction des risques juridiques
et financiers
La dfinition de priorits nationales rpond un objectif de
slection et de concentration des actions de contrle sur un nombre limit
dactes enjeux. Cette dmarche ne peut qutre encourage. Pour autant,
sa mise en uvre na pas atteint lobjectif recherch.
Lajustement des priorits en fonction des moyens dont disposent
les prfectures, la dfinition imprcise de la notion dacte contrl, qui
205
Par exemple : circulaire du 10 septembre 2010 sur la commande publique,

circulaire du 2 mars 2012 sur la fonction publique territoriale.
206
Par exemple : circulaires du 10 septembre et du 22 novembre 2010 sur la
commande publique.
207
FIDGI en Loire-Atlantique, logiciel AOS dans le Rhne et lYonne, logiciel de
suivi des actes de la commande publique dans le Var.


355
permet la multiplication de contrles acclrs sans vritable porte, et

labsence de contrle interne ne donnent aucune assurance que les actes,
dont ltat estime le contrle prioritaire, font lobjet de vrifications
approfondies. Sans remettre en cause le principe de contrles alatoires
sur des actes de moindre porte, il importe que ltat mette en place un
suivi de la mise en uvre des priorits nationales et que celles-ci soient
dfinies sur la base dune analyse de risques.
2 - Prendre en compte les risques budgtaires

Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire sont de nature
diffrente et ils ne suivent pas les mmes procdures. De fait, ils sont
souvent organiquement spars au sein des services prfectoraux.
Pour autant, le ciblage des actes contrls au titre du contrle de
lgalit devrait galement prendre en compte lapprciation des risques
budgtaires associs certaines oprations. Dans un contexte de tensions
budgtaires accrues pour les collectivits locales, une analyse conjointe
des actes sous langle du droit et sous langle des risques budgtaires
associs permettrait de renouveler le choix des collectivits et des actes
contrls de faon approfondie.

La rforme territoriale induira la production dactes nombreux et
complexes par les collectivits territoriales. La fusion des rgions, le
recentrage des comptences des dpartements, la suppression de la
clause gnrale de comptence des rgions et des dpartements, la
modification des primtres des intercommunalits appelleront une
vigilance particulire des services chargs du contrle de lgalit et du
contrle budgtaire.
Or, lenqute ralise par la Cour a mis en vidence les limites des
contrles exercs par les prfectures. Les enjeux principaux de ces
contrles ne portent pas seulement sur la vrification formelle du respect
de la lgalit externe des actes, mais sur lanalyse des risques associs
des projets denvergure ou des montages juridiques complexes. Il
importe den rtablir les conditions defficacit.

356
COUR DES COMPTES
Il appartient ltat de donner ses services dconcentrs la

capacit dexercer pleinement ces missions, garantes du respect du
principe dgalit devant la loi.
Lachvement de la centralisation en prfecture, le dveloppement
du travail en rseau et de la mutualisation interservices et une adaptation
de la formation des agents aux enjeux actuels des contrles constituent
autant dobjectifs atteindre pour russir la modernisation de ces
missions.
Si les marges dapprciation dont disposent les prfets dans le
cadre du contrle de lgalit apparaissent inhrentes lexercice de leur
mission, la dfinition par ltat de priorits nationales rend ncessaire la
mise en place dun pilotage de nature assurer que les actes estims
prioritaires sont effectivement contrls sur lensemble du territoire dans
la limite des moyens disponibles.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
assurer, en matire de contrle de lgalit, un suivi de la mise en

uvre des priorits nationales et locales et cibler les actes prsentant
les enjeux juridiques ou conomiques les plus importants sur la base
dune analyse des risques et de lexploitation des rsultats des
contrles ;
2.
achever la centralisation des contrles en prfecture et dvelopper

les mutualisations afin de constituer des ples dexpertise oprant en
rseau ;
3.
gnraliser et formaliser les partenariats, notamment au regard de la

rpartition des tches de contrle, pour les actes durbanisme avec
les directions dpartementales des territoires et de la mer et, pour
celui des dlibrations fiscales, avec les directions dpartementales
des finances publiques ;
4.
rquilibrer les effectifs du contrle de lgalit et du contrle

budgtaire des prfectures en fonction dindicateurs dactivit ;
5.
adapter la formation des agents chargs du contrle de lgalit et du

contrle budgtaire et augmenter enveloppe salariale constante la
part des agents de catgorie A ;
6.
dvelopper les applications informatiques existantes de manire ce

quelles permettent la ralisation, le suivi et la supervision des
actions de contrle, tant pour le contrle de lgalit que pour le
contrle budgtaire.

Rponses
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique ..... 365

Ministre du logement, de lgalit des territoires et de la ruralit

358
COUR DES COMPTES

CHARG DU BUDGET
Nous souscrivons pleinement vos recommandations visant
amliorer l'exercice et l'effectivit de ces contrles. Les efforts de
rorganisation et de pilotage de ces deux missions essentielles par la
reprsentation de l'tat au niveau territorial devront s'inscrire dans le cadre
de la rforme territoriale en cours ainsi que du plan prfectures nouvelle
gnration qui sera mis en place par le ministre de l'intrieur, dans les
mois venir.
S'agissant plus spcifiquement du contrle budgtaire, les directions
rgionales et dpartementales des finances publiques interviennent en appui
des prfectures, dans le cadre d'une convention nationale de partenariat dont
le dploiement s'est achev fin 2015. Cette intervention s'inscrit dans
le contexte plus gnral de renforcement du suivi des finances locales par
la direction gnrale des finances publiques, alors que les collectivits
territoriales sont associes l'effort de redressement des comptes publics.
Deux recommandations de la Cour concernent en particulier la
DGFIP :
La recommandation n 3 appelle gnraliser et formaliser les
partenariats, notamment au regard de la rpartition des tches de contrle,
entre les prfectures et les directions dpartementales des finances publiques
(DDFiP) sagissant du contrle de lgalit des dlibrations fiscales.
La Cour des comptes souligne labsence de dfinition prcise, par
circulaire, du partenariat entre les services dconcentrs de la DGFiP et les
services prfectoraux sur le contrle de lgalit des dlibrations votes par
les collectivits en matire de fiscalit directe locale.
Cette situation conduit, selon la Cour des comptes, des contrles
redondants.
Afin damliorer la rpartition du travail, la DGFiP tudiera avec les
directions concernes du ministre de lintrieur les modalits
damlioration envisageables pour le contrle de lgalit des dlibrations
fiscales.
Il existe depuis 2004 un protocole national qui prcise le champ et qui
a fait lobjet dune dclinaison au niveau local avec les prfectures dans
chaque dpartement. Compte tenu du fait que lorganisation de cette mission
na connu aucune volution significative depuis, les protocoles passs entre
les services locaux de la DGFiP et le prfet nont pas fait lobjet
dactualisation.


359
La recommandation n 3 pourra tre mise en uvre sur la base dune

circulaire interministrielle qui aurait vocation rappeler aux services
dconcentrs de la DGFiP et aux prfectures le cadre et les modalits
dorganisation de cette mission.
Lobjectif doit tre :
-
de raffirmer la comptence des services prfectoraux dans ce

domaine, tout en organisant un appui efficace des services des
finances publiques dans lexamen des dlibrations complexes ou
techniques ;
de faciliter la simplification du contrle lorsque le systme

dinformation de la gestion fiscale permet des vrifications
automatises (par exemple en matire de contrle des rgles de
lien en matire de taux de fiscalit directe locale).
Par ailleurs, la recommandation n 5 appelle le ministre

de lintrieur adapter la formation des agents chargs du contrle de
lgalit et du contrle budgtaire. Il est port la connaissance de la
Cour que la DGFiP participera avec le ministre de lintrieur en dbut
danne 2016 lorganisation dune formation conjointe destination des
agents des prfectures et des DDFiP chargs du contrle budgtaire, et cette
dmarche pourra tre reconduite.

1. Sagissant des observations sur le contrle de lgalit
Il me semble indispensable de rappeler, titre liminaire, ce que
recouvre cette mission impartie par la Constitution au reprsentant de
ltat dans le dpartement.
1.1 La mission de contrle de lgalit
Le contrle de lgalit, prvu par larticle 72 de la Constitution,
est lune des pierres angulaires de lorganisation territoriale de la
Rpublique et constitue une des garanties fondamentales de ltat de
droit.
Il implique daccompagner les lus locaux dans lexercice de leurs
attributions pour contribuer la scurit juridique de la mise en uvre
de leurs politiques publiques. Le rle du prfet ne se limite donc pas

360
COUR DES COMPTES
uniquement sassurer de la conformit des actes qui lui sont transmis

et, le cas chant, les contester par la voie contentieuse.
Il comporte une fonction de conseil avant mme que des actes ne
soient adopts. Cette mission de conseil est le corollaire du contrle en ce
quelle prvient, dune part, les irrgularits et vite, dautre part, que la
sanction de la violation de la rgle de droit, et le rtablissement
lordonnancement juridique qui en dcoule, ninterviennent quau terme
de recours juridictionnels.
La mission de contrle stricto sensu sexerce pour sa part lorsque
lacte est transmis au reprsentant de ltat. Mais elle ne saurait se
limiter un contrle juridictionnel dont lannulation serait lunique
rponse.
Le contrle de lgalit sinscrit dans le cadre dun dialogue
permanent avec les collectivits en vue de rformer les dcisions
irrgulires et dobtenir une amlioration des pratiques pour lavenir.
Dans ce cadre, le dfr prfectoral, sil constitue
indiscutablement un moyen daction essentiel, ne peut tre le seul moyen
dexpression de la mise en uvre du contrle de lgalit. Le contrle et le
conseil sont indissociables et ne sont pas deux activits en comptition.
Pour ces raisons, je ne partage ni le constat opr par la Cour,
lorsquelle regrette que la mission de conseil prend le pas sur celle du
contrle, ni ses conclusions relatives laffaiblissement du contrle de
lgalit, du fait des larges marges dapprciation dont le corps
prfectoral userait pour ne pas donner suite aux irrgularits.
Le contrle de lgalit contribue aussi lgalit devant la loi en
permettant que les normes soient appliques de faon homogne sur
lensemble du territoire national.
Pour autant, il faut tenir compte dune part, du fait que la
Constitution confie au reprsentant de ltat au niveau dconcentr la
responsabilit du contrle de lgalit et, dautre part, de la diversit et
des spcificits des territoires et des collectivits, lesquelles, au regard de
leurs caractristiques, ne sont pas, dans les faits, concernes de manire
identique par les risques quil sagit de prvenir.
Cest donc, dans une logique dadaptation du contrle, tout en
assurant lapplication homogne des textes, que sinscrivent les priorits
nationales qui garantissent un socle de contrles prioritaires en
complment des priorits dpartementales dfinies par les prfets.


361
1.2 La poursuite de la modernisation du contrle de lgalit

Les pistes damlioration voques par la Cour sinscrivent en
grande partie dans des mesures dj prises et dans la logique du Plan
prfectures nouvelle gnration (PPNG), rforme lance le 9 juin 2015,
dans laquelle le contrle de lgalit est explicitement rig en priorit
ministrielle. Ce plan a pour ambition de doter les prfectures de la
capacit dexercer pleinement cette mission constitutionnelle dans un
contexte daugmentation du niveau dexpertise juridique des collectivits
locales.
Le plan dactions, tabli dans le cadre dun groupe de travail
associant administration centrale et services dconcentrs, est
actuellement en cours de discussion avec les instances reprsentatives du
personnel. Il sera arrt dici la fin de lanne 2015.
En ce qui concerne les moyens, lobjectif est de doter toutes les
prfectures du nombre dagents ncessaire pour garantir la continuit du
contrle. Il sagira donc de renforcer les effectifs tant quantitativement
que qualitativement, sur la base dune analyse des besoins dans chaque
dpartement.
Paralllement un repyramidage des emplois des prfectures
ncessaire au regard de la complexit croissante des politiques publiques
portes par les collectivits territoriales, sera labor un programme de
formation spcifique et prenne, compltant les formations existantes,
afin de renforcer les comptences, les techniques de contrle et le niveau
dexpertise juridique des agents en charge du contrle de lgalit.
Sagissant des outils informatiques, je ne partage pas
lobservation selon laquelle la dmatrialisation serait dcevante et
lapplication ACTES sous-utilise. Le taux de tltransmission des actes,
en hausse constante, atteint aujourdhui plus de 40 %, niveau lev si on
rappelle que les collectivits potentiellement concernes sont dans leur
trs grande majorit de petite taille. Il est vrai en revanche que les
questions dergonomie sont prioritaires pour le dveloppement du
fonctionnement dmatrialis du contrle de lgalit. Cest la raison
pour laquelle, au-del des travaux actuellement en cours pour mettre en
uvre de nouvelles fonctionnalits visant simplifier le traitement des
dossiers, une gnralisation du double cran pour tous les agents chargs
du contrle de lgalit est propose dans le cadre du PPNG, dans le but
notamment de limiter la rematrialisation des actes. De plus, en 2016,
lapplication ACTES disposera de nouvelles fonctionnalits de
recherches et de statistiques, et en 2017 un module daide au prcontrle via llaboration de grilles danalyse sera dvelopp. Il convient

362
COUR DES COMPTES
nanmoins de rappeler que le contrle de lgalit noffre pas les mmes

possibilits que le contrle budgtaire en matire dautomatisation des
vrifications.
Le renforcement de lanimation du rseau des acteurs du contrle
de lgalit fait lobjet dinitiatives complmentaires tant au niveau de
ladministration territoriale que de ladministration centrale.
Lambition est de renforcer lanimation du rseau des prfectures
par ladministration centrale avec des engagements de service
notamment sur les outils et mthodes de contrle. Dautre part, le ple
interrgional dappui au contrle de lgalit (PIACL), dont lexpertise
est reconnue par les prfectures, sera davantage impliqu dans
lanimation du rseau. Il intensifiera ses missions sur dautres domaines
comme lexpertise de dossiers juridiques complexes (partenariats
public/priv, baux emphytotiques administratifs, dlgations de service
public complexes).
Au-del, dans lobjectif de rationaliser lutilisation des
comptences existantes en crant des synergies entre services
prfectoraux, une rflexion est engage pour constituer entre les agents
des prfectures des rseaux thmatiques dexperts (dpartements
littoraux, de montagne, etc.), pilots par le PIACL.
Une formule plus intgre de ples dexpertise mutualiss
remplaant tout ou partie des services prfectoraux ne peut pas prosprer
compte tenu des responsabilits que la Constitution attribue au
reprsentant de ltat, qui impliquent quil dispose directement des
moyens ncessaires sa mission. Aussi, une organisation qui soustrairait
son autorit hirarchique les agents chargs du contrle, serait
empreinte dune fragilit juridique non ngligeable, supposer quelle
soit souhaitable.
Sagissant de la stratgie nationale de contrle, une des
propositions du PPNG consiste actualiser les priorits nationales et
mieux encadrer les priorits locales. Les priorits nationales seront
articules autour, dune part, des domaines prennes comportant les
enjeux les plus levs en matire durbanisme, de commande publique et
de fonction publique territoriale, et, dautre part, de priorits
temporaires correspondant par exemple la mise en uvre dune
lgislation nouvelle.
1.3 Prcisions sur les lments chiffrs avancs par la Cour
Sagissant des dfaillances de contrle pointes par la Cour, dans
le Var et dans lOrne, elles ne sont pas dues un effet de dilution mais


363
rsultent, aprs vrification, dune anomalie commise dans le

renseignement des indicateurs de suivi des actes prioritaires contrler.
Au-del, la Cour aurait pu utilement souligner lvolution la
hausse des indicateurs relatifs la phase gracieuse et contentieuse du
contrle de lgalit.
Ce sont, en effet, 40 797 recours gracieux qui ont t adresss aux
excutifs locaux en 2014 (contre 28 466 en 2013, soit une hausse de
47 %). Sur cet ensemble, le taux dactes rforms ou retirs suite
recours gracieux slve 70 %, illustrant le niveau defficacit de
lintervention des services prfectoraux (ce taux se situait en 2012 et
2013 53 %).
Sagissant du nombre de dfrs effectus, il est en forte hausse et
atteint pour 2014 le nombre de 1 940. Il a t quasi multipli par trois
par rapport 2013 o seulement 696 dfrs avaient t dposs.
Enfin, sur lensemble des dcisions juridictionnelles rendues en
2014, 88,7 % pour les dfrs et 78,3 % des demandes de suspension ont
t favorables ltat, taux qui, si besoin tait, devraient suffire
convaincre la Cour, du haut niveau de comptences des agents chargs
du contrle de lgalit en prfecture.
2. Sagissant des observations sur le contrle budgtaire
La Cour relve avec satisfaction la mise en place dun contrle
budgtaire partenarial entre les services des prfectures et ceux des
directions locales des finances publiques. Ce partenariat, organis par
une convention nationale signe le 20 octobre 2013 par le directeur
gnral des finances publiques et par le directeur gnral des
collectivits locales, a pour objectif dassocier plus troitement
lexercice du contrle budgtaire qui incombe au prfet, les agents des
directions des finances publiques qui disposent de comptences avres
dans le domaine comptable et dans celui de lanalyse financire. Une
telle mutualisation des informations se traduit par lamlioration de la
qualit du contrle budgtaire et de son ciblage.
Si la Cour regrette le faible nombre de saisines des chambres
rgionales des comptes (CRC), il est utile de rappeler le rle essentiel de
la mission de conseil qui participe pleinement du contrle et qui ne doit
pas lui tre oppos. Le respect du dlai dadoption des budgets est en
voie de nette amlioration, et les retards rsultent principalement de
dysfonctionnements des systmes dinformation ou de tensions politiques
survenant au sein des organes dlibrants. Le mme constat peut

364
COUR DES COMPTES
seffectuer sagissant du respect du dlai dadoption du compte

administratif.
En ce qui concerne les dsquilibres du budget, la saisine de la
CRC nest pas la seule voie daction, les prfectures et les directions
dpartementales des finances publiques accompagnant les collectivits
dans des dmarches de redressement.
En tout tat de cause, le Gouvernement, suivi par le lgislateur,
entend amliorer la transparence de la situation financire et budgtaire
des collectivits locales. Ainsi, larticle 107 de la loi du 7 aot 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit la
prsentation lassemble dlibrante des actions entreprises la suite
dobservations de la CRC ainsi que la publicit de leurs avis. Il prvoit
galement la production de documents qui retracent les informations
financires essentielles (en particulier, pour les communes de plus de
3 500 habitants, un rapport sur les orientations budgtaires, les
engagements pluriannuels, la structure et la gestion de la dette ainsi que
dans les communes de plus de 10 000 habitants, un rapport sur la
structure et lvolution des effectifs). En outre, une exprimentation de
dispositifs destins assurer la rgularit, la sincrit et la fidlit des
comptes des collectivits territoriales et de leurs groupements sera mene
par la Cour des comptes en liaison avec les CRC. Cette exprimentation
doit permettre d'tablir les conditions pralables et ncessaires la
certification des comptes du secteur public local.
Enfin, la Cour relve les pistes damlioration de lapplication
ACTES budgtaires . Cette application, qui permet la transmission au
reprsentant de l'tat des documents budgtaires par la voie numrique,
facilite la ralisation danalyses financires via le module des critres
dalerte. Pour amliorer le taux dutilisation, un guide a t labor,
accompagn dun module de formation. Eu gard limportance de cet
outil dans le travail de contrle qui incombe aux prfectures, il est port
une attention spcifique aux conditions dune fiabilit de lapplication
par la rsolution des signalements, la formation des utilisateurs et la
sensibilisation des diteurs.


365
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION ET DE

LA FONCTION PUBLIQUE
Je tiens mentionner que je partage lorientation de la Cour sur
limportance de la bonne mise en uvre des priorits nationales et en
particulier, pour mon domaine ministriel, le contrle des actes relatifs
la fonction publique territoriale. Je tiens galement vous faire part des
principaux engagements pris par ltat en matire de simplification des
relations avec les collectivits locales pour lexercice du contrle de
lgalit et du contrle budgtaire.
Il me parat en effet utile de relever, dune part, que le contrle de
lgalit participe pleinement la simplification et la modernisation de
laction administrative et de souligner, dautre part, la qualit de la
dmarche partenariale entreprise en matire de contrle budgtaire.
1 - Un contrle de lgalit inscrit dans une dmarche de
simplification et de modernisation de laction administrative
Aprs avoir encourag les collectivits territoriales sinscrire
dans une dmarche de dmatrialisation des actes soumis au contrle de
lgalit, il a t souhait, dans le cadre de la loi du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (dite loi NOTRe) de
rendre obligatoire, lhorizon 2020, la tltransmission au reprsentant
de ltat de lensemble des actes des communes de plus de 50 000
habitants, des tablissements publics de coopration intercommunale
fiscalit propre, des dpartements et des rgions.
Il sagit ici dinclure dfinitivement le contrle de lgalit dans
le-administration, en faisant par ailleurs cho aux autres dispositions de
la loi NOTRe qui favorisent le rapprochement lectronique des citoyens
des collectivits, tel le renforcement de laccessibilit au droit via la
publication en ligne des actes ou la mise en uvre dun open data des
collectivits.
Sagissant de la poursuite de la dmatrialisation de la
transmission des actes des collectivits territoriales, il est galement
prvu dapporter des volutions fonctionnelles lapplication ACTES.
Lobjectif poursuivi par cette amlioration de lapplication est
triple. Elle consiste faciliter lorientation des actes dmatrialiss vers
les services de la prfecture, permettre linterconnexion avec des
plateformes ddies au dpt de documents spcifiques et faire de
lapplication un outil daide au contrle.
2 - La gnralisation de la dmarche partenariale dans le cadre du
contrle budgtaire
Le contrle budgtaire partenarial entre les services des
prfectures et ceux des directions locales des finances publiques, dj mis

366
COUR DES COMPTES
en uvre dans certains dpartements, sera gnralis le 1er janvier 2016.

Organis par une convention nationale signe le 20 octobre 2013 par le
directeur gnral des finances publiques et par le directeur gnral des
collectivits locales, il a pour objectif dassocier plus troitement
lexercice du contrle budgtaire, qui incombe au prfet, les agents des
directions des finances publiques qui disposent de comptences avres
dans le domaine comptable et budgtaire. Une telle mutualisation des
informations se traduit par lamlioration de la qualit du contrle
budgtaire et le dveloppement de lexpertise propre chacun des
services.
Ce partenariat saccompagne dactions de formation prvues pour
le premier trimestre 2016 communes aux agents des prfectures et des
agents des directions dpartementales ou rgionales des finances
publiques. La priorit sera donne la dtection des difficults
financires et budgtaires des collectivits, en mettant laccent sur la
matrise des points de contrle les plus complexes du calcul de lquilibre
et de la sincrit des critures budgtaires et comptables.
Je tiens souligner que la loi du 7 aot 2015 pourtant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique prvoit, dans son article 107,
des avances significatives en matire de transparence financire dans un
objectif de meilleure lisibilit et dintelligibilit des informations et de
fiabilit des comptes.
Ainsi en est-il de la prsentation lassemble dlibrante de la
collectivit locale ou du groupement des actions entreprises la suite
dobservations de la CRC ainsi que la publicit de leurs avis. La loi
introduit galement des mesures de renforcement de la transparence
financire notamment au travers de la production de documents qui
retracent les informations financires essentielles (en particulier, pour les
communes de plus de 3 500 habitants, un rapport sur les orientations
budgtaires, les engagements pluriannuels, la structure et la gestion de la
dette ainsi quen outre dans les communes de plus de 10 000 habitants,
un rapport sur la structure et lvolution des effectifs).
En outre, une exprimentation de dispositifs destins assurer la
rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes des collectivits
territoriales et de leurs groupements sera mene par la Cour des comptes
en liaison avec les CRC. Cette exprimentation doit permettre d'tablir
les conditions pralables et ncessaires la certification des comptes du
secteur public local, qu'il s'agisse de la nature des tats financiers, des
normes comptables applicables, du dploiement du contrle interne
comptable et financier ou encore des systmes d'information utiliss.

2
Linspection du travail : une
modernisation ncessaire
_____________________ PRSENTATION _____________________
Cre en 1892, linspection du travail est charge du contrle de
lapplication de la lgislation du travail, de la conciliation dans les
conflits collectifs du travail et de la lutte contre les discriminations et le
harclement au travail.
Hors services de soutien, au 31 dcembre 2014, 2 462 inspecteurs
et contrleurs taient affects cette mission, soit 25 % des effectifs de la
mission Travail et emploi, dont les crdits de rmunration et de
fonctionnement slevaient 771 M en loi de finances initiale pour
2015. Linspection du travail reprsente cependant un enjeu qui va bien
au-del de son cot budgtaire, qui nest pas individualis au sein de la
mission.
Service de ltat, elle est traditionnellement organise en plusieurs
centaines de sections dinspection, responsables chacune dun territoire
et largement autonomes dans la conduite de leurs missions. Ses activits
sont coordonnes sur le plan national par le ministre du travail et, en
son sein, principalement par la direction gnrale du travail (DGT).
Les inspecteurs du travail bnficient dune indpendance
statutaire qui rsulte des conventions de lOrganisation internationale du
travail (OIT). Elle se traduit, notamment, par le fait que, tout en tant
rattache au ple T (travail) des directions rgionales des entreprises, de
la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi
(DIRECCTE), linspection du travail nest pas, dans lexercice de sa
mission de contrle, place sous lautorit des prfets.
Linspection du travail est, cependant, confronte aux nouveaux
dfis que reprsentent les volutions du march du travail et
linternationalisation de lconomie. Son organisation, ses effectifs et son
mode de fonctionnement doivent sy adapter. cette fin, plusieurs
rformes sont intervenues depuis une dizaine dannes.

368
COUR DES COMPTES
La Cour des comptes a men en 2014 une enqute sur linspection

du travail et ses rorganisations rcentes. Elle a conduit ses
investigations auprs des services centraux du ministre du travail et
dans cinq rgions : Alsace, Bretagne, le-de-France, Lorraine et
Rhne-Alpes. Ses constats confirment quune volution en profondeur de
l'inspection du travail est ncessaire (I), et que sa rforme, trop
longtemps diffre, doit prsent tre mene son terme de faon
rsolue (II).
I - Une organisation et un fonctionnement figs

Les modes dintervention de l'inspection du travail reposent sur des
principes qui remontent sa cration : elle est un service comptent pour
lensemble des branches et des secteurs professionnels ; ses missions
stendent, au-del du respect des rgles dhygine et de scurit,
lensemble des relations du travail ; enfin, son organisation est uniforme
sur le territoire. Ces caractristiques s'adaptent difficilement au monde du
travail daujourdhui : il est ncessaire de redonner la priorit aux tches
de contrle et de mieux en dfinir le contenu, tout en les coordonnant de
faon plus efficace.
A - Un champ d'intervention trs large

1 - Une inspection gnraliste
Dans la plupart des pays europens, il existe plusieurs services
d'inspection du travail, spcialiss en fonction des branches
professionnelles concernes ou des rgles de droit du travail quils sont
chargs de faire appliquer. Cest ainsi quen Belgique, un service contrle
lapplication des rgles d'hygine et de scurit, alors quun autre est
comptent pour les relations du travail. En Grande-Bretagne, le contrle
du salaire minimum relve des services fiscaux, cependant quune agence
contrle la sant et la scurit au travail et une autre agence le placement
et le travail temporaire. Il n'y a gure qu'en Espagne quun service de
ltat unique exerce, comme en France, une comptence gnrale.

LINSPECTION DU TRAVAIL : UNE MODERNISATION NCESSAIRE
369
En France, linspection du travail peut en effet intervenir sur

lensemble du champ de la relation de travail : rgularit de lemploi,
licit du contrat de travail, organisation et dure du travail, dialogue
social, modes et niveaux de rmunration, conditions et quipements du
travail. Elle veille lapplication de rgles qui trouvent leur origine dans
le code du travail, mais aussi dans le code de la sant publique, le code
rural, le code de la scurit sociale, le code pnal208, ainsi que dans des
textes non codifis et les conventions collectives.
En outre, depuis que les inspections spcialises charges de
lagriculture et des transports ont t fusionnes en 2009 avec linspection
du travail, celle-ci est devenue comptente pour les tablissements et les
salaris du secteur priv relevant de lensemble des branches,
lexception des mines, des carrires et des centrales nuclaires209.
Linspection du travail contrle galement les tablissements
publics industriels et commerciaux et les socits nationales comme la
SNCF, lexception des tablissements des armes210. Elle exerce une
comptence partielle, limite aux conditions de travail, dans les hpitaux,
ainsi que dans les ateliers des lyces et tablissements de formation
professionnelle. Les privatisations ont, en outre, tendu son champ de
comptence des entreprises qui relevaient autrefois du secteur public,
comme La Poste ou France Telecom, lexception de lapplication des
rgles qui rgissent les agents ayant conserv leur statut public.
Au total, le champ de comptence de linspection du travail porte
aujourdhui sur environ 1,8 million dtablissements et 18,3 millions de
salaris. Il se rpartit entre sept grands domaines dintervention, comme
le montre le graphique n 1.
208
Notamment les dlits de discriminations prvues larticle 225-2 et les dlits de

harclement sexuel ou moral prvus, dans le cadre des relations de travail, par les
articles 222-33 et 222-33-2.
209
Elles relvent respectivement des directions rgionales de l'environnement, de
l'amnagement et du logement (DREAL et de l'inspection du travail de l'autorit de
sret nuclaire).
210
Ils relvent de l'inspection du travail dans les armes.

370
COUR DES COMPTES
Graphique n 1 : les interventions de linspection du travail

en 2013
Source : Cour des comptes daprs linspection du travail

en 2013 rapport de la France lOIT, dcembre 2014
2 - Des missions nombreuses

Linspection du travail a tout dabord une mission de contrle.
ce titre, elle dispose auprs des entreprises dun droit de visite inopine
dans les locaux et de communication de documents se rapportant la
lgislation du travail. Ses pouvoirs lui permettent denjoindre darrter
sur le champ un chantier dangereux (4 500 dcisions en 2014).
Par ailleurs, certaines dcisions des entreprises sont soumises un
rgime dautorisation pralable par linspection du travail : les
licenciements de salaris protgs en raison de leurs activits syndicales
ou de reprsentation du personnel (25 000 en 2014211) ; les drogations
aux travaux interdits aux mineurs dans le cadre de lenseignement
professionnel et de lapprentissage (6 500 en 2014212) ; les ruptures
conventionnelles des contrats de travail dure indtermine, qui sont
soumises homologation (320 000213).
211
Source : direction gnrale du travail : 21 306 licenciements et 3718 transferts de

contrat de travail.
212
Idem.
213
Idem.

371
Linspection du travail a, par ailleurs, un rle de conseil du public

(plus de 800 000 contacts tlphoniques ou directs par an214). Cette
mission exclut, en principe, les litiges individuels entre salaris et
employeurs, qui relvent des juridictions prudhomales, mais cette limite
est imprcise, car les renseignements transmis aux inspecteurs du travail
peuvent stendre tous les aspects des relations individuelles du travail.
Enfin, linspection du travail intervient dans les relations
collectives du travail, en enregistrant les accords collectifs et en jouant un
rle de prvention, de conciliation, voire de mdiation dans les conflits
collectifs du travail.
Une synthse des activits de linspection du travail, telle quelle
rsulte des donnes transmises annuellement par le ministre du travail
lOIT, figure dans le tableau n 1.
Tableau n 1 : activits de linspection du travail 2012-2014
Nature de lactivit
Interventions
Dont : part des contrles en %
Lettres dobservation
2012
2013
2014
265 300
294 000
220 800
60
57
54
163 000
183 500
131 639
Mises en demeure
5 515
5 375
3 068
Procdures pnales engages
7 624
6 347
3 748
Arrts et reprises de travaux
4 498
6 347
3 748
Enqutes (salaris protgs et autres)
59 665
64 736
91 226
Moy. interventions/agents de contrle
117
145
Source : Cour des comptes daprs donnes des rapports du ministre du travail lOIT
214
99
215
Idem.
Ces donnes sont produites par une application de suivi de lactivit qui nest que
partiellement renseigne en raison dun mouvement de boycott remontant 2011 et
relanc en 2014 en raction la rforme (cf. infra page 11) ; leur fiabilit en est
affecte.
215

372
COUR DES COMPTES
Une simplification des obligations lies aux multiples tches hors

contrle de linspection du travail entranerait assurment des gains
defficience : dans le cadre de la simplification des relations entre les
usagers et ladministration, certaines mesures ont dj t prises, telle que
lextension de la dure des drogations concernant les mineurs en
formation, porte en 2012 dun trois ans. Dautres pourraient tre
envisages, comme la transformation des procdures dautorisation
pralable ou dhomologation en procdures daccord tacite, dans les cas
de dcisions nombreuses donnant lieu des contestations rares, comme
les ruptures conventionnelles de contrats de travail.
B - Une organisation et un fonctionnement rigides

1 - Une organisation ancienne en sections territoriales
Linspection du travail est traditionnellement organise en
sections, chacune comptente sur un territoire donn au sein dun
dpartement. En 2006, avant la fusion avec les inspections spcialises
charges de lagriculture et des transports, leur nombre slevait 485. Il
est pass 790 en 2014.
En principe, chaque section comportait quatre agents : un
inspecteur du travail (catgorie A), deux contrleurs (catgorie B) et un
assistant (catgorie C). Le code du travail dispose que les contrleurs
exercent leur comptence sous lautorit des inspecteurs du travail 216,
mais une rgle coutumire voulait que les inspecteurs contrlent les
entreprises de plus de 50 salaris, les contrleurs intervenant en dessous
de ce seuil. Les contrleurs avaient ainsi en pratique les mmes tches
que les inspecteurs, sous rserve de certains actes ne pouvant
juridiquement tre effectus que par linspecteur territorialement
comptent (par exemple, les autorisations de licenciement de salaris
protgs).
Lorganisation en sections correspond une vision rigide de
ladministration, quil sagisse de la rpartition hirarchique des
responsabilits entre les diverses catgories dagents ou du recours un
modle uniforme de service public pour satisfaire des besoins variant
fondamentalement selon le tissu conomique et social des territoires. La
rvolution bureautique a, par ailleurs, remis en cause la ncessit dun
216
Article L. 8112-5.

373
agent sdentaire assumant des tches de secrtariat pour trois agents de

contrle et a amen redfinir les tches de cet agent.
Au cours des annes 2000, des assouplissements par rapport ce
modle ont commenc tre apports : ainsi, les contrleurs participaient
parfois au contrle des entreprises de plus de 50 salaris, les sections
pouvaient compter plus dun inspecteur ou de deux contrleurs, et les
fonctions dassistant se sont diversifies.
En outre, les sections se sont inscrites dans le cadre plus large des
directions dpartementales du travail, de lemploi et de la formation
professionnelle (DDTEFP), puis, partir de 2010, des DIRECCTE et des
units territoriales dpartementales : celles-ci assurent le soutien des
sections et prennent en charge tout ou partie de certaines fonctions, telles
que le renseignement du public ou certaines procdures comme le
contrle des licenciements pour motif conomique.
Pour autant, en dpit de ces diverses volutions, la section est
reste, jusquen 2014, la structure de base du systme franais
dinspection du travail.
2 - Un fonctionnement autonome et parfois solitaire

Cette organisation traditionnelle a conduit une parcellisation
excessive des tches. Linitiative des contrles relevait principalement
des sections, cest--dire le plus souvent de dcisions individuelles des
inspecteurs et contrleurs, guids notamment par leur perception de la
demande sociale travers les plaintes ou les demandes de renseignement
des salaris : cette pratique laissait une place insuffisante, dans la
dfinition des programmes, une analyse collective, objective et
hirarchise des priorits et des risques.
La tradition voulait que linspecteur ou le contrleur intervnt
souvent seul dans lentreprise (en dehors du cas des interventions sur le
travail illgal, effectues avec dautres corps, comme les URSSAF
(unions de recouvrement des cotisations de scurit sociale et
d'allocations familiale) ou les services de police, qui assurent dailleurs,
sans linspection du travail, les trois quarts des contrles dans ce
domaine). Il rsultait de cette pratique des risques217 disolement,
dexposition aux pressions, voire aux rsistances des contrls, et
217
Mis en lumire par la DIRECCTE le-de-France dans l'tude : Le travail vivant

des contrleurs de l'inspection du travail, 2009-2012 .

374
COUR DES COMPTES
dinsuffisante transmission des savoir-faire. En sens inverse, cette

pratique pouvait nourrir lincomprhension des entreprises face des
dcisions risquant dapparatre isoles.
Observations de lIGAS sur des sections dinspection du travail
En 2010 et en 2011, linspection gnrale des affaires sociales
(IGAS) a contrl pour la premire fois lactivit et la qualit des actes de
respectivement 17 et 10 sections dinspection du travail.
Ses observations montraient que la majorit des sections contrles
respectait la norme dactivit de 200 interventions par an et par agent,
mais que la prsence sur place en entreprise tait, dans la trs grande
majorit des sections, infrieure aux normes de deux jours par semaine
pour les inspecteurs du travail et trois jours pour les contrleurs.
LIGAS observait que lquilibre entre les priorits nationales et les
rponses aux sollicitations des usagers, favorises spontanment par les
agents, restait trouver.
Elle prcisait que la prise en compte des objectifs nationaux
supposait un encadrement de proximit et une approche stratgique
concerte de la programmation locale.
Ces contrles montraient galement que, si les actes produits par
les agents de linspection du travail taient dune qualit satisfaisante, ils
ne faisaient pas lobjet dun suivi suffisant pour vrifier la mise en
conformit effective des entreprises par rapport la rglementation. Ils
soulignaient galement que les outils juridiques les plus coercitifs (procsverbaux et rfrs) taient peu utiliss.
Les pratiques professionnelles des agents de linspection du travail

correspondent galement une tradition dautonomie, voire
dindividualisme, dans le choix des contrles, de leur conduite et des
suites leur donner, qui se renforce de lindpendance statutaire que leur
reconnat lOIT218.
Cette tradition peut expliquer, sans le justifier, le fait que les
normes dontologiques de linspection du travail nont pas t publies et
ne revtent pas le caractre de normes professionnelles dont pourraient se
218
Aux termes de l'article 6 de la convention 81 de 1947, le personnel de

linspection sera compos de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de
service leur assurent la stabilit dans leur emploi et les rendent indpendants de tout
changement de Gouvernement et de toute influence extrieure indue. Voir par
exemple la rclamation C 081-2011 l'OIT du syndicat Sud sur la base de cet article.

375
rclamer les usagers. Elle a, par ailleurs, exacerb les difficults qui ont
entour la mise en place de loutil de saisie nationale des activits Cap
Sitere.
Ce logiciel, introduit en 2005, devait permettre un suivi individuel
et collectif de lactivit des agents de linspection du travail : aprs des
difficults de fonctionnement initiales, son utilisation a t
considrablement entrave, partir de 2011, par des appels syndicaux au
refus de le renseigner, intervenus dans un climat social particulirement
tendu. Ce mouvement, qui sest largi par la suite un boycott des
entretiens professionnels dvaluation, compromet toujours le suivi des
activits de linspection du travail et empche la France de remplir
pleinement son obligation de rendre compte lOIT de son activit dans
ce domaine.
3 - Un contexte transform
Linspection du travail doit faire face la complexit de la
rglementation du travail, la technicit croissante des contrles dans des
domaines tels que les risques sanitaires lis lamiante ou aux substances
cancrignes, et plus gnralement lextension des normes dont elle
surveille lapplication.
La relation des entreprises avec les salaris sest, en outre,
fortement diversifie, avec le dveloppement du travail temps partiel,
des contrats de courte dure, de lintrim ou des stages de formation.
Linternationalisation de lconomie constitue galement un dfi
pour linspection : la lutte contre la fraude la prestation de service
internationale, qui est une priorit du ministre du travail, met en jeu des
rseaux impliquant des socits de nationalits multiples, dont la
dtection et la rpression ncessitent une coopration avec dautres
services du travail europens.
Lensemble de ces volutions appelle une expertise de plus en plus
diversifie et diffuse dans le rseau, ainsi quune approche plus
collective du travail, impliquant la constitution dquipes spcialises.
Ces nouvelles contraintes rendaient donc ncessaire une adaptation de
lorganisation de linspection du travail.

376
COUR DES COMPTES
II - Une rforme poursuivre

La rforme de linspection du travail est lordre du jour depuis
une quinzaine dannes. Ds janvier 2001, le rapport Chaze219 prconisait
ainsi une modification des pratiques professionnelles et de la rpartition
des rles au sein des sections, tout en continuant faire de celles-ci le
pivot de lorganisation et lchelon de mesure de ses besoins en effectifs.
Toutefois, cest essentiellement depuis 2006 que linspection du travail a
engag un mouvement continu de rorganisation. Intervenue tardivement
au regard des enjeux, la ncessit dune rforme plus fondamentale,
touchant lorganisation en sections et au fonctionnement du rseau, sest
finalement impose partir de 2014.
A - Trois vagues de rformes successives

De 2006 2010, le plan de modernisation de linspection du
travail, complt en 2008 par labsorption des inspections de lagriculture
et des transports, a abouti une augmentation importante des effectifs.
En 2013, un processus de fusion des corps de contrleur et
dinspecteur du travail a t engag sur cinq annes.
En 2014, lorganisation territoriale a, enfin, t modifie, avec la
cration dunits de contrle appeles se substituer aux sections.
1 - Le renforcement des effectifs et labsorption des inspections

des transports et de lagriculture
Le plan de modernisation de linspection du travail (PMDIT),
lanc en 2006, prvoyait le recrutement dinspecteurs et de contrleurs
supplmentaires dans le cadre dune stratgie de priorit au contrle .
Par ailleurs, en juin 2008, la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) a abouti la fusion, devenue effective fin 2009, de
linspection du travail avec les inspections spcialises de lagriculture,
219
Le rapport sur les sections d'inspection de M. Chaze, directeur rgional du

travail, prconisait d'accrotre leur nombre de faon atteindre les ratios de
60 tablissements de plus de 50 salaris et 25 000 salaris par section (soit environ
8 000 salaris par agent de contrle).

377
des transports et des transports maritimes. Ces inspections taient

constitues dagents de contrle ayant reu linstitut national du travail
et de la formation professionnelle (INTEFP) la mme formation que les
inspecteurs du travail gnralistes , ce qui facilitait leur
rapprochement. Comme elles taient bien mieux dotes en effectifs, la
RGPP escomptait de cette fusion, dailleurs envisage de longue date, des
gains de productivit.
Ensemble, le PMDIT et la fusion ont abouti une forte progression
des effectifs de linspection du travail, mesure dans le tableau n 2.
Tableau n 2 : impact du PMDIT et de la fusion sur les effectifs
de contrle de linspection du travail
2006
2010
Nombre de sections
485
784
Effectifs de contrle
1 485
2 595
tablissements/section
3 370
2 346
10 406
6 563
PMDIT et fusion
Salaris/agent de contrle
Source : Cour des comptes daprs donnes du ministre du travail, de lemploi et du dialogue
social et bilan de la rforme prsent au CTP du 28 juin 2011
Les effectifs de linspection du travail ont augment de 2006

2010 de 1 110 agents, correspondant hauteur de 57 % aux emplois
transfrs des ministres de lagriculture et des transports, et hauteur de
43 % aux crations nettes demplois dans le cadre du PMDIT. Celui-ci a
entran, dans le primtre du ministre du travail, une augmentation des
effectifs de contrle de 42 % (475 emplois).
Cet effort trs important na pas t prcd dune mesure
objective des besoins. LOIT fixe une norme empirique de 10 000 salaris
par agent de contrle ; le rapport Chaze a avanc pour sa part une norme
de 8 000 salaris par agent de contrle, qui a t confirme en 2005
comme lobjectif du PMDIT, sans tre pour autant suffisamment taye,
compte tenu de limprcision et du caractre ncessairement approximatif
de ce type de ratios.
La fusion a donn lieu la constitution de sections majoritairement
tournes vers lagriculture, alors que les sections gnrales prenaient
en charge les transports routiers, les contrles des transports ferroviaires,
ariens et maritimes tant dvolus des sections spcialises. Des
protocoles avec les ministres de lagriculture et des transports avaient
prvu le maintien dun minimum de contrles dans ces secteurs : la fusion

378
COUR DES COMPTES
a nanmoins t suivie dun recul du nombre de ces contrles, qui ont t

trs infrieurs aux objectifs, sur le plan national comme dans les rgions
tudies par la Cour220. Lobjectif de diffusion lensemble du rseau des
comptences techniques de contrle dans le domaine des transports na
pas t atteint.
En dfinitive, en 2010, dernire anne o les donnes dactivit
nont pas t fausses par le boycott de Cap Sitere (cf. supra), les gains
de productivit globaux esprs ntaient pas observables au sein de
linspection fusionne. Le nombre des interventions enregistres entre
2007 et 2010 a cr de 68 %, soit moins que les effectifs de contrle
(+ 75 %) ; en outre, cette augmentation des interventions est attribuable,
pour une part non mesurable, aux progrs de la saisie des activits dans
Cap Sitere. Les gains de productivit escompts par la RGPP ne sont
donc pas confirms par les donnes dactivit, sans que lincertitude qui
entoure celles-ci permette de conclure en sens inverse une baisse de
productivit.
2 - La fusion des corps de contrleur et dinspecteur du travail

En 2013, le corps de contrleur du travail a t mis en extinction,
et un plan de transformation demplois a t lanc. Les contrleurs
volontaires dau moins cinq ans danciennet peuvent passer un examen
professionnel dinspecteur du travail devant un premier jury, puis
recevoir une formation de six mois lINTEFP, conclue par un entretien
professionnel avec un deuxime jury appel la valider. Les deux jurys
prcits sont composs exclusivement de membres de ladministration du
travail.
Prvu pour sachever en 2015, ce plan de fusion des corps de
contrleur et dinspecteur du travail a t prolong jusquen 2017, avec
des promotions portes de 205 nouveaux inspecteurs en 2014-2015 250
les deux annes suivantes.
Ce plan doit permettre de dcloisonner les tches entre inspecteurs
et contrleurs pour aboutir un corps unique polyvalent, et mettre fin au
partage antrieur entre les deux corps selon la taille des entreprises. Cette
rforme nest pas sans impact sur le fonctionnement du rseau : le
220
En le-de-France, les contrles sur le secteur agricole sont passs de 1 111 en 2010
242 en 2014 ; les contrles sur les entreprises de transport routier de 1 164 en 2010,
947 (dernier chiffre disponible) en 2013 pour un objectif de 1 495 ; source :
DIRECCTE le-de-France.

379
passage lINTEFP de 205, puis 250 contrleurs par an pendant six mois
oblige les remplacer, en affectant leur portefeuille des contrleurs
assurant leur intrim. Alors que la revalorisation du statut des contrleurs
devrait tre un facteur dapaisement social et de plus grande flexibilit
dans lorganisation du travail, ces remplacements sont, pendant la priode
de transition, source de dsorganisation et de tension dans le rseau.
Selon la DGT, une partie de la baisse des interventions constate en 2014
peut lui tre attribue.
3 - La nouvelle organisation territoriale et le pilotage du rseau

Le dcret du 20 mars 2014 a prvu une nouvelle organisation
territoriale de linspection du travail, effective depuis le 1er janvier 2015,
qui implique la suppression de fait des sections. Cette organisation
comprend en effet :
- 240 units de contrle , qui se substituent dsormais aux 790
sections221 et qui deviendront le cadre principal dexercice des
missions de linspection du travail ;
- une unit de contrle par rgion spcialise dans la lutte contre le
travail illgal ;
- une unit nationale, jouant galement le rle de bureau de liaison
avec les autres inspections europennes.
Cette rforme a le mrite de mettre fin une organisation en
sections qui nest plus pertinente. La mise en place dune structure de
travail plus collective et dun encadrement de proximit doit ainsi
permettre de gnraliser des pratiques innovantes : on peut cet gard
citer la spcialisation dagents rfrents pour des types de contrle ou
des risques particuliers, la dtermination des priorits de contrle en
fonction dune valuation des secteurs prsentant le plus de risques, la
dclinaison locale des objectifs nationaux de contrle en fonction des
spcificits des territoires concerns ou, enfin, la conduite de campagnes
de contrle coordonnes, par exemple lopration 500 chantiers qui
vise les principaux chantiers du secteur des btiments et travaux publics
(BTP) sur lensemble du territoire national.
221
Les sections ont t formellement maintenues comme cadre juridique d'exercice de

certaines comptences prvues par le code du travail et, peut-tre, pour ne pas
marquer une rupture trop forte avec une organisation laquelle de nombreux
inspecteurs du travail taient attachs ; il faut esprer, dans un souci de clart, qu'elles
disparaissent formellement dans le cadre de la rforme.

380
COUR DES COMPTES
Ce dernier exemple traduit galement le caractre prioritaire de la

lutte contre la fraude au dtachement international, qui touche
particulirement le secteur du BTP. Les contrles portant sur le
dtachement ont t multiplis par cinq, leur nombre mensuel moyen
passant de 200 en 2014 plus de 1 500 au deuxime semestre 2015. Les
faits constats et les rsultats obtenus font dsormais lobjet dune
remonte systmatique mensuelle vers la DGT, et dune diffusion dans le
rseau.
B - Laccompagnement de la rforme
1 - Amliorer la gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines et lamlioration de sa qualit
sont les conditions essentielles de la rforme. Ce sujet a particulirement
retenu lattention de la Cour, qui a identifi trois pistes damlioration :
- dans les cinq rgions contrles, les rductions deffectifs ont, depuis
2010, davantage port sur les personnels de soutien que sur les
agents de contrle, ce qui respecte la priorit qui doit tre donne la
fonction de contrle. Il reste que les deux tiers du corps de
linspection du travail sont affects en dehors des units de contrle,
principalement dans les ples travail et emploi des DIRECCTE : des
gains defficience ce niveau seraient de nature dgager des
marges de manuvre permettant un renforcement des effectifs de
contrle ;
- linspection du travail fait face la ncessit de spcialiser davantage
ses personnels, mais la procdure nationale de gestion des
affectations reste indiffrente la spcialisation des postes
daffectation, et ne prend en compte que des facteurs extrieurs au
contenu du poste, comme le grade et lanciennet ;
- enfin, la Cour se doit de rappeler quil existe des voies de droit
disciplinaires pour rpondre des situations o des agents
refuseraient de remplir leurs obligations de service, comme celles de
rendre compte de ses activits et de participer aux entretiens annuels
dvaluation (cf. supra). Ces rgles ont t clairement rappeles la
fin de 2014 aux DIRECCTE par ladministration du ministre du
travail222. Mme si la direction gnrale du travail a prcis la Cour
222
Circulaire DGT/DRH du 11 dcembre 2014.

381
quelle sefforait de corriger la drive provoque depuis plus de

30 ans par une culture antihirarchique, voire a-hirarchique au sein
du corps , les situations fautives constates nont pas t suivies de
procdures effectives de sanction.
2 - Mieux suivre lactivit et les rsultats

Telle quelle est prsente dans le programme 111 Amlioration
de la qualit de lemploi et des relations du travail, la mesure des
activits et des rsultats de linspection du travail apparat insuffisante.
Linspection du travail se rfre deux normes dactivit : le
nombre de journes par semaine consacres au contrle ou lenqute en
entreprise, fix lorigine deux jours pour les inspecteurs et trois jours
pour les contrleurs, puis aligne deux jours dans le contexte de la
fusion des corps ; le nombre dinterventions, fix 200 en moyenne par
an.
En fait, dans la mesure o le nombre de journes en entreprise
nest pas consolid, cest lintervention qui constitue lunit de mesure
principale. Or cette catgorie agrge des contrles de taille et de volume
variables et la production dactes htrognes, tels que procs-verbaux,
autorisations, etc. Aprs que lobjectif a t abaiss 180 interventions
par agent de contrle dans le projet annuel de performances (PAP) 2014,
cet indicateur a t abandonn dans le PAP 2015 : le nombre
dinterventions ralises en 2014 stait lev 103 seulement, contre
115 en 2012 et 145 en 2013. Il est regrettable que cet indicateur nait pas
t remplac par un autre ratio reprsentatif de lactivit ou du nombre de
contrles effectus par linspection du travail.
En outre, au regard des objectifs de la rforme, certains indicateurs
apparaissent dcals : il en va ainsi de la part de 35 % des contrles qui
doivent sinscrire dans des priorits nationales, alors que ce pourcentage
nest plus atteint depuis 2011223. En tout tat de cause, les indicateurs
utiliss par le programme 111 ne permettent pas une mesure des rsultats
de laction de linspection du travail224. Ainsi, dans le domaine prioritaire
de la lutte contre le travail illgal et la fraude la prestation de service
223
Cette part s'est leve 28 % en 2012, 29 % en 2013 et 21 % en 2014 ; dans la

mesure o les priorits nationales de contrle, autrefois trs larges, sont dfinies de
faon plus prcise, la signification de cet indicateur est trs limite.
224
l'exception du pourcentage des entreprises s'tant mises en conformit aprs un
premier constat d'infraction (il passe de 39 % en 2013 53 % en 2014).

382
COUR DES COMPTES
international, deux indicateurs mesurent les contrles qui ont donn lieu
procs-verbal (117 en 2014 contre 80 en 2012), mais non les rsultats des
procdures engages.
Plus gnralement, les suites judiciaires donnes aux
procs-verbaux de linspection du travail sont mal connues, en dpit
defforts de coopration avec certains Parquets, comme en Bretagne.
Quatre ans aprs les transmissions, un tiers seulement des procdures
suivies ont donn lieu poursuites. Linspection du travail tend
attribuer cette faible proportion la priorit limite que les Parquets
accorderaient ses procdures, mais une analyse des motifs de
classement serait ncessaire pour dterminer de faon plus prcise la part
de responsabilit de chacun.
Au total, une refonte des indicateurs dactivit et de performance
du programme 111 simpose, dans le cadre dun effort plus gnral pour
laborer des outils permettant de mieux dfinir les priorits de
linspection du travail, et de mesurer limpact de son action.

Le contrle que la Cour a men sur linspection du travail met en
lumire certaines difficults rcurrentes de la conduite des rformes des
services publics.
Tout dabord, le processus de rorganisation a pris beaucoup de
temps : de 2006, lancement du PMDIT, jusqu 2017, terme du plan de
transformation des emplois de contrleurs du travail, linspection du
travail aura connu pendant 11 ans des rorganisations incessantes, dont
les finalits nont t que progressivement dfinies. Le climat de travail et
les rsultats en ont t affects.
Ensuite, labsorption des inspections spcialises illustre le fait
que les gains de productivit attendus des fusions de services
administratifs sont souvent lents se manifester, et parfois illusoires ;
dans le cas particulier de linspection du travail, ils ne sont gure
perceptibles, alors que la baisse dintensit des contrles et la difficult
de diffuser le savoir-faire de contrle dans les domaines de lagriculture
et des transports sont, eux, visibles.
Enfin, une augmentation des effectifs sans remise en cause de
lorganisation et des modes de fonctionnement ne garantit nullement une
amlioration du service rendu. Dans le cas de linspection du travail,

383
laccroissement important des effectifs entre 2006 et 2010 a t dissoci

de la rforme en profondeur de lorganisation territoriale, engage
seulement en 2014, alors quelle simposait, ce qui na pas facilit
lacceptation du changement.
La Cour souligne la ncessit de mener son terme avec
dtermination la rforme de linspection du travail, qui a t diffre trop
longtemps et qui doit tre acheve rapidement. Elle formule cet gard
les recommandations suivantes :
1. mener son terme la rorganisation territoriale de linspection du
travail en faisant des units de contrle un cadre effectif de
programmation des contrles, de suivi de lactivit et dvaluation ;
2.
dfinir les priorits de contrle en fonction dune analyse des

risques, tous les niveaux de linspection du travail ;
3.
donner la priorit la fonction de contrle dans la gestion des

ressources humaines de linspection du travail ;
4.
mettre en place dans le programme 111 Amlioration de la qualit

de lemploi et des relations du travail des indicateurs mesurant de
faon prcise lactivit et les rsultats de linspection du travail.


Rponses
professionnelle et du dialogue social ...................................................... 387

386
COUR DES COMPTES

CHARG DU BUDGET
Cette insertion retrace les effets des rorganisations successives
intervenues de 2006 2015 : le plan de modernisation de linspection du
travail, la fusion du corps des contrleurs et des inspecteurs et la
rorganisation territoriale.
Nous avons pris connaissance des observations de la Cour
relatives au plan de transformation de lemploi dbut en 2013 qui
prvoit la requalification des contrleurs en inspecteurs aprs une
priode de formation de six mois. La Cour estime que cette priode de
formation et les remplacements quelle implique sont sources de
dsorganisation et de tension dans le rseau. Nous notons toutefois que le
rythme des requalifications prvu pour 2016 vise prserver les
capacits oprationnelles de linspection. Nous rappelons cet effet que
deux sessions de formation de 125 contrleurs se substituent une
session unique de 250 agents initialement prvue.
Nous souscrivons aux observations de la Cour au sujet de la
rorganisation territoriale entre en vigueur en 2015. Cette rforme
prvoit la cration de 240 units de contrle se substituant aux
790 sections. Selon la Cour, cette rorganisation met en place une
structure de travail plus collective en instaurant un encadrement de
proximit et des priorits de contrle. Plus spcialise, cette organisation
permet galement de rpondre aux volutions du march du travail
(complexit de la rglementation, technicit croissante des
contrles). Cette rforme sest par ailleurs accompagne dun
assouplissement des conditions de nomination des agents responsables
dunit de contrle de manire renforcer lencadrement de proximit.
Enfin, nous tenons rappeler que les indicateurs de performance
du programme budgtaire Amlioration de la qualit de lemploi et des
relations du travail font lobjet dchanges rguliers entre nos services
et la direction gnrale du travail afin den amliorer la qualit. cet
effet, les indicateurs relatifs au suivi de linspection du travail ont t
substantiellement rforms en 2014 et recentrs autour des indicateurs de
performance les plus signifiants (efficacit socio-conomique, qualit de
service ou efficience).

387
RPONSE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI, DE LA

FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU DIALOGUE SOCIAL
En prambule, je me rjouis de ce que la Cour partage notre
diagnostic quant la ncessit de poursuivre la rforme de linspection
du travail que mes prdcesseurs ont engage et que je poursuis avec la
plus grande dtermination.
En effet, face aux changements profonds du monde du travail et de
lconomie, lorganisation et les mthodes de travail de linspection du
travail doivent imprativement sadapter pour demeurer un service
public constitutionnel efficace.
Comme vous le soulevez, notre systme dinspection du travail se
caractrise par son caractre doublement gnraliste. titre principal,
linspection du travail, rattache au ministre du travail, exerce sa
comptence sur tous les secteurs conomiques et ses agents ont un champ
de comptence tendu tous les domaines des relations de travail. Cette
organisation est un atout car elle permet dapprhender la globalit de la
situation des secteurs professionnels ou des entreprises et de mesurer,
notamment, linteraction entre dialogue social et qualit du travail et de
lemploi, performance conomique et performance sociale. Cest aussi
une limite lorsque les agents, du fait de la complexification des situations,
des risques professionnels et de la rglementation, ne peuvent
individuellement faire face et traiter efficacement les questions dont ils
sont saisis.
Pour ces raisons, la rforme en cours, initie en 2012 par le
ministre Michel Sapin est globale ; elle touche lorganisation, les
pouvoirs, les ressources humaines et les modalits dintervention du
systme dinspection du travail.
Avant de vous apporter des prcisions sur nos intentions et ltat
de nos ralisations, je voudrais formuler quelques remarques sur vos
constats et analyses.
1.
Mes remarques sur quelques constats et analyses
Si je partage la plupart des apprciations contenues dans votre

rapport, il mapparat utile de vous apporter quelques prcisions sur les
points suivants :
Dfinir les moyens humains ncessaires pour obtenir une
inspection du travail efficace nest pas chose aise. Le bureau
international du travail et le Parlement europen mettent en avant le
ratio dun agent pour 10 000 salaris, lequel repose sur une

388
COUR DES COMPTES
apprhension globale du rapport entre effectifs de salaris des

entreprises contrles et capacit daction oprationnelle dun agent de
contrle. Toutefois ce ratio ne prend pas en compte la diversit des
missions exerces par ces diffrents systmes dinspection du travail et
leurs modalits spcifiques dorganisation. Le rapport rdig par M.
Chaze que vous citez a le mrite de donner une mthode de travail qui
aboutit un ratio dun agent de contrle pour 8 000 salaris. Il est aussi
cohrent avec le fait que linspection du travail franaise et ses agents
sont, sans nul doute, les plus gnralistes du monde. De plus, il convient
de prendre en compte la complexit des situations et des consquences de
la construction du march unique et de la prestation des services ayant
rendu plus aises les pratiques de dumping social.
linverse une volution des missions et une simplification des
procdures peuvent notamment tre des sources de gains defficacit.
Pour cette raison, le gouvernement a entrepris un processus de
simplification de la rglementation quil entend poursuivre sans pour
autant rduire le niveau de protection des salaris. De mme, le
reprsentant de la France au comit des chefs et hauts fonctionnaires de
linspection du travail a propos, au sein de cette instance, un travail
collectif, en lien avec le BIT, pour objectiver des moyens ncessaires aux
systmes dinspection du travail ;
Leffet du plan de modernisation et de dveloppement de
linspection du travail (PMDIT). Vous remarquez quau terme de ce plan
et de la fusion des inspections du travail, le nombre dinterventions
(+ 68 %) na pas cru dans les mmes proportions que les effectifs
(+ 75 %). Ce constat est exact mais il y a lieu de prendre en compte le
fait que laugmentation des effectifs et la fusion ont fortement mobilis les
agents pour dfinir les nouveaux dcoupages des sections dinspection,
acqurir les comptences nouvelles et former les nouveaux agents.
Ltendue des missions et leur technicit ncessitent un temps
dapprentissage important ;
La longueur du processus de transformation du systme
dinspection du travail (de 2006 2017). Linspection du travail est plus
que centenaire (cration en 1892), et sa culture a t qualifie dahirarchique ou danti-hirarchique par les sociologues mobiliss en
appui de la rforme conduite par le ministre. Ces raisons permettent de
relativiser la porte de votre critique : la transformation dune
organisation, qui dans son conomie navait pas t substantiellement
modifie depuis 1945 requiert du temps.
Au demeurant, ce temps est la fois plus court et plus long. Plus
court, car entre le dbut du PMDIT et le dbut de la mise en uvre de la

389
rforme globale dcide par Monsieur Michel Sapin (premire promotion

de contrleurs intgrant lINTEFP pour devenir inspecteur) il y a
seulement 7 ans et plus long, car la transformation du mtier, des
pratiques collectives et individuelles se poursuivra bien au-del de la fin
du plan de transformation demploi. Au surplus, il y a lieu de relever que
pendant la mise en uvre du PMDIT, ont t expriments de nouvelles
organisations et modes de travail (sections thmatiques, groupes
dpartementaux de contrle, groupe rgional amiante etc..) qui ont t
utiles pour dfinir la structure de la rforme, ainsi que de nouvelles
mthodologies dintervention du systme dinspection du travail
sagissant notamment de la lutte contre le travail illgal et les actions de
prvention de risques professionnels majeurs (amiante, chutes de
hauteur).
Laction pour faire respecter les obligations des fonctionnaires
dans le systme dinspection du travail. Mon objectif, comme celui de mes
prdcesseurs est dobtenir des agents, qui bnficient de garanties fortes
en raison mme de la nature de leurs fonctions, quils respectent les
obligations inhrentes ces mmes fonctions. Lagent de linspection du
travail, qui a pour mission dassurer le respect de la loi, nest pas audessus de celle-ci. Cette ligne dontologique sera mise en uvre :
lorsquaprs la discussion et le rappel lordre, les agissements
anormaux subsisteront, ils seront sanctionns conformment aux rgles
de la fonction publique. La note conjointe DGT/DRH de dcembre 2014 a
ainsi permis de faire cesser le mouvement de boycott des dcisions
concernant le licenciement des salaris protgs ;
Ltat des lieux de la rforme en cours et ses perspectives
Je souhaite insister sur le caractre global de cette rforme, le
respect de son calendrier, ses premiers effets et les dfis quil nous faut
encore relever.
Ltat des lieux de la mise en uvre de la rforme
La rforme est globale. Lobjectif est daccrotre lefficacit de
linspection du travail. Pour atteindre ce rsultat, non seulement nous
agissons sur lorganisation, mais nous faisons progresser les
comptences de nos agents, transformons les pouvoirs du systme
dinspection du travail et initions de nouvelles pratiques daction.
- depuis le 1er janvier 2015 la nouvelle organisation est
oprationnelle. Les 232 units de contrle territoriales fonctionnent,
les units de contrle de lutte contre le travail illgal ont trouv leur
place et le groupe national de veille, dappui et de contrle plac

390
COUR DES COMPTES
auprs de lautorit centrale dinspection du travail coordonne,

appuie et intervient sur le terrain avec les services territoriaux.
- la loi pour la croissance, lactivit et lgalit des chances
conomiques du 6 aot 2015 a habilit le gouvernement prendre
par ordonnance les mesures ncessaires pour redfinir les pouvoirs
du systme dinspection du travail. Cette ordonnance devrait tre
promulgue en dbut danne 2016 : les agents de contrle
disposeront ainsi de possibilits accrues de retirer les salaris des
situations mettant en pril leur sant et leur scurit. La transaction
pnale et lordonnance pnale seront introduites permettant ainsi
dobtenir la mise en conformit des situations et la sanction lorsque
la situation le justifie. Les amendes administratives, dj introduites
pour mettre un terme aux abus demploi de stagiaires et de
dtachement illicite, seront tendues alignant ainsi la France sur la
plupart des pays europens et permettant de disposer de sanctions
plus efficaces car plus rapides et proportionnes la gravit des
carts constats ;
- le plan de transformation demploi se poursuit. Trois cent trentecinq nouveaux inspecteurs issus des rangs des contrleurs ont pris
leurs fonctions et deux cents cinq nouveaux viennent dintgrer leur
formation de six mois. Nous allons prendre en compte les
perturbations engendres en modifiant les conditions du concours
professionnel et les modalits de formation ;
- laction en matire dvolution des ressources humaines se diffuse
dans lensemble des mtiers du systme dinspection du travail :
celui des agents de contrle mais aussi les assistant(e)s des units de
contrle et bientt celui des agents affects dans les services de
renseignement. Le systme dinspection du travail est en voie de
transformation et lerreur serait de ne se proccuper que des seuls
agents de contrle : lefficacit de laction de ces derniers est
notamment fonction de la monte en comptence des autres
catgories de personnel, notamment des assistants des units de
contrle ;
- les modalits de laction du systme se modifient progressivement.
Les outils de lanalyse des risques se dploient, lexprimentation de
lvaluation des effets des actions du systme dinspection du travail
sera engage en dbut danne 2016. Des actions collectives
spcifiques destination des TPE sont lances. Elles seront
compltes au niveau national et territorial par des dmarches
coopratives avec les reprsentants de secteurs professionnels et des

391
experts comptables. Lobjectif est de mieux expliquer la loi et

travailler conjointement pour sa meilleure application ;
- dores et dj nous constatons notamment quen matire de lutte
contre le travail illgal et la fraude au dtachement lactivit
quantitative et qualitative de nos services a volu de manire trs
positive. Comme vous le soulignez, le nombre dintervention en
matire de lutte contre le dumping social a trs fortement augment.
Lutilisation des amendes administratives crot de manire trs
importante. la fin du mois doctobre 2015, cinquante amendes
administratives pour dfaut de dclaration de dtachement ont t
notifies. Les liens avec les autres services se renforcent et la bonne
coopration avec les prfectures ont conduit plusieurs arrts de
fermeture ou dinjonction de mettre en place des hbergements
dcents pour les travailleurs dtachs. La publication du dcret
fixant les modalits de suspension des prestations de services
internationales va encore encourager et conforter les agents de
contrle dans leur action.
Les dfis quil nous faut encore relever
Ces premiers lments positifs ne doivent pas nous faire oublier
que russir le changement implique une volution des reprsentations du
mtier par les acteurs eux-mmes. Le temps et la dtermination sont
essentiels. Plusieurs dfis restent relever :
- les responsables des units de contrle doivent tre accompagns et
appuys par linstitution. Leur rle, bien que parfois difficile eu
gard aux tensions existantes, est fondamental. Nous allons
poursuivre leur formation et leur appui. De mme, le renouvellement
des titulaires de ces postes devra tre prpar, notamment par la
construction de parcours professionnels ;
- le pilotage du systme dinspection du travail doit progressivement
devenir un vritable outil de mesure de laction et de ses effets.
Comme vous le relevez, les indicateurs utiliss ne sont plus
pertinents. Les types dinterventions sont tellement divers que leur
comptabilisation, si elle nest pas compltement inutile, trouve
rapidement ses limites. De mme, il faut raisonner systme ce qui
implique que laction de tous les agents, et non pas seulement des
seuls agents de contrle, doit tre prise en compte. Il sagit dun
plan daction en soi. Le pilotage doit avoir un sens pour tous et les
indicateurs retenus ne doivent pas conduire leur dtournement ni
des effets ngatifs sur la qualit des actions ;

392
COUR DES COMPTES
- le systme dinformation du systme dinspection en cours de

dploiement doit tre effectivement utilis. Des rsistances se font
jour qui sont de deux ordres : un refus de principe de rendre
compte et des causes qui tiennent des imperfections
ergonomiques. Sur le second point, nous allons dvelopper en 2016,
une version qui devrait amliorer les dfauts principaux. Sur le
premier point, nous poursuivrons avec constance notre action de
persuasion des agents et, au besoin, prendrons les dispositions
permettant de faire respecter les obligations applicables tous les
fonctionnaires ainsi que celles souscrites par la France lgard de
lOIT (convention n 181). En tout tat de cause, comme tout service
public, le systme dinspection est tenu de rendre compte et ne sont
pas admissibles des pratiques ayant pour effet, si ce nest pour objet,
de le rendre aveugle ;
- la bonne affectation des moyens humains demeurera une
proccupation essentielle. Le ministre ne peut sexonrer de sa part
aux efforts de matrise des dpenses publiques. Des choix doivent
tre faits pour assurer leffectivit de la protection des salaris. Pour
obtenir ce rsultat, nous devrons poursuivre les efforts de
mutualisation des fonctions support des DIRECCTE, tirer des gains
defficacit de la rforme territoriale et engager une rflexion sur les
emplois dvolus aux membres du corps des inspecteurs du travail. Il
ne sagit pas pour autant de rduire leurs fonctions la seule
fonction de contrle, stricto sensu, dautres fonctions sont
essentielles lefficacit du systme dinspection du travail : service
de renseignements en droit du travail, ingnierie de projets
territoriaux en lien avec les partenaires sociaux pour faire mieux
appliquer les droits des salaris des TPE, encadrement, appui et
soutien de la fonction de contrle ;
- un dbat et un dialogue tant avec les agents de contrle, quavec les
partenaires sociaux externes devront tre organiss afin de
dterminer la nouvelle place de linspection du travail dans un
contexte de rcriture du code du travail donnant une place plus
grande la ngociation collective, notamment dentreprise.

393
Conclusion
Comme la Cour le souligne fort justement, la rforme de
linspection du travail est indispensable et se poursuivra avec
dtermination. Elle porte dj des effets positifs mme si la priode de
transformation des emplois de contrleurs en inspecteurs du travail
apporte des perturbations immdiates. La transformation ncessitera du
temps et doit nourrir un dbat tant linterne quavec les partenaires
sociaux externes directement concerns par la ncessaire rgulation de
nos relations sociales.
Linspection du travail est riche de limplication de ses agents et
elle mrite une organisation, des moyens et un pilotage la hauteur la
fois de cet engagement et des enjeux sociaux et conomiques majeurs de
notre pays.
Grce la rforme globale qui a t engage, le systme
dinspection du travail doit tre en mesure de relever le dfi auquel,
comme tout service public, il est confront : se moderniser tout en restant
fidle ses valeurs de protection de la dignit et de lautonomie de la
personne humaine au travail.


Chapitre II
La gestion des entreprises
et des tablissements publics
1. Les facteurs face au dfi de la baisse du

2. La fusion Transdev-Veolia Transport : une
opration mal conue, de lourdes pertes ce
jour pour la CDC
3. Les thtres nationaux : des scnes
dexcellence, des tablissements fragiliss
4. La lutte contre la fraude dans les transports
urbains en le-de-France : un chec collectif


1
Les facteurs face au dfi de la baisse du
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les facteurs exercent le mtier le plus emblmatique de La Poste :
la distribution du courrier et de la majeure partie des colis dans tous les
domiciles et entreprises du territoire, six jours sur sept. Avec
73 000 agents, ils reprsentent eux seuls 28 % des personnels de
lentreprise, soit la majorit des effectifs et des cots de lactivit
courrier, formant un maillon essentiel dune activit qui reste vitale pour
La Poste : le courrier reprsente aujourdhui plus de 40 % du chiffre
daffaires du groupe (9 Md sur 22 Md en 2014).
Lactivit des facteurs subit la baisse rapide des volumes de
courrier quentrane la dmatrialisation progressive des changes :
entre 2009 et 2014, le nombre annuel de plis distribus est pass de 15,9
12,9 milliards (- 22 %) et cette baisse pourrait encore sacclrer
lavenir. Elle ampute le chiffre daffaires de La Poste denviron 500 M
chaque anne, montant comparable la marge de lactivit courrier.
Parce quils sont principalement constitus de rmunrations, et
que, mme avec des volumes en baisse, les tournes doivent continuer
dtre assures, les cots de distribution (4,1 Md en 2013, soit 60 % des
cots totaux du courrier) sont peu flexibles, si bien que le cot par lettre
ou objet distribu augmente. Si cela peut justifier des hausses de tarifs du
timbre, elles ne sauraient tre sans limite. Ds lors, le rseau de
distribution du courrier doit matriser ses effectifs et ses cots pour
amliorer sa productivit, maintenir un service de qualit, et trouver de
nouvelles sources de revenus sans quil soit assur que ces actions
suffiront compenser la perte de chiffre daffaires li au courrier.
Exerant une profession aux traditions fortement ancres (I), les
facteurs devront poursuivre et mme intensifier les efforts dj raliss

398
COUR DES COMPTES
pour amliorer la productivit et la qualit du service rendu (II). Les

incertitudes qui psent sur les relais de croissance envisags par
lentreprise rendent inluctable un dbat sur les missions du service
public postal, en impliquant tous les acteurs qui pourront aider La Poste
affronter le dfi de la baisse des volumes de courrier (III).
Tableau n 1 : chiffres cls

Chiffre
d'affaires
Rsultat
Effectifs
(quivalents temps
plein)
Groupe La Poste
22,2 Md
500 M
258 000
Mtier Courrier
11,4 Md
(dont courrier
maison mre :
9,3 Md)
400 M
124 000*
73 000*
Facteurs
2014, sauf * 2013

Source : La Poste, document de rfrence 2014 et bilan social du courrier 2013
I - Facteur : une profession riche

en particularits et en traditions
Le mtier de facteur se caractrise par des traditions solidement
ancres et par une organisation du travail qui singularisent la profession,
mais peuvent parfois constituer des freins son adaptation aux besoins
nouveaux des clients et aux changements engendrs par la baisse des
volumes du courrier.

LES FACTEURS FACE AU DFI DE LA BAISSE DU COURRIER : DES

MUTATIONS ACCLRER
399
A - Le mtier de facteur et lactivit de distribution

Les 73 000 facteurs225 assurent quotidiennement la distribution du
courrier dans 37,8 millions de botes aux lettres226 au cours de
56 000 tournes. Ils distribuent galement les trois quarts des colis et, en
milieu rural, une partie de la presse ainsi quune partie de la publicit non
adresse, activits quils partagent avec les agents de Coliposte, et ceux
de Mdiapost et ses filiales.
Chaque foyer et chaque entreprise sont clients du courrier. 91 % du
courrier est envoy par des entreprises ou des administrations, 72 % est
reu par des particuliers. Le courrier de particulier particulier ne
reprsente que 3 % des changes. Tous ces clients sont en contact rgulier
avec le facteur, ce qui fait de lui un lment cl pour le dveloppement de
lactivit postale et pour la qualit du service rendu. ce titre, le facteur
assure une prsence du service public sur tout le territoire, ce qui est
peru comme particulirement important en milieu rural.
Profession identit forte, les facteurs font majoritairement
carrire dans leur mtier. Fonctionnaires lorigine, dsormais recruts
sous contrat de droit priv depuis 2001, ils disposent pour la plupart dun
contrat stable (37,9 % sont fonctionnaires, 50,4 % sont en CDI de droit
priv) et temps plein (91,2 %). Les postiers dfendent ce modle
social comme un marqueur didentit de lentreprise.
La collecte, la concentration, le transport, le tri et la distribution du
courrier constituent un rseau industriel : de la bote jaune la bote aux
lettres, La Poste doit organiser et optimiser un rseau dampleur nationale
pour assurer que la lettre poste un mardi Lille puisse tre distribue
Nice ds le mercredi.
Lactivit de distribution dvolue aux facteurs constitue lultime
tape du parcours dune lettre : les facteurs assurent le dernier
kilomtre dacheminement du courrier au destinataire final
(cf. schma n 1). Ils prennent galement part lactivit de collecte des
plis dans les botes aux lettres de rue et auprs des entreprises.
225
quivalents temps plein en moyenne annuelle en 2013, force de travail

permanente.
226
Qui correspondent 22,9 millions de points de distribution devant lesquels
sarrte le facteur.

400
COUR DES COMPTES
Schma n 1 : le parcours dune lettre

Facteurs
Relev des boites
aux lettres
Distribution aux
particuliers
Plateforme de prparation Plateforme

et de distribution du
industrielle
courrier (PPDC)
courrier (PIC)
PIC arrive
PPDC ou
Plateforme de distribution
du courrier (PDC)
Distribution aux
entreprises
Collecte des
entreprises
Collecte
Concentration
Tri dpart
Transport
Tri arrive et prparation
Distribution
Source : Cour des Comptes
Lactivit de distribution reprsente 60 % des cots totaux de ce

rseau (4,1 Md en 2013). Il sagit principalement de cots fixes : dune
part la rmunration des facteurs en reprsente la majorit ; dautre part,
mme avec des volumes moindres, les tournes doivent tre effectues en
totalit et leur dure ne raccourcit donc pas proportionnellement aux
quantits distribues.
La productivit de lactivit se dgrade donc rapidement : ainsi,
depuis 2011, le nombre de facteurs en activit a diminu denviron 2 %
par an quand le nombre de plis distribuer baissait de 5 %.
Graphique n 1 : volution des volumes de courrier et des effectifs
Source : Cour des comptes daprs donnes ARCEP et La Poste


MUTATIONS ACCLRER
401
Lacclration de la chute des volumes de courrier qui pourrait

dpasser les prvisions de La Poste compte tenu du potentiel de
dmatrialisation qui existe encore en France dans les grandes entreprises
de services et dans les administrations et la perte de chiffre daffaires
quelle entrane, obligent mieux optimiser lorganisation de lactivit de
distribution pour matriser davantage les charges du rseau. Pour ce faire,
la fixation dun objectif de rduction du cot global, dans le cadre du plan
stratgique, pourrait inciter accrotre la performance du rseau de
distribution du courrier.
B - La journe et le temps de travail du facteur

Lactivit des facteurs se partage entre le tri manuel du courrier (un
tiers de leur temps de travail) et les tournes de distribution (les deux tiers
restants). Les tournes peuvent tre trs diffrentes selon le milieu (rural
ou urbain), lhabitat (horizontal ou vertical) et les conditions
sociodmographiques, quil sagisse des distances parcourues, des
difficults rencontres ou des contacts avec les clients.
Lorganisation de la journe est relativement uniforme, hrite de
la tradition dune activit concentre sur la matine (tri entre 6h et 8h30,
tourne entre 8h30 et 13h), 6 jours par semaine. Pourtant, cette
organisation ne rpond plus pleinement aux besoins des clients dont
certains prfreraient une distribution des objets suivis (recommands,
colis) lorsquils sont prsents leur domicile ni aux souhaits de certains
facteurs227.
227
Laccord Qualit de vie au travail du 22 janvier 2013 prvoit dexprimenter la

semaine de 5 jours. Des tournes vesprales et la distribution dominicale des colis
sont lessai dans certaines villes.

402
COUR DES COMPTES
Graphique n 2 : rpartition du temps de travail des facteurs

(en nombre de jours dans lanne)
Source : Cour des comptes daprs donnes La Poste228
Lautonomie importante dont bnficie le facteur lors de sa

tourne, particularit notable du mtier, rend trs difficile le contrle du
temps de travail effectif et est lorigine de la pratique du fini-parti :
lorsque le facteur a fini sa tourne, il peut quitter son lieu de travail mme
avant lheure thorique de fin de service.
Pour estimer le plus objectivement possible la charge de travail des
tournes, le temps de travail thorique est calcul laide dun
comptage appliquant des temps standard sur la base des distances
parcourir, du nombre de botes aux lettres desservir et du volume et de
la composition effective du courrier distribuer. Il est nanmoins difficile
de tenir compte en temps rel de la baisse des volumes de courrier dans la
modlisation des tournes. En consquence, persistent sur le terrain des
situations de sous-occupation pour certains facteurs, et donc un potentiel
de productivit inexploit et qui nest pas toujours mesur par La Poste,
alors mme quelle en a les moyens techniques.
228
Les facteurs travaillent 6 jours sur 7, selon des cycles de plusieurs semaines avec
des journes de rcupration.


MUTATIONS ACCLRER
403
Une autre spcificit du mtier de facteur rsulte de son exposition

quotidienne sur le terrain des situations parfois complexes et
accidentognes (circulation en vhicules deux-roues, agressions canines,
etc.). Consquence la fois de cette pnibilit et du vieillissement
progressif de la population des facteurs (42 % ont plus de 50 ans),
labsentisme est particulirement lev (7,6 % contre 4,5 % en moyenne
pour les ouvriers du secteur priv) et donc coteux pour la Poste.
Ce problme, rcurrent, ncessite un engagement rsolu de
lentreprise et de lencadrement. Si La Poste a bien identifi cette priorit
et a dj mis en uvre plusieurs plans daction, ceux-ci nont pas jusqu
prsent dmontr leur efficacit. De nouvelles mesures sont
indispensables ; une piste pourrait tre de tenir compte de la prsence
effective des agents dans le calcul de la part variable de leur
rmunration.
C - La vente des tournes, une tradition de nature

freiner les adaptations
La vente des quartiers est la procdure dattribution des
tournes de distribution aux facteurs, mise en uvre deux fois par an. Les
facteurs choisissent chacun leur tour, dans lordre dcroissant
danciennet dans lentreprise, de rester sur le mme quartier ou de
prendre une tourne vacante. Dans ce cas, celle quils desservaient est
mise son tour la vente .
La vente des quartiers prive donc la hirarchie de son pouvoir
habituel daffecter les salaris aux postes de travail et permet ceux-ci de
conserver le mme. Tradition ancienne de La Poste, lment didentit
professionnelle des facteurs, elle appelle, en raison de ses implications
nombreuses, des apprciations nuances.
Pour les facteurs, la proprit dun quartier signifie une
reconnaissance sociale qui leur donne une responsabilit sur un territoire.
Elle les associe la dtermination de leurs conditions de travail, rgule
les comptitions internes par le critre de lanciennet, et, au fur et
mesure que celle-ci saccrot, les protge des consquences dune
rpartition des tches dcide par la hirarchie.
Du point de vue de lentreprise, le systme peut amliorer la
qualit de service et la productivit, car un facteur qui connat sa tourne
est plus efficace. Mais, en attribuant les zones les plus difficiles aux plus

404
COUR DES COMPTES
jeunes moins qualifis et en faisant prdominer le critre danciennet sur

celui de la performance, ce dispositif peut nuire la qualit de service.
Mme si la proprit des quartiers ninterdit pas en elle-mme
ladaptation de lorganisation du travail lvolution du trafic, elle
constitue nanmoins une contrainte lorsquil faut redcouper les tournes
et rorganiser le service.
La baisse du volume de courrier, la concurrence dans le colis et
lintroduction de nouveaux services impliquent de remodeler
frquemment lorganisation du travail, daccrotre la capacit de raction
aux alas, dadapter les horaires aux besoins des clients et de spcialiser
certains facteurs sur des activits particulires. Ces volutions sont de
nature rendre la vente des tournes de plus en plus inadapte ces
exigences.
II - Des efforts de productivit et de qualit

quil faut intensifier
Depuis le milieu des annes 2000, des plans de transformation ont
contribu moderniser le rseau de distribution et lactivit des facteurs.
Mcanisation du tri et adaptabilit quotidienne des quipes et des
tournes aux volumes de courrier distribuer ont permis des baisses
deffectif (de 84 000 en 2009 73 000 en 2013). Engags avant
lacclration de la chute des volumes de courrier, ces efforts doivent tre
intensifis, afin de limiter la hausse du cot moyen par objet distribu.
Dans le mme temps, La Poste devra poursuivre les progrs dj raliss
en matire de qualit de service.
A - Une organisation dcentralise la recherche

de synergies
Le rseau de distribution du courrier est distinct et autonome de
celui des bureaux de poste. Les facteurs se rendent chaque matin aux
plateformes de distribution du courrier pour lactivit de tri, regroupes
en tablissements. Ce rseau est en cours de concentration, avec un
nombre dtablissements qui est pass denviron 1200 en 2009 500 en
2015, et de dcentralisation, avec le transfert des responsabilits de
management oprationnel aux directeurs dtablissement qui bnficient


MUTATIONS ACCLRER
405
dune autonomie de gestion pour atteindre les objectifs de performance

qui leur ont t fixs. Dans ce contexte, le renforcement des comptences
managriales et le suivi de la performance au niveau local sont des enjeux
majeurs pour garantir lefficience de cette nouvelle organisation du
courrier.
Ce rseau coexiste avec dautres rseaux de distribution au sein du
groupe La Poste : Coliposte, en charge du colis, a cr ses propres
agences de distribution dans les centres urbains ; Mdiapost et ses filiales
acheminent les imprims publicitaires et la presse ; Chronopost et DPD
France, pour le colis express, ont leurs propres circuits de livraison. La
mme rue peut ainsi tre visite plusieurs fois par jour par des agents
diffrents. Ces rseaux sont dune ampleur et dune organisation trs
variables229, et certains dentre eux sappuient en partie sur les facteurs.
La recherche de synergies entre ces rseaux, ainsi que le transfert
aux facteurs, pour compenser la baisse du courrier, de la distribution de
certains colis ou imprims publicitaires actuellement assure par dautres
rseaux, sont des questions auxquelles La Poste va tre confronte.
plus longue chance, lapparition possible dans les grandes
villes de systmes de logistique urbaine centralisant dans une organisation
unique le dernier kilomtre pour limiter les nuisances, impliquera de
profondes transformations du mtier de facteur, auxquelles La Poste doit
ds maintenant se prparer. Elle sest dj engage dans cette voie en se
dotant dune importante flotte de vhicules lectriques.
B - Des efforts de productivit poursuivre

1 - Limpact de lautomatisation du tri
Au prix dun investissement industriel important (3,4 Md) pour
crer sur tout le territoire des plateformes industrielles du courrier, le tri a
t largement automatis, librant du temps dactivit pour les facteurs.
Les gains de productivit ont t significatifs, avec une diminution de
10 % des effectifs de facteurs entre 2009 et 2011.
229
Ils reprsentent 16 500 agents au total, avec des organisations du travail

relativement diffrentes (par exemple CDD et temps partiel chez Mdiapost, soustraitance partielle chez Coliposte et dominante chez Chronopost et DPD France).

406
COUR DES COMPTES
Le potentiel de ces investissements na toutefois pas t

pleinement exploit : le cot des tris manuels effectus par les facteurs
sest seulement stabilis entre 2010 et 2013. Les machines acquises ont la
capacit de trier dans lordre de la tourne du facteur significativement
plus que les 50 % du courrier actuellement constats. Il existe donc
encore une marge du ct du tri pour amliorer la productivit, dont La
Poste doit tirer parti.
2 - Une nouvelle organisation des tournes

rglementation constante, le plan Facteurs davenir a rform
lorganisation du travail quotidien des facteurs. Il avait pour objectif de
mieux adapter cette organisation la saisonnalit du trafic230, alors que le
mouvement de titularisation des contrats dure dtermine aprs 2004 a
limit la flexibilit de la main duvre. Le facteur est dsormais intgr
une quipe charge dun secteur dcoup en plusieurs tournes. Les jours
o le trafic est rduit ou lors de certaines absences inopines, son
parcours sallonge dune portion de tourne mitoyenne (cest la
scabilit ). Au sein des quipes, de nouvelles fonctions de facteur
dquipe et de facteur qualit ont t cres pour assurer la
coordination et la qualit du service rendu, permettant la promotion de
40 000 facteurs depuis 2007, pour un surcot estim 40 M par an.
Cette nouvelle organisation explique pourquoi, sur certaines tournes, le
facteur change selon les jours.
Si elle a introduit une dose de souplesse bienvenue dans
lorganisation de lactivit, cette rforme na eu nanmoins quun faible
effet en termes de gains de productivit, trs en-de des besoins lis la
baisse des volumes de courrier.
230
Les volumes de courrier fluctuent la fois dans la semaine (pic du jeudi au

samedi) et dans lanne (priodes creuses en t).


MUTATIONS ACCLRER
407
Facto, un outil pour amliorer et diversifier le service rendu par

les facteurs
Lanc en 2011, le projet Facto consiste quiper les facteurs dun
smartphone pour effectuer les actes courants de la distribution (bordereau,
remises contre signature, procurations, ventes, etc.) et pour mettre en uvre
les nouveaux services du facteur (photographies golocalises, preuves
de passage domicile, ouverture des botes aux lettres connectes, etc.).
Avec Facto, le facteur peut recevoir ou envoyer des donnes et
collecter ou dlivrer, en plus des plis et des colis, des informations de toute
nature. Plusieurs types de gains sont attendus : par exemple, outre les gains
de productivit, les donnes embarques sur la configuration des lieux et
sur les clients peuvent faciliter les tournes ; le flashage des colis et
des objets suivis amliore linformation des clients, lment essentiel de la
qualit de service.
Si le dploiement, qui sest chelonn de 2013 la fin de 2015,
peut paratre tardif par rapport la pntration des smartphones dans le
grand public, les 90 000 tlphones quipant les facteurs forment le plus
grand parc de terminaux mobiles en France. Le cot slve entre 130 et
150 par unit et la formation leur utilisation est assure par les cadres
de proximit.
3 - Un levier supplmentaire :
faciliter la desserte des botes aux lettres
Comme cela est le cas pour les rseaux tlphoniques, deau ou
dlectricit, laccs physique au rseau de distribution est rglement.
Selon le code des postes, une bote aux lettres individuelle doit tre situe
de manire tre accessible la circulation, sans autre prcision.
linverse des villes o les immeubles sont majoritaires, dans les zones
rurales et celles o les proprits couvrent une surface importante,
atteindre une bote aux lettres peut imposer au facteur deffectuer un trajet
important et des manuvres relativement longues ou malaises.
Trois inconvnients en dcoulent : les tournes en zone rurale sont
parfois rallonges et les cots de distribution accrus. La Poste estime ainsi
1,7 million le nombre de botes aux lettres situes lintrieur de
proprits prives, soit 7,5 % du total, entranant un surcot dau moins
40 M par an ; le risque daccidents du travail augmente lorsque les
botes aux lettres sont situes dans des zones non raccordes une voie de
circulation publique ; enfin, linscurit juridique de la lgislation actuelle

408
COUR DES COMPTES
est relle et des contentieux ont t rgulirement introduits ce sujet

entre La Poste et des particuliers231.
Cette situation nest pas satisfaisante et provoque des surcots.
Une clarification des textes dans le sens dune plus grande accessibilit
des botes aux lettres pour les facteurs pourrait tre engage aprs
concertation entre les acteurs publics du march postal et lentreprise.
Par ailleurs, la nomenclature postale de certaines collectivits est
insuffisante : plus de 3,3 millions de points de distribution nont pas de
numro et environ 540 000 dentre eux ncessitent un complment
dadresse, ce qui handicape la distribution du courrier. Ces situations
perdurent parfois dans des communes de plus de 2 000 habitants, ce qui
est contraire la rglementation. Les efforts de normalisation, la charge
de lentreprise et des excutifs locaux, doivent sintensifier.
C - Des rorganisations priodiques du service

mettre en uvre
La scabilit adapte lorganisation des tournes aux variations
court terme des quantits distribuer. Mais cest par la refonte de
lorganisation du travail dans un tablissement, appele
rorganisation , que la distribution du courrier sadapte aux variations
durables des volumes, quelles rsultent de la transformation de lhabitat,
dvolutions locales ou de la pente gnrale du trafic232.
Les rorganisations comprennent un redcoupage des tournes qui
vise assigner chacun une charge correspondant sa dure de travail
(cf. supra). Les projets de rorganisation ont galement pour objectif
damliorer simultanment lefficacit, la qualit de service et les
conditions de travail, et pour cela incluent des actions relatives
limmobilier, aux matriels et quipements, la gestion des flux, aux
horaires et cycles de travail, lergonomie, la scurit, etc.
231
Par exemple, une dcision du Conseil dtat de 1986 a considr quen suspendant
la desserte dune bote aux lettres dont laccs tait trs difficile, La Poste na pas
commis de faute de nature engager [s]a responsabilit .
232
La baisse du volume va de pair avec un accroissement du nombre de points de
distribution (lieux desservir) et de points de remise (botes aux lettres) qui accrot la
charge de travail ; il a t respectivement de 3,3 % et 2,1 % entre 2011 et 2013.


MUTATIONS ACCLRER
409
Une rorganisation retarde mais ralise

Dans le 1er et le 2e arrondissement de Paris, la forte baisse des
volumes (- 51 % entre 2007 et 2013 et - 26 % entre 2011 et 2013) avait
rendu la dure de la plupart des 142 tournes infrieure au temps de travail
thorique, lcart atteignant une heure, voire deux heures ou plus par jour.
Un projet de rorganisation a t labor : il fusionnait les
tablissements du 1er et du 2e arrondissement, rduisait le nombre de
tournes, ramenait les effectifs de 247 218 et modifiait de nombreux
aspects de lorganisation du travail : horaires, prise en charge dune
tourne par les collgues en cas dabsence inopine dans une quipe,
cration dune quipe spcialise dans la distribution des objets suivis
(LRAR, mandats, etc.).
Aprs son annonce par la direction en septembre 2013, un
diagnostic partag de la situation existante a t dress ; de novembre
2013 mars 2014 ont eu lieu des concertations dans le cadre des instances
reprsentatives du personnel et de groupes de travail thmatiques ; en
dcembre 2013, 81 % des agents ont rpondu un questionnaire destin
nourrir ltude dimpact de la rorganisation ; de janvier octobre 2014,
les conseillers mobilit ont assur 41 rendez-vous individuels avec des
personnes concernes par le projet.
Le 4 avril 2014, le comit dhygine, de scurit et des conditions
de travail (CHSCT), saisi pour avis en vue dune mise en place le 19 mai
2014, a dcid de missionner un expert qui a remis son rapport le 23 mai.
Il tait prvu de lexaminer le 11 juin, mais le secrtaire du CHSCT a
refus de signer les convocations. Lavis du CHSCT tant lgalement
requis, cela bloquait la mise en uvre. La Poste a assign le CHSCT en
rfr devant le tribunal de grande instance de Paris le 22 juillet 2014.
Celui-ci a ordonn le 7 octobre 2014 la runion du comit.
Pendant ce temps, dautres tapes du projet se sont poursuivies :
attribution des quartiers aux facteurs et prparation dun accord collectif
dtablissement, aprs vote des personnels, en vue du changement des
rgimes horaires de travail. La nouvelle organisation est finalement entre
en vigueur en janvier 2015, seize mois aprs avoir t annonce et sept
mois plus tard que prvu.
La Poste met la disposition des tablissements une bote

outils de modles dorganisation du travail dont beaucoup sont dj
appliqus par des postes trangres. Ils conduisent par exemple attendre
la date de remise contractuelle (par exemple le surlendemain pour la lettre
verte), afin de limiter le nombre darrts lors de la tourne, ou sparer
les postes de travail assurant le tri et la distribution, ce qui pour les
seconds allonge les travaux extrieurs et les reporte en partie laprs-midi,

410
COUR DES COMPTES
aprs une pause mridienne. Ces nouveaux modles entranent donc aussi
des changements pour les usagers. la fin de 2014, ils ne concernaient
peine quune tourne sur cinq.
La Poste a galement largement diffus des mthodes labores de
conduite du changement qui donnent une grande place la consultation
des intresss et la concertation avec leurs reprsentants syndicaux.
Dans le cadre du Grand dialogue qui sest tenu en 2012233, elle a aussi
fix la rgle dun intervalle minimum de deux ans entre deux
rorganisations.
Si ces mthodes et la rgle des deux ans facilitent la concertation et
contribuent lacceptation des rorganisations, elles ne doivent pas
conduire les diffrer. Tout retard dans la mise en uvre des
rorganisations pnalise en effet la productivit de la distribution. Aussi
cet intervalle de deux ans devrait-il tre, dans le cas gnral, un
maximum.
D - La qualit de service : des progrs

qui doivent se prolonger
La qualit de service, quil sagisse de leffectivit de la
remise, des dlais ou des informations communiques au client,
conditionne la fois le maintien des activits traditionnelles, notamment
celles qui, comme le colis, sont concurrences, et le dveloppement de
nouvelles prestations.
Pour lamliorer, La Poste a mis en uvre une dmarche
qualit ambitieuse qui a donn lieu, notamment, linstallation de
responsables de la qualit tous les chelons et linstauration dun
bonus qualit , attribu aux facteurs en fonction des rsultats de leur
quipe. Plusieurs certifications ont t obtenues, dont, en 2009, celle de la
norme ISO 9001.
La qualit du service rendu par les facteurs dpend en grande
partie dactions qui sont effectues durant les tournes, hors du contrle
direct du suprieur hirarchique. Ds lors, lengagement individuel et
collectif pour la qualit de service joue un rle dterminant.
233
Rapport de la commission prside par M. J. Kaspar.


MUTATIONS ACCLRER
411
En matire de dlais, les efforts de La Poste ont port des fruits :

ceux-ci se sont amliors, et ont presque toujours t suprieurs aux
objectifs fixs par le ministre charg des postes.
Graphique n 3 : respect des dlais dacheminement
Source : Arcep et La Poste
Toutefois, la perception par les usagers des dlais postaux peut tre
moins favorable, notamment parce que le courrier des particuliers obtient
de moins bons rsultats que le courrier des entreprises et des
administrations.
Linscurit dans certains quartiers peut tre une cause de nonrespect des dlais ; La Poste indique des zones que des raisons de scurit
empchent de desservir pendant plus de 7 jours.
Le flashage234 des lettres et objets suivis aux diffrentes tapes
de leur acheminement, essentiel pour informer lexpditeur et le
destinataire et pour satisfaire les souhaits de ce dernier en matire de
livraison, nest pas ralis exhaustivement et doit donc progresser. Les
rexpditions connaissent un taux de rclamation anormal de 8,9 %, que
La Poste devrait pouvoir amliorer en utilisant mieux les possibilits de
ses systmes de tri automatique.
234
On entend par flashage la lecture optique du code appos sur la lettre ou lobjet
suivi.

412
COUR DES COMPTES
Mais les instances, cest--dire la mise disposition dans un

bureau de poste dobjets non distribus, reprsentent le problme le plus
lancinant : entre 2009 et 2013, elles sont passes de 12 % 7,4 % des
envois pour les colis, mais de 18 % 25,7 % pour les lettres
recommandes. Les plaintes dusagers affirmant se trouver leur
domicile au moment o le facteur a dpos dans leur bote aux lettres un
avis de passage, et ayant d, de ce fait, se dplacer au bureau de poste,
sont rcurrentes.
Le bon acheminement des objets suivis implique un engagement
de la part des facteurs : la dlivrance dune lettre recommande ou dun
colis allonge la dure de la tourne, et donc, dans un rgime de finiparti , la journe de travail.
Pour remdier ce problme, La Poste a institu la seconde
prsentation des lettres recommandes. Ce progrs reste insuffisant, car
il ne cre pas dinteraction avec le destinataire pour adapter ses besoins
le moment, le lieu (domicile, bureau de poste, point-relais ) et les autres
aspects de la livraison. Si ce service est en place Coliposte, la
livraison choisie nest accessible, pour le courrier, qu la minorit de
clients qui a ouvert un compte cette fin sur le site internet laposte.fr.
Dans la grande majorit des cas, bien que 89 % de la population de
plus de 12 ans possde un tlphone portable et 82 % ait accs internet,
La Poste nest pas encore en mesure davertir ses clients dune
distribution prochaine. la fin de 2014, elle a annonc la cration dune
base de donnes nationale de ses clients, chantier prioritaire de sa
nouvelle branche Numrique. Le dlai de plus de deux ans quelle sest
donne pour atteindre cet objectif parat insuffisamment ambitieux. La
Poste doit, le plus rapidement possible, recueillir les informations
permettant de prvenir les destinataires de la distribution prochaine de
lettres recommandes ou dobjets suivis, et de leur donner le choix des
modalits de remise.
III - Un modle conomique fragilis,

une mutation organiser
Les efforts de rationalisation de lactivit de distribution ne
pourront eux seuls compenser durablement laugmentation des cots
unitaires. Le plan stratgique La Poste 2020 : Conqurir lavenir ,
dfini en 2014, compte donc galement sur le dveloppement dautres


MUTATIONS ACCLRER
413
activits du groupe, comme la Banque Postale, pour combler les pertes

ventuelles du courrier.
Ces efforts sinscrivent dans le cadre de contraintes strictement
dfinies : la distribution du courrier et des objets est tributaire des
dispositions lgales du service universel postal . Pour assurer la
prennit de lactivit de distribution dvolue aux facteurs, il revient aux
pouvoirs publics de sinterroger sans dlai sur le cot et les conditions de
rforme des modalits dexercice du service universel postal.
A - Les ambitions de lentreprise :

des perspectives la ralisation incertaine
Face la baisse du courrier, le plan stratgique rassemble les
orientations que sest fixes La Poste pour garantir sa viabilit
conomique. Elles ont t formules dans le cadre de missions de service
public inchanges.
1 - Les fragilits du plan stratgique

Lobjectif affich du plan stratgique est de maintenir la rentabilit
de lactivit sur la priode 2014-2020, avec un rsultat dexploitation
pour la branche Services-Courrier-Colis stabilis hauteur de 400 M.
Latteinte de cette cible repose sur des augmentations de prix, la
rduction des cots et le dveloppement de lactivit.
Des augmentations du prix du timbre ont t dcides entre La
Poste et lArcep loccasion du nouvel encadrement tarifaire pluriannuel
de juillet 2014. Au cours des annes 2015-2018, le prix voluera en
fonction de lindice des prix la consommation augment de 3,5 % par
an. Si elles apportent des ressources nouvelles La Poste, ces hausses
tarifaires venir peuvent nanmoins renforcer la dmatrialisation des
changes235.
La rduction des cots fixes va requrir des mesures de
rorganisation industrielle et humaine ; lentreprise devra notamment
235
Compte tenu de la sensibilit des entreprises au prix, les hausses tarifaires sont plus
contenues pour le courrier industriel que pour le courrier des particuliers (en 2015, La
Poste a augment ses tarifs courrier de 7 % en moyenne, mais de 3 % pour le courrier
industriel et de 1,4 % pour le courrier publicitaire).

414
COUR DES COMPTES
poursuivre le mouvement de dcrue des effectifs dj amorc. Cette

stratgie a toutefois ses limites. Dune part, les gains de productivit
possibles ne sont pas infinis. Dautre part, alors que la baisse des effectifs
impliquera des reclassements, la gestion prvisionnelle des emplois et des
comptences reste encore insuffisante, notamment la prparation et
laccompagnement de la mobilit ou de la reconversion des facteurs en
cours de carrire. Nombre de ces mutations remettront en chantier le
modle de carrire usuel des facteurs, marqu par lhgmonie du temps
plein et du contrat dure indtermine. Elles ncessiteront donc un
dialogue social actif et fructueux.
Afin de complter le courrier comme activit principale du rseau
de distribution, le colis et les nouveaux services sont les deux leviers de
croissance choisis par lentreprise.
La Poste compte sur la croissance acclre des ventes en ligne
pour poursuivre le dveloppement de son activit de distribution des
colis, qui revient en majorit aux facteurs, ainsi que sur les envois
internationaux (filiale Gopost). En France, sur ce march
particulirement concurrentiel, La Poste a souffert ces dernires annes
dune baisse de sa rentabilit et a perdu des parts de march. De plus,
mme si elle parvenait les reconqurir, le colis ne pourrait compenser
que partiellement la diminution rapide du courrier, son chiffre daffaires
en France ne reprsentant que 1,6 Md en 2014 contre 9,3 Md pour celui
du courrier.
Des exemples ltranger
Les autres oprateurs postaux sont galement confronts la
dmatrialisation et donc la baisse des volumes de courrier. Entre 2003
et 2013, la chute cumule a par exemple atteint 8 % en Allemagne, 22 %
aux tats-Unis, 37 % en Espagne et 47 % au Danemark (23 % en France).
Face cet enjeu partag, les autres postes ont mis en place des
plans de matrise de leurs cots, en recourant par exemple des baisses
deffectifs importantes (tats-Unis), au temps partiel (Pays-Bas), ou la
suspension de la distribution dans les zones trop recules (Suisse).
Dautres ont choisi de transformer leur modle conomique, avec
un recentrage sur la logistique (Allemagne) ou les activits bancaires et
assurantielles (Italie), ou exprimentent la diversification des services
dlivrs par les facteurs (Belgique).


MUTATIONS ACCLRER
415
2 - Les incertitudes des nouveaux services du facteur

La tradition de menus services rendus aux usagers par les facteurs,
surtout en zone rurale (emport de courrier affranchi, livraison dun
mdicament), a conduit La Poste en faire une des sources de
diversification236, ct de la banque, des services numriques, de la
logistique urbaine et des investissements dans des socits innovantes. La
Poste estime que le vieillissement de la population et le besoin de
proximit engendr par la numrisation de la socit permettront de tirer
des revenus commerciaux du passage quotidien des facteurs devant
chaque domicile.
La Poste a, depuis une dizaine dannes, men des centaines
dexprimentations, largement relayes par les mdias, de prestations
extrmement diverses : collecte de papiers ou de cartouches
dimprimantes usags, portage de mdicaments, de courses ou de livres et
DVD, relev des consommations sur les compteurs, visites de prvention
ou de dtection des besoins au domicile de personnes ges ou
vulnrables. Lintervention des facteurs dans des procdures
administratives, notamment pour distribuer les titres rglementaires (carte
didentit, permis de conduire, etc.) est aussi envisage et devrait tre
plus activement prpare.
Le dveloppement des nouveaux services doit surmonter divers
obstacles. Par exemple, le portage des mdicaments se heurte
linterdiction pose par le code de la sant publique de les stocker en
dehors dune pharmacie. Plusieurs professions (experts dassurance,
recyclage, etc.), craignant la concurrence de La Poste, ont manifest leur
opposition, en sappuyant sur divers obstacles rglementaires. Enfin, la
mise en uvre implique une formation, voire une organisation spcifique,
adapte aux caractristiques diffrentes des zones urbaines et rurales.
Malgr le foisonnement des exprimentations, le chiffre daffaires
des nouveaux services (1,7 M en 2013, 6 M en 2014) reste ce jour
marginal. Ceci sexplique par les obstacles voqus ci-dessus, mais aussi
par le fait que La Poste na pas choisi les services auxquels elle donne
priorit, ni structur un dispositif oprationnel et commercial pour les
commercialiser grande chelle. En tout tat de cause, mme si
lentreprise atteint les objectifs de son plan stratgique (75 M de chiffre
daffaires en 2017, 200 M en 2020), les nouveaux services ne pourront,
236
La participation croissante des facteurs aux marchs du colis et de la logistique a

multipli les situations de vente grande chelle de minutes-facteur des tiers
(commerces locaux, entreprises de vente par correspondance, etc.).

416
COUR DES COMPTES
lhorizon de ce plan, compenser plus quune part minime de la baisse du

courrier.
B - Lavenir de la distribution du courrier :

un dbat public ouvrir
Au-del des actions engages par lentreprise ou inscrites dans son
plan stratgique, la baisse acclre du courrier conduit sinterroger sur
les obligations du service postal universel qui ont t dfinies une
poque o les volumes saccroissaient et o les technologies numriques
taient moins diffuses.
1 - Un modle ambitieux de service universel

La rgulation publique du march de distribution postale consiste
instaurer des missions de service public par voie lgislative et
rglementaire, regroupes sous le terme gnrique de service universel
postal. Comme pour dautres marchs de rseau, elle sinscrit dans le
cadre dune trajectoire europenne237 de libralisation progressive du
march postal dsormais acheve. Ces missions sont confies un ou
plusieurs oprateurs.
En France, lentreprise La Poste S.A est le prestataire du service
universel postal pour la priode 2011-2026. La loi du 9 fvrier 2010 a
dfini de manire ambitieuse le mandat de service public confi la
Poste : un maillage de bureaux de poste, la distribution de la presse,
laccessibilit bancaire et le service universel postal. La mise en uvre du
service universel postal sinscrit actuellement dans le cadre du contrat
dentreprise 2013-2017 sign entre ltat et La Poste.
Le modle de service universel postal actuellement retenu
comporte plusieurs obligations : un primtre prdfini doffres de
services postaux (le catalogue ), rgies par des prix prdfinis (les
tarifs nationaux assurant la prquation sur tout le territoire), des
objectifs de dlais de distribution (la qualit de service ), des lieux de
distribution par dfaut (le raccordement postal ) et une frquence de
service de leve et de distribution des courriers et objets (la frquence
de distribution ). Le tableau ci-dessous en prsente les caractristiques.
237
Directive 2008/6/CE.


MUTATIONS ACCLRER
417
Tableau n 2 : le service universel postal aujourdhui

Composantes du service universel postal
Catalogue
Frquence de
distribution
Tarifs
nationaux et
internationaux
Qualit de
service
Raccordement
postal
Courriers < 2kg ;

Colissimo < 20 kg ;
Recommands et valeurs ;
Services postaux annexes
6 jours sur 7
Prquation gographique pour le courrier
individuel
Hausses pluriannuelles rgules par lArcep
Objectifs en (J+1) : Lettre prioritaire, Lettre en
ligne
Objectifs en (J+2) : Lettre verte, Lettre
recommande, Colissimo
Domiciles (96,5 %)
Groups (3,5 %)
Dfinies en priode de croissance ou de stabilit du courrier, les

modalits retenues en France du service universel postal font peser de
lourdes contraintes sur lactivit de distribution du courrier et affectent sa
rentabilit en priode de baisse acclre du courrier. Elles handicapent la
mise en uvre dexprimentations en matire de distribution du courrier
comme de dveloppement de nouveaux services.
Des volutions doivent donc tre envisages. Si celles qui visent
faciliter la desserte des botes aux lettres nimpliquent pas de redfinir le
service universel, un dbat doit tre ouvert puis tranch sur certaines de
ses dispositions.
2 - Des scnarios dvolution du service universel postal

Dans lattente dune ventuelle rflexion au niveau europen sur
les missions des marchs postaux, les perspectives dvolution du service
universel postal requirent dtre plus activement prpares, tant du ct
de lentreprise que du ct des pouvoirs publics, afin dadapter ses

418
COUR DES COMPTES
modalits aux attentes des clients et dassurer lquilibre conomique du

courrier. Le dbat public devra sattacher maintenir les principes du
service universel postal tout en limitant son cot pour lentreprise.
cet gard, quatre sujets mritent un examen spcifique : la
frquence de distribution, le dlai de distribution, le regroupement de
botes aux lettres et les prestations incluses dans le service universel
postal.
La frquence lgale de distribution 6 jours sur 7 contribue au
maintien de la demande de courrier et permet lhomognit entre la
distribution du courrier et des autres objets (presse, colis). Elle permet
galement de multiplier les contacts avec les destinataires, ce qui est utile
au dveloppement des nouveaux services du facteur. Une telle frquence
de distribution entrane toutefois des cots importants et croissants alors
quil nest plus acquis que les attentes des consommateurs, notamment en
zone urbaine, la ncessitent toujours pour le courrier.
Ensuite, conformment aux objectifs lgaux de dlais de
distribution, loutil industriel de lentreprise sest majoritairement
construit pour acheminer le courrier au jour suivant de sa leve (J+1), au
prix dinvestissements rguliers et de cots fixes importants. Comme le
montre le succs de la Lettre verte (J+2), la pertinence de ce dlai est
moins claire aujourdhui en raison de la concurrence des changes
dmatrialiss. Le relchement de la contrainte sur la distribution en (J+1)
aiderait lentreprise minimiser ses cots en adaptant son circuit
industriel, par exemple avec un moindre recours lavion.
Les botes aux lettres collectives reprsentent aujourdhui 3,5 %
des points de distribution du courrier. Ce regroupement des botes aux
lettres rend leur desserte moins onreuse pour La Poste. Cette dcision
ncessite des accords contractuels entre lentreprise et la collectivit
territoriale, le gestionnaire ou la coproprit concerne. Lorsquun tel
regroupement des botes aux lettres est propre faire conomiser des
cots pour certaines tournes de facteurs et lorsquil nest pas en
contradiction avec des dessertes ddies aux nouveaux services, cette
solution devrait tre davantage privilgie quelle ne lest aujourdhui.
Certains pays comme le Canada atteignent aujourdhui des taux de
regroupement des botes proches de 10 %.
Enfin, le primtre des prestations incluses dans le champ du
service universel fait lobjet dune adaptation rgulire par La Poste, sous
le contrle du ministre charg des postes et aprs avis de lArcep, qui
permet dintgrer progressivement les nouveaux besoins et usages des
entreprises et particuliers. Nanmoins, les mutations lies au numrique,


MUTATIONS ACCLRER
419
la logistique et aux nouveaux services, pourtant dcisives pour lavenir de

lactivit, ny ont pas encore t incorpores. Par exemple, les services de
remise choisie par les destinataires ou certains nouveaux services
pourraient avoir vocation y figurer.
Ladaptation du service universel postal : quelques expriences
trangres
Sils relvent tous dun contexte conomique et juridique diffrent,
nombre dexemples trangers ont montr lexistence dune palette de
scnarios dadaptation ou de modulations possibles des composantes du
service universel postal. Les innovations les plus frquemment introduites
ces dernires annes ont t les suivantes :
- certains pays europens disposent doprateurs postaux qui ne
distribuent le courrier que cinq jours sur sept dans certaines zones
(souvent, les zones rurales ou mal desservies), ou au besoin, au moyen
de tarifications optionnelles (ce qui remet en cause le principe de
prquation tarifaire) ;
- la mise en place progressive de botes aux lettres regroupes en un point
unique, afin de rduire la tourne des facteurs dans des zones peu
densment peuples ;
- laccs dentreprises tierces une partie de la chane industrielle du
rseau moyennant une tarification rgule, comme aux tats-Unis et au
Royaume-Uni. Comme le souligne La Poste, ces expriences ont conduit
des pertes financires pour loprateur historique et une augmentation
tarifaire, ce qui incite la prudence quant son application en France.
Compte tenu de leur impact sur lorganisation du service postal et

la qualit du service fourni aux clients de La Poste238, ces sujets devraient
faire lobjet dun travail dvaluation approfondi, en les confrontant aux
attentes des clients de La Poste et leurs enjeux financiers.
Sur cette base, un dbat public devra tre engag sur les mutations
incontournables du service postal, afin de prendre des dcisions
informes et aux implications bien comprises.
238
Les spcificits des zones urbaines et rurales pourront conduire des attentes
diffrentes.

420
COUR DES COMPTES

Les Franais sont attachs au service public postal qui, chaque
jour ouvrable, fait passer un facteur devant chaque habitation, ce qui,
surtout en milieu rural, est peru comme un lien vital.
Les initiatives de La Poste au cours des dernires annes ont accru
sa capacit dadaptation aux variations du trafic, amlior la qualit de
service et limit les pertes de productivit de lactivit de distribution. Ces
efforts doivent tre poursuivis : le plan stratgique de lentreprise devra
tre mis en uvre effectivement et selon le calendrier prvu, notamment en
matire de baisse deffectifs. Pour ce faire, les organisations du travail, les
horaires, les droulements de carrires des facteurs ou des traditions
comme la vente des tournes devront souvent tre adapts.
Face la baisse du courrier, les relais de croissance identifis par
La Poste ne prsentent pas toutes les garanties de succs. Elle a besoin
ses cts de ltat, des autres collectivits publiques et des citoyens, non
seulement pour raliser des adaptations sur le terrain facilitant le travail
des facteurs et leur donner de nouvelles tches, mais aussi pour accepter
les volutions du contenu du service universel que justifient la rvolution
numrique et la transformation de la socit.
Seules des adaptations profondes du fonctionnement, de
lorganisation, mais galement des missions du rseau de distribution du
courrier et des objets, assureront sa viabilit conomique et donc sa
prennit. Elles impliqueront de poursuivre vigoureusement la
transformation du mtier des facteurs.
1.
fixer dans le cadre du plan stratgique un objectif de rduction du

cot global de la distribution ;
2.
tirer parti des gains de productivit lis la mcanisation du tri pour

rduire le temps consacr par les facteurs aux travaux intrieurs ;
3.
prendre les mesures facilitant laccs des facteurs aux botes aux
lettres des particuliers ;
4.
recueillir les informations permettant de prvenir les destinataires de

la distribution prochaine de lettres recommandes ou dobjets suivis
et leur donner le choix des modalits de remise ;
5.
laborer des scnarios chiffrs du contenu et du cot du service

universel postal et les mettre en dbat, tant entre les administrations
concernes quavec les usagers.

Rponses
et du ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique ................. 422
Rponse du prsident-directeur gnral du groupe La Poste .................. 424
Rponse du prsident de lAutorit de rgulation des communications
lectroniques et des postes (ARCEP) ..................................................... 428

422
COUR DES COMPTES

ET DES COMPTES PUBLICS ET DU MINISTRE
DE LCONOMIE, DE LINDUSTRIE ET DU NUMRIQUE
Linsertion aborde un sujet majeur pour La Poste, celui de
ladaptation du groupe aux mutations profondes de son modle
conomique et sinterroge lgitimement sur la capacit du groupe faire
face la baisse des volumes de courrier et aux profonds changements
intervenus dans les modes de communication.
En effet, la conjonction entre la baisse des volumes de courrier et
son acclration rcente (de lordre de 7 % en 2015 et de 6 % en 2014) et
des gains de productivit rels mais de plus en plus difficiles dgager,
conduit une dtrioration forte et rapide de la rentabilit de lactivit
historique de la Poste. Cette mise en pril des quilibres financiers du
groupe impose de repenser son modle conomique. Ces constats,
partags avec la direction gnrale de La Poste, ont conduit dfinir le
plan stratgique La Poste 2020 et construire une trajectoire
financire associe ambitieuse.
Nous partageons lessentiel des constats contenus dans le projet
dinsertion, tant en ce qui concerne les efforts dploys par le groupe
pour adapter son outil de production aux nouvelles contraintes du
march amlioration de la qualit de service, objectif de rduction des
effectifs, rorganisation des tournes - quen ce qui concerne certains
freins la matrise des cots de distribution : les conditions imposes par
le service universel, les difficults daccs aux botes aux lettres ou
encore la difficult apprcier et optimiser la productivit des facteurs
sur les divers segments de leurs activits.
La plupart des leviers que la Cour voque lappui de
lamlioration de la productivit des facteurs sont intgrs dans le cadre
du plan stratgique 2020, dont le suivi fait lobjet de toute lattention des
instances de gouvernance. Les services concerns de ltat sont en
particulier attentifs au respect des meilleures conditions de ralisation de
lobjectif de rduction du cot global de la distribution, notamment par le
biais dchanges rguliers et approfondis de lAgence des participations
de ltat avec la direction du groupe.
Plusieurs recommandations du projet dinsertion concernent
dventuelles volutions des modalits du service universel postal. Nous
veillerons ce que les pistes dvolution du service universel postal que
vous suggrez soient explores et continuent dalimenter les discussions
entames entre les services de ltat et la direction gnrale de La Poste


MUTATIONS ACCLRER
423
pour prparer, ds prsent, lchance du renouvellement en 2017 du

contrat dentreprise.
Nous tenons vous prciser, qu ce titre, la clause de rendezvous en 2015 prvue par le contrat dentreprise sest dj traduite par
plusieurs initiatives. Tout dabord, une tude, commande en 2014 et
finalise en avril 2015 par la direction gnrale des entreprises, a t
conduite sur les attentes et les besoins des consommateurs en matire de
frquence de distribution et de primtre du service universel, dans le but
didentifier et de prparer les volutions futures qui seraient opportunes.
Ensuite, les travaux relatifs la rvision des objectifs de qualit de
service ont t loccasion de tenir compte du contexte conomique auquel
lentreprise est confronte et des attentes des consommateurs en matire
de qualit du service Colissimo et des lettres recommandes. Enfin, la
runion du comit de suivi de haut niveau du contrat dentreprise, tenue
le 6 novembre 2015, et son atelier prparatoire, ont t loccasion
dexaminer la situation des autres oprateurs postaux europens afin
den tirer les enseignements pertinents.
Vous recommandez de prendre des mesures facilitant laccs aux
botes aux lettres des particuliers. Nos services ont prpar un projet
darrt et une charte de raccordement postal, en concertation avec
lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes
(ARCEP) et La Poste. Ces travaux seront approfondis en 2016 avec les
autres dpartements ministriels concerns.
Les prrogatives respectives du ministre charg des postes, qui
exerce la tutelle juridique et administrative de La Poste en ce qui
concerne lexercice de ses missions de service public, et de lARCEP sont
fixes par le Livre I du code des postes et communications lectroniques,
notamment son chapitre II relatif la rgulation des activits postales.
Enfin, la Cour prconise que les destinataires de lettres
recommandes ou dobjets suivis puissent tre prvenus de la prochaine
arrive des envois et puissent choisir les modalits de remise. Certaines
filiales du groupe La Poste spcialises dans lacheminement des colis
ont dj entrepris de mettre en uvre des dispositifs de ce type.
Ladaptation et lextension des meilleures pratiques ont bien entendu
vocation tre recherches.

424
COUR DES COMPTES

DU GROUPE LA POSTE
En ce qui concerne le passage au I-A : Profession identit
forte, les facteurs font majoritairement carrire dans leur mtier.
Fonctionnaires lorigine, dsormais recruts sous contrat de droit priv
depuis 2001, ils disposent pour la plupart dun contrat stable (37,9 %
sont fonctionnaires, 50,4 % sont en CDI de droit priv) et temps plein
(91,2 %). Les postiers dfendent ce modle social comme un
marqueur didentit de lentreprise.
Le modle social dont il est fait tat est un lment de la
stratgie de lentreprise, rcemment confort par la signature de laccord
social Un avenir pour chaque postier . Il est donc partag par les
postiers, la direction gnrale et les organisations syndicales signataires.
En ce qui concerne le passage au I-A : La productivit de
lactivit se dgrade donc rapidement : ainsi, depuis 2011, le nombre de
facteurs en activit a diminu denviron 2 % par an quand le nombre de
plis distribuer baissait de 5 %. []. Aussi, la fixation dun objectif de
rduction du cot global, dans le cadre du plan stratgique, pourrait
inciter accrotre la performance du rseau de distribution du
courrier.
Lvolution compare des volumes et des effectifs sur la priode
2011 2013 ne traduit que partiellement la ralit de ladaptation du
rseau de distribution sur moyenne priode. Cette priode a t marque
par les dispositions prises lissue du Grand dialogue qui sest tenu
en 2012 et qui ont eu pour effet, dans un premier temps, de ralentir le
rythme des adaptations dorganisation. Dans un deuxime temps, ces
dispositions ont permis une reprise du rythme dadaptation. La
performance conomique du rseau de distribution est une proccupation
permanente de La Poste. Cest aussi un critre examin par lARCEP
pour fixer le niveau dvolution pluriannuelle des prix.
Au demeurant, comme le note la Cour, la structure de lactivit de
distribution, qui comporte une part significative dactivits caractre
fixe ou non linairement lies aux volumes distribus, rend impossible un
justement durablement linaire des effectifs aux volumes. La fixation dun
objectif de rduction du cot global, dans le cadre du plan stratgique,
devrait prendre en compte les dterminants de la performance du
rseau : missions, productivit, qualit, responsabilit sociale.
En ce qui concerne le passage au I-B : Pour estimer le plus
objectivement possible la charge de travail des tournes, le temps de


MUTATIONS ACCLRER
425
travail thorique est calcul laide dun comptage []. Il est

nanmoins difficile de tenir compte en temps rel de la baisse des
volumes de courrier dans la modlisation des tournes. En consquence,
persistent sur le terrain des situations de sous-occupation pour certains
facteurs, et donc un potentiel de productivit inexploit et qui nest pas
toujours mesur par La Poste alors mme quelle en a les moyens
techniques.
La Poste ajuste de manire rgulire les organisations des centres
de distribution. Les accords sociaux prvoient dailleurs que de telles
adaptations peuvent avoir lieu tous les deux ans. Une telle frquence est
considre comme un juste quilibre entre ladaptation la rduction des
volumes et le besoin de stabilit des facteurs sur leur tourne pour quils
en matrisent toutes les spcificits et difficults que la Cour a dailleurs
releves.
En ce qui concerne le passage au I-B : Si La Poste a bien
identifi cette priorit [la matrise de labsentisme] et a dj mis en
uvre plusieurs plans daction, ceux-ci nont pas jusqu prsent
dmontr leur efficacit. De nouvelles mesures sont indispensables ; une
piste pourrait tre de tenir compte de la prsence effective des agents
dans le calcul de la part variable de leur rmunration.
La Poste attache beaucoup de prix ce que les critres de
rmunration variable fassent lobjet dune concertation avec les
reprsentants du personnel et que le choix de ces critres rsulte, dans ce
cadre, dun partage pralable des enjeux et des priorits. En outre, une
telle disposition, si elle devait tre envisage, ne saurait tre introduite
que dans le strict respect des conditions poses par la loi et la
jurisprudence de manire viter toute sorte de discrimination lie
ltat de sant.
En ce qui concerne le passage au I-C : Mme si la proprit des
quartiers ninterdit pas en elle-mme ladaptation de lorganisation du
travail lvolution du trafic, elle constitue nanmoins une contrainte
lorsquil faut redcouper les tournes et rorganiser le service.
La mthode de conduite du changement adopte par La Poste
lissue de la ngociation avec les organisations permet de concilier les
avantages associs la vente des quartiers et les exigences
dadaptation rgulire des organisations.
En ce qui concerne le passage au II-A : La recherche de
synergies entre ces rseaux, ainsi que le transfert aux facteurs, pour
compenser la baisse du courrier, de la distribution de certains colis ou

426
COUR DES COMPTES
imprims publicitaires actuellement assure par dautres rseaux, sont

des questions auxquelles La Poste va tre confronte.
Lexistence de rseaux distincts est justifie par la spcificit des
activits, des prestations et des engagements de service. Toutefois, La
Poste recherche constamment les plus fortes synergies, ainsi que le
montre la dcision rcente de rattacher sous un mme management local
les agences de distribution colis et les centres de distribution courrier
situs en province.
En ce qui concerne le passage au II-B-1 : Le potentiel de ces
investissements na toutefois pas t pleinement exploit : le cot des tris
manuels effectus par les facteurs sest seulement stabilis entre 2010 et
2013.
Alors mme que la priode considre tait marque par lentre
en vigueur des dispositions prises lissue du Grand dialogue qui
sest tenu en 2012, la drive des cots salariaux a t compense, ce qui
dnote une efficacit relle des adaptations conduites dans chacun des
tablissements.
En ce qui concerne le passage au II-B-2 : Si elle a introduit une
dose de souplesse bienvenue dans lorganisation de lactivit, cette
rforme [Facteurs davenir] na eu nanmoins quun faible effet en
termes de gains de productivit, trs en-de des besoins lis la baisse
des volumes de courrier.
La Poste estime que les donnes quelle a fournies la Cour
montrent que le projet Facteurs davenir a t un projet porteur dune
double transformation : il a permis dadapter le format des organisations
de la distribution en troite relation avec le projet Cap qualit courrier
qui a refondu lensemble de la chane de traitement et permis de
maintenir la contribution conomique de lactivit courrier un niveau
trs significatif ; il a install le travail en quipe dans les organisations
de la distribution et ainsi dfini un modle de travail largement rnov et
accept. Ce faisant, la contribution de ce projet ladaptation gnrale
de La Poste face la baisse des volumes a t non seulement importante
pour la priode passe mais se confirme tre une tape indispensable
dans la prparation de la priode qui souvre.
En ce qui concerne le passage au II-B-2 encadr : Si le
dploiement, qui sest chelonn de 2013 la fin de 2015, peut paratre
tardif par rapport la pntration des smartphones dans le grand public,
les 90 000 tlphones quipant les facteurs forment le plus grand parc de
terminaux mobiles en France. Le cot slve entre 130 et 150 par


MUTATIONS ACCLRER
427
unit et la formation leur utilisation est assure par les cadres de

proximit.
Le premier smartphone grand public est apparu en juin 2007. La
Poste lanc les tudes pralables dquipement fin 2009. La dcision a
t prise ds avril 2011. En octobre 2015, plus de 92 000 Facteo, qui sont
des smartphones du march, sont dploys. La Poste franaise met ainsi
en uvre chaque jour le plus grand parc de terminaux mobiles en France
mais aussi est la seule poste au monde disposer dun tel quipement.
En ce qui concerne le passage au II-B-3 : Une clarification des
textes dans le sens dune plus grande accessibilit des botes aux lettres
pour les facteurs pourrait tre engage aprs concertation entre les
acteurs publics du march postal et lentreprise.
Les conditions daccs aux botes aux lettres dterminent une part
importante des conditions de travail des facteurs ainsi que la qualit du
service rendu aux destinataires. Si la clarification mentionne par la
Cour tait dcide, La Poste serait prte participer aux ncessaires
travaux dtude dimpact.
En ce qui concerne le passage au II-D : Toutefois, la perception
par les usagers des dlais postaux peut tre moins favorable, notamment
parce que le courrier des particuliers obtient de moins bons rsultats que
le courrier des entreprises et des administrations.
Les dlais postaux sont systmatiquement suprieurs aux objectifs
rglementaires ( lexception de la lettre verte en 2014). Le diffrentiel
dobjectif entre le courrier industriel J + 2 et la lettre verte J + 2 tient
compte du fait que le courrier industriel est remis de faon industrielle,
sur un nombre de points de dpt limit. Ainsi, la phase de collecte est
rduite, ce qui permet dobtenir un taux moyen de distribution en J + 2
sensiblement plus lev.
En ce qui concerne le passage au II-D : Si ce service est en place
ColiPoste, la livraison choisie nest accessible, pour le courrier,
qu la minorit de clients qui a ouvert un compte cette fin sur les sites
internet de La Poste.
Ce service est dsormais disponible sur la quasi-totalit du
territoire dans le cadre dun parcours client renov sur le site Internet
grand public laposte.fr.
En ce qui concerne le passage au III-A-2 : Malgr le
foisonnement des exprimentations, le chiffre daffaires des nouveaux
services (1,7 M en 2013, 6 M en 2014) reste ce jour marginal. En
tout tat de cause, mme si lentreprise atteint les objectifs de son plan

428
COUR DES COMPTES
stratgique (75 M de chiffre daffaires en 2017, 200 M en 2020), les

nouveaux services ne pourront, lhorizon de ce plan, compenser plus
quune part minime de la baisse du courrier.
Lactivit des nouveaux services connat une croissance rgulire.
Le niveau dactivit en 2015 devrait tre prs de trois fois suprieur
celui de 2014. ce jour, chaque facteur ralise en moyenne deux
prestations par semaine. La structuration de loffre de nouveaux services
qui a t ralise au cours de lanne 2015, sur la base des tests conduits
de fin 2013 fin 2014, cre les conditions dun essor durable. Au
demeurant, La Poste ne considre pas que le dveloppement des
nouveaux services rende inutile la dfense des atouts du courrier comme
mdia ni ladaptation des organisations la baisse des volumes. Toutes
ces actions doivent tre menes de front.
En ce qui concerne la partie intitule Lavenir de la distribution
du courrier : un dbat public ouvrir .(III B)
Le projet stratgique de La Poste La Poste 2020 : conqurir
lavenir , tel quil a t approuv par le conseil dadministration de
lentreprise, porte lambition de dvelopper un modle multi-activits
rentable. Celui-ci doit porter des activits innovantes et sadapter la
transformation de ses activits historiques. Lencadrement tarifaire
pluriannuel (price cap) pour les annes 2015 2018, approuv par
lARCEP lissue dun travail approfondi et rigoureux entre La Poste et
son rgulateur, donne lentreprise les moyens de cette ambition,
partir dhypothses de baisse de volume de courrier juges prudentes.
Ce projet sinscrit dans le cadre actuel des missions de
lentreprise, dont celles du service universel.
Si une volution de ce cadre devait tre envisage, ce qui ne peut
relever que linitiative des pouvoirs publics ou du parlement, La Poste
simpliquerait autant que ncessaire dans les travaux qui seraient alors
dcids et mis en uvre.
RPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DE RGULATION

DES COMMUNICATIONS LECTRONIQUES
ET DES POSTES (ARCEP)
Sur le fond je tiens souligner lintrt des analyses de la Cour
sur les enjeux conomiques de la distribution postale.

2
La fusion Transdev-Veolia Transport :
une opration mal conue, de lourdes
pertes ce jour pour la Caisse des
dpts et consignations
_____________________ PRSENTATION _____________________
La Caisse des dpts et consignations (CDC) tait, en 2009,
lactionnaire majoritaire de Transdev, socit de transports publics.
Cette socit a t fusionne le 3 mars 2011 avec Veolia Transport, filiale
de Veolia Environnement, pour former le groupe Veolia-Transdev dtenu
parts gales par la CDC et par Veolia Environnement. Celui-ci a repris
le nom de Transdev en avril 2013.
Aprs trois annes dficitaires et dimportantes dprciations
dactifs, le nouveau groupe a retrouv lquilibre en 2014 et poursuit son
redressement en 2015. Son actionnariat reste identique, alors mme que
Veolia Environnement a annonc neuf mois seulement aprs la fusion sa
volont de dsengagement. Toute volution est, en effet, suspendue la
sortie de la Socit nationale maritime Corse Mditerrane (SNCM) du
primtre du nouveau Transdev.
ce jour, cette opration, insuffisamment tudie et mal
conduite (I), sest traduite par des pertes dun demi-milliard deuros pour
le groupe CDC qui se retrouve en premire ligne pour organiser lavenir
du nouveau Transdev (II).
Elle fait ressortir des faiblesses persistantes dans la gouvernance
de la CDC, malgr les amliorations apportes par la loi du 4 aot 2008
de modernisation de lconomie (LME).

COUR DES COMPTES
430
I - Une dcision prcipite, un projet mal

prpar et mal conduit
La CDC souhaitait, en 2009, mettre fin au partenariat de Transdev
avec la Rgie autonome des transports parisiens (RATP) et rechercher un
nouveau partenaire. Le choix de fusionner avec Veolia Transport a t
fait trs rapidement. Le projet et ses conditions de russite nont pas t
suffisamment tudis. La mise en uvre a t dficiente. En bout de
course, le partenariat stratgique entre les deux actionnaires a t remis en
cause par Veolia Environnement fin 2011, quelques mois seulement aprs
la fusion.
A - Un choix prcipit
Constitu dans le giron du groupe CDC, le groupe Transdev avait
atteint en 2009 un stade de son dveloppement qui conduisait envisager
la rupture du partenariat existant avec la RATP et un rapprochement avec
un autre acteur du secteur. Le choix sest opr courant 2009, de manire
htive.
Le secteur des transports routiers de voyageurs en France en 2009
Le march des transports routiers de voyageurs en France tait
organis autour de quatre acteurs, dont un priv et trois publics :
- Veolia Transport, division et filiale du groupe Veolia Environnement,
dont la CDC tait actionnaire hauteur de 10 %. Le groupe dtenait,
depuis octobre 2008, 66 % du capital de la SNCM aux cts de ltat
(25 %) et des salaris (9 %). Le chiffre daffaires tait de 5,9 Md en
2009 ;
- Keolis, filiale hauteur de 45,4 % de la SNCF aux cts de la Caisse des
dpts et placement du Qubec et du fonds AXA Private Equity. Le
chiffre daffaires tait de 3,4 Md en 2009 ;
- Transdev, filiale de la CDC qui en dtenait 69,6 %, aux cts de la
RATP (25,6 %) et du fonds Equiter (4,8 %). Le chiffre daffaires tait de
2,5 Md en 2009 ;
- RATP Dev, filiale 100 % de ltablissement public industriel et
commercial RATP. Le chiffre daffaires tait de 192 M en 2009.

LA FUSION TRANSDEV-VEOLIA TRANSPORT : UNE OPRATION MAL

CONUE, DE LOURDES PERTES CE JOUR POUR LA CAISSE DES DPTS
ET CONSIGNATIONS
431
Ces entreprises sont principalement des oprateurs de transports

publics urbains ou interurbains pour le compte dautorits organisatrices,
dans le cadre de contrats de dlgation de service public remis en jeu
rgulirement dans des dappel doffres. Elles peuvent tre prestataires de
socits dconomie mixtes (SEM) ou de rgies. Elles peuvent avoir des
activits complmentaires : ferroviaire, taxis, liaisons fluviales et
maritimes.
1 - Une rflexion ouverte dbut 2009

Filiale historique de la CDC, le groupe Transdev tait prsent
comme oprateur dans le transport urbain (mtro, tramway, bus) et le
transport interurbain. Il employait 32 000 collaborateurs239 travers le
monde et ralisait un chiffre daffaires de 2,5 Md en 2009, dont la
France ne reprsentait plus que 38 %. Les rsultats taient rgulirement
bnficiaires, avec 32,5 M en 2009240, mais la contribution aux rsultats
du groupe CDC restait modeste.
Schma n 1 : situation en juillet 2009 (avant fusion)
239
Avec les effectifs des socits dconomie mixte (SEM) dont Transdev est
simplement prestataire, leffectif atteignait 47 000 collaborateurs.
240
Le rsultat net moyen sur la priode 2006-2009 sest lev 24,4 M.

432
COUR DES COMPTES
Le groupe Transdev avait doubl son chiffre daffaires et la taille

de son bilan en prenant le contrle de lentreprise publique Connexxion
aux Pays-Bas en 2007, ltat nerlandais restant actionnaire minoritaire
de cette filiale241. Cette opration a pos des problmes de gouvernance et
sest rvle moins fructueuse que prvu initialement.
La CDC avait nou au premier semestre 2002242, linstigation de
ltat, un partenariat stratgique avec la RATP qui dtenait 25,6 % du
capital de Transdev. Cela ouvrait pour la RATP une possibilit dvoluer
vers des activits concurrentielles, et pour la CDC celle douvrir le capital
de Transdev, avec la perspective dune introduction en bourse, tout en
restant lactionnaire de rfrence.
Ce partenariat ne donnait pas satisfaction au groupe CDC, qui
considrait depuis plusieurs annes dj quil entravait le dveloppement
de Transdev, en raison des rticences prtes aux collectivits locales
lgard de la RATP et des moyens en capital limits que cette dernire
tait susceptible de consacrer cette diversification.
La commission de surveillance de la CDC, dans un avis adress au
directeur gnral et ltat, a demand en mars 2009 la rupture du
partenariat avec la RATP avant la fin de lanne en cours, suivie dans un
second temps dune rflexion sur un autre partenariat ventuel.
De son ct, la RATP ntait pas non plus satisfaite du statu quo.
Elle voulait, au contraire, monter au capital de Transdev et en prendre le
contrle oprationnel. Ds lors que la rupture est apparue invitable, elle
a demand une compensation sous forme de transfert dactifs.
La CDC navait pas demand la non-reconduction du pacte
dactionnaire du 26 avril 2002243 en temps utile. Elle na pas souhait
attendre une priode supplmentaire de deux ans, ni engager une
procdure de rupture conflictuelle, dans les conditions fixes par le pacte.
Ds lors, il lui fallait recueillir laccord amiable de la RATP.
241
Transdev stait associ dans cette opration avec la banque nerlandaise des
collectivits locales, BNG, et dtenait 50,025 % du capital. Ltat nerlandais tait
rest actionnaire minoritaire avec 33,3 % du capital. Il disposait dune option de vente
Transdev pour un prix dtermin lavance, qui sera exerce en fvrier 2013 pour
un montant de 132 M.
242
Accord de principe du 18 janvier 2002 et pacte dactionnaire du 26 avril 2002.
243
Le pacte tait conclu pour une dure de trois ans compter de sa signature, et
renouvelable par priodes de deux ans par la suite, sauf opposition dune des parties
notifie dans les six mois prcdant lchance. En loccurrence, la CDC aurait pu
notifier sa dcision avant le 26 octobre 2008, ce qui laurait oblig racheter les parts
de la RATP. En cas de conflit, il tait galement prvu que la CDC rachte les parts
de la RATP. Dans les deux cas, le pacte prcisait les conditions de fixation du prix.


ET CONSIGNATIONS
433
La stratgie de la CDC tait de rester lactionnaire de rfrence de

Transdev, avec au moins 33 % du capital sur le modle de sa participation
dans la Compagnie des Alpes.
Linitiative de la CDC tait stratgique pour le secteur du transport
de voyageurs en France et pour les collectivits territoriales qui ont pu
craindre un affaiblissement de leur libert de choix et une hausse des prix.
linternational, la concurrence entre quatre groupes franais pouvait
tre prjudiciable pour eux.
2 - Un choix fait dans un dlai trs court

En droit, le choix du nouveau partenaire de Transdev relevait du
directeur gnral de la CDC, comptent pour les oprations
dinvestissement et de dsinvestissement.
Cette comptence sexerait sous le contrle de la commission de
surveillance de la CDC et du comit des investissements, mis en place en
application de la loi du 4 aot 2008 de modernisation de lconomie
(LME).
La gouvernance de la CDC en matire de participations
La Caisse des dpts et consignations (CDC) est place, de la
manire la plus spciale, sous la surveillance et la garantie de lautorit
lgislative (loi du 28 avril 1816).
1/ La CDC est dirige et administre par un directeur gnral,
nomm pour cinq ans. Les dcisions dinvestissement et de
dsinvestissement sont de sa comptence.
2/ La commission de surveillance est charge de surveiller la CDC.
La loi du 4 aot 2008 de modernisation de lconomie (LME) a
renforc le poids du Parlement en son sein et largi sa composition. Elle a
galement renforc ses comptences.
Elle est, notamment, saisie pour avis, au moins une fois par an, sur
les orientations stratgiques et sur la dfinition de la stratgie
dinvestissement de ltablissement public et des filiales.

434
COUR DES COMPTES
Elle peut adresser au directeur gnral des observations qui ne sont

pas obligatoires pour lui. Elle peut dcider de rendre publics ses avis,
systmatiquement annexs au rapport annuel quelle adresse au Parlement.
Elle peut proposer quil soit mis fin aux fonctions du directeur
gnral, et il ne peut tre mis fin ses fonctions sans son avis.
3/ Le comit des investissements est un comit spcialis constitu
au sein de la commission de surveillance et prsid par son prsident. Il
comprend deux autres membres, effectif port trois depuis novembre
2010.
Il est saisi pralablement des oprations dacquisition ou de
cessions de socit dans laquelle la CDC exerce une influence notable ou
dont le montant est suprieur 150 M. Le directeur gnral doit
communiquer aux seuls membres du comit des investissements (CDI)
tous les lments dont il dispose, et imprativement les lments suivants :
la valorisation, la stratgie, la procdure suivie, les critres de slection et
le niveau de prix.
Il formule un avis, qui est prsent la plus prochaine sance de la
commission de surveillance. Si le directeur gnral ne suit pas cet avis, il
doit motiver sa dcision devant la commission de surveillance.
4/ La CDC dtient des participations en dehors du primtre du
groupe, notamment dans de grandes entreprises franaises cotes.
Quelques-unes font lobjet dun accompagnement stratgique , qui se
traduit, notamment, par une prsence au conseil dadministration et un
suivi par le dpartement des participations et du dveloppement au mme
titre que les filiales. Cest le cas de Veolia Environnement.
Veolia Environnement a manifest son intrt pour Transdev au

printemps 2009.
La CDC tait alors le premier actionnaire du groupe Veolia
Environnement avec 10 % du capital et un sige au conseil
dadministration. Cette participation, au mme titre que celle dans Dexia,
faisait lobjet dun accompagnement stratgique sans entrer dans le
primtre du groupe. Sa valeur boursire tait denviron 1,1 Md fin
2009, divise par trois par rapport son point culminant de 2008.
Le directeur gnral de la CDC a reu du prsident-directeur
gnral de Transdev une note du 30 mars 2009 qui estimait que ce
projet a une grande consistance et peut constituer une aventure
industrielle trs prometteuse pour la France, compte tenu de l'effet
d'entranement qu'aurait un tel groupe sur l'industrie franaise du
transport . Cette note posait trois conditions : la parit des actionnaires,


ET CONSIGNATIONS
435
le maintien du prsident-directeur gnral et le changement de nom de la

socit. Cest sur cette base que les ngociations bilatrales ont t
engages par le directeur gnral de la CDC.
La manire dont le processus sest engag appelle deux
observations :
- la sortie de la RATP du capital de Transdev na finalement pas t
ralise pralablement la conclusion dun nouveau partenariat,
contrairement aux recommandations de la commission de
surveillance, mais simultanment, ce qui donnait un pouvoir
darbitrage la RATP ;
- des ngociations se sont engages sans avoir donn un mandat de
recherche, ni prvu une procdure dappel la concurrence. Si
celle-ci ntait pas obligatoire juridiquement, elle et t souhaitable
sagissant de la cession dun actif public et au regard des enjeux.
La SNCF a galement manifest son intrt quelques semaines
plus tard, pour le compte de sa filiale Keolis, dans les mmes conditions
de gouvernance et de parit. La CDC lui a donn lassurance quelle
aurait accs lensemble des informations donnes Veolia
Environnement et que son projet serait examin.
Dans ce contexte, Veolia Transport et Keolis taient deux
partenaires potentiels srieux, mais pas ncessairement les seuls
possibles ; un rapprochement avec lun plutt que lautre ne simposait
pas vritablement :
- Veolia Transport, division du groupe Veolia Environnement, tait de
taille deux fois suprieure Transdev, avec 5,9 Md de chiffre
daffaires et prs de 78 000 employs en 2009, prsent dans 28 pays.
Ses rsultats taient ngatifs de manire rcurrente, avec 73 M de
pertes en 2009244 ;
- Keolis, filiale de la SNCF aux cts dinvestisseurs financiers, tait
de taille comparable Transdev, avec 3,4 Md de chiffre daffaires
et 45 500 employs en 2009. Ses rsultats taient bnficiaires
(46 M en 2009).
Un examen comparatif a bien t organis, mais dans le dlai trs
court de six jours : les banques-conseils de la CDC (BNP Paribas et
Socit Gnrale) ont transmis un cahier des charges le 28 mai 2009, les
rponses tant attendues pour le 3 juin 2009 au plus tard.
244
Le dficit a t en moyenne de 83 M par an sur la priode 2006-2009.

436
COUR DES COMPTES
Le prsident de la commission de surveillance de la CDC, tout

comme la ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi, ont crit
au directeur gnral de la CDC pour demander que la comparaison entre
les deux candidats soit faite sur la base de critres objectifs, de manire
transparente et quitable. Ils ont galement invit la CDC prendre son
temps dans lexamen de ce dossier et approfondir les ngociations.
Les lments de valorisation et de structuration financire de la
transaction, pourtant dterminants, ne faisaient pas partie du cahier des
charges et ntaient, en consquence, pas pris en compte dans cette
analyse comparative ; les conditions de sorties de la RATP non plus.
Ainsi, deux volets essentiels pour apprcier lopration ntaient pas
disponibles ce stade, en contradiction avec le texte du rglement
intrieur sur les informations requises pour une consultation du comit
des investissements245.
Soumise par mdias interposs246 la pression de Veolia
Environnement, socit cote, la CDC na pas souhait approfondir les
ngociations, alors que sa position tait plus forte tant quelle gardait
deux interlocuteurs. Ce choix nest sans doute pas tranger au fait que la
CDC tait par ailleurs le premier actionnaire au capital de Veolia
Environnement.
Le directeur gnral de la CDC tait favorable au rapprochement
avec Veolia Transport. Le comit des investissements et la commission
de surveillance de la CDC, runis respectivement les 21 et 22 juillet 2009,
ont rendu un avis favorable, mais encadr par quatre conditions : le
management excutif du nouvel ensemble par Transdev, la relle parit
de lactionnariat, llaboration dun projet industriel fond sur des
objectifs stratgiques partags et la compensation de la RATP par la
cession quilibre dactifs de Transdev et de Veolia Environnement, en
cohrence avec le projet industriel 247.
245
Selon le rglement intrieur de la commission de surveillance adopt fin 2008, les

lments dinformation requis sont, notamment, lvaluation de la valeur de
lentreprise selon les mthodes usuelles et lobjet de la cession ou de lacquisition,
en particulier le niveau de prix .
246
Communiqu de presse de Veolia Environnement du 9 juin 2009 confirmant son
intrt pour une fusion des deux filiales et une introduction en bourse de la nouvelle
entit, suivi dun dmenti du directeur gnral de la CDC pour prciser quaucune
dcision ntait prise.
247
CDC, Rapport au Parlement 2009, disponible sur www.caissedesdepots.fr


ET CONSIGNATIONS
437
La CDC et Veolia Environnement ont sign le 22 juillet 2009 un

accord de ngociation et annonc le jour mme louverture de
ngociations exclusives portant sur le rapprochement de leurs filiales
respectives, Transdev et Veolia Transport. Le prsident de la commission
de surveillance a diffus le mme jour un communiqu de presse faisant
tat des points dattention retenus par la commission en sance.
Lobjet de laccord tait de crer une nouvelle entreprise, dtenue
parit par les deux actionnaires. Veolia Environnement devait tre
loprateur industriel du nouveau groupe et la CDC un investisseur
stratgique long terme. En consquence, la nouvelle entit devait tre
intgralement consolide dans les comptes du groupe Veolia
Environnement. Une introduction en bourse dans un dlai de deux ans
tait prvue pour accompagner lexpansion du nouveau groupe. Enfin, le
premier directeur gnral devait tre le prsident-directeur gnral de
Transdev en poste en 2009.
3 - Des cots levs lis la volont de parit au capital

et au retrait de la RATP
Laccord final a t conclu le 4 mai 2010248, selon des modalits
dfavorables la CDC, mme si elles ont t prsentes comme le prix
payer pour la parit et la sortie de la RATP.
248
Laccord de rapprochement du 4 mai 2010 comportait un protocole de

rapprochement, un pacte dactionnaire pour 30 ans, un protocole de sortie de la RATP
(dans des conditions un peu diffrentes de celles envisages en dcembre) et des
conventions croises de garanties.

COUR DES COMPTES
438
Schma n 2 : situation aprs la fusion
Il prvoyait une augmentation de capital de Transdev de 200 M

la charge de la CDC pour assurer la parit, alors que laccord de
ngociation du 22 juillet excluait tout versement en numraire.
Ce montant rsultait des valorisations respectives retenues pour les
deux entreprises, des niveaux levs et avec un cart de 200 M en
faveur de Veolia Transport, une fois prise en compte la compensation de
la sortie de la RATP du capital de Transdev249.
Le comit des investissements a t mis devant le fait accompli,
puisquil na t formellement consult que le 21 janvier 2010 et que ce
chiffre avait dj t annonc le 21 dcembre 2009. Au demeurant, la
participation du fonds Equiter dans Transdev avait t rachete, fin 2009,
par la CDC en numraire pour un montant de 30 M, cohrent avec la
valorisation de Transdev retenue pour la fusion.
249
Chacune des entreprises tait apporte pour une valeur de 691 M, soit une valeur
totale de 1 382 M pour le nouvel ensemble. Ces valeurs taient figes, sans clause
dajustement ultrieur.


ET CONSIGNATIONS
439
Il a demand que cet apport soit consacr des oprations de

croissance externe, en particulier au Royaume-Uni pour compenser les
actifs transfrs la RATP sur ce march. Si ce souhait a bien t pris en
compte, les circonstances postrieures la fusion nont pas permis de le
raliser.
Les actifs transfrs la RATP ont t prlevs principalement sur
Transdev, contrairement aux intentions affiches dans laccord de juillet
2009.
Ces actifs ont t choisis en fonction de la stratgie industrielle de
la RATP, au dtriment des choix que pouvait oprer le nouveau groupe,
qui considrait le Royaume-Uni comme un des cinq pays prioritaires. Il
sagissait dactifs de qualit (en particulier, des exploitants du rseau
dautobus de Londres), la RATP ayant en revanche refus, la suite des
audits qui faisaient ressortir une valeur ngative, ceux en provenance de
Veolia Transport au Royaume-Uni.
Cet apport dactifs a donn une forte impulsion au dveloppement
de RATP Dev, dont le chiffre daffaires a tripl entre 2009 et 2011 pour
atteindre 600 M.
B - Un projet insuffisamment tudi

Le directeur gnral de la CDC a considr que le rapprochement
avec Veolia Transport tait le bon choix et en a expos les motivations
dans une note aux membres du comit des investissements, en date du
17 juillet 2009. Mais lanalyse ralise par les services de la CDC
prsentait plusieurs faiblesses et lacunes.
1 - Des ambitions peu ralistes

La principale motivation tait le potentiel de cration de valeur, qui
apparaissait plus lev avec Veolia Transport. Cette analyse reposait sur
les objectifs de synergies mises en avant par Veolia, en matire
commerciale, sur le plan de lefficacit oprationnelle et de la rduction
des cots.
Toutefois, les plans daffaires prsents de part et dautre nont pas
fait lobjet dun examen approfondi, ce qua relev le prsident de la
commission de surveillance. Les hypothses sur la croissance de

440
COUR DES COMPTES
lactivit, notamment en France, taient volontaristes, celles sur le prix du

carburant rsolument optimistes.
Enfin, les conomies dues aux synergies (70 M par an)
ncessitaient des mesures fortes, que les deux partenaires ntaient pas
ncessairement prts assumer.
Le second argument tait celui dune taille plus importante et de la
forte prsence internationale de Veolia Transport, complmentaire de
Transdev. Toutefois, il apparaissait que le groupe, en contrepartie, serait
trs dispers, prsent dans 27 pays mais sans atteindre la taille critique
partout.
Lendettement du nouveau groupe (1,8 Md) ntait manifestement
pas compatible avec une introduction rapide en bourse et ne permettait
pas non plus daccompagner une stratgie de dveloppement industriel
ambitieuse.
Lensemble de ces lments rendait demble improbable la
perspective dune introduction en bourse dans le dlai prvu de deux ans.
2 - Des conditions essentielles non remplies

Les services de la CDC ont minimis les difficults potentielles,
notamment la compatibilit entre des modles et des cultures dentreprise
assez loigns.
La perception par les clients, pour lessentiel des collectivits
territoriales, tait pourtant un point dterminant. La confiance des
partenaires de Transdev tait troitement lie son appartenance au
groupe CDC et une gestion de proximit. Du ct de Veolia
Environnement, lapproche commerciale englobait volontiers lensemble
des mtiers du groupe et pas seulement le volet transport .
La capacit des quipes travailler ensemble tait galement une
condition cl du succs. cet gard, il tait de mauvais augure que le
management de Transdev ait fait savoir, dans une contribution
linstruction en date du 5 juin 2009, quil tait dfavorable au projet de
fusion avec Veolia Transport.
Lacceptation par les clients et ladhsion des quipes taient,
pourtant, les deux enjeux principaux mentionns par la direction des
risques et du contrle interne (DRCI) de la CDC, consulte sur le projet.


ET CONSIGNATIONS
441
La CDC a, par ailleurs, sous-estim les facteurs dincertitude sur la

stabilit des orientations de Veolia Environnement. Le prsident-directeur
gnral tait personnellement attach la place de la branche transport
dans le groupe, point de vue qui ntait pas unanimement partag au sein
du conseil dadministration et de la direction.
Les risques de paralysie rsultant usuellement dune rpartition du
capital 50-50 devaient, au cas despce, tre limits par le fait que
Veolia Environnement stait vu reconnatre dans la ngociation un rle
doprateur industriel. Toutefois, cette option ntait pas totalement
assume par la CDC en raison notamment des rticences de la
commission de surveillance et du management de Transdev.
3 - Une sous-estimation des risques lis la SNCM

La prsence de la filiale SNCM, filiale 66 % de Veolia Transport,
dans le primtre du nouveau groupe, semble avoir t ignore lors de
lexamen initial du projet en 2009. Ce sujet na mme pas t mentionn
dans la note transmise au comit des investissements, ni port la
connaissance de la commission de surveillance. Il na pas t examin
dans linstruction, alors que de nombreuses questions mritaient un
approfondissement (risques contentieux, plan daffaires, valorisation des
navires).
La Socit nationale maritime Corse Mditerrane (SNCM)
La SNCM est une compagnie maritime franaise assurant des
liaisons rgulires depuis la France continentale vers la Corse, la
Sardaigne, lAlgrie et la Tunisie.
Pour la Corse, le service pour les traverses au dpart de Marseille
est assur depuis 2002 dans le cadre dune dlgation de service public
(DSP) avec une compensation financire. Un deuxime contrat a t
conclu pour la priode 2007-2013 et un troisime est en vigueur depuis le
1er janvier 2014.
Sous leffet de la concurrence, en particulier de la socit Corsica
Ferries, la part de march de la SNCM entre les ports continentaux
franais et la Corse est passe de 82 % en 2001 27 % en 2013.

442
COUR DES COMPTES
La SNCM, dtenue majoritairement par ltat depuis 1976, a

bnfici dune premire aide la restructuration en novembre 2003. la
suite de nouvelles difficults, une procdure de privatisation de gr gr a
t engage en 2005. La SNCM a t reprise en mai 2006, en mme temps
que de nouvelles aides lui taient apportes, par un tandem constitu par
un financier et un industriel, le fonds Butler Capital Partners (BCP) pour
38 % et Veolia Environnement pour 28 %. Ltat conservait 25 % du
capital travers la Compagnie gnrale maritime et financire (CGMF) et
les salaris dtenaient 9 %. Veolia Environnement a rachet les parts de
BCP fin 2008, portant ainsi sa part de capital 66 %.
Le chiffre daffaires tait denviron 300 M en 2009, avec un
effectif de 2 040 salaris (dont environ 600 contrats dure dtermine).
Le bilan de la SNCM a t dpos le 4 novembre 2014. Elle est
depuis le 28 novembre 2014 en procdure de redressement judiciaire. Par
jugement du 20 novembre 2015, le Tribunal de commerce de Marseille a
attribu la reprise des actifs de la SNCM au groupe Rocca, un des quatre
candidats avoir dpos une offre.
Les responsables de la CDC considraient en 2009 que la SNCM

restait de la responsabilit de Veolia Environnement, puisquune garantie
spcifique figurait dans les accords du 4 mai 2010.
Cette garantie couvrait les prjudices pouvant rsulter de trois
contentieux connus cette date, auxquels la socit Corsica Ferries tait
partie :
- un recours contre la dcision de la Commission europenne du 8
juillet 2008 ayant dclar les aides dtat dans le cadre de la
restructuration et de la privatisation compatibles avec le droit
communautaire. Le Tribunal de lUnion europenne a annul cette
dcision le 11 septembre 2012 et la Commission europenne en a tir
les consquences dans une nouvelle dcision du 20 novembre 2013,
demandant la rcupration des sommes auprs de la SNCM pour un
montant valu 220 M hors intrts ;
- un recours contre la dlgation de service public portant sur la liaison
Marseille-Corse pour la priode 2007-2013. Le Conseil dtat a
annul le 13 juillet 2012 larrt de la cour administrative dappel de
Marseille qui avait annul la dlibration de 2007 dattribution de la
DSP au groupement SNCM-CMN. Laffaire est renvoye devant
cette dernire juridiction ;
- un recours devant lAutorit de la concurrence pour abus de position
dominante collective avec la CMN qui a dbouch sur une
condamnation une amende.


ET CONSIGNATIONS
443
Si ce dispositif juridique tait suppos protger la CDC contre les

consquences de ces trois contentieux, tel ntait pas le cas pour de
nouvelles procdures, la CDC nayant pas fait figurer dans les accords du
4 mai 2010 de clause de garanties lgard de contentieux non connus ou
natre.
Or deux contentieux sont apparus postrieurement la fusion :
- la Commission europenne a rendu, le 2 mai 2013, une dcision
ordonnant la cessation immdiate du versement, par la collectivit
territoriale de Corse, de compensations au titre du service
complmentaire (priodes de pointe) et la rcupration des sommes
dj verses ce titre. La collectivit territoriale de Corse a suspendu
les paiements en aot 2013 et a mis, en novembre 2014, deux titres
de recouvrement de 167,3 M et de 30,5 M correspondant au
capital vers et aux intrts. La procdure de redressement judiciaire
dcide le 29 novembre 2014 a fait obstacle au paiement ;
- la socit Corsica Ferries a introduit le 15 novembre 2013 un recours
devant le tribunal administratif de Bastia en annulation de la
nouvelle DSP, signe le 24 septembre 2013 pour une dure de 10 ans
compter du 1er janvier 2014. Par jugement du 7 avril 2015, le
tribunal administratif a dcid que la nouvelle DSP serait rsilie
compter du 1er octobre 2016.
C - Une mise en uvre dficiente

Les autorisations ncessaires la fusion taient nombreuses :
Commission europenne, autorits de la concurrence (en France et aux
Pays-Bas), commission des participations et des transferts (CPT) en
raison de la sortie du secteur public250. Le processus depuis la dcision de
principe (22 juillet 2009) jusqu la clture juridique de lopration a dur
prs de 21 mois.
Ce dlai, en grande partie incompressible, na pas t mis profit
pour prparer la fusion dans de bonnes conditions. Il a t au contraire
prjudiciable, avec un changement des rgles du jeu dcid au dernier
moment et une incapacit des actionnaires se mettre daccord en temps
utile sur le volet oprationnel.
250
La loi du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement prendre diverses mesures

d'ordre conomique et social dfinit le transfert au secteur priv comme la perte de la
dtention de plus de la moiti du capital social par le secteur public.

444
COUR DES COMPTES
1 - La modification du pacte dactionnaires juste avant la fusion

Le pacte dactionnaire a t modifi le 7 fvrier 2011, moins dun
mois avant la clture de lopration. Veolia Environnement ne souhaitait
plus consolider intgralement le nouveau groupe dans ses comptes.
Plusieurs points essentiels du dispositif ont t remis en cause :
- un strict quilibre des pouvoirs entre actionnaires a t mis en place,
tant au sein du conseil dadministration (avec un administrateur
indpendant) que par la reconnaissance de droits de veto
supplmentaires la CDC (budget, plan moyen terme et principaux
mcanismes de financement). Ce rquilibrage favorable pour la
CDC prsentait en contrepartie le risque de bloquer la gouvernance ;
- du fait de cette modification, Veolia Environnement pouvait
dconsolider la nouvelle entit de ses comptes, avec pour
consquence un transfert de dette vers le bilan de la CDC. La dette
porte par la CDC au titre de sa participation a plus que doubl,
passant de 450 950 M ;
- le prsident-directeur gnral de Transdev, pressenti depuis lorigine
comme directeur gnral de la nouvelle socit, a t cart au profit
dun nouveau directeur gnral, extrieur aux deux entits. Le
directeur gnral de Veolia Transport, qui devait tre directeur
gnral dlgu, tait galement vinc au motif quil fallait assurer
lunit de management.
Ce nouveau directeur gnral, qui venait du groupe CDC, a t
propos par Veolia Environnement. Il a t recrut sur un contrat de
travail sign par Veolia Environnement.
Ce changement en matire de management revenait sur lune des
conditions mises par le comit des investissements et la commission de
surveillance leur acceptation de lopration.
Ce choix sest avr dautant plus pnalisant que lancien PDG de
Transdev a rejoint la concurrence au sein du groupe SNCF, dabord
comme conseiller du prsident sur les politiques de mobilit, puis comme
prsident du conseil de surveillance de la filiale Keolis, comptiteur le
plus direct de Transdev.


ET CONSIGNATIONS
445
Le directeur gnral de la CDC a cherch en vain sopposer ce

recrutement, mais le contrat de travail251 ne comportait aucune clause de
non concurrence, pas plus que la transaction signe le 31 mars 2011 sur
ses conditions de dpart, pourtant favorables.
2 - Des retards dans la prparation oprationnelle de la fusion

la date de la clture juridique de la fusion (3 mars 2011), de
nombreuses questions oprationnelles identifies dans laccord du
4 mai 2010 navaient pas t rsolues.
La fusion ntait, en fait, ce stade quune juxtaposition de deux
entits juridiques et de deux organisations. En atteste le fait quaucun
dossier sur le sujet navait t transmis aux instances reprsentatives du
personnel.
Aucune dcision navait t prise sur la nouvelle marque et le logo,
ou encore sur la localisation des siges du nouveau groupe, pas plus que
sur la rorganisation des rseaux en France et ltranger. La question
des prestations fournies par Veolia Environnement Veolia Transport,
pour un cot de 80 M, navait pas non plus t aborde.
Les nergies ont t concentres sur des questions
dorganigramme, avec un souci de parit tous les niveaux. La CDC na
pas remis en cause le fait que les cadres de Veolia Transport restent sous
contrat de travail Veolia Environnement, ce qui concernait une vingtaine
de personnes et ntait pas propice au rapprochement des quipes.
D - Le revirement stratgique de Veolia Environnement

1 - La dcision de dsengagement de Veolia Environnement
En dcembre 2011, soit neuf mois seulement aprs la fusion,
Veolia Environnement a annonc sa dcision de se dsengager du
domaine des transports et de cder sa participation dans Veolia-Transdev,
dans un dlai de deux ans, en concertation avec la CDC.
251
Le contrat de travail remontait 2005 en tant que directeur gnral dlgu de

Transdev et avait t suspendu durant la dure du mandat social.

446
COUR DES COMPTES
Cette annonce sinscrivait dans un plan de dsendettement du

groupe Veolia Environnement, dont le cours de bourse avait t divis par
deux au cours de lanne 2011252. Elle lui permettait galement de
prsenter des comptes 2011 nintgrant pas les pertes et dprciations au
titre de Veolia-Transdev253, alors mme que dimportantes plus-values
avaient t constates au moment de la fusion254.
La CDC ntait pas protge par le pacte dactionnaires contre un
changement dorientation aussi soudain de son partenaire, qui ouvrait une
priode dincertitude trs prjudiciable pour Veolia-Transdev.
La CDC sest limite dans sa raction publique indiquer quelle
resterait engage durablement dans Veolia-Transdev. Le directeur gnral
avait inform pralablement et titre confidentiel la commission de
surveillance255 de la ncessit du plan de redressement financier de
Veolia Environnement, dont Veolia-Transdev ntait quun volet.
Dans ce contexte, la CDC sest trouve contrainte denvisager sa
monte au capital de Veolia-Transdev, contrairement ses projets
initiaux.
Elle a sign, le 22 octobre 2012, un accord de ngociation
prvoyant de monter 60 % au capital de Veolia-Transdev et den
prendre le contrle exclusif, loccasion dune opration de
recapitalisation par conversion des avances dactionnaires concurrence
de 800 M (520 M pour CDC, 280 M pour Veolia Environnement),
ncessaire pour consolider la situation financire. Laccord prvoyait
galement la reprise de la SNCM par Veolia Environnement, avant le
30 juin 2013.
Le comit des investissements de la CDC a donn, le
17 octobre 2012, un avis favorable, assorti de deux rserves : disposer
dun niveau de contrle et de management adapt au redressement
oprationnel et industriel, disposer des assurances ncessaires la reprise
de la SNCM par Veolia Environnement. La commission de surveillance,
runie le 24 octobre 2012, a indiqu que les doutes sur leffectivit de
cette reprise taient le risque principal pour lexcution de cet accord.
252
La valeur boursire de la participation de la CDC tait, de ce fait, tombe

405 M, son plus bas niveau depuis 2002.
253
Les activits de Veolia-Transdev ont t classes, lexception de la SNCM, en
activit non poursuivies.
254
Le groupe Veolia Environnement avait enregistr 430 M de plus-values sur cette
opration en mars 2011.
255
Sance du 30 novembre 2011.


ET CONSIGNATIONS
447
2 - Un dsengagement finalement bloqu par le dossier SNCM

Cette volution de lactionnariat na jamais t mise en uvre, car
Veolia Environnement na pas repris la SNCM quelle ne souhaitait en
toute hypothse pas conserver durablement.
Laccord entre la CDC et Veolia Environnement du
22 octobre 2012 a t prolong dbut juillet 2013, aux mmes conditions,
jusquau 31 octobre 2013. Le comit des investissements na pas t
consult sur cette prolongation, ce que le prsident de la commission de
surveillance a regrett au cours de la sance du 10 juillet 2012.
Cet accord est caduc juridiquement depuis le 31 octobre 2013. La
commission de surveillance avait pris acte par anticipation de sa caducit
le 2 octobre 2012, dans un relev de conclusions formalis, en relevant
explicitement la carence de Veolia Environnement dans sa mise en uvre
et en souhaitant sa rengociation dans de meilleures conditions pour le
groupe CDC.
Au second semestre 2013, ltat stait oppos louverture dune
procdure collective. Le bilan de la SNCM na t dpos quen
novembre 2014, le tribunal de commerce de Marseille dcidant douvrir
une priode dobservation dans le cadre dune procdure de redressement
judiciaire, pour une dure maximum dun an.
II - Un bilan trs ngatif court terme

pour la CDC mais un redressement amorc
A - Une activit en recul (2011-2013)
Les premiers rsultats du nouveau groupe ont t dsastreux, au
cours des premires annes, avec des checs commerciaux et un recul du
chiffre daffaires.
1 - Les problmes commerciaux

Consult par la CDC au printemps 2012, un ancien directeur
gnral de Transdev avait voqu un problme existentiel pour la
nouvelle socit, en rappelant le scepticisme de certains lus locaux sur
lintrt et la faisabilit de cette fusion et limpact de lviction des
dirigeants pressentis au moment de sa ralisation effective.

448
COUR DES COMPTES
La dmotivation des quipes atteignait des niveaux importants,

comme la confirm le baromtre social ralis par la Sofres dbut 2013.
Les rsultats commerciaux ont t mauvais pour lanne 2012. Sur
les contrats remis en concurrence cette anne-l, le volume de chiffre
daffaires renouvel a t de 470 M, tandis que le volume perdu
atteignait 590 M. Le taux de renouvellement sest tabli ainsi 45 %
seulement, contre 70 % en moyenne dans le secteur. Cette perte de chiffre
daffaires tait loin dtre compense par les gains de nouveaux contrats
(environ 150 M).
La socit a perdu de nombreux contrats en France, dont les
partenariats historiques avec les socits dconomie mixte (SEM) de
Metz et de Strasbourg. La plupart des contrats perdus en France ont t
gagns par Keolis. Deux collectivits importantes, Nice et Cannes,
clientes auparavant de Veolia Transport, ont dcid de passer en rgies
municipales. Des contrats significatifs ont galement t perdus aux
Pays-Bas : le contrat national de transport la demande (Valys) na pas
t renouvel, pas davantage que ceux de deux rseaux urbains (dont
Utrecht).
En outre, la politique commerciale a t bride par la contrainte
financire pesant sur la socit du fait de son endettement, qui conduisait
rationner les enveloppes disponibles pour les investissements
oprationnels dans les rponses aux appels doffres.
2 - La diminution du chiffre daffaires et des effectifs

Le chiffre daffaires cumul des deux entits fusionnes tait
estim 8,1 Md en 2010 et devait progresser de 5 % par an.
Au contraire, le chiffre daffaires a diminu chaque anne. Il
ntait plus que de 6,6 Md en 2013, nettement en retrait par rapport la
situation antrieure la fusion.
Il a t affect, dune part, par les pertes de contrats, mais
galement, partir de 2013, par les cessions dactifs auxquelles Transdev
a t contraint en raison de ses difficults financires.
Ces difficults nont pas t sans incidence sur les effectifs du
nouveau groupe. Ils slevaient prs de 110 000 collaborateurs en
cumul avant la fusion et sont passs 86 000 fin 2013.


ET CONSIGNATIONS
449
B - Un bilan financier trs ngatif pour la CDC

1 - Les dficits de Veolia-Transdev
Ds lanne 2011, la marge oprationnelle tait infrieure de 20 %
aux hypothses volontaristes retenues dans le cadre du projet de fusion :
380 M contre 480 M escompts.
Les conomies de 70 M prvues par le projet de fusion ont tard
se concrtiser, en raison des retards dans la mise en uvre. Au contraire,
la fusion a t dans un premier temps facteur de surcots (36 M en 2011,
20 M en 2012).
Les dprciations dactifs ont t massives, avec un total de
933,7 M en trois ans, dont plus de la moiti en 2011. Les montants ont
t respectivement de 570 M en 2011, 320,7 M en 2012, 43 M en
2013.
Les dprciations ont concern en 2011 pratiquement lensemble
des units gographiques, dont 120 M pour lAllemagne et 95 M pour
la France, ainsi que les actifs corporels de la SNCM pour 129 M256. En
2012, elles ont concern plus particulirement les Pays-Bas, avec une
dprciation de 275 M en 2012 et une valeur rsiduelle quasiment nulle.
Les pertes cumules de Veolia-Transdev se sont leves
1 108 M sur trois ans, de 2011 2013257. Les pertes au titre de la seule
SNCM (plus de 100 M) expliquent en grande partie le dficit de lanne
2013.
La dgradation de la conjoncture et la hausse du prix du carburant
peuvent tre invoques juste titre. Mais ce contexte na pas empch
dautres acteurs, notamment les concurrents franais Keolis et
RATP Dev, de dgager des bnfices sur cette mme priode.
la fin de lanne 2012, la dette nette du groupe Veolia-Transdev
atteignait 1,9 Md, soit un ratio par rapport lexcdent brut
dexploitation plus de deux fois suprieur la rfrence communment
admise.
256
La valeur rsiduelle de ces actifs, en tenant compte des amortissements, ntait

plus que de 181,1 M fin 2011 contre 345,6 M au mois de mars 2011. Les
dprciations ont port sur la valeur recouvrable des navires.
257
Le rsultat net de Veolia-Transdev a t dficitaire de 598,4 M en 2011,
380,3 M en 2012 et 129,5 M en 2013.

COUR DES COMPTES
450
Au vu du montant des fonds propres prvisionnel fin 2013, la

recapitalisation du nouveau Transdev devenait une ncessit juridique au
titre du droit des socits.
Elle a t ralise fin 2013 pour un montant de 560 M, par
transformation des avances dactionnaires en capital parit entre les
deux actionnaires, soit 280 M chacun.
La valorisation de la filiale, qui avait t retenue pour prs de
1,4 Md au moment de la fusion, ntait plus que de 600 M fin 2011 et
de 400 M fin 2012, soit une perte de valeur de prs d1 Md et de plus
des deux tiers de la valorisation initiale en moins de deux ans.
2 - Des pertes significatives pour la CDC

Les pertes pour la CDC ont t suprieures un demi-milliard
deuros sur les trois premires annes (2011-2013).
a) Lincidence sur le rsultat du groupe CDC : - 554 M

Les pertes cumules au niveau du rsultat net consolid du groupe
CDC se sont leves 554 M sur trois ans.
Tableau n 1 : contribution de Veolia-Transdev au rsultat net
du groupe CDC
En M
2011
2012
2013
Total
Contribution
- 286
- 203
- 65
- 554
Source : Cour des comptes daprs donnes CDC (rapports annuels)
Limpact a t particulirement sensible pour le groupe CDC sur

les annes 2011 et 2012. En 2011, son rsultat a t amput dans une
proportion de trois cinquimes par les pertes au titre de Veolia-Transdev.
En 2012, alors que la Caisse tait en dficit pour la deuxime fois de son
histoire, 44 % des pertes provenaient de Veolia-Transdev, second foyer
de pertes aprs Dexia.
Ces pertes ont eu pour consquence de rduire la contribution
reprsentative de limpt sur les socits, ainsi que le montant de la
fraction du rsultat vers par la CDC au budget de ltat.


ET CONSIGNATIONS
451
b) Les dprciations sur la valeur de la participation : - 597 M

Sur le plan patrimonial, fin 2013, la valeur brute de la participation
de la CDC tait de 971 M et sa valeur nette de 374 M, en raison du
montant des dprciations : 597 M.
Tableau n 2 : valeur comptable des titres Transdev au bilan de la
CDC
En M
31/12/2010
3/03/2011
31/12/2011
31/12/2012
31/12/2013
Valeur comptable brute
341
691
691
691
971
dont apports en capital
200
280
Valeur comptable nette
341
691
398
200
374
Dprciations annuelles
0,00
0,00
- 293
- 198
- 106
Dprciations cumules
0,00
0,00
- 293
- 491
- 597
Source : Cour des comptes daprs donnes CDC (comptes sociaux de ltablissement public)
La valeur brute de la participation a t augmente par la

comptabilisation de 150 M de plus-values au moment de la fusion, en
mars 2011, puis par les deux augmentations de capital, 200 M en mars
2011 et 280 M en dcembre 2013. Ces augmentations de capital
(480 M au total) ntaient pas prvues initialement et sont intervenues
dans une priode o les fonds propres de la CDC taient fortement
sollicits par la crise.
La valeur brute est ainsi passe de 341 M 971 M.
La diffrence avec la valeur nette sexplique par des dprciations
massives sur trois ans, avec un total cumul de 597 M.
C - Un redressement incontestable
Dans le contexte du dsengagement de Veolia Environnement et
du protocole de ngociation du 22 octobre 2012, la CDC sest substitue
Veolia Environnement comme oprateur industriel pour redresser la
situation.
Un prsident-directeur gnral de la filiale a t nomm le
3 dcembre 2012. Le nouveau PDG, issu de RATP Dev, est depuis sa
nomination galement membre du comit de direction du groupe CDC, ce
qui confirme son ancrage dans le groupe CDC.

COUR DES COMPTES
452
La nouvelle direction a prsent une stratgie en deux phases, une

priode de redressement (2013-2015) suivie par une priode de
dveloppement (2016-2018).
Les plans daction pour raliser des conomies et rduire les foyers
de pertes ont t acclrs avec des rsultats probants.
Un plan important de cessions dactifs, rduisant le nombre de
pays dans lesquels le groupe est prsent de 27 17 et le chiffre daffaires
global dun quart, a t officialis en mars 2013, dans le prolongement de
laccord entre actionnaires du 22 octobre 2012. Ce plan a t en partie
ralis, mais le groupe a finalement dcid de conserver les activits en
Allemagne (ferroviaire) et en Sude-Finlande.
Le groupe Transdev a retrouv lquilibre en 2014 avec un rsultat
net de 24 M. Son rsultat net a t de 51,6 M au premier semestre 2015
avec une prvision de 80 M sur lanne entire. Il a notamment bnfici
de la forte baisse du prix des carburants.
Le dernier rsultat encourageant mais encore fragile est celui dune
dette ramene de 1,9 Md fin 2012 760 M au 30 juin 2015.
Laugmentation de capital de 560 M souscrite par les deux actionnaires
parit (280 M chacun), en dcembre 2013, a contribu en partie ce
rsultat. Lamlioration de sa structure financire et la sortie de la SNCM
de son primtre, acte fin dcembre 2015, permettent au nouveau
Transdev desprer refinancer sa dette en dehors des prts dactionnaires.
moyen terme, le bilan pourrait donc tre moins ngatif pour la
CDC, qui a repris le contrle oprationnel et stabilis la filiale sous le
nom historique de Transdev. Il faudrait, nanmoins, des rsultats trs
suprieurs la moyenne du secteur pendant plusieurs annes pour
compenser les pertes.
D - Des incertitudes stratgiques qui persistent

1 - Les suites du dossier SNCM
Lvolution du dossier de la SNCM reste encore trs incertaine.
La CDC et sa filiale devront instruire au plan juridique, puis mettre
en uvre effectivement la garantie spcifique relative la SNCM
accorde par Veolia Environnement dans la convention du 4 mai 2010, au
titre des trois contentieux connus cette date.


ET CONSIGNATIONS
453
En outre, Transdev et la CDC devront galement sassurer que les

contentieux nouveaux, non couverts par la garantie spcifique,
notamment les demandes de rcupration auprs de la SNCM des aides
publiques juges indment perues, sont sans consquence pour elles.
Les solutions apportes lensemble de ces questions sinscriront
ncessairement dans un ensemble plus large, celui de lavenir des
participations respectives de la CDC dans Transdev et dans Veolia
Environnement.
2 - La stratgie de la CDC lgard de Transdev

Depuis octobre 2013, les accords de ngociation entre les deux
actionnaires sur la monte au capital du nouveau Transdev sont caducs.
La CDC devra donc clarifier rapidement sa stratgie moyen terme et
long terme par rapport sa participation dans Transdev.
Elle a confirm plusieurs reprises quelle entendait rester un
investisseur de long terme de Transdev, au titre du dveloppement
durable et pour rpondre la demande des collectivits territoriales de
conserver un autre interlocuteur que la SNCF ou la RATP, entreprises
publiques ferroviaires.
Si la CDC souhaite redevenir majoritaire durablement dans
Transdev, dont la dimension a plus que doubl entre-temps, elle devra
consentir leffort ncessaire en fonds propres et assumer le choix
dexercer un contrle exclusif dans une entreprise du secteur des services,
voluant sur un march mature aux marges faibles, avec une activit
majoritairement internationale et des effectifs qui reprsenteraient prs de
80 % de lensemble du groupe CDC.
Sa dcision ne peut tre compltement indpendante de lavenir de
sa participation dans le groupe Veolia Environnement (8,64 % du capital
au 31 dcembre 2014), dont la valorisation boursire tait remonte
717 M fin 2014 et a repass le seuil du milliard deuros en juillet 2015.
Cette situation illustre la ncessit pour la CDC, ds lors quelle
possde deux participations connexes, directe et indirecte, davoir une
vision consolide des enjeux, et rend souhaitable une prsentation
densemble.

454
COUR DES COMPTES

La fusion de la socit Transdev, filiale de la CDC, avec Veolia
Transport, filiale et division de Veolia Environnement, a t dcide
prcipitamment, insuffisamment tudie et conduite de manire
dficiente. Si les fusions dentreprises sont des processus complexes dont
les rsultats sont frquemment dcevants, au regard notamment de la
valorisation et des synergies ralises, il est manifeste quau cas despce
la CDC a lourdement sous-estim les difficults et les risques de
lopration. Elle a privilgi trs vite le choix de Veolia Transport et
accept le rythme acclr souhait par Veolia Environnement. Ce
faisant, elle sest prive de la possibilit dapprofondir les analyses sur la
pertinence et la faisabilit de lopration, contrairement aux
recommandations de la commission de surveillance et de la ministre de
lconomie, de lindustrie et de lemploi. Du fait de cette prcipitation,
les conditions fixes par laccord initial sign le 22 juillet 2009 ont
pratiquement toutes t remises en cause ultrieurement.
Cest un chec conomique et financier court terme, qui sest
traduit par un recul de lactivit et des pertes de lordre de 1 Md. Le
cot financier pour la CDC est lev, de lordre dun demi-milliard
deuros, et constitue, sagissant des participations de la CDC, le
deuxime foyer de pertes aprs Dexia au cours de la priode rcente. La
stabilit stratgique de lactionnariat parit avec le groupe Veolia
Environnement a t remise en cause ds la fin de lanne 2011 par un
changement dorientation de ce dernier. La situation normalement
transitoire a perdur en raison des difficults, ce jour non rsolues, de
la filiale SNCM.
Nanmoins, le redressement engag par Transdev commence
porter ses fruits avec un retour lquilibre en 2014, et le choix
stratgique fait par la CDC devra tre apprci sur le long terme.
La sortie de la SNCM du primtre du groupe Transdev, plusieurs
fois diffre, doit tre loccasion de redfinir les orientations
stratgiques, en concertation avec le partenaire actuel, dont la CDC est,
par ailleurs, le premier actionnaire.
Plus gnralement, cette opration a rvl une faiblesse
importante dans la gouvernance de la CDC. Il est en effet indispensable
que les dcisions dinvestissement ou de dsinvestissement portant sur
des enjeux majeurs cessent de reposer sur la seule responsabilit du
directeur gnral et puissent, comme dans toutes les entits de cette
importance, impliquer effectivement aux diffrents stades de la dcision


ET CONSIGNATIONS
455
et de la ngociation linstance assurant la fonction de surveillance de

linstitution et de laction du directeur gnral.
La commission de surveillance, qui au sein de la CDC et en raison
de son statut particulier sous la surveillance et la garantie du Parlement
assume cette fonction, devrait voir son rle accru et ses moyens daction
renforcs.
Cette volution pourrait emprunter trois voies complmentaires
contenues dans les recommandations suivantes.
1.
utiliser pleinement le dispositif issu de la loi LME de 2008 :

- en respectant strictement les comptences du comit des
investissements et de la commission de surveillance et en veillant
la transmission complte des informations ;
- en dotant le comit des investissements des moyens ncessaires pour
lui permettre de recourir des expertises extrieures.
2.
modifier le rglement intrieur de la commission de surveillance

pour renforcer son rle et celui du comit des investissements :
- en permettant au comit des investissements de surseoir statuer
lorsquil estime que les conditions dinstruction ne sont pas runies
pour lui permettre de prsenter un avis clair ;
- en prvoyant que la commission de surveillance formalise au moins
une fois par an des avis sur la stratgie de la CDC vis--vis de ses
filiales ;
- en tendant cette comptence aux participations faisant lobjet dun
accompagnement stratgique , bien que non consolides dans le
primtre du groupe.
3.
ouvrir une rflexion sur une modification de la loi afin de confrer

la commission de surveillance un droit de veto ( la majorit simple
ou des deux tiers) sur les oprations relevant de la saisine du comit
des investissements.


Rponses
Rponse du ministre des finances et des comptes publics ...................... 459
Rponse du directeur gnral du groupe Caisse des dpts .................... 460
Rponse de lancien directeur gnral par intrim du groupe Caisse
des dpts (de mars juillet 2012) ......................................................... 462
Rponse de lancien directeur gnral du groupe Caisse des dpts
(de mars 2007 juillet 2012) .................................................................. 463
Rponse de lancien prsident de la commission de surveillance
de la Caisse des dpts et consignations (de 2007 juillet 2012)........... 464
Rponse de lancien directeur gnral de Veolia Transdev
(doctobre 2008 fvrier 2011) .............................................................. 468
Rponse de la prsidente-directrice gnrale de la RATP ...................... 471
Rponse du prsident de Kolis .............................................................. 471

Prsident-directeur gnral de Veolia Environnement
Prsident-directeur gnral de Transdev

458
COUR DES COMPTES

Ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique
Prsident de la Commission des participations et des transferts
Prsident de la Commission de surveillance de la Caisse des dpts
et consignations
Ancien directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations
(de juillet 2012 avril 2014)
Ancien directeur gnral de Veolia Transdev (de fvrier 2011
dcembre 2012)


ET CONSIGNATIONS
459
RPONSE DU MINISTRE DES FINANCES

ET DES COMPTES PUBLICS
Ce document tablit de faon claire et factuelle le droulement des
oprations ayant conduit la fusion entre les socits Transdev, filiale de
la Caisse des dpts et consignations, et Veolia Transport, filiale du
groupe Veolia Environnement.
Je partage pour lessentiel lanalyse que fait la Cour des
conditions particulirement prcipites de ralisation de ce
rapprochement et des consquences financirement prjudiciables pour
le groupe Transdev, la CDC et ltat de cette opration sur la priode
2011-2013.
Je constate galement, comme le fait la Cour, que le redressement
du groupe Transdev, initi sous limpulsion de la Caisse des dpts et
consignations, est dornavant en bonne voie. Cet effort a permis le retour
lquilibre du groupe Transdev, caractris par un rsultat net positif
en 2014 et au premier trimestre 2015. On ne peut par ailleurs que
souscrire au constat que fait la Cour de la ncessaire redfinition des
orientations stratgique de la CDC vis--vis de Transdev, lorsque
lensemble des risques contentieux ns de la situation particulire de la
SNCM auront t purgs.
Cette question relve au premier chef de la CDC elle-mme,
compte tenu de son statut particulier. Je souligne dailleurs que ltat,
dont la reprsentation au sein de la Commission de surveillance me
semble naturelle, compte tenu des missions de la CDC, nest en revanche
pas membre du comit des investissements. Toutefois, il me semble que
ds lors que Transdev aura t suffisamment redresse, la question du
maintien au sein du groupe CDC dune socit agissant dans un secteur
marchand, largement dploye linternational, et concurrente, de
surcrot, dautres socits lactionnariat public, devra ncessairement
tre pose.
Sagissant des recommandations que vous formulez la fin de
cette insertion et qui visent renforcer le rle de la Commission de
surveillance dans les dcisions dinvestissement et de dsinvestissement
de la Caisse des dpts et consignations afin de ne pas les laisser sous la
seule responsabilit du directeur gnral, il me semble quon ne peut que
souscrire au constat quune application plus stricte de lesprit des
dispositions de la LME aurait, en lespce, sans doute t prfrable.
Jattire nanmoins votre attention sur le fait que lhypothse dun
renforcement supplmentaire des prrogatives de la Commission de

460
COUR DES COMPTES
surveillance dans la gouvernance de la Caisse des dpts et

consignations, qui sinscrirait galement dans lesprit de la rforme
initie loccasion de la loi de modernisation de lconomie du 4 aot
2008, et auquel je ne suis pas hostile, me semblerait ncessiter douvrir
une rflexion plus large sur la gouvernance de la CDC. En effet, il me
semble quun renforcement des prrogatives de la Commission de
surveillance qui tendrait lui donner un rle dorgane dlibrant devrait
ncessairement aller de pair avec un renforcement des comptences
conomiques et financires en son sein, et surtout avec une redfinition
de son rle actuel en matire prudentielle, la Commission de surveillance
pouvant difficilement jouer la fois un rle dorgane dlibrant et un
rle de supervision. Par ailleurs, il me semble important au regard des
missions confies la Caisse des dpts, quun reprsentant de ltat
continue siger au sein de la Commission de surveillance.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU GROUPE CAISSE

DES DPTS
Le projet qui a conduit la fusion de Transdev et Veolia Transport
a connu plusieurs squences.
Compte-tenu de la dure du processus conduisant la fusion
effective, de la multiplicit des acteurs impliqus dans la ngociation et
de la complexit des enjeux inhrents la fusion de deux entreprises
industrielles, il nest pas surprenant qu plusieurs tapes, des points
dattention ou des interrogations aient pu tre exprims, notamment au
sein de la Commission de surveillance de la Caisse des dpts et de son
comit dinvestissement qui ont t saisis plusieurs reprises du sujet, au
cours des annes 2009 2012, et plus rcemment en 2015.
Il parait nanmoins difficilement contestable que les suites
immdiates de la fusion, dont le processus de ralisation dfinitive a t
anormalement long, se sont caractrises par une suite de dconvenues
multiples pour lactionnaire CDC.
Comme la Cour le souligne cependant, si le bilan est ngatif
court terme, un redressement incontestable est en uvre, sous limpulsion
du nouveau prsident-directeur gnral de la filiale nomm en dcembre
2012, qui sillustre notamment par le gain dimportants contrats, comme


ET CONSIGNATIONS
461
celui du rseau de bus Melbourne en Australie, par la rduction de son

endettement et par le fait que le groupe Transdev a retrouv lquilibre
en 2014 avec un rsultat net de 24 M et qui slevait, au premier
semestre 2015, 51,6 M.
Il est, par ailleurs, exact que la Caisse des dpts na pas souhait
envisager une volution de sa dtention dans Transdev tant que le dossier
complexe de la SNCM ntait pas rgl. Les avances rcentes en la
matire constituent un facteur essentiel pour envisager une clarification
de la stratgie actionnariale de la CDC moyen et long terme.
Sagissant plus gnralement du rle de la Commission de
surveillance, la Caisse des dpts partage lopinion de la Cour selon
laquelle les dcisions dinvestissement ou de dsinvestissement portant
sur des enjeux majeurs doivent impliquer linstance assurant la fonction
de surveillance de linstitution. Cette obligation figure dans le rglement
intrieur de la Commission de surveillance qui institue cet effet un
comit des investissements.
Dans le cadre de ce processus, qui sappuie dsormais sur une
pratique construite et amliore au cours de ces dernires annes, nous
veillons ce que le comit soit saisi des projets qui doivent lui tre
soumis, plusieurs reprises le cas chant si lopration le ncessite, et
ce quil soit destinataire de lensemble des informations lui permettant de
se prononcer. Les directions et services de la Caisse des dpts mettent
ensuite en uvre, sous lautorit du directeur gnral, les oprations
projetes.
De la mme manire, la Commission de surveillance est dj
amene formuler une fois par an des avis sur la stratgie des filiales qui
prennent en compte la position stratgique de lactionnaire CDC.
Sagissant, enfin, de la recommandation formule par la Cour
lattention du lgislateur, il nappartient pas au directeur gnral de la
Caisse des dpts den apprcier le bien-fond mais il convient de
souligner quelle introduirait un changement significatif dans lquilibre
des responsabilits entre la Commission de surveillance et le directeur
gnral, tel quil est construit aujourdhui.

462
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR GNRAL PAR INTRIM

DU GROUPE CAISSE DES DPTS (DE MARS JUILLET 2012)
Je ne suis pas en mesure de commenter la plus grande part des
analyses faites dans ce document, puisque je nai rejoint le groupe Caisse
des
dpts
et
consignations
(CDC)
quen
mai
2010,
cest--dire aprs (1) la dcision de rapprocher Transdev de Veolia
Transport, (2) la ngociation des termes et conditions de ce
rapprochement, et (3) la signature de laccord final entre les deux
groupes.
Sagissant de la priode au cours de laquelle jai exerc des
responsabilits au sein du groupe CDC je me limiterai trois sries de
commentaires :
1/ Je crois tout dabord important de souligner que lors de la
premire phase de mise en uvre de la fusion (i.e. 2011-2012), la
gouvernance de la socit a fonctionn de manire satisfaisante, dans le
cadre de la rvision du pacte dactionnaires (7 fvrier 2011) qui a permis
de renforcer les pouvoirs de la CDC.
Aucun blocage actionnarial nest intervenu au cours de cette
priode. Au contraire, les difficults oprationnelles auxquelles le
nouveau groupe a t confront durant cette phase dintgration ont
logiquement conduit un certain nombre de dcisions dactionnaires, au
premier chef le renouvellement du management (2012), une fois quil
tait clairement apparu que ces difficults ntaient pas seulement lies
aux perturbations rsultant de lintgration des deux entreprises.
2/ Sagissant de ces difficults oprationnelles, et comme cela est
rappel dans le rapport, il doit nanmoins tre soulign que Transdev a
d faire face entre 2011 et 2013 une conjoncture de march
particulirement dgrade (hausse du prix des carburants, notamment)
qui a encore aggrav la situation de lentreprise et explique pour une
large part le dcalage entre les rsultats et les prvisions initiales.
3/ Sur la SNCM, enfin, il apparat que durant cette priode le
groupe CDC est rest totalement immunis par rapport aux risques lis
cette entreprise. Les accords initiaux intgraient des garanties contre
tous les contentieux en cours, ainsi que cela est relev dans le rapport.
Par ailleurs, la mise en uvre du nouvel accord relatif la monte de la
CDC au capital de Transdev (22 octobre 2012) tait conditionne la
sortie de la SNCM du primtre de lentreprise de manire ce que


ET CONSIGNATIONS
463
jamais, aucun moment, la CDC doive porter une quelconque

responsabilit ou engagement par rapport cette socit.
RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR GNRAL DU GROUPE

CAISSE DES DPTS (DE MARS 2007 JUILLET 2012)
C'est au nom de l'intrt social de Transdev et parce que ce projet
m'a t prsent comme essentiel pour le dveloppement de cette socit
que j'ai engag des pourparlers avec Veolia Environnement et ai obtenu
satisfaction aux trois conditions poses par le directeur gnral de
Transdev.
Le rapport indique laconiquement le directeur gnral de la
CDC tait favorable au rapprochement avec Veolia Transport sans
voquer un instant le fait que cette position s'est taye sur un ensemble
d'arguments, passs sous silence dans le rapport, qui ont fait l'objet d'un
examen trs approfondi et conduisaient penser que ce choix tait
prfrable celui de Keolis.
Compte tenu du fait que les marges de Keolis taient prs de trois
fois suprieures celles de Transdev et de ce que la taille des entreprises
tait trs diffrente il aurait t de fait impossible d'arriver
raisonnablement une parit de 50/50 au capital de la nouvelle socit.
Par ailleurs, la situation financire des principaux cadres de Keolis tait
sans commune mesure avec celle de Transdev, ce qui aurait rendu
dlicate la fusion des deux quipes dirigeantes. Il existait ainsi un risque
de demande de liquidation des management package de 240 cadres
de Keolis. Il y avait galement des considrations tenant aux contraintes
de la politique de la concurrence. C'est cette analyse comparative qui a
conduit le comit des investissements puis la Commission de surveillance
de la Caisse des dpts mettre un avis positif sur ma proposition avec
le rappel de conditions qui taient celles que j'avais poses ds l'origine
du dossier.
Le jugement port selon lequel l'accord final conclu le 4 mai 2010
a t dfavorable la CDC est gratuit et ne mentionne aucunement la
diffrence de taille des entreprises. Affirmer que les ambitions taient peu
ralistes car les deux partenaires n'taient pas ncessairement prts
assumer des conomies fortes est tout aussi gratuit et ne repose sur rien
sinon un procs d'intention.

464
COUR DES COMPTES
S'agissant des difficults commerciales, le rapport fait l'impasse

sur les difficults gnrales du march des transports publics qui ont
affect tout le secteur mais aussi sur la dfection du directeur gnral de
Transdev en 2009 sans qui la fusion avec Veolia n'aurait jamais t
engage. Cette personne a quitt Transdev en 2011 pour se mettre au
service de Keolis et disqualifier Veolia Transdev auprs du rseau d'lus
locaux dont il tait proche. Cette attitude a probablement provoqu la
perte de plusieurs contrats pour Transdev.
Enfin s'agissant du bilan financier pour la Caisse des dpts,
celui-ci ne peut s'apprcier que sur le long terme et le redressement
significatif des comptes s'annonce d'ores et dj comme en attestent les
chiffres des rsultats de 2014 et du premier semestre 2015.
La conclusion du rapport indique que la Caisse des dpts aurait
accept le rythme acclr par Veolia Environnement . Le rapport
lui-mme semble regretter la lenteur du processus en soulignant
le processus depuis la dcision de principe (22 juillet 2009) jusqu' la
clture de l'opration a dur prs de vingt et un mois . La ralit est
simplement qu'une fois la dcision prise, murement rflchie et
parfaitement assume pour les raisons rappeles ci-dessus, nous avons
d aller aussi vite que possible pour viter d'handicaper l'activit des
deux entreprises en cause, tout en devant accepter le temps
incompressible des procdures de valorisation des actifs, de la
consultation des personnels et de la validation auprs de l'Autorit de la
concurrence.
RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DE LA COMMISSION

DE SURVEILLANCE DE LA CAISSE DES DPTS
ET CONSIGNATIONS (DE 2007 JUIN 2012)
S'agissant de la fusion entre la socit Transdev, filiale de la
Caisse des dpts et consignations (CDC) et le dpartement transport du
groupe Veolia Environnement, je ne peux malheureusement que partager
le constat effectu par la Cour sur le processus dcisionnel, les
conditions de sa mise en uvre et ses consquences financires.
Les faiblesses et les risques de cette opration avaient t identifis
pour plusieurs d'entre eux, par la Commission de surveillance, ce qui


ET CONSIGNATIONS
465
justifie pleinement les recommandations prconisant un renforcement des

moyens de celle-ci et du comit des investissements, mis en place par la
loi de modernisation de l'conomie du 4 aot 2008.
Sur l'opration elle-mme, la Cour rappelle que la prsence de la
RATP au capital de Transdev hauteur de 25,6 %, tait la consquence
du partenariat stratgique nou l'initiative de l'tat, au premier
semestre 2002.
Avant mme son avis de mars 2009 adress au directeur gnral,
la Commission de surveillance linitiative de mon prdcesseur stait
interroge deux reprises sur la pertinence de cet actionnariat.
Ainsi en 2005, elle avait dj constat : la modestie des
ralisations conclues dans le cadre du partenariat avec la RATP et
soulign l'attachement des collectivits locales au rle pivot que doit
exercer la CDC dans l'actionnariat de Transdev .
En 2006, elle a mis une recommandation visant au rachat des
parts dtenues par la RATP dans Transdev travers la structure
Financire Transdev pour dnouer un partenariat dgrad et
dommageable au dveloppement de Transdev et sa gouvernance .
L'avis de la Commission de surveillance du 4 mars 2009, qui fait
suite la sance du 25 fvrier consacre l'examen du bilan 2008 et aux
perspectives d'avenir de Transdev s'inscrit dans ce constat partag par
deux commissions de surveillance successives, aux compositions
diffrentes.
Cette demande tait conforme au souhait rpt des dirigeants de
Transdev qui y voyaient, juste titre, une condition pour pouvoir
poursuivre le dveloppement de la socit l'international.
Dans l'esprit des membres de la Commission de surveillance ainsi
que le confirme ce mme avis, l'opration de sortie de la RATP du capital
de Transdev devait tre conduite indpendamment du choix ventuel d'un
nouveau partenaire.
La Commission de surveillance exprime l'unanimit la
demande de rupture du partenariat avec la RATP. Elle appuie la
dmarche entame par le directeur gnral pour engager la conduite de
ce projet en l'assurant de son soutien pour que 2009 soit l'anne de la
concrtisation de sa demande et mandate son prsident pour le suivi de
ce dossier. Une fois cette opration ralise, il appartiendra la
direction gnrale d'indiquer la Commission de surveillance si
Transdev doit ou non s'appuyer sur d'autres partenaires franais ou
europens pour poursuivre son dveloppement .

466
COUR DES COMPTES
Elle avait donc bien prvu qu'il tait ncessaire de prendre le

temps de l'analyse et de l'tude des diffrentes options existantes, une fois
dnou le partenariat avec la RATP, comme le rappelle la Cour.
La conduite de front de la sortie de la RATP et de l'entre d'un
nouvel actionnaire, dont l'objectif initial tait une absorption de Transdev
et non un partenariat, alors mme que les dirigeants de Transdev
envisageaient un actionnariat diversifi, a boulevers le processus
souhait.
Ainsi que le souligne la Cour, l'environnement mdiatique trs fort
de ce dossier et la sensibilit de la cotation de l'action Veolia a
incontestablement jou un rle dans l'acclration du calendrier dans
cette premire phase, prjudiciable une analyse approfondie, pour
laquelle chacune des tapes la Commission de surveillance a manqu
de la totalit des lments lui permettant de statuer en toute clart.
Ce dossier est aussi replacer dans le contexte de l'poque : celui
de la premire opration de respiration d'une filiale du groupe, alors
mme que plusieurs d'entre-elles suscitaient des intrts extrieurs, ce qui
accroissait encore la pression existante.
Sur le choix entre Keolis et Veolia, l'acceptation du schma Veolia
Transport par les dirigeants de Transdev a t dterminante dans le
positionnement des membres de la Commission de surveillance et de son
comit d'investissement.
L'option Keolis, qui a t carte car juge moins ambitieuse et
dgageant moins de rsultats et de valeur ajoute, au travers des
analyses effectues par les banques conseils, comme par la direction
finances et stratgie de la CDC, n'a mon regret pas pris en compte les
apports que le PDG de la SNCF s'tait engag faire dans le cadre d'un
accord avec Keolis, au bnfice d'autres entits du groupe (filiales
immobilires de la SNCF au bnficie de la SNI, participation dans
Systra au bnficie d'Egis).
Ds lors que le choix a t effectu, le rle de la Commission de
surveillance avait t de s'efforcer que les conditions mises l'entre en
ngociation exclusive soient respectes dans l'accord final et de veiller
aussi ce que les lenteurs dans la mise en oeuvre oprationnelle de la
fusion ne soient pas trop prjudiciables la future socit.
S'agissant de la SNCM, ds la proposition de fusion avec Veolia et
avec l'aide de Christian Frmont, j'ai fait valoir le problme pos par la


ET CONSIGNATIONS
467
SNCM et la ncessit de tenir cette dernire en dehors du primtre de

Veolia Transdev, si l'option de la fusion tait finalement retenue. C'est
bien sur cette base que l'accord initial a t conclu.
L'exprience tire de la gestion du dossier Transdev m'a conduit,
au moment de l'ouverture du capital de la Poste faire appel une
banque conseil indpendante pour clairer les choix de la Commission de
surveillance et de son comit d'investissement.
Il faut se fliciter de l'action de redressement conduite par
Jean-Marc Janaillac, au terme d'un processus trop long dont l'absence de
rels objectifs communs, les conflits de personnes et les changements de
cap, ont abouti une destruction de valeur qui ncessitera de
nombreuses annes pour tre compense. Le primtre de la nouvelle
socit est, l'arrive, moins ambitieux que ce qui tait escompt et plus
proche en terme de chiffre d'affaires et d'implantations de ce qu'aurait t
le rsultat de l'option Keolis.
Il faut aussi constater que cette opration malgr ces errements,
aura rationalise la prsence des entreprises franaises dans le secteur
des transports publics l'international qui devient de plus en plus
concurrentiel mais qui constitue toujours un secteur d'excellence pour
notre pays.
La Commission de surveillance dispose depuis 2009 d'un levier
supplmentaire pour faire prendre en compte ses positions dans des
dossiers d'investissements majeurs, puisqu'il lui appartient dornavant de
fixer le modle prudentiel de la CDC et de dterminer son niveau de
fonds propres, ce qui justifie pleinement qu'elle puisse disposer de la
totalit des informations permettant d'apprcier l'incidence sur les
rsultats et la valorisation des principales filiales, des oprations
affectant leur capital et leur stratgie industrielle. Dans cet esprit, avant
mme le terme de mes fonctions la prsidence de la Commission de
surveillance, j'ai souhait que cette dernire puisse obtenir la copie des
dossiers remis au comit national d'engagement pour les oprations
relevant du comit d'investissement de la Commission de surveillance.
Le recours des banques conseils indpendantes doit pouvoir tre
systmatis sur des oprations majeures. L'autonomie financire de la
Commission de surveillance que j'ai fait acter dans le rglement intrieur
en donne la possibilit, ce qui correspond la premire voie
complmentaire suggre par la Cour.
La deuxime recommandation concernant la possibilit de surseoir
statuer pour des projets d'investissement, lorsqu'il estime que les
conditions d'instruction ne sont pas runies, est sans doute souhaitable.

468
COUR DES COMPTES
C'tait d'ailleurs le sens de mon courriel du 4 dcembre 2009 au

directeur gnral de la CDC sur le dossier Veolia. La question immdiate
qui se pose est de savoir, si un sursis statuer est oprant, lorsqu'il
revient diffrer une dcision impactant une socit cote, ds lors que le
dossier est public et que la destruction de valeur en bourse peut en tre la
consquence.
Enfin, la mise en place recommande par la Cour d'un droit de
veto de la Commission de surveillance une majorit qualifie me semble
tre une meilleure garantie.
RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR GNRAL DE VEOLIA

TRANSDEV (DOCTOBRE 2008 FVRIER 2011)
Je souhaite faire, comme vous men donnez la possibilit, les
commentaires suivants :
Je pense que ce rapport retrace de faon prcise et complte cette
opration.
Concernant le processus de dcision dcrit au chapitre 1-A
( choix prcipit ), il me semble ncessaire dindiquer quau moment
o cette dcision a t prise, il ny avait aucune urgence pour la Caisse
des Dpts (CDC) puisque Transdev qui tait une entreprise saine et en
plein dveloppement (situation qui ntait certes pas symtrique avec
Veolia Transport, une socit en situation financire et commerciale
difficile depuis plusieurs annes).
De plus, cette dcision a t prise sans la moindre analyse
conomique puisquaucun chiffrage ni de la valeur des 2 entreprises, ni
de lintrt de lopration na t effectu durant cette priode qui
court davril juillet 2009.
En outre, il est important de noter que la dcision a t prise par le
Directeur gnral de la CDC, sans que le conseil dadministration de
Transdev nait eu se prononcer, et contre lavis unanime de lquipe de
direction de Transdev. Jai en effet alert de nombreuses reprises
pendant cette priode, le DG de la CDC sur les consquences ngatives
quaurait un tel projet. Jai en particulier formul le 5 juin 2009 un avis
trs dtaill sur la comparaison des offres de SNCF et Veolia


ET CONSIGNATIONS
469
Environnement (VE) (consultation effectue dans la prcipitation en

quelques jours), qui concluait sans ambigut de faon ngative sur le
projet de fusion avec Veolia Transport.
On sait que la position du management est, dans toute opration
de transformation, un lment cl de succs. Cest dautant plus vrai dans
une socit de services aux collectivits locales o la confiance (et son
caractre intuitu personae) est dterminante. La suite de cette histoire la
dailleurs amplement dmontr.
Cette opration a donc t dcide, sans rationnel conomique et
contre lavis du management de Transdev, une double erreur.
cette erreur, sest ajoute dans la suite du processus ce qui me
semble tre une faute de la CDC : lacceptation dune ngociation
financire trs dfavorable pour les intrts patrimoniaux de la CDC,
dans une volont daboutir tout prix.
Sur le fond,
La CDC sur linsistance de VE a accept un mcanisme
dvaluation qui survalorisait les entreprises (multiple dEBITDA trs
lev) et qui favorisait Veolia Transport (ne prenant pas en compte
notamment la valeur du portefeuille pourtant stratgique des socits
dconomie mixte de Transdev non consolid dans lEBITDA).
Les risques ont t valus de faon trs dsquilibre (survaluation
pour Transdev, sous-valuation pour Veolia Transport avec en
particulier labsence de prise en compte du risque majeur voir mortel
que reprsentait la SNCM).
Sur le process,
La CDC sest comporte comme si cette ngociation devait aboutir
absolument (on se demande pourquoi).
Les quipes de Transdev ont t marginalises dans ces
discussions, la CDC se privant ainsi (voire semblant se mfier) de la
connaissance du march et du savoir-faire relatif au mtier quelles
reprsentaient.
Cette attitude a conduit un dsquilibre majeur dans les
conditions de la fusion :
un cot pour la CDC totalement exorbitant (obligation de recapitaliser
Transdev, prise en charge dune dette largement issue de Veolia
Transport) ;

470
COUR DES COMPTES
la cration dune entreprise dont lquilibre bilantiel tait devenu

insupportable, en raison dune dette beaucoup trop leve (dette ellemme issue de la survalorisation de Veolia Transport), obligeant ainsi
les 2 actionnaires financer eux-mmes cette dette.
En plus de ces conditions conomiques dfavorables, le
dsquilibre ainsi cr sest traduit dans toutes les dimensions du projet,
la CDC ayant de fait renonc ses prrogatives dactionnaire 50 %.
Cette situation ma personnellement mis en porte--faux puisque je
navais plus les moyens de diriger Veolia Transdev selon les termes de
laccord de juillet 2009 que Veolia souhaitait en permanence transformer
son avantage.
Ceci a conduit mon dpart dbut 2011, la rupture de la
confiance avec les collectivits locales clientes ainsi quavec
lencadrement de Trandev. Do la catastrophe managriale,
commerciale et financire qui a suivi.
Le rapport prsente dans sa partie B le bilan financier de
lopration pour la CDC.
Je souhaite sur ce sujet insister sur le fait que la motivation dune
telle opration aurait d tre la cration de valeur : dans une fusion,
1 + 1 doit faire plus que 2.
Cest donc laune de la cration de valeur quil convient
dapprcier le bilan de cette opration, 5 ans aprs sa ralisation. Ce
recul de 5 ans est largement suffisant pour faire un bilan dfinitif, car
cest dj un dlai trs long dans la vie dune entreprise qui est
confronte au march.
Je pense donc quil convient de mettre en valeur que limpact rel
de cette fusion aura consist pour la CDC en une destruction de valeur de
1,150 Md (554M + 597M), et ne se limite pas aux seules pertes
comptables.
Et ce chiffrage ne prend pas en considration le cot humain de
lopration, particulirement lourd pour les quipes de Transdev.
Je partage, avec les commentaires que jai apports ci-dessus, les
conclusions du rapport.


ET CONSIGNATIONS
471
RPONSE DE LA PRSIDENTE-DIRECTRICE GNRALE

DE LA RATP
Je prends acte auprs de la Cour de son insertion concernant la
fusion Transdev-Veolia destine figurer dans le rapport public annuel
2016.
RPONSE DU PRSIDENT DE KOLIS

Les extraits de linsertion communiqus au groupe Keolis
nappellent pas de rponse particulire, le constat dune opration mene
dans la prcipitation nayant pas permis danalyser de faon exhaustive
les alternatives et les consquences pour Transdev et la Caisse des dpts
et consignations ayant t fait par la Cour.


3
Les thtres nationaux : des scnes
dexcellence, des tablissements
fragiliss
_____________________ PRSENTATION _____________________
La Comdie-Franaise, le Thtre national de lOdon (TNO), le
Thtre national de la Colline (TNCo) et le Thtre national de
Strasbourg (TNS) forment, avec le Thtre national de Chaillot258, la
famille des thtres nationaux. Ces grandes scnes emblmatiques du
spectacle vivant franais ont pour points communs dtre des
tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC), placs sous la
tutelle de la direction gnrale de la cration artistique (DGCA) du
ministre de la culture et de la communication et de bnficier dun
financement public exclusivement tatique. Au cours de la priode sous
revue (2006-2014), ces quatre tablissements ont bnfici de 458,23 M
de subventions de fonctionnement (soit 71 % du total de leurs ressources
pour un montant de charges slevant 677,15 M), auxquelles se sont
ajoutes 42,48 M de subventions dinvestissement.
Pour autant, malgr leur appartenance une mme catgorie, le
statut de chacune de ces institutions ne relve pas dun cadre juridique
commun (I), tandis que le dveloppement de leurs activits ainsi que leur
fonctionnement restent peu encadrs par le ministre de la culture (II).
Labsence dorientations claires et dobjectifs prcis est dautant
plus problmatique que lconomie de ces tablissements est fragile :
malgr des taux de frquentation levs, les charges de structure sont en
258
Le Thtre national de Chaillot dont lactivit est tourne vers la danse nest pas
inclus dans le champ couvert par la Cour des comptes qui est exclusivement centr sur
les institutions dramatiques.

474
COUR DES COMPTES
augmentation constante (+ 16 % entre 2006 et 2014) et lactivit trs

majoritairement dficitaire (III).
Les directeurs des thtres peuvent agir sur plusieurs leviers pour
conforter lquilibre financier de leur tablissement. Rationaliser leurs
dpenses, accrotre leurs recettes, mutualiser certaines fonctions
pourraient permettre damliorer le fonctionnement de lensemble (IV).
I - Les thtres nationaux : une place essentielle

dans le paysage dramatique franais
Considrs par le ministre de la culture et de la communication
comme les piliers de sa politique publique en faveur de lart
dramatique , les thtres nationaux ne procdent pas dun socle juridique
commun, chacun deux tant rgi par des dispositions rglementaires259 et
conventionnelles (accords dentreprise) qui leur sont propres. En
labsence de texte de porte gnrale prcisant les rgles communes qui
leur sont applicables, cest essentiellement limportance des moyens
humains, financiers et techniques allous par ltat qui les distingue
difficilement pour certains des autres structures du rseau dramatique
dcentralis.
A - Une identit qui sestompe face au rseau

dcentralis
La Comdie-Franaise, le Thtre national de lOdon (TNO), le
Thtre national de la Colline (TNCo) et le Thtre national de
Strasbourg (TNS) se situent au sommet dun vaste rseau avec lequel
leurs collaborations sont peu nombreuses, quil sagisse des
coproductions ou des tournes (cf. III). Ce rseau comprend :
Dcret du 1er avril 1995 portant statut de la Comdie-Franaise ; dcret du

21 octobre 1968 portant statut du thtre national de lOdon ; dcret du 31 mai 1972
portant statut du thtre national de la Colline et dcret du 31 mai 1972 portant statut
du thtre national de Strasbourg.
259

LES THTRES NATIONAUX : DES SCNES DEXCELLENCE, DES

TABLISSEMENTS FRAGILISS
475
- 39 centres dramatiques nationaux (CDN) ou rgionaux (CDR)

exclusivement vous au thtre. Dots en 2013 de 112,3 M de
subventions annuelles, leur financement est mixte, hauteur de 55 %
par ltat (61,8 M) et de 45 % par les collectivits territoriales
(50,5 M) ;
- 71 scnes nationales, hritires des Maisons de la Culture cres par
Andr Malraux. Ces structures pluridisciplinaires ont une
programmation majoritairement domine par le thtre. Elles
bnficient de 179,2 M de subventions annuelles, dont 31 % en
provenance de ltat (55,4 M) et 69 % des collectivits territoriales
(123,7 M).
Les quatre thtres nationaux reoivent eux seuls un montant de
subventions sensiblement gal (53,8 M) ce que ltat verse la totalit
des 39 CDN/R et reprsentant prs de la moiti (46 %) de ce quil alloue
lensemble des 110 scnes dcentralises.
Dans le champ du spectacle vivant o domine le systme de
lintermittence, cette forte concentration des moyens est lie au choix
politique ancien de doter ces tablissements :
- de moyens humains permanents consquents : 717 quivalents temps
plein travaills (ETPT) auxquels sajoute lemploi dintermittents
artistiques et techniques, hauteur de 88 ETPT par an en moyenne ;
- doutils de production varis : 11 salles, allant de la formule
classique du thtre litalienne (salle Richelieu, salle historique de
lOdon, salle Kolts Strasbourg) la salle partiellement (Grand
Thtre de la Colline) ou entirement modulable (Ateliers Berthier,
Petit Thtre de la Colline).
Au-del du critre distinctif des moyens dvolus par ltat, la
frontire entre thtres nationaux et CDN semble de plus en plus
incertaine, au moins pour ce qui concerne le TNCo et le TNS que rien ne
permet a priori de distinguer, en termes de programmation et dambition
artistiques, de CDN importants comme le Thtre national de Bretagne
(TNB) ou le Thtre national populaire (TNP) de Villeurbanne.
Tandis que tend sestomper, en termes dactivits et de
rayonnement, la spcificit des thtres nationaux dans le paysage
dramatique franais, lidentit distinctive de chacun des quatre
tablissements au sein de lensemble quils forment parat galement de
plus en plus difficile cerner.

476
COUR DES COMPTES
B - Les thtres nationaux, entre complmentarit

et ressemblances
Telles qunonces par leurs dcrets statutaires respectifs, les
missions des thtres nationaux sont dfinies de faon peu spcifique,
puisque tous ont pour mission de prsenter des pices du rpertoire ,
classique et moderne, franais comme tranger.
Sans doute la Comdie-Franaise revt-elle un profil singulier dans
ce paysage, du fait de lexistence de la troupe permanente avec laquelle se
confond son histoire. Grce ce vivier de comdiens qui lui doivent, en
principe260, lintgralit de leur temps de travail, elle fonctionne selon le
systme dit de lalternance : alors que dans les autres thtres nationaux
les pices sont prsentes en continu sur une brve priode de temps (une
srie), le Thtre Franais est en mesure de proposer plusieurs spectacles
en mme temps (de trois six en rotation au cours dune mme semaine),
ce qui lui permet de varier sa programmation tout en conservant un place
importante au rpertoire classique.
Au-del de cette particularit inhrente la structure de la
Comdie-Franaise et la mission de formation qui incombe au TNS
travers lcole suprieure dart dramatique (ESAD), cest la personnalit
des directeurs successifs qui a forg, un temps, lidentit de chacun des
tablissements : il en a t ainsi de la mission europenne de lOdon,
insuffle par Giorgio Strehler au dbut des annes 1980, ou de la dcision
prise en 1987 par Jorge Lavelli de consacrer exclusivement le thtre de
la Colline la cration et la dcouverte des expressions de notre
sicle .
Les contours historiques et artistiques se sont depuis estomps.
LOdon na plus le monopole de la programmation europenne, les
compagnies trangres tant largement accueillies dans dautres
institutions, au TNCo et surtout au TNS. De mme, sans dlaisser les
uvres contemporaines qui ont fait son identit, la programmation du
TNCo sest nettement ouverte aux dramaturges de la fin du XIXme sicle
(Tchekhov, Ibsen ou Strindberg) et aux classiques du XXme sicle
(Bernhard, Camus, Beckett). linverse, le rpertoire contemporain
irrigue dsormais la programmation de lensemble des autres thtres
260
Ce qui nempche pas loctroi de nombreuses mises en disponibilit certains

dentre eux.


477
nationaux. Ds lors, il nest pas rare de constater la programmation

concomitante des mmes auteurs, voire des mmes pices dans plusieurs
de ces thtres.
Lorganisation du paysage que forment les thtres nationaux est
donc, pour lessentiel, le rsultat dune situation de fait dont le ministre
de la culture se contente trs largement de prendre acte.
II - Une tutelle largement absente

De manire gnrale, et plus encore la Comdie-Franaise,
limplication du ministre de la culture dans la politique des thtres
nationaux nest pas la hauteur des financements consentis.
A - Un manque de cadrage densemble

Quel que soit le thtre considr, les lettres de mission adresses
aux directeurs sont soit inexistantes261, soit reues dans un dlai compris
entre sept mois et un an et demi aprs la publication des dcrets de
nomination. Tout semble se passer comme si le talent et les intuitions du
directeur suffisaient, aux yeux de la tutelle, garantir, pour plusieurs
annes, la performance artistique et la gestion de son tablissement.
En outre, malgr les engagements rpts pris lors des prcdents
contrles de la Cour, aucun contrat de performance na t sign pendant
les neuf annes de la priode sous revue (2006-2014), lexception du
TNS depuis 2005. Or cet unique contrat qui multiplie les indicateurs (20),
sans assigner de priorits la direction, na rien dun outil de pilotage
stratgique.
Loin de se rduire une insuffisance formelle, labsence de
documents contractuels a conduit des lacunes videntes dans le
fonctionnement quotidien des tablissements, privs de ligne directrice et
dobjectifs mesurables, sagissant notamment :
- de la saison type construire, en fonction de la structure du budget
des spectacles prsents (part des productions, coproductions,
accueils notamment internationaux en raison de leur cot) ;
261
La Cour a relev quatre cas entre 2006 et 2014.

478
COUR DES COMPTES
- de la politique tarifaire appliquer (valeurs-cibles et/ou seuils

chiffrs, adapts aux contraintes des tablissements), au-del du
rappel de grands principes qui savrent peu oprationnels, lorsquil
sagit dlaborer une grille (cf. IV) ;
- des modes de coopration avec le rseau du spectacle vivant
(engagement sur des collaborations avec des CDN et des scnes
nationales) ;
- du nombre minimal de spectacles devant faire lobjet dune tourne,
a minima, quilibre (cf. III).
B - Une absence de ltat dans les instances

dlibrantes de la Comdie-Franaise
La Comdie-Franaise est une organisation compose de deux
entits distinctes mais troitement imbriques dans laquelle la
surveillance de ltat est minimale :
- la socit des Comdiens-Franais : cre par lacte de socit des
Comdiens-Franais en date du 5 janvier 1681 et refonde le
17 avril 1804, cette structure de droit priv la nature juridique
imprcise est forme des socitaires qui, lors de leur nomination,
signent devant notaire un document dadhsion lacte constitutif de
la socit ;
- le Thtre Franais proprement dit : dabord service de ltat sans
personnalit morale mais dote de lautonomie financire, il a t
transform en tablissement public industriel et commercial par le
dcret du 1er avril 1995.
Laissant sans rponse la question de la nature juridique de la
socit des Comdiens-Franais et des liens patrimoniaux comme
comptables quelle entretient avec ltablissement public, le dcret de
1995 na eu que peu deffet sur lorganisation et la gouvernance du
thtre qui restent encore largement domines par la socit.
Ainsi, le comit dadministration, organe dlibrant de
ltablissement, ne compte aucun reprsentant de ltat lorsquil est en
formation restreinte, les reprsentants de la tutelle tant seulement invits
assister aux sances du comit dans sa formation largie. Alors quil
assure pourtant prs de 70 % du financement de ltablissement, le


479
ministre de la culture ne dispose donc pas de voix dlibrative, y

compris lors de lapprobation dactes tels que le budget ou le compte
financier.
C - Des dfaillances dans la gestion des postes

de direction
1 - Les rgles approximatives de nomination
et de dpart des directeurs
Les directeurs (ou ladministrateur la Comdie-Franaise) sont
nomms par dcret du Prsident de la Rpublique pour un mandat de cinq
ans, renouvelable par priode de trois ans. Le processus discrtionnaire
auquel obissent les nominations peut tre lorigine de situations
malencontreuses, comme en tmoignent les conditions chaotiques ayant
prsid au dpart de Julie Brochen du TNS en 2013/2014. Il peut, en
outre, se traduire par la coexistence de deux directeurs, impliquant le
financement dune double rmunration pendant plusieurs mois, voire
pendant une anne entire, comme au thtre de la Colline o une
codirection transitoire a t organise entre Alain Franon et Stphane
Braunschweig262 entre janvier 2009 et janvier 2010.
Les changements de direction saccompagnent galement de
lembauche dun, voire de plusieurs proches collaborateurs (en gnral,
directeur de la programmation et/ou conseiller artistique). En raison de la
dure du mandat du directeur et, sauf introduire des dispositions
lgislatives particulires pour les thtres nationaux, ces salaris ne
peuvent tre embauchs que sous contrat dure indtermine. Ainsi,
chaque changement dquipe conduit des protocoles transactionnels
coteux en raison de labsence de motif rel et srieux de licenciement.
Au cours de la priode sous revue, les cots de passation de
pouvoir263 stablissent ainsi 77 000 entre Georges Lavaudant et
Olivier Py (TNO) ; 190 000 entre Olivier Py et Luc Bondy (TNO) ;
96 000 entre Alain Franon et Stphane Braunschweig (TNCo) ;
126 900 entre Julie Brochen et Stanislas Nordey (TNS).
262
Embauch par le biais dun contrat dartiste associ.

Ces cots comprennent les salaires du directeur et du ou des proches collaborateurs
pendant la priode transitoire.
263

480
COUR DES COMPTES
Outre les cots en termes de rmunration ou dindemnits, la

passation de pouvoir peut galement saccompagner de frais
supplmentaires engendrs par le renouvellement des outils de
communication souhaits par les nouveaux directeurs (changement de
logo, de charte graphique, etc.), comme cela sest produit la
Comdie-Franaise en 2015.
Enfin, lissue de leur mandat, il est de tradition que les directeurs
sortants qui disposent dune compagnie bnficient automatiquement du
conventionnement de celle-ci264. Cest le cas des compagnies de deux
directeurs sortants qui ont respectivement bnfici de 900 000 et de
600 000 chelonns sur trois ans. Cette pratique qui nest prvue par
aucun texte droge aux rgles de droit commun appliques loctroi de
subventions aux compagnies dramatiques. Ce type de conventionnement
devra, lavenir, reposer sur des rgles clairement dfinies excluant toute
automaticit.
2 - Des obligations de service clarifier

En matire artistique, le caractre peu explicite des modalits
dattribution aux directeurs de lindemnit forfaitaire pour travaux de
mise en scne (33 000 annuels), coupl labsence de vritable contrle
sur la ralit du service fait, a pu conduire des versements
contestables265. La clarification des rgles dattribution de cette indemnit
apparat donc ncessaire.
Il en va de mme pour les activits extrieures des directeurs. Si
celles-ci peuvent participer au rayonnement des tablissements, il semble
nanmoins indispensable, au vu de leur frquence et de leur dure
(jusqu huit semaines conscutives pour lun des directeurs du TNCo),
que le ministre fixe des rgles claires quant la procdure
dautorisation, la dure et la rmunration devant sappliquer ces
cumuls demplois.
264
La compagnie bnficie dune subvention dans le cadre dun contrat pluriannuel de

trois ans.
265
Au TNCo, une indemnit a pu tre verse un directeur, alors quil navait ralis
aucune cration au cours dune anne civile entire, mais de simples rptitions, en fin
danne, en vue de la prsentation dun spectacle lanne suivante.


481
Au-del de leur rle artistique, les directeurs des thtres nationaux

sont ordonnateurs des dpenses de ltablissement quils dirigent266. Si la
majorit dentre eux sacquitte de cette tche avec discernement, certaines
drives ont pu tre constates.
Il en va ainsi dun ancien directeur de lOdon qui, signataire dun
protocole transactionnel de 163 535 267 avec lun des salaris du thtre
dont il avait choisi de se sparer sans respecter la procdure de
licenciement , a prcis la Cour que sa signature avait t purement
administrative , renvoyant pour toute justification son ministre de
tutelle. En sont un exemple tout aussi critiquable les deux reprsentations
exceptionnelles de lune des crations dun directeur (pour 55 000 ),
offertes par le thtre, afin de clbrer son dpart, sans que la tutelle en
ait t pralablement informe. Le ministre de tutelle gagnerait, sans
doute, rappeler aux directeurs, dans le cadre de leur lettre de mission, la
responsabilit quimplique le rle dordonnateur des dpenses dune
institution publique.
D - Une mauvaise gestion du parc immobilier

Le parc immobilier dont disposent les thtres nationaux est, pour
lessentiel, compos de biens domaniaux reus en dotation. Si lentretien
courant est ralis par les tablissements eux-mmes, les travaux les plus
importants sont financs par ltat et raliss sous sa matrise douvrage.
Or les conditions dutilisation de certains immeubles remis en dotation
comme le suivi des travaux directement pris en charge par ltat
apparaissent perfectibles.
1 - Lentretien des biens de la socit des Comdiens Franais

par ltat
la Comdie-Franaise, le texte qui a institu lEPIC a prvu la
mise sa disposition des biens domaniaux appartenant ltat, mais ne lui
a pas rattach le patrimoine de la socit des Comdiens, qui demeure la
266
Sur la notion dordonnateur, voir tome II du prsent rapport deuxime partie,

chapitre I.
267
Soit 23 fois le salaire mensuel brut du salari concern.

482
COUR DES COMPTES
proprit exclusive de cette dernire268. Les conditions dans lesquelles

ltablissement public est suppos disposer de la jouissance titre gratuit
des locaux de la socit, alors que le ministre en assure lentretien, nont
fait lobjet daucune convention. Pour lheure, les subventions
dinvestissement qui sont alloues, chaque anne, ltablissement ne font
aucune diffrence entre les biens domaniaux remis en dotation
ltablissement et les biens immobiliers, privs, appartenant aux socitaires.
2 - La situation insatisfaisante des biens remis en dotation

Certains espaces remis aux tablissements apparaissent soit
inappropris, soit dans un tat de dgradation peu compatible avec le
statut dtablissement public de leur occupant.
Alors que les Ateliers Berthier ont t remis dfinitivement en
dotation au thtre de lOdon en 2006, cest encore dans un Algeco de
44 m, install dans la cour de ltablissement depuis neuf ans, que sont
installs les bureaux dune partie de lquipe technique.
Strasbourg, le TNS fait face au problme inverse. Il sest vu
confier, en 2006, lancien conservatoire de musique, un espace de 4 000 m
en plein cur de la ville, labandon depuis 1995. Aprs un projet peu
crdible de mutualisation avec lUniversit de Strasbourg, aucune solution
nest aujourdhui ltude. La tutelle se devrait de restituer France
Domaine ce patrimoine immobilier inexploit depuis 20 ans.
Le Thtre de lOdon, qui navait pas t associ la rdaction du
cahier des charges et aux travaux de rnovation de son btiment
historique intervenus entre 2002 et 2006 (37,9 M pris en charge par le
ministre de la culture), sest vu remettre une salle dont la sonorisation et
les conditions de visibilit navaient manifestement pas t
convenablement tudies. Outre la dgradation des conditions de
visibilit de 80 fauteuils, les problmes de rverbration du son dans la
cage de scne et disolation phonique de la salle ont ncessit de
reprendre lacoustique de la salle un an et demi aprs sa rouverture.
268
Il sagit dun btiment rue Amelot situ dans le XIme arrondissement de Paris et
des locaux (terrain et constructions) de Sarcelles, utiliss pour les dcors et les
costumes.


483
III - Une situation financire fragile

et dsquilibre
A - Une politique de cration structurellement
dficitaire
Entre 2006 et 2014, le dsquilibre patent entre une
programmation riche pour les quatre thtres (68 spectacles prsents par
an) et une diffusion limite (1 467 reprsentations annuelles, soit moins
de 22 reprsentations par spectacle) se traduit par un fonctionnement
conomique dans lequel les recettes de billetterie et les ventuels apports
de coproduction ne permettent presque jamais de couvrir les dpenses
directes de montage et dexploitation des spectacles.
Tableau n 1 : volution du nombre de spectacles
et de reprsentations dans les quatre thtres nationaux
entre 2006 et 2014
Nb de
spectacles
Thtres
Salles
(jauge maximale)
Richelieu (862)
ComdieFranaise
Odon
Colline
Strasbourg
Nb
de reprsentations
Nb repr/spectacle
2006
2014
Moy.
Total
Moy.
Total
Moy.
120
13
3 355
25 %
373
35
20
28
Vieux-Colombier (309)
66
1 784
14 %
198
31
20
27
Studio Thtre (136)
70
1 582
12 %
176
21
22
23
Salle historique (804)
60
1 190
9%
132
29
38
23
Ateliers Berthier (395)
64
1 251
9%
139
17
32
21
Grand Thtre (743)
59
1 286
10 %
143
24
21
22
Petit Thtre (214)
54
1 297
10 %
144
24
28
24
Kolts (600)
74
807
6%
90
12
11
Salle Gignoux (203)
31
379
3%
42
14
10
13
Espace Grber (260 / 140)
15
266
2%
30
17
11
13
612
68
13 197
100 %
1 467
22
21
22
Thtres nationaux
Source : Cour des comptes. Moy. = moyenne annuelle.
1 - Lconomie des productions, hors Comdie-Franaise

Bien quils accordent une place non ngligeable aux spectacles
accueillis achets dautres institutions ou compagnies (44 % pour le
TNO et 30 % pour le TNCo au cours de la priode), lOdon et la Colline
fondent lessentiel de leur programmation sur des crations propres. Le

484
COUR DES COMPTES
TNS est, quant lui, le seul tablissement dans lequel les accueils (60 %)
sont suprieurs aux productions et coproductions.
Graphique n 1 : origine des spectacles prsents
entre 2006 et 2014
Le cot moyen par fauteuil payant qui intgre les cots directs de
production (phase de montage)269 et/ou dexploitation (phase de
reprsentation) hors charges de structure constitues notamment par la
masse salariale des techniciens permanents connat des diffrences
marques entre tablissements et au sein de chacun dentre eux, en
fonction de la jauge de la salle et de la nature du spectacle.
269
Lorsquun thtre accueille un spectacle, il ny a pas de cot de montage, puisquil

achte un spectacle qui a dj t produit par un autre tablissement.


485
Tableau n 2 : cot par fauteuil payant (moyenne 2006-2014)
Petit
Berthier
Total
Grand
thtre
Petit
Thtre
Total
Kolts
Gignoux
Hall
Grber
Studio
Grber
Total
Strasbourg
Grand
Berthier
Colline
Salle
historique
Odon
Cot moyen
(en euros)
33,79
46,14
82,29
38,56
36,18
45,83
38,72
35,37
44,19
44,78
52,63
38,01
production
36,90
41,97
112,14
38,99
44,13
54,32
46,33
60,80
69,64
54,76
59,35
coproduction
34,05
53,11
71,14
43,06
34,15
43,91
37,74
31,17
53,93
42,00
39,33
accueil franais
21,30
30,59
24,51
26,29
37,13
28,24
26,61
39,80
32,19
52,63
28,96
accueil tranger
54,50
87,25
65,71
50,10
48,79
49,91
32,50
25,62
31,22
Source : Cour des comptes, daprs comptes financiers et tableaux de frquentation
Entre 2006 et 2014, le cot moyen dune production prsente

dans la salle principale stablit 36,90 par fauteuil lOdon, 44,13
au TNCo et 60,80 au TNS. Au sein de chaque thtre, le cot par
fauteuil augmente mcaniquement avec le rtrcissement de la jauge
(+ 12 par fauteuil entre la salle historique et les Ateliers Berthier ; prs
de 10 dcart entre le Grand et le Petit Thtre du TNCo ou entre la
Salle Kolts et le Hall Grber du TNS).
Tableau n 3 : taux dautofinancement des spectacles
(moyenne 2006-2014)
Petit
Berthier
Total
Grand
thtre
Petit
Thtre
Total
Kolts
Gignoux
Hall
Grber
Studio
Grber
Total
Strasbourg
Grand
Berthier
Colline
Salle
historique
Odon
Taux
d'autofinancement
62,82
50,05
26,82
56,68
43,24
32,17
39,80
32,33
24,02
22,21
18,09
29,23
production
62,76
58,60
15,85
60,27
37,84
33,41
36,72
28,98
19,28
18,16
25,88
coproduction
62,26
44,48
33,28
51,69
44,79
30,65
38,74
32,65
22,48
23,44
27,16
accueil franais
87,73
64,47
77,70
54,64
34,95
49,98
36,79
25,99
31,24
18,09
34,16
accueil tranger
31,97
28,78
30,52
36,20
30,71
35,40
30,61
28,32
30,26
En %
Source : Cour des comptes daprs comptes financiers. Pour le TNS, le cot de la troupe a t rintgr au cot des
spectacles.
La capacit des tablissements autofinancer leurs spectacles nest

que partielle et enregistre galement des carts substantiels : ainsi, entre

486
COUR DES COMPTES
2006 et 2014, le taux dautofinancement global est de 56,7 % lOdon,

39,8 % la Colline et 29,2 % au TNS. Le taux de couverture serait
videmment encore plus faible si une quote-part des charges de structure
tait affecte chaque spectacle, ce quaucun tablissement nest en
mesure de faire en labsence de comptabilit analytique.
Les diffrences substantielles qui existent entre tablissements
pour couvrir les cots directs de leurs spectacles sexpliquent par des
carts importants entre les prix de vente moyens du fauteuil payant.
Infrieur 18 lchelle de lensemble des tablissements, le prix de
vente moyen stablit en 2014 24,45 la Comdie-Franaise, 21,77
lOdon, 14,73 au TNCo et 10,71 au TNS. Au TNCo et au TNS, la
progression du prix moyen a t infrieure linflation cumule observe
au cours de la priode (respectivement 11,93 % et 10,30 % contre
13,75 %).
Graphique n 2 : volution du prix moyen par fauteuil payant
(en euros)
Source : Cour des comptes. Pour le TNS, hors complments cartes.
Au regard des recettes collectes, sur les 356 spectacles prsents

entre 2006 et 2014, seuls sept ont pu tre autofinancs (six lOdon et
un la Colline).


487
Tableau n 4 : les sept spectacles autofinancs entre 2006 et 2014

Thtre
2008
2014
2008
2013
2013
2010
2010
Odon
6me
Odon
6me
Odon
6me
Odon
6me
Odon
6me
Colline
Gd
Thtre
Odon
Berthier
Dpenses
(en )
Recettes
(en )
Cot par
reprsentation
(en )
Taux
dautofinancement
Acc.
Franais
306 905,62
364 401,06
9 590,80
119 %
Acc.
Franais
523 781,78
583 620,16
12 470,99
111 %
JP. Vincent
Production
737 912,16
818 208,17
12 945,83
111 %
Spectacle
Metteur
en scne
Nature du
spectacle
Tartuffe
S.
Braunschweig
D. Pitoiset
Cyrano de
Bergerac
L'cole des
femmes
A. Franon
Coproductio
n
228 826,43
248 110,00
12 043,50
108 %
Le
Misanthrope
JF. Sivadier
Coproductio
n
412 806,71
440 367,00
12 141,37
107 %
Les justes
S. Nordey
Acc.
Franais
278 694,14
297 613,12
9 289,80
107 %
Hamlet
N. Kolyada
Acc.
International
53 713,76
55 469,15
5 968,20
103 %
Fin de partie
Tandis que six de ces spectacles sont des accueils ou des

coproductions, tous ont t prsents sur de longues sries (30 reprsentations
en moyenne, 57 pour la production exclusive). Le taux de frquentation tant
gnralement lev dans les thtres nationaux (cf. infra), la dure
dexploitation a t dterminante pour rendre le cot de production par
reprsentation commensurable avec les recettes de billetterie.
2 - Lconomie des productions de la Comdie-Franaise

Le fonctionnement de la Comdie-Franaise270 est singulier,
plusieurs titres.
Dune part, ltablissement produit la quasi-totalit de ses
spectacles. Il na particip qu 16 coproductions au cours de la priode
sous revue et na accueilli aucune production extrieure.
Dautre part, ses spectacles sont largement repris dune anne sur
lautre en raison de la permanence de la troupe. Ainsi, sur les 120 spectacles
prsents Salle Richelieu entre 2006 et 2014, seuls 49 sont des spectacles
nouvellement crs. Le spectacle le plus reprsent au cours de la priode,
lAvare (dans la production cre en 2009) a t reprsent 133 fois.
270
Les donnes relatives au modle de production de la Comdie-Franaise nincluent

pas le Vieux-Colombier et le Studio-Thtre qui sont deux socits anonymes, filiales
de lEPIC dont les comptes ne sont pas consolids avec la Salle Richelieu.

488
COUR DES COMPTES
Enfin, lintgration de la masse salariale de la troupe dans les

dpenses structurelles de ltablissement sans rattachement possible aux
spectacles produits permet ltablissement dafficher un taux
dautofinancement moyen sur la priode de 217 % et un nombre de
crations autofinances de 40 sur 49. Ces donnes nont toutefois quune
signification limite, au regard du primtre des dpenses de production
prises en compte.
B - Une diffusion des spectacles insuffisante

Au-del des reprsentations dans les lieux de production, les deux
seuls outils de diffusion dont disposent les thtres pour amortir leurs
cots sont les tournes et, dans une bien moindre mesure, les captations
audiovisuelles.
1 - Des tournes dvelopper et amortir

Alors que les tournes devraient tre au cur de lactivit des
thtres nationaux, dans une double logique de diffusion des uvres hors
du sige de leur cration, dune part, et damortissement conomique,
dautre part, elles sont trs insuffisantes au regard de lexcellence et du
rayonnement des crations qui sont attendus de ces tablissements.
Leur dveloppement se heurte la difficult de dmonter et de
transporter des dcors qui nont pas t crs dans la perspective dune
tourne. Plus problmatiques surtout, les conditions de rmunrations (les
primes des techniciens peuvent aller jusqu 10 % du cot total des
reprsentations), de dfraiements et de voyage (les dplacements des
techniciens seffectuent, sauf accord exprs des syndicats, en train en
1re classe) grvent de faon substantielle les budgets de production,
rendant laccueil des spectacles de thtres nationaux coteux et souvent
inaccessibles au rseau dcentralis ou aux thtres privs.


489
Tableau n 5 : tournes ralises entre 2006 et 2014

ComdieFranaise
moy/an
Nombre
de spectacles
Odon
total
moy/an
Colline
total
moy/an
Strasbourg
total
moy/an
total
55
36
18
18
Nombre de lieux
de diffusion
34
305
14
130
41
36
Nombre
de reprsentations
88
791
67
607
25
221
33
296
dont France
71
642
44
396
21
191
32
288
dont tranger
17
149
23
211
30
42 744 384 695
34 811 313 298
5 703
51 323
14 874 133 862
% / reprsentations
totales
20 %
20 %
8%
10 %
% / spectateurs
payants totaux
12 %
22 %
7%
23 %
Nombre
de spectateurs
Entre 2006 et 2014, le nombre de spectacles prsents en tourne

stablit en moyenne entre deux (Colline et TNS) et six
(Comdie-Franaise) par an pour un nombre de reprsentations moyen
qui atteint, au mieux, 20 % du total des reprsentations proposes. Les
reprsentations ltranger, trs peu dveloppes (de trois 25 par an)
sont quasi exclusivement le fait de lOdon et de la Comdie-Franaise.
Tableau n 6 : bilan financier des tournes entre 2006 et 2014
ComdieFranaise
En
Odon
Colline
Strasbourg
Dpenses totales
5 543 708
7 761 003
1 884 205
2 444 262
Recettes totales
9 336 215
8 867 125
1 847 800
2 398 592
Dpenses moyennes /an
615 968
862 334
209 356
271 585
Recettes moyennes / an
1 037 357
985 236
205 311
266 510
421 390
122 902
- 4 045
- 5 074
Solde financier moyen /an

Part dans recettes d'activits
Taux dautofinancement
12 %
24 %
14 %
24 %
168,41 %
114,25 %
98,07 %
98,13 %

490
COUR DES COMPTES
Seuls lOdon et la Comdie-Franaise sont en mesure de tirer

profit de leurs tournes pour amortir leurs productions (avec un taux
dautofinancement qui slve respectivement 168 % et 114 %) ce qui
nest pas le cas pour le TNS et la Colline qui parviennent peine
quilibrer leurs cots de tourne.
Il convient toutefois de prciser que les bons rsultats de la
Comdie-Franaise en matire de tournes ne sont que partiellement
attribuables son quipe permanente. Le cot des avantages accords aux
techniciens par laccord dentreprise est un obstacle leur participation
aux tournes. En consquence, ltablissement recourt un tourneur
priv, moins coteux dans la mesure o il fait application de la
convention collective du syndicat national des directeurs de thtres
privs (SNDTP).
LOdon est donc le seul thtre national tre en mesure de faire
tourner ses spectacles de manire quilibre. Ses gains les plus importants
ont t concentrs sur deux spectacles aux montages financiers trs
diffrents : Romo et Juliette (une production lgre destination du rseau
territorial) et Le Retour (une importante coproduction impliquant plusieurs
thtres trangers)271. Cela dessine deux modles damortissement
distincts, susceptibles dinspirer lensemble des thtres nationaux.
2 - Les captations audiovisuelles

lexception notable de la Comdie-Franaise272, les captations
audiovisuelles restent peu dveloppes, y compris en vue dune diffusion
sur lune des chanes du service public.
Conscient de ce frein supplmentaire lautofinancement, mais
aussi la diffusion des uvres produites par les thtres nationaux, le
ministre de la culture sest engag travailler lextension aux autres
thtres nationaux des principes de laccord conclu entre la ComdieFranaise et France Tlvisions (un spectacle par an produit et diffus sur
les chanes du groupe).
271
Romo et Juliette, achet pour 84 reprsentations dans 20 lieux diffrents en

France, a rapport 1,11 M de recettes et un gain net de 262 000 . Le Retour, achet
pour 38 reprsentations en France et ltranger, a rapport 875 975 de recettes et
un gain net de 220 011 .
272
Seule la Comdie-Franaise est donc en mesure de tirer des ressources
significatives de captations audiovisuelles. Ainsi, elles stablissent environ 6 % de
ses ressources propres (avant partage) en 2014 (671 066 ).


491
C - Une croissance soutenue des frais de structure

Au bilan artistique financirement trs dficitaire des thtres
nationaux, tournes comprises, sajoute le poids croissant de leurs
dpenses de structure qui, lexception du TNS, ont sensiblement
augment au cours de la priode.
1 - Les stratgies diffrencies des tablissements

lexception du TNS, tous les thtres nationaux ont vu leurs
charges de structure273 augmenter un rythme nettement plus rapide que
celui de linflation (jusqu + 27 % pour lOdon), principalement en
raison de la croissance de la masse salariale du personnel permanent. Les
charges structurelles de la Comdie-Franaise stablissent en 2014
26,31 M, dont 80 % imputables la seule masse salariale du personnel
permanent (20,71 M).
Tableau n 7 : volution des dpenses de fonctionnement
entre 2006 et 2014 (en )
Total charges de
fonctionnement
Charges structurelles
(TOM**)
Dpenses d'activits
2006
2014
vol
2006
2014
vol
2006
2014
vol
Comdie-Franaise
32 160
36 882
15 %
23 074
26 314
14 %
7 874
7 748
-2%
Odon
16 237
18 262
12 %
8 031
10 227
27 %
7 113
7 327
3%
Colline
9 981
12 070
21 %
6 390
7 396
16 %
3 135
3 859
23 %
10 697
10 551
-1%
5 397
5 691
5%
4 909
4 500
-8%
9 495
9 314
-2%
4 786
5 141
7%
4 349
3 839
- 12 %
Strasbourg
Thtre
cole
Total TN*
1 202
1 237
3%
611
550
- 10 %
560
661
18 %
69 075
77 765
13 %
42 892
49 628
16 %
23 030
23 434
2%
Source : Cour des comptes. Le compte 68 (dotations aux amortissements, aux provisions et aux
dprciations) est exclu des charges structurelles et rintgr dans les charges de
fonctionnement totales. * Thtres nationaux.** Thtre en ordre de marche.
Laugmentation moins rapide de la subvention de fonctionnement

de ltat (de + 1,94 % pour le TNS + 4,95 % pour la Colline) par
rapport au thtre en ordre de marche a invitablement conduit la
273
Soit les dpenses du thtre en ordre de marche .

492
COUR DES COMPTES
baisse de la part de subvention disponible pour financer les dpenses

artistiques, lexception cependant du TNS dont lactivit et, partant, les
dpenses artistiques, ont baiss de 12 % au cours de la priode.
Tableau n 8 : effort financier de ltat en faveur
des thtres nationaux (en milliers deuros)
ComdieFranaise
2006
2014
Subvention tat
(en milliers d'euros)
Odon
2006
2014
23 424 23 999 11 020 11 493
Taux de couverture
des charges totales
73 %
65 %
68 %
Taux de couverture
du TOM
102 %
91 %
137 %
4%
0%
42 %
Marge sur
subvention / dp.
art.
Colline
Strasbourg
2006
2014
2006
2014
8 624
9 051
9 025
9 200
86 %
75 %
84 %
87 %
63 %
112 % 135 % 122 % 167 % 162 %

17 %
71 %
43 %
74 %
78 %
Tableau n 9 : cot, subvention et recettes par fauteuil payant

(en euros)
ComdieFranaise
2006 2014
Cot d'un fauteuil payant
(en euros)
Odon
2006
Colline
2014
2006
Strasbourg
2014
2006
2014
136
127
159
109
186
166
181
209
88
83
108
68
161
124
152
182
Recettes de spectacle
par fauteuil payant
19,36
24,41
22,92
23,34
12,71
14,75
11,04
17,93
% de recettes/cot
du fauteuil payant
14 %
19 %
14 %
21 %
7%
9%
6%
9%
Subvention par fauteuil payant

(en euros)
Source : Cour des comptes. Pour le TNS, la subvention au fauteuil payant a t calcule partir de la seule
subvention destine au thtre (hors cole). Cependant, tant donn la mutualisation des moyens entre le thtre
et lcole, une partie de la subvention destine au thtre peut couvrir des dpenses de lcole.


493
Pour autant, la subvention de ltat demeure la principale

ressource des thtres nationaux. Toutes charges confondues, les
tablissements demeurent subventionns 69 % en 2014, avec toutefois
des diffrences marques entre tablissements : hauteur de 63 %
lOdon (subvention par fauteuil payant de 68 ), de 65 % la
Comdie-Franaise (subvention par fauteuil payant de 83 ), de 75 % au
TNCo (subvention par fauteuil payant de 124 ) et de 87 % au TNS
(subvention par fauteuil payant de 182 ).
Face la progression des charges structurelles, la capacit des
tablissements dvelopper leurs ressources propres sest avre trs
ingale (billetterie, apports de coproduction, mcnat, produits des
concessions restaurant et librairie, produits drivs). Le taux de
ressources propres moyen qui a globalement progress de cinq points au
cours de la priode, stend de 30 % lOdon 11 % au TNS.
Graphique n 3 : volution des recettes dactivit des thtres
nationaux entre 2006 et 2014
(en milliers deuros)
Source : Cour des comptes daprs comptes 70 (ventes), 75 (autres produits de gestion
courante) et apports de mcnat
Si les produits de concession274 demeurent marginaux dans les

ressources propres des tablissements, le mcnat, trs peu dvelopp
274
Bar, librairie, etc.

494
COUR DES COMPTES
dans le champ du spectacle vivant en dbut de priode (100 000 la

Comdie-Franaise et 30 000 lOdon en 2006), a connu une
progression rapide. Les apports de mcnat et leur poids dans les
ressources propres stablissent ainsi en 2014 1,03 M la ComdieFranaise (9 %), 381 000 lOdon (7 %) et 346 500 la Colline
(21 %).
2 - Le poids du partage la Comdie-Franaise

Ds lorigine, le fonctionnement de la Comdie-Franaise a t
fond sur le principe dune rpartition quasi-intgrale des bnfices de
lexploitation au profit des socitaires et plus marginalement du
personnel. Cette pratique continue de justifier un rgime budgtaire
drogatoire du droit commun, la construction du budget de
ltablissement tant en effet exclusivement conue en fonction de la
ncessit daboutir lidentification du poste rserv au partage.
Il rsulte de ce systme du partage que lexcdent dgag, quel
quil soit, ne conduit qu un profit trs marginal pour ltablissement
public, puisque le rsultat est aussitt converti en charges de
rmunrations (immdiates ou diffres) qui font inluctablement
progresser la masse salariale. Ainsi, alors que lexercice 2013 avait
permis de raliser un excdent global avant partage de 2,22 M, le fonds
de rserve de ltablissement na t abond que de 82 750 euros (soit
3,72 % de lexcdent global), le reste tant attribu aux socitaires et au
personnel.
Ce rgime dintressement apparat dautant plus problmatique
que le partage prsent comme une rmunration variable
sapparente, en ralit, une charge structurelle, peu dpendante des
performances de ltablissement.
Son montant est en effet garanti par le recours une provision pour
production artistique coteuse qui constitue en ralit une rserve
permettant de rguler le rsultat comptable afin dabonder le partage et
den garantir la stabilit. Ne correspondant aucune des conditions
prvues pour la constitution des provisions, elle constitue une entorse
vidente au principe de sincrit des comptes. Elle est pourtant passe de
0,3 M en 2006 4,85 M fin 2014.


495
Du fait de la complexit de la construction budgtaire et des

retraitements comptables critiquables auxquels donne lieu sa mise en
uvre, ce rgime nest manifestement plus adapt la gestion et au
pilotage financier dun tablissement public subventionn prs de 70 %
de ses charges par ltat.
IV - La recherche dun meilleur quilibre

conomique
Confronts la croissance de leurs charges structurelles et une
activit artistique trs majoritairement dficitaire, les thtres nationaux
reposent sur un quilibre conomique fragile, qui na pu perdurer que
grce un subventionnement massif et continu de ltat. Dans un
contexte de restriction de la dpense publique, les thtres nationaux ne
peuvent sexonrer de la recherche dun plus grand quilibre entre leurs
ressources et leurs dpenses.
A - Une ncessaire rationalisation des dpenses

1 - Des conventions collectives complexes et coteuses
lexception des directeurs et agents comptables et de quelques
fonctionnaires dtachs, au demeurant peu nombreux, le personnel des
thtres nationaux est majoritairement constitu de salaris de droit priv
soumis au code du travail et aux conventions collectives propres chaque
tablissement. Au-del de leur grande complexit due la sdimentation
de nombreuses annexes et accords additionnels, ces conventions
collectives, signes depuis parfois plus de 40 ans, prsentent plusieurs
points communs :
-
de nombreuses rgles obsoltes ou caduques au regard des

dispositions du code du travail, qui placent les tablissements
dans un climat dinscurit juridique, pouvant savrer coteux
en cas de contentieux ;
une dure de travail infrieure la dure lgale (thoriquement

fixe 35 heures, soit 1 607 heures annuelles) qui stablit

496
COUR DES COMPTES
1 582 heures par an la Comdie-Franaise et la Colline ;

1 575 heures au thtre de lOdon ; 1 533 heures au TNS ;
-
un systme de primes particulirement complexe, vtuste et

imprcis : on dnombre ainsi 48 types de primes distinctes la
Comdie-Franaise, 16 au thtre de lOdon et la Colline, 17
au TNS. Ces primes, qui peuvent tre classes en trois grandes
catgories primes lies lexploitation des spectacles, primes
verses en tournes et primes lies lapplication, toute
thorique, des 35 heures , prsentent, pour certaines, une
justification fort limite.
titre dexemple, au TNCo, la prime de spectacle est un

complment de salaire attribu toute lanne, indpendamment de
lexploitation effective dun spectacle comme de la prsence du salari.
Quant la Comdie-Franaise, certaines des 48 primes rpertories
apparaissent pour le moins vtustes, comme en attestent les indemnits de
blouses pour les personnels administratifs, despadrilles pour les coiffeurs
et de charentaises pour les dcorateurs.
2 - Lorganisation de la production
a) Les personnels de plateau
Le personnel technique concentre la majeure partie des moyens
humains des quatre thtres, tant en termes deffectifs physiques (39 %
des effectifs en 2014) que de charges salariales (32 % du total des
dpenses de personnel)275, loin devant les rmunrations des artistes
(16 % du total en 2014). Ainsi, le fonctionnement des thtres nationaux
obit un ratio implacable et, peu soutenable long terme, qui veut quun
euro investi pour le personnel artistique dun spectacle conduise
dpenser deux euros en soutien technique la scne.
Dans le cas spcifique de la Comdie-Franaise, lalternance
impose, sans conteste, un rythme de travail et des effectifs soutenus.
Toutefois, lintense utilisation de la salle Richelieu ne saurait masquer
275
Dpenses du personnel technique (14,44 M) rapportes aux comptes 64 charges
de personnel (44,81 M), hors TNS qui ne distingue pas les dpenses de personnel
technique dans son compte financier.


497
une organisation du travail qui demeure excessivement segmente. Le

cloisonnement excessif entre les mtiers (tapissiers, accessoiristes,
machinistes du cintre et du plateau, etc.) entrane des rigidits qui sont
autant de facteurs de contraintes, de cots et de complexit. De mme,
leffectif expos pour que le plateau de la Salle Richelieu soit oprant le
matin (49 agents), puis le soir (71 agents) varie trop peu en fonction de la
nature relle ou du degr de complexit des tches accomplir.
b) Les dcors et costumes

Les dcors et costumes raliss dans les ateliers des tablissements
ne font quasiment jamais lobjet de rutilisation, de revente ou de prt.
Ainsi, alors que la valeur unitaire moyenne dun dcor atteint, en
2014, 318 000 la Comdie-Franaise, 156 000 lOdon et 45 823
au TNS, les dcors ne sont jamais valoriss dans les comptes des
tablissements et peuvent mme tre cds gratuitement alors quils
sont financs par des fonds publics aux metteurs en scne, comme cela
a pu tre constat au TNS, dans le cadre dun protocole transactionnel.
Il en va de mme pour les costumes, non valoriss et trs rarement
rutiliss. titre dexemple, la Comdie-Franaise qui dtient le stock de
plus grande valeur (52 207 pices dhabillement et accessoires), dont
linventaire a t numris ds 1991, ne procde que trs marginalement
des prts dautres thtres.
c) La multiplication des salles complmentaires

Outre leur salle principale, les tablissements se sont tous vus
confier des salles complmentaires trs petite jauge (cf. supra) qui
grvent une partie croissante de leur budget artistique (jusqu 40 %), en
raison de conditions dexploitation techniques plus onreuses et dun
public potentiel beaucoup plus restreint.
Les Ateliers Berthier, lieu daccueil provisoire du TNO pendant
son chantier de rnovation, lui ont t attribus de manire dfinitive en
2006, sans quaucune tude pralable sur lutilisation spcifique et la
viabilit conomique de cet espace complmentaire ne soit conduite par
le ministre de la culture.
la Colline, la jauge trs rduite du Petit Thtre, couple
labsence daccs direct au plateau qui ncessite un acheminement des

498
COUR DES COMPTES
dcors par monte-charge conduisent des cots dexploitation

nettement suprieurs ceux du Grand Thtre. Laccueil dun mme
spectacle, Que Faire, successivement prsent dans les deux salles de
ltablissement est, ce titre, rvlateur : malgr la baisse du taux de
spectateurs payants (de 86 % 78 %) entre la reprsentation initiale dans
le Petit Thtre et sa reprise dans le Grand Thtre, le passage de la petite
la grande salle sest traduit par une augmentation du taux
dautofinancement de 45 %.
Tableau n 10 : utilisation des salles (moyenne 2006-2014)
Grand
Thtre
Petit
Thtre
Kolts
Ginoux
Grber
Strasbourg
Ateliers
Berthier
Colline
Salle
historique
Odon
50,19 %
52,85 %
54,37 %
54,75 %
34,09 %
16,01 %
11,24 %
Source : Cour des comptes (nombre moyen de reprsentations / 263 jours ouvrables)
Au regard de leurs cots dexploitation, les salles petite jauge ne

conduisent donc pas une augmentation de loffre globale propose mais
une rallocation des moyens des thtres, au dtriment de leur salle
principale. lexception notable de la Comdie-Franaise276 qui assure
dans la Salle Richelieu neuf reprsentations par semaine (sept soires et
deux matines), sans jour de relche, le nombre de reprsentations par
salle est particulirement faible dans tous les autres tablissements : de
54,75 % au Petit Thtre du TNCo (soit un peu plus de la moiti des jours
ouvrables) 11,24 % dans les deux salles de lespace Grber au TNS.
Sans remettre en cause leur utilit en termes de mise en scne et
desthtique thtrale, une rflexion commune lensemble des thtres
nationaux sur les conditions dexploitation de leurs salles
complmentaires (nombre et nature des spectacles proposs, rpartition
des moyens par rapport aux salles principales) semble indispensable,
limage de ce que vient dengager le Thtre de lOdon.
276
Dont les salles complmentaires, le Studio Thtre et le Vieux-Colombier sont des

filiales indpendantes.


499
B - Laccroissement des ressources

1 - Loptimisation des jauges
Lcart entre la jauge thorique (nombre de reprsentations
annuelles multipli par la jauge maximale de la salle considre) et la
frquentation payante rellement constate reprsente prs de 150 000
places en 2014 (prs de 260 000 en 2006). Cet cart est imputable au
cumul de trois facteurs : linvalidation de places rsultant dune
utilisation partielle des salles, pour des raisons techniques ou des
exigences artistiques de mise en scne (64 161 places en 2006 et 56 645
en 2014) ; la mvente de places ouvertes au public, tant constat que
sils varient bien sr dune saison lautre en fonction de lattrait des
programmations, les taux de frquentation (incluant public payant et
gratuit) sont globalement levs, voire trs levs dans les thtres
nationaux (83 % en 2006 ; 98 % en 2014) ; enfin, la politique
dinvitations ou de distribution de places gratuites277 le taux de gratuit,
gal 14 % de la frquentation totale sur la priode, explique ainsi la
perte de prs de 75 000 places par an. En appliquant le prix moyen
constat en 2014, dans chacun des tablissements, les places offertes
aboutissent une perte de billetterie non ngligeable pour lensemble, de
1,62 M en 2014, quivalente 13 % du total de leurs ressources de
billetterie (12,39 M en 2014).
Sur ce point, mention particulire doit tre faite du Thtre de la
Colline qui, malgr une diminution de prs de 25 % depuis 2006,
enregistre encore un taux de gratuit (20 % de la frquentation totale en
2014) nettement suprieur celui des autres thtres nationaux, que rien
ne semble pouvoir justifier.
277
Ces places comprennent essentiellement les invitations destines la presse ; les

invitations dites relations publiques destines aux relais dans lenseignement, aux
groupes (comits dentreprises, associations, amicales, syndicats, etc.) et aux
mcnes ; les invitations institutionnelles destines aux ambassades et centres
culturels, aux collectivits territoriales, aux institutions nationales (ministre de la
culture, notamment) et aux structures culturelles (bibliothques, muses, etc.) ; les
invitations destines aux professionnels, cest--dire aux artistes, metteurs en scnes,
compagnies, organismes professionnels.

500
COUR DES COMPTES
Tableau n 11 : cart entre jauge thorique et frquentation

payante en 2006 et 2014 (en nombre de spectateurs)
ComdieFranaise
Odon
Colline
TNS
2006
2014
2006
2014
2006
2014
Jauge thorique (a)
401 643
397 556
122 878
196 087
139 098
139 320
68 945
62 550
732 564
795 513
Jauge offerte (b)
391 314
391 500
121 205
182 396
92 153
107 714
63 731
57 258
668 403
738 868
304 222
401 184
113 243
183 302
78 403
91 459
58 854
49 681
554 722
725 626
77,7 %
102,5 %
93,4 %
100,5 %
85,1 %
84,9 %
92,3 %
86,8 %
83,0 %
98,2 %
265 074
361 857
101 871
167 941
53 673
72 842
52 441
44 556
473 059
647 196
39 148
39 327
11 372
15 361
24 730
18 617
6 413
5 125
81 663
78 430
13 %
10 %
10 %
8%
32 %
20 %
11 %
10 %
15 %
136 569
35 699
21 007
28 146
85 425
66 478
16 504
17 994
Frquentation totale
(c)
Taux de frquentation
(d) = (c)/(b)
Frquentation payante
(e)
Places gratuites
(f)=(c)-(e)
Taux de gratuit
(g)=(f)/(c)
Perte totale de places
(h)=(a)-(e)
2006
Total TN
2014
2006
259 505
Source : Cour des comptes les taux de frquentation suprieurs 100 % correspondent la
revente de places rserves mais non attribues avant le dbut du spectacle. La jauge thorique
correspond au potentiel maximal de places (nombre total de places nombre de
reprsentations). La jauge offerte correspond au nombre de places offertes la vente.
Ainsi, en agissant la fois sur la jauge offerte (en la rapprochant de

la jauge thorique) et en rduisant le nombre de billets distribus
gratuitement, les thtres nationaux disposent de deux leviers pour
augmenter leur frquentation.
2 - La rvision de la politique tarifaire

Hormis lge des spectateurs (mesur partir du prix du billet
acquitt par les jeunes et par les seniors quand un tel tarif existe), les
tablissements ne disposent pas doutils de suivi permanent de leur public
et, partant, de connaissance fine de celui-ci. Leur politique tarifaire nest
ainsi fonde sur aucun lment objectif et les effets de celle-ci sur les taux
de frquentation ne font lobjet daucune mesure par les tablissements.
Le manque de connaissance des publics, coupl labsence de
directives claires de la tutelle, conduisent ds lors les tablissements
adopter de manire discrtionnaire leur propre politique tarifaire.

2014
11 %
148 317

501
Au sein des quatre tablissements, se dessinent ainsi deux

modles :
- dune part, celui du TNS et de la Colline qui sont avant tout des
thtres dabonns ( hauteur de 70 % pour le premier et plus de
50 % pour le second), dans lesquels les billets plein tarifs ne
constituent quune part marginale et remarquablement stable de la
billetterie (4 % pour le TNS ; 10 % pour la Colline) ;
- dautre part, celui de la Comdie-Franaise et de lOdon qui ont fait
le choix dun dveloppement de leurs ressources propres, notamment
en augmentant le prix du billet plein tarif (de 37 41 la
Comdie-Franaise et de 30 38 lOdon).
Les nouvelles tudes de publics que plusieurs tablissements se
sont engags raliser permettront de rviser les grilles tarifaires sur des
bases objectives assorties de rflexions portant sur : la part des places
plein tarif trs basse au TNS comme la Colline ; le niveau souhaitable
des abonnements par rapport au public occasionnel ; une plus grande
modulation tarifaire en fonction du cot des productions qui na, pour
linstant, t que trs marginalement utilise (quatre spectacles lOdon
et deux la Comdie-Franaise entre 2006 et 2014).
C - La mutualisation des fonctions

Au-del des conomies qui peuvent tre mises en uvre par
chaque tablissement, les thtres nationaux, par leur taille comme par la
proximit de leurs besoins, gagneraient mutualiser plusieurs de leurs
ressources.
1 - Les fonctions administratives et comptables

a) Une agence comptable unique
lexception de la Comdie-Franaise, les agents comptables des
thtres nationaux ne sont prsents quune demi-journe par semaine au
sein des tablissements, ce qui limite le contrle des pices comptables et
des rgies et a pu conduire des pratiques irrgulires : versement de
fonds publics sur les comptes personnels des rgisseurs (Odon) ; absence
de visa du contrleur financier sur certains actes (contrats de travail,

502
COUR DES COMPTES
protocoles transactionnels) (Thtre de la Colline) ; omissions de

provisions (TNS). La mutualisation de lagence comptable permettrait, en
outre, dhomogniser les mthodes comptables qui diffrent dun
tablissement lautre (champ couvert par les dpenses du thtre en
ordre de marche et les dpenses artistiques, recettes dabonnement, etc.).
b) Une fonction marchs et achats rationalise

La Cour a relev des lacunes dans lapplication des rgles de la
commande publique : du non-respect des rgles de publicit (Odon,
Colline), labsence de mise en concurrence pour certains marchs
(Comdie-Franaise) en passant par le recours coteux des prestataires
extrieurs, y compris pour des marchs classiques comme le nettoyage
(Colline).
Or la grande similitude des marchs passer (achats de fourniture
pour les bureaux ; de matriels pour les ateliers de construction ; suivi des
concessions de bar et de librairie ; marchs informatiques comme la
billetterie et de tlphonie, etc.) devrait logiquement conduire la
mutualisation de certains achats et lemploi de contrats type. Au vu de
linertie passe, cette dmarche ne pourra aboutir sans limpulsion
dcisive et fdratrice de la tutelle.
2 - Les fonctions de production

a) La diffusion des spectacles
Une coopration dans les domaines de lorganisation des tournes
(tourneur commun) ou de la production de captations audiovisuelles
pourrait tre envisage.
b) Les ateliers et espaces de stockage

Avec un cot de fonctionnement de 2 M en 2014, latelier de la
Comdie-Franaise Sarcelles produit des dcors 50 % plus chers que le


503
plus onreux des dcors produits pour le Thtre des Champs-lyses278,

deux fois plus chers qu lOdon et deux trois fois plus chers quun
dcor produit par un atelier priv spcialis dans ces mtiers. Ds lors, il
semble indispensable daccrotre le plan de charge de cet atelier en lui
confiant, par exemple, les dcors du Vieux-Colombier. De mme, les
ateliers du TNS (3 458 m situs Illkirch-Graffenstaden) qui emploient
neuf salaris permanents fonctionnent essentiellement en vase clos, sans
aucune collaboration avec le Thtre du Maillon ou lOpra du Rhin qui
sont les voisins immdiats de ltablissement. Sagissant des espaces de
stockage, ils font aujourdhui lobjet de contrats de locations distincts
dans chaque thtre national. Leur mutualisation, au moins pour les
tablissements parisiens, constitue une piste explorer.
c) Berthier : un projet qui reste justifier

La libration des espaces de stockage des dcors de lOpra de
Paris situs Berthier suscite aujourdhui lintrt de la
Comdie-Franaise, qui souhaite y installer une salle modulable, et de
lOdon qui projette dy crer un espace polyvalent de rptitions, de
reprsentations et de locaux fonctionnels. Pour lheure, aucune tude
prcise sur le montant des travaux raliser et le cot dexploitation de
ces espaces na pu tre transmise la Cour.
Toutefois, le caractre trs dficitaire de la seconde salle de
lOdon, dj situe Berthier, conduit la Cour mettre de grandes
rserves sur ce projet et considrer quau cas o son opportunit serait
avre, il ne devra tre envisag que dans le cadre dune mutualisation
des moyens de la Comdie-Franaise et de lOdon. Une salle modulable
commune aux deux tablissements constituerait, ce titre, une option
moindre cot.
278
Lorsquil fait appel des ateliers en France ou ltranger dans le cadre dopras,
le Thtre des Champs-lyses fixe contractuellement aux metteurs en scne un
plafond ne pas dpasser pour les dpenses de dcors, costumes et accessoires qui
stablit gnralement de 250 000 300 000 dont 150 000 220 000 pour les
seuls dcors.

504
COUR DES COMPTES

Les thtres nationaux ont vu leurs dpenses structurelles
augmenter de manire soutenue alors que leurs activits sont trs
majoritairement dficitaires. Sils ont conserv le niveau et lexigence de
leurs crations, cest au prix dun subventionnement massif de ltat qui
ne peut, dans un contexte budgtaire contraint, continuer assurer seul
la prennit du systme.
Si des efforts ont dores et dj t consentis, ils demeurent
nanmoins insuffisants au regard des conomies et des opportunits de
rformes qui peuvent tre identifies.
En outre, ils nexonreront pas le ministre de la culture de veiller
activement ce que la situation spcifique des thtres nationaux au sein
du paysage dramatique franais demeure justifie par la singularit de
leurs projets dactivit et de leur modle de fonctionnement.
Cest pourquoi, au regard des observations effectues lors du
contrle des quatre thtres nationaux considrs, la Cour formule les
recommandations suivantes :
ltat :
1.
renforcer la place de ltat au sein du comit dadministration de la

Comdie-Franaise ;
2.
tablir des lettres de mission et conclure des contrats de performance

au dbut du mandat des directeurs, afin de fixer des objectifs clairs et
mesurables chacun des tablissements, et en fin de mission, veiller
encadrer les conditions de dpart ;
3.
conditionner tout nouveau projet aux ateliers Berthier la

ralisation dune tude sur les investissements ncessaires, le cot
dexploitation et la mutualisation des quipements entre la ComdieFranaise et lOdon.
la Comdie-Franaise et ltat :
4.
clarifier les liens patrimoniaux et comptables entre la socit des

Comdiens-Franais
et
ltablissement
public
de
la
Comdie-Franaise.


505
Aux quatre thtres nationaux et ltat :

5.
engager la rengociation des dispositifs conventionnels (convention

collective, accords additionnels) ;
6.
accrotre la diffusion des spectacles crs en augmentant le nombre

de reprsentations au sige, ainsi que le nombre de tournes,
notamment en collaboration avec le rseau dramatique dcentralis ;
7.
rduire significativement le nombre de places gratuites (75 000 en

2014) et rendre compte annuellement au conseil dadministration de
la politique de gratuit ;
8.
procder la rvision de la politique tarifaire en la fondant sur une

meilleure connaissance des spectateurs (ralisation dtudes
chiffres sur la composition du public) ;
9.
mutualiser les fonctions de production (ateliers, stockage, circulation

des costumes et dcors, voire activits de diffusion) et les fonctions
administratives (agence comptable, achats, appui la passation des
marchs).


Rponses
Rponse de la ministre de la culture et de la communication ................. 509
Rponse du directeur du thtre national de la Colline........................... 514
Rponse de ladministrateur gnral de la Comdie-Franaise .............. 520
Rponse de ladministrateur du thtre national de lOdon .................. 528
Rponse de lancien directeur du thtre national de lOdon
thtre de lEurope (de mars 2007 mars 2012) ................................. 529
Rponse du directeur du thtre national de Strasbourg (TNS) .............. 529
Rponse de lancienne directrice du thtre national de Strasbourg
(de juillet 2008 septembre 2014) ......................................................... 535

Ancien directeur du thtre national de la Colline (de novembre 1996
janvier 2010)
Ancien directeur du thtre national de lOdon thtre de lEurope
(de mars 1996 mars 2007)
Ancien directeur du thtre national de lOdon thtre de lEurope
(de mars 2012 novembre 2015)

COUR DES COMPTES
508

CHARG DU BUDGET
Nous souscrivons lensemble
recommandations figurant dans linsertion.
des
conclusions
et
Ltat doit en effet avoir une place plus importante au sein du

conseil dadministration de la Comdie-Franaise, alors quil apporte,
comme le relve la Cour, environ 70 % des ressources de ltablissement.
Cette volution souhaitable des statuts pourrait galement tre
lopportunit dune rflexion sur les liens et larticulation de
ltablissement public avec la Socit des Comdiens-Franais.
Nous partageons aussi la recommandation de la Cour sur la
ncessit de conclure des contrats dobjectifs et de performance (COP)
avec tous ces tablissements en dbut de mandat de leurs directeurs. Par
ailleurs, il convient damliorer les pratiques existantes soulignes par la
Cour lors du dpart des membres des quipes dirigeantes la fin de leur
mandat.
Nous souscrivons galement aux recommandations visant
amliorer le solde de production de ces tablissements, comme permettre
un meilleur amortissement des spectacles en les jouant plus, limiter le
nombre de places gratuites afin daccrotre les recettes de billetterie et
amliorer la connaissance des publics. Ces lments pourraient
permettre de rviser les grilles tarifaires sur des bases objectives.
Les recommandations de la Cour visant matriser les charges de
structures et les dpenses de production, telles la rvision des
conventions collectives ou les mutualisations de diffrentes activits
(ateliers, service achat) entre les thtres afin de bnficier
dconomies dchelle participent galement cet objectif de recherche
dun meilleur quilibre conomique.
Enfin, nous partageons ce stade les grandes rserves de la Cour
installer de nouvelles activits aux ateliers Berthier : en labsence
dtudes prcises sur le montant des travaux raliser et des cots
dexploitation des projets actuellement envisags par la ComdieFranaise et le Thtre national de lOdon, ces investissements
pourraient entrainer une augmentation durable des dpenses de ltat.


509
RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE

ET DE LA COMMUNICATION
Le ministre de la culture et de la communication (MCC) souhaite
tout dabord remercier la Cour pour la qualit et lexhaustivit de ltat
des lieux qui a t ralis dans le cadre des quatre rapports
dobservation des activits des thtres nationaux et qui va tre utile aux
tablissements et prcieux pour la direction gnrale de la cration
artistique afin de conduire une rflexion de fond sur le suivi de ces
tablissements, piliers de notre politique publique en faveur de lart
dramatique. Si le ministre partage un grand nombre de constats raliss
par la Cour et la plupart des recommandations quelle fait, plusieurs
points mritent cependant dtre attnus ou du moins explicits.
En ce qui concerne la recommandation n 1 : renforcer la place de
ltat au sein du comit dadministration de la Comdie-Franaise.
Le MCC partage lavis de la Cour sur la ncessit de poursuivre le
travail de refonte des statuts de ltablissement, travail engag avec la
mise en place du dcret n 95-356 du 1er avril 1995, qui a confr la
Comdie-Franaise le statut dtablissement public national caractre
industriel et commercial (EPIC). Le ministre considre en effet que la
Comdie-Franaise fait partie, comme les autres, des institutions qui
contribuent la mise en uvre de nos priorits nationales en faveur du
dveloppement de lart dramatique. Mme si son histoire, son mode de
fonctionnement sont uniques, il convient que le ministre puisse exprimer
son avis et participe de plein droit aux dcisions stratgiques de
ltablissement. Aussi, en 2016 la Comdie-Franaise produira son
premier contrat de performance dans un dialogue itratif entre le MCC et
lEPIC. Le ministre souhaite aller plus loin ds 2016 en revoyant les
statuts constitutifs de la gouvernance de la Comdie-Franaise afin
notamment de pouvoir siger de droit au comit dadministration de
lEPIC. Il importe cependant de conserver au sein du conseil
dadministration la prsence et la place centrale des socitaires.
En ce qui concerne la recommandation n 2 : tablir des lettres de
mission et conclure des contrats de performance au dbut du mandat des
directeurs afin de fixer des objectifs clairs et mesurables chacun des
tablissements, et en fin de mission, veiller encadrer les conditions de
dpart.
Le MCC partage la recommandation de la Cour dtablir des
lettres de mission et de conclure les contrats de performance en dbut de
mandat des directeurs. La dmarche de contractualisation est dsormais
un processus engag auprs des quatre thtres nationaux : lensemble

510
COUR DES COMPTES
des directeurs des thtres nationaux dispose dune lettre de mission et

llaboration des contrats de performance est en cours de finalisation
pour trois dentre eux. Les contrats de performance comprendront un
plan de financement prvisionnel cohrent avec les missions de
ltablissement (production et dveloppement de la diffusion, accueil des
productions franaises et trangres), en fonctionnement (matrise de ses
dpenses, dveloppement des ressources propres) et en investissement.
Ces documents tablissent clairement le cadrage du MCC la fois sur
l'identit de chaque thtre279, donnent une typologie documente des
stratgies de production (production propre, coproduction, artistes
associs, politique d'accueil280 ...), inscrivent le dveloppement des
tournes comme un objectif prioritaire du ministre, conduisent les
tablissements au dveloppement de leurs ressources propres, aux
dveloppements des publics, la matrise de leur ordre de marche, une
politique efficiente des ressources humaines. Si le ministre ne disposait
pas de contrat de performance jusqu prsent mis part pour le thtre
national de Strasbourg, il importe de rappeler que, compte tenu de leur
statut doprateurs de ltat, le nombre de documents d'analyse prsents
la tutelle sont nombreux (incidences financires des projets de
programmation, budgets dtaills, comptes financiers avec rapports de
lordonnateur et du comptable, bilans sociaux, contribution pour les
projets annuels de performance et les rapports annuels de performance,
cadrages salariaux audits par la commission interministrielle
d'audit des salaires du secteur public (CIASSP)) et a permis l'exercice
d'une tutelle raisonne et documente.
En ce qui concerne la recommandation n 3 : conditionner tout
nouveau projet aux ateliers Berthier la ralisation dune tude sur les
investissements ncessaires, le cot dexploitation et la mutualisation des
quipements entre la Comdie-Franaise et lOdon.
279
Le MCC reconnat chacun des thtres nationaux une identit particulire qui est
constitue la fois par son histoire, son implantation gographique, ses qualits architecturales
et scnographiques, ses comptences professionnelles spcifiques et le projet artistique et
culturel de sa direction. Sur ces bases particulires, il est lgitime que chacun d'entre eux
propose aujourd'hui un quilibre entre rpertoire et actualit de la cration contemporaine,
entre cration d'expression francophone et politique d'accueil et de partenariat supranationale
sans pour autant constituer un positionnement flou ou concurrentiel.
280
Le MCC considre que les thtres nationaux doivent tre des acteurs majeurs de la
production. Ainsi les quilibres prsents (cf. p. 11 du rapport) entre politique d'accueil et de
production au TNS sont en train d'tre corrigs au profit de la production. Enfin, le ministre
souhaite indiquer quil ne partage pas lavis de la Cour quant la pertinence de lindicateur
relatif au taux dutilisation des salles (nombre moyens de reprsentations/263 jours ouvrables).
Pour tre informatif sur le niveau d'utilisation de chaque salle de diffusion, il conviendrait que
cet indicateur tienne compte des temps de montage et de dmontage des dcors ainsi que des
rptitions et pas uniquement des dates de reprsentations des spectacles.


511
lautomne 2013, le MCC a travaill sur un schma dvolution des

ateliers Berthier compte tenu de la restructuration programme de la ZAC
de Clichy Batignolles. Une tude de programmation et de rflexion sur
lvolution de ces ateliers a t lance. La prsentation du scnario le plus
pertinent pour les ateliers Berthier est attendue pour le mois de juin 2016.
Ce programme a pour objet de rpondre un besoin d'volution
des outils de nos tablissements publics prsents sur le site (Opra
national de Paris, Thtre national de l'Odon) et de dvelopper leur
projet de faon cohrente avec les besoins exprims par la ComdieFranaise et le Conservatoire national suprieur dart dramatique. La
recherche de synergie entre ces diffrents tablissements sous-tend
lensemble du projet afin den faire un ple artistique et culturel majeur
dans un quartier de Paris en pleine mutation.
Chacun des scnarios prsents par l'tude en juin 2016 fera
l'objet d'une analyse dterminante concernant les cots d'exploitation
venir du site.
Le soutien du MCC en investissement qui a permis au Thtre
national de l'Odon en 2015 de raliser l'agrandissement du gradin de
Berthier en passant sa capacit de 395 places 475 tmoigne de sa
volont de mettre en uvre sur ce site des outils aux capacits
d'amortissements en lien avec l'ambition de doter les EP concerns
d'outils de crations performants.
En ce qui concerne la recommandation n 4 : clarifier les liens
patrimoniaux et comptables entre la socit des Comdiens-Franais et
ltablissement public de la Comdie-Franaise.
Le travail de rvision des statuts de la Comdie-Franaise pour
revoir la gouvernance de ltablissement pour permettre ltat de siger
de droit au comit dadministration (cf. recommandation n 1) reposera
sur la redfinition des relations de l'tablissement avec la socit des
Comdiens-Franais. En particulier, le MCC mettra tout en uvre afin que
l'tablissement public puisse disposer trs rapidement de convention
d'utilisation du patrimoine de la socit des Comdiens-Franais.
En revanche, le MCC ne souhaite pas remettre en cause le systme
du partage qui en garantissant un lissage de ce dernier, est une pratique
efficiente de la Comdie-Franaise. En effet, les provisions faites ces
dernires annes sur le rsultat ont t permises par une limitation du
partage lors des annes les plus prospres, et doivent pouvoir servir au
lissage lors des annes plus difficiles. Ce systme permet galement la
fidlisation dacteurs de premier plan dans un univers trs concurrentiel
sans que cela ne pse lexcs sur la masse salariale.

512
COUR DES COMPTES
En ce qui concerne la recommandation n 5 : engager la

rengociation des dispositifs conventionnels (convention collective,
accords additionnels).
Le MCC appuiera les projets de rengociation des accords
dentreprise des tablissements au cas par cas et propose de mettre en
valeur les bonnes pratiques et les modernisations exemplaires rcemment
obtenus (refonte de grilles au Thtre National de la Colline par
exemple) afin d'engager le travail indispensable de modernisation
pointe par la Cour.
Afin de rpondre l'exigence d'un plus grand rayonnement sur le
territoire national et d'appropriation par un public plus large des
productions de rfrence des thtres nationaux, le MCC considre que
le chantier de rforme prioritaire doit concerner les accords de tournes
afin de corriger les carts importants de cots observs dans les autres
institutions de production du thtre public, centres dramatiques
nationaux et scnes nationales notamment.
En ce qui concerne la recommandation n 6 : accrotre la diffusion
des spectacles crs en augmentant le nombre de reprsentations au
sige ainsi que le nombre de tournes, notamment en collaboration avec
le rseau dramatique dcentralis.
Le MCC partage la recommandation de la Cour daccrotre la
diffusion des spectacles crs tant au sige quen tournes, et plus
particulirement en collaboration avec le rseau dramatique
dconcentr, et linscrit systmatiquement dans chacune des lettres de
mission des directeurs des thtres nationaux.
Un chantier volontariste sur lconomie de la cration, de la
production et de la diffusion du spectacle vivant a t ouvert cet effet
par la direction gnrale de la cration artistique en 2013. Dans cette
perspective, la dure dexploitation des spectacles doit jouer un rle
essentiel du fait de son impact tant dans le champ de lemploi, de
lconomie du secteur que du dveloppement et de llargissement des
publics. Cest pourquoi, en tant que responsable du programme
crations, le directeur gnral de la cration artistique a demand la
traduction de cette volont politique dans le volet performance du projet
annuel de performance du PLF 2014 et la dclinaison de lobjectif
damlioration de la diffusion afin de favoriser lallongement des sries
de reprsentations des spectacles programmes. Un nouvel indicateur sur
les sries mesurant le nombre moyen de reprsentations par spectacle au
sige par saison a ainsi t cr. Cet indicateur du PAP fait bien
videmment lobjet dun engagement et dune valeur cible dans chaque
contrat de performance des thtres nationaux. Concernant le constat de


513
la Cour du manque de lien entre les thtres nationaux et le rseau

dramatique dconcentr, ce dernier doit tre attnu. En effet, un
important travail a t ralis ces derniers mois et il est noter que la
prsence en 2016 de la Comdie-Franaise dans la cour d'honneur du
festival d'Avignon dirige par un metteur en scne la stature
internationale (Ivo Van Hove) ou encore les nombreux partenariats de
productions nous autour des crations de Stanislas Nordey sont des
signes dterminants d'volution de la relation qu'entretiennent les
thtres nationaux avec les autres institutions du spectacle franais.
En ce qui concerne la recommandation n 7 : rduire
significativement le nombre de places gratuites (75 000 en 2014) et rendre
compte annuellement au conseil dadministration de la politique de gratuit.
Le MCC entend la recommandation de la Cour de rduire
significativement le nombre de places gratuites et de rendre compte
annuellement au CA de la politique de gratuit. Ds la publication des
conclusions du rapport IGAC-IGF sur lvaluation de la politique de
dveloppement des ressources propres des organismes culturels de ltat,
le ministre sest dailleurs engag rduire la part des dispositifs
sapparentant une situation de gratuit chez ses oprateurs, avec la
fixation dun plafond par la tutelle. Sur la saison 2013/2014, la moyenne
des places gratuites dans les thtres nationaux tait de 11 %, avec des
carts importants. La volont est de ramener ce ratio sous la barre de
10 %. Cet indicateur sera introduit cet effet dans les contrats de
performance des thtres nationaux.
En ce qui concerne la recommandation n 8 : procder la
rvision de la politique tarifaire en la fondant sur une meilleure
connaissance des spectateurs (ralisation dtudes chiffres sur la
composition du public).
Concernant plus gnralement la politique tarifaire, le ministre
souhaite rappeler sa volont de permettre la fois un niveau de
ressources leves en favorisant notamment laugmentation raisonne
des pleins tarifs et laccessibilit, par une politique volontariste de
tarifs rduits afin de sassurer de la diversit et de la mixit des publics.
L'largissement rcent de la catgorisation de l'offre de tarification
jeune de 26 28 ans en tmoigne. Le MCC est trs favorable la
ralisation dtudes des publics afin de permettre de mieux identifier les
catgories actuelles et potentielles de spectateurs, danalyser limage de
chaque thtre national sur cette population et dobjectiver ainsi les
effets de la politique mene en faveur des publics. La ralisation de ces
tudes des publics est inscrite dans les contrats de performance des
tablissements et est dj en cours pour le Thtre national de la Colline.

514
COUR DES COMPTES
En ce qui concerne la recommandation n 9 : mutualiser les

fonctions de production (ateliers, stockage, circulation des costumes et
dcors, voire activits de diffusion) et les fonctions administratives
(agence comptable, achats, appui la passation des marchs).
Le MCC entend la recommandation de la Cour de rechercher les
mutualisations des fonctions de production et des fonctions
administratives et souhaite changer avec les tablissements dans le
cadre des runions de lassociation Arnes (association runissant tous
les administrateurs du spectacle vivant), cependant il est noter que le
ministre ne pense pas pertinent d'envisager la mutualisation des
activits de tournes dans la mesure o il est difficile d'imaginer un mme
charg de diffusion prospecter des perspectives de diffusion pour des
uvres potentiellement de mme format et donc concurrentes.
Concernant les fonctions de production, comme cela a dj t
voqu dans le cadre de la rponse la recommandation n 3, la
recherche de synergie entre les diffrents tablissements sous-tend
lensemble du projet Berthier.
Concernant les fonctions administratives, il faut rappeler que les
thtres nationaux se sont engags depuis dj plusieurs annes dans une
dmarche de rengociation systmatique de leurs marchs lorsque ceuxci arrivaient chance. Les marges de manuvre, et par consquent les
bnfices, ne pourraient donc qutre limits. Le ministre et le contrle
budgtaire et comptable ministriel partagent en revanche lavis de la
Cour de mettre en place une agence comptable commune aux thtres
nationaux afin de favoriser la professionnalisation des personnels et
dassurer une disponibilit de lagent comptable quune affectation en
adjonction de service ne permet pas. Les travaux dbuts en ce sens en
2015 devraient se concrtiser en 2016 avec la nomination dun agent
comptable unique pour plusieurs thtres nationaux.
RPONSE DU DIRECTEUR DU THTRE NATIONAL

DE LA COLLINE
1 - Les thtres nationaux occupent en effet une place essentielle
dans le paysage dramatique franais
Depuis plusieurs annes, la Colline sest en effet inscrite de faon
significative comme un partenaire de premier plan dans la cration
thtrale, en tant que producteur ou coproducteur, constituant le plus
souvent un partenaire dterminant pour la ralisation des projets.


515
En ce sens, la prservation du solde artistique, malgr une priode

de contrainte budgtaire, a consolid le rle prpondrant de
ltablissement dans lmergence de projets ambitieux, en collaboration
avec le rseau thtral. Comme lindique le rapport, dans son article IIIA, relatif au caractre structurellement dficitaire de la politique de
cration mene dans les thtres nationaux, la prservation de ce solde
artistique permet justement une redistribution responsable des moyens, la
seule billetterie ne garantissant aucunement une rmunration suffisante
de lexploitation des spectacles. La diffusion base sur une rmunration
la billetterie, telle quelle peut tre pratique dans certaines salles, est
compense par le versement de subventions autres (collectivits
territoriales), ou implique une rmunration trs incomplte de la
prestation artistique.
1-1 45 coproductions sur huit saisons en partenariat avec le
rseau thtral
Ainsi, sur la priode couvrant les saisons 2006/07 2013/14, soit
huit saisons, le thtre sest impliqu dans 45 coproductions au total, soit
5/6 coproductions en moyenne par saison. Cette tendance sest mme
intensifie ces dernires saisons, depuis larrive de Stphane
Braunschweig, puisquon compte 31 coproductions depuis 2009/10, soit
un peu plus de six coproductions en moyenne par saison.
Ces 45 coproductions se sont portes sur des projets avec 34
compagnies subventionnes. Quoique la Cour ne fasse pas mention des
compagnies subventionnes indpendantes dans sa description du rseau
(paragraphe I, A), ces compagnies constituent nanmoins la base de la
pyramide de la cration thtrale franaise, et sont aujourdhui les
principaux partenaires du projet artistique de la Colline.
Ces productions ont galement mobilis, sur la priode :
- une grande partie des centres dramatiques nationaux (CDN), qui ont
t coproducteurs 49 fois dans des projets soutenus par la Colline,
parfois plusieurs CDN se positionnant sur un mme projet de
compagnie indpendante ;
- deux centres chorgraphiques nationaux ;
- des scnes nationales, qui ont t 15 fois coproductrices ;
- 1 thtre national (TNS) ;
- 7 thtres trangers ou compagnies trangres.
Par ailleurs, la Colline a accueilli sur la mme priode
29 spectacles produits par les entits suivantes :

COUR DES COMPTES
516
10 compagnies subventionnes ;
9 centres dramatiques nationaux ;
1 thtre national ;
9 thtres ou compagnies trangres.
1-2 Dpenses de programmation en partenariat avec le rseau

thtral
Dautre part, la Colline a eu le souci depuis 2006, comme indiqu
dans le tableau n 7 p. 19, de prserver sa marge artistique, puisque dans
le cadre dune augmentation globale du budget de + 21 % entre 2006 et
2014, les charges fixes augmentent de + 16 % tandis que les dpenses
dactivit voluent sur la mme priode de + 23 %.
Ainsi, les dpenses artistiques de programmation (apports directs,
en production, coproduction et exploitation, et droits dauteurs,
nincluant ni les charges de communication ni les personnels techniques
affects aux spectacles) cumules sur cinq saisons, depuis la saison
2009/10 jusque 2013/14, atteignent un montant global de 10 469 130 ,
soit 2 093 826 par an.
Ces dpenses de programmation se rpartissent comme suit :
- 41 % dans des productions dlgues de la Colline ;
- 47 % dans des coproductions, dont 41 % avec des compagnies
subventionnes, 36 % des CDN, 4 % des scnes nationales et 19 %
des thtres trangers ;
- 12 % dans des accueils de spectacles, dont 22 % de compagnies
subventionnes, 31 % des CDN et 47 % des thtres trangers.
1-3 Collaborations de la Colline au travers des tournes
Sur la priode couvrant les saisons 2006/07 2013/14, soit huit
saisons, on compte un montant global de 716 reprsentations en
tournes, dont 204 sont des productions de la Colline, et 512 des
coproductions. Ces tournes seffectuent pour plus de 50 % dans les
centres dramatiques nationaux (et TNS), 24 % dans des festivals ou
ltranger, 20 % dans les scnes nationales, et le restant dans des
thtres conventionns et municipaux.
Le dveloppement des tournes des productions de la Colline fait
partie des missions initialement nonces dans la lettre de mission de
2010, et constitue actuellement un enjeu important.
Une premire tape a t franchie, entre les deux priodes :


517
- 2006 2009 : cinq spectacles produits par la Colline en tourne

pour 73 reprsentations
- 2010 2013 : sept spectacles produits par la Coline en tourne pour
135 reprsentations
Ces premiers efforts se sont confirms, en 2014/15 et 2015/16,
avec les tournes des deux dernires crations de Stphane
Braunschweig, Le Canard Sauvage, qui compte 80 reprsentations dont
la moiti en tourne, et Les Gants de la Montagne, qui compte 60
reprsentations dont une trentaine en tourne.
Ces donnes chiffres traduisent la collaboration significative de
la Colline avec le rseau thtral pour raliser ses missions de
production, coproduction et diffusion en tourne, intgrant fortement
ltablissement dans ce rseau. Un thtre national constitue aussi une
scne dexcellence et de premier plan au regard des autres
tablissements, galement par limportance de ses moyens, et par l
mme par limportance des moyens quil peut mettre disposition des
projets quil soutient.
1-4 Identit des thtres nationaux face au rseau
Si la mission dun thtre national sinscrit dans un cadre
statutaire et de moyens, moyens qui permettent de mener une ambition
artistique dexcellence, tout en conciliant une collaboration responsable
avec le rseau thtral, lidentit du thtre se construit partir du projet
artistique de son directeur, et en loccurrence pour la Colline, de ses
trois directeurs depuis sa cration. Ce projet, qui se dploie dans le cadre
des mandats successifs des directeurs, est dfini par une lettre de mission
et un contrat de performance (qui sera, en loccurrence, approuv en
conseil dadministration de la Colline en 2016).
Les critres de complmentarit entre thtres nationaux ne
reposent pas uniquement sur des critres lis au rpertoire. Le thtre de
cration contemporain fait en effet partie du projet de lensemble des
thtres publics en France, except la Comdie-Franaise. Il est donc
naturel que dautres grandes institutions parisiennes (Odon, Thtre de
la Ville) programment du thtre contemporain. Dans ce contexte, le
Thtre de la Colline avec sa vocation spcifique se pose en fer de lance
pour la sensibilisation dun large public ce rpertoire.
ce sujet, il est intressant de reprendre le tableau n 4 p. 14,
relatif aux sept spectacles les mieux amortis sur la priode, et de noter
quun seul parmi eux relve du thtre contemporain, ce qui montre que
pour dfendre un rpertoire contemporain, il est ncessaire de relativiser

COUR DES COMPTES
518
la lecture du taux damortissement et de prserver un solde artistique

soutenant une telle ligne artistique.
2- La gestion des postes de direction
2-1 La succession dAlain Franon par Stphane Braunschweig
Le cot de passation de pouvoir entre les deux directions en 2009,
voqu dans le rapport pour un montant de 146 000 , ne dsigne pas le
cot dun tuilage qui aurait t occasionn par une double direction,
mais bien le cot dun changement de direction, considrant que la plus
grande partie, ayant t anticipe, a pu tre compense par des
conomies lies des postes non pourvus.
Dans ces 146 000 , on retrouve le montant du changement de
charte graphique et de construction de site pour un montant de 50 000 ,
le cot du salaire annuel charg de Didier Juillard pour un montant de
79 000 , et un diffrentiel de cot concernant le salaire annuel de
Stphane Braunschweig pour un montant de 17 000 , ce salaire tant
pris en charge par ailleurs sur un poste existant non pourvu, comme
dcrit ci-dessous.
Dans les faits, Stphane Braunschweig a t engag en 2009 en
tant quartiste metteur en scne associ, dans le cadre dun CDD, poste
budgt sur une ligne spcifique qui sintitulait artistes associs et qui
tait pourvu depuis plusieurs annes par des artistes diffrents. En
consquence, ce poste na occasionn quun surcot trs lger de
17 000 en 2009, Stphane Braunschweig, en tant quartiste associ,
assurant non seulement la prparation de la saison suivante, mais
galement une mise en scne lautomne 2009. Dautre part, au dpart
du TNS fin 2008, celui-ci aurait pu, comme il est dusage dans le mtier
au sortir de la direction dun thtre national, bnficier dun
conventionnement de compagnie indpendante, et dune subvention
annuelle entre 200 000 et 300 000 . Cette solution a donc prsent une
alternative avantageuse dun point de vue conomique.
Didier Juillard tait, quant lui, engag galement dans le cadre
dun CDD jusque fin 2009, sur un poste de directeur de communication
libr par une rupture conventionnelle effectue en janvier 2009.
Sur le plan social, cette opration sest avre trs positive, et a
permis une continuit rassurante pour ltablissement et les quipes. Il a
t possible par ailleurs danticiper sur le plan de la programmation,
puisque la premire saison labore par le nouveau directeur, la saison
2009/10, a t rendue possible dans ce cadre, ce qui a lanc


519
vritablement le mandat du nouveau directeur compter de 2010 et

permis une trs belle frquentation ds sa premire saison.
2-2 Lindemnit forfaitaire de mise en scne
Comme il est indiqu dans le rapport de la Cour, Stphane
Braunschweig a le souci, linstar dAlain Franon, du partage de loutil
et des moyens avec des compagnies indpendantes, et en ce sens, a fait le
choix de monter en moyenne une cration par an.
Concernant la cration 2013, elle a t programme en janvier
2014 aprs avoir t entirement rpte les deux derniers mois de 2013.
En consquence, les charges de production 2013 ayant t extournes en
fin dexercice 2013, les budgets des deux crations de Stphane
Braunschweig 2013 et 2014 sont inscrites dans lexercice 2014. Le
rythme moyen dune cration par an est donc effectif condition de
prendre en compte lactivit par saison, qui est la ralit de nos
tablissements. En consquence, il ne semble pas que la prime de mise en
scne ait t verse indment : il faudrait plutt faire concider le
dclenchement de la prime avec le rythme des saisons.
Une prime de mise en scne forfaitaire est en effet verse au
directeur en contrepartie dau moins une cration par an : lannexer sur
le nombre de mises en scne pourrait ventuellement inciter le directeur
utiliser loutil des fins plus personnelles, ce qui est contraire lesprit
mme de service public.
3- La recherche dun meilleur quilibre conomique
3-1 La prime spectacle
La prime spectacle nest pas une prime lie une sujtion, mais
dsigne un complment de salaire institu pour les personnels affects
aux spectacles dans la convention collective de 1993.
ce sujet, la Colline a ralis un premier toilettage du dispositif
des primes dans le cadre de laccord salarial 2015. Il reste nanmoins
ncessaire de procder une modernisation des textes conventionnels qui
sont en effet dats, et ractualiss par compilation.
3-2 La politique dinvitations
Faisant suite aux prconisations du rapport de la Cour des
comptes, la direction a mis en uvre une nouvelle politique dinvitations
ds la rentre 2015, ne proposant quune seule place invite par
personne et un tarif particulier pour la seconde place.

520
COUR DES COMPTES
Dautre part, la Colline a galement initi cet automne une tude

des publics qui permettra une analyse de la grille tarifaire pour la saison
prochaine.
RPONSE DE LADMINISTRATEUR GNRAL

DE LA COMDIE-FRANAISE
La direction de la Comdie-Franaise prend acte des constats et
analyses de la Cour des comptes sur les performances et russites de ce
thtre. En rponse aux aspects plus critiques, nous souhaitons rappeler
nos trois piliers artistiques (la troupe permanente, le rpertoire des
pices, et lalternance des pices joues) afin de mieux expliquer le
modle de fonctionnement qui a fait la longvit et le rayonnement de la
maison de Molire.
1.- Les piliers artistiques de la Comdie-Franaise doivent tre
rappels...
Pour rpondre aux analyses faites du modle artistique et
conomique de la Comdie-Franaise, il nous est indispensable de
dcrire les trois piliers indissociables de ce thtre, que sont la troupe,
lalternance et le rpertoire, et de mettre en lumire les articulations
entre eux :
- la Comdie-Franaise est la seule troupe permanente de France,
constitue denviron 65 comdiens, socitaires ou pensionnaires en
ligne directe et ininterrompue depuis Molire ;
- lalternance est le fait pour la troupe de la Comdie-Franaise de
jouer chaque soir une pice diffrente de la veille et de proposer
ainsi hebdomadairement au public dans la seule salle Richelieu trois
six pices distinctes pour neuf reprsentations sans relche
aucune, organisation unique en France et rarissime dans le monde
aujourdhui ; lalternance se pratique aussi entre comdiens sur un
rle, ce qui permet de reprendre les spectacles mme si les acteurs
de la cration sont en tourne ou en exploitation au thtre du
Vieux-Colombier (pour exemple, Cyrano de Bergerac, repris depuis
bientt dix ans, aura vu passer en son sein pratiquement toute la
troupe en presque 250 reprsentations) ;
- enfin, les pices joues la salle Richelieu doivent avoir t
pralablement admises au rpertoire par le comit de lecture ; il
sagit bien sr des pices dites classiques du thtre grec jusquaux


521
dramaturgies des annes 1950, mais aussi des uvres dauteurs

contemporains.
Lexistence de la troupe permanente permet lalternance, dont le
rythme nourrit et aguerrit en retour les comdiens et largit leur palette
de jeu. Et lalternance puise dans le rpertoire dautant plus
clectiquement que la troupe est diverse et exprimente. Cest
lincessante mcanique de ce triangle vertueux qui attache les fidles et
les abonns la Comdie-Franaise, mais galement qui sduit
rgulirement de nouveaux publics et contribue au rayonnement
hexagonal et international de ce thtre. Lalternance induit la fois un
meilleur amortissement conomique des spectacles, et des cots de
fonctionnement importants.
2.- pour mieux comprendre les spcificits conomiques et
dorganisation de ce thtre
Concernant la gouvernance de la Comdie-Franaise, la Cour des
comptes dplore labsence de ltat la Comdie-Franaise et
regrette que le dcret de 1995 qui rige le thtre en tablissement public
industriel et commercial nait eu que peu deffet sur lorganisation et la
gouvernance de ce thtre qui reste encore largement domine par la
socit .
Tout dabord, nous contestons que la place de ltat soit faible
la Comdie-Franaise. Ladministrateur gnral est nomm par le
Prsident de la Rpublique et lexprience montre quil allie
indpendance artistique et dfense des intrts de ltat, quil soit ou non
issu de la troupe. Par ailleurs les positions de ltat sur les grands sujets
stratgiques et dinvestissement sont toujours respectes, mme sans tre
exprimes par un vote. Et aucun budget ne saurait tre prsent au vote
du comit dadministration sans lassentiment de ltat qui garde
dailleurs un droit de veto par le pouvoir dapprobation tacite du ministre
du budget. En outre, limplication du ministre de la culture et de la
communication dans les sujets stratgiques du thtre se fera dsormais
galement par ltablissement dun contrat de performance pluriannuel
avec Comdie-Franaise pour 2016-2018, suivant en cela la
prconisation de la Cour des comptes.
Quant la prpondrance des Comdiens-Franais dans la
gouvernance de ce thtre - et pas seulement dans les aspects lis aux
cooptations et sorties de la troupe - elle nest pas un privilge, mais un
gage de bonne gestion. Ce fonctionnement de type coopratif explique
largement la longvit de cette troupe qui en est son 530me socitaire
sans discontinuit depuis Molire et qui est la plus ancienne du monde.

522
COUR DES COMPTES
Les socitaires se comportent et se considrent comme des coproducteurs

des pices dont la mise en scne est programme par ladministrateur
gnral, et veillent et contribuent leur bonne mise en uvre. Leur
connaissance du public, de loutil thtral et du rpertoire pratiqu, en
fait des partenaires privilgis pour ladministrateur gnral, capables
de prendre avec lui et dassumer des risques artistiques importants et de
mesurer par exprience le temps ncessaire pour quune politique
artistique porte ses fruits. Ils agissent en contrepouvoir constructif, avis
et expert face aux diffrentes initiatives de ladministrateur gnral.
Organiser la dilution des socitaires au sein dun conseil
dadministration ouvert des personnalits loignes de la ralit de ce
thtre, ou les cantonner aux sujets dorganisation de la troupe au nom
dune soi-disant normalit de gestion, ne ferait que fissurer le subtil et
fertile quilibre entre la socit des Comdiens-Franais et lEPIC, et
araser une spcificit franaise gagnante pour le rayonnement de notre
pays et de notre culture.
En revanche, nous convenons avec la Cour des comptes de
lintrt de clarifier les relations patrimoniales entre lEPIC et la socit
des Comdiens-Franais. Concernant la socit, la direction de
ltablissement regrette que la Cour nait pas jug utile de rencontrer son
conseil.
Concernant les personnels au plateau, la Cour des comptes
critique le nombre de personnes prsentes au service du plateau quelle
que soit la complexit technique de la pice, et la spcialisation trs
pousse des personnels techniques. Or la Cour ne relie pas suffisamment
cette organisation aux impratifs de lalternance.
La Comdie-Franaise avec deux dmontages et deux montages
chaque jour et une amplitude de travail de 8 heures minuit avec
2 heures de pause, a besoin par poste de 14 heures par jour sur 7 jours
soit 98 heures par semaine, soit deux fois plus de main duvre quun
autre thtre national.
Certes le personnel de la Comdie-Franaise fonctionne avec une
division du travail trs importante, mais cela permet une meilleure
efficacit et exactitude de lalternance. La sectorisation du travail est
ncessaire pour grer lentretien et le rangement journalier de six dcors
simultanment dans un espace aussi rduit tout en prservant chaque
lment, et pour dmonter et installer trois dcors diffrents chaque jour.
Les corps de mtiers interviennent avec leur savoir-faire particulier
acquis par lexprience et la formation. Les intermittents auxquels le
thtre fait appel de temps autre ont besoin dun long temps pour
sadapter et intgrer les spcificits techniques induites par lalternance


523
et la conception de dcors se montant et se dmontant en une heure

seulement. Cette division du travail existe aussi dans les autres
nationaux, et si la Cour des comptes a identifi des rapprochements dans
certains tablissements entre les mtiers de tapissier et daccessoiriste, la
distinction des comptences des machinistes, des lectriciens, ou des
habilleuses et coiffeurs, reste vidente.
En ce qui concerne les ateliers de dcors de Sarcelles, la Cour des
comptes relve un cot lev mais ne le met pas en regard de lalternance
qui implique quatre montages et dmontages par jour tout au long de
lanne, et un nombre de reprises de spectacles plus lev quailleurs.
Ce degr de sollicitation technique des dcors est unique au monde
et requiert un travail dlaboration en amont qui est plus long et plus
approfondi que pour un dcor de spectacle exploit en srie. Les modes
dassemblage sont spcifiques, les boulons bannis, et tout doit se faire
hauteur dhomme, sans clef ni chelle, afin dobtenir un temps de
dmontage de moins dune heure. Un dcor de la Comdie-Franaise
demande ainsi plus de solidit, de lgret et de modularit, et donc plus
de temps et dargent. Les dcors, du fait de leurs nombreux dmontages
et stockages, sabment et se cassent, ils doivent tre rpars et souvent
repeints avant leur reprise et quelquefois en cours dexploitation. En
faisant appel une entreprise extrieure cela pourrait reprsenter entre
15 et 30 % de la valeur initiale.
Lensemble de ces travaux dlaboration et dexploitation des
dcors nest possible quau moyen dune collaboration troite entre les
services du plateau et un atelier intgr et situ en rgion parisienne.
tant producteur de nos spectacles, nous sommes la fois donneur
dordre et fournisseur, ce qui permet les modifications artistiques
pertinentes. Alors que tout ajout demand un constructeur extrieur
entranerait une facturation supplmentaire consquente, les demandes
additionnelles faites nos ateliers ne font pas driver le cot du dcor.
En outre, les cots moindres constats dans dautres ateliers sont
parfois dus une retenue des scnographes qui ne peuvent envisager les
peintures ou sculptures qui eussent t possibles avec nos ateliers qui
dtiennent ces comptences.
Enfin, le chiffrage tabli par la Cour des comptes ne doit pas faire
omettre que les ateliers de Sarcelles remplissent des fonctions
additionnelles la construction des dcors : le stockage des dcors de
lalternance, la conservation des mobiliers et accessoires qui peuvent
tre mobiliss pour le jeu, ainsi que lensemble des maquettes de dcors
raliss pour la salle Richelieu, le petit Odon, le thtre du Vieux-

524
COUR DES COMPTES
Colombier et le Studio-Thtre, vritable muse des arts dcoratifs du

thtre.
Nous convenons toutefois que des amliorations sont possibles.
Ds 2015, nous avons assign au directeur adjoint en charge des ateliers
de Sarcelles des objectifs doptimisation de la construction, du temps de
travail et des cots, et avons engag un chef constructeur de forte
exprience dans les ateliers privs et publics. Ceci a dj permis la
ralisation la fin de saison 2014/2015 du dcor de Georges Dandin
pour sa tourne nationale et au Maroc, spectacle initialement produit et
prsent par le thtre du Vieux Colombier, avec une conomie
importante la cl. Nous avions galement, durant la saison 2013/2014,
reconstruit au deux tiers le dcor dAntigone - production du Vieux
Colombier - lors de sa reprise Richelieu et de la tourne qui a suivi. Et
il est noter aussi que la fabrication pour le Studio-Thtre reprsente
un temps de travail non ngligeable dans le planning de latelier.
Des travaux de modernisation des ateliers sont programms afin
dassurer leur mise aux normes, de permettre un vritable montage sur
place afin de diminuer le nombre dallers et retours des lments de
dcor avec la salle Richelieu, et de faciliter le travail entre services.
Pour lensemble de nos mtiers, la modernisation de nos accords
collectifs que la Cour appelle de ses vux nest pas exclure et devra se
faire avec le souci de russite de lalternance et de lexcellence des
ralisations techniques de la Comdie-Franaise. Nous convenons aussi
avec les rapporteurs quun nouvel accord sur les tournes doit tre
recherch pour permettre une plus grande prsence de nos techniciens
sur ces reprsentations extrieures.
Quant au systme dit du partage , la Cour des comptes
considre quil ne conduit qu un profit trs marginal pour
ltablissement puisque le rsultat est aussitt converti en
rmunrations .
Premirement, la Cour des comptes, qui a contrl les trois autres
thtres nationaux, a pu y constater que ces tablissements comme la
Comdie-Franaise ne cherchaient pas dgager des excdents qui leur
permettraient de financer leurs investissements comme dans le secteur
priv. Dans les quatre cas, la subvention et les recettes propres servent
couvrir la marche du thtre et lambition artistique. Il est donc erron
de dire que le systme du partage viendrait capter les rsultats de
ltablissement.
Ensuite, le partage, qui rsulte de dcisions responsables du
comit dadministration qui le module en fonction des performances du


525
thtre, est consubstantiel la notion de socitariat qui a fait la russite

et la longvit de la troupe. Cest le principe et non le montant du
partage qui fait que chaque socitaire se sent responsable du destin de la
Comdie-Franaise.
Enfin, ce systme est conome des deniers publics (la Cour ne
relve aucun excs dans la rmunration globale des acteurs), car les
socitaires ont su modrer ce partage dans les annes fastes, et dcider
dun lissage raisonnable dans les annes difficiles. Et cette modration a
t techniquement permise par le systme de provisions que critique la
Cour des comptes.
Si une simplification devait avoir lieu un jour - et aucune urgence
ne simpose - elle devrait prserver les fondamentaux du partage :
rtribution dune performance collective, dcision du comit sur le
montant du partage, consolidation dans un texte juridique des provisions
pour rgulation du partage.
3.- Certaines remarques plus gnrales sur les thtres nationaux
appellent une rponse de la Comdie-Franaise
Il sagit dabord de la question de la spcialisation des thtres
nationaux. La Cour des comptes considre que les thtres nationaux ne
sont pas suffisamment spcialiss, et que leur programmation connat des
regroupements.
Ce constat nous semble la fois non avr, et non inquitant pour la
mission de service public. Non avr, car nous avons au contraire le
sentiment que ces missions sont suffisamment claires : la
Comdie-Franaise est gardienne dun rpertoire riche et vivant jou par
sa troupe, lOdon sest impos vritablement comme le thtre franais
de lEurope, et la Colline comme la vitrine publique du thtre
contemporain. Non avr, ce constat quant aux recoupements des
programmations : la singularit de chaque programmation est largement
assure par la personnalit du directeur de chaque lieu, et lorsque
Tartuffe ou Hamlet sont monts lOdon et la Comdie-Franaise, ils
sont prsents avec de telles particularits lies aux choix de mise en
scne et aux acteurs quils ne font quenrichir la diversit des points de
vue dune uvre qui peut tre offerte au spectateur. Non inquitante
enfin, est cette absence de frontire rigide entre les missions des quatre
thtres, car les salles sont pleines et les spectateurs plbiscitent les
programmations ds lors quelles ont du sens.
Sil parat ncessaire que les directeurs des thtres nationaux se
prviennent de leur programmation respective, ils doivent offrir dans leur

526
COUR DES COMPTES
thtre une offre suffisamment panache pour satisfaire la curiosit du

public et sattacher celui-ci.
La Cour des comptes constate que les thtres nationaux nont pas
une connaissance suffisante de leur public, et ne fondent pas assez leurs
volutions tarifaires sur cette connaissance. Il est vrai que nous avons
une grande matrise du mtier complexe de la billetterie du spectacle
vivant et que nous avons moins dvelopp les techniques de relations
avec le public. Cette approche est rsolument engage et le
renouvellement de notre outil informatique de billetterie en 2017 sera
loccasion de systmatiser le suivi de la relation avec les spectateurs, en
fonction des informations que ces derniers accepteront de livrer. Pour
autant, nous ne dterminerons pas nos tarifs en fonction des
caractristiques du public et encore moins en fonction de calculs
dlasticit de la demande au prix (trs faible la Comdie-Franaise).
Ceci parce que les volutions tarifaires doivent nous permettre de mieux
accomplir notre mission de service public (tarifs jeunes, tarifs sociaux,)
tout autant que damliorer notre modle conomique (diffrenciation
lie la nature ou aux cots du spectacle, gradation des catgories).
Par ailleurs, ds 2015 nous avons engag des actions pour diminuer le
taux de places gratuites (suppression dune gnrale par cration,
rvision des fichiers dinvits, resserrement des droits invitations des
quipes artistiques, etc.), et nous constatons dj une baisse de 20 % des
gratuits pour la salle Richelieu en 2015 (donnes connues jusquau
27 dcembre) par rapport 2014.
La Cour pose la question des salles annexes des thtres
nationaux. Les deux salles filiales de la Comdie-Franaise, le thtre du
Vieux Colombier et le Studio-Thtre participent la performance
densemble de la troupe, et contribuent intensifier sa mobilisation, et
donc amortir le cot fixe de cette troupe. Et quant aux dcors du
Studio-Thtre ils sont raliss par les ateliers de Sarcelles de la
Comdie-Franaise. La subvention publique par entre tait en 2014 de
30 au Studio-Thtre, et de 31 au Vieux Colombier, ce qui nous
semble tre un rsultat conomique notable.
Lexistence de ces salles annexes rpond dabord un impratif
artistique et datteinte du public : tous les grands tablissements
nationaux europens disposent de salles additionnelles leur lieu
principal, offrant des architectures et des jauges diffrentes afin de tester
des formes thtrales varies et dlargir la palette de leur public. La
performance dune salle principale ne saurait donc tre dconnecte de
celle des salles annexes, et rciproquement.


527
Cest rsolument dans cette optique de complmentarit doffre

artistique et de recherche de nouveaux publics que la Comdie-Franaise
conoit son projet aux ateliers Berthier. Ce projet part tout dabord
dune ambition artistique, celle damnager un thtre porteur de
diversit de cration, par son adquation aux critures et mises en scne
contemporaines, et par son potentiel de relecture de pices classiques.
Cette volont est galement citoyenne quant au renouvellement des
publics, car la localisation et la modernit de cette salle lorientent vers
les jeunes gnrations et vers les dpartements des Hauts-de-Seine et de
Seine-Saint-Denis.
Comme la salle Richelieu, la nouvelle salle attirera galement les
spectateurs de toutes les rgions de France si attachs la
Comdie-Franaise. Et cette nouvelle salle serait facteur de rayonnement
de la France : en confrant la Comdie-Franaise un standard
international , amplifiant les capacits techniques et artistiques de
tournes de nos spectacles l'international comme dans l'hexagone ;
mais aussi en gagnant des possibilits daccueil de troupes trangres et
donc dchanges thtraux.
La Cour des comptes considre quune ventuelle dvolution dune
partie des ateliers Berthier la Comdie-Franaise est examiner
laune des synergies possibles avec les autres tablissements. Nous
souscrivons pleinement cette proccupation de synergies et dquilibre
conomique. Cest pourquoi le projet repose sur un budget raisonnable
vu le nouvel essor quil confrerait la maison de Molire, et tenable car
il sagirait de la modernisation dun lieu existant et non dun btiment
construire. Et la Comdie-Franaise a montr ces dernires annes sa
capacit tenir les cots doprations immobilires complexes. Par la
dynamique des recettes propres permise par une jauge ambitieuse et par
la fin possible de locations de bureaux, le nouvel quipement en rgime
de croisire noccasionnera pas de cots nets d'exploitation additionnels
en comparaison de nos deux actuelles salles annexes. En sarticulant
avec un dplacement dactivits techniques de lOpra vers ses emprises
principales de Garnier et de Bastille, et en formant une cit du thtre
avec lOdon-Berthier et si possible le Conservatoire national, le projet
est porteur de synergies fcondes: diminution des cots dexploitation
lOpra, mise en partage avec lOdon des capacits de restauration et
de boutique et des quipes de gardiennage, et possibles achats et projets
communs.
En conclusion, nous remercions la Cour qui nous donne de
prcieux repres de comparaison avec les autres thtres nationaux avec
lesquels nous cooprons au sein dune association commune, ARENE.

528
COUR DES COMPTES
Nous regrettons toutefois que la haute juridiction nait pas point deux
contraintes qui compliquent la gestion de nos tablissements. Il sagit de
linsuffisance des montants de subvention dinvestissement courant pour
des thtres dont les btiments historiques doivent tre entretenus et dont
les systmes informatiques appellent des mises jour, faute de quoi les
dgradations et obsolescences venir ne font que dclencher des
dpenses de toute autre ampleur. Et il sagit aussi du rythme dvolution
de la subvention publique dont nous remercions la tutelle pour son retour
la hausse compter de 2015 mais qui ne suit pas celui des cadrages
salariaux donns par ltat.
RPONSE DE LADMINISTRATEUR DU THTRE NATIONAL

DE LODON
La direction de l'Odon - Thtre de l'Europe prend acte des
constats et analyses de la Cour des comptes.
Elle souhaite rappeler que, si comme la Cour l'indique, la mission
europenne de l'Odon a bien t insuffle par Giorgio Strehler, elle lui a
trs officiellement t attribue par arrt du ministre Jack Lang le 16
juin 1983. Depuis cette date, les directeurs successifs ont eu coeur
d'inscrire la cration thtrale europenne au coeur du projet artistique
de l'tablissement, que ce soit en prsentant des productions europennes
ou en invitant les plus grands metteurs en scne europens travailler
avec les acteurs franais.
Par ailleurs, elle se flicite du constat selon lequel les indicateurs
de performance du thtre (taux d'amortissement des productions et
optimisation des conditions de tourne, cot moyen du fauteuil payant,
taux de frquentation et de progression du niveau de recettes propres)
sont aujourd'hui optimums.
Ils synthtisent et expliquent sans conteste les excellents rsultats
de ces dernires annes, alors mme que la marge artistique s'est
littralement effondre sur la priode (- 42 % et - 52 % si l'on poursuit
l'analyse jusqu'en 2016), sous le double effet de la progression
mcanique des charges de structure (+ 27 %) et de la quasi-stagnation de
la subvention de fonctionnement sur la priode (+ 4,2 %).
Ceci est le signe paradoxal (et que ne doivent pas masquer les
excellents rsultats) de la fragilit du nouveau modle de financement qui
peut terme reprsenter une menace pour les missions de service public
dvolues ltablissement. D'autant qu'un seuil est sans nul doute atteint
dsormais, tant en termes d'conomies sur les charges que de
dveloppement des ressources propres.


529
RPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR DU THTRE NATIONAL

DE LODON THTRE DE LEUROPE
(DE MARS 2007 MARS 2012)
Je nai rien ajouter, ayant en tant que directeur strictement
appliqu les rgles du droit social et les consignes de ma tutelle, le
ministre de la culture.
RPONSE DU DIRECTEUR DU THTRE NATIONAL

DE STRASBOURG (TNS)
Le Thtre National de Strasbourg (TNS) a pris connaissance avec
beaucoup dintrt de limportant travail de synthse ralis par la
Cour des comptes sur les thtres nationaux.
Dans la perspective dune publication de cette enqute, le TNS
souhaite rappeler en propos liminaire que lanne 2014, prise comme
rfrence par la Cour pour borner son enqute, fut une anne exceptionnelle
et par consquent atypique pour ltablissement. Marque par une
transition de direction qui a accus plusieurs retards et connu autant
dincertitudes, comme le souligne dailleurs la Cour des comptes,
lanne 2014 naura pas pu tre mise profit par la directrice sortante pour
amorcer de nouvelles coproductions ni par le nouveau directeur, nomm le
26 septembre 2014 et devant honorer des engagements pralables, pour
mettre en uvre ds sa nomination des projets ayant un impact immdiat sur
lactivit du thtre et de lcole. Cette singularit explique le faible niveau
de certaines valeurs chiffres traduisant lactivit de ltablissement et
prsentes par la Cour pour le seul exercice.
Observations relatives la place des thtres nationaux dans le
paysage dramatique franais
Le TNS partage pleinement le constat pos par la Cour des comptes,
concernant la fragilit structurelle de lconomie des thtres nationaux,
sagissant dune activit artistique et, dans le cas du TNS, pdagogique, qui
nont ni pour finalit premire ni pour modle conomique la cration dun
excdent commercial. cet gard, le constat dune activit trs
majoritairement dficitaire , pos par la Cour des comptes ds
lintroduction, pourrait probablement tre nuanc par une prsentation des
rsultats financiers des quatre institutions faisant lobjet de lenqute entre
2006 et 2014. En effet, le caractre tendanciellement dficitaire de lactivit
des thtres nationaux nentrane pas ncessairement, comme pourrait le

530
COUR DES COMPTES
laisser penser la mention de la Cour, que ces tablissements aient enregistr

des dficits dexploitation au terme de chaque exercice. Tel nest en tout cas
pas le cas du TNS, qui, au cours des neuf exercices pris en compte dans
lenqute de la Cour des comptes, a conclu sept exercices en excdent et deux
en dficit, pour un rsultat cumul au terme de la priode de 1,1 M.
lissue de plusieurs dcennies de dveloppement qui ont conduit,
comme le relve la Cour, une densification du rseau des institutions
dramatiques en France et une augmentation tendancielle des moyens qui
leur sont allous, les thtres nationaux nous semblent conserver leur
singularit. Au-del du volume des moyens qui leur sont allous, cest
labsence de financement prenne apport par les collectivits territoriales
pour leur fonctionnement courant qui distingue ces tablissements des autres
institutions. Une telle homognit de financement emporte des consquences
en termes de gouvernance : crs par dcret, uniquement financs par ltat
pour faire face leurs charges de service public, engags ce titre dans un
dialogue de gestion privilgi avec ltat, les thtres nationaux sont les
premiers instruments de politique publique en matire de thtre.
Le cas du TNS est emblmatique de cette singularit. Son accs
au statut de thtre national, en 1968, sous limpulsion conjointe
dHubert Gignoux et dAndr Malraux, traduit un acte fort de politique
culturelle : poursuivre luvre de dcentralisation culturelle ralise
au centre dramatique de lEst, crer un nouveau modle de thtre-cole,
affirmer la prsence de ltat sur le territoire, en-dehors de Paris, dans une
institution culturelle denvergure nationale.
Lhistoire et la gouvernance des thtres nationaux en font donc
naturellement des pices matresses de la politique du thtre dploye par
ltat. ce titre, ils doivent rpondre une triple exigence dexemplarit,
dinnovation et de visibilit.
Observations relatives aux relations entre les thtres nationaux
et leur tutelle
Comme le relve justement la Cour, les caractristiques juridiques
et financires des thtres nationaux appellent donc fort logiquement
lexercice par le ministre de la culture et de la communication dune tutelle
fine traduisant les grandes orientations de la politique thtrale.
Cet exercice complexe ne saurait pour autant se limiter un cadrage
quantitatif.
La construction dune saison-type, par exemple, nobit pas une
simple logique de rpartition des crdits budgtaires par enveloppes, non
plus que le nombre de spectacles devant faire lobjet dune tourne ne
relverait dun choix stratgique ex ante dconnect des uvres cres.


531
Ces deux phases essentielles que constituent la production et la diffusion sont

traverses par un grand nombre denjeux qui viennent complter, nuancer,
parfois dpasser la seule analyse budgtaire : le dsir artistique des
crateurs, la disponibilit des quipes, les affinits artistiques construites et
entretenues entre des quipes de cration et des institutions partenaires, la
cohrence ditoriale dune programmation, lidentit dun lieu Ces enjeux,
qui dfinissent le contexte de production, ne peuvent qutre trs
imparfaitement anticips. Sans mconnatre la dimension cruciale des enjeux
budgtaires, ce sont donc avant tout la qualit intrinsque du travail de
cration, les liens professionnels tisss par les artistes et institutions et la
force de conviction des producteurs qui prsident aujourdhui la destine
dun spectacle.
Plus encore que les autres institutions thtrales, dont ils se
diffrencient galement sur ce point, les thtres nationaux ont pour mission
premire la cration et doivent donc travailler ce titre sur des uvres
prototypiques. Dans ce contexte, nombre de caractristiques essentielles de
luvre sont encore inconnues au moment o le thtre sengage dans la
phase de production : la dure du spectacle, la distribution, les
caractristiques du dcor (et donc les salles dans lesquelles le spectacle peut
tre exploit), le montant des droits de proprit intellectuelle dont les lieux
daccueil devront sacquitter En ce sens, poser le principe, comme le fait la
Cour des comptes, dune dtermination pralable des modes de
coopration avec le rseau du spectacle vivant ou du nombre minimal
de spectacles devant faire lobjet dune tourne a minima quilibre
ne prendrait sens que dans le cadre dun dispositif rglementaire imposant
aux thtres nationaux un cahier des charges de leurs productions et aux
structures supposes accueillir les spectacles (centres dramatiques
nationaux, scnes nationales, voire scnes conventionnes) une obligation
quantitative dachat, voire de coproduction lendroit des thtres
nationaux.
De telles orientations nont pas t mises en uvre ce jour, les
structures publiques de production et de diffusion restant libres de sassocier
ou non un projet artistique au stade de la production et de la
programmation. Ce principe dautonomie revt dailleurs, sagissant des
tablissements publics comme le TNS, une porte juridique forte,
rgulirement raffirme par le juge administratif.
Lenjeu consiste donc concilier ce principe dautonomie, dont
chaque thtre national peut lgitimement se prvaloir en qualit
dtablissement public industriel et commercial, et le caractre opposable
des rgles et principes de gestion que le ministre en charge de la culture
impose tout aussi lgitimement aux tablissements placs sous sa tutelle.
La dtermination dune part variable de rmunration pour les
dirigeants des thtres nationaux est lun de ces outils. Conditionn la

532
COUR DES COMPTES
ralisation dun certain nombre dobjectifs mesurables, le versement de cette

part variable de rmunration, non mentionne par la Cour, demeure un
outil de pilotage relativement souple, pour autant que le nombre et la
pondration des objectifs restent limits. Cet outil comporte ainsi plusieurs
des lignes directrices proposes par la Cour ; titre dexemple, la part
variable du directeur du TNS prvoit un nombre minimal de places mises
en vente pour des spectacles trangers ainsi quun nombre minimum de
spectateurs payants au sige.
Les contrats de performance saffirment galement comme un outil
privilgi de dialogue entre les thtres nationaux et le ministre de la
culture et de la communication. Le troisime contrat de performance du TNS,
qui sera conclu en dbut danne 2016, a ainsi vocation traduire les
orientations prioritaires du ministre de la culture et de la communication
et les dterminants du projet dtablissement de Stanislas Nordey, rcemment
nomm la direction du TNS. Des objectifs clairs et limits, assortis
dindicateurs chiffrs, rendront compte des rsultats atteints par
ltablissement sur des enjeux majeurs tels que le soutien la cration
contemporaine, lemploi des artistes ou la diversit.
La conciliation entre lautonomie statutaire des tablissements
publics et le cadrage densemble labor par le ministre de la culture et de
la communication rside galement dans la procdure de slection du
directeur. En dpit des retards et incertitudes ayant accompagn la
dsignation de son actuel directeur, dont la Cour souligne trs justement
limpact prjudiciable, le TNS a rcemment fait lexprience dune procdure
de slection labore, mettant en concurrence plusieurs projets concurrents,
comportant pour chaque candidat une visite approfondie du TNS et une srie
dentretiens avec les cadres de direction, ainsi que la rdaction dun
avant-projet dtablissement soulignant les orientations stratgiques
prioritaires dans lesprit des candidats. Le choix final sest donc opr sur la
base dune confrontation de projets explicites.
Lexercice de la tutelle ne doit pas sentendre, enfin, du seul contrle
des thtres nationaux par le ministre de la culture et de la communication
mais galement dun soutien prospectif apport par le ministre sur des
questions forts enjeux stratgiques, sur lesquels les thtres nationaux
restent peu outills en termes de ressources internes : les volutions du droit
de la proprit intellectuelle, la prospection de tournes ltranger (constat
dress par ailleurs dans lenqute de la Cour), les problmatiques lies
lusage des outils numriques dans le domaine du spectacle vivant
Labsence de ralisation du premier projet labor par le TNS
et luniversit de Strasbourg doit conduire ltablissement et son ministre
de tutelle envisager un nouvel avenir pour cet ensemble immobilier.
Eu gard limbrication des espaces concerns et de sa salle principale, le
TNS souhaite en effet conserver linitiative dun futur projet de rhabilitation


533
des locaux de lancien conservatoire. Contraire au choix opr en 2006, une

reprise en gestion de patrimoine par France Domaines terait
ltablissement un potentiel de dveloppement majeur et la capacit de
dvelopper avec les partenaires publics un projet commun sur le territoire.
En tout tat de cause, la rhabilitation et la valorisation de lancien
conservatoire de musique constitue une opration lourde dont la russite
sera conditionne la ralisation des facteurs suivants :
-
lopration dinvestissement doit tre cofinance. Les contraintes

pesant sur le budget de ltat et, plus spcifiquement, sur la mission
budgtaire culture, rendent ncessaire un cofinancement de
lopration entre plusieurs personnes publiques (tat, collectivits
territoriales), voire dun ou de plusieurs mcnes ;
quel quil soit, le projet devra tre conu dans une logique
partenariale avec le TNS : limbrication des espaces est telle quelle
ne permettra pas une utilisation intgrale de lancien conservatoire
par une entit publique ou prive sans lien avec lactivit de
ltablissement. Le TNS a dautant plus intrt cette utilisation
partage quil manque aujourdhui cruellement despaces de travail
pour ses salaris et despaces daccueil du public ;
quel quil soit, le projet ne doit pas conduire exploiter le btiment

dans des conditions qui ne permettraient pas de tenir compte de
lactivit du TNS (en termes de rythme de travail, daccueil du public,
de nuisances sonores). Eu gard limbrication des espaces, une
opration ne prenant pas en compte les spcificits de lactivit du
TNS pourrait conduire devoir dplacer ltablissement, entranant
des cots trs levs ;
quels quils soient, les travaux supposeront une fermeture de la salle

principale et dune partie des espaces du TNS pendant deux saisons
conscutives.
Observations relatives la situation financire des thtres nationaux
La Cour des comptes souligne justement que les recettes de

billetterie et les ventuels apports de coproduction ne permettent presque
jamais de couvrir les dpenses de montage et dexploitation des spectacles .
cet gard, le TNS souhaite souligner limportance dcisive dun facteur
insuffisamment mentionn par la Cour des comptes : la jauge physique des
salles de spectacle. Les valeurs de cot par fauteuil payant, calcules dans le
tableau n 2, doivent ainsi tre mises en regard des jauges physiques
disponibles au TNS, les plus faibles parmi les thtres nationaux. Or, comme
lcrit la Cour, le cot par fauteuil augmente mcaniquement avec le
rtrcissement de la jauge . Cest ce mme effet qui explique principalement

534
COUR DES COMPTES
avant mme la grille tarifaire les diffrences constates sagissant du

taux dautofinancement des spectacles (tableau n 3).
Le TNS cherche systmatiquement optimiser la jauge la vente des
spectacles quil programme, en rapprochant la jauge offerte de la jauge
thorique. Ltablissement se heurte nanmoins galement un handicap
structurel dans ce domaine, li la configuration du btiment : lutilisation
de la jauge maximale place en effet les spectateurs de lorchestre sous le
niveau de la scne et peut conduire rduire la visibilit pour certains
spectacles.
Observations relatives la recherche dun meilleur quilibre
conomique
Le TNS prend acte des recommandations de la Cour des comptes
conduisant la recherche dun meilleur quilibre conomique. Il souhaite
nanmoins apporter les complments dinformation suivants :
-
la politique tarifaire de ltablissement nest pas fonde sur aucun

lment objectif et ses effets sur la frquentation ne font pas
lobjet daucune mesure . Le TNS applique en effet les mesures
tarifaires mises en uvre par le ministre de la culture et de la
communication dans ses oprateurs (tarif adapt pour les jeunes de
moins de 28 ans) et procde priodiquement une analyse des tarifs
des tablissements culturels de proximit. Les bilans de frquentation
sont rgulirement prsents au conseil dadministration et la
ventilation des spectateurs par catgories tarifaires, ainsi que les
volutions quantitatives et qualitatives du public y sont discutes. Le
prochain contrat de performance de ltablissement comporte
dailleurs des objectifs et des indicateurs chiffrs ce sujet. Il nen
demeure pas moins vrai, comme lcrit la Cour, que ltablissement
ne dispose pas dun outil de suivi permanent du public. Un tel outil,
qui prsenterait un cot certain, se heurterait galement au principe
de protection des donnes caractre personnel ;
le TNS sest engag, ds 2015, dans une stratgie de dveloppement

de ses ressources propres qui remet en cause la dichotomie tablie
par la Cour des comptes entre thtres dabonns et thtres de
ressources propres . Cette stratgie en quatre temps repose sur le
dveloppement quantitatif de loffre artistique, laugmentation des
jauges mises en vente et de la grille tarifaire, le dveloppement des
tournes et des recettes de coproduction et le dveloppement du
mcnat ;
la mutualisation des ateliers de production ne pourra tre envisage

quau regard du plan de charge de ces ateliers pour rpondre aux
besoins internes de production, lesquels plans de charge prvisionnels


535
ne laissent que peu despace disponible. Une telle mutualisation irait

par ailleurs rebours de lobjectif de dveloppement des ressources
propres. En effet, les ateliers de production sont aujourdhui
mobiliss, lorsque lactivit le permet, pour raliser des prestations
commerciales au service de clients extrieurs, prestations sur
lesquelles ltablissement ralise une marge commerciale.
RPONSE DE LANCIENNE DIRECTRICE

DU THTRE NATIONAL DE STRASBOURG
(DE JUILLET 2008 SEPTEMBRE 2014)
Je n'ai aucune autre remarque faire que celles que j'ai
dveloppes lors de ma dernire audition en octobre dernier la Cour
des comptes. Je vous redis ici ma gratitude et ma reconnaissance pour
votre travail et votre expertise.
la fin du premier paragraphe du II-C-1, vous indiquez que la
coexistence de deux directeurs impliquerait le versement d'une double
rmunration . Dans le cas de ma succession, il n'y a pas eu de double
rmunration en qualit de directeur.
Je tiens prciser que j'tais rmunre en tant qu'artiste associe
et non comme directrice partir de la fin septembre 2014. En tout tat de
cause cette rmunration a pris fin le 31 dcembre 2014. Cette
rmunration correspondait en outre des fonctions effectives : nous
avons, l'administrateur gnral du TNS et moi-mme, assum seuls le
travail de prparation de la saison 14-15, la programmation jusqu'en juin
2015 et les trois spectacles de l'automne dont j'ai par ailleurs assur la
mise en scne.
Vous indiquez au paragraphe suivant que les changements de
direction s'accompagnent gnralement de protocoles transactionnels.
J'appelle votre attention sur le fait que ni les acteurs permanents ni moimme, n'avons bnfici d'un tel protocole, ni du reste d'aucune
indemnit de rupture de contrat.


4
La lutte contre la fraude dans les
transports urbains en le-de-France : un
chec collectif
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le rseau de transports collectifs en le-de-France est lun des
plus importants en Europe. Constitu, titre principal, des rseaux de la
RATP et de la direction Transilien de la SNCF, il runit seize lignes de
mtro, 353 lignes de bus, huit lignes de tramways, cinq lignes RER et huit
lignes de train rgional desservant 430 gares, ainsi quune ligne de tramtrain. Cet ensemble assure annuellement un transport de masse, avec en
2014 un volume de 1 526 millions de voyages pour le mtro, 1 211
millions de voyages pour le rseau de trains et du RER et 1 216 millions
de voyages pour le rseau de surface (bus et tramway).
Ces caractristiques donnent une dimension spcifique au
traitement de la fraude existant sur ces rseaux. Limportance
quotidienne des flux de voyageurs ne facilite pas les oprations de
contrle. La faible valeur unitaire du titre de transport tend minimiser
dans lopinion des voyageurs la gravit de la fraude, alors que son
impact financier global, incluant les pertes de recettes et le cot de la
lutte contre la fraude pour la RATP et la SNCF, est particulirement
massif : il slve 366 M en 2013.
La lutte contre la fraude sur ces rseaux relve au premier chef
des deux transporteurs, dont les contrleurs exercent en lespce des
missions de police administrative. Elle implique galement les services de
ltat, quil sagisse de laction des forces de lordre ou du rle du
Trsor public dans le recouvrement des amendes.
La Cour des comptes a men un contrle sur lexercice de cette
mission en le-de-France depuis 2004, mettant en lumire le
dveloppement du phnomne de fraude (I), malgr les diffrentes
stratgies de lutte mises en place par les entreprises (II), les fragilits de
la rpression et du recouvrement des amendes (III), ainsi que lenjeu
conomique croissant que reprsentent la fraude et la lutte contre la
fraude (IV).

COUR DES COMPTES
538
I - Un phnomne au dveloppement
proccupant
A - Les transports franciliens : une vulnrabilit
spcifique la fraude
En raison des flux massifs de voyageurs que transportent
quotidiennement les rseaux franciliens, il est quasiment impossible de
procder sur ces lignes des contrles systmatiques des voyageurs dans
les vhicules. Le contrle des titres repose sur la validation par les
voyageurs lors de leur entre sur le rseau (mtro, RER, train) ou dans le
vhicule (bus et tramway). Contrairement aux rseaux ferrs des grandes
lignes, les vrifications des titres par des contrleurs ne sont effectues
quoccasionnellement, lors doprations de lutte contre la fraude, et
portent de ce fait sur une trs faible partie des voyageurs.
Le rseau du mtro, qui impose le franchissement de lignes de
contrle automatiques, est ferm, ce qui nest pas le cas du rseau
Transilien, qui comporte une forte proportion de gares non quipes de
lignes de contrle automatises281. Le rseau de surface des bus et de
tramways, quant lui, ne prsente aucune hermticit : la validation a
lieu, en principe, par entre lavant du vhicule, en prsence du
conducteur, seul agent prsent bord, qui na pas le statut de contrleur.
De ce fait, la vulnrabilit la fraude y est beaucoup plus forte.
B - Une ralit complexe dont la mesure reste

approximative
1 - Des objectifs contractuels de diminution de la fraude
Les contrats dexploitation qui lient la RATP et la SNCF au
syndicat des transports dle-de-France (STIF) sur la priode 2012-2015
leur imposent davoir ramen la fraude un certain niveau lchance
du contrat en 2015. Pour la RATP, lobjectif est davoir ramen le taux de
281
Dites contrles automatiques banlieue (CAB).

LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE DANS LES TRANSPORTS URBAINS EN LEDE-FRANCE : UN CHEC COLLECTIF
539
fraude au titre 4 %282 sur les rseaux ferrs (mtro et RER) et 8 % sur
les lignes de bus et tramways la fin de lanne 2015. La SNCF, dont le
rseau Transilien se dploie sur les cinq zones tarifaires, se voit fixer un
taux composite agrgeant, outre la fraude au titre, la fraude la distance
ainsi que divers types de fraudes tarifaires. Le contrat lui impose davoir
ramen ce taux composite 8,5 % des voyageurs pour lensemble du
rseau Transilien la fin de lanne 2015.
Les diffrents types de fraude
Les transports collectifs sont exposs plusieurs types de fraude.
Il sagit principalement de la fraude au titre de transport, parfois
qualifie de fraude visible , qui consiste, pour le contrevenant,
voyager sans disposer dun titre valable et valid. Composante la plus
simple du phnomne de la fraude, elle est celle qui cause limpact le plus
direct en termes de recettes pour lentreprise.
Il sagit galement de la fraude tarifaire, consistant utiliser un titre
tarif rduit sans pouvoir prsenter de justificatif correspondant, et de la
fraude la distance, cest--dire lutilisation dun titre ne couvrant pas
lensemble des zones de dplacement283.
2 - Une probable sous-estimation du niveau de la fraude

Labsence de contrles systmatiques des voyageurs par des
contrleurs empche de faire reposer la mesure de la fraude sur les
rsultats de leurs verbalisations. Les deux transporteurs, pour valuer la
fraude, sappuient sur des enqutes annuelles effectues par des
prestataires extrieurs certaines priodes de lanne et hors la prsence
de contrleurs, qui prsentent quelques fragilits.
Sur le rseau ferr de la RATP (mtro et RER), la mthode a
lavantage de la simplicit : elle consiste pour les sondeurs se poster
proximit des barrires de contrle et dnombrer les franchissements
282
Le taux de fraude exprime un pourcentage de voyageurs en fraude par rapport au

total de passagers.
283
Lle-de-France est divise depuis 2011 en cinq zones tarifaires concentriques au
dpart de Paris, qui supposent dutiliser un titre autorisant le franchissement de ces
zones tarifaires. Depuis le mois de septembre 2015, le STIF a dcid dun tarif unique
pour le forfait Navigo, valable dans toute la rgion le-de-France.

COUR DES COMPTES
540
illgaux284 au moyen dun compteur main. Sur le rseau de surface de la

RATP et sur le rseau Transilien, les dcomptes sont plus dpendants de
la coopration des voyageurs contrls : dans les bus et tramways, les
enquteurs vrifient tous les titres de transport des passagers dun
vhicule, puis soumettent les prsums fraudeurs un questionnaire ; sur
le rseau Transilien, les enquteurs interrogent les passagers qui
embarquent dans les trains sur leur situation. On relve surtout que
lensemble de ces enqutes ne seffectuent que durant des jours
ouvrables. Elles ignorent la fraude des week-ends, vacances et jours
fris, pourtant considre comme trs dveloppe.
Ces facteurs inclinent penser que lampleur du phnomne de
fraude est sous-estime par ces enqutes, ralit admise par beaucoup
dintervenants. titre dillustration, les services de police relvent que,
dans certaines gares multimodales, lors de rcentes oprations de
scurisation et de contrles systmatiques des titres des voyageurs
sortants, associant fonctionnaires de police et contrleurs des entreprises
de transport, ce sont plusieurs centaines de fraudeurs qui ont t identifis
et verbaliss en quelques heures. Dans le mme temps, un nombre
anormalement lev de voyageurs entrant dans la gare contrle
achetaient des tickets.
dfaut de fournir une photographie exacte, ces outils devraient
permettre dexprimer une tendance. Nanmoins, pour la RATP, les
variations priodiques des mthodes, notamment lies aux changements
de prestataires, introduisent des ruptures chronologiques qui biaisent les
comparaisons. Ladoption, sous la supervision du STIF, dun rfrentiel
de mesure stabilis et commun aux deux entreprises serait de nature
amliorer le suivi de la fraude.
C - Des taux de fraude en progression

1 - Une aggravation de la fraude au titre, une diminution
en trompe lil de la fraude la distance
Les taux de fraude constats par la RATP et la SNCF ont connu
une volution contraste selon les rseaux.
284
Sauts des lignes de contrle, poussettes .

541
Graphique n 1 : taux de fraude au titre sur les rseaux franciliens

depuis 2004 (en %)
Source : Cour des comptes daprs donnes RATP et SNCF
La dgradation est forte sur le rseau des bus et tramways, pass

denviron 9 % de fraude en 2009 prs de 14 % en 2014 (13,8 % pour le
bus, 14,2 % pour le tram), alors que ce rseau avait connu une
amlioration substantielle durant la priode prcdente285. Ces taux
restent ainsi trs loigns de lobjectif contractuel de 8 % et confirment la
forte vulnrabilit des transports de surface la fraude.
Les taux constats sur les rseaux ferrs (mtro, RER, Transilien) sont
plus proches des objectifs contractuels, la prsence de dispositifs
automatiques de contrle daccs constituant un puissant facteur de limitation
de la fraude. Le mtro connat une lgre dgradation entre 2008 et 2012, le
taux de fraude passant de 3,6 % 5,4 %, tandis que lamlioration constate
compter de 2013, correspondant un changement de mthode de sondage et
de calcul, nest quapparente. Enfin, si une relle amlioration est constate
sur la portion RATP du RER, dont le taux de fraude est de 2,5 % en 2014, on
constate une dgradation rcente sur le rseau Transilien, passant de 2,6 %
4 % en 2014.
Au-del des pourcentages, qui restent approximatifs, on retiendra
le caractre massif de la fraude sur ces rseaux : en 2013, le nombre de
voyages frauds sur le rseau RATP reprsentait un volume de
14 millions de voyages sur le RER, 23 millions sur le rseau des
tramways, 84 millions sur le rseau du mtro et 123 millions sur le rseau
des bus.
285
Impute des campagnes de contrles systmatiques et dincitation la validation.

542
COUR DES COMPTES
Dans le mme temps, la SNCF constatait une sensible diminution

de la fraude la distance sur le rseau Transilien partir de 2011, celle-ci
passant de 5,3 % en 2010 2,5 % en 2014286. Mais cette diminution
semble surtout la consquence des dzonages intervenus depuis cette
date : la fusion des zones tarifaires 5 et 6 compter du 1er juillet 2011 et
le dzonage du Pass Navigo hors jours ouvrables287 ont fait
mcaniquement diminuer le taux de fraude la distance depuis quatre
ans. La mise en uvre compter du 1er septembre 2015 dun Pass Navigo
tarif unique pour les cinq zones tarifaires devrait accentuer cette
rduction mcanique de la fraude la distance.
2 - Le profil et les motivations des fraudeurs

Malgr les diffrences de mthodes et de catgories utilises par
les deux transporteurs, les enqutes menes sur le profil des fraudeurs
arrivent des conclusions similaires, que lon peut regrouper en deux
sries de constats.
a) Une propension la fraude largement partage

Sil existe une part de fraude non intentionnelle, tenant notamment
la mauvaise comprhension par des voyageurs de passage des
discordances tarifaires288 ou des dures de validit des forfaits, celle-ci est
marginale : la fraude est essentiellement dlibre et concerne
potentiellement toutes les tranches dge, de catgories sociales ou de
revenus. Nanmoins, plusieurs profils sont particulirement reprsents.
Les fraudeurs sont plus des hommes que des femmes, et la propension
frauder semble diminuer avec lge : elle est faible chez les plus de
60 ans, alors quon observe un pic de fraude dans la tranche 15-26 ans.
Les fraudeurs sont ainsi surreprsents parmi les tudiants et lycens.
Le voyageur effectuant des dplacements quotidiens
domicile-travail fraude peu : la fraude est au plus bas aux heures de
286
La fraude la distance est marginale sur le rseau RATP.

Week-end et jours fris depuis le 1er septembre 2012, priode mi-juillet/mi-aot
depuis lt 2013, petites vacances scolaires depuis le printemps 2014.
288
Il existe sur le rseau un certain nombre de piges tarifaires . Par exemple, sur
un mme trajet comme la ligne Paris-La Dfense, lusage du mtro reste soumis au
tarif unique, tandis que celui du RER implique un passage en zone 3. Ceci gnre un
certain nombre de procs-verbaux dresss des usagers souvent de bonne foi.
287

543
pointe du matin (tranche 6h-10h) et saccrot durant la journe pour

dcoller au-del de 19h et atteindre des niveaux trs levs la nuit, avec
prs de 27 % de fraudeurs sur les lignes de bus Noctilien. Les taux sont
encore plus levs le week-end et durant les jours fris. Les bus
nocturnes du week-end connaissent les taux les plus levs, dpassant
28 % de fraudeurs.
b) Des motivations varies

Les enqutes sur la fraude font apparatre deux grands types de
motivations.
La premire cause allgue par les fraudeurs est dordre financier,
tenant au prix jug trop lev du dplacement. De fait, la dgradation des
taux de fraude est concomitante du dveloppement de la crise
conomique depuis 2008. Dans un budget familial devenu trs serr pour
certains mnages, la fraude au transport offre une opportunit de
diminution des dpenses, alors que les dpenses dalimentation ou de
logement sont peu compressibles.
Une autre motivation constate relve de lamusement ou du got
du dfi sentiment amplifi par limpression dimpunit des fraudeurs
ou du calcul conomique, partant du constat de la faiblesse du montant
des contraventions et des risques encourus. Il sagit alors dune fraude
calculatrice, de la part de voyageurs qui disposent pourtant des moyens
ncessaires pour financer leur budget de transport, et qui peut driver vers
une fraude habituelle.
De fait, si la fraude est souvent occasionnelle, de la part de
voyageurs qui sy livrent en fonction des circonstances, on voit se
dvelopper une fraude systmatique de la part dusagers qui ont
parfaitement analys les failles du systme. Les fraudeurs rcidivistes
reprsenteraient ainsi en 2013, pour la SNCF, prs de 50 % des
procs-verbaux dresss. Corollaire de la fraude systmatique, une fraude
organise est apparue, sappuyant notamment sur lusage des rseaux
sociaux lectroniques ou des tlphones portables. De vritables
mutuelles de fraudeurs, visant prendre en charge les amendes infliges
leurs adhrents, se sont galement cres, comme on peut le constater sur
internet. Si cette fraude organise reste encore minoritaire, elle nest plus
anecdotique et son dveloppement est une source de proccupation pour
les oprateurs de transport.

COUR DES COMPTES
544
3 - Une spcificit franaise ?

a) Des taux de fraude particulirement levs en France
Les comparaisons entre rseaux de transport en matire de fraude
doivent tre effectues avec prudence, particulirement avec les rseaux
trangers, du fait de leur htrognit, des diffrences de mthodes de
mesure, mais aussi de politiques pnales et dhabitudes culturelles.
Les taux de fraude franciliens semblent nettement plus levs que
ceux des rseaux trangers comparables. Une tude internationale portant
sur des donnes de 2008-2009289 relevait un taux de fraude moyen de
3,1 % sur un ensemble de rseaux de bus urbains de grandes
agglomrations occidentales. Le taux parisien, de 8,9 % (chiffre de 2008),
tait le plus lev de lchantillon contre respectivement 1 %, 1,9 %, et
2,18 %, pour les rseaux de bus de Londres, Bruxelles et New York en
2009, sans mme voquer le rseau de bus de Singapour qui dclarait un
taux de 0,089 %. Sagissant plus spcifiquement du mtro, alors que le
mtro parisien connat un taux de fraude oscillant entre 3 % et 5 %, il
tait de 1,5 % (en 2011) sur les rseaux de New York, Londres et HongKong et de 1,1 % Rome290. Le taux de fraude sur le mtro berlinois tait
certes en 2012 de 6 %, mais ce taux atypique sexplique par labsence de
barrires de contrle automatique pour accder au rseau.
Ainsi, non seulement les taux constats sur les rseaux franciliens
sont significativement plus levs, mais les objectifs fixs dans les
contrats dexploitation entre le STIF et les transporteurs (4 % pour le
rseau du mtro, 8 % pour le rseau de surface) restent peu ambitieux.
b) Une fraude leve malgr des tarifs bas

Limportance des taux de fraude sur les rseaux dle-de-France est
dautant moins explicable que le prix du titre de transport y est
significativement plus bas que sur des rseaux trangers comparables.
Ainsi, avec un prix unitaire en 2015 de 1,80 291, le ticket unitaire de la
RATP figure parmi les plus bas dEurope : il stablit 2,10
289
tude de lImperial College de Londres Bus benchmarking. Case study report Fare evasion and inspection , septembre 2010.
290
Source RATP.
291
2 pour le ticket achet dans un bus.

545
Bruxelles, 2,70 Berlin, et environ 2,82 Genve et 3 Londres.

Sagissant des abonnements mensuels, le cot stablissait en janvier
2015 70 pour les zones 1 et 2. Ceci le situait dans la moyenne basse
des capitales europennes pour des forfaits mensuels de couverture
gographique similaire : sil est de 49 Bruxelles ou denviron 66
Genve, il est de 79,50 Berlin et de 157,82 pour le rseau central
londonien.
Par ailleurs, en France, une participation obligatoire de
lemployeur de 50 % du prix du forfait est verse au salari (auquel
sajoute le paiement par les entreprises de plus de neuf salaris292 du
versement transport destin lautorit organisatrice) et les usagers
bnficient, comme prcdemment indiqu, de possibilits de dzonages
importantes293. Le dzonage intgral du Pass Navigo entr en vigueur
compter du mois de septembre 2015 allge encore le poids rellement
support par lusager francilien.
Enfin, lle-de-France offre un ventail particulirement attractif de
tarifications sociales. Outre des rductions pour les jeunes et les seniors,
dimportantes rductions sont consenties pour des motifs sociaux,
pouvant aller jusqu la gratuit complte : rduction tarifaire dau moins
50 % sur le prix du forfait Navigo prvue par larticle 123 de la loi du
13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains au
profit des personnes dont les revenus sont infrieurs un certain plafond
(porte 75 % par la rgion le-de-France et le STIF), gratuit complte
des transports accorde certaines catgories sociales. De lavis des
transporteurs, lampleur de ces facilits tarifaires est souvent ignore de
fraudeurs allguant de la prcarit de leur situation.
II - Des efforts rels de lutte contre la fraude,

des rsultats dcevants
A - Une prise de conscience rcente
Linscription partir de 2008 dobjectifs de diminution de la
fraude dans les contrats dexploitation avec le STIF correspond une
292
Le seuil a t relev 11 salaris et plus par larticle 15 de la loi de finances pour 2016.
Le dzonage de week-end profite chaque semaine prs de 140 000 abonns,
tandis que le dzonage estival depuis lt 2013 bnficie 420 000 personnes.
293

546
COUR DES COMPTES
prise de conscience de la gravit du phnomne pour les deux entreprises

RATP et SNCF. La lutte contre la fraude est devenue une priorit
stratgique pour elles, correspondant quatre enjeux :
- un enjeu conomique, visant diminuer la perte de recette pour
lentreprise, en amont par la prvention et en aval par un
recouvrement plus efficace des amendes ;
- un enjeu de cohsion interne, le dveloppement de la fraude et plus
gnralement des diffrentes incivilits dans les transports ayant un
effet dmobilisateur sur les personnels de ces entreprises ;
- un enjeu de scurit publique, le dveloppement de la fraude tant
souvent concomitant dune dtrioration en ce domaine ;
- un enjeu dimage pour les transporteurs et de qualit de service
lgard du voyageur non fraudeur : si lopinion franaise a longtemps
affich une certaine indulgence lgard de la fraude dans les
transports, plus considre comme une incivilit que comme un vol,
elle semble voluer et lexaspration devant limpunit des fraudeurs
sexprime de plus en plus ouvertement en direction des transporteurs.
B - Des stratgies diffrentes et peu articules

1 - La RATP : une stratgie volontariste de contrles,
encore peu paye de retour
a) La mise en uvre dune stratgie multimodale
La RATP a adopt une dmarche multimodale en fusionnant en
2009 en un seul service, intitul service contrle client (SCC), des
corps de contrle jusque-l rpartis entre les rseaux du mtro, du bus et
du RER. Ce pool dun peu plus de 1 000 contrleurs est appel
intervenir sur lensemble du rseau en fonction de la cartographie des
risques identifie par lentreprise.
La RATP a ainsi dfini une stratgie de lutte contre la fraude, dite
FFF (forts flux de fraudeurs), concentrant les moyens de contrles sur
les rseaux multimodaux dune centaine de zones daction prioritaire,
identifies comme les plus exposes la fraude.
Aux moyens transversaux du SCC sajoute le personnel affect aux
stations et lignes du mtro et du RER, qui conserve une capacit de

547
verbalisation, et lappui des agents du service de scurit de la RATP, le

groupe de protection et de scurit des rseaux (GPSR)294, notamment
pour assurer la protection des quipes de contrleurs. Au total, en 2013, la
lutte contre la fraude mobilisait la RATP environ 1 400 personnes, soit
environ 5 % de son personnel dexploitation295.
b) Un bilan mitig
Sept ans aprs la mise en uvre de cette stratgie, le bilan apparat
mitig : comme lillustrent les statistiques de fraude prcdemment
voques (cf. supra), ladoption de cette stratgie a permis de contenir la
progression de la fraude sur les rseaux ferrs296, mais pas sur les rseaux
de surface. Des facteurs externes la RATP semblent expliquer cette
situation (cf. infra), mais des marges damlioration existent aussi au sein
de lentreprise.
La rorganisation mise en uvre partir de 2009, qui bousculait
les habitudes et les organisations, ne sest pas effectue aisment.
Lentreprise a eu des difficults concentrer les contrleurs du SCC sur
les zones les plus sensibles ou sur les crneaux les plus propices la
fraude, particulirement en fin de journe ou le week-end. Un protocole
social assez rigide limite fortement la dure effective de travail quotidien
et est un sujet de ngociation dlicate avec le personnel. Il est vrai que les
conditions du travail des contrleurs, rgulirement confronts des
interlocuteurs difficiles, dsinvoltes ou agressifs, peuvent tre ingrates.
Depuis 2011, des progrs semblent avoir t accomplis en termes de
productivit et de couverture, comme en tmoigne la progression de 31 %
des relevs dinfractions entre 2011 et 2014, suprieure celle des
effectifs des oprateurs de contrle sur la mme priode (+ 10,4 %).
La RATP ne semble pas avoir suffisamment concentr ces moyens
mobiles sur le rseau de surface, le plus vulnrable la fraude. Elle lui
consacre certes prs de la moiti des moyens du service SCC (environ
48 % des journes-agent depuis 2011, contre un tiers avant 2011), mais
cette proportion ne progresse plus depuis cette date, alors que celle
294
Le GPSR comprend 900 personnes. Sa contribution la lutte anti-fraude, exprime

dans une convention de coopration avec le SCC, tait de 21 quivalents temps plein
(ETP) en 2013.
295
Qui taient de 26 900 personnes en 2013, sur un effectif total de ltablissement
public de 40 924 personnes.
296
Ce qui constitue en soi un rsultat non ngligeable, la fraude non contenue ayant
une tendance naturelle saccrotre.

548
COUR DES COMPTES
consacre au mtro augmente (passant de 25 % en 2011 30 % en

2014)297. Une meilleure rpartition des moyens mobiles de contrle vers
le rseau de surface parat souhaitable.
Enfin, plus globalement, la RATP semble tre alle un peu trop
loin dans la concentration de ses moyens de contrle sur des zones forte
fraude, au dtriment dune prsence dissuasive sur des zones plus larges.
Elle a commenc en 2014 un rquilibrage en faisant dcrotre, de 80
70 %, la proportion de ses agents affects aux zones FFF .
2 - La SNCF : une diminution des contrles mobiles,

un effort concentr sur ltanchit du rseau Transilien
a) Une stratgie nationale de lutte contre la fraude
La SNCF, transporteur national, regroupe plusieurs activits de
transport (TGV, Intercits, TER, Transilien) dont les vulnrabilits la
fraude sont diffrentes. Lentreprise a mis en place depuis avril 2014 un
dispositif national de supervision de la lutte contre la fraude, mais celle-ci
est dcentralise par activit, chacune restant responsable de la dfinition
et de la mise en uvre de cette stratgie sur son primtre.
linverse de la RATP, la SNCF na pas fait le choix pour le
Transilien dun service transversal vou exclusivement la lutte contre la
fraude. La direction Transilien dfinit un cadre stratgique et
mthodologique, mais la mise en uvre des contrles relve de cinq
tablissements locaux, regroupant plusieurs units de rattachement des
contrleurs. Elle sappuie sur les quipes d agents du service
commercial trains (ASCT), chargs, outre le contrle et la
rgularisation des titres, de laccompagnement commercial, de
linformation et de la scurit bord.
Pour lensemble du Transilien, les agents exerant des fonctions
permanentes de contrle, en gare et bord des trains, taient au nombre
de 800 en 2014298. linstar de la RATP, les agents de la Surveillance
Gnrale (SUGE), chargs de la sret sur les rseaux de la SNCF299,
297
Le solde tant constitu des moyens consacrs la portion RATP du rseau RER
(22 % en 2014), en lgre diminution.
298
Auxquels sajoute un pool de 35 contrleurs consacrs au rseau Paris Nord
partir de la gare de Saint-Denis.
299
Dont un peu plus de 800 agents taient en 2014 affects au rseau Transilien.

549
contribuent galement cette mission en scurisant les oprations de

contrle. Au total, on peut considrer que lactivit Transilien consacrait
en 2014 prs de 1 600 agents aux fonctions de contrle, soit un peu plus
de 17 % de ses effectifs dexploitation.
b) Des contraintes croissantes et une concentration

sur les contrles statiques
La SNCF, comme la RATP, doit composer avec les contraintes
statutaires et dorganisation du travail, que la direction Transilien a des
difficults faire voluer, car elles sont souvent issues daccords locaux
au niveau des lignes. Elles ne facilitent pas la mise en uvre dune
stratgie transversale, particulirement le redploiement des agents vers
les zones ou crneaux les plus sensibles la fraude. Malgr les efforts en
ce sens du transporteur, un bilan men en 2014 pointait encore la
persistance de zones sinistres , quil sagisse de certains trains, des
bouts de lignes ou des crneaux horaires de soire ou de week-end.
Comme la RATP, lincivilit et linscurit sont des contraintes
croissantes et constituent un motif dinquitude pour les personnels de
contrle. Entre 2013 et 2014, les incidents avec violence ont progress de
10 % et reprsentaient 20 % du total des incidents, le reste tant constitu
dincidents ayant donn lieu outrages, rbellion ou menaces de mort.
Cette situation est dautant plus sensible pour le personnel que, sur un
rseau trs tendu, le contrleur embarqu de la SNCF est souvent isol et
donc plus difficile protger par les agents de la SUGE.
Consquence de cette situation, la SNCF donne la priorit un
renforcement des contrles statiques en gares, protgs par les agents de
la SUGE et cibls sur des points ou crneaux horaires (soires)
particulirement exposs la fraude. Dans le mme temps, lentreprise
souhaite largir le vivier des personnels susceptibles de contribuer ces
contrles statiques en gares, en faisant assermenter et agrer des agents
chargs de laccueil et de la relation commerciale.
Cette stratgie, qui prend acte des difficults des oprations
mobiles de contrle sur les lignes du Transilien, sexerce dans un
contexte de diminution des effectifs dASCT et donc de prsence de
contrleurs dans ces trains. Corollaire de cette tendance, la lutte contre la
fraude sur le rseau Transilien repose en priorit sur une amlioration de
ltanchit du rseau.

550
COUR DES COMPTES
c) Un effort prioritaire sur les investissements dtanchit des gares,

mais une stratgie peu lisible
De fait, ce sont les investissements dquipement des gares du
Transilien en lignes de contrle automatique, ou cabage des gares300,
qui semblent, pour linstant, avoir t le facteur le plus efficace de lutte
contre la fraude sur ce rseau : la diminution du taux de fraude global sur
ce rseau, pass de 11,7 % en 2004 7,9 % en 2014, semble directement
relie laugmentation de la proportion dusagers du Transilien transitant
par des lignes de contrle automatique, passe de 65,3 % en 2004
82,6 % en 2012. Le chiffre daffaires dune gare aprs quelle a t
cabe peut ainsi faire un bond de 15 25 %, attestant de leffet
dissuasif de ces quipements sur les fraudeurs occasionnels.
Malgr cet impact avr sur la fraude, la stratgie de cabage
des gares parat peu lisible. Elle sest effectue par -coups depuis 1978,
en fonction des opportunits et contraintes propres chaque gare, et
connat un net ralentissement depuis 2012, ce qui est paradoxal au
moment o la lutte contre la fraude devient une priorit affiche de la
SNCF. Le plan dinvestissement du contrat STIF-SNCF 2016-2019
prvoit le cabage de 14 gares supplmentaires, dont lunique grande gare
francilienne totalement ouverte : la gare Saint-Lazare. Ce programme
marquera une reprise significative des investissements.
La disponibilit et lefficacit des CAB doivent par ailleurs tre
amliores en exploitation, en visant notamment une limitation des
ouvertures dites prventives des lignes de contrle, cest--dire des
ouvertures mises en uvre lorsque les flux de voyageurs sont importants
ou que des agents de la SNCF ne sont pas prsents en gare pour remdier
des problmes de fonctionnement des portillons (tt le matin et le soir).
Le STIF souhaite, ce titre, la dfinition dune nouvelle politique
dexploitation des CAB, incluant une prsence plus frquente des agents
commerciaux et une vigilance sur le maintien en tat des quipements.
3 - Une faible coordination entre les transporteurs

Si la SNCF et la RATP se concertent frquemment sur les aspects
juridiques ou financiers de la lutte contre la fraude, pour lesquels ils
prsentent des positions souvent communes en direction des pouvoirs
300
De CAB : contrle automatique de banlieue (ou de billets).

551
publics, cette coordination apparat peu dveloppe en matire

oprationnelle. Elle se limite quelques actions simultanes de contrle
sur des gares primtre partag ou des lignes adjacentes ou communes
aux deux rseaux.
Une coordination plus fluide parat pourtant ncessaire, compte
tenu de limbrication de leurs rseaux au sein dun mme ensemble
tarifaire, et du fait que les deux entreprises sont confrontes une
population de fraudeurs largement commune. Au moins cette coopration
pourrait-elle tre plus dveloppe sur le rseau partag des lignes A et B
du RER.
Une implication plus visible du STIF sur ce sujet apparat
souhaitable : sil na pas intervenir sur le champ oprationnel, il
pourrait, en affichant les attentes de lautorit organisatrice en la matire,
notamment en participant des actions de communication sur ce thme,
identifier ce sujet aux yeux des usagers de ces rseaux et aux yeux des
fraudeurs, comme un vritable objectif de politique publique, qui ne se
limite pas un simple enjeu commercial pour les entreprises concernes.
III - Des limites juridiques et fonctionnelles

qui fragilisent la rpression des infractions
et le recouvrement des amendes
A - Un recouvrement marginal des procs-verbaux
Le recouvrement des amendes relve successivement des
transporteurs et de ltat selon un processus en trois phases : une phase
amiable mene par lentreprise, suivie, en cas dchec, dune phase
administrative de perception par le Trsor public et, en cas de
contestation de linfraction, dune phase judiciaire, phases au cours
desquelles la nature et le montant des amendes infliges aux
contrevenants voluent. Ce processus savre largement inefficace.
1 - La phase amiable : des amendes non dissuasives

et un recouvrement insuffisant par les transporteurs
Dans la phase amiable, le contrevenant a la possibilit soit de payer
immdiatement au contrleur une indemnit forfaitaire, soit, aprs

COUR DES COMPTES
552
tablissement dun procs-verbal (PV), de rgler dans un dlai de deux

mois lentreprise cette indemnit augmente de frais de dossier.
Le montant rglementaire des indemnits forfaitaires appliques
aux fraudeurs apparat peu dissuasif301. Comme le demandent les
transporteurs ltat, des montants plus levs damendes pourraient
dcourager les fraudeurs occasionnels, mais aussi les fraudeurs qui
fondent leur dcision de fraude sur un calcul conomique.
Ds cette phase, le systme de recouvrement apparat dficient,
puisque prs de 60 % des infractions ne donnent lieu aucun recouvrement
par la RATP ou la SNCF, taux stable depuis dix ans. Une large part des
recettes recouvres provient du paiement immdiat au contrleur, qui
intervient dans 30 % des cas. Ds que lon passe au rglement des procsverbaux, le taux de recouvrement devient marginal (14 % en nombre), en
raison des difficults retrouver la trace des fraudeurs.
Tableau n 1 : bilan du recouvrement des amendes en phase
amiable par la RATP et la SNCF Transilien (2013 et 2014)
RATP
2013
Nombre d'infractions constates (fraude)
Nombre de paiements immdiats
Taux de paiement immdiat
Montant des paiements immdiats
Nombre de PV dresss
SNCF Transilien
2014
1 532 046 1 628 384

480 000
531 708
2013
2014
613 182
557 042
199 984
169 759
31,3%
32,7%
32,6%
30,5%
16,6 M
19,6 M
6,5 M
6,0 M
1 052 046 1 096 676
413 198
387 283
30,0 M
29,8 M
78,1 M
84,3 M
151 094
154 659
61 191
53 230
8,1 M
8,3 M
4,0 M
3,7 M
en nombre
14,0%
14,1%
14,8%
13,7%
en valeur
10,4%
9,8%
13,5%
12,0%
41,2%
42,2%
42,6%
40,0%
Montant des transactions proposes (PV)

Nombre de PV recouvrs
Montant des transactions acquittes
Taux de recouvrement des PV en phase amiable
Taux de recouvrement global en phase amiable
*Le taux de recouvrement reflte les PV recouvrs l'anne N, qui peuvent avoir t dresss l'anne N ou
auparavant. Nota bene : les donnes prsentes par la SNCF prsentent des disparits selon la source.
Les rponses les plus rcentes manant de la direction des trains ont t retenues.
301
50 pour une absence de titre de transport. titre de comparaison, lamende est

de 80 (environ 108 ) sur le rseau londonien, de 100 FCH (environ 92 ) sur le
rseau genevois ou de 107 sur le rseau bruxellois (chiffres 2015).

553
Lintrt du transporteur est donc dinciter au paiement immdiat

en accentuant le caractre dissuasif des frais de dossier acquitts ensuite
au stade du procs-verbal. De ce point de vue, cette stratgie a pu tre
brouille par des pratiques dannulation ou de diminution de ces frais de
dossier pour inciter au paiement des PV302, pratiques maintenant en cours
dabandon par les transporteurs.
2 - La phase administrative : une faible part des PV transmis

aux trsoreries et un recouvrement trs faible par ces dernires
Les transporteurs transmettent aux officiers du ministre public
leurs PV non recouvrs, en vue de leur perception par le Trsor public
sous forme damendes forfaitaires majores (AFM). Cet envoi seffectue
aprs limination des PV jugs inexploitables, notamment pour des
problmes touchant ladresse ou lidentit des contrevenants. En 2014,
la RATP et la SNCF nont ainsi adress respectivement que 46 % et 23 %
de leurs PV non recouvrs au Trsor public, la discordance entre les deux
transporteurs tenant principalement des critres diffrents de slection.
Il parat souhaitable que ces demandes de poursuite soient effectues
selon des critres homognes entre la RATP et la SNCF, dfinis en
collaboration avec la direction gnrale des finances publiques (DGFiP).
Les taux de recouvrement de ces AFM par le Trsor public, en
baisse depuis 2009, sont trs faibles, notamment quand on les compare
aux taux de perception de lensemble des amendes (qui se situent aux
alentours de 30 40 %).
Tableau n 2 : taux de recouvrement des amendes forfaitaires
majores (AFM) issues de la RATP et de la SNCF
de 2009 2013 (en %)
AFM issues de la RATP

AFM issues de la SNCF
2009
2010
2011
2013
2014
12,2
10,2
9,4
9,0
9,5
6,9
6,3
5,5
4,8
5,1
Nota bene : toutes activits confondues pour la SNCF

Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP
302
Par exemple, en cas de paiement rapide (sous 2, 7 ou 15 jours) ou par internet.

554
COUR DES COMPTES
Des limites lies aux moyens utiliss par les trsoreries303 ou

encore aux performances insuffisantes des outils informatiques supports
du recouvrement expliquent en partie ces rsultats. Mais lamlioration
du taux de recouvrement des amendes passe, titre principal, pour les
trsoreries comme pour les transporteurs, par une meilleure qualit des
PV transmis, et donc par la leve des obstacles fonctionnels et juridiques
empchant le recueil de donnes fiables sur lidentit et ladresse des
fraudeurs par les contrleurs.
B - Une limite majeure des contrles : le recueil

de donnes fiables didentit et dadresse
1 - Des contrleurs au pouvoir limit, une faible disponibilit
des services de police pour la lutte contre la fraude
Lensemble du processus apparat fragilis ds le dpart par les
pouvoirs limits des contrleurs. Aux termes des articles 529-4 du code
de procdure pnale et L. 2241-2 du code des transports, les agents
asserments et agrs sont autoriss relever lidentit et ladresse du
contrevenant. Mais, confront un fraudeur rcalcitrant ou se dclarant
dans limpossibilit de justifier de son identit, le contrleur ne peut
quen aviser immdiatement un officier de police judiciaire (OPJ), qui
peut donner lordre sans dlai de lui amener le contrevenant pour
vrification didentit304 ou de retenir ce dernier. En pratique, cet ordre
nest quasiment jamais donn : la nature simplement contraventionnelle
de linfraction, le faible montant du prjudice en jeu, la prminence des
missions de scurit et de lutte contre la dlinquance par rapport aux
questions de fraude dans les transports et labsence de directives des
parquets en la matire nincitent pas les OPJ se mobiliser sur un sujet
jug secondaire.
Les contrleurs ne peuvent pas non plus compter en la matire sur
le soutien des policiers chargs des missions de patrouille sur les rseaux.
Nayant que le statut d agent de police judiciaire (APJ), ils ont des
pouvoirs limits en matire de contrle didentit, quils exercent sur
lordre et sous la responsabilit des OPJ. Curieusement, ils sont par
ailleurs dpourvus de pouvoir de verbalisation en matire de police des
303
304
Croisement avec des fichiers fiscaux, oppositions administratives bancaires.

Article 529-4 II du code de procdure pnale.

555
transports, transfre aux transporteurs depuis le dbut de lre du

transport ferroviaire, en 1845. Ils se consacrent par ailleurs exclusivement
leurs missions, par nature prioritaires, de scurit et de lutte contre la
dlinquance.
Enfin, quand bien mme le contrevenant aurait lobligation de
produire au contrleur un titre didentit (carte nationale didentit,
passeport etc.), ladresse qui y figure peut ne plus tre valable, aucune
obligation ntant faite en France aux titulaires de renouveler ces titres en
cas de dmnagement.
Ces limites tant de plus en plus connues des fraudeurs, prs de la
moiti des PV dresss sont immdiatement inexploitables, car, tablis sur
la base dindications orales, ils comportent de fausses identits ou des
adresses inexactes : 41,5 % des PV de la RATP taient tablis en 2013 en
labsence de justificatifs didentit et 43 % ont fait lobjet de courriers
revenus avec la mention nhabite pas ladresse indique . Ce dernier
pourcentage slve 50,1 % des PV pour la SNCF Transilien la mme
anne. La proportion des contrevenants qui refusent purement et
simplement de donner leur identit est par ailleurs en progression
constante.
2 - La difficile recherche de solutions juridiques

Dans ce contexte, les transporteurs ont suggr divers
amnagements procduraux. La RATP a sollicit que le maintien sur
place ou la conduite des contrevenants devant lOPJ soit autoris sur
simple avis ce dernier, sans ordre de sa part, ds lors que le service
interne de scurit de la RATP (GPSR) intervient lors de la verbalisation.
Elle suggre galement de punir dune peine de six mois
demprisonnement le fait de se soustraire lobligation de demeurer la
disposition de lagent verbalisateur ou de dclarer intentionnellement une
fausse adresse ou une fausse identit, de faon ce que le contrevenant
pris sur le fait lors du contrle puisse tre apprhend. La SNCF partage
ces demandes et a sollicit que soit tablie une obligation de porter une
pice didentit dans les transports.
Ces demandes nont pas toutes fait lobjet de rponses formelles
des ministres, qui soulvent nanmoins diverses objections de nature
juridique ou de politique pnale : y accder renforcerait les droits
accords aux entreprises et leurs agents asserments, jugs dj
largement exorbitants du droit commun, alors que la fraude relve du
domaine contraventionnel et non dlictuel. Laggravation des sanctions

556
COUR DES COMPTES
encourues soulverait la question de la ncessit et de la proportionnalit

des peines proposes et de lquilibre avec les peines encourues pour des
infractions proches. La proposition de la SNCF toucherait quant elle la
libert daller et de venir et le droit au respect de la vie prive, dans un
contexte o la dtention mme dun titre didentit nest pas obligatoire
en France.
Malgr la complexit de ces enjeux, on ne peut que souligner que
cette fiabilisation de lidentit et de ladresse du fraudeur lors de
ltablissement du PV conditionne le succs du recouvrement et la
crdibilit des contrles. Une amlioration des rsultats de la lutte contre
la fraude ne pourra faire lconomie dun examen par ltat des solutions
juridiques acceptables pour que les contrevenants soient incits
prsenter tout document justifiant leur identit et soient dissuads de
dclarer une fausse identit.
Des avances ont eu lieu rcemment. La SNCF peut ainsi depuis
2015 contrler lexistence dune adresse au moment de son recueil, grce
un outil de La Poste intgr celui des contrleurs. La RATP pourra
prendre une mesure similaire lors de la gnralisation du PV lectronique
en 2016-2017 et a dj recours, depuis janvier 2015, un prestataire
extrieur afin de vrifier, rectifier et enrichir sa base de donnes relative
aux infractions. la suite du comit national de scurit dans les
transports en commun du 16 dcembre 2014, les ministres de lintrieur
et des transports ont par ailleurs annonc quun droit de
communication serait ouvert aux oprateurs, leur facilitant
lidentification de la dernire adresse des contrevenants connue des
administrations. Ces avances ne pourront cependant apporter de rels
progrs sans une fiabilisation des identits lors du contrle, dont
limportance est prpondrante pour le bon droulement des poursuites.
C - Des sanctions juridictionnelles qui demeurent rares

1 - La phase judiciaire du recouvrement :
une activit peu harmonise, des donnes trs parcellaires
Les officiers du ministre public (OMP), qui agissent au nom des
Parquets, traitent les contestations prsentes par les contrevenants, en
leur donnant une suite favorable (classement sans suite) ou en renvoyant
les affaires devant le juge de proximit. Lultime phase du recouvrement
peut donc se drouler devant la justice.

557
Nanmoins, en labsence de directives de politique pnale ou

dinstructions locales des Parquets sur ce type dinfractions, les
poursuites lencontre des fraudeurs sexercent en le-de-France selon
des modalits et des pratiques trs htrognes.
Le caractre parcellaire des donnes disponibles ne permet pas
danalyser et de juger de lefficacit de la phase judiciaire du
recouvrement. Le nombre de dcisions prises par les juridictions de
proximit au titre de la police des transports est en effet connu, mais ne
peut tre valablement interprt faute de connatre le nombre de
contestations instruites par les OMP.
2 - Une ncessaire rpression de la fraude dhabitude

Les infractions en matire de fraude au transport relvent
essentiellement du champ contraventionnel, mais elles passent dans le
champ dlictuel en certains domaines, comme la fraude dhabitude305 et la
dclaration intentionnelle de fausse identit ou de fausse adresse.
Ce dernier dlit est par nature trs difficile caractriser et donne
lieu trs peu daffaires. Le dlit de fraude dhabitude connat en
revanche une rpression accrue, principalement parce que la SNCF a
durci ses dmarches depuis 2013, en systmatisant les dpts de plainte.
La tche est cependant considrable, puisque lentreprise estime que les
fraudeurs dhabitude reprsentent 18 % des procs-verbaux tablis. Pour
sa part, la RATP avait, jusqu prsent, renonc de telles actions,
dcourage par les retombes mdiatiques ngatives pour elle des
quelques condamnations obtenues en la matire. Limportance du
phnomne de rcidive lamne maintenant sefforcer de mieux
dterminer la part des rcidivistes parmi les fraudeurs et relancer les
dpts de plainte lencontre des fraudeurs dhabitude.
Si les jugements peuvent tre rendus lissue de procdures
longues et si les plaintes pour fraude dhabitude ne semblent pas toujours
aboutir des condamnations, ces dernires nen sont pas moins effectives
et sont en nombre croissant : 2 757 condamnations ont ainsi t
prononces entre 2009 et 2013, dont 24 % de peines demprisonnement
ferme ou en partie ferme, avec une inscription au casier judiciaire
national.
305
Forme extrme de la rcidive, elle est caractrise ds lors que 10 procs-verbaux

ont t dresss et les amendes non acquittes sur une priode de 12 mois.

COUR DES COMPTES
558
Une communication de nature dissuasive sur la mise en uvre de

ces procdures judiciaires, ainsi quun rappel plus insistant auprs des
contrevenants, lors des contrles et dans les procs-verbaux, des peines
encourues en cas de fausse dclaration ou de fraude dhabitude,
pourraient accompagner utilement les efforts des transporteurs en matire
de lutte contre la fraude.
IV - Un enjeu conomique croissant

A - Lestimation des pertes de recettes lies la fraude
La RATP et la SNCF estiment le manque gagner li la fraude
au titre et la fraude tarifaire selon des mthodes diffrentes. Des
faiblesses et des changements mthodologiques affectent la fiabilit de
lvolution du manque gagner fournie par la RATP depuis 2004, tandis
que la SNCF ne dispose que dun trs faible recul temporel et utilise de
nombreuses hypothses de travail dont le caractre raliste ne peut tre
vrifi. Malgr ces limites, lvolution de la perte de recettes prsente
dans le graphique n 2 depuis 2007, issue dun retraitement des donnes
par la Cour, peut tre retenue. Elle montre une incidence croissante de la
fraude sur les recettes des transporteurs306.
Graphique n 2 : perte de recettes lie la fraude en le-de-France
pour la RATP et la SNCF entre 2007 et 2014 (en M courants)

306
Lamlioration de lanne 2014 pour la RATP ntant lie qu un changement de

mthode destimation du taux de fraude voque supra.

559
Ce manque gagner nest pas rpercut dans la tarification des titres

de transport, fixe par le STIF. Il est intgr, comme dautres risques, dans
le mcanisme de partage de risque commercial avec le STIF307.
En 2013, cette perte, slevant respectivement 191 M et 57 M
pour la RATP et pour la SNCF, reprsentait prs de 8 % et prs de 5 %
des recettes directes des transporteurs, issues des ventes de titres de
transport. titre de comparaison, cette perte de la RATP en 2013
correspond au prix de 14 rames bi-tages MI09 actuellement acquises
pour quiper le RER A et celle de la SNCF au prix de six rames
nouvelles automotrices Transilien en cours de dploiement pour son
rseau de banlieue.
Plus substantiellement, on peut souligner que le cot annuel du
dzonage complet du forfait Navigo compter du 1er septembre 2015
dcid par le STIF est estim 485 M en anne pleine, dont le
financement sera rparti entre le versement transport, les dotations
publiques et lamlioration des recettes des exploitants. La seule
rcupration des recettes perdues au titre de la fraude permettrait de
financer la moiti du cot de cette mesure.
B - Le cot des politiques de lutte contre la fraude

Tableau n 3 : cots directs de la lutte contre la fraude en 2013,
estims par la RATP et la SNCF Transilien
En millions d'euros
RATP
Entits de contrle, de scurit et de recouvrement
SNCF
70,9
55,3
dont personnel de contrle et (RATP) de recouvrement
67,3
49,4
dont personnel de scurit (GPSR, SUGE)
1,1
5,6
dont charges externes
2,5
0,3
14,1
11,2
Maintenance des quipements

dont quipements de contrle
10,1
3,2
dont quipements de lutte anti-fraude
4,0
8,0
0,9
non inclus
Autres
dont maintenance des systmes d'information
dont traitements contentieux
Cots directs (fonctionnement) de la lutte contre la fraude
0,5
0,4
85,9
66,5

307
Lobjectif annuel de recettes fix aux transporteurs par le STIF tient compte de la
fraude, puisquil est fix en fonction de recettes relles passes. La variation annuelle
de la fraude engendre un gain ou une perte de recettes qui est soumis un partage,
dont les modalits (50/50 ou 90/10) dpendent de lampleur de lcart constat.

COUR DES COMPTES
560
La RATP a consacr des moyens croissants la lutte contre la

fraude entre 2010 et 2015, passant de 80 89 M308. Les lments de cot
spcifiques au Transilien transmis par la SNCF tant succincts et partiels
et ne portant que sur 2012 et 2013, il nest pas possible de dgager
dvolution.
C - Un cot global croissant pour les transporteurs

Graphique n 3 : enjeu conomique global de la fraude
pour la RATP et la SNCF Transilien
La fraude reprsente pour la RATP un enjeu conomique croissant,

de 253 M en 2013 (232 M en 2010), soit 11,2 % de ses recettes directes
de trafic (10,4 % en 2010). Pour lactivit Transilien de la SNCF, lenjeu
conomique global est dau moins 113 M, soit 10 % des recettes
directes.
Au total, lenjeu conomique de la fraude sur les rseaux
franciliens grs par les deux entreprises tait donc en 2013 de 366 M.
Pour disposer dune vision plus complte du cot de la lutte contre
la fraude dans les transports en le-de-France, il serait souhaitable de
llargir aux moyens de lutte mis en uvre par les forces de police et de
gendarmerie en appui aux exploitants, par la direction gnrale des
308
Estimation au 30 juin 2015 pour lanne 2015.

561
finances publiques au titre du recouvrement en phase administrative et

par la justice, pour ce qui concerne lactivit judiciaire.
La lutte contre la fraude ne constituant pas une clef analytique pour
ces services de ltat, une telle vision de lenjeu conomique de la fraude
en le-de-France, pour la collectivit, nest pas possible, mais on peut
retenir que le cot global de la fraude dans les transports dle-de-France
dpasse certainement les 366 M supports par les seuls transporteurs.

Limportance de lenjeu financier de la fraude ne doit pas rduire
la lutte contre cette dernire un enjeu commercial la charge des
entreprises concernes, comme cela a manifestement t le cas jusqu
prsent.
Lchec constat en ce domaine nest pas seulement celui des
entreprises, mais aussi celui de laction publique. Il porte le risque que le
phnomne de fraude ne samplifie et ne dborde de ce fait sur des enjeux
plus larges de scurit publique. Des amliorations peuvent sans doute
tre obtenues par les deux entreprises dans la mise en uvre de leurs
stratgies de contrles, mais elles ne pourront tre substantielles sans
que soit rsolu l angle mort existant en matire de contrle des
fraudeurs entre transporteurs et services de police.
Dans ce contexte, la Cour formule les recommandations
suivantes :
1.
la RATP, la SNCF et au STIF : dfinir un outil harmonis et stable

de mesure de la fraude et dvelopper une stratgie de communication
dissuasive contre la fraude ;
2.
la SNCF et la RATP : mieux articuler les stratgies de lutte antifraude des deux entreprises afin de concentrer les moyens de
contrle sur les zones les plus vulnrables ; assurer un suivi
systmatique des fraudeurs rcidivistes et accrotre les dpts de
plainte contre les fraudeurs dhabitude ;
3.
la SNCF et au STIF : dfinir un programme dquipement en lignes

de contrle automatique des gares qui en sont dpourvues,
hirarchis en fonction dtudes technico-conomiques de flux et de
niveaux de fraude ;
4.
ltat : dans un cadre interministriel largi, associant tous les

ministres comptents, apporter les rponses juridiques permettant
de lever les obstacles au recueil didentits et dadresses fiables lors
des verbalisations.


Rponses
et de lnergie ......................................................................................... 564
Rponse de la garde des sceaux, ministre de la justice ........................... 567
Rponse de la prsidente-directrice gnrale de la Rgie autonome
des transports parisiens (RATP) ............................................................. 573
Rponse du prsident du directoire de la SNCF et prsident-directeur
gnral de SNCF Mobilits..................................................................... 574
Rponse du prsident du conseil dadministration du Syndicat
des transports dle-de-France (STIF)..................................................... 575

Ministre des finances et des comptes publics et secrtaire dtat charg
du budget

564
COUR DES COMPTES

La densit du rseau de transports collectifs en le-de-France,
constitu principalement des rseaux de la RATP et de la direction
Transilien de la SNCF, permet d'assurer un des transports de masse les
plus importants d'Europe si l'on considre le nombre de voyages et les
flux subsquents de voyageurs.
Ces caractristiques sont des donnes factuelles qui conditionnent,
pour partie, l'approche de la problmatique de la fraude et des moyens
mobiliser pour l'enrayer, compte tenu des enjeux qui y sont associs.
Pourtant, et comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport, il y a
bien une spcificit nationale qui milite pour un examen la fois prcis
des causes explicatives du phnomne, mais aussi pour une analyse
systmique des motivations et des circonstances l'origine de la fraude
dont les ressorts peuvent tre multiples.
C'est prcisment pour mieux comprendre cette situation que le
secrtaire d'tat charg des transports a lanc une tude, fin 2014, sur la
question de la fraude dans les transports en associant l'ensemble des
parties prenantes (grands oprateurs, publics et privs et leurs
reprsentants, autorits organisatrices, reprsentant des usagers) dans
l'objectif de mieux apprhender ce phnomne, d'changer sur les bonnes
pratiques au plan national, de raliser un parangonnage des
organisations et des rponses mises en uvre l'tranger. Il s'agit d'une
rflexion oriente vers l'identification collective des freins rencontrs par
les oprateurs et les autorits organisatrices de transports dans leurs
actions pour lutter contre la fraude. Il s'agit galement de dpasser les
constats pour dgager des pistes d'action. Cette tude est entre dans sa
phase conclusive. Ses conclusions seront rendues en tout dbut d'anne
2016. Elle permettra de dgager des pistes oprationnelles qui seront
proposes aux oprateurs de transport.
Car la lutte contre la fraude revt plusieurs enjeux. Un enjeu
conomique, tangible, chiffr par la Cour des comptes et qui reprsente
un prjudice commercial important pour les entreprises de transports, les
pertes de recettes pouvant obrer ou retarder des investissements utiles
(renouvellement ou acquisition de matriels diffrs, modernisation du
rseau, offre de nouveaux services...).
Des enjeux de scurit et de sret publique, bien entendu, puisque
le dveloppement de la fraude s'accompagne souvent d'une dtrioration
dans ces domaines. Mais il s'agit aussi d'un enjeu d'image pour les
transporteurs, le transport tant un service rendu en contrepartie d'un

565
titre de transport dment acquitt, et de qualit de service l'gard du

voyageur non fraudeur, comme le souligne, juste titre, la Cour des
comptes. dfaut de runir ces conditions et de faire respecter cette
rgle cardinale du voyage contre un titre de transport, le risque encouru
est une exaspration du voyageur en rgle, un possible effet de contagion,
voire un dtournement du transport collectif qu'il importe pourtant de
dvelopper pour des considrations plus globales comme celles lies au
respect de l'environnement et de dplacements moins nergivores.
Mais la lutte contre la fraude, pour tre pleinement effective, ne
peut reposer sur les seuls oprateurs. Certes, certaines actions renvoient
aux entreprises de transport elles-mmes, comme la dfinition d'une
stratgie de lutte anti-fraude, leur ncessaire articulation dans les ples
intermodaux, par exemple, un discours managrial mobilisateur et des
choix d'organisation interne, comme la concentration des quipes sur les
plages horaires et les zones les plus propices la fraude. Elles doivent
aussi s'inscrire dans un dialogue constructif entre l'oprateur, pour
prendre l'exemple de la SNCF et l'autorit organisatrice de transport
(STIF) afin d'augmenter l'tanchit du rseau en dployant un
programme d'quipement en ligne de contrle automatique (CAB) des
gares importantes qui en sont encore dpourvues.
Le secrtaire d'tat charg des transports a, de son ct,
galement pris plusieurs engagements en matire de lutte contre la
fraude afin de rpondre aux sollicitations des oprateurs. Ainsi, et au
plan juridique, le ministre s'est engag devant le Comit national de
scurit dans les transports en commun (CNSTC), abroger le dcret du
22 mars 1942 portant rglement d'administration publique sur la police,
la sret et l'exploitation des voies ferres d'intrt gnral. Le projet de
texte, au terme d'une concertation interministrielle et changes avec
I'UTP et ses adhrents, a t soumis l'examen du Conseil d'tat. Le
nouveau texte entend notamment rpondre aux ralits contemporaines
des transports collectifs. Ceci se traduit en particulier par une
redfinition des modalits de calcul du montant de l'indemnit forfaitaire
et par une augmentation du montant des frais de dossier, deux
dispositions fortement attendues par les oprateurs.
Plus largement, et dans un souci d'effectivit, je suis favorable,
avec le secrtaire d'tat aux transports, toute volution juridique
permettant de contrecarrer les failles de notre lgislation exploites
indment par certains fraudeurs, notamment en matire de relev
d'identit et de domiciliation des voyageurs en infraction.
C'est l'objet des dispositions contenues dans la proposition de loi
relative la prvention et la lutte contre les atteintes graves la

566
COUR DES COMPTES
scurit publique, contre le terrorisme et contre la fraude dans les

transports publics de voyageurs . Ce projet de texte, qui vise rpondre
aux objectifs de renforcement de la suret dans les transports face un
accroissement des menaces la scurit publique, comporte un certain
nombre de mesures qui, si elles sont adoptes, donneront des moyens
d'action supplmentaires aux entreprises de transport, y compris en
matire de lutte contre la fraude. Ainsi, et titre d'exemple, pour lutter
contre la rcidive (60 % des procs-verbaux tablis par les contrleurs
de la SNCF), la caractrisation de ce dlit (puni de six mois
d'emprisonnement et de 7 500 d'amende pour voyager de manire
habituelle sans tre muni d'un titre de transport) sera facilite et
constitue ds la cinquime infraction sur une priode de 12 mois. En
l'tat de la lgislation actuelle, 10 infractions dans ce mme espace
temporel sont ncessaires.
Cette proposition de loi prvoit galement l'instauration d'un droit
de communication entre les exploitants de transports publics et les
administrations publiques (administrations financires, organismes de
scurit sociale) afin de faciliter la recherche des adresses
communiques par les contrevenants et par l mme amliorer le
recouvrement des amendes.
Aussi, le ministre est compltement en accord avec l'apprciation
de la Cour des comptes qui recommande l'apprhension de la question de
la fraude dans un cadre interministriel associant les ministres
comptents. Cette approche garantirait une meilleure concertation et
coordination de l'action publique sur la question topique de l'tat civil et
de la domiciliation des contrevenants. En l'tat, les seuls moyens
disposition des contrleurs, sauf intervention d'un OPJ, sont strictement
incitatifs. Des progrs en la matire sont conditionns par l'implication
d'autres parties prenantes au sein de l'tat, savoir les ministres de
l'intrieur, de la justice (relev d'identit) et des finances (recouvrement).
C'est la raison pour laquelle il apparat que la composition du CNSTC,
prsid par le ministre de l'intrieur, et auquel participe le secrtaire
d'tat charg des transports, devrait tre largie.
L'tat disposerait ainsi d'une instance thmatique sur le sujet des
transports rassemblant l'ensemble des parties prenantes et o pourraient
tre discutes les difficults persistantes et les volutions souhaitables
pour les surmonter.

567
RPONSE DE LA GARDE DES SCEAUX,

MINISTRE DE LA JUSTICE
titre liminaire, il convient de relever quil est fait improprement
rfrence la notion d assistants de police judiciaire (APJ) ,
laquelle il convient de substituer celle d agents de police judiciaire .
Par ailleurs, la Cour pointe lchec de la lutte contre la fraude et
voque, parmi les causes de celui-ci les pouvoirs restreints des agents de
police judiciaire (APJ) en matire de contrle didentit ou de
verbalisation des infractions la police des transports.
En effet, en application de larticle 78-2 du code de procdure
pnale, le pouvoir de contrler lidentit dune personne dans le cadre de
la police judiciaire (recherche et constatation des infractions la loi
pnale) ou de la police administrative ( titre prventif, en dehors de la
commission dune infraction) est une prrogative qui nest confie quaux
seuls officiers de police judiciaire (OPJ) et, sur l'ordre et sous la
responsabilit de ceux-ci, aux agents de police judiciaire et agents de
police judiciaire adjoints mentionns aux articles 20 et 21-1.
Cette limitation procde de latteinte la libert individuelle que
constitue une telle mesure. Le lgislateur a en effet toujours considr
que lexcution de cette mesure attentatoire la libert individuelle ne
devait tre confie qu des agents de ltat disposant de la qualit
dOPJ ou des agents de police judiciaire, agissant sur leur ordre et
sous leur responsabilit, raison des garanties attaches leur qualit
qui rsultent de leur formation, du pouvoir hirarchique qu'ils exercent
sur les agents de police judiciaire et du contrle par lautorit judiciaire
auquel ils sont astreints.
Cette conception protectrice de la libert individuelle a t valide
par le Conseil constitutionnel (CC) dans sa dcision n 2011-625 DC du
10 mars 2011 rendue loccasion de lexamen de la loi dorientation et
de programmation pour la performance de la scurit intrieure
(LOPPSI).
Par ailleurs, si les agents de police judiciaire sont habilits en
vertu de larticle L. 2241-1 II du code des transports constater les
contraventions aux dispositions des arrts de l'autorit administrative
comptente concernant la circulation, l'arrt et le stationnement des
vhicules dans les cours des gares, ils ne disposent pas expressment, en
application du I de ce mme article, de la comptence pour constater par
procs-verbal les infractions prvues aux articles L. 2242-1 et suivants du
code des transports, ainsi que les contraventions prvues par les

568
COUR DES COMPTES
rglements relatifs la police ou la sret du transport et la scurit

de l'exploitation des systmes de transport ferroviaire ou guid.
Il peut tre indiqu la Cour que ce vide juridique pourrait tre
combl trs prochainement puisque la proposition de loi n 3109 relative
la prvention et la lutte contre les atteintes graves la scurit
publique, contre le terrorisme et contre la fraude dans les transports
publics de voyageurs, enregistre le 7 octobre dernier la prsidence de
lAssemble nationale, prvoit en son article 4 de confrer aux agents de
police judiciaire une telle comptence.
Cette proposition de loi, qui contient par ailleurs dautres
dispositions de nature amliorer le dispositif de lutte contre la fraude
dans les transports, telles que llargissement des possibilits pour les
agents dagir en dispense du port de la tenue, a dj fait lobjet de
nombreux changes tant avec les parlementaires quavec les services du
ministre de lintrieur.

Ce document rappelle dans un premier temps les conditions dans
lesquelles interviennent les deux oprateurs de transport public RATP et
SNCF pour assurer un transport de masse et dcrit lampleur de la
fraude. Il expose, dans un deuxime temps les stratgies mises en place
par les oprateurs pour enrayer ce phnomne et dresse un bilan
mitig . Dans un troisime temps, il met en vidence les limites
juridiques et fonctionnelles qui fragilisent la rpression des infractions et
le recouvrement des amendes. Enfin, la dernire partie conclut sur les
pertes de recettes lies la fraude et le cot des politiques de lutte contre
la fraude (plus de 366 M supports par les transporteurs en 2013).
La Cour souligne le risque que le phnomne de fraude ne
samplifie et ne dborde de ce fait sur des enjeux plus larges de scurit
publique et recommande ltat dans un cadre interministriel
largi, associant tous les ministres comptents, dapporter les rponses
juridiques permettant de lever les obstacles au recueil didentits et
dadresses fiables lors des verbalisations .
Le diagnostic ralis par la Cour rejoint les proccupations fortes
du ministre de lintrieur que jai rappeles lors du dernier comit
national pour la scurit dans les transports (CNSTC) le 19 octobre
2015.

569
Le bilan de la situation et des mesures mises en place par les

oprateurs de transport figurant dans les deux premires parties du
rapport ainsi que les enjeux comptables dcrits dans la dernire partie
nappellent pas dobservations complmentaires de ma part et je souscris
lanalyse ainsi ralise.
En revanche, je suis en mesure dapporter des lments
dinformations sur le cadre juridique et sur les volutions susceptibles de
lui tre apportes et de rpondre aux recommandations que la Cour
adresse ltat. Les mesures lgislatives et rglementaires que les
parlementaires et les administrations ont prvu dadopter chance
rapproche fixent le cadre juridique (I) tant entendu que dautres pistes
qui relvent non seulement des administrations mais aussi des oprateurs
de transports collectifs peuvent tre suivies (II).
I - Les mesures lgislatives et rglementaires envisages pour
amliorer la lutte contre la fraude
1/ Le droit de communication
Devant le prjudice financier support par les exploitants et
suivant en cela les recommandations de la Cour, le ministre de
lintrieur a acclr ses travaux avec les ministres chargs des
transports et de la justice et des finances pour lever les obstacles au
recueil didentits et dadresses fiables lors des verbalisations
(dvelopp par ailleurs au III A/ 2 du rapport). Les exploitants des
services de transport publics vont se voir dots dun droit de
communication auprs des administrations publiques et des organismes
de scurit sociale des renseignements relatifs ltat civil et ladresse
des contrevenants et de lever le secret professionnel auquel sont soumis
ces diffrents agents.
La proposition de loi relative la prvention et la lutte contre les
atteintes graves la scurit publique, contre le terrorisme et contre la
fraude dans les transports publics de voyageurs, adopte le 8 dcembre
2015 en commission du dveloppement durable lAssemble nationale
prvoit cette mesure larticle 9. Elle a t prpare en troite relation
avec la DGFiP, et a t en outre, amende en commission pour tenir
compte de lanalyse du Conseil dtat.
Concrtement,
cette
disposition
permettra
damliorer
significativement le recouvrement des amendes dues par des
contrevenants nayant pas dclar leur vritable adresse.

570
COUR DES COMPTES
2/ La dispense du port de la tenue

Larticle 3 de cette proposition de loi largit les possibilits, pour
les agents des services internes de scurit de la SNCF et de la RATP,
dexercer leurs missions en dispense du port de la tenue.
Afin de pouvoir amliorer le constat dinfractions, lune des
mesures prioritairement demandes par la SNCF et la RATP concerne la
possibilit pour leurs agents de pouvoir exercer leurs missions en
dispense de tenue et, le cas chant, arm . La dispense du port de la
tenue renforce lefficacit des services oprationnels en facilitant la
dtection des infractions.
Cet assouplissement tait demand de longue date par la SNCF.
Au printemps 2015, des travaux avaient t engags afin de modifier le
dcret n 2007-1322 du 7 septembre 2007 relatif lexercice des
missions des services internes de la SNCF et de la RATP. Larticle 3 de la
PPL supprime le caractre exceptionnel de la dispense de la tenue et
prvoit que cette dispense peut intervenir dans les lieux particulirement
exposs aux infractions mentionnes larticle L. 2241-1 du prsent
code, aux actes de terrorisme ou aux infractions de criminalit et de
dlinquance organises.
Le projet de dcret dapplication a dj fait lobjet de nombreux
changes avec les ministres chargs des transports et de la justice afin
de pouvoir tre mis en uvre ds que la loi sera publie. Il permettra
notamment que les agents concerns, dispenss du port de la tenue,
puissent constater les infractions.
3/ Le dlit de vente la sauvette et le dlit de fraude dhabitude
Le titre II de la proposition de loi, consacr la fraude, comporte
deux autres mesures :
- lune, larticle 7, prvoit que les agents ou fonctionnaires
mentionns au I de larticle L. 2241-1 du code des transports (en
particulier, les agents des services internes de scurit des
oprateurs de transport) pourront constater par procs-verbal le
dlit de vente la sauvette lorsque celui-ci est commis dans les gares
et dans toutes dpendances du domaine public ferroviaire, le constat
de ce dlit permettra de prendre des sanctions plus lourdes et
dissuasives ;
- lautre mesure, larticle 8, assouplit la dfinition du dlit de
fraude dhabitude , puni de six mois demprisonnement et de
7 500 damende : linfraction pourra tre caractrise partir de
cinq contraventions sur une priode infrieure ou gale douze

571
mois, au lieu de dix contraventions dans le droit actuellement en

vigueur.
Par ailleurs, dans son rapport, la Cour voque plusieurs sujets qui
font actuellement lobjet de rflexions approfondies avec le ministre
charg de la justice, ainsi :
4/ Un dbat sest nou avec les oprateurs sur le maintien sur
place ou la conduite des contrevenants devant lOPJ sur simple avis ce
dernier, sans ordre de sa part .
Les ministres de lintrieur et de la justice considrent que
larticle 529-4 du code de procdure pnale permet dj aux agents de
lexploitant de retenir un contrevenant qui refuse ou se trouve dans
limpossibilit de justifier de son identit, pendant le temps ncessaire
linformation et la dcision de lofficier de police judiciaire. Ces
dispositions sont compltes par larticle L. 2241-2 du code des
transports qui renvoie larticle 529-4 du code de procdure pnale et
prcise que Pendant le temps ncessaire l'information et la dcision
de l'officier de police judiciaire, le contrevenant est tenu de demeurer la
disposition d'un agent () .
Les deux ministres changent pour mettre en place un protocole
oprationnel destin assurer lapplication des dispositions dj
existantes.
5/ La rflexion avec les oprateurs porte galement sur
lobligation de porter une pice didentit .
Par son ampleur (tous types de transports guids, ferroviaires ou
routiers ncessitant un titre de transport, nominatif ou non, sans
encadrement dans le temps), lobligation prvue interroge sur la
compatibilit dun tel dispositif avec la libert daller et venir, qui a
valeur constitutionnelle (dcision du Conseil constitutionnel 79-107 DC
du 12 juillet 1979 Pont page). La libert daller et venir, galement
protge par le protocole n 4 la Convention europenne de sauvegarde
des liberts fondamentales (article 2 alina 1) et n 12 du pacte de New
York relatif aux droits civiles et politiques, peut souffrir de restrictions
justifies par des ncessits dintrt gnral pour autant que le but
dintrt gnral soit justifi et que les restrictions soient proportionnes
au but poursuivi. Cependant, ce stade, les lments indispensables pour
tayer cette justification nont pu tre produits.
Quoi quil en soit, sur un plan oprationnel, la mesure ne parait
pas efficiente dans la mesure o les agents des services internes ne
disposent pas des pouvoirs (dagent de police judiciaire adjoint, dagent

572
COUR DES COMPTES
de police judiciaire ou dofficier de police judiciaire) permettant doprer

un contrle didentit, sous certaines conditions, conformment
larticle 78-2 du code de procdure pnale.
Enfin, dans le prolongement de la runion du CNSTC du
19 octobre 2015 et du dpt de la proposition de loi, les rflexions se sont
poursuivies et tendues de nouvelles thmatiques. Tel est le cas de la
lutte contre les mutuelles de fraudeurs : il est ainsi envisag de
sanctionner par une contravention de la 5me classe le fait dinciter la
fraude, de prvenir de la prsence de contrleurs ou de mutualiser le
paiement des amendes par le biais de mutuelles de fraudeurs.
En outre, un amendement la PPL n 3109 permettra aux agents
asserments et dment habilits des services internes de scurit de
relever par procs-verbal les infractions la police du transport
ferroviaire quils constatent au moyen du systme de vido-protection.
II - Les autres pistes qui relvent des administrations mais aussi
des oprateurs de transports collectifs
Un ensemble de mesures propres amliorer les conditions
oprationnelles de la situation dans les transports collectifs sont
entreprises conjointement par les forces de lordre et les oprateurs de
transports collectifs. la suite du CNSTC du 19 octobre, les oprateurs
de transports collectifs ont largement communiqu sur le sujet de la lutte
contre la fraude.
1/ Un effort financier consenti par la SNCF sur les installations et
les recrutements
Dans le cadre de ce vaste plan de lutte contre la fraude, la SNCF a
prvu une enveloppe de 49 M entre 2016 et 2019. Elle servira
notamment linstallation de nouveaux portiques de contrle et de
bornes automatiques.
Des recrutements ont t annoncs et des effectifs supplmentaires
seront affects au contrle. De plus, 200 agents de gare vont tre
asserments et pourront donc procder des contrles ds le courant de
lanne prochaine.
2/ Des oprations combines et plus frquentes
Des oprations massives de contrle sont dsormais rgulirement
organise d'une part en interservices (SNCF et RATP) et d'autre part en
inter-forces de l'ordre : police avec possibilit de coordination par
exemple scurit publique - prfecture de police, gendarmerie nationale
voire tout rcemment une police municipale :

573
- les 15, 16 et 17 septembre Saint-Denis (93), le bouclage de la gare

et de la dalle de la gare avec la participation de 81 policiers de la
BRF, 165 agents SUGE, 123 contrleurs SNCF, 30 agents du GPSR,
40 contrleurs RATP, 8 policiers municipaux et 9 policiers du
commissariat local. Les oprations se droulent galement parfois
de faon simultane sur plusieurs stations/gares proches ;
- le 3 octobre en gare du Nord avec la gare de lEst et la station
Magenta avec 1 964 verbalisations et 17 000 d'encaissement ;
- le 13 octobre, une opration zonale sur le RER depuis Creil (60)
jusqu Melun (77) avec la participation de 69 effectifs de la brigade
des rseaux franciliens, 10 gendarmes, 53 personnels de la RATP, un
quipage dune police municipale. Pour la premire fois, des agents
RATP ont procd des contrles en gare du Chtelet. Cette
opration a abouti 541 contrles de personnes, 10 interpellations.
529 procs-verbaux ont t tablis dont 399 sur le ple de SaintDenis pour un montant de 13 694 dont 3 500 acquitts sur
place ;
- lopration conduite le 3 novembre la gare du Nord a permis de
dresser 900 procs-verbaux.
Des actions de terrain diversifies ont galement t entreprises
telles que par exemple : la vrification ponctuelle des titres de transport
pour laccs aux quais ; les contrles complets de gares ou les
oprations menes par de petits groupes de contrleurs trs mobiles pour
viter dtre reprs sur les rseaux sociaux.
Ce mois de novembre 2015 a t dclar mois de la lutte anti
fraude pour la SNCF avec de nombreuses oprations le 5 novembre. Les
rsultats sont en gnral encourageants avec d'une part un nombre de
procs-verbaux tablis important mais galement des recettes au guichet
bien plus consquentes (elles peuvent tre multiplies par trois), les
voyageurs achetant alors des titres de transport.
RPONSE DE LA PRSIDENTE-DIRECTRICE GNRALE DE LA

RGIE AUTONOME DES TRANSPORTS PARISIENS (RATP)
Aprs avoir pris connaissance attentivement du rapport avec mes
quipes, jai lhonneur de vous indiquer quil nappelle pas de remarques
particulires de la part de la RATP.

574
COUR DES COMPTES
Nous partageons largement les constats et je suis consciente que

nous avons collectivement des marges de progrs.
RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DE LA SNCF

ET PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE SNCF MOBILITS
La lutte contre la fraude dans les transports est une priorit du
groupe SNCF
Le groupe SNCF partage le constat de la Cour des comptes selon
lequel lextension de la fraude dans les rseaux de transport public, en
particulier en le-de-France, constitue un phnomne grave qui doit tre
combattu avec dtermination. La lutte anti-fraude est devenue une
priorit stratgique du groupe SNCF. valu environ 500 millions
deuros par an 300 millions deuros pour le groupe SNCF dont
80 millions pour lactivit SNCF Transilien le cot de la fraude dans
les transports en commun constitue une perte de recettes considrable
pour les exploitants de service de transport, nuisant de fait la qualit du
service public. Comme la Cour ltablit avec justesse, il serait toutefois
rducteur de limiter le phnomne sa seule dimension conomique. La
fraude gnre de linscurit et contribue nourrir un sentiment
dinjustice chez les clients qui sacquittent du paiement de leur titre de
transport.
Dans un contexte de mise en place du forfait toutes zones en
le-de-France, SNCF Transilien a dcid de dcliner des actions de lutte
contre la fraude avec un renfort des moyens humains et techniques.
Plusieurs actions rcentes illustrent cet engagement :
- organisation doprations coup de poing en collaboration avec les
forces de lordre ;
- augmentation dcide par la convention 2016-2019 avec le STIF du
nombre de portillons de contrle automatique ; lissue de cette
convention, 90 % des flux passeront par des lignes de contrle
automatique ;
- programme dassermentation des agents volontaires afin de les
habiliter verbaliser les contrevenants.

575
Pour autant, et comme la Cour ltablit, les progrs ne pourront

tre substantiels que sils sinscrivent dans le cadre dune politique
publique densemble anime par ltat.
La convention-cadre signe le 19 octobre dernier entre lUTP et la
police et la gendarmerie vise dabord amliorer la sret sur les
rseaux de transport en commun mais elle permettra galement de mieux
coordonner les actions avec les forces de lordre dans la lutte contre la
fraude.
La proposition de loi dpose par M. Gilles Savary, en cours
dexamen par le Parlement, constitue un nouveau pas important sur deux
plans :
- elle cre un droit de communication pour les exploitants de
transport public daccder des fichiers qui leur permettront de
faciliter la recherche des adresses communiques par les
contrevenants et ainsi amliorer le couvrement des amendes ;
- elle devrait acter que le dlit de fraude dhabitude (en 2014, 22 000
multircidivistes ce dlit) sera constitu partir de cinq
contraventions au cours des 12 derniers mois, au lieu de 10
contraventions actuellement.
Enfin, la SNCF est favorable ce que la ncessit de justifier de
son identit par une pice officielle soit rendue obligatoire en cas
dtablissement dun PV et que la rpression du dlit de dclaration
intentionnelle de fausse adresse ou identit soit renforce.

DU SYNDICAT DES TRANSPORTS DLE-DE-FRANCE (STIF)
Linsertion relative la lutte contre la fraude dans les transports
urbains en le-de-France que vous mavez transmise permet de mettre en
lumire les enjeux conomiques de la fraude et les moyens dvelopps
pour la rduire.
Le sujet de la lutte contre la fraude est dailleurs une
proccupation majeure du STIF. Au-del du fait que ces comportements
sont contraires la loi et moralement condamnables, la fraude
reprsente une perte sensible pour le systme de transport francilien.
Cette perte, comme le souligne la Cour, est dautant plus prjudiciable
que les besoins pour financer le dveloppement des transports franciliens
sont importants et croissants en raison de la ncessit de dvelopper et de

576
COUR DES COMPTES
moderniser loffre. Ce manque gagner que constitue la fraude porte

donc un vritable prjudice lensemble des usagers des transports
collectifs.
Il convient de noter que la part des cots supporte par les usagers
est faible (prs de 30 % en moyenne) et que, pour les personnes qui
connaissent des situations de prcarit financire, le STIF, en lien avec la
rgion, a dvelopp une politique tarifaire sociale ambitieuse.
Le STIF est donc particulirement attentif lvolution des
recettes tarifaires qui participent au financement des transports urbains.
Cest la raison pour laquelle il a dvelopp des dispositions spcifiques
dans les contrats qui le lient dj aux oprateurs. Lensemble de ces
dispositions concourent lincitation des transporteurs la lutte contre
la fraude et notamment :
- linscription dobjectifs dvolution des recettes commerciales
qui incitent les entreprises les maximiser et donc diminuer la
fraude ;
- des incitations financires relatifs la disponibilit des appareils de
validation et lefficacit des lignes de contrles automatiques ;
- la fixation dun objectif de rduction de la fraude et de mthodes de
mesure de la fraude;
- linscription dune incitation financire fonde sur les donnes de
validation ;
- le suivi des volutions du parc dquipement de lutte contre la
fraude ;
- le financement dinvestissements assurant la fermeture des lignes de
contrle.
Par ailleurs, les nouveaux contrats qui lieront, compter de 2016,
le STIF avec la RATP et SNCF Mobilits prvoient certaines dispositions
qui participeront un renforcement de la lutte contre la fraude :
- comme la Cour le recommande, ces nouveaux contrats fixent un
objectif dharmonisation des mthodes utilises par les deux
entreprises ;
- ces nouveaux contrats permettent de financer un accroissement de la
prsence humaine sur les rseaux. Pour SNCF-Mobilits, cest ainsi
290 agents supplmentaires qui seront recruts (agents affects la
SUGE, mdiateurs et personnels mobiles sur les lignes). Je tiens
souligner que cela sajoute aux 340 personnels supplmentaires en
contact avec les voyageurs (dont 170 financs par le STIF) prvus
par le contrat 2012-2015. Pour la RATP, 200 agents
supplmentaires sont prvus dans le contrat (personnels
daccompagnement de bus de nuit et agents affects au GPSR).

577
Dune faon gnrale, grce aux moyens financiers octroys par le

STIF et sur les effectifs quelles matrisent (personnels en contact
avec les usagers, personnels de contrle, SUGE et GPSR), il est
ncessaire que les politiques relatives la prsence humaine sur le
rseau, la lutte contre linscurit et la lutte contre la fraude
soient penses globalement par les entreprises ;
- la mise en uvre de la tlopration des lignes de contrle de
SNCF Mobilits afin de maintenir ces lignes en fonctionnement
mme lorsquil ny a plus dagents, ce qui permettra damliorer
la disponibilit et lefficacit des CAB . Par ailleurs, le nouveau
contrat prvoit 50 M dinvestissements afin de renforcer lefficacit
de la validation. Ces financements permettront un renouvellement
progressif des quipements obsoltes, une meilleure tanchit des
lignes de contrle, ainsi que lquipement de gares aujourdhui
ouvertes. Ainsi ce sont 14 gares supplmentaires, dont la gare SaintLazare, qui seront quipes de CAB. Dici la fin du contrat, 90 %
des flux de voyageurs emprunteront une gare ferme contre 80 %
aujourdhui.
Dune faon gnrale, le STIF, en tant quautorit organisatrice,
estime quil est indispensable que les rles de chacun soient clairs et que
les moyens ne soient pas disperss. La responsabilit de la lutte contre la
fraude appartient aux transporteurs. Outre quils ont la matrise
oprationnelle de leur rseau, la protection des recettes est une partie
intgrante du mtier de transporteur. Cest pourquoi et comme je lai
dj voqu, travers les contrats, le STIF a t particulirement attentif
ce que les entreprises soient intresses au dveloppement des recettes
en fixant des objectifs dvolution des recettes que les entreprises ont
intrt atteindre ou dpasser. Ce mcanisme, qui incite les entreprises
maximiser les recettes commerciales, les intresse directement la lutte
contre la fraude. Jai toutefois not la prconisation de la Cour visant
ce que le STIF dveloppe une stratgie commune de communication en
lien avec la RATP et SNCF Mobilits et jen retiens le principe.
Enfin, il me semble que la lutte contre la fraude ne trouvera sa
pleine efficacit que si le taux des amendes recouvres samliore
sensiblement afin davoir un effet vritablement dissuasif. cet gard, les
prconisations de la Cour visant fiabiliser le recueil des identits des
fraudeurs et amliorer les processus de collaboration et de
transmissions dinformation entre les oprateurs et les services de ltat
me paraissent devoir tre de nature augmenter lefficacit de la lutte
contre la fraude. Les mesures annonces lors du comit national de
scurit dans les transports en commun (CNSTC) et la proposition de loi
du dput Gilles Savary me paraissent apporter des rponses ces
difficults.


Chapitre III
La conduite de projets
1. LInstitut franais du cheval et de

lquitation : une rforme mal conduite, une
extinction programmer
2. La rorganisation de lenseignement suprieur
agricole public : une rforme en trompe lil
3. Le parc vgtal Terra Botanica : une initiative
coteuse la recherche dune viabilit
financire


1
LInstitut franais du cheval et de
lquitation : une rforme mal conduite,
une extinction programmer
_____________________ PRSENTATION _____________________
Crs par Colbert sous Louis XIV, les Haras nationaux avaient
pour objectif de pallier la pnurie de la France en talons de qualit.
Longtemps simple service de ltat, ils deviennent le 1er janvier 2000
ltablissement public Les Haras nationaux (EPHN), dont la mission
est de promouvoir et de dvelopper llevage des quids et les activits
lies au cheval en partenariat notamment avec les organisations
socioprofessionnelles, les collectivits locales et les associations .
Ltablissement comptait cette date 23 haras, 1 100 agents, 220 stations
de monte et 1 472 chevaux ; il disposait dun budget de lordre de 65 M.
En 2002, un rfr de la Cour demande ltat de rexaminer le
dimensionnement du rseau des haras nationaux et le primtre de
lactivit de monte publique, laquelle faisait depuis 1999 lobjet dune
action en concurrence dloyale, intente par des talonniers privs
auprs du Conseil de la concurrence.
En 2003, ltat fixe aux Haras nationaux, sur une priode
quadriennale (2004-2008), un objectif de rduction du nombre des haras
(de 23 17), des stations de monte (rduction de moiti) et des talons
(rduction dun tiers), ainsi que des effectifs de ltablissement
(1 044 emplois prvus en 2008).

582
COUR DES COMPTES
En 2006, un rapport dinformation du Snat sur ltablissement le

qualifie dinstitution coteuse, prsentant des rigidits de gestion
incompatibles avec les critres de performance de la LOLF 309.
En 2008, il est dcid, dans le cadre de la rvision gnrale des
politiques publiques (RGPP), de recentrer les Haras nationaux sur
leurs seules missions de service public . Il est aussi prcis quun
rapprochement avec lcole nationale dquitation (ENE) sera
envisag : cre en 1972 et situe Saumur, lENE abrite le Cadre noir
dont les reprsentations constituent le fleuron de lquitation la
franaise , assure des formations aux mtiers de lquitation et aux arts
questres, et participe lentranement des cavaliers de haut niveau en
lien avec la Fdration franaise dquitation.
Aprs cration dun comit de prfiguration en 2008 et dun
comit de rflexion interministriel en 2009, la fusion de lEPHN et de
lENE est dcide et donne naissance lInstitut franais du cheval et de
lquitation (IFCE) par dcret du 22 janvier 2010310.
La fusion marie deux tablissements diamtralement opposs tant
dans leurs missions et leur organisation que dans la composition de leur
personnel et leur culture. Elle aboutit galement la cration, en
dcembre 2010, dun groupement dintrt public (GIP) appel
France-Haras, auquel sont dvolues les activits commerciales de
reproduction quine des Haras nationaux (ltalonnage et le
fonctionnement des centres de monte dsormais intituls centres
techniques ) afin den organiser en cinq ans le transfert vers le priv.
Lvolution qui a conduit des Haras nationaux et de lENE
lIFCE et France-Haras apparat comme lillustration dune rforme de
ltat mal conue, mal prpare et mal conduite. Sa mise en uvre a t
caractrise par un grave manque danticipation et linsuffisance des
mesures dadaptation ncessaires.
La pertinence de la fusion, cinq ans aprs la cration de lIFCE,
nest pas dmontre (I). Depuis sa cration, ltablissement connat des
difficults de gestion et vit dans un dsquilibre financier structurel (II).
309
BOURDIN Jol, tablissement public "les Haras nationaux" - Les Haras

nationaux doivent-ils dteler ?, Rapport dinformation n64, commission des finances
du Snat, 9 novembre 2006, disponible sur www.senat.fr
310
En 2010, lIFCE comptait 20 haras, plus de 1 100 agents, 76 centres techniques
(auparavant appels stations de monte ) et prs de 1 500 chevaux (dont 323
chevaux de lex-ENE et 870 talons des ex-Haras nationaux) ; ses dpenses en 2010
ont t (en quivalent anne pleine) de 96 M en fonctionnement et 7 M en
investissement.

LINSTITUT FRANAIS DU CHEVAL ET DE LQUITATION : UNE RFORME

MAL CONDUITE, UNE EXTINCTION PROGRAMMER
583
Le constat qui peut tre dress aujourdhui est celui dune disproportion
coteuse pour les finances publiques entre, dun ct, les ressources
humaines et le patrimoine immobilier dont dispose lIFCE, et, de lautre, les
missions de service public qui subsistent. Sa situation nest pas viable (III).
Carte n 1 : les sites de lInstitut franais du cheval
et de lquitation en 2010
Source : Cour des comptes daprs rapport dactivit 2010 de lIFCE

584
COUR DES COMPTES
I - Une transformation institutionnelle

dont la pertinence nest pas dmontre
La fusion des deux tablissements prexistants pour crer lIFCE a
t conduite sans quune vritable cohrence ait t recherche. De
surcrot, le choix de mettre fin ltalonnage public ne sest pas
accompagn par la reprise, par le secteur priv, des fonctions collectives
prcdemment assures par les Haras nationaux au bnfice de
lensemble de la filire quine.
A - Une fusion dont la cohrence napparat gure

Lors du conseil de modernisation des politiques publiques de juin
2008, qui prvoyait principalement un recentrage des Haras Nationaux
sur [leurs] seules missions de service public , cest un simple
rapprochement des Haras nationaux et de lENE qui avait t
envisag ; puis la fusion des deux tablissements publics a finalement
t accomplie sans que soient runies les conditions permettant de raliser
les gains oprationnels ou financiers qui auraient pu la justifier.
En effet, selon un rapport de novembre 2008311 charg dvaluer
lintrt que pourrait prsenter une ventuelle fusion , lobjectif de
lvolution institutionnelle en cours tait de permettre aux Haras
nationaux de se recentrer sur leurs missions de service public,
essentiellement en limitant [leurs] activits dtalonnier312 aux seules
races qui ncessitent vritablement lappui de ltat 313. Le rapport
estimait donc que, en cas de fusion des deux tablissements, il tait
souhaitable pour lquilibre oprationnel et financier du nouvel
tablissement quil assure lapprovisionnement en quids de lensemble
311
Rapport rdig par deux inspecteurs gnraux la demande des ministres chargs
de lagriculture et des sports.
312
Historiquement, lactivit des Haras nationaux tait centre sur lactivit de
reproduction des quids : les Haras possdaient donc de nombreux talons de races
varies et proposaient aux leveurs de chevaux de faire saillir leurs juments par ces
talons (cette activit est appele talonnage ). Ils participaient ainsi assurer la
qualit et la diversit gntique des races quines en France.
313
Certaines races de chevaux, notamment celles non utilises pour lquitation de
sport, de loisir ou pour les courses, ont des effectifs parfois trs rduits et leur survie
est donc susceptible de ncessiter lappui de la puissance publique. Il en est ainsi en
particulier de quelques races de trait (trait du nord, trait poitevin, boulonnais, auxois).


585
de la sphre publique, en premier lieu lex-ENE, mais plus largement

toutes les administrations utilisatrices de chevaux en particulier larme
de terre, la Garde rpublicaine et le ministre de lintrieur pour la police
monte.
Pourtant, les administrations de la dfense et de lintrieur, qui
navaient pas lhabitude de recourir aux Haras nationaux, refusrent ce
schma. De plus, au moment de la cration de lIFCE en 2010, il fut
dcid de mettre totalement fin ltalonnage public : il y avait donc
demble une contradiction forte entre un des objectifs de la fusion
mettre disposition de lENE des chevaux de haut niveau pour la
comptition et la dcision de transfrer le parc dtalons des ex-Haras
nationaux au secteur priv314.
Quant aux missions assignes dsormais lIFCE par le code rural
et de la pche maritime, elles ne sont que laddition des missions des
deux tablissements prcdents : constitu sous forme dtablissement
public national caractre administratif, plac sous la tutelle conjointe
des ministres chargs de lagriculture et des sports, lIFCE a pour objet
de promouvoir llevage des quids et les activits lies au cheval ainsi
que de favoriser le rayonnement de lquitation, en partenariat notamment
avec les organisations socioprofessionnelles, les collectivits locales et les
associations .
B - Lchec de lorganisation dune filire

de gestion collective de la gntique quine
Jusqu la cration de lIFCE en 2010, les Haras nationaux
assuraient diverses activits de services aux leveurs : ceci concernait non
seulement ltalonnage mais aussi des services dappui technique (tels
que la pose de puces lectroniques didentification des chevaux, laide
la naissance, au sevrage et lducation des jeunes poulains, etc.).
Le GIP France-Haras, runissant en son conseil dadministration
dun ct ltat et lIFCE (majoritaires), de lautre des associations et
socits dleveurs et de prestataires de reproduction quine, a t cr
non seulement pour assurer le transfert vers le secteur priv de ces
activits concurrentielles dtalonnage et de services aux leveurs
prcdemment exerces par les Haras nationaux, mais aussi pour
314
Lex-ENE, et notamment le Cadre noir de Saumur, achtent rgulirement des

chevaux en Allemagne et aux Pays-Bas.

586
COUR DES COMPTES
permettre lmergence dune organisation collective et tendant

apporter des amliorations pour toute la filire cheval dans les domaines
de la reproduction, de lidentification et des services aux leveurs .
Lenjeu tait notamment dviter des crises sociales et la dstabilisation
de la filire quine de production .
Lobjectif terme de France-Haras tait donc ainsi dfini par sa
convention constitutive : le GIP devait installer une gestion partenariale
associant les pouvoirs publics et les structures professionnelles,
notamment pour les missions relevant du secteur marchand , et
favoriser la mise en place de structures territoriales adaptes (locales,
rgionales, interrgionales) () permettant le transfert mutualis
public/priv ou la prise en charge par le secteur priv en fonction des
besoins identifis . Il sagissait donc, pour toutes les activits dites
concurrentielles, dune part de les transfrer en quelques annes des
structures locales ou rgionales (ceci incluant le transfert des talons
ncessaires), dautre part de mettre en place un systme de
fonctionnement en rseau de ces structures315.
Conu comme une structure lgre dune vingtaine de personnes,
en relation troite avec lIFCE, et cr pour une priode de cinq ans, le
GIP a contribu un transfert rapide des centres dtalonnage (ou
centres techniques ) vers des structures ou personnes prives.
En revanche, aucune organisation collective de filire ne sest
construite : cet chec est d aux rticences des professionnels prsents au
conseil dadministration du GIP, dune part se regrouper (leurs intrts
tant assez divergents), dautre part accepter que la nouvelle
organisation collective ne bnficie daucun soutien financier de ltat.
Or il ressortait dtudes faites la demande du conseil dadministration
de France-Haras que lventuel nouvel oprateur qui reprendrait les
activits de France-Haras russirait peut-tre squilibrer moyen
terme, mais que son dmarrage ntait pas autofinanc et ncessiterait
donc une mise de fonds initiale de ses fondateurs.
France-Haras a cess son activit la fin de 2015, comme prvu
initialement par sa convention constitutive.
315
Il tait jug utile que la filire sorganise pour hriter dans de bonnes conditions de
la gntique collective issue des ex-Haras, en crant une structure nationale de
services aux professionnels . Ceci supposait une certaine solidarit entre les leveurs
des diffrentes races, puisque certaines races avaient largement les moyens de
procder ces oprations, tandis que dautres avaient besoin de soutien pour ce faire.
Les talonniers privs, quant eux, privilgiaient plutt lide dune simple
organisation collective de transport de semence qui leur permettrait de mutualiser le
cot du transport.


587
C - La disparition incomplte de ltalonnage public

Depuis 1999, les activits dtalonnage des Haras nationaux leur
mtier historique taient contestes par les leveurs privs : une de leurs
fdrations avait saisi le Conseil de la concurrence de pratiques
constitutives dabus de position dominante par les Haras nationaux, car
elle estimait notamment les prix de saillies des Haras infrieurs aux prix
du march et infrieurs ses cots rels316. En 2002, la Cour incitait donc
ltat revoir lactivit dtalonnage public et corrlativement la
rpartition territoriale des haras et des centres dtalonnage (cf. encadr).
Le rfr de la Cour sur ltalonnage public (2002)
La monte publique des quids a connu ses justifications
essentielles lpoque o ltat utilisait massivement des chevaux des
fins militaires et o ceux-ci taient le moyen de traction le plus rpandu
dans lagriculture.
De nos jours, les institutions sportives et de loisirs, ainsi que le
secteur des courses, sont pratiquement les seuls utilisateurs dun nombre,
au demeurant restreint, dquids dont les caractristiques diffrent
beaucoup de celles demandes jadis.
Une activit prive de reproduction sest par ailleurs dveloppe,
partiellement en concurrence avec le secteur public de la monte.
Le niveau dactivit des [Haras nationaux] mis en relation avec leur
cot, laction en concurrence dloyale intente () auprs du Conseil de
la concurrence, et enfin la situation franaise et internationale du march
des quids appellent ncessairement un rexamen du rseau des Haras
nationaux. Ces dernires annes, des restructurations ont certes t
ralises la marge, et dautres sont actuellement prpares par
ltablissement public, sans cependant que lactivit de monte publique,
qui nest quune de ses fonctions, soit rexamine dans cette nouvelle
perspective.
En consquence, le contrat dobjectif 2004-2008 des Haras

nationaux indiquait que les modalits de lintervention des Haras dans
un secteur concurrentiel et la stratgie dtalonnage public doivent tre
316
Au terme de la procdure, en 2005, les Haras nationaux staient engags se

consacrer en priorit leurs missions de service public et nintervenir dans le
secteur marchand, notamment en matire dinsmination artificielle, que dans le strict
respect des rgles de concurrence et dans la mesure ncessaire laccomplissement de
leur mission de service public .

588
COUR DES COMPTES
rexamines en vue dune facturation cot complet, puis dun

dsengagement progressif dans les secteurs o laction des Haras se
rvlerait peu pertinente 317. Ceci nimpliquait pas ncessairement une
disparition complte de ltalonnage public ; cest pourtant la dcision qui
fut prise au moment de la cration de lIFCE et de France-Haras.
Cest pourquoi une des missions confies France-Haras fut de
vendre le parc dtalons qui lui avait t dvolu sa cration par lIFCE,
lui-mme hritier des talons des ex-Haras. Ce parc tait constitu de
quelque 800 quids (247 tant des talons de sang318 et 575 des talons
de trait, au 1er fvrier 2011).
Entre 2011 et 2014, le GIP a procd la vente de la majorit des
talons. Certains de ses chevaux de valeur notamment 44 talons de
course ou de sport dont la valeur de vente a t estime 2,9 M en 2014
ainsi que des talons de trait appartenant des races menaces,
navaient en revanche pas encore t vendus.
Aprs le constat de lchec de la construction dune organisation
collective susceptible de racheter les talons de valeur, la dcision prise
au printemps 2014 par le conseil dadministration du GIP de vendre aux
enchres les 44 talons de valeur suscita une vive opposition des leveurs
prsents ce conseil : opposition couronne de succs, puisque, par lettre
du 20 aot 2014, le ministre charg de lagriculture informait le prsident
du GIP de sa dcision dabandonner le processus de vente des talons, au
profit de leur restitution lIFCE en vue de leur mise en location des
talonniers.
Cette opration permet lheure actuelle lIFCE de percevoir
0,5 M par an au titre du loyer des talons soit, selon lIFCE et le
ministre charg de lagriculture, des recettes qui pourraient en six ans
atteindre lestimation de la valeur de revente du parc dtalons . Le
ministre charg de lagriculture a aussi invoqu ce sujet sa volont de
dfendre les intrts de la gntique franaise . Cette situation
constitue un revirement par rapport la dcision initiale de se dfaire de
la totalit du parc dtalons et de mettre fin ltalonnage public.
Selon le ministre charg de lagriculture, la production quine en
France a perdu entre 20 et 30 % de ses volumes depuis 2008, mettant en
risque la ressource gntique en diversit comme en qualit dans un
317
Dans sa dcision rendue en 2005, le Conseil de la concurrence a pris acte des

engagements pris devant lui par les Haras nationaux dans des termes semblables
ceux de son contrat dobjectif 2004-2008.
318
La valeur vnale de ces talons de sang a t value en 2011 8,8 M ; leur
valeur nette comptable tait de 5 M.


589
contexte conomique dfavorable au secteur des loisirs en France. Dans

le mme temps, loffre dtalonnage prive a connu des difficults pour
se dvelopper.
Ltalonnage sous forme collective na nanmoins pas entirement
disparu ; il peut mme sorganiser indpendamment de ltat. Ainsi, pour
les chevaux de trait breton, un projet de cration dun GIP Cheval
breton sest concrtis en dcembre 2014 par la constitution dune
association de prfiguration laquelle lIFCE est partie.
Le GIP Cheval breton
Cre par la rgion Bretagne, lIFCE, le Syndicat des leveurs du
Cheval Breton (SECB) et le Conseil des quids de Bretagne (CEB),
lassociation de prfiguration a tenu son assemble gnrale constitutive le
4 dcembre 2014 Lamballe.
Lassociation a pour objet, tout en prparant la cration du GIP
prvue au dbut de 2016, dexercer pour la saison de reproduction de
lanne 2015 les missions dtalonnage exerces jusqu fin 2014 par
lIFCE pour le compte de France-Haras. Elle a acquis 113 talons de trait
breton auprs de France-Haras.
II - Les dficiences dans la gestion de lIFCE

La Cour a relev des dficiences de plusieurs ordres dans le
fonctionnement et la gestion de lIFCE : certaines fonctions support sont
mal assures et ltablissement vit dans un dsquilibre financier
permanent.
Il connat de surcrot depuis sa cration une gouvernance difficile :
depuis 2010 deux directeurs gnraux et deux prsidents de conseil
dadministration se sont succd. Aucun des tandems ainsi constitus
nest parvenu travailler sans heurts, ce qui ne peut quaffaiblir
ltablissement public un moment o sa prennit reste problmatique.
LIFCE ptit galement de la dispersion gographique de son
quipe de direction : alors que le directeur gnral et son adjoint sont
installs Saumur (Maine-et-Loire) ancien sige de lENE , le
secrtaire gnral est lui Pompadour (Corrze) ancien sige des Haras
nationaux , ce qui tait de mauvais augure pour une gestion optimale de
ltablissement.

590
COUR DES COMPTES
A - Des fonctions support dficientes

Le pilotage de ltablissement est compliqu par labsence de
comptabilit analytique fiable et inconteste ; le contrle et laudit
internes sont peu dvelopps, mal positionns dans lorganigramme de
lInstitut et mal adapts aux dfis auxquels il fait face ; ses procdures
dachat sont totalement dficientes et doivent tre entirement revues.
1 - Des procdures dachat trs insuffisantes

LIFCE est soumis au code des marchs publics (CMP). Le
volume annuel de ses achats est de lordre de 30 M HT et
ltablissement passe plus de 200 marchs par an. Le service achats,
localis Pompadour et plac auprs du secrtaire gnral, a pour
fonction dassurer le soutien technique et juridique des rfrents
techniques des services prescripteurs. Mais ce sont ces services qui sont
les vritables acheteurs. Cest l un point critique de la procdure
dachats en vigueur lIFCE : le dpouillement des rponses aux appels
publics la concurrence, lanalyse de ces offres et le choix des
prestataires qui en rsulte sont de fait compltement dcentraliss et
laisss lapprciation des services concerns par la finalit de lachat.
Or le contrle a rvl que si formellement les procdures sont en gnral
respectes, tel nest pas toujours le cas sur le fond, ce qui amne
ltablissement attribuer ses marchs dans des conditions souvent
irrgulires.
Cest ainsi que lattribution des marchs passs en procdure
adapte se fait souvent sur des critres et/ou selon des modes de notation
des offres qui nont pas lobjectivit requise. La Cour a notamment relev
que le respect du cahier des charges nest pas toujours considr par
lIFCE lors de la notation des offres comme une obligation pour les
soumissionnaires. Dans dautres cas, la Cour a relev que certains des
critres de notation des offres nont pas de rapport direct avec la
prestation attendue, ce qui fausse le choix final de lattributaire ; parfois
ce sont mme des critres autres que ceux noncs dans les appels
doffres qui sont utiliss, ce qui est irrgulier.
Certains marchs informatiques ont t conclus au mpris des
rgles du code du travail sappliquant aux prestataires : lIFCE a ainsi
pass plusieurs reprises des marchs dont les prestations consistaient
exclusivement en la mise disposition de main duvre au profit du
service SIRE (systme dinformation relatif aux quids) pour raliser des


591
missions rcurrentes, sans que lIFCE ait pris le soin danalyser le risque
de son exposition une activit de prt de main duvre, interdite par
larticle L. 8241-1 du code du travail.
Les procdures dachat en vigueur lIFCE sont donc largement
inadquates, mal contrles et parfois irrgulires : elles ncessitent
dtre revues en profondeur.
2 - Une comptabilit analytique peu fiable, un contrle et un audit

internes peu adapts aux enjeux
LIFCE utilise encore un systme de comptabilit analytique hrit
des ex-Haras nationaux, qui avaient lanc la dmarche en 2006319.
Aprs sa cration, lIFCE a mis presque deux ans intgrer dans
cette comptabilit les activits de lex-ENE. Cette comptabilit analytique
reste encore aujourdhui trs imparfaite et ne rend toujours pas
correctement compte des cots de chaque catgorie dactivit. Cest
pourquoi le contrat dobjectifs et de performance (COP) sign entre ltat
et lIFCE pour la priode 2014-2017 mentionne parmi les actions cls :
finaliser la comptabilit analytique .
Ainsi, en dix ans, les deux tablissements qui se sont succd (les
ex-Haras nationaux puis lIFCE) ne se sont ni lun, ni lautre, donn les
moyens de mettre en place une comptabilit analytique fiable.
De mme, lintrt stratgique du contrle et de laudit internes320
semble avoir t mal mesur et mis en uvre par ltablissement, tel
point que le COP 2014-2017 prcise que le contrle interne est en cours
de dploiement .
319
Cette dmarche faisait suite lengagement pris en 2005 par les Haras nationaux
devant le Conseil de la concurrence de mettre en place une comptabilit analytique,
afin de pouvoir facturer leurs activits dtalonnage leur cot rel.
320
Le contrle interne est un dispositif mis en uvre par la direction d'un organisme
pour lui permettre de matriser les risques de ses diverses oprations : respect de la
lgislation et de la rglementation, fiabilit des informations financires, bon
droulement des processus internes.
L'audit interne a pour objet dvaluer de manire indpendante les processus
oprationnels, stratgiques et de gouvernance dun organisme et de faire des
propositions damlioration. Son indpendance requiert quil soit plac auprs du
responsable le plus lev et que son programme soit dfini par un comit daudit
manant du conseil d'administration.

592
COUR DES COMPTES
De son ct, laudit interne est encore balbutiant. Il existe pourtant

depuis 2012 un comit daudit plac sous la prsidence dun
administrateur et constitu de lagent comptable, du secrtaire gnral et
du responsable de laudit et du contrle internes. On peut nanmoins
douter de lefficacit de son action : par exemple, son programme pour
2012 comprenait notamment linventaire des matriels des centres
techniques ou le respect de la mise en concurrence dans les
procdures dachat en procdure adapte : or ces thmes prcis donnent
lieu des observations trs critiques de la Cour sur lIFCE.
De manire gnrale, laudit interne napporte pas une contribution
normale au fonctionnement de ltablissement, notamment parce quil est
plac sous la responsabilit du secrtaire gnral de ltablissement, ce
qui est inadquat : le responsable de laudit devrait arrter son programme
sur la base dune analyse de risques discute en conseil dadministration
et le directeur gnral devrait pouvoir sappuyer sur le contrle interne
pour mieux exercer sa responsabilit excutive.
B - Un tablissement en dsquilibre financier

structurel
LIFCE subit depuis sa cration une dtrioration continue de sa
situation financire : depuis 2010 son rsultat dexploitation est
structurellement ngatif et le dficit dexploitation cumul sur ses cinq
ans dexistence slve 29 M.


593
Tableau n 1 : volution du rsultat de lIFCE (en M)

en M
2010
2011
(11 mois)
2012
2013
2014
Produits dexploitation
83,6
80,2
78,3
77,2
73,6
Dont subventions dexploitation
45,8
49,3
48,5
46,8
45,4
1,1
1,1
0,2
5,8
5,1
Charges dexploitation
91,5
86,8
84,4
80,7
78,3
Dont charges de personnel
47,6
51,3
50,1
49,9
48,4
Dont reprises sur amortissements

et provisions
Rsultat dexploitation
- 7,9
- 6,6
- 6,1
- 3,5
- 4,7
Rsultat exceptionnel
+ 6,3
+ 7,1
+ 6,8
+ 5,3
+ 2,4
Rsultat net
- 1,6
+ 0,5
+ 0,7
+ 1,8
- 2,3
Source : Cour des comptes daprs comptes financiers de lIFCE
Un tel rsultat dexploitation, systmatiquement ngatif, sexplique

par la dcroissance trs rapide des recettes lies lactivit de
ltalonnage. En effet, bnficiant de la dvolution des talons pour en
assurer la vente, le GIP France Haras a poursuivi lactivit dtalonnage
pour le compte de lIFCE auquel il a revers les recettes encaisses. La
cession progressive des talons a donc mcaniquement entrain la
diminution de ces produits (qui slevaient 10 M en 2009 dans les
comptes des Haras nationaux), puis leur extinction en 2015.
Or la disparition, en cinq ans, de ces recettes, ne sest
accompagne ni de nouvelles recettes due concurrence, ni dun recul
des charges suffisant pour rtablir lquilibre.
Les charges de lIFCE sont constitues majoritairement de charges
de personnel, qui ont certes baiss sur la priode (de 52 M en 2010 - en
quivalent sur douze mois - 48,4 M en 2014), mais pas dans la mme
proportion que la baisse des effectifs (- 20 %), et beaucoup moins que ce
que reprsentaient prcdemment les recettes dtalonnage et de
prestations techniques lies.
Sur lensemble de la priode, le rsultat net comptable cumul est
ngatif (denviron 1 M) ; ce rsultat a t obtenu grce des ressources
non prennes ou des recettes exceptionnelles :
- un produit comptable exceptionnel de 5 M constat dans les
comptes sous forme de reprise de subvention dinvestissement au
moment du transfert des talons France-Haras ;

594
COUR DES COMPTES
- la cession dlments dactifs des ex-Haras nationaux, pour 8 M en

2013 et 2,4 M en 2014.
En outre, la structure financire de lIFCE sest dtriore avec une
ponction totale de prs de 15 M sur le fonds de roulement entre 2010
2014.
En 2014, ltablissement a ainsi d fonctionner avec un budget
vot en dficit de 4 M. Lexercice sest sold par un rsultat net
comptable ngatif de 2,3 M et une insuffisance dautofinancement de
3,9 M. En effet, la vente du haras de Blois (2,4 M) et un versement
exceptionnel de 4 M de France-Haras par rduction de son capital321
nont pas permis de couvrir cette insuffisance dautofinancement, et
lIFCE a d recourir un prlvement de 1,6 M sur son fonds de
roulement.
Cest ainsi que le niveau du fonds de roulement net global la fin
de 2014 est trs bas : alors que lIFCE disposait sa cration en 2010
dun fonds de roulement confortable de 20,7 M (soit trois mois de
charges courantes), le montant de ce fonds ntait plus que de 6 M (soit
un mois de charges courantes) la fin de 2014.
Ltat a donc t contraint, en 2015, daugmenter
substantiellement les subventions pour charges de service public verses
lIFCE : elles passent de 41,9 M en 2014 49,1 M en 2015 (soit
+ 17 % sur un an) puis 50 M en 2016.
III - Des moyens excessifs

pour des missions rduites
Hors ENE, lIFCE a perdu lessentiel de son activit et de sa raison
dtre sans que les ajustements ncessaires aient t effectus tant pour ce
qui concerne les ressources humaines que les implantations territoriales.
321
A la cration du GIP France-Haras, lIFCE a t le seul des membres le doter en

capital : il lui a apport, dune part un montant de 0,75 M dautre part son parc
dtalons. LIFCE est donc aussi le seul des membres du GIP qui, dans le cadre de sa
dissolution la fin de 2015, peut se voir reverser le capital restant du GIP.


595
A - Des missions de service public peu nombreuses

Le code rural et de la pche maritime dfinit les missions de
lIFCE, dont les plus importantes sont les suivantes :
- procder pour le compte de ltat lidentification des quids et
assurer la tenue du fichier central des quids immatriculs ainsi que
le suivi des propritaires et dtenteurs, pour participer la traabilit
des quids ;
- organiser des formations aux mtiers de llevage, des arts et sports
questres, ainsi quaux mtiers relatifs au cheval ;
- participer laccueil et au dveloppement des disciplines sportives
questres de haut niveau et contribuer mettre la disposition des
cavaliers de haut niveau des chevaux dots des meilleures qualits
sportives ;
- favoriser le rayonnement de lart questre au travers notamment de lexENE dont les professeurs dquitation sont les cuyers du Cadre noir.
Si la premire de ces quatre missions tait auparavant assure par
les Haras, la formation tait prcdemment exerce la fois au sein des
Haras et de lENE, et les deux dernires fonctions taient du ressort de
lENE (le haut niveau et lart questre).
1 - Le systme dinformation relatif aux quids

Le rle de lIFCE dans lenregistrement et le suivi des quids, au
sein dune base de donnes appele SIRE, reste une mission centrale de
lInstitut la seule qui couvre ses cots (hors cas des chevaux de trait).
Une modernisation de grande ampleur ( SIRE 3 ) a t lance en
2008 sans que soit mene au pralable une analyse dopportunit
approfondie et elle a t trs mal conduite. Le projet a driv dans le temps
sans que les instances dirigeantes de ltablissement ne se saisissent du
sujet. En 2015, le projet SIRE 3 avait pris quatre ans de retard, vu son
budget initial de 3,35 M multipli par 3,3, souffert dune vritable
dfaillance de gouvernance et engendr une certaine insatisfaction des
utilisateurs.
Or le systme franais centralis dimmatriculation et de suivi des
quids est une exception en Europe, o le suivi des quids est avant
tout laffaire des associations de race. Cest pourquoi le rle central de
SIRE dans lidentification de lensemble des quids ne pourra tre
maintenu que si son offre de service est comptitive et si la modernisation
en cours est russie.

596
COUR DES COMPTES
2 - La formation
Lors de la fusion, les activits de formation lencadrement du
sport et au perfectionnement sportif taient assures par lENE, alors que
les activits de formation aux mtiers du cheval des Haras nationaux
taient largement regroupes au Haras du Pin, en Normandie, sous
lappellation dcole nationale professionnelle des haras (ENPH) :
marchalerie, sellerie, gestion et conduite des quids.
Le dveloppement des formations dans les autres sites des Haras
nationaux a constitu une priorit stratgique ds la cration de lIFCE en
2010. Elle sinscrivait dans la volont de ltablissement de trouver de
nouvelles activits sur ses diverses implantations, afin de permettre la
reconversion dune partie des agents qui nassuraient plus ltalonnage
public.
Le COP 2014-2017 raffirme que la formation est au cur des
missions de lIFCE, mais lui assigne un objectif centr sur les techniques
dlevage (reproduction, slection), laccs lquitation de haut niveau
et les formations aux mtiers du cheval ayant une forte dimension
patrimoniale. Cette offre de formation doit sarticuler, clairement, avec
loffre de formation existante sur le march .
Or ce march existe et noffre pas de grandes perspectives pour
lInstitut, dautant que son activit de formation se caractrise par un
dficit structurel considrable : en 2012 par exemple, les recettes de la
formation (2,04 M) ne couvraient que 19 % de son cot complet
(10,63 M). Ceci peut sexpliquer la fois par les faiblesses de la
comptabilit analytique, par le poids de la masse salariale et par la
politique tarifaire pratique jusqu ces toutes dernires annes par
lIFCE. LInstitut a dailleurs dcid, en 2015, de procder une
augmentation de ses tarifs, mais lquilibre financier de cette activit
dpend, avant tout, de la matrise des charges.
3 - Le sport de haut niveau et le rayonnement de lquitation

de tradition franaise
Lintervention de lIFCE dans le sport de haut niveau est
subsidiaire par rapport celle de la Fdration franaise dquitation
(FFE) qui a dlgation de service public en la matire. Or les deux
institutions rencontrent, depuis la cration de lIFCE, les plus grandes
difficults partager une mme vision de la politique sportive de haut
niveau. LIFCE occupe dailleurs une place rduite dans le parcours


597
dexcellence sportive de la FFE, et le site de Saumur occupe une place

dcroissante dans la politique sportive fdrale.
Dans le COP 2014-2017 figure pourtant, parmi les grands
objectifs oprationnels de lIFCE, celui d accompagner le sport de
haut niveau : le texte rappelle la prminence de la FFE en matire de
politique sportive, puis dfinit en termes trs gnriques le rle de lIFCE
qui doit apporter sa contribution aux performances des cavaliers
franais en dveloppant ses capacits dintervention, y compris en faisant
bnficier le monde questre des bonnes pratiques et procdures
dentranement ou de prparation dveloppes dans les autres sports .
Mais les actions de lInstitut dveloppement du ple jeunes
cavaliers Saumur ou achat de chevaux de comptition nont pas
dbouch sur une amlioration visible des performances des cavaliers
ainsi soutenus.
Bien que les deux organismes soient tout de mme parvenus, en
2015, signer une convention-cadre, il nexiste encore aucun texte
dapplication de cette convention, signe de leur difficult persistante
cooprer.
Le Cadre noir de Saumur exerce, lui, une activit qui ressort
davantage du domaine culturel que du sport questre de haut niveau322. Si
lquitation de tradition franaise a t classe par lUNESCO en
2011 sur la liste reprsentative du patrimoine culturel immatriel de
lhumanit ce qui est remarquable elle peine pourtant rayonner
partir du site de Saumur (comme lillustre par exemple le trs faible
nombre de reprsentations du Cadre noir hors de Saumur) et occupe peu
de place dans les contrats dobjectifs et de performance de lIFCE.
Le rayonnement de lquitation de tradition franaise est galement
dpendant dune redynamisation des recettes du Cadre noir travers la
rvision de sa politique dattribution de places gratuites, de la tarification
du gala douverture, de la cration de prsentations haut de gamme et de
la relance de tournes hors de Saumur.
322
Les cuyers du Cadre noir exercent galement des fonctions de formateurs au sein
de lIFCE. Cette mission de formation professionnelle incombant au Cadre noir est
une spcificit franaise qui le distingue des trois autres acadmies europennes dart
questre (lcole espagnole de Vienne, lcole royale andalouse et lcole portugaise),
dont les missions sont exclusivement axes sur le dveloppement et le rayonnement
de lquitation acadmique.
La Cour a constat quun certain nombre dentre eux utilisent le label Cadre noir
pour effectuer en dehors de lInstitut, en leur nom et leur profit personnel, des
activits prives de formation sans mme en avoir demand lautorisation.

598
COUR DES COMPTES
B - Des personnels dont les comptences

ne correspondent plus aux missions
sa cration en 2010, lIFCE comptait un peu plus de
1 100 personnels en quivalent temps plein travaill (ETPT), dont les
deux tiers de catgorie C (essentiellement chargs des activits en lien
avec ltalonnage) : 976 ETPT provenaient des Haras nationaux et 158 de
lENE.
Il avait alors t dtermin que la fusion des tablissements et la
fin de ltalonnage public impliquaient une forte rduction des effectifs
avec une baisse de 50 ETP (quivalent temps plein) par an durant neuf
ans, touchant en particulier les mtiers du cheval : soit une baisse de
450 ETP au total, entre 2010 et 2018. Ce nest pas exactement cette
trajectoire qui a t suivie pendant les cinq premires annes dexistence
de lIFCE (cf. tableau n 2).
Tableau n 2 : volution des personnels de lIFCE (en ETPT)
2010
2011
2012
2013
2014
Catgorie A
197,0
194,7
195,8
191,5
187,3
Catgorie B
206,4
220,0
217,8
219,0
222,0
Catgorie C
700,2
629,2
568,6
511,8
476,5
1 093,6
1 043,9
983,2
922,3
885,8
- 44,9
- 49,7
- 60,7
- 60,9
- 36,5
Total
volution sur
lanne prcdente
Source : Cour des comptes daprs bilans sociaux de lIFCE
La baisse des effectifs qui na port de fait que sur les personnels
de catgorie C323 a t sur cinq ans (de 2010 2014) de 252 ETPT
comme prvu initialement ; mais son rythme sest nettement ralenti en
2014 et devrait se ralentir encore en 2015 : le COP 2014-2017 prvoit en
effet que la baisse des effectifs doit tre de - 25 ETPT en 2015.
Alors quil avait t estim en 2009 que la cible tait un
tablissement comptant, au bout de neuf ans, 450 ETP de moins qu' sa
323
En 2015, il y a dans les effectifs de lIFCE environ 350 agents des ex-Haras
nationaux autrefois chargs de ltalonnage. Une centaine dentre eux est dsormais
affecte lentretien des sites, faute de possibilit de reconversion vers dautres
missions de lIFCE.


599
cration (soit 650 ETP au total en 2018), cet objectif initial a t

abandonn. En effet, le COP 2014-2017 de l'IFCE indique que la
trajectoire prvisionnelle des effectifs est tablie sur un schma d'emplois
de - 40 ETP par an , soit 745 ETP en 2017. Or l'objectif initialement fix
pour 2018 correspondait des besoins ralistes, au regard des missions de
service public rduites confies lIFCE.
Malgr cela, la disparition rapide des activits dtalonnage a
entran une inadquation croissante des ressources humaines de lIFCE
ses missions. Il ny a pas eu de vritable anticipation des consquences de
larrt de ltalonnage public en termes dvolution des effectifs,
notamment en accompagnant les changements dactivit professionnelle
des agents concerns.
Alors que les ministres de tutelle avaient demand aux Haras
nationaux et lENE, avant mme la cration de lIFCE, de mettre en
place une dmarche de gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs et
des comptences pour anticiper lvolution des ressources humaines
(effectifs, comptences) par rapport aux besoins , ceci na t ralis ni
avant la fusion ni aprs. Cest ainsi que le COP 2014-2017 prcise quil
importe que la mutation soit engage rapidement pour rendre lisible
l'tablissement, non seulement en externe vis--vis des partenaires (),
mais galement en interne afin de mobiliser les agents sur des missions
d'avenir , et que dans un contexte de forte restructuration de
ltablissement, () une GPEC sera mise en place . Il est donc pris acte
du fait que rien na t fait sur ce point depuis la cration de lIFCE en
2010. Pour autant, ce COP ne comporte aucun indicateur concernant les
ressources humaines.
De surcrot, les personnels de lIFCE sont toujours disperss entre
ses nombreuses implantations, ce qui pose de nombreux problmes de
management et induit des frais de fonctionnement consquents pour
ltablissement, notamment lis aux dplacements des agents.

600
COUR DES COMPTES
Carte n 2 : nombre dagents (en ETPT) par site de lIFCE en 2013
Source : Cour des comptes daprs donnes de lIFCE nombre dETPT 2013


601
C - Un parc immobilier dmesur et inadapt

LIFCE possdait en 2010 un vaste parc immobilier, addition des
biens immobiliers dtenus ou occups par les ex-Haras nationaux et
lex-ENE : une emprise foncire de prs de 2 000 hectares rpartis sur
23 sites324 et quelque 350 btiments dune surface de prs de 200 000 m.
Hors haras alors en vente (ceux dAnnecy, Blois, et Compigne), ce bti
se composait de 190 btiments dexploitation, 93 btiments usage de
logements, 62 btiments usage de bureaux.
cela sajoutaient des terres agricoles, terrains et bois dont lIFCE
ne connat pas la surface exacte : elle est de lordre de 250 300 hectares.
Ce vaste patrimoine, dont lexistence la cration de lIFCE
sexplique la fois par lhistoire des Haras nationaux et par lexistence
jusquen 2010 des missions publiques dtalonnage (qui impliquaient
lexistence dun maillage territorial dans toute la France), est dune taille
et dun poids financier dmesurs depuis quil a t mis fin ltalonnage
public et que les talons de ltat ont t vendus.
Pourtant, lobjectif de rduction de ce patrimoine est ancien : il
tait dj inscrit dans les contrats dobjectifs des Haras nationaux et, ds
2008, les ministres respectivement chargs de lagriculture et des sports
avaient expressment demand aux directeurs de lEPHN et de lENE de
repenser les implantations territoriales [du futur tablissement] afin
doptimiser les charges de structure et de fonctionnement et
d examiner au cas par cas la situation de chaque haras national ()
pour aboutir le cas chant la vente de certains dentre eux . Le dernier
rapport dactivit des Haras nationaux pour lexercice 2009 prcisait
mme que, conformment aux dcisions prises dans le cadre de la RGPP,
lIFCE ne conserverait, en sus des implantations de Saumur (sige de
lENE) et Pompadour (siges de Haras nationaux), que dix haras et en
cderait huit. Le premier COP de lIFCE (2011-2013) indiquait ensuite
que lInstitut devrait mener une politique immobilire volontariste . Le
COP en vigueur pour 2014-2017 prcise son tour que lIFCE doit
redfinir sa prsence territoriale et que le schma pluriannuel de
stratgie immobilire (SPSI) 2015-2019 traduira cette forte volution .
324
Sur ces 23 sites, 14 haras taient dtenus en pleine proprit par lIFCE dont trois
(Annecy, Blois, Compigne) taient en cours de vente. Cependant, le bilan de lIFCE
est loin de retracer ltendue de son patrimoine immobilier : il y manquait ainsi
encore, en 2014, des biens aussi vastes et emblmatiques que les haras de Compigne,
Le Pin, Pompadour, Saint-L.

602
COUR DES COMPTES
En ralit, depuis 2008 et la dcision de cration de lIFCE, la

situation na que trs peu volu : seuls deux haras ont t effectivement
vendus (Annecy et Blois), un autre la t partiellement (Compigne).
Aucune autre fermeture de haras na t dcide.
Corrlativement cette situation dimmobilisme, il nexiste pas
rellement de stratgie immobilire, aucun programme pluriannuel
dinvestissement et pas mme de vritable SPSI pour lIFCE : si
formellement ltablissement a transmis en 2011 France Domaine des
documents qui en tiennent lieu pour la priode 2010-2014, ceux-ci nont
jamais fait lobjet dune approbation par le conseil dadministration de
lIFCE.
Pourtant, selon un de ces documents (le volet stratgique rdig
par des consultants en 2011), les constats sont trs proccupants :
- une sous-utilisation trs nette du patrimoine de lIFCE (ratio
doccupation de lordre de 20 m par agent, ratio doccupation des
boxes de chevaux de 67 %) ;
- un dficit dentretien chronique, do un tat gnral des btiments
peu satisfaisant et en voie de dgradation ;
- une mutualisation impossible entre sites, compte tenu de leur
loignement gographique.
Ce document prcise par ailleurs que lancrage territorial voulu
par lIFCE, ds 2010, rend difficile la mise en uvre dune politique de
dsengagement de certains sites au profit dautres.
Les sites des haras sont tous spcifiques et leur cession ne peut
qutre complexe : lIFCE souligne quil na bnfici daucune aide
technique pour ce faire, mais il ne la pas recherche non plus. Les
collectivits locales sont les plus susceptibles dtre intresses, mais
dans des conditions financires souvent loignes des estimations de
France Domaine.
Dans un document interne de 2014, lIFCE estimait que, au
terme dune approche proactive qui se dclinera au premier semestre
2015, les collectivits locales prendront part au projet des sites en
fonction de leur intrt. Cette prise dintrt se fera via les instruments et
structures juridiques prouvs (syndicat mixte, AOT325) et aboutiront
des occupations partielles par lIFCE. dfaut de partenariats avec ces
collectivits, des fermetures de sites avec cessions seront envisages sans
que cela soit une priorit. Dans cette hypothse, les agents auraient
325
Autorisation doccupation temporaire.


603
vocation tre positionns dans un service de ltat prsent dans le

territoire considr, sans quil y ait donc de mobilit contrainte .
Pourtant, bien que certains des sites de lIFCE aient une relle
valeur patrimoniale et immobilire, ltablissement nest pas toujours en
situation den tirer bnfice, comme lillustre la cration du Haras
national du Pin .
Le Haras national du Pin, situ dans lOrne, est un des premiers
haras royaux crs par Louis XIV. Cest aussi le plus vaste (prs de
1 000 hectares). Ses btiments, qui datent du XVIIIme sicle, sont classs
Monuments historiques.
La loi du 13 octobre 2014 davenir pour lagriculture,
lalimentation et la fort a cr en ce lieu un tablissement public de
ltat Haras national du Pin 326. Malgr cette qualification
dtablissement public de ltat, ce nouvel tablissement est dot dun
conseil dadministration dans lequel ltat est dpourvu de pouvoir de
gouvernance327.
La Cour constate :
- dune part que, alors que lensemble immobilier du haras du Pin
avait t estim en 2008 12,8 M par France Domaine, la loi a
dispos328 que son transfert au bnfice du nouvel tablissement
public serait ralis titre gratuit, sans aucune contrepartie pour
ltat. Ltat a cr ainsi un prcdent de dvolution gratuite dun
bien de prestige appartenant lIFCE, ce qui est de nature peser sur
les oprations ultrieures de dfaisance du patrimoine de lIFCE ;
- dautre part que les missions du nouvel tablissement sont les mmes
que celles que la loi confie de manire gnrale lIFCE : ceci est de
nature mettre en cause le caractre doprateur unique de la
filire , qui a pourtant t reconnu lIFCE qui devient ainsi
ltablissement de trop.
326
Ces dispositions lgislatives faisaient suite un protocole d'accord datant de

dcembre 2013 entre le ministre de l'agriculture, le prsident du conseil rgional de
Basse-Normandie et le prsident du conseil gnral de l'Orne.
327
Ce conseil dadministration comprend dix-huit membres ainsi rpartis :
- dix reprsentants des collectivits territoriales : cinq dsigns par le conseil rgional
de Basse-Normandie et cinq dsigns par le conseil dpartemental de lOrne ;
- six reprsentants de ltat (agriculture, sports, culture, budget, IFCE, prfet) ;
- deux reprsentants du personnel.
328
Par amendement du Gouvernement.

604
COUR DES COMPTES
Les missions du Haras national du Pin

Parmi les missions confies au nouvel tablissement par le code
rural et de la pche maritime figurent notamment les suivantes :
- accueillir et dvelopper les quipements ncessaires
lorganisation dvnements sportifs questres de haut niveau afin de
constituer un ple national et international consacr la pratique du sport
questre ;
- promouvoir la filire quine et les activits lies au cheval et
autres quids en lien avec lIFCE par des actions de recherche et
dveloppement, de communication auprs du public, de soutien aux
entreprises innovantes et des actions de coopration internationale dans le
domaine du cheval et de ses mtiers () ;
- dvelopper une offre touristique et culturelle ;
- dvelopper et diversifier loffre de formation en lien avec lIFCE,
notamment par laccueil des units spcialises civiles et militaires des
ministres de lintrieur, de la dfense ainsi que des collectivits
territoriales, la promotion des nouveaux usages des quids et des actions
de coopration internationale.
la mi-2015, il nexistait encore aucune projection financire pour

lIFCE au-del de 2016 : ltablissement na ni feuille de route
financire , ni feuille de route immobilire . Des missions fixes par
son statut, seuls le contrle de la traabilit des quids et leur
identification, les activits de recherche ou dobservation du march, ainsi
que les activits de lex-ENE perdurent, mais elles peuvent tre exerces
par dautres structures. Dans ces conditions, le maintien des sites et des
personnels ne se justifie plus et dans un contexte budgtaire tendu qui
doit conduire ltat choisir ses missions, le maintien de ltablissement
ne se justifie plus.

Lambition initiale de ltat, lorsquil a t dcid de crer
lIFCE, tait multiple : accompagner les acteurs socio-conomiques de
llevage de chevaux et de lquitation, dvelopper llevage franais,
garantir la dmocratisation de lquitation, conforter le renom sportif de
la France par des succs questres internationaux. Aucun de ces objectifs
na t atteint jusqu prsent (si ce nest le dveloppement de
lquitation de loisir, qui sest ralis sans intervention de ltat).


605
La conduite de la rforme mene rvle de nombreuses faiblesses :

- les objectifs initialement fixs pour la fusion des Haras nationaux et
de lENE supposaient que soient ralises des rformes, notamment
en matire dtalonnage public, qui ne lont pas t, et pourtant la
fusion a t effectue ;
- les consquences, notamment humaines mais aussi immobilires, de
la dcision de mettre fin ltalonnage public nont pas t
correctement anticipes ;
- un appel important aux fonds publics pour combler les consquences
de ces dcisions a ainsi t rendu indispensable.
La fusion na pas produit les conomies attendues et na pas
permis une relle intgration des deux tablissements prexistants.
La pertinence du maintien de lIFCE nest donc pas avre, ses
activits pouvant tre assumes dans un autre cadre : ainsi en est-il, par
exemple, des activits de recherche ou dobservation du march qui
pourraient tre assumes par dautres structures telles que lInra ou
FranceAgriMer, ou encore des reprsentations du Cadre noir de Saumur
et du label des formations quil propose.
1.
supprimer lIFCE en organisant la dvolution des activits de service

public qui y subsistent, entre les ministres respectivement chargs
de lagriculture (base de donnes SIRE, recherche, observation du
march) et des sports (formation et quitation de tradition franaise),
voire le Haras national du Pin ;
2.
organiser la raffectation des personnels de lIFCE ;
3.
organiser la cession du patrimoine immobilier de lIFCE.


Rponses
Rponse commune du ministre de lagriculture, de lagroalimentaire
et de la fort et du secrtaire dtat charg du budget ............................ 607
Rponse du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports .................. 612
Rponse du prsident de lInstitut franais du cheval et de lquitation.... 615
Rponse du directeur gnral de lInstitut franais du cheval et de
lquitation .............................................................................................. 621
Rponse de la directrice gnrale du GIP France Haras ......................... 628
Rponse du prsident de lassociation de prfiguration du GIP Cheval
breton ...................................................................................................... 629
Rponse du prsident de la Fdration franaise dquitation (FFE) ..... 632

Prsident et directrice par intrim du Haras national du Pin

608
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE,

DE LAGROALIMENTAIRE ET DE LA FORT, ET DU
SECRTAIRE DTAT CHARG DU BUDGET
L'Institut franais du cheval et de lquitation (IFCE) est n de la
fusion de l'tablissement public des Haras nationaux et de lcole
nationale dquitation. L'ambition affiche, au moment de la cration de
ce nouvel tablissement tait de crer un oprateur unique de ltat en
charge de la valorisation des activits lies l'utilisation du cheval.
1 Le retrait de ltat de l'activit d'talonnage public
La fusion des deux tablissements au sein de l'IFCE s'est opre
dans le contexte de transfert de l'talonnage public vers le secteur priv,
dcide au cours de la prcdente lgislature, dans le cadre de la
rvision gnrale des politiques publiques. La mise en uvre de cette
dcision tait largement engage au moment de l'installation de la
nouvelle lgislature. Plus de la moiti des centres techniques de l'Institut
franais du cheval et de lquitation avaient cess cette activit, aprs
l'avoir, dans la plupart des cas, transfre un repreneur.
Le transfert de l'activit d'talonnage au secteur priv a t men
par le groupement d'intrt public France-Haras , spcialement cr
cet effet. Malgr l'abandon de l'ide de crer une organisation collective
de filire reprenant l'activit d'talonnage public, il apparat que le GIP
France-Haras a men son terme la mission qui lui avait t confie.
Les centres techniques ont t repris par des acteurs privs et les talons
ont t soit vendus soit, aprs restitution l'IFCE, mis en location.
La Cour estime que cette mise en location constitue un revirement
de ltat par rapport la dcision initiale de mettre fin l'talonnage
public. Le Gouvernement conteste cette analyse et considre que ce
retrait est totalement engag. Tout d'abord, le nombre d'talons restitus
l'IFCE est faible, mme s'il concerne des talons de valeur. Ensuite, le
stock restitu l'IFCE ne sera pas renouvel. Enfin, les modalits de
paiement de la location de ces talons ont t dfinies de telle sorte qu'il
n'y ait pas d'intressement de l'IFCE aux rsultats des repreneurs des
talons : le prix de la location est en effet fix pour la dure du contrat.
Enfin, si, pour une raison ou une autre, les organisations ayant pris les
talons en location mettaient fin au contrat conclu avec l'IFCE, les
talons concerns seraient mis en vente. La location des talons n'est
qu'une modalit de cession de l'activit d'talonnage transitoirement mise
en uvre pour garantir le maintien d'une offre de gntique sur le
territoire dans un contexte de consolidation des acteurs de l'talonnage
priv.


609
La mission du GIP France-Haras tant aujourd'hui acheve,

l'assemble gnrale de France-Haras, runie le 6 octobre dernier, a
dcid de la dissolution du groupement au 31 dcembre 2015. Un arrt
du ministre charg de l'agriculture et du secrtaire dtat au budget doit
tre pris pour valider cette dissolution.
2 Un tablissement recentr sur des missions de service public
Le retrait de ltat de l'activit d'talonnage public, emblmatique
de l'intervention de ltat auprs de la filire quine, impliquait une
redfinition des contours de l'action de ltat en faveur de ce secteur
d'activit qui est crateur d'emplois et de richesses pour l'conomie des
territoires ruraux. Ainsi, une large concertation a t engage, en 2012,
associant, sous la responsabilit des ministres de l'agriculture et des
sports, l'ensemble des parties prenantes de la filire quine. Ce n'est
qu'au terme de cette concertation qu'un contrat d'objectifs et de
performance a t labor entre l'tablissement et ses tutelles.
Le contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la priode
2014-2017, sign en dcembre 2014 recentre l'tablissement sur les
missions suivantes : l'organisation de nouvelles modalits d'appui la
filire, la garantie de la traabilit des quids, le dveloppement d'une
formation professionnelle adapte, le renforcement de la recherche, le
dveloppement et le transfert de connaissance, l'appui au sport de haut
niveau ainsi que la valorisation du patrimoine matriel et immatriel.
Larrt de ltalonnage public est donc bien act. Ces rorientations
stratgiques pourront tre suivies dun travail rglementaire de nature
expliciter les changements intervenus dans les activits et les moyens
daction de lIFCE.
En complment des observations formules par le ministre charg
des sports sur les missions de l'IFCE, il convient de rappeler que la
traabilit des quids constitue, pour les autorits de l'tat, un axe
important. Cette traabilit est assure travers une base centrale des
quids, appele systme d'information relatif aux quids (SIRE). Si la
Cour estime que cette base est une exception en Europe, il convient de
rappeler que la Commission europenne, suite aux diffrents scandales
ayant touch la viande de cheval, a reconnu et promu cet outil travers
la publication d'un nouveau rglement relatif l'identification des
quids qui entrera en vigueur en 2016. La modernisation de cet outil
tait essentielle. Comme le recommande la Cour, un renforcement du
suivi de la modernisation de cet outil sera engag par les tutelles de
l'tablissement.

COUR DES COMPTES
610
3 L'quilibre financier de l'IFCE

La Cour relve que la situation financire du nouvel tablissement
a t particulirement fragile depuis sa cration, conduisant mme
l'adoption d'un budget en dsquilibre en 2014. Cette situation rsulte de
la baisse des recettes lies l'abandon de l'activit d'talonnage et de la
difficult adapter au mme rythme la masse salariale de l'tablissement.
L'apprciation de la sant financire de l'IFCE doit tenir compte
de la cration de la structure de transition (GIP France-Haras). Cest en
effet ce GIP qui encaissait les recettes, dont une part a t comptabilise
en oprations de capital, sans impact sur le rsultat dexploitation. Les
tutelles de l'IFCE ont, ainsi que le signale la Cour, valid le budget en
dficit de l'IFCE en 2014 parce qu'elles prenaient en compte l'activit du
GIP et sa capacit de transfert financier lIFCE. Un versement de 4 M
de France-Haras est ainsi intervenu fin 2014, mais sagissant dune
opration de bilan, il na pas t intgr au rsultat net comptable.
Tirant les consquences de lvolution des ressources de lIFCE,
l'tat a dcid ds 2015 dun rebasage provisoire des subventions pour
charge de service public de l'tablissement. A moyen-terme, lquilibre
financier de ltablissement devra tre atteint par la hausse de ses
ressources propres et une baisse de ses charges. Ce deuxime point
constitue une priorit du nouveau COP. Le redimensionnement territorial
permettra la politique de ressources humaines dentrer dans une
nouvelle phase, mme de gnrer dimportantes conomies de
fonctionnement.
4 Une matrise de la masse salariale
Leffort de rduction des effectifs a t particulirement soutenu
pendant la priode 2010-2014, avec en moyenne - 50 ETPT par an
(comme le relve la Cour, le nombre a pu varier dune anne sur lautre
au cours de la priode, en fonction du nombre de dparts en retraite et
des opportunits de reclassement).
Contrairement ce quindique la Cour, ni ltablissement ni les
tutelles ne laissent voluer les effectifs naturellement : ces rductions
demplois stablissent un niveau suprieur celui des dparts en
retraites. Cet effort va se poursuivre dans les annes venir, avec une
cible minimale de - 40 emplois (ETPT) par an, ajuste en fonction des
opportunits de reclassement dgages.


611
5 La ncessaire adaptation du parc immobilier de l'IFCE ses

missions
La Cour constate l'existence d'un parc immobilier, d'une taille et
d'un poids financier dmesurs depuis qu'il a t mis fin l'talonnage
public et s'interroge, en consquence, sur les actions menes afin
d'adapter le schma immobilier de l'tablissement ses nouvelles
missions.
Le recentrage des activits de l'tablissement, induit par les
nouvelles orientations du COP 2014-2017, impliquait une redfinition de
la prsence de l'tablissement sur le territoire national et la cession des
biens devenus inadapts aux besoins de l'tablissement. Ainsi, aprs une
phase exploratoire en 2015, le COP a prvu qu'en l'absence daccord ou
de partenariat tabli avec des acteurs publics ou privs avant le
31 dcembre 2015, les sites qui n'ont pas une vocation nationale et dont
lIFCE est propritaire devront tre vendus.
Le COP prcise, par ailleurs, que pour mener bien la cession de
biens immobiliers, l'IFCE recherchera l'appui, sur le moyen et long
terme, de comptences extrieures disposant des savoir-faire en matire
d'ingnierie immobilire et patrimoniale. C'est dans ce cadre que le
conseil d'administration de l'IFCE, runi le 15 octobre 2015, a donn
mandat au directeur gnral de l'tablissement d'entrer en ngociation
avec la SOVAFIM, socit anonyme dont le capital est entirement
dtenu par ltat, pour oprer le transfert de certains biens immobiliers
vers cette socit foncire, charge pour elle de valoriser ces biens. Un
accompagnement des personnels touchs par cette volution importante
de l'implantation de l'IFCE sur le territoire sera paralllement engag
par la direction de l'tablissement, en lien avec les autorits de tutelle.
Le Haras du Pin, compte tenu de son intrt patrimonial
exceptionnel et de son caractre emblmatique pour le secteur quin
normand, a fait l'objet d'un traitement diffrent qui tenait compte de la
volont des collectivits territoriales normandes d'investir, un niveau
lev, pour la rhabilitation et le dveloppement de l'activit de ce site.
La cration d'un tablissement public spcifique, le Haras
national du Pin , s'inscrit donc dans le cadre du dveloppement et du
rayonnement des Haras nationaux bas-normands dont la visibilit a t
renforce par l'organisation des jeux questres mondiaux en 2014. Cet
tablissement permettra, dans le cadre d'une collaboration troite entre
l'tat, l'IFCE et les collectivits territoriales concernes, de promouvoir
l'excellence du modle franais de l'quitation laquelle la Normandie,
par son histoire et la richesse de son patrimoine matriel et immatriel,

612
COUR DES COMPTES
contribue particulirement. Si la Cour regrette que l'ensemble immobilier

du Haras du Pin (estim en 2008 12,8 M) ait t transfr titre
gratuit au nouvel tablissement, il convient de signaler, d'une part, que
cet tablissement, qui reste un tablissement public de ltat, a bnfici
d'un transfert dans des conditions quivalentes celui ralis au profit
des haras nationaux en 1999, et d'autre part, que les collectivits
territoriales normandes se sont engages raliser 60 M
d'investissements au cours des 10 prochaines annes pour en assurer la
rhabilitation et le dveloppement.
En conclusion, la fin de l'talonnage public et la fusion des haras
nationaux et de lcole nationale d'quitation ont rendu ncessaire une
rflexion de fond sur les missions du nouvel tablissement public. Si, dans
un premier temps, l'action engage a t oriente sur la mise en uvre de
la fin de l'talonnage public, la priode ouverte par le nouveau COP
permet un repositionnement de l'tablissement sur ses nouvelles missions
et conscutivement :
- une redfinition et une rationalisation de l'implantation territoriale
de l'tablissement autour des quatre sites d'intrt national (Le Pin,
Pompadour, Saumur et Uzs) ;
- une adaptation du schma d'emploi de l'tablissement.
Ltat estime que ces volutions, traces par le COP, pour la
priode 2014-2017, sont aujourd'hui mises en uvre et qu'il n'est pas
opportun d'envisager la suppression de l'IFCE.
RPONSE DU MINISTRE DE LA VILLE, DE LA JEUNESSE

ET DES SPORTS
Dans le cadre des mesures lies la rvision gnrale des
politiques publiques (RGPP), le comit de modernisation des politiques
publiques a propos de rapprocher les Haras nationaux et lcole
nationale dquitation (ENE).
La cration dune entit unique, lInstitut franais du cheval et
de lquitation , par dcret n 2010-90 du 22 janvier 2010, permettait
de mieux exploiter les synergies entre ces deux tablissements, trs
diffrents comme le souligne la Cour. Les haras nationaux devaient voir
leur image valorise grce au Cadre noir, tandis que ce rapprochement
devait galement bnficier lENE puisque ce nouvel ensemble couvrait


613
tout le champ des formations lies aux mtiers du cheval et de

lquitation. Ce regroupement devait permettre de moderniser la
gouvernance, donner de la cohrence aux missions de service public et
faciliter la prise en compte des enjeux europens et internationaux.
Ce projet tait donc ambitieux. Il nest donc pas tonnant que cinq
ans aprs la cration de linstitut, la rforme de ltablissement ne soit
pas encore acheve et son modle conomique pas encore stabilis. Il
convient de mesurer la complexit et la sensibilit des rformes mettre
en uvre, et qui sinscrivent ncessairement dans le temps ds lors
quelles touchent aux missions de ltablissement et la reconversion de
ses moyens humains et immobiliers. En effet, le dfi impos la direction
de ltablissement et ses ministres de tutelle est de mettre en uvre
lvolution des comptences professionnelles de la majeure partie des
agents des ex-haras, dintgrer les consquences de larrt de
ltalonnage public en termes de rduction des effectifs, de
rationalisation du patrimoine immobilier et de perte de recettes, tout en
essayant de dgager des marges de manuvre financire (baisse des
dpenses et augmentation des recettes) pour compenser les contraintes
qui psent sur les subventions pour charges de service public verses par
ltat. Le sujet est complexe et ltablissement doit encore progresser sur
plusieurs points dont linsuffisance est releve par la Cour : je cite la
politique des achats, la gestion prvisionnelle des emplois et des
comptences, laudit et le contrle interne.
Dans ce contexte, il nest pas contest que lapport de
ltablissement en matire de sport questre de haut niveau et de
formation aux sports questres en pleine synergie avec la Fdration
franaise dquitation reste amliorer. Le mme constat peut tre fait
au sujet du Cadre noir, vecteur de la valorisation de lquitation de
tradition franaise inscrite par lUNESCO au patrimoine culturel
immatriel de lhumanit.
Cest bien la fdration quil appartient de dfinir la stratgie en
matire de sport de haut niveau et lIFCE doit y participer en tant
quoprateur : dans ses changes avec la direction des sports, lIFCE na
jamais contest ce modle. La fdration est tenue, fort des constats
oprs (problmatiques dhbergement, questions mdico-sportives), de
formuler prcisment ses besoins lIFCE, lobjectif tant damliorer
lexistant tout en tudiant la faisabilit de la stratgie sportive envisage
(axe sur la performance) et les conditions de mise en uvre et de
financement. Par ailleurs, lIFCE a toute sa place dans le rseau du
Grand INSEP (institut national du sport, de lexpertise et de la
performance) en cours de constitution qui vise optimiser et mutualiser

614
COUR DES COMPTES
les ressources des tablissements publics pour les meilleurs sportifs de

haut niveau.
La formation dans le domaine des sports questres est ouverte la
concurrence : lIFCE ne bnficie daucun monopole, y compris sur les
diplmes de niveau III et II (diplme dtat (DE) et diplme dtat
suprieur (DES) de la jeunesse, de lducation populaire et du sport) sur
lesquels il sest positionn. LIFCE sefforce aussi de soutenir lactivit
des organismes privs du secteur par un travail dencadrement.
Ltablissement se positionne donc de plus en plus en tant quexpert
auprs du rseau largi des comits rgionaux dquitation (formation de
formateurs) et intervient en soutien des organismes rgionaux pour
mettre en uvre des formations prparatoires aux DEJEPS en rgion. Ce
positionnement de lIFCE est le fruit dun large travail de concertation
que linstitut mne et quil institutionnalise au moins deux fois par an au
sein de son conseil de formation. Ltablissement doit rester attentif la
rponse quil peut apporter aux besoins exprims par la filire, surtout
sils ne sont pas bien satisfaits par le march. Cependant, le march des
formations sportives de haut niveau mises en place en 2015 par lIFCE
sur la base de tarifs revus la hausse, reste par nature, dune surface
limite.
Le Cadre noir doit voluer aux plans du contenu des
reprsentations (en prservant les principes de lquitation de tradition
franaise), de leurs adaptations diffrents sites, de leur frquence et de
son modle conomique. LIFCE doit dvelopper une politique de
marque pour exploiter la notorit du Cadre noir. Les conditions
demploi des agents concerns (cuyers ou autres), qui interviennent
galement en matire de formation et peuvent tre des comptiteurs de
haut-niveau, de leur recrutement et de leur formation sont galement
examiner.
Le ministre charg des sports estime que lIFCE, dans son statut
actuel, peut constituer un atout prcieux pour le dveloppement du sport
questre, y compris de haut niveau, grce aux comptences de ses
personnels, la qualit de ses quipements et installations sportives,
limportance et la qualit de son cheptel et la reconnaissance de son
image dexcellence et de tradition. Cest justement cette ambition que
cherche mettre en uvre le nouveau contrat dobjectifs et de
performance (COP) 2014-2017.
Ainsi ltablissement vient-il de revoir son organigramme,
daffiner sa comptabilit analytique, de lancer de nouvelles formations de
haut niveau en lien avec lINSEP et de conduire les premires tudes sur
lvolution du Cadre noir.


615
Ltablissement a dj procd la vente de plusieurs biens

immobiliers. Aprs une phase de dialogue avec les collectivits
territoriales concernes par le devenir des sites des ex-haras inutiles aux
nouvelles missions de ltablissement, le conseil dadministration du
15 octobre 2015 a mandat le directeur gnral pour ngocier avec un
oprateur immobilier spcialis en vue de valoriser, par cession ou
exploitation, le patrimoine immobilier qui ne lui est plus utile. La
rsolution dun problme ancien, antrieur la cration de lIFCE, est
donc engage et il sagit maintenant daboutir.
En conclusion, le ministre de la ville, de la jeunesse et des sports
considre que la proposition de la Cour de supprimer lIFCE nest
aujourdhui ni envisageable, ni oprationnelle au moment o
ltablissement est entr de faon concrte dans une phase de profonde
volution. Il convient en outre dobserver que le Cadre noir ne saurait
tre gr par une administration, quelle soit centrale ou dconcentre.
Dans ce cadre, et pour conforter les trajectoires dvolution
dfinies par le COP, les ministres signataires ont souhait diligenter une
mission conjointe dinspection (Inspection gnrale de la jeunesse et des
sports (IGJS), conseil gnral de lalimentation, de lagriculture et des
espaces ruraux (CGAAER), Inspection gnrale des finances (IGF)) pour
apprcier ladquation entre les prestations proposes par lIFCE et les
attentes de ses diffrents partenaires, pour identifier les atouts de
ltablissement et les pistes damlioration et pour valuer leurs
conditions de mise en uvre. La mission qui va tre lance tudiera en
particulier les conditions dvolution du Cadre noir mentionnes ci-avant
et pourra sappuyer sur les analyses dveloppes par la Cour pour faire
des prconisations oprationnelles.
RPONSE DU PRSIDENT DE LINSTITUT FRANAIS

DU CHEVAL ET DE LQUITATION
Le rapport de la Cour interpelle sur lutilit de la fusion entre les
haras nationaux dune part et lcole nationale dquitation (lENE), qui
porte le Cadre noir, dautre part pour donner naissance lInstitut
franais du cheval et de lquitation et sur la faon dont cette fusion a t
conduite. Il formule des recommandations sur le futur de cet
tablissement public.

616
COUR DES COMPTES
Le calendrier des dcisions que la Cour a repris dans son rapport

est utile pour comprendre la gense dune opration qui sest droule
sur les dix dernires annes et a conduit la situation actuelle. Lorsque
ce rapprochement a t envisag, la dcision a fait lobjet dune
consultation auprs des acteurs du secteur qui avaient majoritairement
mis un avis favorable cette opration. cette poque, les haras
nationaux jouaient un rle important dans llevage et surtout
ltalonnage public, rle qui tait prvu pour perdurer et a t supprim
depuis par une dcision politique. Le rapprochement permettait la
cration dune structure unique portant les intrts de ltat touchant au
cheval. Il devait ainsi lui donner des moyens de dfinir une vritable
politique du cheval en sappuyant sur une entit ayant une vision
transversale dun secteur conomiquement important il concerne prs de
200 000 personnes en France) et extrmement diversifi, car touchant au
monde de lagriculture et des sports videmment, mais aussi celui de la
culture, de lducation, des loisirs Les trop longs dlais de mise en
place de cette dcision ont conduit crer lIFCE au moment o ltat
dcidait de mettre un terme ltalonnage public. Ainsi, ds la cration
de lIFCE, les haras nationaux perdaient lessentiel de leur activit, de
leur raison dtre et de leurs ressources, entranant la ncessit dune
rduction majeure de la structure peine ne. Il est clair que dans un
contexte diffrent, lefficacit aurait command de grer successivement
la rorganisation de chacune des entits prise isolment avant leur
rapprochement. La ncessit - devenue par force le principal
objectif - pour le nouvel ensemble de grer cette attrition se surajoutait
celle de faire coexister des quipes ayant chacune une culture forte, alors
mme que labandon de ltalonnage public rduisait encore les
synergies oprationnelles lies au rapprochement. Cest dans ce contexte
particulirement difficile qua eu lieu la fusion.
Nomm prsident fin 2013, jai hrit de cette situation. Je nai
pas souhait proposer aux ministres de tutelle de remettre en cause la
dcision de fusion. Les quipes avaient t largement perturbes depuis
vingt ans par les changements de cap successifs : celles des haras
nationaux par des stop and go portant sur le rythme et ltendue
dune attrition subie au quotidien, celles du Cadre noir par le sentiment
dtre noyes dans un ensemble beaucoup plus important et en situation
difficile, mettant au second plan la problmatique qui les concernait. Il
mest apparu plus efficace et pragmatique de focaliser la direction sur le
recensement des missions qui pouvaient tre maintenues voire
dveloppes, de faon mobiliser les quipes sur ces missions, tout en
acclrant la mise en place dconomies pour rduire lappel aux fonds
publics. Jai runi un groupe de travail compos dadministrateurs et de


617
personnalits extrieures au sein duquel le directeur gnral tait invit.

Ds le printemps 2014, les grands axes stratgiques taient dessins. Ils
incluaient notamment, outre la raffirmation et lextension des missions
rgaliennes :
- louverture linternational de la recherche trop ferme et centre
sur des problmatiques vtrinaires et sa rorientation sur des sujets
concrets dbouchant sur des rsultats court terme ;
- la dcision de prendre linitiative dun dialogue proactif avec les
collectivits territoriales concernes par nos implantations de faon
les solliciter en vue de prendre le relais pour la gestion de ceux de
nos sites devenus inutiles ;
- la recommandation, si ces contacts ne se concrtisaient pas
rapidement, de se dsengager de ce parc immobilier surnumraire
en lapportant une socit foncire au capital de laquelle aurait t
invit un oprateur institutionnel la comptence immobilire
reconnue comme la Caisse des dpts et dont la mission aurait t
de faire merger des projets permettant la sortie en douceur de
lIFCE qui aurait apport sa connaissance questre ;
- la ncessit de valoriser, outre limmobilier, la totalit du patrimoine
matriel et immatriel issu des haras ;
- la relance du Cadre noir qui tait ancr non seulement dans le
monde du sport, mais dans notre patrimoine culturel et devait
concourir efficacement au rayonnement international de notre pays,
ainsi quau dveloppement conomique du secteur ;
en dveloppant sa visibilit en France et ltranger ;
en raffirmant son rle dcole dquitation magistrale et en
focalisant son action sur la formation suprieure par la cration
dun diplme suprieur du Cadre noir, de haute valeur ajoute ;
plus gnralement en augmentant la notorit de la marque
Cadre noir avec lobjectif affirm, une fois les indispensables
actions de relance effectues, de faire appel au sponsoring pour
refinancer les quelque huit millions deuros de budget annuel.
En conclusion de ces travaux, il avait t demand la direction
de produire des lments chiffrs traduisant, un horizon de trois cinq
ans, la mise en uvre de ce plan et prcisant les conomies attendues.
Llaboration de ce plan sest droule entre dcembre 2013 et mars
2014 dans un climat de travail proactif entre la direction et le conseil
dadministration. Sa mise en uvre na dbut quau printemps 2015

618
COUR DES COMPTES
aprs plusieurs tapes formelles, et notamment sa signature par les

tutelles concernes.
La direction a ensuite dcid seule des options oprationnelles de
ce plan et de sa mise en uvre sans sappuyer sur le conseil
dadministration qui na dispos que dune information a minima. Cette
mise en uvre appelle plusieurs points majeurs de vigilance auxquels le
conseil dadministration et moi-mme resterons trs attentifs.
Lurgence de la mise en uvre : Les quelque 180 000
professionnels, essentiellement acteurs privs, dont lactivit a trait au
cheval sont demandeurs des services actuels et venir de lIFCE pour
soutenir leur dveloppement. Dans un cadre financier de plus en plus
contraint pour tous, la prennit de production de ces services par ltat
ne peut se concevoir que dans un budget matris. Le chiffrage de la cible
moyen terme, en matire de cots mais aussi de recettes, et la rapidit
de la trajectoire pour y parvenir est indispensable.
Le traitement social de la rorganisation : hormis quelques
mesures trs ponctuelles, il nexiste ce jour, en dehors des dparts
volontaires ou des dparts en retraite, aucun plan daccompagnement
social de la rduction des effectifs. Nos personnels nagure affects
ltalonnage doivent trouver un avenir professionnel dans un cadre
diffrent et ne peuvent tre laisss seuls face cette question. Toutes les
recherches dopportunits au sein de ladministration mais galement
dans des structures connexes (SHF, Fdration franaise dquitation,
collectivits territoriales, etc.) doivent tre menes. Un plan cohrent et
dtaill de mesures daccompagnement de cette mutation reste dfinir
et discuter avec les reprsentants du personnel. Il nest pas concevable
non plus de laisser une partie croissante de nos collaborateurs constater
la baisse inluctable de leur travail quotidien en sentant leur utilit
dcrotre dans une structure devenue trop vide. Ces problmes
dorganisation sociale avec leurs consquences sur la reprsentation
intime que chaque collaborateur se fait de son mtier, au cur des dbats
actuels sur lorganisation du travail dans notre pays, sont de lavis du
conseil dadministration qui sen proccupe chaque runion, un risque
important.
La clarification et la simplification de la gouvernance et de
lorganisation : le conseil dadministration runit des personnalits
souvent fortement impliques dans le secteur du cheval et disposant de
rseaux et de comptences permettant de faciliter la mutation de lIFCE.
Lefficacit commande dassocier le conseil ds que possible aux
dcisions importantes et non de le considrer comme une chambre


619
denregistrement de dcisions dj prises voire dj mises en uvre par

la direction.
Par ailleurs, au sein de ltablissement, le Cadre noir est une
entit spcifique rattache aux univers du sport, mais aussi de la culture,
du spectacle, de lducation Le schma dorganisation de
ltablissement doit tre repens pour prendre en compte sa spcificit et
lui donner une large autonomie de gestion. Cette structure de moins de
200 personnes localises sur un seul site, ddie des missions
pratiquement sans interfrence avec les autres activits de
ltablissement, doit tre gre par un responsable unique, dune
comptence indiscutable, qui sont fixs des objectifs lisibles. Cette
clarification permettra la fois dacclrer les recettes et damliorer les
services rendus au secteur : dfinition prcise du contenu et du calendrier
de mise en place du diplme suprieur du Cadre noir demand depuis des
annes par les professionnels, fluidification des relations en matire de
sports avec la FFE, acclration des recettes de valorisation de la
marque, etc. Concomitamment, une rflexion doit tre mene sur la
structure juridique du Cadre noir et sur lopportunit de crer une
structure juridique ad hoc si le statut dtablissement public administratif
ntait pas adapt au dveloppement des recettes. Divers exemples sont
fonctionnels dans dautres tablissements publics.
La valorisation de notre patrimoine immobilier : ds fin 2013, il
avait t demand dtudier ce dsengagement suivant le schma rappel
plus haut. Afin dacclrer la prise de dcision, jai pris linitiative de
convoquer un conseil dadministration consacr ce seul sujet le
15 octobre 2015. Les ministres de tutelle nous ont demand de soumettre
ce conseil un schma diffrent de celui propos et de cder notre
patrimoine immobilier une socit unique, dtenue par ltat, la
SOVAFIM. Le conseil a mandat la direction pour tablir un projet de
convention en ce sens. La cession de limmobilier dans ce cadre est un
sujet sensible qui est et sera suivi avec une vigilance toute particulire. Si
les contraintes conomiques le permettent, il sera souhaitable de faire
merger des projets qui conservent la vocation questre de nos sites.
La valorisation de nos actifs immatriels : outre son immobilier et
ses matriels, ltablissement est dpositaire des savoir-faire et des
marques haras nationaux et Cadre noir. En particulier, la marque Cadre
noir est encore trs forte et connue mondialement. Elle est associe
lquitation de tradition franaise inscrite au patrimoine immatriel de
lUNESCO. Elle peut et doit concourir la cration de valeur et la
gnration de recettes permettant de rduire lengagement financier de
ltat. Pour atteindre cet objectif, il est ncessaire de concentrer nos

620
COUR DES COMPTES
moyens de communication sur nos seules marques et dviter la

dispersion de notre communication vers dautres sigles existants ou
crs, qui nont pas vocation tre connus du grand public. Cette
dispersion est non seulement onreuse mais introduit de la confusion et
affaiblit nos marques existantes.
La Cour formule des critiques sur la gestion interne de
ltablissement. Je me suis attach avec le conseil dadministration
mettre en place des comits facilitant le dialogue avec la direction
oprationnelle de ltablissement et dfinir des rgles et procdures de
dontologie. Toutefois, le conseil a trs peu de visibilit sur dventuels
dysfonctionnements de la gestion interne et na pas de moyens de
contrle, y compris sur les marchs. Le directeur gnral qui dispose par
dcret dune trs large autonomie de gestion rpondra aux remarques de
la Cour.
En conclusion de son audit, la Cour recommande un clatement de
ltablissement en rattachant dune part les activits rsiduelles ou
rgaliennes issues des haras nationaux aux services ad hoc du ministre
en charge de lagriculture et, dautre part, le Cadre noir au ministre en
charge des sports. Cette recommandation relve dune logique certaine et
reconnat en particulier la spcificit du Cadre noir. Toutefois, sa mise en
uvre devrait tre valide par un chiffrage pralable prcis. Elle
afficherait alors un nouveau changement de cap dans la politique
conduite par ltat concernant les haras nationaux, changement difficile
accepter pour les quipes qui ont dj vu se succder de multiples
rorientations successives en peu dannes, avec le risque dune forte
perte de confiance de leur part. Elle priverait ltat de la possibilit de se
servir de ltablissement pour dfinir une vraie politique du cheval dans
ce secteur extrmement diversifi qui touche de nombreux univers,
fonctionne en rseau davantage quen filire agricole linaire et dans
lequel la France a des atouts forts : un levage dont la qualit est
reconnue, une progression relle des rsultats en comptition, un modle
conomique envi de clubs hippiques qui permet doffrir au plus grand
nombre une quitation de qualit et un projet sportif et pdagogique, une
cole suprieure historique reconnue internationalement, une activit qui
fait un appel trs limit aux fonds publics et bien infrieur celui
dautres sports, eu gard au nombre de pratiquants de tous niveaux.
ma connaissance, il nest pas dexemple o la mme direction a
russi mener avec succs simultanment la restructuration dune entit,
le dveloppement dune seconde et la fusion des deux alors mme que les
synergies oprationnelles sont pratiquement inexistantes. Lefficacit


621
recherche pourrait tre obtenue tout en inscrivant les orientations de

ltat dans la continuit par deux dcisions prendre rapidement :
- focaliser laction de la direction sur la rorganisation de la partie
issue des haras nationaux en fixant des objectifs sociaux et
conomiques simples et clairs : identifier, dfinir et installer les
quipes ncessaires la gestion des missions prennes dans leur
configuration en vitesse de croisire , planifier et organiser le
redploiement des collaborateurs ne sinscrivant pas dans ces
missions vers dautres fonctions ou dautres entits, grer la sortie
du parc immobilier excdentaire dans les meilleures conditions ;
- mettre en place une nouvelle gouvernance efficace pour le Cadre
noir, sappuyant sur un comit ad hoc (ou un conseil
dadministration en cas de cration dune structure juridique)
incluant notamment des personnalits issues du monde de la culture,
du spectacle, dentreprises prives qui savent valoriser un
portefeuille de marques, qui encadrerait un responsable unique
auquel seraient fixs des objectifs de dveloppement : rduire le
recours aux financements publics en augmentant les recettes, tout en
amliorant lefficacit des relations avec les acteurs du monde
sportif et ducatif, dont la Fdration franaise dquitation, et le
rayonnement international.
La mise en uvre de ces actions selon un squenage prcis, objet
dun suivi rgulier par le conseil dadministration, doit permettre de
diviser rapidement par trois le budget que ltat consacre
ltablissement tout en amliorant la prise en charge des missions de
service public ainsi que laide apporte aux acteurs du secteur.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LINSTITUT

FRANAIS DU CHEVAL ET DE LQUITATION
En premier lieu, le rapport affiche un parti pris trange
concernant la rforme des haras nationaux.
En effet, il suggre que l'abandon de l'talonnage public n'est pas
effectif. Ce qui est inexact. L'tat, ou son oprateur, n'est plus matre
d'ouvrages d'talonnage. C'est dire qu'il ne propose plus de prestations
de reproduction une clientle d'leveurs. Il possde certes encore
quelques talons qu'il loue des entreprises prives. Mais ceci n'en fait

622
COUR DES COMPTES
pas un talonnier, mais un simple propritaire, valorisant son patrimoine

gntique.
La procdure de location a conduit ce que l'IFCE ne soit pas
intress au retour de la performance gntique, en privilgiant une
location simple prix fixe. Cette opration permet l'tablissement de
dgager un revenu de plus 500 000 euros par an, pour les trois annes
venir au moins (dure des contrats en cours) ; ce qui est de bonne
gestion.
Sur ce sujet, le rapport ne mentionne pas que l'arrt de
l'talonnage s'est fait en transfrant l'activit et non en l'abandonnant.
Cette dernire option aurait eu un effet ngatif sur l'offre de l'talonnage
dans le territoire, alors que l'option prise a permis de maintenir plus de
40 centres techniques privs sur 80 centres en activit au dbut de la
rforme. Ce maintien est une richesse pour les territoires concerns.
Sur le Cadre noir, la Cour regrette, notamment, le faible nombre
de reprsentations hors de Saumur. Or le nombre limit de tournes du
Cadre noir, largement d une situation conomique difficile et d'un
cot technique de production de spectacle lev, n'empche pas le
rayonnement du Cadre noir. Les tudes de clientles montrent une
frquentation d'trangers non ngligeable en t (30 % de la clientle).
De mme, le public franais de toutes rgions vient voir le Cadre noir
Saumur. L'affirmation que des sorties amlioreraient la situation
financire n'est vraie que si la marge dgage est suffisante, ce qui n'est
pas toujours le cas. En effet, l'quilibre n'est trouv que si plus de 14 000
spectateurs sont prsents un prix moyen de billet assez lev (50 euros /
place en moyenne). Ces conditions ne sont pas possibles dans toutes les
villes de France, plutt quipes de Zniths que d'Arnas. La
densification du programme sur Saumur, o les cots de production sont
matriss, malgr une jauge modeste, a permis l'augmentation continue
de la marge gnre par le Cadre noir, dans sa dimension
vnementielle, montrant les efforts de l'tablissement pour le
dveloppement et la rationalisation de l'activit, qui reste une activit
annexe d'un corps d'enseignants.
Pour le sport de haut niveau, le rapport passe totalement sous
silence les rsultats sportifs obtenus, et donc les effets les plus visibles de
la politique mise en place. Il est ncessaire de les rappeler :
- en 2013, les membres du ple France jeunes de Concours complet
constituent l'ossature de l'quipe de France qui devient championne
d'Europe. Un autre de ses membres concourant individuellement
devient vice-champion d'Europe;


623
- en 2013, Jos Letartre obtient deux mdailles de bronze aux

championnats d'Europe de para dressage (grade III) sur le cheval
" Warina*ENE-HN ", proprit de l'IFCE ;
- en 2014, Nicolas Andrani devient vice-champion du monde de
voltige sur le cheval " Just a kiss*ENE-HN ", proprit de l'IFCE ;
- en 2014, Renaud Vinck, agent de l'IFCE en poste au Pin, devient
vice-champion du monde d'attelage un, sur le cheval Don
Camillo*ENE-HN , proprit de l'IFCE ;
- en 2015, le lieutenant-colonel Thibault Vallette, agent de l'IFCE,
cuyer du Cadre noir, obtient une mdaille de bronze individuelle
aux championnats d'Europe de Concours complet ainsi qu'une
mdaille de bronze par quipe, sur le cheval Quing du briot*ENEHN , proprit de l'IFCE. Par son classement, il fut la pice
matresse de la qualification de l'quipe de France pour les jeux
olympiques de 2016 ;
- en 2015, Jos Letartre participe aux championnats d'Europe de para
dressage sur le cheval " Ronan Keating ", proprit de l'IFCE. Il
poursuit sa qute d'une qualification aux jeux paralympiques sur le
cheval Swing , lui aussi proprit de l'tablissement ;
- en 2015, Marion Mouthino, membre du ple France de voltige,
obtient une mdaille de bronze aux championnats du monde juniors.
Ces rsultats montrent que la dimension du sport de haut niveau
est bien prsente dans la dmarche d'accompagnement de la comptition.
Sur la formation, il me semble ncessaire de rappeler que le projet
de l'institut s'inscrit prioritairement dans des logiques d'excellence des
formations proposes et d'innovations pdagogiques. Ainsi deux
nouvelles formations portant la fois sur l'quitation de tradition
franaise et la mthodologie sportive ont t mises en place sous
habilitation de l'INSEP. Des colloques de haut niveau (journes sport)
sont aussi organiss, deux fois par an.
On rappellera aussi que la formation initiale est organise sur un
mode biqualifiant avec l'universit d'Angers, pour obtenir une licence de
gestion. Les stagiaires se voient aussi proposer des formations en langue
anglaise ainsi que le brevet professionnel de responsable d'tablissement
hippique (BPREH). Ceci accrot considrablement leur employabilit.
L'IFCE est le seul oprateur de formations d'levage et
d'quitation, en France, proposant une telle diversit de dispositifs ce
niveau de prestation. Cette dmarche a justifi, dans le COP 2014-2017,

624
COUR DES COMPTES
la cration de l'cole suprieure du cheval et de l'quitation. L'innovation

et la recherche pdagogique, au service de la performance sportive et de
l'levage, sont un des axes majeurs de l'institut.
Enfin, sur le SIRE, le rapport demande l'IFCE d'tre performant
conomiquement. Ce qui est un souci constant, et les stud-books franais
y veillent, au sein du comit des usagers du SIRE. La modernisation en
cours du systme d'information (dnomme SIRE 3) emporte deux
dimensions : la mise niveau technologique d'outils obsoltes, et le
dveloppement de nouveaux services l'usager (personnalisation des
espaces, mobilit, outils de valorisation de la caractrisation pour les
races....) et d'adaptations aux volutions rglementaires particulirement
nombreuses ces dernires annes. Le fait que SIRE soit une base unique a
montr l'efficacit de l'organisation franaise aux autorits europennes,
lors des crises rcentes. Ainsi, le nouveau rglement d'identification
impose-t-il une base centrale dans chaque tat membre pour
l'identification, confortant les choix stratgiques de notre pays.
Pour l'immobilier, il est port la connaissance de la Cour que le
conseil d'administration a confi, dans sa sance du 15 octobre 2015, au
directeur gnral, un mandat pour engager une concertation sur le
transfert la SOVAFIM d'une grande partie des biens en proprit (neuf
sites de haras nationaux). En comptant la vente de Blois et d'Annecy, ce
seront la quasi-totalit des sites de haras nationaux proprits de l'IFCE
qui auront chang de gestionnaire ; seuls les haras nationaux de
Pompadour et d'Uzs restent l'actif de l'IFCE.
Par ailleurs, les critiques sur la gestion de l'tablissement
appellent quelques rectifications.
Tout d'abord, il est faux de dire que des marchs informatiques
sont de simples marchs de main duvre. Les marchs cits par la Cour
sont des contrats de prestation de services informatiques passs sous
forme de marchs bons de commande (article 77 du code des marchs
publics) et tarifs sur la base d'un prix de journe.
Nanmoins et contrairement des contrats portant sur la
ralisation complte d'un produit logiciel dans un dlai donn et qui
seraient alors assortis d'une obligation de rsultats, ces marchs ne
relvent que du rgime de l'obligation de moyens. Il s'agit en effet de
s'assurer de la fourniture de comptences techniques spcifiques et
pointues ('Forms', PHP, Exalead, Jboss, etc.), en principe non
disponibles au sein des quipes de la direction informatique, pour
rpondre des besoins ponctuels strictement dpendants des phases de
mise en uvre des projets informatiques de l'IFCE.


625
Bien que l'intitul de certains de ces marchs ( renforcement du

service tude ...) soit effectivement clairement erron, les conditions
d'assimilation de ceux-ci du prt de main duvre ne sont pas runies ;
en effet :
- la qualification de prt de main duvre ne peut tre retenue que
si l'opration a pour but exclusif le prt de personnel. Or, l'objet de
ces marchs est l'acquisition temporaire de comptences dans des
domaines peu ou pas matriss par les personnels de la direction
informatique. On n'est donc pas dans le domaine de comptence'
des quipes mais justement dans des champs d'expertise non
matriss par celles-ci ;
- il ne s'agit pas de combler les besoins en main duvre d'une
direction informatique fonctionnant simplement en routine mais de
l'intgration de modules particuliers au sein du dveloppement de
projets complexes. Nous ne sommes donc en aucun cas dans le cadre
de l'activit normale et permanente de la DSI ;
- enfin et mme si les formulations du type 'les intervenants seront
rattachs au service tudes' prtent franchement confusion, il n'y a
jamais de transfert l'IFCE du lien de subordination existant entre
ces intervenants et les SSII qui les emploient, les forment, les
valuent et les remplacent le cas chant, ce qui anantit le
caractre exclusif qui aurait exist si l'on s'tait situ dans un cas
d'intermdiation pure, o aucune valeur ajoute n'est cre par le
prteur .
Il faut cependant admettre que, dans le cadre de projets aussi
lourds, et complexes que SIRE 3, l'emploi d'appellations malheureuses et
de formulations parfois maladroites, le risque de confusion tait rel.
En 2015, le nouveau march informatique assistance matrise
duvre et douvrage : prestation dexpertises, de dveloppements
informatiques et dassistance li ces prestations a d'ores et dj t
revu intgralement afin de reformuler la rdaction en terme dobjet, de
planning et de dnomination.
Ensuite, les critiques sur les achats ne prennent pas en compte
certains lments.
La Cour reproche l'tablissement d'introduire, dans ses appels
d'offres, des critres du type "respect (optimal) des conditions imposes
par le cahier des charges", estimant que cette demande serait
contradictoire avec le caractre obligatoire des dites conditions et
devrait logiquement mener au rejet de la candidature, selon une logique

626
COUR DES COMPTES
0 / 1. Or, dans le cas des marchs procdures adaptes (MAPA), la

variante est de droit.
Dans ces cas, attribuer une note au respect optimal des
indications du cahier des charges revient donc tenir compte de la
possibilit laisse aux candidats d'y droger sous la forme de variante(s),
ce qui a tout de mme pour avantage de permettre de retenir l'offre la
plus adapte aux besoins de la personne publique, ceci dans des
domaines souvent techniques o l'ventail des solutions possibles n'est
pas forcment connu de l'acheteur. Il n'y a donc l rien d'anormal en soi,
et il n'est pas exact de dire que cette approche ne conduit pas une
slection objective des prestataires.
Il est cependant vrai que le terme "impos " est de trop puisque
effectivement contradictoire avec la possibilit d'examiner une offre
alternative ; une formule du type " respect optimal des lments du cahier
de charges " devrait ds lors suffire.
Quant l'audit interne, comme cela a dj t indiqu aux
auditeurs, il est rattach la direction gnrale depuis 2012. Le
prsident de ce comit rend compte directement au directeur gnral qui
lui fixe ses objectifs annuellement. L'audit interne a ainsi valu, entre
autres questions, deux sujets majeurs : les modalits de transfert des
centres techniques de reproduction et les relations avec les collectivits
au sein de chaque haras national. Le premier travail a permis de
stabiliser une procdure de vente des matriels de reproduction, et le
deuxime a permis de mettre en place la nouvelle politique immobilire
de l'tablissement. Les recommandations font l'objet d'un suivi annuel
avec le directeur gnral. Une charte d'audit au sein de l'IFCE va tre
finalise d'ici la fin de l'anne 2015.
De mme, la comptabilit analytique est en place dans
l'tablissement, y compris sur le primtre de l'ex ENE. Le fait que
l'approche analytique ait pu voluer pour prendre en compte des
volutions de demandes de la part des administrations de tutelle
(notamment la notion de sport de haut niveau) ou du conseil
d'administration ne doit pas conduire en sous-estimer la pertinence.
Son interprtation est dlicate dans le cadre d'une volution profonde de
l'tablissement, mais elle est complte et couvre bien les missions de
l'tablissement. Il faut rappeler que les documents budgtaires font aussi
l'objet d'une prsentation par programme, anticipant ce qui va tre mis
en place dans le cadre de la GBCP.


627
Il faut en revanche noter que la trajectoire en effectif de l'IFCE est

bien conforme aux dcisions imposes : deux fois le nombre de dparts
la retraite, ce qui est considrable.
En conclusion, le titre du rapport indique clairement les
orientations de la Cour : une rforme mal conduite, une extinction
programmer. Le premier commentaire n'est pas juste, car la rforme se
conduit rythme soutenu et avec russite : succs de la mission de
France-Haras, immobilier en profonde volution, COP 2014-2017
donnant des orientations claires sur la structuration future de l'institut.
Tout ceci en moins de cinq ans.
D'ailleurs l'analyse, le rapport ne met pas en cause la conduite
de la rforme, mais son opportunit. La conclusion le confirme
puisqu'elle vise rendre chaque ministre de tutelle ses apports
initiaux.
C'est une option politique qu'il n'appartient pas au directeur
gnral de commenter. Il ne peut que constater que les effets induits, en
termes financiers et humains, d'une telle option ne font l'objet d'aucune
analyse dans le rapport, et ses impacts nullement valus. Il se doit
d'alerter sur la tension qu'une telle option engendrerait pour le personnel
d'un tablissement soumis des rformes successives.

COUR DES COMPTES
628
RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE

DU GIP FRANCE HARAS
Concernant les flux financiers entre le GIP et lIFCE, ils sont
dtaills dans les tableaux suivants :
Prestations reverses par le GIP lIFCE
2011
2012
2013
2014
4 502 971
2 605 467
1 077 346
27 839
137 225
96 000
compris
ci-dessus
Nant
prestations support
151 410
157 044
67 798
30 617
Personnel
832 699
821 927
669 846
356 159
370 695
151 632
9 592
156 160
110 240
97 141
reversement gntique
1 045 850
446 364
Nant
dduire remboursement
pensions monte 2011
-484 801
24 810
39 248
7 964
4 793 152
2 562 610
529 312
prestations techniques
identification trait
pensions sang, poneys et 1 025 700

arabestrait
pension
446 720
divers (carnets de saillie,

abonnement web,
marchs)
TOTAL
7 096 725
Subventions verses par lIFCE FH

SUBVENTION IFCE
2011
2012
2013
2014
POLITIQUE TRAIT
137 225
252 160
110 240
97 141
447 852
328 486
179 598
700 012
438 726
276 739
REMBOURSEMENT
PART PERSONNEL
TOTAL
137 225
Concernant l'chec de l'organisation d'une filire de gestion

collective de la gntique quine, il est incontestable que l'organisation
collective nationale prenne imagine par une partie des professionnels
et la direction de France-Haras n'a pas abouti pour les raisons
clairement expliques dans votre rapport.


629
En revanche, la gestion partenariale entre tat et structures

professionnelles a t rellement mise en place pendant la phase de
transfert.
Cette structuration transitoire a rempli l'un des objectifs fix au
GIP en favorisant la mise en place de structures territoriales adaptes
selon les formes juridiques pertinentes permettant le transfert mutualis
public/priv ou la prise en charge par le secteur priv en fonction des
besoins identifis (article 2 de la convention constitutive).
Les structures ainsi cres pour reprendre l'talonnage de sang
sont principalement prives, collectives ou individuelles, et fonctionnent
pour la quasi-totalit sans aucun financement public. Au dmarrage, la
plupart d'entre elles ont eu recours des ressources humaines
spcialises de l'IFCE, contribuant la transition sociale et conomique
de l'talonnage public.
Pour le secteur Trait, non viable conomiquement, l'association
pr-figuratrice du GIP breton cre sous l'impulsion de la rgion
Bretagne, a effectivement rachet le parc d'talons publics proprits de
France-Haras dbut 2015 (105 talons).
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION

DE PRFIGURATION DU GIP CHEVAL BRETON
Au regard de linsertion relative lIFCE destine figurer dans
le rapport public annuel 2016 de la Cour des comptes, je vous transmets
un certain nombre dobservations pour tayer mon dsaccord sur
certaines de vos recommandations. Au titre de ma responsabilit de
prsident de lassociation de prfiguration du GIP Cheval breton, je
choisis dlibrment de napporter aucun jugement sur les constats et
recommandations extrieurs au champ de ma responsabilit.
Lvolution des Haras nationaux
Si une rforme des Haras nationaux pouvait senvisager au dbut
des annes 2000, encore fallait-il quelle soit annonce clairement, base
sur des objectifs ngocis et donc justifie et justifiable. Or, tel na pas
t le cas, en particulier pour le sort fait aux activits dtalonnage.
Certes, le Conseil de la concurrence a t saisi par des talonniers privs
mais il est rarement prcis que ces leveurs faisaient commerce avec des
races de chevaux pur-sang. Jamais, les talonniers et les leveurs de

COUR DES COMPTES
630
races de chevaux de trait nont particip cette saisine, tout simplement

parce quil ny a pas de modle conomique pour ces races. Ces leveurs
avaient besoin du maintien dun talonnage public mis en uvre par les
Haras nationaux. Dailleurs le contrat dobjectifs 2004-2008 des Haras
nationaux lvoquait de fait, de mme que les deux Inspecteurs gnraux
en 2008 chargs dun rapport pour les ministres chargs de
lagriculture et des sports.
Force est de constater que les objectifs de maintien de la place des
Haras nationaux dans ltalonnage public ont assez vite disparu malgr
des engagements de principe pris au moins pour certaines races.
Dailleurs, le choix du ministre charg de lagriculture le 20 aot
2014, de soutenir la demande dleveurs qui sopposaient la vente par
France-Haras de 44 talons de valeur, dmontre sil le fallait, que la
saisine du conseil de la concurrence ntait ralise que par une fraction
dentre eux. Il apporte aussi la preuve que llevage quin dans sa
diversit, a besoin de la puissance publique, soit pour une forme de
soutien, soit pour une forme de rgulation.
Limportance du Cheval breton en Bretagne et en France
Le Cheval breton tout comme les autres races de chevaux de trait,
a une place importante dans la filire quine de production. Nest-il pas
une des races de trait avec les effectifs les plus importants ? Il est bien
entendu, trs prsent en Bretagne mais la moiti de ses effectifs se situent
hors berceau. Les rgions Aquitaine, Auvergne, Limousin, Midi-Pyrnes
et Pays de la Loire sont les plus concernes.
Depuis trois quatre ans, se dveloppent de nouveaux usages en
lien avec le dveloppement durable cheval de traction, cheval
territorial sans compter le cheval utilis pour les activits
touristiques ou le cheval accompagnant des thrapies. Or, ces nouveaux
usages supposent quun travail de slection soit conduit afin dadapter le
Cheval breton ces nouveaux usages.
Linitiative de la rgion Bretagne
Ds 2006, les collectivits territoriales bretonnes, sous limpulsion
de la rgion, se sont inquites de lavenir des deux Haras nationaux
prsents sur leur territoire. Aprs des entrevues avec le directeur gnral
de lpoque, elles ont dcid de crer sur chaque site, un syndicat mixte
(SM) associant rgion, dpartement, communaut de communes et
communes. Il sagissait dune premire tape qui traduisait une prise de
conscience de ces collectivits territoriales et locales. En se fdrant dans
des SM, elles pensaient pouvoir conserver en Bretagne, deux lieux de


631
monte publique ddis au cheval breton et ainsi apporter leur soutien aux
leveurs et la race.
En 2010, le prsident du conseil rgional de Bretagne annonait
son intention de soumettre lassemble rgionale, un Plan Cheval .
Vot en octobre 2011 aprs une large concertation des acteurs du monde
quin, ce plan faisait du maintien dune monte caractre public
pour le cheval breton, lun des 5 objectifs de ce plan. Aussi, partir de
2012, la rgion Bretagne a conduit une rflexion pour mettre en place le
cas chant, une structure qui prendrait la suite de lIFCE en matire
dtalonnage. Ont t associs ces travaux toutes les rgions
mentionnes supra, le syndicat des leveurs de cheval breton (SECB) qui
est aussi le stud-book, le conseil des quids de Bretagne (CEB) et bien
entendu lIFCE. Il ntait pas concevable que loprateur historique soit
absent de la nouvelle structure si elle tait effectivement cre.
Le 20 dcembre 2014, lassociation de prfiguration du GIP
Cheval breton tait cre lors dune assemble gnrale constitutive
tenue Lamballe (22). Elle a son sige au Haras national de Lamballe.
Le 22 octobre 2015, sest tenu un bureau de cette association pour
finaliser le dossier de cration du GIP puisque 5 structures ont dsormais
dlibr de manire identique en faveur de leur adhsion la constitution
du GIP Cheval breton. Il sagit, des rgions Bretagne et Pays de la Loire,
de lIFCE, du SECB et du CEB.
Les attentes du GIP Cheval breton
La rgion Bretagne participe respectivement depuis 2006 et 2007
au financement des SM de Lamballe et Hennebont. Lors de la cration de
lassociation de prfiguration du GIP Cheval breton, la rgion Bretagne
a permis lachat de 113 talons France-Haras et de 6 jeunes talons en
septembre loccasion du concours national du cheval breton. Dans le
GIP, les deux rgions vont apporter une part significative des crdits de
fonctionnement et dinvestissement. Mme si nous esprons ladhsion
ultrieure dautres rgions, force est de constater quelles ne sont pas au
rendez-vous pour le moment.
Pour autant, le GIP ne pourra exister sans la participation de
lIFCE. Cest une vidence que de mettre en exergue la qualit de son
savoir-faire dans ltalonnage. Le GIP ne peut en quelques annes
acqurir de telles comptences. Cest aussi une aide financire de la
puissance publique nationale telle quelle tait envisage tant dans le
contrat dobjectifs 2004-2008 des Haras nationaux que dans le rapport
des deux inspecteurs gnraux.

COUR DES COMPTES
632
Il en va de la russite de ltalonnage caractre public que porte

ce GIP et donc de la satisfaction des leveurs de Cheval breton dont bon
nombre sont prts arrter linsmination de leur jument sil ny a pas
un bon service dtalonnage et prix modr compte tenu de labsence
de modle conomique et ceci malgr de nouveaux intrts ports cette
race.
Conclusion
Je souhaite exprimer mon total dsaccord avec les conclusions du
rapport de la Cour des comptes lorsquil recommande de supprimer
lIFCE. Sans vouloir me prononcer sur certaines activits cites, la
participation de lIFCE sous une forme ou sous une autre, ltalonnage
mais aussi la gestion de la base de donnes SIRE me parait
indispensable aux races de chevaux de trait.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE

DQUITATION (FFE)
Je souhaite par la prsente vous apporter lclairage pragmatique
et sincre de la Fdration franaise dquitation sur ce dossier.
Au pralable, je souhaite rappeler que cette contribution sinscrit
dans le cadre de la politique gnrale de la FFE dont les principes
fondateurs sont les suivants :
La fdration est dlgataire dune mission de service publique du
ministre des sports. Elle est compose de 9 000 groupements sportifs
adhrents. Vritables petites entreprises associatives ou commerciales,
ceux-ci regroupent 700 000 licencis et dnombrent plus de
1,5 millions de pratiquants. Ces entreprises questres constituent le
moteur de lquitation en France. Elles portent le dveloppement des
pratiques et encouragent leur diversification.
La fdration, outre ses missions dlgues, accompagne ces
entreprises dans leurs actions et organise la mutualisation des bonnes
pratiques en valorisant les multiples dimensions du cheval : ducation,
sant, intgration sociale, sport, formation professionnelle et
dveloppement durable.
La fdration a men une politique de dmocratisation des activits
questres, inscrite dans la dure. Elle a consolid, autour de ses


633
adhrents, un modle de dveloppement de lquitation unique au

monde et envi par de nombreux pays.
Avec 40 ans de recul, la FFE observe les rflexions conduites par
lIFCE au travers du prisme de ses propres responsabilits en matire de
dveloppement et de sport de haut niveau, ainsi que leur articulation avec
les entreprises questres.
Si les orientations prises en 2009 pour conduire la fusion des
deux tablissements publics en charge du cheval et de lquitation (haras
nationaux et cole nationale dquitation) donnant naissance lInstitut
franais du cheval et de lquitation en 2010 relve du bon sens et de
lintrt gnral davoir un seul organisme public ddi au cheval, il
convient de sinterroger sur ses missions et sur son organisation.
Dans le cadre des travaux prparatoires la rdaction du contrat
dobjectif et de performance de lIFCE initis en 2013 par le ministre de
lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort, M. Stphane Le Foll, la
Fdration franaise dquitation a rdig plusieurs propositions et
orientations.
De ce point de vue, les neuf pistes de travail voques lors de cette
consultation sapparentent davantage une recherche de niches
dexistence, plutt qu la construction dun ple technique capable de
fournir un vritable service public du cheval .
Ce service public du cheval doit comprendre les missions que ni le
secteur priv, ni la FFE, ni aucun organisme fdratif ne peuvent
assumer.
titre dexemple, la recherche et le patrimoine sont des domaines
stratgiques de long terme, qui ne peuvent tre pris en compte autrement
que par une structure caractre public.
Le patrimoine de lIFCE, non voqu lors de la consultation, est
constitu des sites, du matriel gntique, de la tradition questre, des
connaissances et savoir-faire des agents, de lensemble des donnes
constitues, des bibliothques et des capacits de recherche scientifique.
Le principe dun service public carte toute activit inscrite dans
le domaine concurrentiel. Laffaiblissement de ce principe produit des
dsordres sur le terrain qui vont lencontre de lefficacit globale de la
filire et discrditent lIFCE.
Aprs bientt six annes dexistence de lIFCE, un recentrage de
la structure sur des missions clairement tablies et tenant compte de ce

634
COUR DES COMPTES
qui prcde, semble indispensable pour la survie dun service public du

cheval en France, si telle est la volont.
Sagissant des activits rgaliennes assumes pour le compte de
ltat, notamment les activits didentification et de surveillance
sanitaire, il est ncessaire pour les acteurs de la filire de conserver une
structure publique spcifiquement ddie au cheval qui agisse en pleine
connaissance de lenvironnement quin et de ses particularits. Une telle
perte serait un recul considrable pour notre pays dont le systme
didentification des quids, SIRE, nous est envi du monde entier.
Pour ce qui est de lorganisation de ltablissement, plusieurs
facteurs rendent difficile une rforme en profondeur de la structure : la
multiplicit des statuts et des administrations dorigine des fonctionnaires
affects lIFCE, ainsi que les nombreuses strates dencadrement,
lensemble tant plac sous une double tutelle ministrielle.
Enfin, dans un contexte conomique difficile pour lensemble des
activits lies au cheval, la fdration appelle de ses vux la mise en
place dune vritable politique du cheval en France long terme
envisageant lavenir des financements publics de ces activits et des
structures qui y sont ddies.

2
La rorganisation de lenseignement
suprieur agricole public : une rforme
en trompe-lil
_____________________ PRSENTATION _____________________
Lenseignement suprieur agricole puise ses racines dans des
coles professionnelles telles lcole royale vtrinaire (de Lyon),
lcole royale forestire de Nancy cres respectivement en 1761 et
1824 ou lcole prive des industries agricoles ne en 1893 sous
limpulsion des industriels sucriers. Au fil du temps, le niveau de
formation des lves sest lev pour atteindre bac + 5 et au-del
aujourdhui. Tout en conservant une certaine spcificit issue de
lhistoire, lenseignement suprieur agricole a d adopter dans son
fonctionnement certains standards du monde universitaire et acadmique.
Au tournant des XXme et XXIme sicles, il sest trouv face une
acclration de lvolution du systme universitaire, avec louverture des
frontires et la mise en place corrlative du systme licence-masterdoctorat (LMD), et la massification de lenseignement suprieur en
France.
Considrant que lenseignement agricole tait confront de
nouveaux dfis, le ministre de lagriculture a lanc en 2003329 une
rforme globale de lenseignement agricole pour ladapter aux demandes
nouvelles de la socit. Pour lenseignement suprieur, il sagissait de
renforcer les liens avec lenseignement technique agricole330, de mettre
les formations aux normes europennes et internationales et de
dvelopper une politique contractuelle entre ltat et les tablissements.
329
Communication en conseil des ministres, 3 janvier 2003.

Lenseignement technique agricole comprend lenseignement secondaire, qui
commence la classe de 4me et va jusqu la terminale et quelques formations postbaccalaurat (brevets de technicien suprieur, licences professionnelles).
330

636
COUR DES COMPTES
Les tablissements publics denseignement suprieur agricole sous

tutelle du ministre de lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort
(MAAF) emploient en 2015 plus de 2 600 fonctionnaires rtribus par le
ministre, dont un millier denseignants chercheurs, et un millier de
contractuels. Le total de leurs budgets excuts en 2014 slve
367 M, dont 194 M de masse salariale paye directement par le
ministre. Ils regroupent prs de 10 000 tudiants331, dont 39 % sont
boursiers, qui sont inscrits pour les trois quarts dentre eux dans les
cursus de rfrence prparant aux mtiers dingnieur, de vtrinaire et
de paysagiste et pour un quart dautres diplmes (masters, licences
professionnelles, etc.). En accord avec la finalit professionnelle des
tudes, le taux net demploi des tudiants lissue de leur scolarit est
lev : 18 mois aprs leur sortie de lcole, 90 % des ingnieurs et 86 %
des paysagistes ont trouv un emploi, cette proportion slevant pour les
vtrinaires 92 % moins de deux mois aprs leur sortie. La prsence de
professionnels dans les conseils dadministration facilite ladquation de
la formation aux besoins.
La Cour a conduit des contrles sur les comptes et la gestion des
12 tablissements publics denseignement suprieur agricole et sur la
direction gnrale de lenseignement et de la recherche (DGER),
responsable de la tutelle sur lenseignement agricole au sein du MAAF
sur la priode qui court de 2003 ce jour.
Elle a constat que le processus mis en uvre pour rpondre aux
objectifs fixs par le ministre de lagriculture a consist procder des
fusions dtablissements, dont les finalits ntaient pas clairement
dfinies, sinon celle dviter une perte de spcificit et de conserver la
tutelle sur ces tablissements (I).
lissue de ce processus, il savre quaucun des objectifs
ministriels na t atteint : il ne sest pas dgag de synergie entre
lenseignement suprieur et lenseignement technique ; ladaptation des
formations aux nouveaux standards na pas t acclre ; lexercice de
la tutelle par le ministre na pas t dynamis. La rforme se rsume
une opration de concentration administrative qui na pas corrig la
dispersion des implantations, ni rendu lensemble plus cohrent (II).
Une nouvelle tentative de mise en cohrence est promise par la
cration rcente, en 2015, dune structure de coopration (III).
331
Auxquels sajoutent environ 6 300 tudiants dans des tablissements privs qui
prparent aux mtiers dingnieurs.

LA RORGANISATION DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR AGRICOLE

PUBLIC : UNE RFORME EN TROMPE-LIL
Carte n 1 : carte des tablissements en 2015
Source : Cour des Comptes daprs donnes du MAAF

637
638
COUR DES COMPTES
I - Dune grande ambition un repli sur soi

En mai 2003, la Confrence des directeurs des tablissements
denseignement suprieur agricole (CDESA) propose de fonder la
rorganisation sur des ples de comptence , regroupements
coordonnant, sur une aire gographique et avec une logique de
pluridisciplinarit, lactivit dtablissements denseignement suprieur
relevant du ministre de lagriculture et du ministre de lenseignement
suprieur et de la recherche (coles publiques et prives, universits),
celle dorganismes de recherche et celle dorganismes de dveloppement
et de transfert de technologies. Sept ples sont crs sous le statut de
groupements dintrt scientifique sans personnalit juridique (
lexception de lassociation Agropolis qui existait antrieurement).
A - Des regroupements aux objectifs oprationnels

peu dfinis
La prsence de plusieurs tablissements publics denseignement
suprieur agricole dans un mme ple prlude des regroupements
administratifs, sans que des objectifs oprationnels autres que
laccroissement de taille pour une meilleure visibilit ne soient clairement
noncs. Entre 2007 et 2010, six nouveaux tablissements publics
caractre scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) naissent de la
fusion de quinze coles, qui taient toutes, lexception de Dijon, sous la
seule tutelle du ministre charg de lagriculture332.
332
Le mouvement de fusion a laiss subsister ct des six EPSCP six coles de

petite taille qui ont un statut dtablissement public administratif : deux coles
vtrinaires (Toulouse et Alfort), une cole de paysagistes (Versailles), deux coles
dingnieurs (ENITAB Bordeaux et ENGEES Strasbourg) et un tablissement de
formation denseignants (ENFA Toulouse).


639
Tableau n 1 : les fusions

Date de
cration
Nom
coles fusionnes
1er janv. 2007
AgroParisTech
ENGREF, ENSIA et INA-PG
1er janv. 2007
Montpellier
SupAgro
ENSA.M, CNEARC, SIARC (ENSIA)

et CEP Florac
1er juillet 2008
Agrocampus Ouest
(Rennes)
Agrocampus Rennes et INH dAngers
1er mars 2009
AgroSup Dijon
ENESAD et ENSBANA
1er janv. 2010
VetAgro Sup
(Lyon, ClermontFerrand)
ENV de Lyon, ENITA de ClermontFerrand et ENSV
1er janv. 2010
ONIRIS (Nantes)
ENV de Nantes et ENITIAA
Source : Cour des comptes daprs Journal officiel de la Rpublique franaise
1 - Des fusions laborieuses

Plusieurs annes se sont coules entre la dcision de principe de
rorganiser lenseignement suprieur agricole public et la naissance des
EPSCP. Lintensit et la qualit des travaux prparatoires ont t
variables. Si la fusion qui a donn naissance Montpellier SupAgro a t
bien anticipe par les tablissements concerns, ce qui a permis au nouvel
tablissement de fonctionner ds le mois de janvier 2007, dautres
regroupements ont t plus complexes.
Tantt les difficults provenaient darbitrages ministriels tardifs
sur le primtre (AgroParisTech), tantt elles manaient des
tablissements eux-mmes qui retardaient le processus (AgroSup Dijon)
ou modifiaient le schma initialement prvu (Agrocampus Ouest
Rennes et ONIRIS Nantes).
Ainsi, en rgion parisienne, trois scnarios taient envisags en
2003 : fusion de lInstitut national agronomique Paris Grignon (INA-PG)
et de lcole nationale suprieure des industries agricoles et alimentaires
(ENSIA), fusion de lINA-PG et de lcole nationale du gnie rural, des
eaux et des forts (ENGREF), fusion des trois tablissements. Le premier
scnario a t initialement retenu au premier trimestre 2004. Mais le
recherche souhaitant y intgrer lENGREF, le ministre de lagriculture a
dcompos lopration en deux temps, lintgration de lENGREF

640
COUR DES COMPTES
intervenant deux ans aprs la fusion de lINA-PG et de lENSIA. Ce

calendrier na pas t respect et le projet labor au dbut du second
semestre 2005 a conduit la cration dAgroParisTech au 1erjanvier 2007
par fusion des trois coles, lENGREF bnficiant du statut dcole
interne. Ni les cursus de formation ni les multiples campus navaient t
adapts avant la fusion.
Le regroupement de ltablissement national denseignement
suprieur agronomique de Dijon (ENESAD) et de lcole nationale
suprieure de biologie applique la nutrition et lalimentation
(ENSBANA), cole interne lUniversit de Bourgogne, pour former un
seul EPSCP, intgrant le Centre national de promotion rurale (CNPR
situ Marmilhat dans le Puy de Dme), a t engag ds 2004. La
cration du nouvel tablissement a fait lobjet de reports successifs, seule
lintgration du CNPR lENESAD ayant t effective au
1er janvier 2008, date initialement prvue pour la fusion. Au total, plus de
quatre annes ont t ncessaires pour faire aboutir le projet le
1er mars 2009. Ce long dlai na pourtant pas permis darrter la stratgie
du nouvel tablissement, ni de rgler la plupart des questions pratiques
relatives la fusion.
Dans louest de la France, le ministre de lagriculture envisageait
de crer un seul EPSCP, selon une dmarche en deux temps : fusion
dAgrocampus Rennes qui avait absorb antrieurement le Centre
dtude du milieu et de pdagogie applique du ministre de lagriculture
(CEMPAMA situ Beg Meil) et de lInstitut national dhorticulture
(INH) dAngers au sein dun grand tablissement, que les coles
nantaises rejoindraient ensuite. Ce schma a t contrari par la volont
des tablissements nantais de se regrouper entre eux. Si la premire tape
a t mise en uvre (cration dAgrocampus Ouest le 1er juillet 2008), la
cration dun autre EPSCP sest substitue la deuxime tape : ONIRIS
a ainsi t cr le 1er janvier 2010 par fusion de lcole nationale
vtrinaire de Nantes (ENVN) et de lcole nationale dingnieurs des
techniques des industries agricoles et alimentaires (ENITIAA).
2 - Des fusions purement administratives

La rforme a privilgi dans certains cas un critre gographique,
ce qui a donn lieu des regroupements indits dans le monde de
lenseignement suprieur agricole.


641
Bien que les quatre coles vtrinaires333 formassent un ensemble

homogne, deux dentre elles ont fusionn avec une cole dagronomie.
Si les tablissements constitutifs dONIRIS Nantes taient
gographiquement proches, ceux qui ont form VetAgro Sup Lyon
taient loigns lun de lautre (Lyon, Clermont-Ferrand) et engags dans
des structures de coopration rgionales, ple de recherche et
denseignement suprieur (PRES) notamment, distinctes.
VetAgro Sup (Lyon, Clermont-Ferrand)
En 2008, la demande de la tutelle, les conseils dadministration de
lcole nationale vtrinaire de Lyon (ENVL) et de lcole nationale
dingnieurs des travaux agricoles de Clermont-Ferrand (ENITAC)
examinent diffrents projets de schmas de regroupement. Pour lENVL :
fusion avec les trois autres coles vtrinaires, fusion avec lENESAD,
fusion avec Montpellier SupAgro, fusion avec lENITAC. Pour
lENITAC : intgration dans AgroParisTech, intgration dans Montpellier
SupAgro, fusion avec ENVL avec cration dun grand tablissement,
cration dun tablissement regroupant les cinq coles dingnieurs
clermontoises.
Le choix se porte sur la fusion entre lENVL et lENITAC. cette
poque, le rapport de la commission des titres dingnieur (CTI) de 2008
prdit : cartele entre deux stratgies non coordonnes, lENITAC
devra dans un futur proche russir la gageure de maintenir le niveau
dexcellence quelle a atteint au sein du creuset de lenseignement
suprieur auvergnat, tout en crant de nouvelles synergies avec le rseau
scientifique lyonnais voisin .
De mme, Agrocampus Ouest a runi dans un mme tablissement

deux spcialits distinctes, formant des ingnieurs dune part et des
horticulteurs dautre part dans deux villes diffrentes (Rennes et Angers).
333
cole nationale vtrinaire dAlfort, cole nationale vtrinaire de Nantes, cole

nationale vtrinaire de Lyon et cole nationale vtrinaire de Toulouse.

642
COUR DES COMPTES
Agrocampus Ouest (Rennes, Angers) : fusion et statu quo

Agrocampus Ouest est cr le 1er juillet 2008, par fusion
dAgrocampus Rennes et de lINH dAngers. Selon le dcret fondateur,
Agrocampus Ouest est compos de deux centres de formation et de
recherche (CFR), lun Angers, lautre Rennes. En raison de ce choix
dorganisation, le conseil dadministration et les trois conseils consultatifs
sont tous runis la fois en formation plnire et en formation restreinte
propre chaque CFR.
Alors que leur nouveau statut prvoyait lexistence dun conseil

dadministration, dun conseil scientifique, dun conseil des enseignants
et dun conseil des enseignements et de la vie tudiante, ces trois
nouveaux tablissements ont ddoubl certains conseils pour tenir compte
des particularits des formations. La restructuration na pas permis une
gouvernance unifie.
B - Une ouverture sur le monde universitaire freine

par la crainte du ministre de lagriculture
de perdre sa tutelle
Lenseignement suprieur agricole se rapproche lentement de
lenseignement universitaire, gnralement par transposition de mesures
affectant ce dernier. Aprs linstauration en 1961 dun doctorat de
3me cycle dans les disciplines agronomiques, le mouvement de
convergence a port sur les personnels qui ont reu en 1992 le statut
denseignant-chercheur. Il a toutefois fallu du temps pour produire le
rgime disciplinaire (dcret du 5 mars 2014) attach au nouveau statut. Le
rfrentiel334 des activits denseignement a t transpos fin 2010, soit
un an et demi aprs linstauration de celui du ministre de lenseignement
suprieur.
Le ministre de lagriculture est cependant rticent ladoption de
mesures qui auraient pour effet de distendre son lien avec les
tablissements.
Ainsi, le ministre, qui a choisi le statut de grand tablissement
pour les nouvelles coles nes des fusions, a dabord encourag
linitiative de deux dentre elles acqurir, comme les universits et
334
Indispensable pour appliquer le statut denseignant-chercheur, le rfrentiel

consiste valoriser les diverses activits de formation qui ne donnent pas lieu face-face pdagogique (organisations de visites, tutorat, etc.).


643
quelques coles dingnieurs, plus dautonomie en passant au rgime des

responsabilits et comptences largies en matire budgtaire et dans la
gestion des ressources humaines (RCE)335 avant doprer un revirement
inattendu et de sy opposer alors quun avis favorable avait t donn en
2012 par la mission pralable daudit Montpellier SupAgro.
Ainsi, Bordeaux, le ministre de lagriculture a refus une
intgration de lcole nationale dingnieurs des travaux agricoles de
Bordeaux (ENITAB) dans un institut polytechnique local qui aurait
conduit cder la tutelle au ministre de lenseignement suprieur, et na
pas pu faire aboutir dautre projet de regroupement.
Bordeaux, un tablissement qui reste isol
Linsertion dans le ple universitaire bordelais avait conduit
lENITAB participer au projet de cration dun institut national
polytechnique (INP), regroupant lensemble des coles dingnieurs
bordelaises. Le projet, qui maintenait la personnalit juridique de chaque
cole dans un premier temps, a ensuite volu pour aboutir un
tablissement unique sous tutelle du ministre de lenseignement suprieur
et de la recherche. Cette perspective a conduit le MAAF refuser
lintgration de lENITAB.
Le ministre de lagriculture a ensuite envisag dintgrer
lENITAB diffrents EPSCP agricoles, en particulier Montpellier
SupAgro. Le dsaccord des prsidents des universits Bordeaux I et II
dune part, les rticences de lAgence dvaluation de la recherche et de
lenseignement suprieur (AERES) dautre part ont conduit le ministre de
lagriculture interrompre en septembre 2010 le processus de
rapprochement engag en 2009 entre les deux tablissements.
Un rattachement lInstitut polytechnique de Bordeaux, selon des
dispositions approuver par dcret, sollicit par le ministre de
lagriculture, na pas t jug opportun par le ministre de lenseignement
suprieur et de la recherche en juillet 2011. Ce dernier a plutt prconis
une convention de collaboration entre les deux tablissements. Une telle
convention a t signe le 20 dcembre 2011.
Ces pripties ont abouti au maintien dun tablissement de petite
taille mais qui possde quelques atouts, rebaptis Bordeaux Sciences Agro
en 2011, auquel il reste trouver sa place au sein du paysage universitaire
bordelais fortement remani rcemment.
335
Loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits.

644
COUR DES COMPTES
Le ministre de lagriculture a nanmoins soutenu limplication

des tablissements publics denseignement suprieur agricole dans des
structures communes (PRES, communauts duniversits et
tablissements COMUE).
Au sein du MAAF, la DGER a la responsabilit des orientations
pdagogiques et de lactivit ducatrice des tablissements et partage les
actes de gestion avec le secrtariat gnral du ministre. Le ministre
charg de lenseignement suprieur est associ cette tutelle336,
principalement pour la dfinition de la stratgie des tablissements. Il est
reprsent dans tous les conseils dadministration des tablissements
publics denseignement suprieur agricole, propose une partie des
personnalits qualifies qui sigent au conseil des EPSCP et participe la
nomination des directeurs des six EPSCP.
Il est galement associ aux accrditations de ces tablissements,
les dossiers tant examins aujourdhui conjointement par les services des
deux ministres comme prvu dans larrt du 22 avril 2014.
Louverture sur le monde universitaire progresse davantage sous
leffet de lvolution de la lgislation que par la volont du ministre de
lagriculture.
II - Des rsultats loigns des objectifs affichs

Trois objectifs gnraux taient fixs la rforme : le
dveloppement des liens entre lenseignement technique et
lenseignement suprieur qui passe, notamment, par la formation des
professeurs de lenseignement technique, le renforcement et ladaptation
des cycles de formation suprieure qui ncessitent des volutions dans
lexercice des missions des tablissements, et la mise en uvre dune
politique contractuelle entre ltat et les tablissements denseignement
agricole.
336
Ce principe est inscrit larticle L. 812-1 du code rural et de la pche maritime

(CRPM) introduit lors du vote de la loi dorientation agricole de 1999, et a t
renforc par la loi du 22 juillet 2013 relative lenseignement suprieur et la
recherche, qui prcise que le ministre charg de lenseignement suprieur assure,
conjointement avec les autres ministres concerns, la tutelle des tablissements
denseignement suprieur relevant dun autre dpartement ministriel et participe la
dfinition de leur projet pdagogique .


645
A - La formation des professeurs de lenseignement

technique
Pour la formation initiale, confie un tablissement autonome,
lcole nationale de formation agronomique (ENFA), le dispositif na pas
chang. En revanche, lorganisation de la formation continue au sein du
service national dappui (SNA) a t modifie : trois des quatre petites
structures auparavant indpendantes qui faisaient vivre le SNA ont t
intgres des tablissements denseignement suprieur.
1 - La formation initiale des professeurs de lenseignement

technique agricole : un dispositif coteux et repli sur lui-mme
La mission premire de lENFA est la formation initiale des
professeurs de lenseignement technique agricole. Mais en labsence de
texte statutaire spcifique depuis un demi-sicle et sans stratgie
clairement dfinie, lENFA a dvelopp au cours des quinze dernires
annes des activits qui lloignent progressivement de son cur de
mtier. De surcrot, le nombre de stagiaires est faible (79, 73 et 21 de
2010 2012, effectif dop temporairement 445, puis 257 stagiaires les
deux annes suivantes par les concours de dprcarisation des
contractuels) et les disciplines enseignes nombreuses, le ministre
charg de lagriculture persistant former ses professeurs y compris dans
les disciplines gnrales. En consquence, le cot de cette formation est
exorbitant.
Le cot de la formation des professeurs lENFA (Toulouse)
La formation dun futur professeur de lenseignement technique
lENFA dure de 4 10 semaines par an pour un cot variant entre 20 000
et 35 000 . Il peut tre compar au cot de formation dun ingnieur ou
dun vtrinaire par les tablissements denseignement suprieur agricole
qui va de 13 000 15 000 par an.
LENFA na, par ailleurs, que peu de liens avec les autres
tablissements denseignement suprieur agricole, et ses relations avec les
universits de Toulouse dans le secteur de la formation des enseignants
sont trs modestes.

646
COUR DES COMPTES
2 - La formation continue des professeurs

de lenseignement technique agricole :
un rattachement tnu lenseignement suprieur
Le SNA est un ensemble de ressources et de personnes mises
disposition de lenseignement technique agricole pour impulser son
volution et accompagner son adaptation aux changements ducatifs,
sociaux, conomiques ou techniques. Il comporte en particulier quatre
centres o se droulent des activits de formation continue des
professeurs.
Ces centres taient des tablissements publics administratifs crs
en 1974 pour trouver et diffuser des nouvelles mthodes de formation. Ils
taient issus de la transformation, dans les annes 1960, de diffrentes
structures : une cole mnagre Florac (Lozre), un centre de promotion
rurale Marmilhat (Puy-de-Dme), un centre ax sur la dcouverte du
milieu marin implant dans un lyce agricole Beg-Meil (Finistre), une
cole de bergers Rambouillet (Yvelines).
Seul Rambouillet a conserv son autonomie. Les trois autres
centres ont t rattachs des tablissements denseignement suprieur
agricole, souvent les plus proches, en dpit dun loignement important
(210 km entre Beg-Meil et son tablissement de rattachement Rennes,
330 km entre Marmilhat et celui de Dijon, 127 km mais 2h30 de trajet en
voiture pour relier Florac et Montpellier). Le fonctionnement du SNA na
pas t amlior par ces intgrations. Lactivit des trois centres, qui ont
conserv leurs personnels et leurs quipements, est reste distincte de leur
tablissement de rattachement avec lesquels aucune synergie na pu se
dvelopper. Les liens au sein des tablissements restent limits, y compris
Florac o lon constate pourtant les efforts conjugus de ltablissement
daccueil (Montpellier SupAgro), du personnel du centre et des acteurs
locaux, notamment les collectivits locales qui ont apport des
financements.


647
FLORAC : des efforts importants pour une mutation modeste

Lintgration du Centre dexprimentation pdagogique de Florac
dans Montpellier SupAgro est une priorit des projets dtablissement
successifs de Montpellier SupAgro. Le centre, rebaptis Institut
dducation lagroenvironnement , a bnfici dune importante
rnovation immobilire, comportant la cration dun btiment de 748 m
dot dun amphithtre pouvant recevoir 100 personnes. Dun cot total de
5 M, elle est finance par le ministre (1,9 M), la rgion (1 M), le
conseil gnral de Lozre (0,2 M) et la ville de Florac (0,2 M), le solde,
soit 1,7 M, restant la charge de ltablissement.
Pour autant, les activits de linstitut ont peine volu. En matire
de formation suprieure, trois licences professionnelles sont cohabilites
avec lUniversit Montpellier III ou lUniversit de Perpignan. La
participation de Florac la recherche repose sur trois formateurs dont
aucun na le statut denseignant-chercheur ou de chercheur en dpit dune
tentative inaboutie pour attribuer un poste de matre de confrences en
cologie de la conservation un ingnieur dtudes de Florac titulaire dun
doctorat.
De surcrot, le SNA a souffert dun dfaut de pilotage. Jusqu la

rorganisation de la DGER de janvier 2014, plusieurs bureaux
intervenaient comme donneurs dordre. Cette situation, nfaste la
coordination stratgique, connat une volution : le pilotage du SNA a t
confi la sous-direction enseignement suprieur et pour la premire
fois en 2015 des priorits ont t affiches.
Une remise plat complte du dispositif de formation initiale et
continue des professeurs de lenseignement technique agricole public et
une rationalisation de ces activits avec celles des autres tablissements
denseignement suprieur agricole et celles de lducation nationale sont
ncessaires.
B - Des missions de formation et de recherche

lcart de la rforme
Loffre de formation et de recherche a t peu modifie. Les
formations ont t progressivement mises au format europen licencemaster-doctorat (LMD), la mutation la plus rcente concernant le diplme
dtat de paysagiste. Dans le cas des tudes vtrinaires, le changement
reste formel.

648
COUR DES COMPTES
Le regroupement de plusieurs coles dans un mme tablissement

na conduit un enrichissement de loffre de formation que dans deux
cas : AgroParisTech, dont le cursus ingnieur a t entirement refondu
compter de 2010, et Montpellier SupAgro pour les formations sur
lagriculture des rgions chaudes. En revanche, dans les deux
tablissements ns de la fusion dcoles dagronomie et vtrinaire,
lenrichissement mutuel des cursus de rfrence et linterpntration des
quipes enseignantes sont trs limits et aucun enseignement commun,
lexception dun master ouvert VetAgro Sup en 2012, na vu le jour.
Seule une minorit dtudiants de ces coles inscrits dans les
cursus de rfrence a pu bnficier dun enrichissement de loffre de
formation.
La proportion des tudiants inscrits dans dautres cursus (masters,
doctorats, licences professionnelles, etc.) est un indicateur de louverture
des tablissements vers linternational et vers dautres tablissements
denseignement suprieur. Elle varie considrablement dun
tablissement lautre : proche dun tudiant sur deux Montpellier
(46,6 %) et AgroParisTech (45,7 %), elle atteint 27 % Bordeaux, 19 %
Agrocampus Ouest, 10 % lENGEES et AgroSup Dijon, alors quelle
est infrieure un sur dix dans les autres coles.
Pour les tablissements, dont la taille est faible par rapport celle
des universits, la recherche seffectue essentiellement dans des units
mixtes de recherche constitues avec dautres tablissements, universits
et organismes de recherche. LAgence dvaluation de la recherche et de
lenseignement suprieur (AERES) a encourag des regroupements
dquipes qui ont t en partie raliss. Par ailleurs, alors que lINRA est
un partenaire privilgi, il nexiste pas de convention cadre au niveau
national pour structurer cette collaboration, et chaque tablissement gre
ses partenariats de manire plus ou moins organise.
La situation est galement disparate en matire de valorisation de
la recherche : Montpellier SupAgro sappuie sur sa collaboration avec
lINRA, quelques tablissements (VetAgro Sup, ONIRIS, ENVA) sen
remettent aux socits dacclration du transfert de technologie (SATT)
cres rcemment, mais dautres nont pas de politique active dans ce
domaine.


649
C - Un pilotage frileux et des tablissements livrs

eux-mmes
Alors que la rforme visait, par la contractualisation, moderniser
les pratiques de la tutelle, la DGER na pas renouvel ses mthodes avant
2013. Elle na pas jou pleinement son rle daiguillon du changement ni
celui dalerte pour les tablissements en difficult. Les tablissements,
quant eux, ont fait preuve dinertie dans leur gestion et nont pas su
prvenir les difficults financires.
1 - La faiblesse du dialogue entre le ministre et les tablissements

Le pilotage stratgique est rest longtemps dficient. Le
mouvement de contractualisation, objectif explicite de la rforme, est en
retard. En dehors de quelques petits tablissements, un seul EPSCP a
sign un contrat avant 2013337. Le processus, interrompu en 2013, a repris
en 2014 sur des bases plus modestes, mais selon une mthodologie et un
calendrier prcis. Par ailleurs, le ministre ne contraint pas les
tablissements se doter dun projet dtablissement qui est pourtant
obligatoire et qui, en labsence de contrat, pourrait structurer leurs choix
stratgiques. Concernant les orientations donnes aux chefs
dtablissement sous forme de lettres de mission annuelles338, le ministre
a produit en 2010 et en 2011 des documents trs formels, comportant des
paragraphes identiques, rdigs dans des termes gnraux, numrant de
multiples objectifs sans les hirarchiser, et prsentant en annexe des
indicateurs dont la ralisation na pas t suivie. En 2012 et 2013, les
lettres de mission se rarfient. Elles se gnralisent nouveau en 2014 et
2015, dans un format mieux cibl et plus raliste.
Le ministre na pas incit les tablissements homogniser leurs
outils et moderniser leur gestion. En 2003, le paysage informatique
ntait uniforme quen matire comptable, les tablissements utilisant
tous lapplication Cocwinelle initialement conue pour les lyces
agricoles. Dans les autres domaines (ressources humaines, formation,
scolarit, immobilier, etc.), ils disposaient dapplications diverses qui
337
Contrats signs par les petits tablissements : ENITAB 2004-2007, ENSPV

2006-2009, ENGEES 2009-2012, Bordeaux Sciences Agro 2013-2017. Contrat sign
par un EPSCP : AgroParisTech 2013-2017.
338
Comme ly invite la circulaire du premier ministre du 26 mars 2010 relative au
pilotage des oprateurs.

650
COUR DES COMPTES
communiquaient peu entre elles et dont la maintenance tait fragile.

Lorsque les tablissements ont abandonn Cocwinelle, le ministre nest
pas intervenu pour organiser son remplacement. Ce nest quen 2014 quil
a slectionn un systme dinformation comptable et financier de
rfrence et incit les tablissements se doter dun schma directeur
informatique. De mme, labsence de comptabilit analytique, pourtant
obligatoire dans les six EPSCP depuis leur cration, na suscit daction
correctrice quen 2013, soit sept ans aprs la cration des premiers grands
tablissements.
Le ministre verse des subventions et dtermine les plafonds
demplois rmunrs par ltat selon des modalits quasiment
inchanges. Dans les premires annes de la rforme, le ministre
envisageait de dterminer le montant de la subvention annuelle verse
chaque tablissement partir dun ensemble de critres, comme le fait le
recherche. Cette ambition na pas t mise en uvre et, depuis 2010, les
dotations de fonctionnement sont pratiquement reconduites dune anne
sur lautre. Seul le montant de la dotation pour la recherche comporte une
part module selon des critres de performance.
2 - La persistance de la dispersion des implantations

Avant la rforme, les tablissements publics denseignement
suprieur agricole taient disperss sur le territoire et disposaient
frquemment dantennes loignes. Le processus de restructuration na
remdi quen partie lmiettement. Si la section des ingnieurs
agroalimentaires pour les rgions chaudes (SIARC), antenne
montpelliraine de lENSIA, a t intgre Montpellier SupAgro sans
difficult, en revanche dautres antennes ont subsist. Lantenne de
lENGREF Montpellier est demeure partie intgrante dAgroParisTech
et lcole nationale suprieure du paysage (ENSPV) de Versailles na pas
rapatri Versailles son antenne de Marseille qui forme peu dtudiants
pour un cot lev et dont la Cour a recommand la fermeture.


651
Lantenne marseillaise de lENSPV de Versailles

En 1993, lENSPV a install Marseille une antenne pdagogique
qui a toujours fonctionn difficilement. La prcarit de lhbergement, les
contraintes budgtaires et la dgradation constante de la situation
financire de lENSPV depuis 2007 ont amen le ministre de lagriculture
diligenter un audit de lantenne de Marseille en 2012, qui na dbouch
sur aucune dcision.
Pourtant, le faible effectif tudiant de lENSPV (305 hors formation
continue) rparti entre deux sites loigns fragilise lquilibre conomique
de lcole, alors mme que les installations de Versailles ncessitent des
travaux.
3 - Des tablissements livrs eux-mmes

a) Une gouvernance et une gestion moderniser
Bien que certains tablissements aient adopt entre 2007 et 2009 le
statut de grand tablissement, leur gouvernance ne se diffrencie pas de
celle des autres tablissements : la composition de leurs conseils
dadministration y est parfois plthorique (dans deux EPSCP, elle a t
rduite rcemment), les instances consultatives sont nombreuses et
ralentissent le processus de changement. Les organigrammes nont t
que rarement simplifis. De surcrot, certains services ou dpartements
ont leur tte un enseignant-chercheur qui na que peu de temps
consacrer leur gestion.
Faute doutils performants et dimpulsion venant du ministre, peu
dtablissements ont modernis leur gestion. La mutualisation est
embryonnaire, mme entre coles vtrinaires qui disposent toutes de
cliniques internes quelles administrent de manire diverse et pour
lesquelles il nexiste de groupement dachat que pour les mdicaments.
La plupart des tablissements jouissent dun patrimoine immobilier
vari, parfois trs ancien, quelques-uns disposant de rsidences tudiantes
et de fermes exprimentales. Bien quils aient adopt des schmas
pluriannuels de stratgie immobilire, leur gestion patrimoniale est reste
peu professionnelle. La plupart nont ni intgr les nouvelles valuations
de leurs actifs immobiliers leurs bilans, ni unifi les rgles doccupation
par des tiers.

652
COUR DES COMPTES
Dans presque tous les tablissements, le budget est rparti entre un

grand nombre dunits disparates, ce qui rend le pilotage dautant plus
difficile pour les chefs dtablissement quils disposent rarement de
tableaux de bord et danalyse comparative sur les cots. Lapplication des
rgles comptables, notamment en matire dinventaire, de dotation aux
amortissements ou de valorisation de stocks, nest pas satisfaisante.
Ces caractristiques et la faiblesse des comptences financires
contribuent fragiliser la situation des tablissements publics
denseignement suprieur agricole.
b) Des tablissements tardivement renflous

Confronts la rarfaction des ressources publiques, rares sont les
tablissements qui parviennent trouver des ressources propres et
contenir leurs cots. Peu dentre eux affichent des rsultats positifs : entre
2010 et 2013, deux tablissements nont jamais t en dficit et deux
autres, qui ont connu des rsultants fluctuants, ont un rsultat positif en
moyenne. Pour tous les autres, la situation financire, apprcie travers
le rsultat moyen de cinq exercices, est dgrade.
Des tablissements qui ont connu des difficults financires nont
pas trouv auprs de leur tutelle lappui qui leur aurait permis dviter de
lourds drapages.
Ainsi, Montpellier SupAgro na pas ralenti le rythme des
oprations immobilires quil avait engages bien que des financements
(ventes de terrains, subventions de la rgion) aient t repousss ou, dans
un cas, amoindris. Le dsquilibre de la section dinvestissement sest
alors conjugu un dficit chronique de la section de fonctionnement
pour dgrader les rsultats et faire baisser le fonds de roulement. Un plan
dconomies intgrant larrt de certaines oprations immobilires et une
subvention exceptionnelle de 0,3 M en 2013 ont permis de rtablir la
situation au moins provisoirement.
Lcole vtrinaire dAlfort cumule de lourdes contraintes
immobilires et des dficits persistants. En effet, elle a connu une grave
crise financire dont les racines plongent dans des faiblesses anciennes,
pourtant bien diagnostiques par les multiples analyses conduites par les
corps dinspection et de contrle depuis les annes 1990, sans que des
solutions aient t apportes. Les dfauts dans la construction, la
prvision et lexcution budgtaire, un laxisme gnralis dans la chaine
de la dpense allant jusqu des pratiques comptables irrgulires ont


653
persist sans susciter de raction. Paralllement, les comptes se

dgradaient fortement : le dficit dexploitation, qui oscillait entre 1 et
2 M de 2007 2010, a franchi le seuil de 2 M en 2011 et de 3 M
lanne suivante. Ce nest quen 2012 que le ministre commandite deux
tudes pour disposer dun plan daction quil demande au nouveau
directeur dappliquer. Cette raction tardive saccompagne de quelques
mesures dassainissement. En 2014, lquilibre des comptes est retrouv,
en raison dun meilleur quilibre entre les recettes et les dpenses et dun
financement exceptionnel de ltat, qui apporte au total 6 M, soit trois
fois le montant annuel de la subvention de fonctionnement.
III - La recherche dun organe fdrateur

Pour tenter de renforcer les concertations, en matire de stratgie
de formation et de recherche, entre les tablissements relevant de sa
sphre dinfluence, le ministre de lagriculture a dabord promu la
cration dun tablissement public de coopration scientifique,
Agreenium, nouveau type dtablissement issu de la loi de 2006 sur la
recherche. Dans le cadre des lois de 2013 sur lenseignement suprieur,
puis de 2014 pour lavenir de lagriculture, il sest orient vers la mise en
place dun nouvel oprateur, lInstitut agronomique, vtrinaire et
forestier de France (IAVFF).
A - Le bilan modeste dAgreenium

Paralllement la rorganisation du rseau des tablissements
publics denseignement suprieur agricole, le ministre a promu une
structure de coopration. Le consortium national pour lagriculture,
lalimentation, la sant animale et lenvironnement , communment
appel Agreenium, est un tablissement public de coopration
scientifique cr en 2009 linitiative des ministres chargs de
lagriculture, de lenseignement suprieur et de la recherche, des affaires
trangres. Ses missions (concevoir des stratgies, renforcer les synergies,
dfinir des politiques concertes, mettre en uvre des projets communs)
se dclinent au niveau national et international. Il est clairement tourn
vers le monde de la recherche et de la formation agricoles : outre lINRA
et le CIRAD, ses membres sont des tablissements dont quatre ont
particip sa fondation (AgroParisTech, Montpellier SupAgro,
Agrocampus ouest et lENVT) et deux les ont rejoints en 2012 (Bordeaux
Sciences Agro, AgroSup Dijon). Les autres coles, notamment trois des

654
COUR DES COMPTES
quatre coles vtrinaires, ny participent pas. Le bilan de son action est

contrast339 : au plan international, Agreenium a amlior la prsence
franaise sans aboutir toutefois une vritable intgration stratgique de
la politique internationale de ses membres ; au plan interne, lattachement
des membres leur autonomie a entrav le mouvement de structuration
du dispositif de recherche et de formation.
Plus gnralement, la coopration est peu dveloppe au sein de
lenseignement suprieur agricole. Mme lintrieur de lensemble des
quatre coles vtrinaires, les efforts en vue de mutualiser les
enseignements pour offrir plus de choix aux tudiants sont rests
mineurs : ils ne concernent que certaines filires de pr-spcialisation
(5me anne et internat) et quelques formations permanentes. Chaque
cole, de manire autonome, conduit sa recherche et noue des liens avec
des partenaires nationaux ou trangers.
B - Une nouvelle tentative aux objectifs ambitieux

Face ce constat de carence, le ministre de lagriculture diligente,
en 2013, deux tudes pour apprcier lopportunit de crer un grand ple
agronomique et son quivalent vtrinaire. Les rapports qui lui sont
rendus recommandent de crer deux instituts fdratifs spcialiss dont
lun engloberait Agreenium. La DGER indique aux tablissements quils
doivent se placer dans cette perspective.
Cette orientation est abandonne au profit de la cration par la loi
du 13 octobre 2014 davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort
dun tablissement unique, l Institut agronomique, vtrinaire et
forestier de France (IAVFF) appel succder Agreenium.
LIAVFF est un nouvel tablissement public qui sajoute aux
tablissements denseignement suprieur agricole qui en sont membres
part entire et sont reprsents au conseil dadministration. Linstitut doit,
notamment, assurer llaboration et la mise en uvre de stratgies de
recherche et de formation communes ses membres, aux niveaux
national, europen et international. Son positionnement nest pas encore
clairement dfini ; si son rle nest pas celui dun oprateur de ltat,
mais uniquement celui dun organisme de concertation, la ncessit dun
statut dtablissement public nest pas avre. Sil est encore trop tt pour
se prononcer sur lapport de ce nouvel acteur de lenseignement suprieur
agricole, lexprience dAgreenium doit inciter le ministre un pilotage
actif de cet tablissement.
339
Selon le rapport de B. Chevassus-au-Louis : Mission sur la cration dun ple

agronomique national , 44 p., juin 2013, disponible sur www.fsvf.fr


655

Dix ans aprs son lancement, la rforme de lenseignement
suprieur agricole ne sest gure traduite que par une opration de
concentration administrative dune partie des tablissements
denseignement suprieur agricole. Cette tentative de rationalisation
incomplte, car elle a laiss subsister des petits tablissements et des
implantations disperses, na pas t la hauteur des ambitions
lorigine de la rforme.
Les tablissements sont rests peu ouverts sur leur environnement
universitaire comme sur leurs homologues agricoles.
Les dispositifs de formation initiale et continue des personnels de
lenseignement technique doivent tre entirement repenss avec
lensemble des tablissements denseignement suprieur agricole et
lducation nationale.
Le ministre a exerc une tutelle peu active qui na pas aid les
tablissements dfinir leur stratgie, moderniser leur gestion et, pour
certains, surmonter leurs difficults financires. Bien quune inflexion
soit perceptible et que des initiatives aient t prises depuis 2013,
limportant retard qui subsiste doit tre rapidement combl.
Le lgislateur a confi un nouvel tablissement public la mission
de coordonner les activits et les stratgies des tablissements. Il importe
que cet chelon supplmentaire assume cette tche sans affaiblir la
tutelle ni allonger les circuits de dcision.
Cest pourquoi la Cour formule les recommandations suivantes :
1.
rduire la dispersion des tablissements en diminuant le nombre

dimplantations ;
2.
rduire le cot de la formation initiale des professeurs de

lenseignement technique agricole en rationalisant le dispositif
(ENFA et centres du SNA) ;
3.
achever la ngociation des contrats dobjectifs et de performance et

acclrer la dmarche visant donner des outils communs de gestion
aux tablissements.


Rponses
Rponse de la ministre de lducation nationale, de lenseignement
suprieur et de la recherche .................................................................... 658
Rponse du ministre de lagriculture, de lagroalimentaire
et de la fort ............................................................................................ 660

658
COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE,

DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE
En cho aux observations de la Cour soulignant une insuffisante
ouverture des tablissements publics de lenseignement suprieur
agricole (EPESA) sur le monde universitaire, je souhaite porter son
attention les remarques suivantes sur lvolution du rle de mon
dpartement ministriel dans le pilotage de ces tablissements.
Le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur
et de la recherche (MENESR) encourage les tablissements qui, avant la
loi du 22 juillet 2013 relative lenseignement suprieur et la
recherche, relevaient exclusivement dune autre tutelle ministrielle,
participer sur un territoire donn lune des formes de regroupements
prvues par les articles L. 718-25 et L. 718-3 du code de lducation afin
de coordonner leur offre de formation et leur stratgie de recherche.
Ces tablissements peuvent en outre tre partie au contrat
pluriannuel conclu entre le ministre charg de lenseignement suprieur
et les tablissements regroups.
Le MAAF a mis en place une procdure daccrditation des
tablissements denseignement suprieur agricole (arrt du
30 avril 2014) identique celle mise en uvre par le MENESR (arrt du
22 janvier 2014).
Les dossiers daccrditation des tablissements denseignement
suprieur agricole sont examins conjointement par les services des deux
ministres et le dialogue avec les tablissements est conduit dans les
mmes conditions.
Loffre de formation ainsi labore est propose au conseil
national de lenseignement suprieur, de la recherche agricole,
agroalimentaire et vtrinaire (CNESERAAV) et au conseil national de
lenseignement suprieur et de la recherche (CNESER).
Cette collaboration troite permet, dans le cadre des politiques de
site, de construire une offre de formation complmentaire et partage.
ce jour, six tablissements sont membres dune communaut
duniversits et tablissements (COMUE) : Agro Paris Tech, Vet Agro
Sup, lcole nationale vtrinaire dAlfort (ENVA), lcole nationale
suprieure du paysage de Versailles (ENSPV), Agrosup Dijon, et
Bordeaux Sciences Agro, anciennement dnomm cole nationale
dingnieurs des travaux agricoles de Bordeaux (ENITAB).


659
Montpellier Sup Agro a rejoint, par dcret n 2015-1218 du

1er octobre 2015, la COMUE Languedoc-Roussillon universits.
Lcole nationale du gnie de leau et de lenvironnement de
Strasbourg (ENGEES) a renouvel son lien associatif avec luniversit de
Strasbourg sur la base de larticle L. 718-16. Sur ce mme fondement,
lcole nationale vtrinaire de Toulouse (ENVT) souhaite tre associ
renforc de la COMUE de sa rgion dimplantation et renouveler son
lien de coopration privilgi avec linstitut national polytechnique de
Toulouse.
Agrocampus-Ouest
et
lcole
nationale
vtrinaire,
agroalimentaire et de lalimentation, Nantes-Atlantique (dite ONIRIS)
seront membres de la COMUE universit Bretagne Loire ds sa cration
le 1er janvier prochain.
Par ailleurs, le ministre charg de lenseignement suprieur et de
la recherche est reprsent au conseil dadministration (CA) des six
tablissements publics caractre scientifique, culturel et professionnel
(EPSCP) : Agro Paris Tech, Montpellier Sup Agro, Agrocampus-Ouest,
Agrosup Dijon, ONIRIS et Vet Agro Sup.
Conformment larticle R. 812-6 du code rural et de la pche
maritime, il dispose galement dun sige au CA des six tablissements
publics caractre administratif (EPA) : Bordeaux Sciences Agro,
ENSPV, coles nationales vtrinaires (ENVA et ENVT), ENGEES et
cole nationale de formation agronomique (ENFA).
Cette reprsentation constitue la forme privilgie dexercice de la
cotutelle par le ministre charg de lenseignement suprieur.

CHARG DU BUDGET
Nous souscrivons pleinement vos recommandations visant
poursuivre et concrtiser la rforme de lenseignement suprieur agricole
lance en 2003. Il sagira pour les tutelles des tablissements de
lenseignement suprieur agricole daccompagner ces derniers dans la
mise en uvre dune rforme ce stade inacheve.
Aussi, les tutelles veilleront poursuivre lambition de rduction
de la dispersion des tablissements en diminuant le nombre

660
COUR DES COMPTES
dimplantations, rduire le cot de la formation initiale des professeurs

de lenseignement technique en rationalisant le dispositif, notamment de
lcole nationale de formation agronomique (ENFA) et du service
national dappui (SNA), et enfin achveront la ngociation des contrats
dobjectifs et de performance.
RPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE,

DE LAGROALIMENTAIRE ET DE LA FORT
Comme ont tenu le raffirmer les parlementaires lors du vote de
la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la fort du 13 octobre
2014, lenseignement suprieur et la recherche agricoles ont pour
mission dassurer la production et la diffusion de connaissances
nouvelles et le dveloppement et lactualisation des comptences des
acteurs privs et publics ncessaires pour faire face aux enjeux majeurs
en matire dagriculture et dalimentation. Les dbats parlementaires sur
ce texte ont mis laccent sur les sciences agronomiques et vtrinaires :
assurer la scurit alimentaire mondiale dans la perspective dune
population de 9 milliards dhumains en 2050, dans des conditions
respectueuses de lenvironnement et en prvenant les zoonoses.
Aux enjeux prcits sajoute la priorit accorde par le ministre
de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la fort (MAAF) louverture
sociale et la diversification des profils des tudiants et au lien avec
lenseignement technique agricole. Le MAAF conduit une politique active
douverture sociale et daccs lenseignement suprieur de jeunes issus
de lenseignement agricole secondaire, souvent issus de milieux ruraux
ou socialement peu favoriss (le taux de boursiers dans lenseignement
suprieur long agricole public est de 39 %).
Les 12 tablissements publics denseignement suprieur agricole,
placs sous la tutelle de la direction gnrale de lenseignement et de la
recherche (DGER), assurent, dans le cadre des cursus de rfrence, des
formations dingnieurs, de vtrinaires et de paysagistes mais disposent
aussi dune offre de formation de licences, masters, doctorats, et
dnologues. Ces coles accueillent ainsi prs de 10 000 tudiants dont
7 500 en cursus de rfrence. Elles forment galement les cadres
suprieurs techniques du MAAF, les professeurs de lenseignement
technique agricole public, ainsi que des chercheurs.


661
Lenseignement suprieur agricole, par nature professionnalisant,

propose des parcours et des rfrentiels de formation adapts aux
besoins et la diversit des tudiants (pratique, exercices cliniques,
stages en milieu professionnel, apprentissage, enseignement par le projet
dimension esthtique pour les formations de paysage). Ces
rfrentiels sont construits sur la base des besoins et enjeux du secteur et
dchanges rguliers avec les oprateurs socio-conomiques concerns.
Le taux net demploi (2014) est de 90 % 18 mois pour les ingnieurs
diplms de lenseignement suprieur agricole dont 72 % en CDI. Ce
taux est de 86 % 18 mois pour les paysagistes diplms de lcole
nationale suprieure de paysage (ENSP) de Versailles, et 92 % des
vtrinaires ont trouv un emploi en moins de deux mois aprs leur sortie
de lcole en 2014.
Au dbut des annes 2000, lenseignement suprieur agricole
public tait constitu dtablissements de petite taille. Les volutions de
lenseignement suprieur, louverture internationale de la formation et de
la recherche, les mutations du monde agricole et les contraintes
croissantes pesant sur les finances publiques ont incit le MAAF
conduire une srie de rformes qui ont :
- permis la constitution dune nouvelle carte des tablissements
publics, respectueuse des mtiers prpars et des territoires, avec
des tablissements ayant une plus grande capacit daction ;
- confirm louverture sur le secteur socio-conomique, le monde
universitaire et la recherche, notamment travers les politiques de
site ;
- renforc le pilotage stratgique des tablissements denseignement
suprieur agricole.
1- Un rseau dtablissements publics aujourdhui bien identifis :
6 tablissements publics caractre scientifique et professionnel
(EPCSP) ont t constitus : AgroCampus Ouest, AgroParisTech,
AgroSup Dijon, Montpellier SupAgro et plus rcemment Oniris et
VetAgroSup.
La constitution de ces tablissements relve de projets diffrents :
AgroParisTech, AgroSup Dijon et Montpellier SupAgro partagent une
homognit des mtiers prpars et une cohrence territoriale,
AgroCampus Ouest a une cohrence entre plusieurs mtiers rpartis sur
deux campus distants, tandis quOniris et VetAgroSup sont le fruit du
rassemblement au sein dun tablissement public commun de deux
formations distinctes, ingnieurs et vtrinaires. Ces deux formations

662
COUR DES COMPTES
partagent des points communs du fait de leur appartenance aux sciences

de la vie mais elles conservent leur logique propre : lingnierie
appartient au domaine de la production agricole ou industrielle, alors
que les sciences vtrinaires relvent de la mdecine. Le choix du statut
dEPCSP, rfrence partage dans lenseignement suprieur, qui
autorise lorganisation en facults des universits, permet dans
lenseignement suprieur agricole de faire fonctionner en synergie, au
sein dun mme tablissement, plusieurs formations conduisant
diffrents mtiers : gnie de lagronomie, gnie de lhorticulture, gnie
de la transformation agroalimentaire, gnie forestier, gnie de
lenvironnement ainsi que les formations prparant aux professions de
vtrinaires et de paysagistes. La constitution de ces tablissements
fusionns navait pas pour objet dhomogniser lensemble de ces
formations en un hybride de disciplines certes proches dun point de vue
universitaire mais qui ne rpondraient plus des mtiers identifis par le
march de lemploi en France et en Europe, ou mme dans le monde.
Loin dtre une simple centralisation administrative, les tablissements
issus de ces fusions ont renforc leur capacit de peser sur les
orientations stratgiques et scientifiques de leurs partenaires, universits,
communauts duniversits et tablissements (ComUE) et organismes de
recherche et ont amlior leur visibilit dans les classements et
reconnaissances internationales de leurs domaines.
Ainsi par exemple :
- AgroParisTech est aujourdhui 3e en Europe et 13e mondial au
classement QS World University Rankings by Subject dans le
domaine agriculture et forts ;
- Montpellier SupAgro et AgroCampus Ouest sont dans le top 200 du
prcdent classement ;
- VetAgroSup est la premire cole vtrinaire europenne
francophone accrdite par lAmerican Veterinary Medical
association, Oniris est dans le processus daccrditation.
La rforme de la cartographie des tablissements denseignement
suprieur agricole a t prcde danalyses pralables au cas par cas,
conduites sans dogmatisme dans un esprit douverture en
saffranchissant des barrires ministrielles. Par exemple, Bordeaux, le
MAAF a explor lhypothse du rattachement de lcole nationale
dingnieurs des travaux agricoles de Bordeaux lInstitut polytechnique
de Bordeaux sous tutelle du ministre charg de lenseignement
suprieur. Aujourdhui, ltablissement, devenu Bordeaux SciencesAgro,
ne manque pas datouts : seul tablissement denseignement suprieur


663
agricole dans la grande rgion Aquitaine, Limousin, PoitouCharentes , son implication dans le Programme des investissements
davenir (PIA), aux cts des autres tablissements du site, a t
couronne de succs.
Le statut dtablissement public denseignement suprieur
caractre administratif quont conserv six tablissements suite ces
analyses au cas par cas ne fait pas obstacle des performances et une
visibilit reconnues ltranger. Par exemple :
- lcole nationale vtrinaire de Toulouse (ENVT) a recouvr
laccrditation europenne dlivre par lAssociation europenne
des tablissements denseignement vtrinaire et est actuellement
dans le top 4 000 du classement mondial Webometrics ;
- lcole nationale vtrinaire dAlfort (ENVA) est en voie de
recouvrer cette accrditation entire du fait du programme
dinvestissements prvus, notamment dans le cadre du Contrat de
plan tat-rgion le-de-France, elle est actuellement dans le top
4 000 du classement mondial Webometrics ;
- lENSP de Versailles est le moteur de lEuropean Master in
Landscape Architecture seule formation europenne de cette
envergure qui runit des coles de cration dans le domaine du
paysage.
Concernant lENFA de Toulouse, le choix par le lgislateur
(article L. 812-11 du code rural et de la pche maritime cr par la loi
davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort) a t de doter les
professeurs certifis de l'enseignement agricole et les professeurs de
lyce professionnel agricole dun master MEEF dans un souci
dquivalence et de cohrence avec lducation nationale, et den confier
la mise en uvre lENFA de Toulouse. Nanmoins, le lgislateur a
prcis que cette mission devait tre conduite en sappuyant sur des
partenariats avec les autres tablissements denseignement suprieur
agricole et les coles suprieures du professorat et de l'ducation. Un
travail important est en cours pour concentrer les forces de
ltablissement sur sa mission de formation des personnels enseignants et
d'ducation de l'enseignement agricole.

664
COUR DES COMPTES
2- Une ouverture marque sur le monde socio-conomique, le

secteur universitaire et les organismes de recherche :
La gouvernance propre aux tablissements denseignement
suprieur agricole, qui les diffrencie des universits, est marque par
une prsence significative du monde socio-conomique : les conseils
dadministration (CA) et les conseils scientifiques sont prsids par une
personnalit extrieure, les directions des tablissements peuvent tre
confies une personnalit extrieure lcole. Ces traits distinctifs
propres, avec le recrutement des tudiants par concours nationaux, ne
sont pas trangers aux bonnes performances de ces tablissements en
matire dinsertion professionnelle des jeunes. Le MAAF a toujours
conduit une politique douverture vers le monde universitaire et vers les
organismes nationaux de recherche. Aussi, en cohrence avec le monde
universitaire, le MAAF est le seul ministre avoir dclin lensemble
des dispositifs issus de la Loi n 84-52 du 26 janvier 1984 sur
lenseignement suprieur dans le cadre dune organisation adapte ses
enjeux :
- institution en 1990 dun Conseil national de lenseignement
suprieur et de la recherche agricole, agroalimentaire et vtrinaire
(CNESERaav) : Le CNESERaav constitue, dans ses domaines de
comptences, un organisme homologue du Conseil national de
lenseignement suprieur et de la recherche ;
- cration en 1992 dun statut denseignant-chercheur relevant du
MAAF bnficiant des prrogatives des enseignants-chercheurs de
luniversit prvues au code de lducation, nonobstant les
spcificits de lenseignement suprieur agricole, et cration de
corps spcifiques aux ingnieurs et aux personnels techniques de
formation et de recherche, avec des statuts homologues ceux
rencontrs luniversit ;
- institution en 1992 dune Commission nationale des enseignantschercheurs relevant du MAAF : cette commission constitue, avec ses
10 sections dans les domaines de comptences des enseignantschercheurs du MAAF, lhomologue du Conseil national des
universits avec ses 77 sections.
Pour conduire une recherche de qualit, dans lintrt rciproque
entre recherche et formation, ladossement dautres structures,
organismes nationaux de recherche ou universits, est ncessaire pour
susciter la production intellectuelle et la confrontation aux fronts de
sciences . Il y a une dizaine dannes, les tablissements denseignement
suprieur agricole comptaient encore de nombreuses units propres de


665
recherche. En 2015, lessentiel de leurs cadres scientifiques sont

dsormais affects dans des units mixtes de recherche (UMR) et le
nombre dUMR dont les coles sont tutelles slve 96 units,
essentiellement avec lINRA, les universits (universits de Rennes,
Angers, Paris-Est, Strasbourg, Montpellier, Bordeaux, Dijon...) mais
aussi le CIRAD, lInserm, lAnses, lIrstea et lInstitut Pasteur.
Toujours fidle cette politique douverture, le MAAF a fait
rcemment le choix volontariste de participer pleinement aux ComUE en
demandant aux tablissements de prsenter leur candidature pour tre
membres part entire de ces regroupements. 9 tablissements
denseignement suprieur agricole sont aujourdhui membres de
ComUE : AgroCampus Ouest et Oniris sont membres de luniversit
Bretagne-Loire, AgroParisTech est membre de luniversit Paris-Saclay,
AgroSup Dijon est membre de luniversit Bourgogne Franche-Comt,
Bordeaux SciencesAgro est membre de la ComUE Aquitaine , lENSP
de Versailles est membre de luniversit Paris-Seine, lENVA est membre
de luniversit Paris-Est, Montpellier SupAgro est membre de
Languedoc-Roussillon Universits, VetAgroSup est membre de
luniversit de Lyon.
LENVT a prsent sa candidature le 20 fvrier 2014, soutenue
par le MAAF, pour tre membre part entire de luniversit fdrale de
Toulouse Midi-Pyrnes (ComUE). En effet, du fait du positionnement
thmatique de lcole entre ingnierie zootechnique et secteur mdical,
compter lcole vtrinaire comme membre part entire de la ComUE
aurait pu tre une vritable chance pour luniversit fdrale. Lcole
vtrinaire sest vu proposer par les acteurs locaux universitaires une
position plus priphrique dassoci-renforc. Malgr le refus oppos
sa proposition initiale, le CA de lENVT est consult sur lacceptation de
la position dassoci-renforc. Le CA de lENFA de Toulouse sera
consult sur le mme principe.
Par ailleurs, le rattachement de lcole nationale du gnie de
leau et de lenvironnement de Strasbourg (ENGEES) luniversit de
Strasbourg (Unistra) a t revisit en association sur la base du deuxime
alina de larticle L. 718-16 du code de lducation.
Cette ouverture sur le monde universitaire et les organismes de
recherche des tablissements denseignement suprieur agricole nest pas
simplement formelle, elle est couronne par des succs aux appels
projets structurants du PIA, par exemple :
- AgroCampus Ouest est partenaire de Aker, slectionn dans le cadre
de lappel projets biotechnologies et bioressources du PIA ;

666
COUR DES COMPTES
- AgroParisTech est partenaire de lIdex Universit Paris-Saclay ,

partenaire des projets Equipex Geosud, Planaqua et Xyloforest ;
- LENVT est partenaire du projet Aninfimip ;
- Bordeaux SciencesAgro fait partie du primtre de lIdex de
Bordeaux, lENGEES de lIdex port par lUnistra et est partenaire
du projet Critex ;
- Oniris est partenaire du projet Equipex Arronax plus ;
- En ce qui concerne les Labex, Montpellier SupAgro est partenaire
dAgro, lENGEES est partenaire de G-eau-thermie profonde,
VetAgroSup dEcofect
AgreenCamp,
projet
collectif
denseignement numrique des tablissements denseignement
suprieur agricole, fdrs par lInstitut agronomique vtrinaire et
forestier de France est laurat de lappel projets initiatives
dexcellence en formations innovantes numriques (Idefi).
Les tablissements denseignement suprieur agricole, tout en
gardant leur spcificit, sont donc largement ouverts sur le monde
universitaire et la recherche, leur environnement socio-conomique
servant ainsi lemploi des jeunes et la comptitivit conomique.
3 - Un pilotage renforc des tablissements denseignement
suprieur agricole :
Comme le constate la Cour, le processus de fusion a atteint des
limites, notamment du fait de lloignement gographique des sites. Cest
pourquoi, dsormais, la DGER privilgie le travail en rseau national
pour le dveloppement des synergies et des mutualisations entre les
tablissements, en renforant son action de pilotage. Lexercice de la
tutelle sur les tablissements denseignement suprieur agricole a
profondment volu depuis 2010 : lintervention de la DGER dans les
orientations et les choix de gestion des tablissements sest renforce,
tandis que la responsabilisation des directeurs des tablissements sest
accrue. Lexercice de la tutelle est dlicat, sagissant dtablissements et
dagents (enseignants-chercheurs) jouissant statutairement dun
important degr dautonomie et dun monde (enseignement suprieur et
recherche) marqu par une tradition de mise en dbat des orientations et
des dcisions.
Pour autant, le resserrement de la relation avec les tablissements
est effectif et indispensable en raison de la complexit du pilotage de ces
tablissements, dont le modle conomique est particulirement fragile.
La DGER sest appuye, au cours de la priode rcente, sur des
modalits de pilotage et dchanges adaptes ces spcificits et


667
permettant dassurer le traitement intgr des enjeux relever, parmi

lesquels on peut citer :
- contrats dobjectifs et de performance (COP) : comme lindique la
Cour, un nouveau processus dlaboration des COP a t engag fin
2011. Il a t conu dans un objectif de renforcement du rseau des
coles au service des enjeux du MAAF, et de faon ce que chacune
se positionne comme un maillon et non comme une pice unique,
centre sur ses priorits propres. la fin 2015, 8 COP auront t
signs ;
- lettres de mission annuelles : une lettre de mission annuelle est
systmatiquement adresse chacun des directeurs depuis 2014. Ces
lettres prcisent, cole par cole, les objectifs prioritaires atteindre
et les actions conduire dans lanne ;
- entretiens stratgiques annuels : un entretien stratgique est conduit
avec chacune des coles tous les ans. Un bilan de lavancement du
COP, de la lettre de mission, de la mise en uvre des
recommandations de la Cour est ralis ;
- prparation des CA : depuis janvier 2014, une procdure formalise
de pr-instruction, dite de prCA , a t mise en place par la
DGER avec les coles. Cette procdure de pr-instruction, si elle a
demand aux tablissements de sadapter en anticipant la
prparation des documents, est aujourdhui entre dans les
habitudes de travail ;
- dploiement dune comptabilit analytique norme qui sachvera en
2016.
Le renforcement des modalits de pilotage des tablissements
denseignement agricole a commenc produire des effets mesurables. Si
les rsultats annuels ngatifs sont frquents au dbut de la priode sous
revue, ils sont plus rares compter du compte financier 2013, et en 2015
seuls deux tablissements ont prsent un rsultat ngatif au compte
financier 2014.
Aussi lensemble de ces rformes, loin dtre un trompe-lil, ont
renforc les tablissements publics denseignement suprieur agricole
pour que les ingnieurs, les vtrinaires, les paysagistes et les autres
cadres, notamment les docteurs, qui y sont forms soient prts affronter
les enjeux du XXIe sicle en matire de production agro-cologique, de
protection de lenvironnement et de prservation de la sant.


3
Le parc vgtal Terra Botanica : une
initiative coteuse la recherche dune
viabilit financire
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le parc Terra Botanica, situ Angers dans le Maine-et-Loire, est
un parc amnag qui prsente au public, sur une superficie denviron
15 hectares, 275 000 vgtaux venus des cinq continents. Les plantes sont
mises en scne ; la visite permet de dcouvrir notamment des varits de
plantes insolites et lhistoire du vgtal.
Cet quipement rsulte de la volont ancienne et permanente des
acteurs publics et conomiques angevins de promouvoir limage du
dpartement de Maine-et-Loire en valorisant sa filire vgtale, dabord
travers la production horticole, mais aussi grce lenseignement
suprieur, la recherche et dveloppement et, plus rcemment,
linnovation technologique et le tourisme thme, incarn justement par
le parc Terra Botanica.
Le parc a ouvert ses portes au public en avril 2010. Ds 2014, la
situation financire de la socit dconomie mixte (SEM) charge de son
exploitation tait trs critique. En effet, alors quil tait configur
lorigine pour recevoir 400 000 visiteurs par an, et que son quilibre
financier tait prvu 290 000, la frquentation annuelle du parc na
atteint que 162 000 visiteurs en 2014.
En ralit, son attractivit na jamais t suffisante, car cet
investissement a t initialement mal dfini (I). Son exploitation a manqu
de transparence (II). Aujourdhui, lavenir de cet quipement reste
incertain (III).
La Cour formule des recommandations pour permettre une
viabilit long terme de cette activit qui doit tre rellement
complmentaire de la filire vgtale locale.

670
COUR DES COMPTES
Photo n 1 : le parc Terra Botanica et le ballon captif install en 2015
Source : Terra Botanica CC BY-SA 4.0 (creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.en)
I - Un investissement risqu
Les premires rflexions sur le projet de parc ont dbut la fin
des annes 1990. Le dpartement estime quenviron 250 personnes et une
quarantaine dorganismes partenaires ont particip la conception du
parc vgtal.
Pourtant, les tudes pralables nont t ni suffisantes ni
actualises, et lquilibre conomique de long terme na pas t
correctement estim.
Si le parc se dfinit en 2015 comme un regroupement de jardins
extraordinaires, anims et ludiques au cur de la capitale du vgtal , il
apparat quaucune stratgie na t vritablement labore, lors de sa
conception, et que la complexit de sa mise en uvre na pas t
suffisamment value en amont.

LE PARC VGTAL TERRA BOTANICA : UNE INITIATIVE COTEUSE

LA RECHERCHE DUNE VIABILIT FINANCIRE
671
Carte n 1 : le parc en Maine-et-Loire
Source : IGN
A - Un parc limage trop imprcise

Le thme du vgtal marque assurment lhistoire de la rgion
angevine, la fois sur le plan horticole et industriel. Le projet a donc t
ds lorigine considr comme emblmatique et reprsentatif de lidentit
de ce territoire.
Dailleurs, il a t reconnu comme projet dintrt gnral par des
arrts prfectoraux de 2001 et 2004. Le parc est un partenaire du ple de
comptitivit340 vocation mondiale consacr au vgtal, dnomm
Vgpolys .
Toutefois, si la finalit du parc, promouvoir le vgtal en Anjou et
contribuer au dveloppement conomique et touristique, a toujours t
consensuelle, les moyens dy parvenir ont manqu de clart.
Lide initiale de crer un parc vocation culturelle et scientifique
sest transforme au fil des annes, et de nombreuses attractions destines
attirer plus de visiteurs, en particulier les familles et les jeunes, ont t cres.
340
Un ple de comptitivit rassemble, sur un territoire identifi et sur une thmatique

cible, des entreprises, petites et grandes, des laboratoires de recherche et des
tablissements de formation.

672
COUR DES COMPTES
Ds lors, le choix entre deux finalits, approche culturelle et

scientifique ou approche privilgiant lattraction sensation, na jamais
t vritablement ralis. Par suite, les synergies souhaites lorigine de
la proximit du parc avec une filire vgtale locale existante ne se sont
pas concrtises, et le dveloppement touristique attendu de sa notorit
na pas t au rendez-vous, car la frquentation a t infrieure aux
prvisions.
Le parc devait atteindre un quilibre structurel 400 000 visiteurs
par an, selon les premires tudes conomiques ralises, et la dlgation
de service public (DSP) qui encadrait lexploitation du parc squilibrait
thoriquement avec une frquentation annuelle de 290 000 visiteurs.
Cet objectif de frquentation na jamais t atteint, sauf en 2011, la
baisse tant significative ds lanne 2012, et ce sur lensemble des
catgories de visiteurs comme le dcrit le graphique n 1.
Graphique n 1 : la frquentation du parc
Source : Cour des comptes daprs donnes de Terra Botanica
La communication sur le parc a t perturbe par lambigut du

positionnement de Terra Botanica entre un parc thme ludique et une
promenade instructive, ce qui a pu dcevoir certains visiteurs, dautant
que la publicit qui en tait faite a principalement valoris les activits
sensation.


673
Selon lexploitant, la chute de la frquentation aurait galement

dautres explications : une offre de divertissement juge incomplte par le
public, une attente plus importante de renouvellement de la part des
visiteurs pour susciter la revisite, et des installations qui se seraient
anormalement dgrades en quatre ans.
Des tudes de clientle et des enqutes de satisfaction ralises en
2011 et 2013 sur le parc confirment cette analyse. Si les attentes
concernant la connaissance du monde vgtal sont globalement trs
satisfaites, le public de moins de 50 ans estime quil manquerait des
attractions plus spectaculaires.
B - Une complexit de ralisation sous-estime

Ds 2001, le dpartement de Maine-et-Loire a confi par
convention de mandat la socit dconomie mixte locale
damnagement dpartementale, la SODEMEL, les tudes et la
ralisation du parc vgtal pour un budget de 75,7 M HT.
Aprs divers avenants lis des difficults de ralisation et des
volutions de contenu du projet, le montant de clture de lopration sest
lev 115 M. Le dpartement a bnfici de 22,3 M de subventions
du fonds europen de dveloppement rgional, du fonds national
damnagement du territoire et de la rgion, et de 17,5 M provenant du
fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoute. Dduction faite de
ces financements, lquipement lui aura cot 75,2 M.
Cest partir de 2008 que le dpartement de Maine-et-Loire a
engag dimportants travaux sur un terrain pour lequel il ne disposait pas
encore dacte de proprit, le bail emphytotique nayant t sign avec la
ville dAngers, propritaire, quen mars 2010, soit un mois avant son
ouverture au public.
cette date, le parc ntait pas totalement achev, car la
SODEMEL avait constat plus de mille rserves, qui ont t leves plus
ou moins aisment par les entreprises titulaires des marchs, sur la
priode 2010-2013.
Lexamen des dysfonctionnements montre que certaines activits
navaient manifestement pas t conues pour un usage aussi intensif,
preuve dun dfaut de conception du projet. Les travaux ont t
nanmoins rceptionns formellement par la SODEMEL et avaliss par le
dpartement, qui a donc considr, lpoque, que le parc tait conforme
aux attentes spcifies dans le mandat et au cahier des charges. Dailleurs,
aucun contentieux na t engag.

674
COUR DES COMPTES
Ceci sexplique par le souhait impratif du dpartement douvrir le

parc en avril 2010, louverture ayant dj t dcale dune anne.
Lachvement des amnagements du parc a donc t progressif et
postrieur son lancement officiel.
Dans ces circonstances, aucun inventaire complet et contradictoire
na pu tre ralis avant son ouverture. La dlgation de service public est
donc intervenue en labsence de remise formelle des ouvrages.
Faute de frontire explicite, certes difficile dfinir sagissant de
vgtaux, entre les charges dinvestissement et les charges de
renouvellement courant, une confusion sur les responsabilits respectives
du propritaire du parc, le dpartement, et de lexploitant sest installe.
II - Un manque de transparence dans

lexploitation du parc
La procdure relative lattribution de la DSP pour lexploitation
du parc a t lance, ds 2006, sans relle prise en compte du risque
financier. La longue priode dlaboration du projet na pas t mise
profit pour le conduire dans un cadre juridique adapt et avec une totale
transparence.
A - Une dlgation de service public peu encadre

avec des dficits masqus
Lavis dappel public candidature pour la DSP dexploitation du
parc Terra Botanica a t publi en septembre 2006. La procdure
dattribution a t trs favorable la socit mixte dpartementale Terra
Botanica, pourtant en cours de cration. En effet, si deux candidatures se
sont manifestes, seule cette SEM a dpos une offre alors quelle ne
disposait pourtant daucun moyen administratif en propre.
Cette manire de procder na pas permis la collectivit dvaluer
avec impartialit loffre du candidat, ni dexercer un regard critique sur
lquilibre conomique de lexploitation sur le long terme.


675
Par la suite, le dpartement na exerc quun contrle tardif sur la

SEM, puisque lassemble dlibrante du dpartement et la commission
consultative des services publics locaux du Maine-et-Loire nont examin
les rapports dactivit de Terra Botanica qu partir de 2011.
Dans ces documents, aucun point sur le dmarrage perturb du
parc, ni sur sa frquentation, ntait expos. Limage alors donne de son
fonctionnement auprs de ces deux instances tait donc peu reprsentative
des difficults financires et techniques quil rencontrait pourtant dj et,
aucun moment, la question de lquilibre conomique de la DSP ntait
aborde.
Les premires alertes nont t voques formellement devant ces
instances comptentes qu la fin danne 2013. Cest ce moment que
lexploitant a sollicit des compensations financires auprs du
dpartement.
Ce dernier les a accordes en demandant expressment la
SODEMEL de les financer en 2012 et 2013 par le biais du mandat de
construction du parc pour un montant de 3,1 M, alors mme quil
sagissait principalement de charges dexploitation ou de dpenses
dquipement conclues souvent en dehors de toute procdure de
commande publique.
Bien plus, ce nest seulement quaprs cinq saisons dexploitation
que la collectivit dpartementale sest rendue lvidence que
lquilibre financier ne pouvait tre atteint sans financement public, en
prenant pour justification des sujtions de service public qui ntaient
pourtant pas prvues dans le cahier des charges de la DSP. Pour la
dernire saison gre par la SEM en 2014, le dpartement a ainsi vers
une subvention dquilibre de 1,7 M pour un chiffre daffaires total qui
tait alors de 2,99 M.
Le dpartement a dailleurs admis par la suite que compte tenu de
la vocation ducative du parc, auprs des scolaires en particulier,
lapprciation de ces sujtions avait sans doute, sur la priode 2010-2014,
t beaucoup sous-estime.
La dgradation de la situation financire de la SEM Terra Botanica
a t rapide, illustre par un rsultat net dficitaire pour chacun des
exercices considrs, lexception de 2011.
Entre 2011 et 2014, la baisse du chiffre daffaires a t de 39 %,
passant de 4,87 M 2,99 M, tandis que les charges dexploitation
diminuaient de 11 % sur la mme priode.

676
COUR DES COMPTES
Ces financements directs et indirects apports par le dpartement

la SEM Terra Botanica, hauteur de 4,24 M entre 2009 et 2013, ont eu
pour consquence de diffrer lapparition du dficit structurel de la DSP.
En prenant en compte les seuls produits dexploitation du parc
(hors versements raliss par la SODEMEL la demande du dpartement
et subvention dquilibre du dpartement en 2014), le rsultat
dexploitation aurait t dficitaire de 0,81 M pour la premire anne
pleine de fonctionnement en 2011 et de 1,5 M environ ensuite chaque
anne. Le dficit accumul sur les cinq saisons dexploitation du parc
jusquen 2014, tel quil apparat dans le rsultat retrait, aurait d tre de
5,7 M, soit 31 % des produits dexploitation cumuls.
Le dpartement de Maine-et-Loire explique a posteriori cette
exploitation dficitaire par un modle conomique calcul sur des bases
trs optimistes en termes de frquentation et par le non-respect, par le
dlgataire, de ses obligations en matire tarifaire, notamment vis--vis
de laccueil des scolaires, des professionnels et des invits. Pour autant, il
na jamais envisag de revoir les termes de la convention de dlgation
jusqu une priode rcente.
Cest seulement fin 2014, avec la cration dun groupement
dintrt public (GIP), que les collectivits membres du groupement
principalement la commune dAngers et le dpartement de
Maine-et-Loire ont souhait revoir les conditions du subventionnement
public venir et ont voulu clarifier les responsabilits de chaque
intervenant du dossier.
B - Des carences dans la gouvernance

La gouvernance de la SEM Terra Botanica a t particulirement
dfaillante. Son conseil dadministration, qui ne sest mme pas runi au
cours de lanne 2011, na pas fonctionn en toute autonomie. Il a agi
plutt comme une simple chambre denregistrement des dcisions prises
par le dpartement. Son rle sest quasiment limit la validation des
comptes de la socit et des conventions rglementes qui lui ont
frquemment t transmises postrieurement leur entre en vigueur. Les
ordres du jour succincts dmontrent galement que les administrateurs
nont pas eu les moyens objectifs de remplir leur rle dorientation de
lactivit de la socit. Ce pilotage sest avr, au final, notoirement
insuffisant pour faire face aux difficults rencontres par le parc.
Cette gouvernance largement assure par le dpartement a t
facilite par le fait quune convention, conclue avec une filiale de la
Caisse des dpts et consignations, prvoyait une mission dassistance au
directeur gnral de la socit, par la mise disposition dun directeur. Or
ce poste, pourvu en janvier 2008, a t confi lagent jusqualors en


677
charge de la conduite du projet du parc Terra Botanica pour le compte du

dpartement. Cette proximit fonctionnelle entre la direction de la SEM
Terra Botanica et les services du dpartement devait tre lorigine un
atout. Elle sest en ralit avre prjudiciable au bon fonctionnement de
la SEM, car les instances de la socit nont, en fait, pas assum
pleinement lautonomie dont elles disposaient thoriquement en qualit
de personne morale indpendante des services du dpartement.
Si bien que, ds lentre en vigueur de la convention de DSP, la
plupart des obligations lies lexploitation du parc nont pas t
respectes. La SEM Terra Botanica na ainsi pas affect 5 % du chiffre
daffaires aux rinvestissements, elle na pas achet annuellement des
plantes hauteur de 150 000 , ni affect 10 % de son chiffre daffaires
la ralisation dactions commerciales. Elle na pas non plus labor de
rglement intrieur, ni respect le nombre de jours douverture fix 180.
De son ct, le dpartement na montr aucune exigence
particulire lgard de lexploitant, se contentant, par exemple, de
renoncer la redevance correspondant 5 % du chiffre daffaires, ds la
deuxime anne douverture du parc.
III - Un parc lavenir incertain

Face limpossibilit dquilibrer lexploitation du parc sans un
apport financier notable des collectivits publiques, le dpartement a
considr que le statut de SEM et le cadre de la DSP ntaient plus
adapts. Il a donc souhait le changement du cadre juridique
dexploitation du parc et sollicit, pour ce faire, la participation de la
commune dAngers.
A - Un nouveau cadre juridique,

mais des financements publics toujours coteux
La dissolution de la SEM Terra Botanica a t dcide en
dcembre 2014 et le groupement dintrt public a t cr pour exploiter
le parc partir de 2015. Il est compos du dpartement de Maine-et-Loire
(51 % du capital social), de la commune dAngers (48 %) et du comit du
tourisme (1 %).
Lobjectif clairement affich par ces deux principales collectivits
est de mettre en place un nouveau modle conomique dexploitation et de
dveloppement et dinstituer une gouvernance permettant une meilleure
implication de leur part dans la stratgie de dveloppement du parc.

678
COUR DES COMPTES
Le compte dexploitation prvisionnel du GIP value la

participation financire globale des collectivits lexploitation en
moyenne 1,3 M par an, soit 37 % du chiffre daffaires, pour les trois
premires annes, la vocation ducative du parc et le soutien la filire
vgtale justifiant de leur point de vue ce financement public.
Toutefois, ds 2015, le dpartement et la ville auront, chacun,
vers une subvention d1 M en investissement et de 0,78 M en
fonctionnement, soit un soutien financier total de 3,56 M.
Par la suite, en 2016 et 2017, la seule participation
linvestissement pour le renouvellement du vgtal et les nouveauts afin
de susciter des visites rcurrentes est dj chiffre 1,5 M par an.
Le partage de la responsabilit et du financement entre deux
collectivits locales, au lieu dune seule, ne rgle pas terme le dficit
structurel du parc, car les besoins en financements publics demeurent
particulirement importants et sont mme amplifis. Seule une stratgie
sappuyant mieux sur le tissu conomique local dj existant et
permettant le dveloppement dactivits rentables pourra tre mme
dassurer la prennit du parc.
Photo n 2 : plan du parc en 2015
Source : Terra Botanica


679
B - Une viabilit conomique fragile

La direction du parc doit profiter de ce nouveau tour de table pour
renforcer ses relations avec les partenaires de la filire vgtale, parmi
lesquels le ple Vgpolys. Des pistes de collaboration ont dailleurs dj
t esquisses pour permettre une meilleure inscription de lquipement
dans le tissu conomique angevin. Un comit scientifique et stratgique
doit ainsi tre cr afin de dvelopper lancrage territorial, la vocation
pdagogique du parc ainsi que des partenariats.
Il sagit prioritairement de mieux faire le lien entre le parc et
lcosystme vgtal, en prsentant notamment les recherches, en testant
en grandeur relle les innovations locales et en sensibilisant davantage les
jeunes visiteurs aux nombreux mtiers du vgtal.
Le parc doit galement rechercher plus activement dautres sources
de financement auprs de partenaires extrieurs privs ou de mcnes.
La projection de frquentation de lordre de 143 000 visiteurs
payants vise pour 2015 a t dpasse, puisquelle tait dj, fin
septembre, de 175 000 visiteurs. Toutefois, la progression prvisionnelle
de la frquentation de 20 % par an prise en compte dans la prospective
financire semble ambitieuse, ce qui pourrait compromettre lobjectif de
baisse progressive du subventionnement public horizon de trois ans.
La stratgie de dveloppement du parc apparat plus volontariste,
avec des tarifs revus la baisse. Dsormais, une entre sans rduction est
fixe 17 , contre 19 auparavant. Le parc envisage galement de
rduire le recours aux entres gratuites, qui sest avr prcdemment peu
efficace sur le plan commercial.
La mise en place du nouveau mode de gestion a t loccasion de
prciser limage du parc et de redfinir les cibles prioritaires. Elles sont
recentres en premier lieu sur lenfant de 3 12 ans. Lquipe du parc
travaille donc sur la cration de zones plus adaptes aux enfants quaux
adolescents. Des outils destination des enseignants, afin de rendre la
visite plus ludique et pdagogique, devraient permettre de rpondre plus
largement aux besoins du public scolaire.
La seconde cible concerne les plus de 60 ans, et un recentrage de la
politique commerciale sur le public du Grand Ouest est dsormais
privilgi plutt que des vises nationales, voire mondiales.
Enfin, le montant prvisionnel dinvestissement annuel consacr
aux nouveauts devrait favoriser des visites rcurrentes.

680
COUR DES COMPTES
Le nouvel exploitant pourra galement sappuyer sur les bons

rsultats du centre de confrences dont il dispose au sein du parc, qui a
dmontr sa capacit trouver son quilibre conomique, et qui peut
galement favoriser llargissement du public du parc en dveloppant ses
ressources propres.

Cet investissement, qui a dj reprsent un cot net de 94 pour
chaque habitant du dpartement de Maine-et-Loire, doit dsormais
dpendre moins des fonds publics. Son gestionnaire doit mieux formaliser
ses procdures internes et se fixer des objectifs ralistes et rgulirement
valus. Cest au prix de ces efforts et de cette transparence quun tel
quipement pourra assurer sa prennit.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Pour le dpartement de Maine-et-Loire et la commune dAngers :
1. tablir un contrat de performance avec le gestionnaire sur des
objectifs prcis et des indicateurs de suivi.
Pour le groupement dintrt public Terra Botanica :
2.
dvelopper les partenariats avec lcosystme vgtal de lAnjou et

les acteurs de lconomie locale impliqus dans la filire
vgtal ;
3.
augmenter la part de ressources propres grce aux activits

concurrentielles du parc.

Rponses
Rponse du prsident du conseil dpartemental de Maine-et-Loire ....... 682
Rponse du maire dAngers .................................................................... 688

Ministre de l'intrieur
Directeur du GIP Terra Botanica

Directeur gnral de la SODEMEL

682
COUR DES COMPTES

CHARG DU BUDGET
Cette insertion nappelle pas dobservations de notre part.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL

DE MAINE-ET-LOIRE
Je souhaiterais contester lensemble des titres et sous-titres du
rapport, qui ne me paraissent pas reflter la ralit des analyses et
observations contenues dans les paragraphes.
I - Un investissement engag au service dun territoire
N de la volont des pouvoirs publics de donner davantage de
notorit la filire vgtale angevine, afin de soutenir son
dveloppement et les enjeux conomiques en dcoulant pour le territoire
angevin, le parc du vgtal a t cr par et pour cette filire, au terme
dune vaste concertation impliquant plus de 800 professionnels.
Fruit dune stratgie mrement rflchie de manire extrmement
partenariale, il est la vitrine dexception du ple de comptitivit
Vegepolys, qui a activement particip sa conception afin den faire
loutil attendu par toute une filire.
Ainsi, le caractre dintrt gnral du parc a t reconnu par
arrt prfectoral ds 2001, renouvel en 2004, et cest en tant
quinvestissement structurant contribuant au dveloppement du ple de
comptitivit et de la filire dexcellence que Terra Botanica a t
reconnu grand projet soutenu par la Commission europenne en
2009.
Terra Botanica a pour objectif de valoriser les 4 000 entreprises
de la filire vgtale angevine, soit plus de 30 000 emplois et 3 000
tudiants, quil reprsente auprs du grand public, grce sa vocation
ludique et pdagogique.
A - La recherche constante du meilleur positionnement
Tant dans les phases de conception que pendant les premires
annes dexploitation, le positionnement du parc au juste point

LE PARC VGTAL TERRA BOTANICA : UNE INITIATIVE COTEUSE LA

RECHERCHE DUNE VIABILIT FINANCIRE
683
dquilibre entre un parc thme vocation ludique susceptible dattirer

le grand public (et par consquent dassurer un quilibre financier) et un
parc vocation davantage pdagogique et scientifique destin une cible
plus restreinte, a toujours fait dbat. Mais cest aussi loriginalit et
lobjectif de ce parc que de mobiliser les professionnels pour intresser le
grand public au vgtal.
Lexploitant a consenti des efforts dadaptation constants pour
satisfaire une clientle diverse aux attentes multiples, tout en recherchant
une viabilit conomique parfois complique atteindre eu gard
certaines cibles (scolaires, partenaires conomiques, etc.).
B - Un projet indit et atypique ncessitant des ajustements
constants
La spcificit de certains quipements du parc, en particulier ceux
de nature vgtale, ou loriginalit de conception dattractions indites
comme certains lments de scnographie, ont pu retarder leur parfait
achvement. Ceux-ci ont d tre ajusts aprs louverture du parc, par
lexploitant mais la charge finale du dpartement, via la convention de
matrise douvrage dlgue, qui prvoyait dans son budget initial la
prise en charge, aprs la livraison, dun certain nombre dajustements
ncessaires au bon fonctionnement du parc, son usage et son
exploitation.
Ainsi, malgr lextrme complexit du projet, sa nature atypique et
indite lie en grande partie au monde du vivant, reconnues par la
chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire dans son analyse, et
malgr lampleur des travaux, lenveloppe globale prvisionnelle du
budget de lopration na pas t dpasse. Les avenants successifs la
convention de matrise douvrage dlgue ont uniquement permis
lactualisation des prix, plusieurs reprises tant donn la longue dure
du projet. aucun moment lenveloppe na t rvalue.
Sur le cot total du projet, le reste charge pour le dpartement,
qui a rcupr la TVA et obtenu 22,3 M de subventions, est de
75,2 M HT.
II - Une exploitation confronte des difficults
A - Une DSP insuffisamment calibre par rapport aux sujtions de
service public
La procdure de DSP a t conduite en toute lgalit. Il est tout
fait possible une socit en cours de cration de rpondre un appel
public concurrence. Tous les candidats ont eu accs aux mmes

684
COUR DES COMPTES
informations mais seule la SEM a dpos une offre, alors que deux
socits avaient retir le dossier.
Lanalyse de cette offre a port notamment sur la viabilit
conomique de lexploitation, qui a t prsente par des comptes
prvisionnels conformes aux attendus du cahier des charges.
Si la DSP a t attribue en 2007, le contrat daffermage ne
prenait effet qu partir de louverture du parc, et lobligation de
prsenter le compte rendu financier ne courait qu compter de lexercice
2009-2010. Nanmoins, le rapport de gestion de la SAEML a, chaque
anne compter de 2007, t prsent en CCSPL, ainsi qu lassemble
dpartementale dans le cadre du compte rendu annuel des
administrateurs la collectivit. Puis, compter du dmarrage de
lexploitation sur lexercice 2009-2010, le rapport annuel du dlgataire,
bas sur le rapport de gestion de lexercice social N-1 (incluant les
comptes), a t galement prsent la CCSPL et lassemble
dpartementale.
Dautre part, la SAEML a considr quil relevait de ses
obligations, au titre de la continuit de service, de procder elle-mme
diffrents travaux de finition et dajustements aux attentes du public,
quelle a raliss progressivement, mais pour le compte du dpartement,
dont lobligation tait de livrer et dentretenir un quipement conforme.
Ainsi, lexploitant na pas sollicit de compensations financires
mais uniquement demand le remboursement de dpenses engages pour
le compte du propritaire, qui devaient naturellement incomber au
mandataire, sagissant de dpenses gnres par les problmes de parfait
achvement. La SAEML tant soumise lordonnance de 2005, a
elle-mme contract ces dpenses dans ce cadre.
Enfin, si les sujtions publiques ntaient pas expressment
libelles dans le contrat daffermage, elles taient pourtant prvues au
cahier des charges de la DSP. Toutefois, elles ont en effet t
insuffisamment prises en compte financirement dans le prvisionnel
dexploitation.
Celui-ci a galement t mis mal par une frquentation
infrieure aux prvisions, en raison dun modle conomique trop
optimiste, cumul des conditions mtorologiques dfavorables et un
manque de renouvellement de loffre propose aux visiteurs.
Cest pourquoi le dpartement a, en effet, souhait reconsidrer
les conditions conomiques de la DSP et dcid dy mettre un terme pour
donner une nouvelle impulsion en dfinissant un positionnement clair,


685
justifiant une implication plus forte des collectivits, au regard des

missions de service public de cet quipement, en direction des jeunes en
particulier et des missions de soutien la filire horticole de lAnjou.
B - Une gouvernance qui a respect les obligations minimales
Le conseil dadministration a rempli ses obligations lgales. Le
directeur tait mis disposition de la SAEML dans le cadre dune
convention conclue par cette dernire dans le cadre dun appel public
concurrence, et nullement par le dpartement.
Dautre part, le fait que le dpartement nait pas exig la mise en
uvre stricte de toutes les obligations financires du contrat ne relevait
nullement dune intention dlibre de contribuer directement ou
indirectement au fonctionnement de la SAEML.
Sagissant de la renonciation la redevance, celle-ci a t
rgulirement prsente en assemble, afin de prendre en compte, a
posteriori et au cas par cas (mme si cela sest rpt plusieurs
reprises), les difficults lies aux conditions climatiques
exceptionnellement dfavorables.
Sagissant des clauses prvoyant laffectation par le dlgataire de
pourcentages de son chiffre daffaires diffrents postes de dpenses, le
dpartement na pas demand lapplication stricte et totale de ces
clauses, pour tenir compte des contraintes lies lexploitation. Il est
vrai que le dpartement aurait pu ajuster en consquence les clauses
prcises de la DSP ; cest pourquoi une volution du montage juridique a
t souhaite en 2014.
III - Une nouvelle donne pour Terra Botanica : tirer les
enseignements du pass pour repartir sur des bases saines
A - Un cadre juridique permettant une implication juste et
raisonne des collectivits
La ville dAngers et le dpartement, qui taient tous deux
actionnaires de la SAEML, ont considr, aprs avoir constat que le
montage juridique ntait plus adapt, quil allait de leur responsabilit
et de limpact sur leurs territoires respectifs, de poursuivre lexploitation
du parc en prvoyant une plus juste implication des collectivits dans le
financement de lexploitation, dans un objectif de soutien la filire
vgtale et de vulgarisation auprs du grand public.
Dans cet esprit, la participation financire des collectivits est
justifie non seulement par la vocation ducative du parc, mais aussi et
surtout par son impact sur lconomie et son soutien la filire vgtale.

686
COUR DES COMPTES
La participation financire, telle que valide dans les dlibrations

dadhsion au GIP et dans le programme prvisionnel de ce dernier
approuv par arrt prfectoral, concerne la fois une participation au
fonctionnement du parc, mais aussi des subventions dquipements pour
permettre les investissements ncessaires au maintien et au
renouvellement de lattractivit du parc.
Si lobjectif terme est bien de permettre au parc de revenir
progressivement lquilibre, il est connu et accept que les
financements publics sont justifis pour ce type dquipement, dont la
vocation dintrt gnral justifie pleinement la contribution des
collectivits aux activits ne pouvant squilibrer seules, du fait dune
politique tarifaire accessible au plus grand nombre, dactions
destination des scolaires, dactions partenariales, etc.
Comme le souligne la Cour des comptes, une stratgie
sappuyant mieux sur le tissu conomique local dj existant pourra tre
mme dassurer la prennit du parc . Cest pourquoi parmi les
orientations stratgiques dcides lors de la cration du GIP, les
nombreux partenariats ont t ractivs. Citons, en 2015 :
- lorganisation du Salon des sciences vgtales en partenariat avec
lassociation Terre des Sciences ;
- laccueil gratuit de plus de 2 000 tudiants des filires tourisme et
des filires vgtales ;
- le partenariat avec lducation nationale pour laccueil de classes de
zones dfavorises ;
- laccueil de la Coupe de France des fleuristes ;
- la mise lhonneur de la marque Hortensias dAngers ;
- les partenariats de fournitures avec des entreprises horticoles
(ppinires Ripaud, Ernest Turc, Gaignard fleurs, Horticash, etc. ;
- laccueil de lpreuve phare de la manifestation Tout Angers
bouge ;
- les partenariats avec les hteliers dAngers et avec les sites
touristiques (chteau dAngers, zoo de Dou).
B - Une reprise de lactivit avre ds 2015 prometteuse pour
lavenir
Les pistes voques par la Cour des comptes pour associer les
partenaires de la filire vgtale sont ainsi luvre depuis 2015, et


687
portent leur fruit, avec un enthousiasme et une dynamique retrouvs

autour de nombreuses actions galement venir en 2016 :
- mise en place dune mallette pdagogique pour les cycles 2 et 3 en
partenariat avec lducation nationale ;
- prsentation du Living Lab de Vegepolys, lieu dexprimentation et
de prsentation pour mettre en avant les nouveauts vgtales ;
- organisation dune grande manifestation populaire avec le bureau
horticole rgional ;
- animation et fleurissement autour du dalhia dAnjou via un projet
dentreprise denvergure avec les tablissements Ernest Turc ;
- partenariat avec le museum dhistoire naturelle dAngers.
La progression de la frquentation en 2015 a dpass les
prvisions (213 000 visiteurs contre 158 000 en 2014, soit une
progression de plus de 35 %), et laisse esprer, grce une politique de
renouvellement de loffre et de communication adapte, latteinte des
objectifs sur trois ans jugs raisonnable lors de lanalyse conomique du
plan dactions et du budget prvisionnel par le prfet lors de
lapprobation du GIP.
Si la hausse de lactivit permet terme de rduire la participation
des collectivits, leur implication doit rester justifie en raison de
lintrt gnral du parc.
Comme le recommande la Cour des comptes, grce la nouvelle
politique tarifaire, la nouvelle stratgie marketing, au rajustement des
cibles et limplication de la filire vgtale, qui portent dj leur fruit,
ainsi que grce aux rinvestissements qui sont gage de revisite, toutes les
conditions sont runies pour esprer une viabilit terme.
Conclusions et recommandations
Les prconisations de la Cour des comptes sont dores et dj
luvre : gestion plus adapte et objectifs revus.
Le conseil dadministration du GIP, qui sest dj runi trois fois
durant lanne 2015, dlibre sur lensemble des dossiers relatifs
lactivit et au dveloppement du parc. Il suit, value et ajuste
rgulirement le programme dactivits pluriannuel vot en 2015.
Les partenariats avec la filire vgtale sont luvre.
Le parc prvoit de dvelopper ses centres de profits les plus
rentables, visant terme diminuer la participation des collectivits.

688
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MAIRE DANGERS

Tout dabord, lapprciation globale du dveloppement de ce
jeune quipement fait lobjet dune analyse distancie de la Cour des
comptes. Si tout na pas t parfait dans la mise en uvre de Terra
Botanica, reconnu Grand Projet et soutenu comme tel par la
Commission Europenne en 2009, la Cour mesure dans son rapport la
fois loriginalit et la complexit de cette ralisation, tout comme son
adquation avec son environnement territorial.
Comme tout projet denvergure, ce projet dinvestissement a
comport sa part de risque, mais adoss au ple de comptitivit
vocation mondiale en vgtal spcialis quest le territoire de lAnjou, ce
parc du vgtal dispose dune lgitimit que la Cour a souligne.
Terra Botanica est la vitrine dun savoir-faire sculaire au sein du
Jardin de la France et comme vous le relevez rsulte de la volont
ancienne et permanente des acteurs publics et conomiques angevins de
promouvoir limage du Dpartement de Maine et Loire en valorisant sa
filire vgtale, dabord travers la production horticole, mais aussi
grce lenseignement suprieur, la recherche et dveloppement,
linnovation technologique et le tourisme .
Ce projet a un sens. Il est le prolongement ludique et vulgarisateur
du travail quotidien dun ple conomique dexcellence rassemblant
4 000 entreprises employant plus de 30 000 personnes, 3 000 tudiants
dans ses grandes coles suprieures spcialises du Vgtal et 450
chercheurs dans ses laboratoires o linnovation vgtale se marie la
protection des plantes et des systmes de culture.
La cration de Terra Botanica a t consensuelle et partage par
tous. Un projet novateur avec une spcificit et une originalit technique
et thmatique qui ne connait que peu dexemples tant en France quen
Europe. Un parc qui sest galement voulu raisonnable dans ses
dimensions et ses quilibres. Ainsi, et contrairement ce que la Cour
crit au 3me paragraphe de sa prsentation, le Parc na pas t
configur lorigine pour recevoir 400 000 visiteurs par an, mais 290
000 visiteurs. Ce nombre constituant son point dquilibre. Cest sur cette
base quont t tablies les prospectives financires.
Malgr ce contexte favorable marqu par une premire anne
dexploitation conforme aux prvisions, Terra Botanica a rencontr des
difficults qui ont par ailleurs t accentues par lenchainement de
saisons mtos excrables prjudiciables sa frquentation.


689
Ces difficults sont lies pour beaucoup lambivalence du

positionnement et de limage du parc, partag entre son caractre
scientifique et dattraction. Pour autant on ne peut pas dire, comme vous
lvoquez, quaucune stratgie na vritablement t labore . La
promotion de la filire vgtale et le dveloppement touristique ont
constitu depuis lorigine les fondamentaux de sa mission dintrt
gnral reconnue ds 2001 par Arrt Prfectoral.
De cette ambigut originelle entre loption scientifique et
lattraction, se trouve toutefois une bonne part des difficults de
frquentation et dactivit soulignes. Ce flottement a induit une
communication peu lisible, un positionnement marketing compliqu et a
perturb sa commercialisation. Cela est dautant plus dommageable que
le taux de satisfaction dans toutes les catgories de visiteurs est
exceptionnel, comme en tmoigne le site Tripadvisor.fr , site de
rfrence pour lapprciation des quipements touristiques par leurs
visiteurs o Terra Botanica est gratifi dune moyenne de 7,5 sur 10.
Concernant la ralisation de Terra Botanica, jobserve avec
satisfaction que la Cour des comptes ne relve aucun drapage financier
dans sa construction. Malgr son caractre particulirement complexe,
relev plusieurs reprises, les cots de construction ont t maitriss.
Lenveloppe globale prvisionnelle du budget de lopration na
pas t dpasse, hormis les actualisations rglementaires, portant le
budget total 97,5 M HT, dont le reste charge pour le Dpartement,
une fois les 22,3 M de subvention obtenues dduites est de 75,2 M HT.
Soit 94 de solde net par habitant et non 116 .
Le cot du parc Terra Botanica doit aussi sapprcier au regard
des investissements par ailleurs consentis sur la priode. Il correspond
10 % du montant des investissements raliss entre 2004 et 2011 par la
collectivit dpartementale au titre de la rnovation de ses collges, de
son plan routier, de la couverture haut dbit de son territoire, du
dveloppement de sa politique de logement social... 10 %, cest trois fois
moins que le plan routier ou le plan Charlemagne pour les collges.
Tout comme nest pas soutenable le fait de faire peser son
fonctionnement de manire importante sur la collectivit. Terra Botanica
reprsente 0,17 % du budget annuel de fonctionnement du dpartement.
Soit 780 000 sur 475 M de charges nettes !
Loriginalit technique et thmatique du parc lie au caractre
innovant de cet investissement a entrain des dysfonctionnements qui ont
lourdement handicap lexploitation de Terra Botanica tout en
entretenant la confusion des responsabilits entre propritaire et

690
COUR DES COMPTES
exploitant, do certaines carences dans la gouvernance soulignes par

la Cour des comptes.
La ralisation de louvrage a t confie par mandat du Conseil
dpartemental la Sodemel, charge cette socit dconomie mixte de
conduire lopration jusqu son terme dans le cadre du budget qui lui a
t allou par la collectivit dpartementale pour cela.
Aucune facture na dailleurs t honore hors mandat. Cest dans
le cadre de ce mandat et dans la continuit de sa ralisation que la
Sodemel a pris en charge les factures lies diffrents dfauts de
conception (1 117 rserves la remise de louvrage) et aux travaux
permettant dassurer la continuit de service de lquipement et non de
diffrer un dficit structurel.
Labsence de remise formelle des ouvrages et dun inventaire
complet a entretenu une confusion certaine sur les responsabilits entre
propritaire et exploitant. Nombre dinterventions ont amen des
divergences dapprciation qui ont conduit bien involontairement ne
pas respecter formellement toutes les clauses de la dlgation de service
public.
Par ailleurs, le choix fait lorigine dun exercice comptable
doctobre octobre plutt que celui dune anne civile, a conduit un
dcalage permanent entre le fonctionnement financier du parc et celui de
la collectivit, rendant plus complexe une apprciation actualise et
complte des difficults du parc. Lexercice comptable de Terra Botanica
avait t cal pour tenir compte de la saisonnalit du rythme
dexploitation. A posteriori, ce ntait manifestement pas une bonne ide.
Terra Botanica a 5 ans. Comme beaucoup de parcs comparables,
il connait des difficults dexploitation qui ncessitent aprs quelques
annes douverture de repenser son positionnement, en clarifiant sa
politique commerciale est marketing, en renouvelant ses animations et
ses modalits de gestion au sein dune structure juridique et une
gouvernance restructure.
Cest le sens de la transformation de la Sem en Groupement
dIntrt Public approuv par arrt prfectoral du 5 fvrier 2015.
Un nouveau modle conomique dexploitation et de
dveloppement a t mis en place, avec, comme le souhaite la Cour,
ltablissement dun contrat de performance pluriannuel avec le
gestionnaire sur des objectifs prcis et des indicateurs de suivi.
Les rsultats constats depuis louverture en avril 2015 de la
nouvelle saison de Terra Botanica et prsents lors du Conseil


691
dAdministration du GIP le 26 octobre 2015 sont trs encourageants. La

frquentation sest amliore de 35 % passant de 158 000
213 000 visiteurs. Les charges dexploitations ayant de leur ct trs
nettement diminues.
La recommandation de la Cour des comptes de limiter
progressivement les participations publiques dans lexploitation de Terra
Botanica est prise en compte. Ds lanne 2016, celles-ci seront en
baisse. Ainsi, la Ville dAngers baissera son aide en fonctionnement de
760 000 700 000 et en investissement de 960 000 720 000 .
Cette baisse se poursuivra les annes suivantes.
Et partir de 2018, il ne faudra pas carter des partenariats
privs plus ambitieux.
Je suis confiant dans la nouvelle dynamique engage et en lavenir
de Terra Botanica, vritable marqueur de lidentit vgtale de notre
territoire et vitrine exceptionnelle des savoir-faire de nos filires
conomiques dexcellence.


Annexe


Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont

pas pris part aux dlibrations sur les textes suivants :
Tome I - Les observations :

Deuxime partie Les politiques publiques
Chapitre II nergie et dveloppement
durable
M. Albertini, conseiller matre, sur La maintenance des centrales

nuclaires : une politique remise niveau, des incertitudes lever ;
M. Albertini, conseiller matre, sur Les co-organismes : un

dispositif original consolider ;
Chapitre III Territoires
MM. Perrot, Bertucci, Maistre, Mmes Vergnet, Hamayon,

conseillers
matres, sur
La
filire
de
la
pche
Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenir incertain ;
Mmes Malgorn, Hamayon, conseillres matres, sur Les liaisons vers

les principales les du Ponant : un enjeu pour la rgion Bretagne ;
Troisime partie La gestion publique
Chapitre II La gestion des entreprises et des
tablissements publics
M. Lefas, prsident de chambre maintenu, M. Courtois, conseiller

matre, sur Les facteurs face au dfi de la baisse du courrier : des
mutations acclrer ;
M. Lefas, prsident de chambre maintenu, Mme Hamayon,

conseillre matre, sur La fusion Transdev-Veolia Transport : une
opration mal conue, de lourdes pertes ce jour pour la Caisse des
dpts et consignations ;

696
COUR DES COMPTES
Mme Engel, M. Belluteau, conseillers matres, sur Les thtres

nationaux : des scnes dexcellence, des tablissements fragiliss ;
Mme Hamayon, conseillre matre, sur La lutte contre la fraude

dans les transports urbains en le-de-France ;
Chapitre III La conduite de projets
Mme Malgorn, conseillre matre, sur LInstitut franais du cheval

et de lquitation : une rforme mal conduite, une extinction
programmer ;
MM. Bertucci, Maistre, conseillers matres, sur La rorganisation de

lenseignement suprieur agricole public : une rforme en
trompe-lil ;
Tome II - Lorganisation, les missions, les rsultats
Troisime partie Le suivi des recommandations
Chapitre III - La Cour insiste
MM. Andrani, Schwartz, Giannesini, conseillers matres, sur

Sciences Po : une remise en ordre parachever ;
Mme Hamayon, conseillre matre, sur Les transports ferroviaires

en le-de-France depuis 2010 : des progrs sensibles, des
insuffisances persistantes ;
Chapitre IV - La Cour alerte
M. Clment, Mme Engel, M. Belluteau, conseillers matres, sur La

politique darchologie prventive : des mesures dajustement
tardives, un oprateur rformer en profondeur ;
M. Galliard de Laverne, conseiller matre en service extraordinaire,

sur La piste de ski intrieure dAmnville : un quipement
sous-utilis, un investissement risqu.


Cour Des Comptes. Le Rapport Annuel 2016: Les Observations

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LE RAPPORT

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

COUR DES COMPTES

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Les rapports publics de la Cour des comptes

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident,

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

COUR DES COMPTES

Les membres de la chambre du conseil dont les noms figurent en

en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, assist - selon les

en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn

Fait la Cour, le 26 janvier 2016.

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Bretagne, prside par M. Heuga, prsident de chambre rgionale

- une formation interjuridictions (commune la Cour et aux chambres

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

COUR DES COMPTES

Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et

Rapporteurs : Emmanuel Giannesini, conseiller

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Rapporteure : Marie-Dominique Prigord, conseillre

Chapitre II : nergie et dveloppement durable

La maintenance des centrales nuclaires : Rapporteurs : Michel Babeau, Jean-Luc Tronco,

Chapitre III : Territoires

Prsident : Grard Terrien, prsident de chambre

Troisime partie La gestion publique

Le contrle de lgalit et le contrle

Linspection du travail : une modernisation

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

COUR DES COMPTES

Chapitre II : La gestion des entreprises et des tablissements publics

Rapporteurs : Bruno Ory-Lavolle, conseiller matre,

Rapporteurs : Emmanuel Bichot, conseiller

Rapporteur : Marianne Lucidi, auditrice

Chapitre III : La conduite de projets

LInstitut franais du cheval et de

La rorganisation de lenseignement Rapporteurs : Sylvie Vergnet, Jean Sarrazin,

Prsident : Franois Monti, prsident de chambre

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

TOME II LORGANISATION, LES MISSIONS, LES RSULTATS

Rapporteur : Guilhem Boillot, auditeur

Chapitre III : La Cour insiste

Rapporteur : Denis Tersen, conseiller matre

Rapporteurs : Bernadette Malgorn, conseillre

Rapporteurs : Jean-Luc Lebuy, conseiller matre,

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

COUR DES COMPTES

Chapitre IV : La Cour alerte

Le Centre national de la fonction publique

La politique darchologie prventive : des

Le versement de la solde des militaires : en

La piste de ski intrieure dAmnville : un

Rapporteure : Esther Mac-Namara, auditrice

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

COUR DES COMPTES

Par le croisement des points de vue quils permettent, les dlibrs

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016

Le programme des travaux de la Cour en 2015 a ainsi t fix par

Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la

_ PRSENTATION _