C

inco motivos por los que el

Congreso de la Repblica no
debe aprobar la iniciativa 4703
Alejandro Argueta R.
Guatemala, 29 de mayo de 2014.

Aprobar la iniciativa 4703 presentada por el gobierno de Guatemala significara: incumplir

compromisos de Estado y legislar en contra de las recomendaciones emitidas por la Organizacin
Internacional del Trabajo. Por eso la iniciativa tiene que ser rechazada por los diputados del
Congreso de la Repblica.
Los motivos son los siguientes:

1 La iniciativa contradice lo recomendado por la OIT

En octubre de 2013 el Consejo de Administracin de la Organizacin Internacional del Trabajo
aprob el informe de la Misin de Alto Nivel que con relacin a la Inspeccin del Trabajo
recomend:

Esta recomendacin claramente indica que la iniciativa de reforma al Cdigo de Trabajo

debe realizarse de manera que se otorgue a los inspectores de trabajo la autoridad para imponer
sanciones administrativas.
1

La iniciativa 4703 presentada por el gobierno de Guatemala hace totalmente lo contrario

al otorgar la autoridad para imponer sanciones a los tribunales y no a los inspectores de trabajo.
Si el Congreso de la Repblica aprueba esta iniciativa estara incumpliendo en forma directa lo
establecido por el Consejo de Administracin de la OIT. 1

2 Por qu los inspectores tienen que tener poder de sancin segn

la OIT?
El sistema de inspeccin del trabajo es un componente clave para lograr una balanceada
relacin entre productividad y proteccin de los derechos y condiciones de trabajo de las personas
por medio de la aplicacin de las leyes laborales y de previsin social. Esta funcin es altamente
relevante para lograr competitividad en un mundo globalizado respetando el principio de justicia
social. 2
El prestigio de cualquier sistema de inspeccin se fundamenta en el nivel de credibilidad y
eficacia que permita la sancin efectiva de las infracciones que por negligencia o por violacin
directa cometan los patronos, de forma que la autoridad de los inspectores de trabajo disuada la
actitud de incumplimiento de los patronos creando la conciencia de que es mejor cumplir la ley
laboral que evadirla. 3
En el caso de Guatemala, desde el 2005, se mantiene un sistema ineficaz de sancin en
contra de las infracciones a las leyes laborales por medio de un procedimiento judicial
ineficiente. 4 Por ejemplo:
El Ministerio de Trabajo informa que realiz 16,156 acciones de inspeccin en
el 2013. nicamente 2,215 llegaron a presentarse como casos de sancin ante los
tribunales de trabajo. Es decir, solo el 14% de los casos verificados por la Inspeccin
General de Trabajo se presentan como posibles infracciones a las leyes laborales.
Del total de casos presentados ante tribunales por parte de la Inspeccin
General de Trabajo solo el 39% de los expedientes llega a una sentencia. Es decir, ms
de la mitad de lo poco que se presenta como infraccin queda sin solucin
institucional.
Adems de lo anterior los tribunales, de las pocas sentencias que dictan en
estos procesos de sancin por va judicial, absuelven al 38% de los infractores. 5

La iniciativa 4703 pretende legalizar un sistema judicial de imposicin de sancin

otorgndole la autoridad de imponer la sancin a los tribunales de trabajo, cuando ese sistema ha

demostrado ser ineficaz para garantizar el cumplimiento de la ley laboral y asegurar la proteccin
de los trabajadores dentro de las estrategias de competitividad en la economa globalizada.
La recomendacin de OIT sobre que las reformas al Cdigo de Trabajo deben darle la
autoridad para imponer sanciones a los inspectores de trabajo es pertinente porque ya ha sido
demostrado en la prctica que s funciona. Un estudio indica que:
Cuando, entre los aos 2001 y 2003, el Organismo Ejecutivo decidi
aplicar un sistema con inspectores con autoridad para imponer sanciones este
aument por lo menos en 10 veces ms que con relacin al sistema de sancin
judicial vigente entre 1947 y 2001. 6
Ya se ha demostrado que un sistema de sancin que le de autoridad a los inspectores de
trabajo para imponer multas es ms eficiente y efectivo para hacer cumplir las leyes laborales y de
previsin social que establecen los Derechos Fundamentales en el Trabajo y protegen los salarios y
condiciones de trabajo de la poblacin.
Por eso la OIT ha pedido al Estado que las reformas al Cdigo de Trabajo se dirijan en ese
sentido lo propuesto en la iniciativa 4703 es un aplicacin totalmente contraria a esta formulacin.

3 La iniciativa 4703, no garantiza una mayor competitividad para

el pas.
Le resta competitividad a la economa guatemalteca dentro
de los estndares internacionales de justicia social.
Un recurrente argumento del sector empresarial y del
gobierno de Guatemala para justificar sus reformas institucionales es
hacer referencia a que otros pases, como por ejemplo China, tienen
una mayor capacidad de competitividad en la economa globalizada,
y que solo haciendo reformas regresivas en la tutela de los derechos
humanos econmicos y sociales es posible ganar la competencia.
Ese argumento es una gran mentira, porque en China, en
donde efectivamente se goza de un amplio margen de
competitividad internacional a pesar de la tremenda distancia en la
que se encuentra con relacin a los Estados Unidos lo cual se
aumenta los costos de exportacin-, los inspectores de trabajo s tienen la facultad de imponer
sanciones laborales, 7 y dentro de la economa socialista de mercado en la que planifica sus
polticas
econmicas y sociales,
define que un sistema de
inspeccin
del
3

trabajo, con fuertes sanciones en contra de patronos que incumplen sus leyes laborales, es un
factor clave para el xito de sus poltica econmica. 8
La iniciativa 4703 presentada por el gobierno de Guatemala pretende obtener
competitividad degradando el sistema de inspeccin del trabajo con un proceso judicial que ya ha
demostrado ser ineficaz para aplicar en forma efectiva la ley laboral. De esa forma esta iniciativa
permite al empresariado ganar la competencia en la economa globalizada no solo aprovechando
la corta distancia con Estados Unidos sino adems garantizando el incumplimiento de los derechos
de los trabajadores.

4 Es posible que Guatemala cumpla con lo que pide la OIT?

S, a pesar que el gobierno de Guatemala y el sector empresarial afirman que una
sentencia de la Corte de Constitucionalidad declar inconstitucional la facultad de sancin en los
inspectores de trabajo. Esto es as por lo siguiente:
Primero: La sentencia de la Corte de Constitucionalidad que efectivamente declar
inconstitucionales algunos artculos de la reforma realizada en el decreto legislativo 18-2001, no
derog el artculo 415 del Cdigo de Trabajo que establece la facultad del Ministerio de Trabajo y
Previsin Social de resolver en forma definitiva las faltas a las leyes laborales por lo que esta
facultad est vigente a pesar que los ministros no la cumplan-; y tampoco declar inconstitucional
la supresin de la competencia de los jueces de trabajo para imponer sanciones a pesar que los
jueces y magistrados se arroguen competencia en estos casos de facto sin respetar la ley del
Congreso de la Repblica que les derog esa facultad-.
Segundo: Que si bien es cierto que los considerandos de esa sentencia de la Corte de
Constitucionalidad hacen alusin a la inconstitucionalidad de la facultad para imponer sanciones
desde la Inspeccin General de Trabajo, eso no significa que las normas que quedaron fuera de esa
sentencia deban asumirse mecnicamente como inconstitucionales. 9
Tercero: Porque el argumento principal de aquella sentencia de inconstitucionalidad de 2004 fue
que el conflicto que surge entre el patrono infractor y la administracin pblica es un conflicto de
trabajo y que por lo tanto, segn el artculo 103 de la Constitucin Poltica, debera ser sometido a
tribunales y no a la administracin pblica. 10 Sin embargo la Corte de Constitucionalidad en 2009
ya ha cambiado de criterio en cuanto a esa definicin y ha declarado lo siguiente:
El supuesto contenido en el inciso a) del artculo 292 del Cdigo de
Trabajo tampoco resulta aplicable al caso, ya que prev como requisito
esencial para que los jueces de trabajo conozcan los asuntos ah
regulados, que las diferencias o conflictos que surjan se susciten entre
4

patronos y trabajadores, slo entre aquellos o slo entre stos, por lo que
un juez de trabajo no podra ser competente para conocer de un conflicto
surgido entre patronos o trabajadores con la administracin pblica, 11
En consecuencia la referida sentencia de inconstitucionalidad del 2004 no es un obstculo
para que el Congreso de la Repblica realice una reforma que s cumpla con lo que la OIT le ha
pedido a Guatemala otorgando la autoridad de imponer multas a los inspectores de trabajo.

5 Es un compromiso de Estado fortalecer y no debilitar la

capacidad de la Inspeccin General de Trabajo.
Por lo menos tres compromisos, claramente asumidos por Estado, permiten fundamentar
la necesidad de otorgar a los inspectores de trabajo la autoridad para imponer multas:
a) El inciso c) del numeral 26 del Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin
Agraria 12 del 6 de mayo de 1996 establece que el gobierno debe:
Promover, en el curso del ao 1996 los cambios legales y reglamentarios
que hagan efectivas las leyes laborales y sancionar severamente sus
infracciones, incluyendo aquellas referentes al salario mnimo, el no pago,
retencin y retraso de salarios, las condiciones de higiene y seguridad en
el trabajo y el ambiente en que deba prestarse. 13
Precisamente la reforma realizada por el decreto legislativo 18-2001 cumpli eficazmente
ese propsito al darles autoridad a los inspectores de trabajo para imponer multas.
b) La primer recomendacin asumida y aceptada expresamente por el gobierno de
Guatemala en el Informe del Grupo de Trabajo de los Viceministros de Comercio y de
Trabajo de los pases de Centro Amrica y de la Repblica Dominicana conocido como
libro Blanco indica:
Emitir un decreto que restaure legalmente la autoridad del
Ministerio de Trabajo para imponer multas 14
c) El gobierno de Guatemala en el 2012, representado por el Secretario de la Paz Antonio
Arenales Forno- al comparecer ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas en el Examen Peridico Universal acept expresamente lo siguiente:

Proporcionar al Ministerio de Trabajo la autoridad, 15 el personal y los

recursos, necesarios para aplicar eficazmente la legislacin laboral de
Guatemala y promover los derechos de los trabajadores reconocidos
Internacionalmente 16
La iniciativa 4703 presentada por el gobierno de Guatemala contradice directamente estos
compromisos, principalmente, es una grave incoherencia con las propias declaraciones de este
mismo gobierno ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
En este contexto el Plan de Ejecucin suscrito entre los gobiernos de Estados Unidos y
Guatemala, sealado como referencia para la iniciativa 4703, fue asumido en circunstancias que
ya han sido modificadas, principalmente por la Misin de Alto Nivel que visit Guatemala en
septiembre de 2013 y cuyas recomendaciones han sido asumidas por el Consejo de Administracin
de la OIT en ese mismo ao y que son referencia obligada en el proceso de Queja que se sigue
contra el gobierno de Guatemala.
El Congreso de la Repblica no estara incumpliendo dicho plan de ejecucin al rechazar la
iniciativa 4703, por el contrario, ejercera un control soberano y constitucional ante un grave error
del Organismo Ejecutivo al proponer un sistema de sancin en donde la autoridad la otorga a los
tribunales y no a los inspectores de trabajo tal y como consta en los compromisos internacionales
que se han citado en este apartado.
Principalmente, el Organismo Legislativo, tiene que escuchar el amplio consenso en
diferentes sectores sociales de los trabajadores y trabajadoras de Guatemala en el cual se reclama
del Estado resolver este problema otorgando a los inspectores de trabajo la autoridad para
imponer sanciones. Por lo menos cuatro hechos impulsados por la sociedad civil merecen este
reconocimiento por parte del Congreso de la Repblica:
1. El 13 de marzo de 2012 un amplio grupo de organizaciones sindicales de trabajadores
manifest con claridad, al gobierno de Guatemala, su oposicin a la iniciativa de otorgar la
autoridad de imponer sanciones a los tribunales. Esta oposicin est en un comunicado
que firmaron por sus siglas- las siguientes organizaciones: CGTG, UNSITRAGUA, CUSG,
FETRACUR, FENASTEG, UGT, CTC.
La relevancia de este pronunciamiento consiste en el nivel de claridad de las
organizaciones sindicales con relacin al carcter imprescindible para la justicia laboral y el
Estado de Derecho, de que toda reforma al Cdigo de Trabajo debe establecer la
autoridad o poder de imponer sanciones a los inspectores de Trabajo.

La recomendacin de la OIT, realizada en el 2013, prcticamente viene a confirmar la

posicin de las organizaciones de trabajadores, por eso, el Congreso de la Repblica no
puede desconocer esta oposicin a la aprobacin de la iniciativa 4703.

2. El 10 de enero de 2013 un amplio nmero de inspectores de trabajo de la delegacin

departamental de Guatemala emiti un comunicado en el cual expreso su apoyo al
proceso de modernizacin de la Inspeccin General de Trabajo pero con la condicin que:

3. El 9 de enero de 2014 los representantes laborales de la Comisin Tripartita sobre Asuntos

Internacionales de Trabajo presentaron al
Ministro de Trabajo y Previsin Social un
proyecto de iniciativa de ley que pretende
resolver el problema de la autoridad para
imponer sanciones a las leyes laborales
respetando lo indicado por la OIT y
proponiendo un sistema mixto en donde los
inspectores de trabajo tiene la autoridad para
imponer multas bajo control contencioso
administrativo de la jurisdiccin privativa de
trabajo.
4. El 3 de marzo de 2014 la Federacin Sindical de
Empleados Bancarios, de Servicios y del Estado
de Guatemala manifest por escrito su rechazo
a la iniciativa 4703 y el apoyo a la propuesta
presentada por los sindicatos al Ministro de
Trabajo y Previsin Social.

5. El 10 de marzo de 2014 el Grupo de Trabajo de Organizaciones de Trabajadores Agrcolas 17

en un pronunciamiento dirigido al Consejo de Administracin de la OIT manifest su
rechazo a la iniciativa 4703 y expresaron su apoyo a la propuesta presentada por las
organizaciones sindicales de la referida Comisin Tripartita.
De esta forma, organizaciones de alto nivel de representatividad de los trabajadores y
trabajadoras del pas, as como el cuerpo de inspectores de trabajo, han coincidido con las
recomendaciones establecidas por la OIT. Este elemento de consenso y cohesin social es
altamente significativo para fundamentar el rechazo a la iniciativa 4703 presentada por el
gobierno de Guatemala.

Este es el punto central de la oposicin a la iniciativa 4703. Sin embargo, existen otros elementos
secundarios que hacen improcedente este proyecto de reforma al Cdigo de Trabajo y son los siguientes:
a)

Tiene un carcter regresivo en cuanto que deteriora el desarrollo institucional de la administracin

del trabajo a situaciones peores de las que existen actualmente y anteriores al proceso de reforma
2001, porque establece la autoridad para imponer sanciones por infraccin a las leyes labores en
los tribunales de trabajo sin tomar en cuenta que cuando ese sistema existi regulado en el Cdigo
de Trabajo no se haban producido las condiciones de globalizacin de la economa y no se haba
ratificado el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos DR-CAFTA.

b) Realiza una serie de reformas para otorgar privilegios a favor de los patronos infractores de las
leyes laborales, por ejemplo: reduce el plazo de prescripcin a un mes debilitando la capacidad del
Estado para deducir responsabilidad al patrono o empresario infractor, deja como posibilidad y no
como certeza el procesamiento de un patrono que no asiste a una citacin de la autoridad de
trabajo, deroga la posibilidad de sancin penal por insolvencia del patrono, permite que el patrono
se excuse con mayores facilidades que en los juicios ordinarios o colectivos contradiciendo
abundante doctrina legal de la Corte de Constitucionalidad que establece que la excusa solo puede

ser por enfermedad; solamente asigna autoridad parcial a la Inspeccin General de Trabajo en el
proceso de imposicin de multas- reducindola a una oficina administrativa que solamente levanta
actas, le quita el poder de prevencin y de sancin a la Inspeccin General de Trabajo con lo cual
debilita su estructura institucional; crea un procedimiento judicial que permite medidas dilatorias
incidentes y excepciones-, que restringe la posibilidad del uso del peritaje como medio de prueba
ya que privilegia nicamente el medio de prueba documental-, niega la posibilidad de que un juez
de trabajo pueda iniciar proceso de sancin directamente cuando los hechos que constan en la
violacin a las leyes laborales son producto de su conocimiento directo porque se han manifestado
en un juicio que es tramitado ante ese mismo juez y le obliga a remitir a la administracin pblica el
inicio del proceso; le quita la capacidad relativa de ejercicio a los adolescentes trabajadores para
presentar denuncias; y principalmente, otorga al patrono infractor una serie de prerrogativas
procesales que hacen que el dao inminente, incluso a la vida de los trabajadores sea postergado
indefinidamente por medio un largo y burocrtico proceso administrativo y judicial, sin que se
permita a la Inspeccin General de Trabajo tomar medidas inmediatas para garantizar la vida e
integridad de los trabajadores.
Por esas razones, y sobre todo por la contradiccin principal que se expone en este documento, la
iniciativa 4703 no debera ser aprobada por el Congreso de la Repblica.
2

Casale, Giuseppe y Sivananthiran. Fundamentals of Labour Administration. Oficina Internacional del

Trabajo, Ginebra, Suiza, 2010. Pgina 43.

En este sentido puede consultarse el prrafo 292 del Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de
Convenios y Recomendaciones de la OIT emitido en 2006 para la 95ava. Conferencia Internacional del
Trabajo.

La Oficina en Guatemala del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos seal,
en el prrafo 56 del informe anual de 2007, que el proceso judicial para imponer sanciones no ha podido
resolver los conflictos por incumplimiento a los derechos laborales.

Clculos realizados con base en estadsticas presentadas por el Ministerio de Trabajo y Previsin Social al
Procurador de Derechos Humanos segn solicitud presentada el 13 de noviembre de 2013.

Este dato se desarrolla ampliamente en: Fuentes, Alberto: A Light in the Dark: Labor Reform in Guatemala
during the FRG Administration, 2000 2004 , Massachusetts Institute Of Technology, Junio 2007, pgina:
60.

Luz Vega, Mara y Robert, Ren. Labour Inspection Sanctions: Law and practice of national labour
inspection systems. Documento de Trabajo No. 26, Programa de Administracin e Inspeccin del Trabajo,
Organizacin Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza, 2013. Pgina: 7.

Casale, Giusepe y Zhu, Changyou. Labour administration reforms in China. Oficina Internacional del
Trabajo, Ginebra, Suiza, 2013. Pgina: 37.

Cuando los mismos abogados del sector patronal invocan el argumento sobre la aplicacin extensiva de los
considerandos de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad que declar la inconstitucionalidad de
algunos artculos del Cdigo de Trabajo para declarar tambin la inconstitucionalidad de esos otros artculos
que no han sido objeto del examen por la referida accin de inconstitucionalidad, la Corte ha declarado la
improcedencia de la accin indicando que solo se puede tener por inconstitucional lo que expresamente la
Corte as declar, cualquier otro artculo que no haya sido objeto de examen no es inconstitucional. Como
referencia puede consultarse el expediente 2561-2012 de apelacin de amparo en la Corte de
Constitucionalidad.

10

Segn el informe elaborado por Monzn Jurez, Jos titulado Anlisis de la pertinencia, contradicciones,
constitucionalidad y correccin legal de la Iniciativa de Ley 4703 para reformar el Cdigo de Trabajo en
materia de faltas de trabajo y previsin social y su juzgamiento, Unin Europea y Asociacin de
Investigacin y Estudios Sociales, Guatemala, 2013. Pgina: 1; el motivo central de esa inconstitucionalidad
fue la definicin de conflicto de trabajo contrastada con el artculo 103 de la Constitucin Poltica.

11

Expediente de apelacin de amparo 2551-2009 de la Corte de Constitucionalidad.

12

El artculo 3 del decreto legislativo 52-2005 establece que estos acuerdos tienen el carcter de
compromisos de Estado.
13

La efectiva proteccin de los derechos fundamentales en el trabajo: la erradicacin del trabajo infantil y
de las prcticas de trabajo forzado que la OIT ha sealado como situaciones graves en Guatemala; la
violacin de los derechos de la mujer en el trabajo y la fuerte existencia de prcticas de discriminacin
antisindical tambin sealadas por diferentes rganos de control internacional con relacin a la situacin
de Guatemala- ameritan un sistema de inspeccin moderno y eficaz que solo puede implementarse creando
las instituciones que permitan a los inspectores de trabajo tener una autoridad plena para imponer
sanciones ante las infracciones que comenten los patronos, especialmente las grandes empresas de
exportacin, frente a casi la totalidad de las leyes de trabajo y previsin social.

14

Las recomendaciones que establece este informe fueron aprobadas en una declaracin regional, suscrita
por los presidentes de Centroamrica y Repblica Dominicana en abril de 2005. Segn el derecho
internacional pblico este tipo de declaraciones constituyen un compromiso regional que se suscribe bajo el
principio de buena fe y tiene carcter vinculante.

15

Cuando hace referencia a la autoridad para hacer efectivo el cumplimiento de la ley laboral, se asume
que se hace referencia a la autoridad para imponer sanciones. Esta referencia se encuentra directamente
formulada y recomendada en los trminos de: otorgar capacidad del Ministerio de Trabajo de imponer
sanciones en casos de violaciones a los derechos laborales, en los Informes Anuales del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de su oficina en Guatemala de los aos: 2012 prrafo
69 del informe- y 2013 inciso f) del prrafo 100 del informe-.
16

Esta fue la recomendacin nmero 99.80 que fue aceptada por el Gobierno de Guatemala y consta en el
informe de ese Examen Peridico Universal realizado por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas en su 22 perodo de sesiones y que fue distribuido al pblico bajo la referencia A/HRC/22/8.

17

El grupo estuvo integrado por: Comit de Unidad Campesina CUC-, Coordinadora Nacional de
Organizaciones Campesinas CNOC-, Consejo Nacional de Desplazados de Guatemala CONDEG-, Unin
Sindical de Trabajadores de Guatemala UNSITRAGUA-, Asociacin de Trabajadoras del Hogar a Domicilio y
de Maquila ATRAHDOM-.

Imgenes y fotos tomadas de El Mundo del Trabajo en el Siglo XXI, Wendy Santa Cruz y Simona
Yagenova, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO- Guatemala, 2009.

10