TCU Rock in Rio Lei Rouanet

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 034.369/2011-2
GRUPO II CLASSE VII PLENRIO

TC 034.369/2011-2
Natureza: Representao
rgo/Entidade/Unidade: Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura
Representante: Ministrio Pblico junto ao TCU, Procurador-Geral, Dr. Paulo
Soares Bugarin.
Representao Legal: no h
SUMRIO:
REPRESENTAO
DO
MP/TCU.
POSSVEIS
IRREGULARIDADES NA APROVAO DE INCENTIVOS FISCAIS
PREVISTOS NA LEI ROUANET (LEI 8.313/1991) A PROJETOS COM
POTENCIAL LUCRATIVO. NECESSIDADE DE OS PROJETOS
ATENDEREM S FINALIDADES DO PRONAC. VERIFICAO DE
DISTORES.
AVANO
NORMATIVO.
NECESSIDADE
DE
DEMONSTRAO DO ATENDIMENTO AO INTERESSE PBLICO.
PROCEDNCIA
PARCIAL.
DETERMINAO.
CINCIA.
ARQUIVAMENTO.
RELATRIO
Adoto, como relatrio, a instruo da lavra do AUCE Jos de Freitas Lima Filho (pea 29),
que contou com o de acordo da Titular da Unidade Tcnica (pea 31):
Trata-se de representao formulada pelo Ministrio Pblico junto a TCU (MP/TCU), com
fundamento no art. 81, inc. I, da Lei 8.443/92 c/c o art. 237, inc. VII, do Regimento Interno do TCU
(RI/TCU), na qual so relatados indcios de irregularidades no apoio concedido pelo Ministrio da Cultura
(MinC) ao evento denominado Rock in Rio, em 2011, para o qual teria sido autorizada a destinao de
R$ 12,3 milhes por meio do mecanismo de incentivo fiscal institudo pela Lei 8.313/91 (Lei Rouanet).
HISTRICO
Em sntese, as supostas irregularidades teriam sido:
a) autoridades e servidores do MinC, responsveis pela apreciao do projeto, foram contemplados
com ingressos para participar do evento;
b) a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) apoiou o projeto com o montante de
R$ 2,2 milhes;
c) a autorizao para a captao de recursos contrariou pareceres tcnicos, que contestaram a
relao entre o volume de verbas pblicas destinadas a projeto de potencial lucrativo sem a exigncia de
contrapartida e que alertaram para o fato de que a Lei 8.313/91 visa a facilitar o acesso a eventos culturais e a
apoiar projetos que tm maior dificuldade para conseguir financiamentos;
d) o MinC vem utilizando rol de categorias de segmentos culturais bem mais amplo do que o
previsto no art. 18 da Lei Rouanet, o que resulta em aumento indevido no nmero de projetos que so
viabilizados totalmente com recursos pblicos, sem contrapartida privada, fato esse que j foi objeto de
recomendaes nos Relatrios das Contas de Governo de 2006 e de 2008.
Para o MP/TCU, deve-se questionar, alm dos indcios acima, a concesso de apoio a festival que
no teria problemas para obter patrocnios privados e que teve receitas prprias estimadas em R$ 34 milhes.
Nesse sentido, o apoio a evento lucrativo como o Rock in Rio, ante a escassez de recursos para a cultura,
indicaria inverso de prioridades, com possvel desvirtuamento do sentido da Lei Rouanet. Diante disso, o
parquet solicitou que o Tribunal avalie a correta concesso desses incentivos fiscais sob o enfoque das
normas regentes da matria e os princpios da impessoalidade, moralidade, publicidade e razoabilidade.
Na instruo precedente (pea 2), a Unidade Tcnica (UT) props diligncia para subsidiar a
anlise das questes levantadas pelo MP/TCU. Alm disso, diante de notcias veiculada s na imprensa,
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 54391154.
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agregou diligncia pedido de informaes sobre o evento denominado SWU, tambm realizado em 2011,
que teria sido beneficiado com a autorizao para captao de R$ 6,2 milhes por meio de incentivo fiscal.
Dentre as supostas irregularidades noticiadas para esse evento, destacavam-se:
a) o projeto teria sido aprovado pelo MinC mesmo com pareceres contrrios ao seu deferimento;
b) o projeto no atenderia a legislao porque o preo dos ingressos no era acessvel para a
populao em geral;
c) os perodos de realizao da pr-produo e do evento estariam inadequados;
d) a planilha oramentria no discriminaria gastos e incluiria despesas supostamente
desnecessrias, como locao de sete helicpteros, despachante (por R$ 102 mil) e aluguel de caminhes
(por R$ 52 mil);
e) as informaes sobre a equipe tcnica e os respectivos custos no seriam claras; e
f) o gasto com produtor musical seria de R$ 40 mil, enquanto assistentes de produo receberiam
entre R$ 30 mil e R$ 84 mil.
EXAME TCNICO
1. Manifestao do MinC Resposta Diligncia
Em resposta diligncia promovida por esta Secretaria, por meio do Ofcio 1393/2011TCU/Secex-6 (pea 5), de 29/12/2011, o MinC apresentou, tempestivamente, as seguintes informaes e/ou
esclarecimentos, que constam nas peas 6 e 7:
a) o evento Rock in Rio 2011, Pronac 106487, proposto pela empresa Dream Factory Comunicao
e Eventos Ltda. (CNPJ 04.458.217/0001-09), na modalidade patrocnio, teve autorizada a captao de
R$ 12.301.586,94, dos quais foram efetivamente captados R$ 6.695.167,86 (pea 6, p. 2-3);
b) o evento SWU 2011, Pronac 103278, proposto pela empresa D+Brasil Entretenimento,
Contedo e Comunicao Total Ltda. (CNPJ 03.334.089/0001-10), tambm na forma de patrocnio, teve
autorizada a captao de R$ 6.252.233,00. Entretanto, como no foi efetivamente captado qualquer valor, o
projeto veio a ser arquivado depois de expirados os prazos de captao e de execuo (pea 6, p. 2-3);
c) ambos os projetos foram enquadrados, desde a anlise inicial, no art. 26 da Lei 8.313/91, uma
vez que tratavam da rea de msica e no se encaixavam no perfil de msica instrumental ou erudita disposto
no 3 do art. 18 da Norma. Festivais de msica so enquadrados, pelo MinC, no segmento msica popular
(pea 6, p. 2-3);
d) no caso do Projeto Rock in Rio 2011, o MinC recebeu quatro ingressos por dia de realizao, no
total de 28 tquetes, os quais foram sorteados entre os servidores que demonstraram interesse, j que havia
custos de deslocamento e hospedagem envolvidos. O fato no contrariaria quaisquer dos incs. do art. 5 da
Lei 8.027/90, que estipula as normas de condutas para os servidores civis da Unio. A Secretaria de Fomento
e Incentivo Cultura (Sefic/MinC), unidade responsvel pelo processo, entende que a fruio de ingressos,
recebidos como cortesia, contribui para o crescimento profissional dos servidores, que passam a conhecer
melhor o setor no qual atuam. A Sefic menciona que o Cdigo de tica dos Servidores do MinC (pea 6, p.
15-16), no seu art. 13, 2, no considera como presentes/brindes artigos que no tenham valor comercial,
ou que sejam distribudos de forma generalizada aos agentes pblicos, e determina o sorteio entre servidores,
se a quantidade for insuficiente para todos. Informa, ainda, que todos os ingressos trazem registros como
CORTESIA ou VALOR 0,00, sendo, por isso, invendveis. A Secretaria argumenta, tambm, que seria
dever do MinC observar os eventos apoiados, como forma de gerir os resultados do mecanismo de incentivo
fiscal, que envolveu, somente em 2011, valores da monta de R$ 1,35 bilho. Por fim, a Sefic informou que a
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) abordou a questo no Relatrio de Auditoria SFC 201118310,
onde restou consignado que as aes da Secretaria deveriam ser revistas ou alteradas, pois estariam
dissonantes com a legislao, em especial com a Lei 8.112/90 e com o Cdigo de tica do Servidor Pblico
Federal (Decreto 1.117/94), de modo que a SFC efetuou recomendaes para restringir ocorrncias da
espcie. Em arremate, a Sefic informou que, desde 1/11/2011, suspendeu o recebimento das ditas cortesias,
quando afetas a produtos culturais resultantes de projetos beneficiados pelo Programa Nacional de Apoio
Cultura (Pronac) (pea 6, p. 4-7);
e) no houve nus para o MinC, com dirias e passagens, com a fruio dos ingressos acima
referidos, os quais foram recebidos pelos servidores em carter particular. Do ponto de vista institucional,
houve quatro visitas s instalaes do evento durante as fases de pr-organizao e de execuo, cujos
processos de concesso de dirias e passagens foram juntados s p. 19-67 da pea 6 (pea 6, p. 8-9);
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f) o MinC no tem conhecimento sobre o recebimento de ingressos de cortesia relativos ao evento

SWU 2011 (pea 6, p. 4);
g) quanto recomendao constante da alnea c do item VII do Parecer Prvio sobre as Contas de
Governo de 2008, aprovado por meio do Acrdo 1.228/2009-TCU-Plenrio (no sentido de que o MinC
discipline, em ato normativo, o detalhamento dos segmentos culturais que podem ser atendidos por meio da
renncia de receita criada pelo art. 18 da Lei 8.313/91, mantendo a necessria correlao com a listagem
exaustiva de reas ou segmentos contemplados no 3 do referido art.), o Ministrio informou que o
comando foi ratificado por meio do item 9.1.1.1 do Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, e que teria sido
cumprido por meio da Portaria-MinC 116, de 29/11/2011 (DOU de 1/12/2011), copiada na pea 7, p. 309312 (pea 6, p. 9-10);
Cpias integrais dos processos de incentivo fiscal em questo foram anexadas resposta do MinC e
constam na pea 6 e 7 destes autos.
2. Anlise Projeto Rock in Rio 2011 (Pronac 106487 pea 6, p. 231-301; pea 7, p. 1-306;
pea 6, p. 198-230)
A Sefic confirma ter ocorrido o recebimento de 28 ingressos do Rock in Rio por servidores. O fato
sinalizaria eventual infrao administrativa disciplinar, irregularidade cuja apurao, segundo jurisprudncia
majoritria do Tribunal (Acrdos 495/2008-TCU-Plenrio e 2.906/2009-TCU-Plenrio, por exemplo),
escapa atuao do controle externo.
Apesar da repercusso negativa do fato na imprensa, no h evidncia de que tenha ocorrido ofensa
aos princpios da impessoalidade e da moralidade. De toda sorte, a prpria unidade tomou providncias
corretivas e preventivas (vide o art. 102 da Instruo Normativa-MinC 1/2012, pea 10, p. 7) e o Controle
Interno recomendou, entre outras aes, a adequao do Cdigo de Conduta do Servidor do MinC s
diretrizes do Cdigo de tica dos Servidores Civis do Poder Executivo, estabelecido pelo Decreto 1.171/94,
o que j foi providenciado pelo MinC.
Em relao ao patrocnio concedido pela ECT ao evento, verifica-se que a empresa pblica foi,
efetivamente, o segundo maior incentivador do projeto, tendo aportado R$ 1.575.167,86, ou 23,5% dos
R$ 6.695.167,86 captados (pea 6, p. 11-12). O fato no vedado. Na verdade, segundo o Relatrio e
Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica (RPPCPR) relativo a 2011 (pea 9, p. 253),
empresas estatais federais foram responsveis por 24% dos recursos captados com renncia fiscal para o
setor cultural nesse exerccio, sendo que, em 2010, essa participao situou-se em torno de 21%.
Esclarea-se que no o fato de haver patrocnio de empresa pblica que fundamenta a atuao do
Tribunal nesta representao, e sim a competncia atribuda ao controle externo pelo art. 70, caput, da CF/88
e pelo art. 1, 1, da Lei 8.443/92, para exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas. (grifo nosso)
No que se refere utilizao, pelo MinC, de rol de categorias de segmentos culturais bem mais
amplo do que o previsto no art. 18 da Lei Rouanet, verifica-se que o Rock in Rio 2011 foi incentivado por
meio da iseno regulada pelo art. 26 da Lei, de modo que a contestao do MP/TCU no se aplica, neste
particular. O tema ser discutido novamente, no tpico 4.3 no que se refere ao conjunto de projetos culturais
incentivados pelo Ministrio.
Quanto possvel contrariedade a pareceres tcnicos, o que se constata nos autos que a
manifestao do parecerista tcnico, feita em 1/10/2010, foi pela aprovao do projeto, apesar de ter
consignado ressalvas e recomendaes, conforme transcrio que se segue (pea 6, p. 252-258):
H receita prevista na ordem de R$ 34.272.000,00, sendo 58,04% maior do que o valor solicitado,
fator que, embora no seja impeditivo, deva ser considerado pelos Conselheiros, a fim de se solicitar uma
maior contrapartida por parte dos organizadores do evento (observar os valores dos ingressos, na ordem de
R$ 170,00 - normal e R$ 85,00 - promocional).
Sobre a democratizao, o proponente informa que as entidades que sero beneficiadas com a
doao dos ingressos sero escolhidas em conjunto com as Secretarias Municipal e Estadual de Educao do
Estado do RJ, to logo o projeto seja aprovado e captado, mas no informa nmeros nem porcentagem de
ingressos. Tendo em vista o perfil do projeto, sugerimos a CNIC especial ateno a este aspecto e no que diz
respeito a determinao de informao do quantitativo de ingressos gratuitos e recomendamos ao proponente
que, antes da primeira apresentao, informe ao MinC a quantidade de ingressos gratuitos ou seu percentual.
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Dos R$ 19.892.316,00 de incentivo fiscal solicitado pelo proponente, o parecerista, aps promover
diligncias, sugeriu a aprovao de R$ 12.301.586,94. A diferena deveu-se, principalmente, adequao de
itens oramentrios aos valores de mercado e ao porte do projeto e glosa de valores tidos como no
vinculados a atividades culturais. A Comisso Nacional de Incentivo Cultura CNIC, em sua anlise
ocorrida em 7/10/2010, acompanhou o parecer tcnico integralmente, sem apontar divergncia (pea 6, p.
260-261).
No entanto, no Comunicado de Aprovao de Projetos encaminhado Dream Factory
Comunicao e Eventos Ltda. em 29/10/2010, a proponente foi comunicada de que seu projeto havia sido
aprovado, entre outros, nos seguintes termos (pea 6, p. 292-293):
(...) H receita prevista na ordem de R$34.272.000,00, sendo 58,04% maior do que o valor
solicitado, fator que embora no seja impeditivo, deva ser considerado pelos Conselheiros, a fim de se
solicitar uma maior contrapartida por parte dos organizadores do evento (observar os valores dos ingressos,
na ordem de R$170,00 - normal e R$85,00 - promocional).
Assim, o que ocorreu que, embora o parecerista tcnico houvesse concludo pela aprovao do
projeto, as unidades de avaliao posteriores (CNIC e Sefic) no fizeram qualquer crtica ou ponderao
acerca das ressalvas e recomendaes acima transcritas, em que pesem as propostas do parecerista, a priori,
transpaream terem sido razoveis, de modo que caberia, em prol da razoabilidade e eficincia
administrativas, terem recebido a ateno dos gestores, a fim de, eventualmente, se materializarem em
exigncias plausveis ao proponente. Na prtica, as ressalvas e recomendaes no tiveram quaisquer efeitos
no desenrolar do processo.
Porm, no se pode concluir que tenha havido falha na fundamentao tanto do parecer da CNIC
(pea 6, p. 262-261) quanto na deciso do titular da Sefic (pea 6, p. 294), uma vez que a legislao exige
que apenas os casos de discordncia sejam justificados (art. 50, inc. VII, da Lei 9.784/99), o que no ocorreu
no presente caso, bem como porque os apontamentos do parecerista, como ressaltado, eram apenas ressalvas
e recomendaes e, no determinaes legais a serem cumpridas.
No obstante, deixa-se registrado que o parecer da CNIC e a deciso do titular da Sefic/MinC, ao
concederem a aprovao do incentivo ratificado por meio da Portaria-MinC 575/2010, de 28/10/2010,
deixaram de se posicionar sobre ressalvas e recomendaes consignadas no Parecer Tcnico Consolidado de
1/10/2010, as quais, por sua razoabilidade, poderiam eventualmente ter sido convertidas em exigncias ao
proponente, caso tivessem recebido maior ateno por parte dos gestores.
Por fim, cabe comentar que o evento ocorreu em setembro/outubro de 2011 e a prestao de contas,
at a remessa de cpia dos autos ao Tribunal, no havia sido apresentada ao MinC.
A contestao do MP/TCU atinente concesso de incentivos a projetos que no teriam
dificuldades para obter patrocnios privados e/ou receitas prprias ser discutida no tpico 4.
3. Anlise Projeto SWU (Pronac 103278 pea 6, p. 68-196)
A solicitao de incentivo da empresa D+Brasil Entretenimento comeou a tramitar em maio/2010,
e visava obter apoio de R$ 6.766.233,00 para execuo do SWU, evento programado para ocorrer entre 9 e
11 de outubro de 2010 em Itu-SP. Em 1/9/2010, aps a realizao de trs diligncias feitas em junho/2010, o
Parecer Tcnico Consolidado, de 1/9/2010, foi contrrio aprovao do projeto (pea 6, p. 92), por entender
que no promoveria a democratizao de acesso prevista no art. 27 do Decreto 5.761/2006. Vrias outras
ressalvas foram feitas, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, conforme foi noticiado na
matria jornalstica que ensejou a incluso do evento nesta representao (pea 28).
Na sequncia, consta nos autos (pea 6, p. 94-96) nova anlise elaborada por assessor tcnico da
Funarte e Coordenador de Anlise Tcnica de Projeto Culturais Pronac, datada de 7/10/2010, com
manifestao favorvel aprovao do projeto, e recomendando a reduo de R$ 514.000,00. Nessa mesma
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data, a CNIC referendou a aprovao, que foi ratificada pelo titular da Sefic em 8/10/2010 (pea 6, p. 98102). Em 11/10/2010, a autorizao de captao, no valor de R$ 6.252.233,00, foi publicada no DOU (pea
6, p. 118-122).
de se ressaltar a forma apressada como tramitou o processo a partir do segundo parecer tcnico,
que foi favorvel aprovao do projeto. Entre 7/10/2010 (quinta-feira) e 11/10/2010 (segunda-feira), a
autorizao para captao foi aprovada na Sefic, ratificada na 181 reunio da CNIC e publicada no DOU,
sendo que o evento ocorreu entre 9 e 11/10/2010.
H uma srie de falhas nos documentos acima mencionados. O parecer da CNIC que props a
aprovao do projeto transcreveu, na seo parecer tcnico (pea 6, p. 98), trecho da manifestao do perito
externo, a qual propunha o indeferimento da proposta. O referido campo do documento da CNIC deveria, por
bvio, conter referncia ao parecer favorvel da Sefic, posterior manifestao contrria do perito externo.
Alm disso, o documento da Comisso, equivocadamente, sugeriu a aprovao integral do valor solicitado,
sem considerar a glosa de R$ 514.000,00 propugnada pela Sefic (pea 6, p. 94-96). Constata-se, ainda, que
no campo deciso do parecer da CNIC consta a expresso Aprovar, enquanto, no campo voto,
consignou-se Retorno o projeto a conveniada para nova anlise pois o projeto prope o indeferimento
indevido. Em suma, o parecer da CNIC (pea 6, p. 98-100) padeceu de vrios erros de forma e vcios de
motivao.
O Comunicado de Aprovao de Projetos (pea 6, p. 118-120), elaborado pela Sefic, trouxe o
valor autorizado correto (proposto no parecer da Secretaria), mas tambm transcreveu trecho do parecerista
externo, contrrio aprovao.
Tendo em vista essas falhas, prope-se dar cincia Sefic de que o parecer da CNIC, relativo ao
projeto Pronac 103278 (Processo MinC 01400.008165/2010-60 SWU), manifestou-se pela aprovao da
proposta cultural ao mesmo tempo em que mencionou e transcreveu, como fundamentao, parecer
elaborado por perito externo, contrrio ao deferimento do pleito, situao que afronta o princpio da
motivao, inscrito nos art. 2 (caput), 50 (inc. VII) e 50 ( 1) da Lei 9.784/99.
Retomando a sequncia do processo, verifica-se que, de acordo com o proponente, o fato de a
autorizao ter sido efetuada aps a realizao do evento inviabilizou a efetiva captao dos recursos. Em
novembro/2010, foi solicitada prorrogao da vigncia para at 31/12/2011, para realizao de nova edio
do evento em novembro de 2011, o que foi deferido pela Sefic (pea 6, p. 140). Em 19/9/2011, a proponente
solicitou alterao do local de realizao do evento para Paulnia-SP, ento previsto para novembro/2011.
Em 8/12/2011, a Sefic indeferiu o pedido (pea 6, p. 166), alegando perda de objeto, j que o festival teria
sido realizado no ms precedente, e determinou o arquivamento dos autos. Por fim, a produtora recorreu
dessa deciso, em 9/12/2011, requerendo nova alterao no prazo de captao e no local de realizao do
evento, de modo a viabilizar a realizao do Festival SWU 2012 em Paulnia-SP (pea 6, p. 192-195). At a
remessa da cpia do processo ao TCU, esse pleito no havia sido analisado.
Quanto s irregularidades noticiadas, no procede integralmente a afirmao de que o projeto foi
aprovado apesar de haver parecer contrrio ao seu deferimento. De fato, a primeira manifestao, elaborada
por parecerista externo, foi contrria aprovao, mas a proposta foi submetida avaliao tcnica, no
mbito da Funarte, que se posicionou pelo deferimento. Assim, considerando a sequncia do processo,
conclui-se que a manifestao da CNIC e a posterior deciso da Sefic lastrearam-se nesse ltimo parecer,
favorvel.
Aqui tambm, embora no haja notcia nos autos quanto ao porqu da elaborao de outro
posicionamento tcnico (o que, por exemplo, no ocorreu no caso do Rock in Rio), o expediente elaborado
em 7/10/2010 pelo Coordenador de Anlise Tcnica de Projeto Culturais Pronac conteve manifestao
favorvel aprovao do projeto SWU Brasil 2010, de interesse da D+Brasil Entretenimento, Contedo e
Comunicao Total, sem se pronunciar sobre as ressalvas feitas no Parecer Tcnico Consolidado de
1/9/2010, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, e que justificaram a proposta de
indeferimento da aprovao do projeto, ocorrncia que deve ser, igualmente, objeto de cincia Sefic/MinC.
No que tange aos demais indcios, tem-se que sua apurao exigiria anlise minuciosa do
oramento e do projeto como um todo, pois dizem respeito a questes tais como a real necessidade de
aquisio de determinados insumos ou servios, os preos orados, a concatenao das etapas do plano de
trabalho etc. Considerando que a produtora no captou os recursos autorizados, tendo j o MinC decidido
pelo arquivamento do processo (v. pea 18), reputa-se no ser vlido o esforo processual de adentrar em tais
aspectos.
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4. Concesso de incentivo fiscal a projetos culturais com potencial de retorno comercial

Entre os questionamentos levantados pelo MP/TCU, restou discutir a concesso de apoio a eventos
que, como nos casos em tela, no teriam dificuldades para obter patrocnios privados e/ou receitas prprias,
situao que indicaria inverso de prioridades no uso de recursos pblicos, ante a escassez de verbas para a
cultura, e possvel desvirtuamento da Lei Rouanet.
Especificamente, o parquet demandou que se examine a legalidade da concesso de incentivos
fiscais nessas condies, bem como eventual afronta aos princpios da impessoalidade, moralidade,
publicidade e razoabilidade. Nesses termos, a discusso que se segue abordar o tema em tese, adotando os
casos Rock in Rio 2011 e SWU to somente como parmetros.
A solicitao do MP/TCU tem consonncia com o disposto no art. 257 do RI/TCU. Esse
dispositivo especifica que a fiscalizao da renncia de receitas, a ser feita, preferencialmente, mediante
auditorias, inspees ou acompanhamento junto aos rgos supervisores, ter como objetivos, entre outros,
verificar a legalidade, legitimidade, eficincia, eficcia e economicidade das aes dos referidos rgos, bem
como o benefcio socioeconmico das renncias.
Para subsidiar tal exame, alguns aspectos precisam ser preliminarmente abordados, conforme
subtpicos que se seguem.
Ressalte-se que, sobre a concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial,
principal questionamento levantado pelo MP/TCU nestes autos, as questes analisadas neste tpico sero,
eventualmente, cotejadas com pronunciamentos do MinC, colhidos no stio eletrnico do Ministrio ou em
outras fontes fidedignas.
4.1. Incentivos Fiscais Viso Geral
A Lei 8.313/91, ao instituir o Pronac, estabeleceu, em seu art. 2, trs formas de financiamento ao
setor: o Fundo Nacional de Cultura-FNC (inc. I); os Fundos de Investimento Cultural e Artstico-Ficart (inc.
II); e o Incentivo a Projetos Culturais (inc. III). Os eventos culturais tratados nestes autos foram apoiados por
intermdio deste ltimo instrumento.
O mecanismo do incentivo, conhecido como mecenato cultural, consiste na reverso do Imposto de
Renda (IR) a pagar, por opo do contribuinte (dito incentivador) para o apoio de projetos previamente
aprovados pelo MinC, geridos por agentes culturais (ditos beneficirios).
Sob a tica das finanas pblicas, a renncia de receita gerida pelo MinC conceituada como gasto
tributrio (ou gasto governamental indireto), conforme definio do art. 89, 2, da Lei 12.465/2011 (LDO
2012), a seguir transcrito:
2o So considerados incentivos ou benefcios de natureza tributria, para os fins desta Lei, os
gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributrio vigente que visem atender objetivos
econmicos e sociais, explicitados na norma que desonera o tributo, constituindo-se exceo ao sistema
tributrio de referncia e que alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a
reduo da arrecadao potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econmica do
contribuinte.
Os incentivadores Pessoas Jurdicas (PJ) podem direcionar, pela Lei Rouanet, at 4% do IR devido.
As Pessoas Fsicas (PF) podem faz-lo at o limite de 6% do IR a pagar (Decreto 5.761/2006, arts. 4, incs.
IV e V; 29, pargrafo nico; e 30, 2).
O apoio denomina-se patrocnio quando o incentivador o concede com finalidades promocionais.
Nesse caso, pode receber at 10% do produto resultante do projeto apoiado para distribu-lo, de forma
gratuita, como forma de promover sua marca (Decreto 5.761/2006, art. 31). Se, ao contrrio, no houver
objetivo promocional envolvido, o apoio denomina-se doao e, nesse caso, somente pessoas fsicas ou
jurdicas, sem fins lucrativos, podem ser beneficirios (Decreto 5.761/2006, arts. 4, incs. IV e V; 23, incs. II
e III; e 31).
O Quadro 1, a seguir, apresenta, de forma esquematizada, os percentuais de desconto do IR
previstos na Lei Rouanet.
Existem condicionalidades em relao aos projetos que podem receber tais recursos, discriminadas
nos arts. 18 e 25 da Lei. Em suma, podem receber incentivos fiscais somente os projetos que atendam aos
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critrios estabelecidos no art. 1 da Lei, usualmente referidos como finalidades do Pronac (v. transcrio
dos arts. 1, 18 e 25 no tpico 4.4.1).
Dentro dos limites de abatimento j mencionados (de 4 ou 6% do IR a pagar), os incentivadores
podem utilizar a figura do mecenato de duas formas possveis: com base no art. 18 ou no art. 26 da Lei
Rouanet.
Se a proposta tiver sido enquadrada em um dos segmentos culturais mencionados no art. 18 da Lei
Rouanet ( 3), o incentivador pode descontar, do IR devido, todo o valor aplicado. Assim, no caso do art.
18, o nus do apoio integralmente absorvido pelo errio.
Quadro 1 Incentivo fiscal Enquadramento Legal X Percentual desconto do I.R.
INCENTIVADOR
(Natureza jurd ica)
LIMITE
DE
DEDUO
(% do IR a
pagar)
TIPO
DO
APOIO
Patrocnio
Pessoa
(PJ)
Jurdica
4%
BENEFICI RIO
=
PROPONENTE
ENQUADRAM ENTO DO PROJETO

(art. 18 / art. 26 da Lei Rouanet)
X
ORIGEM DOS RECURSOS
(Pblicos / Privados)
(Natureza
econmica)
PJ
co m
Lucrat ivos
PJ
sem
Lucrat ivos
Art. 18
Art. 26
Pblicos 1
Privados2
Pblicos
Privados
100%
0%
30%
70%
100%
0%
40%
60%
100%
0%
60%
40%
100%
0%
80%
20%
fins
fins
Pessoa Fsica
Doao
PJ
sem
Lucrat ivos
fins
Pessoa Fsica
Patrocnio
Pessoa Fsica (PF)
6%
PJ
co m
Lucrat ivos
PJ
sem
Lucrat ivos
fins
fins
Pessoa Fsica
Doao
PJ
sem
Lucrat ivos
fins
Pessoa Fsica
(1) A expresso recursos pblicos est sendo usada no sentido de que parte da despesa com o patrocnio ou com a doao pode ser abatida do imposto
de renda a pagar. Portanto, em relao a essa parte, o incentivador no tem qualquer nus, e sim o errio.
(2) A expresso recursos privados aplica-se parte do valor incentivado que no pode ser descontada do imposto de renda a pagar. Trata-se, portanto,
de uma despesa assumida pelo incentivador.
Para os demais segmentos culturais, no listados no rol exaustivo do art. 18, a situao passa a ser
regulada pelo art. 26 da Lei Rouanet. Nesse caso, o errio e o incentivador dividem o nus pelo
financiamento do projeto apoiado. Os percentuais de abatimento do IR devido e, portanto, da participao
pblica e privada, variam conforme a natureza jurdica do incentivador (PJ/PF) e o tipo de apoio concedido
(patrocnio/doao).
No caso do art. 26, se o incentivador for PJ, pode abater, do imposto devido, 30% do patrocnio ou
40% da doao concedidos, que so os percentuais bancados pelo errio. Ou seja, o incentivador PJ assume,
conforme o caso, 70% ou 60% do valor revertido ao projeto cultural (nesse caso do art. 26 da Lei, se a PJ for
tributada com base no lucro real, pode ainda lanar os valores incentivados como despesa operacional, o que
diminui o resultado do exerccio e, portanto, o IR a pagar - a alquota efetiva de desconto, portanto, maior
do que a nominal - cf. art. 26, 1, da Lei 8.313/91).
TC 034.369/2011-2
Inversamente, se o incentivador for PF, pode abater, do imposto devido, 60% do patrocnio ou 80%
da doao concedidos. Ou seja, o incentivador PF assume, conforme o caso, 40% ou 20% do valor revertido
ao projeto cultural.
Os incentivadores, ao patrocinar a cultura, fazem-no, principalmente, com fins promocionais,
buscando auferir ganhos mercadolgicos associando suas marcas aos projetos. Analisando-se os percentuais
de desconto do IR, verifica-se que as empresas, pelo menos nas situaes enquadradas no art. 26 da Lei,
tambm tm nus ao incentivar projetos culturais, os quais decorrem do fato de que podem abater do IR
apenas parte dos valores repassados.
O MinC, por intermdio da Sefic e da Secretaria do Audiovisual (SAV), gerencia os projetos
culturais aprovados com base nos incentivos previstos na Lei Rouanet. A Ancine, por sua vez, gerencia os
projetos de incentivo que se baseiam na Lei 8.685/93 (Lei do Audiovisual) e na Medida Provisria 2.2281/2001, e os projetos que se amparam, concomitantemente, nessas duas normas e na Lei Rouanet (entretanto,
a materialidade dos recursos da Lei Rouanet gerenciados pela Ancine residual informao baseada no
RPPCPR de 2011 - pea 9, p. 250).
Segundo o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica (RPPCPR)
relativas a 2011 (pea 9, p. 251), a captao total de recursos com base nas leis de incentivo alcanou
R$ 1,02 bilho naquele exerccio, sendo 87% relativos Lei Rouanet, 11%, Lei do Audiovisual, e os 2%
restantes, MP 2.228-1/2001.
Ainda segundo o RPPCPR (pea 9, p. 248), h outros quatro tipos de gastos tributrios associados
funo cultura. Considerando todos os gastos tributrios, verifica-se que, historicamente, sua magnitude vem
superando a prpria execuo oramentria da funo cultura, conforme a Tabela 1 a seguir, extrada (com
adaptaes) daquele Relatrio, demonstrando a relevncia e materialidade do mecanismo do incentivo fiscal
para o setor cultural e, portanto, a importncia das questes trazidas pelo MP/TCU.
Tabela 1 Execuo Funo Cultura
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) X Gasto Tributrio 2007 a 2011
CULTURA
No Exerccio 1
RPNP2
Total OFSS
Gasto Tri butrio3
Total Geral
OFSS
R$ milhes
2007
2008
2009
2010
2011
Total
Val or
%
Val or
% Val or
%
Val or
% Val or
%
Val or
%
443
548
698
876
647
3.212
124
239
285
295
288
1.231
567 32%
787 42%
983 41% 1171 42%
935 35% 4.445 38%
1.225 68% 1.089 58% 1.442 59% 1.617 58% 1.762 65% 7.138 62%
1.792 100% 1.876 100% 2.425 100% 2.788 100% 2.697 100% 11.583 100%
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.
1
Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio.
2
Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.
3
Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrio s concedidos.
4.2. Operacionalizao dos incentivos fiscais

Os projetos de incentivo so submetidos, pelos agentes culturais, por meio do Sistema de Apoio s
Leis de Incentivo Cultura (Salic). Simplificadamente, a tramitao da proposta observa o seguinte fluxo:
inicialmente, os projetos so distribudos a peritos externos (selecionados aleatoriamente entre um banco de
pareceristas previamente credenciados por meio de editais de seleo) para elaborao de parecer tcnico,
que deve ser homologado pelo titular da Sefic, aps o que se encaminha o processo para anlise da Comisso
Nacional de Incentivo Cultural (CNIC). Depois da manifestao da CNIC, o projeto retorna Sefic, para
deciso do Secretrio. Em caso de aprovao, a autorizao para captao publicada no DOU por meio de
portaria.
Com isso, os produtores passam a coletar recursos de patrocnio ou doao da iniciativa privada, ao
que se denomina captao. Quando o projeto cultural capta 20% do total autorizado, pode-se iniciar a
execuo. Ao trmino da vigncia, o proponente deve apresentar a prestao de contas.
Ressalta-se que, em geral, os valores autorizados no constituem, integralmente, renncia
tributria. Pode ocorrer de os produtores no conseguirem captar todos os recursos autorizados. Alm disso,
os valores efetivamente captados so posteriormente examinados pela Secretaria da Receita Federal (SRF),
ao processar as declaraes do IR, de modo que os montantes que eventualmente ultrapassem o limite de
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desconto da PJ/PF no so aceitos pela autoridade tributria como valores renunciados, e no so abatidos do
saldo de imposto a pagar.
4.3. Fundamentao legal da iseno tributria Art. 18 x Art. 26 da Lei Rouanet
Em relao ao custo-benefcio de incentivos fiscais, deve-se considerar, em primeiro lugar, a
fundamentao legal da iseno tributria concedida, ou seja, se o projeto foi apoiado com base no art. 18 ou
no art. 26 da Lei. O Quadro 2, a seguir, ilustra, de modo hipottico e simplificado, o impacto desse fator no
caso de um apoio do tipo patrocnio, sendo o incentivador PJ, concedido em valor semelhante ao que foi
autorizado em favor do Rock in Rio 2011.
Quadro 2 Lei Rouanet Custo pblico X privado de um incentivo hipottico de R$ 12,3 milhes (1)
Captao Autorizada
(= Valores aprovados pelo MinC)
Abatimento do IR a pagar do incentivador
privado, caso todo valor seja captado
(= Investimento pblico2 )
nus assumido pelo incentivador, caso todo
valor autorizado seja captado
(= Investimento privado)
Art. 26
Art. 18
12.300.000,00
100%
12.300.000,00
100%
3.700.000,00
30%
12.300.000,00
100%
8.600.000,00
70%
0,00
0%
(1)
Premissas: incentivo do tipo patrocnio, concedido por PJ

A rigor, no caso do art. 26, o custo para o errio maior do que a iseno tributria, pois a empresa patrocinadora pode abater o valor incentivado
da prpria base de clculo do tributo, como despesa operacional, o que reduz o lucro e, portanto, o valor do IR a pagar antes mesmo do desconto do
valor incentivado (Lei 8.313/91, art. 26, 1).
(2)
Outro aspecto o valor que efetivamente foi captado, pois o que vai determinar o gasto tributrio
decorrente. O Quadro 3, a seguir, apresenta, com base nas mesmas premissas acima, os clculos
simplificados no caso da concesso de incentivo de valor semelhante ao do efetivamente captado em favor
do Rock in Rio 2011.
Quadro 3 Lei Rouanet Custo pblico X privado de um incentivo hipottico de R$ 6,7 milhes (1)
Art. 26
%
Art. 18
%
Captao efetiva
(= Recursos disponibilizados pelo incentivador e 6.700.000,00 100%
6.700.000,00 100%
investidos no projeto na forma de patrocnio)
Abatimento do IR a pagar do incentivador privado
2.010.000,00 30%
6.700.000,00 100%
(= Investimento pblico 2 )
nus assumido pelo incentivador
4.690.000,00 70%
0,00
0%
(= Investimento privado)
Portanto, independente de quaisquer outros fatores, a fundamentao legal do apoio concedido
determinante, por si, na avaliao do custo-benefcio do incentivo, pelo impacto que tem na quantificao da
iseno tributria correspondente, ou seja, no nus para o Estado. Sob a tica financeira, quanto maior for o
montante de incentivos concedidos por meio do art. 26, menor ser a proporo de recursos pblicos em
relao aos privados.
Como se discutiu, os casos do Rock in Rio 2011 e o do SWU foram enquadrados no art. 26, sendo
importante destacar esse fato para que se coloque a questo de acordo com sua verdadeira dimenso. Desse
modo, em relao ao Rock in Rio, dos R$ 6,7 milhes investidos, em torno de R$ 4,7 milhes se originaram
da iniciativa privada e R$ 2,0 milhes, da renncia tributria. No caso do SWU, como no houve captao
efetiva, no houve custos pblicos envolvidos.
Para alm desses dois projetos, deve-se retomar a contestao feita pelo MP/TCU de que o MinC
estaria utilizando rol de categorias de segmentos culturais bem mais amplo do que o previsto no art. 18 da
Lei Rouanet. Conforme alertado pelo parquet, a questo vem sendo tratada pelo Tribunal, desde 2006, no
mbito dos processos de apreciao prvia das contas de governo, cujos pareceres vm expedindo sucessivas
recomendaes com vistas a sanear a irregularidade.
TC 034.369/2011-2
importante destacar a relevncia do ponto. Como j se mencionou, o rol exaustivo do 3 do art.

18 da Lei Rouanet elenca os segmentos culturais para os quais a norma reservou a possibilidade de
descontar, do IR a pagar, todo o incentivo concedido pelos contribuintes observado o limite da legislao
tributria. Nesse caso, o Estado renuncia, integralmente, de receita pblica, com a finalidade de apoiar
setores culturais especificados na Lei.
Esse tema, porm, foi abordado em auditoria de conformidade, TC 018.011/2010-1, conduzida pela
Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag), ocasio em que se confirmou que o MinC, a partir de
interpretao prpria, utilizava rol muito mais amplo de segmentos culturais do que os autorizados pela Lei.
Nesse processo, exarou-se o Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, referido pela Sefic
em sua manifestao, cujo item 9.1.1.1 assinalou prazo de 90 dias para que o Ministrio discipline, em ato
normativo, o detalhamento dos segmentos culturais que podem ser atendidos por meio da renncia de
receita criada pelo art. 18 da lei 8.313/91, mantendo a necessria correlao com a listagem exaustiva de
reas ou segmentos contemplados no 3 do referido artigo.
Segundo a Sefic, a regularizao se deu por meio da publicao da Portaria MinC 116/2011 (pea
7, p. 309-312), fato que ser verificado no mbito daquele processo, que se encontra em monitoramento pela
Semag.
4.4. Projetos com potencial de retorno comercial Anlise de conformidade e de legitimidade
A autorizao de apoio a projetos que, primeira vista, so comercialmente viveis, e/ou que se
relacionam a artistas consagrados, vem sendo objeto de ateno da imprensa, pois presumivelmente no
haveria necessidade de aplicar recursos pblicos nessas situaes.
Em perodos recentes, tiveram ampla repercusso casos, por exemplo (peas 19; 20; 22; e 23, p. 8789, p. 95-97, p. 117-119), como os do Cirque du Soleil (Pronac 046458, R$ 9,4 milhes em 2005,
enquadramento art. 18 da Lei Rouanet, promovido pela empresa T4F Entretenimento S/A); blog de vdeos
com a cantora Maria Bethnia (Pronac 1012234, R$ 1,3 milho em 2011, art. 18); turn do cantor Caetano
Veloso (Pronac 091350, R$ 1,7 milho em 2009, art. 26); Festa do Peo de Barretos (Pronac 1113449,
R$ 5,8 milhes em 2011, art. 26).
Durante a fase de instruo desta representao, ganhou destaque na mdia a atuao da j
mencionada empresa T4F Entretenimento S.A (peas 21 e 27), que, somente no perodo 2009-2011, obteve
autorizao para captar recursos da ordem de R$ 61 milhes (conforme Quadro 4 a seguir), totalmente
alocados em projetos enquadrados no art. 18 da Lei Rouanet que permite o abatimento integral do
incentivo do IR a pagar.
O cerne da discusso, nesse ltimo caso, reside no fato de que a referida firma, beneficiria de
recursos pblicos no montante de R$ 40,8 milhes entre 2010 e 2011, findou o exerccio de 2011 com
patrimnio lquido de R$ 338 milhes e faturamento anual de R$ 609,8 milhes, enquanto o lucro lquido
consolidado cresceu de R$ 5,9 milhes para R$ 61 milhes (demonstrativos contbeis disponveis em
http://ri.t4f.com.br/timeforfun/web/arquivos/Relat%F3rio_DFP%202011.pdf, acesso em 7/3/2012 - trata-se
de balanos de empresa de capital aberto, divulgados publicamente).
Neste ponto, faz-se necessrio precisar o significado da expresso projetos culturais com potencial
de retorno comercial. O MP/TCU props generalizao til ao fazer referncia, na pea inicial, a projetos
que no teriam dificuldades para obter patrocnios privados e/ou receitas prprias, conceituao que
abrangeria todas as situaes aqui tratadas. Por questo de uniformizao, ser utilizada a definio do art.
1, pargrafo nico, inc. IV, do Projeto de Lei 6.722/2010 (pea 24, p. 1), que conceitua projeto cultural com
potencial de retorno comercial aqueles com expectativa de lucro.
Adota-se tal conceito apenas para fins de discusso neste processo. Sua aplicao prtica
dependeria de normatizao, no mbito do MinC, que estabelecesse critrios especficos de classificao de
projetos para fins de operacionalizao do Pronac.
Quadro 4 Autorizaes captao Projetos da T4F Entretenimento S/A (1) (2009/2011)
CAPTAO
% DE
CAPTAO
NR. PRONAC
NOME DO PROJETO
AUTORIZADA
CAPTAO
EFETUADA (R$)
(R$)
097620
Mamma Mia
13.396.315,42
12.623.000,00
94%
1012582
Titanic A exposio
2.985.564,00
1.716.490,00
57%
1012564
Sky Mirage Turn 2011
5.893.240,00
2.245.850,00
38%
10
NR. PRONAC
NOME DO PROJETO
090576
095007
1012549
Grande Ballet de Moscou

CATS O Musical
Disney on Ice
A Famlia Addams O
Musical
As Bruxas de Eastwick
Musical
CATS O Musical RJ
TOTAL
117286
1010472
105152
(1)
TC 034.369/2011-2
CAPTAO
AUTORIZADA
(R$)
3.261.120,00
6.155.401,90
5.117.493,03
CAPTAO
EFETUADA (R$)
1.866.660,00
5.426.500,00
2.950.000,00
13.616.567,14
8.810.000,00
5.967.482,27
4.795.763,49
2.040.716,71
58.433.900,47
410.000,00
40.844.263,49
% DE
CAPTAO
57%
88%
58%
65%
80%
20%
70%
Dados coletados consideram CNPJ da matriz e da filial

Fonte: http://sistemas.cultura.gov.br/salicnet/Salicnet/Salicnet.php, acesso em 29/5/2012
4.4.1. Anlise de conformidade

O art. 18 da Lei Rouanet faculta aos contribuintes a opo de reverter parte do IR devido para o
mecenato desde que os projetos beneficiados atendam aos critrios estabelecidos em seu art. 1, ou seja,
desde que se amoldem s finalidades do Pronac, a saber:
I contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso s fontes da cultura e o pleno
exerccio dos direitos culturais; II promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica
brasileira, com valorizao de recursos humanos e contedos locais; III apoiar, valorizar e difundir o
conjunto das manifestaes culturais e seus respectivos criadores; IV proteger as expresses culturais dos
grupos formadores da sociedade brasileira e responsveis pelo pluralismo da cultura nacional; V
salvaguardar a sobrevivncia e o florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade brasileira; VI
preservar os bens materiais e imateriais do patrimnio cultural e histrico brasileiro; VII desenvolver a
conscincia internacional e o respeito aos valores culturais de outros povos ou naes; VIII estimular a
produo e difuso de bens culturais de valor universal, formadores e informadores de conhecimento, cultura
e memria; IX priorizar o produto cultural originrio do Pas.
O art. 3 estatui que, para cumprimento das finalidades constantes no art. 1, os projetos
beneficiados atendero a, pelo menos, um entre os seguintes objetivos do Pronac:
I incentivo formao artstica e cultural [...];
II fomento produo cultural e artstica, mediante: [...]
c) realizao de exposies, festivais de arte, espetculos de artes cnicas, de msica e de folclore;
[...]
V apoio a outras atividades culturais e artsticas [...].
O art. 19 estipula que os projetos culturais sero apresentados ao MinC, acompanhados de
oramento analtico, para aprovao de seu enquadramento nos objetivos do Pronac.
O art. 25 impe que os projetos incentivados, enquadrados entre os segmentos culturais que
exemplifica, objetivaro
desenvolver as formas de expresso, os modos de criar e fazer, os processos de preservao e
proteo do patrimnio cultural brasileiro, e os estudos e mtodos de interpretao da realidade cultural, bem
como contribuir para propiciar meios, populao em geral, que permitam o conhecimento dos bens de
valores artsticos e culturais [...].
No que tange a normas infralegais, extrai-se, dos 2 e 3 do art. 6 do Decreto 5.761/2006, que:
2 Os programas, projetos e aes apresentados com vistas utilizao de um dos mecanismos
de implementao do PRONAC sero analisados tecnicamente no mbito do Ministrio da Cultura, pelos
seus rgos ou entidades vinculadas, de acordo com as suas respectivas competncias.
11
TC 034.369/2011-2
3 A apreciao tcnica de que trata o 2 dever verificar, necessariamente, o atendimento das

finalidades do PRONAC, a adequao dos custos propostos aos praticados no mercado, sem prejuzo dos
demais aspectos exigidos pela legislao aplicvel [...].
Alm dessas diretrizes para aprovao de projetos, a lei e o decreto estabelecem algumas vedaes
e condicionantes, a saber:
Vedaes:
- concesso de incentivo a eventos circunscritos a colees particulares ou a circuitos privados com
limitao de acesso (art. 2, 2, da Lei);
- apreciao subjetiva, quanto a valor artstico ou cultural, de projeto enquadrado nos objetivos da
lei (art. 22 da Lei);
- concesso de incentivo a pessoa ou instituio vinculada ao doador ou patrocinador (art. 27 da
Lei);
- aplicao de recursos por meio de intermediao (art. 28 da Lei).
Condicionantes:
- concesso somente a projetos cuja exibio, utilizao e circulao dos bens culturais deles
resultantes sejam abertas, sem distino, a qualquer pessoa, se gratuitas, e a pblico pagante, se cobrado
ingresso (art. 2, 1 da Lei);
- a aprovao de projetos deve observar o princpio da no concentrao por segmento e por
beneficirio, a ser aferida pelo montante de recursos, pela quantidade de projetos, pela respectiva capacidade
executiva e pela disponibilidade do valor absoluto anual de renncia fiscal (art. 19, 8o , da Lei);
- limitao de despesas administrativas a quinze por cento do oramento total do projeto cultural
(Art. 26 do decreto).
Alm dessas condicionantes, vale destacar a do art. 27 do Decreto 5.761/2006, que, em relao
regulamentao anterior (Decreto 1.494/95), introduziu importante inovao, in verbis:
Art. 27 Dos programas, projetos e aes realizados com recursos incentivados, total ou
parcialmente, dever constar formas para a democratizao do acesso aos bens e servios resultantes, com
vistas a:
I tornar os preos de comercializao de obras ou de ingressos mais acessveis populao em
geral; [...]
III promover distribuio gratuita de obras ou de ingressos a beneficirios previamente
identificados que atendam s condies estabelecidas pelo Ministrio da Cultura; e
IV desenvolver estratgias de difuso que ampliem o acesso. [...]
Essa a legislao mais relevante no que diz respeito a mecenato. Quanto ao aspecto normativo, o
MinC tem vindo a pblico afirmar (pea 22, p. 2, e pea 23, p. 96) que no haveria amparo legal para negar
concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial.
Como visto, os arts. 18 e 25 da Lei Rouanet estabelecem critrios para aprovao de projetos.
Outros dispositivos impem vedaes e condicionalidades especficas, nenhuma atinente ao carter
comercial do projeto ou do proponente. Assim, em uma primeira leitura, parece razovel o argumento
utilizado pelo MinC: se a lei j estipula critrios, vedaes e condicionalidades, no caberia ao rgo
executor introduzir proibies no expressamente previstas na norma.
Pode-se acrescentar, a esse raciocnio, o fato de que o art. 23, inc. II, da Lei Rouanet define
patrocnio como:
a transferncia de numerrio, com finalidade promocional ou a cobertura, pelo contribuinte do
imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, de gastos, ou a utilizao de bem mvel ou imvel
do seu patrimnio, sem a transferncia de domnio, para a realizao, por outra pessoa fsica ou jurdica de
atividade cultural com ou sem finalidade lucrativa prevista no art. 3 desta lei (grifo nosso).
Se a Lei previu a concesso de incentivo fiscal, inclusive a pessoas jurdicas com fins lucrativos,
pode-se afirmar que a norma, por no ter vedado explicitamente, consentiu que essas, se assim o quisessem,
auferissem lucro na execuo dos projetos patrocinados. O contrrio seria supor que empresas com fins
12
TC 034.369/2011-2
lucrativos executariam projetos culturais sempre sem visar a obteno de retorno comercial, o que no
razovel nem foi expressamente condicionado pela norma.
A Lei Rouanet, ao prever a possibilidade de incentivar atividades promovidas por entidades
privadas com fins lucrativos, adotou como premissa que essas auferiro retorno com o empreendimento. E
veja-se que, nessa hiptese, a Lei faz uma particular distino (v. Quadro 1): pessoas jurdicas com fins
lucrativos s podem receber apoio do tipo patrocnio, o qual, em contraposio ao apoio do tipo doao, o
que permite os menores percentuais de desconto por parte dos incentivadores (se o incentivo tiver sido
concedido com base no art. 26 da Lei), de modo que nesse caso o errio tem um custo menor.
Assim, no se vislumbra, na literalidade da lei, vedao concesso de incentivo fiscal a projetos
com potencial de retorno comercial.
O papel do Ficart
Conforme j se mencionou, o Pronac prev trs mecanismos de apoio cultura: o FNC, o mecenato
e o Ficart. Cada um desses instrumentos foi concebido com um propsito especfico, conforme a seguinte
caracterizao (vide SADDI, Liene Nunes. Polticas Pblicas Culturais, Mediaes e Cidadania: O Caso
da
Lei
Rouanet.
Dissertao/mestrado.
Campinas,
SP:
2010
disponvel
em
http://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000782385&fd=y - acesso em 23/8/2012):
a) o Mecenato, que trabalha atravs do mecanismo de incentivo fiscal, possibilitando que
empresas pblicas e privadas possam abater um percentual de seus impostos de renda ao patrocinarem
projetos culturais. , atualmente, a modalidade mais utilizada;
b) O Fundo Nacional de Cultura (FNC), voltado a projetos que a priori no apresentem
atratividade ao mercado. Projetos financiados pelo FNC recebem at 80% da verba total para a
concretizao destes. Podem utilizar parte do fundo apenas instituies privadas sem fins lucrativos,
instituies pblicas e pessoas fsicas (...)
c) O Ficart, fundo de investimento voltado a atividades comerciais, onde o incentivador participa
dos lucros e riscos do projeto. Desde a implementao da Lei Rouanet, em 1991, esta modalidade nunca foi
utilizada.
O Ficart atualmente regrado pelo art. 9 da Lei Rouanet, nos seguintes termos:
Art. 9o So considerados projetos culturais e artsticos, para fins de aplicao de recursos do
FICART, alm de outros que venham a ser declarados pelo Ministrio da Cultura:
I a produo comercial de instrumentos musicais, bem como de discos, fitas, vdeos, filmes e
outras formas de reproduo fonovideogrficas;
II a produo comercial de espetculos teatrais, de dana, msica, canto, circo e demais
atividades congneres; (grifo nosso)
III a edio comercial de obras relativas s cincias, s letras e s artes, bem como de obras de
referncia e outras de cunho cultural;
IV construo, restaurao, reparao ou equipamento de salas e outros ambientes destinados a
atividades com objetivos culturais, de propriedade de entidades com fins lucrativos;
V outras atividades comerciais ou industriais, de interesse cultural, assim consideradas pelo
Ministrio da Cultura.
(Essa caracterizao corroborada pelo MinC, no que se refere ao Ficart, conforme se verifica no
trecho seguinte, extrado do site do Ministrio - http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-leirouanet/, acesso em 5/3/2012: O Fundo de Investimento Cultural e Artstico tambm j existe. No entanto,
nunca saiu do papel, por falta de interesse das empresas. A Nova Rouanet vai aumentar a atrativ idade, com
maior deduo fiscal, para que seja uma alternativa atrativa para projetos com grandes chances de retorno
financeiro - grifo nosso)
Como visto, o Ficart destina-se a apoiar projetos culturais de carter eminentemente comercial.
Ocorre que o mecanismo jamais foi implementado pelo MinC, devido, segundo o ministrio (pea 23, p.
163-164 e p. 203), falta de interesse de eventuais investidores em face das vantagens oferecidas por meio
do incentivo fiscal.
Nesse sentido, criou-se uma lacuna, em relao aos projetos com potencial de retorno comercial,
que passaram a ser apoiados somente por meio do mecenato. Frise-se que a aplicao dos recursos no
reembolsveis (a fundo perdido) do FNC limitada ao caso das pessoas jurdicas pblicas ou pr ivadas sem
fins lucrativos (art. 10 do Decreto 5.761/2006).
13
TC 034.369/2011-2
A questo do Ficart ser abordada sob outro ngulo no tpico 4.5, em que se discute a chamada
reforma da Lei Rouanet.
4.4.2.
Anlise de legitimidade
O MP/TCU, na pea inicial, solicitou que a questo fosse analisada, tambm, luz dos princpios
da impessoalidade, moralidade, publicidade e razoabilidade. Trata-se, em suma, de avaliar a legitimidade e
economicidade da concesso de incentivos fiscais a projetos com potencial de retorno comercial, em sintonia
com o disposto no art. 70 da CF/88 e com amparo na Lei Orgnica (Lei 8.443/92, art. 1, 1) e no
Regimento Interno do TCU (art. 257).
Segundo Francisco Carlos Ribeiro de Almeida (ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. O
Controle dos Atos de Gesto e seus Fundamentos Bsicos. in: Revista do Tribunal de Contas da Unio. v.
30. n. 80. abr/jun 1999. p. 27), legitimidade a:
(...) qualidade do que fundado na razo, na justia, na equidade, na lgica (coerncia de
raciocnio e de ideias), no interesse geral. reflexo da legalidade, mas existe legitimidade fora do
ordenamento pblico jurdico. [...]
Quanto ao controle da legitimidade, e o papel do controle externo a respeito, o mesmo autor (p. 22)
preceitua que:
O controle da legitimidade o que se exerce sobre a legalidade e a economicidade da execuo
financeira e oramentria. As finanas pblicas no Estado Social de Direito [...] no se abrem apenas para a
tomada de contas ou para o exame formal da legalidade, seno que exigem tambm o controle de gesto, a
anlise de resultados e a apreciao da justia e do custo/benefcio a ver se o cidado realmente obtm a
contrapartida do seu sacrifcio econmico.
E, mais especificamente sobre o controle da economicidade da renncia de receitas, o doutrinador
arremata (p. 25):
O controle da economicidade, no que tange aos incentivos, consistir no exame da adequao
entre os fins almejados pela lei concessiva e o resultado efetivamente alcanado, entre o custo para o
Tesouro com as renncias de receitas e com os gastos tributrios e o benefcio social e econmico realmente
produzido.
Em termos gerais, a primeira ponderao a fazer que, independentemente do lucro do evento
apoiado, o instituto da iseno fiscal , conceitualmente, do ponto de vista econmico, uma poltica
regressiva e concentradora. Isso porque isenes subtraem recursos da coletividade, que ingressariam no
Oramento Geral da Unio (OGU), direcionando-os para beneficirio especfico. Alm disso, no caso da Lei
Rouanet, diminuem o montante de imposto de renda que seria repassado a estados e municpios por meio do
FPE e do FPM - art. 159, inc. I, da CF/88 (conforme ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. Uma
Abordagem Estruturada da Renncia de Receita Pblica Federal. in: Revista do Tribunal de Contas da
Unio. v. 31. n. 84. abr/jun 2000. p. 56).
O trecho a seguir encerra outra importante ressalva relativa a isenes:
Entre outros defeitos, os gastos tributrios permitem, muitas vezes, ganhos extraordinrios
(windfall profits) a certos contribuintes para empreender aes que normal e naturalmente j realizavam. A
concesso de benefcios fiscais com regras muito amplas permite que esta situao se configure, e
empresrios que investiriam em uma determinada regio, por l encontrem algumas vantagens comparativas,
por exemplo, passam a fazer jus a um benefcio que nem necessitavam. Trata-se de uma forma de
desperdcio de recursos pblicos que ocorre frequentemente (ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. Uma
Abordagem Estruturada da Renncia de Receita Pblica Federal. in: Revista do Tribunal de Contas da
Unio. v. 31. n. 84. abr/jun 2000. p. 58-59).
De fato, em relao a projetos culturais especficos, o que afronta o senso de justia e de equidade,
mais do que a obteno de lucro por particulares (que uma das regras do negcio), o porte dos eventos e
14
TC 034.369/2011-2
das empresas patrocinadas. Trata-se, em ltima instncia, de transferncia de recursos pblicos para agentes
que efetivamente no precisariam de tal apoio, ou que esto no extremo superior das faixas de concentrao
de renda, sem que se garanta, em cada caso, como efetivamente sero atendidas as diretrizes do Plano
Nacional de Cultura (art. 215, 3, da CF/88) e as finalidades do Pronac (art. 1 da Lei Rouanet).
Obedecidas as regras gerais e especficas, entende-se no caber ao Tribunal manifestar-se sobre a
legitimidade da concesso de incentivos a projetos culturais em particular, nem estipular critrios nesse
sentido, vez que tal competncia situa-se na seara do rgo jurisdicionado.
4.5. Distores da Lei Rouanet e aperfeioamentos no mecanismo do mecenato A reforma
da Lei Rouanet
A questo dos incentivos concedidos a projetos com potencial de retorno comercial uma, dentre
vrias outras, s quais especialistas em polticas culturais, e o prprio MinC, referem-se como distores da
Lei Rouanet (pea 23, p. 77 e pea 24, p. 29).
A principal dessas supostas distores consistiria no fato de que a deciso quanto aos projetos que
sero apoiados cabe aos incentivadores, ou seja, a agentes privados, aos quais interessa atender,
preponderantemente, sua estratgia de marketing, e no s finalidades do Pronac. A ocorrncia seria
agravada pelo fato de apenas cerca de 10% dos incentivos, historicamente, terem sido bancados por recursos
privados (conforme pea 24, p. 29, pargrafo 8).
Alm disso, crticos apontam como grave distoro a concentrao de projetos nas regies sul e
sudeste, o que colide com um dos objetivos fundamentais da Repblica, a diminuio das desigualdades
sociais e regionais (art. 3, inc. III, da CF/88), com diretrizes constitucionais especficas relativas poltica
cultural (art. 215 da CF/88) e com finalidades precpuas do Pronac, listadas no art. 1 da Lei Rouanet.
Para o MinC, a soluo para essas distores passa pela reforma da Lei Rouanet (pea 24, p. 2835). Nesse sentido, o Poder Executivo submeteu ao Congresso, em 2010, o Projeto de Lei-PL 6.722/2010
(pea 24), que visa instituir o Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (Procultura) e que, no
mbito da Cmara dos Deputados, foi apensado ao PL 1.139/2007 (pea 25).
Os principais pontos da reforma, elencados em documento obtido no stio do MinC (pea 12), com
base no PL 6.722/2010, so: fortalecimento do FNC; apoio ao empreendedorismo por meio do FNC, que
poderia obter retorno, em caso de sucesso econmico do projeto, proporcionalmente ao aporte pblico
concedido; criao de novos percentuais de renncia fiscal, nas faixas de 30%, 60%, 70%, 80%, 90% e
100%, em contraposio s atuais duas faixas (de 30% ou de 100%), a serem concedidos de acordo com
critrios pblicos claramente definidos pela CNIC; criao do Vale-Cultura, no valor de R$ 50,00, cuja
concesso seria mantida pelo governo (30%), via renncia fiscal, e tambm por empresas (50%) e
trabalhadores (20%) (na verdade, o projeto de lei do Vale-Cultura - PL 5.798/2009 - foi apresentado de
forma independente do projeto de reforma original da Lei Rouanet - PL 6.722/2010).
Em relao a projetos culturais com potencial de retorno comercial, importante realar as
diferenas existentes entre o PL 6.722/2010, originalmente encaminhado pelo Poder Executivo, e o PL
1.139/2007, ao qual o primeiro foi apensado, conforme o quadro a seguir.
Quadro 5 Projetos com potencial de retorno comercial
PL 6.722/2010 X PL 1.139/2007
PL 6.722/2010
PL 1.139/2007 (em
(apensado ao PL 1.139/2007)
Comentrio
tramitao) (pea 25)
(pea 24)
Art. 1 [...]
Definio suprimida
Supresso
enfraquece
a
Pargrafo nico. Para os efeitos desta Lei,
diferenciao entre projetos
considera-se:
com potencial de retorno
[...]
comercial e os demais, e entre o
IV projeto cultural com potencial de
tratamento para as duas
retorno comercial: projeto cultural com
hipteses
expectativa de lucro, cuja aplicao de
recursos dar-se- preferencialmente na
modalidade investimento.
Art. 9 [...]
Dispositivo suprimido
Projetos com potencial de
3 Os projetos culturais com potencial de
retorno comercial deixam de ser
15
PL 6.722/2010
(apensado ao PL 1.139/2007)
(pea 24)
retorno comercial sero preferencialmente
direcionados para a modalidade de
execuo de investimento do FNC, prevista
no art. 20, e do Ficart. (grifo nosso)
PL 1.139/2007 (em
tramitao) (pea 25)
TC 034.369/2011-2
Comentrio
atendidos
preferencialmente
pelo Ficart e FNC, abrindo
margem para que passem a ser
financiados,
indistintamente,
por
meio
de
recursos
incentivados, tal como ocorre
atualmente.
Na redao original do PL 6.722/2010, o uso de recursos incentivados para financiar projetos com
vis comercial passaria a ser exceo, e no regra, como ocorre atualmente. A supresso desse dispositivo,
por meio do PL 1.139/2007, enfraquece a poltica de direcionar projetos com potencial de retorno comercial
para atendimento preferencial por meio do Ficart e do FNC.
De qualquer forma, por se tratar de matria em apreciao no Congresso, no possvel prever se e
quando o PL 1.139/2007 ser aprovado e, se for, at que ponto a proposta original ser mantida, ou seja, em
que medida ser apta a mitigar as distores da atual Lei Rouanet.
No mbito desta representao, independentemente dos rumos da reforma legislativa, cabe avaliar
o mecanismo do incentivo em sua conformao atual e, nesse cenrio, que medidas podem ser adotadas para
aperfeio-lo, em face dos j estabelecidos preceitos constitucionais (art. 215 da CF/88) e do conjunt o de
finalidades e normas legais do Pronac expressos na legislao atual.
4.6. Aperfeioamentos no mecanismo do mecenato Normas infralegais
Independentemente do andamento da reforma da Lei Rouanet, a reduo das chamadas distores
do mecenato tambm tem sido buscada pelo MinC, que, por meio de normatizaes infralegais, tem
aperfeioado o funcionamento do mecanismo (em manifestaes pblicas - e.g. pea 22, p. 2; pea 21, p. 2-,
o MinC vem afirmando que ao Estado caberia analisar, to somente, o enquadramento da proposta no Pronac
e a adequao dos custos aos preos de mercado, mas essa afirmao deve ser colocada em perspectiva, pois
vem sendo utilizada para defender a ao governamental junto mdia, situao em que, via de regra, o
debate ocorre de forma superficial - na prtica, como ficar evidenciado neste tpico, o Ministrio vem
agregando diversos fatores anlise de projetos culturais, que ultrapassam bastante a mera anlise do
enquadramento dos projetos e da adequao dos preos). Essas alteraes no visam, especificamente,
resolver a questo da concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial, mas, por via
reflexa, contribuem para diminuir a extenso do problema. importante colacionar algumas dessas medidas,
de modo que se possa conhecer o que j vem sendo feito e, principalmente, para que se avaliem outras
possveis aes a serem propostas nesta representao.
Por exemplo, o art. 27 do Decreto 5.761/2006, j transcrito, inovou em relao ao regulamento
anterior (Decreto 1.494/95), introduzindo a exigncia de que os projetos apoiados prevejam formas de
democratizao do acesso, entre as quais a prtica de preos mais acessveis populao. Segundo notcias
veiculadas poca (pea 19, p. 1), a adoo desse dispositivo teve relao com a reao desfavorvel da
opinio pblica em torno do apoio ento concedido j mencionada turn do Cirque du Soleil.
Ainda, do Decreto 5.761/2006, ressalta-se o 3 de seu art. 6, o qual estabelece que:
3o A apreciao tcnica [...] dever verificar, necessariamente, o atendimento das finalidades do
PRONAC, a adequao dos custos propostos aos praticados no mercado, sem prejuzo dos demais aspectos
exigidos pela legislao aplicvel, vedada a apreciao subjetiva baseada em valores artsticos ou culturais
(grifo nosso).
Veja-se que h uma inovao, tambm, quando se compara o artigo do decreto com o
correspondente art. 19 da Lei Rouanet. Este estipula que os projetos culturais sero apresentados ao MinC
[...], acompanhados do oramento analtico, para aprovao de seu enquadramento nos objetivos do Pronac.
Ou seja, a lei no faz meno adequao de itens do oramento analtico a custos praticados no mercado.
Essa condicionalidade plenamente vlida foi introduzida pelo Poder Executivo ao regulamentar a
matria. Mas observe-se que a exigncia no se fundamenta na literalidade ou em princpios extrados da Lei
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TC 034.369/2011-2
Rouanet, mas sim do princpio constitucional da economicidade (art. 70, CF/88), fonte de validade que d
legitimidade regulamentao.
Outro exemplo pode ser extrado da anlise da evoluo das normas editadas pelo MinC. Os
projetos que ensejaram esta representao o Rock in Rio 2011 e o SWU foram avaliados pelo Ministrio
com base na Portaria-MinC 30, de 26/5/2009 (pea 13), que tratava basicamente de documentos e
procedimentos operacionais para uso do Salic, e na Portaria-MinC 46, de 13/3/98, que continha critrios para
anlise dos projetos culturais.
A Portaria-MinC 46/98 (pea 14, p. 4-5) listava, em seu art. 18, critrios de anlise de projetos
culturais, entre os quais se destacavam, in verbis:
Art. 18 A anlise ser instrumentalizada em um parecer tcnico que conter, no mnimo:[...]
II enquadramento nos objetivos institucionais tipificados na norma autorizativa;[...]
IV exequibilidade das etapas ou fases da execuo;
V compatibilidade dos custos com o projeto;
VI adequao do plano de aplicao dos recursos financeiros.
As referidas portarias foram revogadas pela Instruo Normativa MinC 1, de 5/10/2010, por sua
vez j revogada pela IN-MinC 1, de 9/2/2012 (pea 10). Trata-se, estas ltimas, de normas abrangentes, que
buscaram consolidar diferentes portarias anteriormente editadas.
O art. 11 da IN-MinC 1/2012 declara, de incio, que a execuo do mecenato dar-se- nos termos
do Plano Anual de Incentivos Fiscais que, por sua vez, dever estar em consonncia com diretrizes e metas
do PPA e da LDO e, mais especificamente, do Plano Anual do Pronac e do Plano Nacional de Cultura,
institudo este pela Lei 12.343/2010. Releva, nesse artigo, o fato de o MinC declarar, em normativo interno,
que a poltica de incentivos subordina-se a diretrizes estratgicas de longo prazo.
Em sintonia com essa declarao, e tambm com o princpio da no concentrao (art. 19, 8, da
Lei Rouanet), o MinC estabelece (art. 13 da IN-MinC 1/2012) o limite de 6.300 projetos a serem admitidos
anualmente, teto que subdividido pelas diversas reas culturais (artes cnicas, visuais, msica etc.). Nessa
esteira, os arts. 14 e 15 da IN impuseram limites, em quantidade e valor, de projetos ativos por proponente.
No caso de PJ, o limite de cinco projetos ativos, no valor mximo de 3% do montante autorizado
anualmente para renncia fiscal; para PF, o limite de dois projetos, no valor mximo equivalente a 0,05%.
J os arts. 21 a 27 da IN-MinC 1/2012 detalham condicionalidades vinculadas a acessibilidade e a
democratizao do acesso, entre as quais valem ser transcritas:
[...] Seo III - Da Acessibilidade e Democratizao do Acesso
Art. 21. Em observncia ao estipulado no art. 1, inciso I da Lei n 8.313, de 1991, e no art. 27 do
Decreto n 5.761, de 2006, as propostas culturais apresentadas ao mecanismo de incentivos fiscais do Pronac
devero conter medidas de acessibilidade compatveis com as caractersticas do objeto, e de democratizao
do acesso da sociedade aos produtos, bens e servios resultantes do apoio recebido. (...)
Art. 24. Toda proposta cultural apresentada ao mecanismo de incentivos fiscais do Pronac em que
haja previso de pblico pagante ou comercializao de produtos dever conter em seu plano de distribuio:
I o quantitativo de ingressos ou produtos culturais;
II o custo unitrio dos ingressos ou produtos culturais; e
III a previso da receita a ser arrecadada.
Pargrafo nico. Na hiptese prevista no caput, os preos de comercializao de obras ou de
ingressos sero estipulados com vistas democratizao de acesso. (...)
Art. 26. Alm das medidas descritas nos artigos anteriores, o proponente dever prever a adoo
de, pelo menos, uma das seguintes medidas de democratizao de acesso s atividades, aos produtos,
servios e bens culturais:
I promover a participao de pessoas com deficincia e de idosos em concursos de prmios no
campo das artes e das letras;
II doar, no mnimo, 20% dos produtos materiais resultantes da execuo do projeto a escolas
pblicas, bibliotecas, museus ou equipamentos culturais de acesso franqueado ao pblico, devidamente
identificados, sem prejuzo do disposto no art. 44 do Decreto n 5.761, de 2006;
III desenvolver atividades em locais remotos ou prximos a populaes urbanas perifricas;
17
TC 034.369/2011-2
IV oferecer transporte gratuito ao pblico, prevendo acessibilidade pessoa com deficincia ou

com mobilidade reduzida e aos idosos;
V disponibilizar na internet a ntegra dos registros audiovisuais existentes dos espetculos,
exposies, atividades de ensino e outros eventos de carter presencial;
VI permitir a captao de imagens das atividades e de espetculos e autorizar sua veiculao por
redes pblicas de televiso;
VII realizar, gratuitamente, atividades paralelas aos projetos, tais como ensaios abertos, estgios,
cursos, treinamentos, palestras, exposies, mostras e oficinas;
VIII oferecer bolsas de estudo ou estgio a estudantes da rede pblica de ensino em atividades
educacionais ou profissionais desenvolvidas na proposta cultural;
IX estabelecer parceria visando capacitao de agentes culturais em iniciativas financiadas pelo
Poder Pblico; ou
X outras medidas sugeridas pelo proponente a serem apreciadas pelo Ministrio da Cultura.
Art. 27. O Ministrio da Cultura, observada a legislao em vigor, considerar as medidas de
acessibilidade e democratizao de acesso apresentadas como quesito de avaliao da proposta cultural e
exigir a comprovao de seu cumprimento quando da prestao de contas, sendo este item indispensvel
para a aprovao das respectivas contas (grifos nossos).
Em relao a esses ltimos dispositivos da IN-MinC 1/2012, verifica-se que o MinC, ao ser
questionado pela mdia sobre a legitimidade de incentivos concedidos a projetos com potencial de retorno
comercial, vem conferindo bastante nfase reduo nos preos dos ingressos como uma das principais
contrapartidas exigidas, seja de grandes empresas, seja de propostas vinculadas a artistas tidos como
consagrados (pea 23, p. 96-97 e p. 117).
acertado o posicionamento do Ministrio, no sentido de que o barateamento de ingressos desde
que efetivo, e no resultante de artifcios contbeis seja uma forma de compatibilizar as finalidades do
Pronac (art. 1 da Lei) com o apoio a projetos com potencial de retorno comercial. Entretanto, esse tipo de
medida somente ter o alcance pretendido se for fortalecida a estrutura de fiscalizao do MinC, a qual,
atualmente mostra-se bastante deficitria, haja vista o elevado estoque de prestaes de contas sem anlise,
conforme constatou o Tribunal no Relatrio de Auditoria do j mencionado TC 018.011/2010-1, conduzido
pela Semag.
Por fim, o art. 36 da IN-MinC 1/2012 estipula que o parecer tcnico relativo ao projeto dever
abordar, no mnimo, quatorze quesitos, entre os quais se destacam:
Art. 36 [...]
I aferio da capacidade tcnico-financeira do proponente para execuo do projeto apresentado;
[...]
III enquadramento do projeto nos objetivos e fins da Lei n 8.313, de 1991, e no Decreto n
5.761, de 2006;
IV adequao entre o objeto a ser executado e os produtos resultantes, mediante indicadores para
avaliao final do projeto;
[...]
VI adequao do projeto de medidas de acessibilidade e democratizao de acesso ao pblico s
caractersticas do projeto cultural.
VII contribuio para o alcance dos objetivos descritos no art. 1 da Lei 8.313, de 1991;
VIII repercusso local, regional, nacional e internacional do projeto, conforme o caso;
IX impactos e desdobramentos positivos ou negativos do projeto, seja no mbito cultural,
ambiental, econmico, social ou outro considerado relevante;
X contribuio para o desenvolvimento da rea ou segmento cultural em que se insere o projeto
cultural analisado;
XI compatibilidade dos custos previstos com os preos praticados no mercado regional da
produo, destacando-se o que se mostrar inadequado, com a justificao dos cortes efetuados, quando for o
caso;
XII relao custo/benefcio do projeto no mbito cultural, incluindo o impacto da utilizao do
mecanismo de incentivo fiscal na reduo do preo final de produtos ou servios culturais com pblico
pagante, podendo a anlise tcnica propor reduo nos preos solicitados;
18
TC 034.369/2011-2
XIII atendimento aos critrios e limites de custos estabelecidos pelo Ministrio da Cultura; [...]
Como visto, os requisitos do art. 36 da IN-MinC 1/2012 so mais robustos que os do art. 18 da
anterior Portaria-MinC 46/98.
Essas alteraes infralegais, vistas em conjunto, buscam diminuir a concentrao de recursos (em
quantidade e em valor dos projetos) e aumentar a exigncia de contrapartidas privadas. Tendem, de modo
indireto, a atenuar o problema da concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial.
4.7. Outras observaes
Em artigo publicado em 2011 no portal do MinC (MENEZES, Henilton. Lei Rouanet, 20 anos
depois - disponvel em http://www.cultura.gov.br/site/2011/12/23/lei-rouanet-%E2%80%93-20-anos-depois/
- acesso em 6/3/2012), a Sefic buscou avaliar a Lei Rouanet por ocasio de seu vigsimo ano de vigncia. No
texto, o titular da Secretaria, alm de apresentar importantes realizaes viabilizadas pelo mecenato, entre as
quais inclui o Rock in Rio, argumenta que os incentivos concedidos geram emprego e renda, bem como
movimentam a economia da cultura. Ressalta, tambm, que o R$ 1,35 bilho de incentivos culturais
aprovados em 2011 representou apenas 1,5% da renncia da Unio, a qual favorece, principalmente, setores
lucrativos como a indstria automobilstica ou o agronegcio.
O argumento plausvel. Na avaliao de resultados do mecenato, h que se considerar no
somente o custo dos gastos tributrios, mas tambm os benefcios econmicos dele advindos. Entretanto, o
texto no empreende tal anlise talvez no fosse seu escopo nem sinaliza que haja estudos nessa linha.
Outra linha de argumentao frequentemente suscitada pelo MinC (pea 20, p. 1) diz respeito ao
fato de que a concesso dos incentivos analisada pela CNIC, comisso que, por representar diversas partes
interessadas, teria legitimidade para se manifestar quanto aos aspectos polmicos levantados nesta
representao.
necessrio ponderar alguns aspectos. Em primeiro lugar, registre-se que, desde a edio da Lei
9.874/99, que alterou, entre outros, o art. 19 da Lei Rouanet, a deciso final quanto aprovao dos projetos
foi transferida da CNIC para o MinC. Demais disso, a ideia de que uma deciso que tenha passado por rgo
colegiado seja mais legtima, ou representativa do setor cultural, que outra, tomada sem tal participao,
pode ser aceita somente em nvel terico. A anlise de sua validade no caso concreto demandaria estudar a
estrutura, funcionamento e composio real de poder na CNIC, o que extrapola o escopo desta representao.
Ainda, h que ter conta que o fato de haver anlise colegiada no soluciona a questo maior que
a falta de critrios to claros e objetivos quanto seja possvel para opinar sobre a aprovao da concesso dos
incentivos a projetos com potencial de retorno comercial, situao, porm, que ser mitigada caso realizada a
reforma pretendida na Lei (pea 23, p. 61). A propsito, importante destacar que no art. 10, 1, do PL
1.139/2007 (pea 25, p. 16), a CNIC volta a ter papel decisrio no que se refere concesso de incentivos.
Por fim, deve-se enfatizar que existem importantes mecanismos de transparncia no mbito do
mecenato, como a disponibilizao dos projetos incentivados na internet (via Salic), com nome do
beneficirio, valores aprovados e captados etc., inclusive com extratos dos pareceres tcnicos. Ainda, de
acordo com o titular da Sefic xii , as sesses plenrias da CNIC so transmitidas ao vivo pela internet. Tudo
isso reforado pelos dispositivos do art. 19, 6, da Lei Rouanet, do art. 35 do Decreto 5.761/2006, e dos
arts. 39 e 43 da IN-MinC 1/2012, que condicionam a eficcia da autorizao de captao publicao dos
seguintes dados no Dirio Oficial: ttulo do projeto; nome e CNPJ ou CPF do proponente; valor autorizado
para captao de doao ou patrocnio; prazo de execuo e de captao; enquadramento legal; extrato do
projeto aprovado; e prazo para apresentao da prestao de contas. Alm disso, os arts. 75, 3, e 82, ambos
da IN-MinC 1/2012, determinam que sejam publicados no Dirio Oficial dados sobre a aprovao ou
reprovao das prestaes de contas dos projetos. Por fim, todo beneficirio de recursos incentivados obriga se a deles prestar contas, luz do que dispem o art. 70, pargrafo nico, da CF/88 e o art. 29 da Lei
Rouanet.
CONCLUSO
Relativamente ao Projeto Rock in Rio 2011, consideram-se regulares ou saneadas as seguintes
ocorrncias suscitadas pelo MP/TCU: cesso de ingressos a servidores do Ministrio; concess o de apoio da
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) ao evento; e utilizao de rol de categorias de segmentos
culturais mais amplo do que o previsto no art. 18 da Lei Rouanet. Em relao suposta divergncia entre o
19
TC 034.369/2011-2
ato autorizativo da concesso de incentivo e o parecer tcnico de enquadramento do projeto ao Pronac,

constata-se que, a rigor, no houve tal dissonncia (tpico 2).
Quanto s ocorrncias ligadas ao Projeto SWU, verifica-se que o projeto de incentivo foi arquivado
pelo MinC sem que tivesse havido liberao de recursos (pea 18), sendo suficiente, para o caso, cientificar
o MinC acerca de impropriedades formais detectadas (tpico 3).
Discutiu-se, ainda, questionamento do MP/TCU relativo concesso de incentivo a projetos com
potencial de retorno comercial, com eventual desvirtuamento da Lei Rouanet.
Como analisado, no existem vedaes legais para concesso de incentivos fiscais a projetos
culturais com potencial de retorno comercial, assim considerados os que tm expectativa de lucro. Ainda que
se argumente que projetos de grande porte, vinculados a grandes empresas e/ou a artistas consagrados, com
forte potencial de retorno comercial, so, por definio, autossustentveis, ou seja, teriam condies de se
viabilizar por meio de patrocnios privados e/ou receitas prprias, de modo que a concesso de incentivos
fiscais nessas condies possibilitaria ganhos desproporcionais por particulares e/ou desperdcio de recursos
pblicos, a Lei no probe tal concesso, faz apenas restrio aos montantes do IR dedutveis conforme seu
enquadramento (se no art. 18 ou 26).
Verifica-se, porm, que o art. 9, inc. II, da Lei Rouanet estabeleceu que a produo comercial de
espetculos teatrais, de dana, de msica, canto, circo e demais atividades congneres deve ser considerada
como um dos tipos possveis de projetos culturais para fins de aplicao de recursos do Ficart. O dispositivo
no veda a concesso de incentivos fiscais a tais projetos, mas sua interpretao em conjunto com o esprito
da Lei Rouanet autoriza concluir que projetos culturais com potencial de retorno comercial deveriam ser
atendidos, preferencialmente, por meio do Ficart.
Entretanto, como o Ficart no chegou a ser implementado pelo MinC, tais projetos vm sendo
atendidos, todos, inclusive os de grande porte, por meio do incentivo fiscal, uma vez que o FNC no pode ser
utilizado para apoiar empresas com fins lucrativos.
No obstante, nos casos acima citados e quando existe cobrana de ingressos a preos que no
podem ser considerados acessveis sociedade como um todo, coloca-se a concesso de tais incentivos em
confronto com objetivos estipulados na Constituio e na Lei Rouanet (garantir, a todos, o pleno exerccio
dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, conforme o art. 215 da CF/88 e art. 1 da
Lei 8.313/91).
Nesse sentido, com base nos princpios da eficincia (CF/88, art. 37, caput), razoabilidade e da
supremacia do interesse pblico, reputam-se parcialmente procedentes os questionamentos do MP/TCU
sobre esse tpico e pertinentes as recomendaes feitas no Parecer Tcnico Consolidado de 1/10/2010 (pea
6, p. 252-259) quanto a ser desejvel, quando da concesso de incentivos fiscais a projeto cultural com forte
potencial de retorno comercial, a exigncia proporcional de contrapartida(s) quando pertinente.
Desse modo, cabe recomendar SE/MinC que, na concesso de incentivos fiscais a projeto
cultural com forte potencial de retorno comercial, avalie a pertinncia de exigir contrapartida proporcional ao
porte do evento ou ao montante de iseno autorizado.
(...)
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo:
a) conhecer da representao, por atender os requisitos de admissibilidade dos arts. 235 e 237 do
Regimento Interno/TCU, para, no mrito, consider-la parcialmente procedente;
b) recomendar Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura (SE/MinC) que, quando da
concesso de incentivos fiscais a projeto cultural com forte potencial de retorno comercial, avalie a
pertinncia de exigir contrapartida proporcional ao porte do evento ou ao montante de iseno autorizado, a
fim de tornar tais concesses mais condizentes com os princpios da eficincia (CF/88, art. 37, caput), da
razoabilidade e da supremacia do interesse pblico (v. seo Concluso);
c) dar cincia Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura do Ministrio da Cultura
Sefic/MinC sobre as seguintes ocorrncias, relativas ao projeto Pronac 103278 SWU Brasil (tpico 3):
i. o parecer da Comisso Nacional de Incentivo Cultura CNIC, manifestou-se pela aprovao da
proposta cultural ao mesmo tempo em que mencionou e transcreveu, como fundamentao, parecer
elaborado por perito externo, contrrio ao deferimento do pleito, situao que afronta o princpio da
motivao, inscrito nos art. 2 (caput), 50 (inc. VII) e 50 ( 1) da Lei 9.784/99;
20
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ii. o expediente elaborado em 7/10/2010 pelo Coordenador de Anlise Tcnica de Projetos Culturais
Pronac conteve manifestao favorvel aprovao do projeto de interesse da D+Brasil Entretenimento,
Contedo e Comunicao Total, sem se pronunciar sobre as ressalvas feitas no Parecer Tcnico Consolidado
de 1/9/2010, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, que justificaram a proposta de
indeferimento da aprovao do projeto, situao que afronta o princpio da motivao, inscrito nos art. 2
(caput), 50 (inc. VII) e 50 ( 1) da Lei 9.784/99;.
d) dar cincia da deliberao que vier a ser proferida, alm da Secretaria Executiva do MinC
(SE/MinC), ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal (MP/TCU), Secretaria de Macroavaliao
Governamental (Semag/TCU) e Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo
(Seprog/TCU).
2.
Aps a manifestao da Unidade Tcnica, encaminhei os a utos ao Ministrio Pblico, nos
seguintes termos (pea 32):
Para o obsquio de sua manifestao acerca das questes tratadas nos autos, no apenas em razo
de ser a presente representao de iniciativa desse Ministrio Pblico junto a esta Corte, mas, especialmente,
por requerer a tomada de posio sobre matria de eminente cunho legal (abrangncia da Lei Rouanet, sua
aplicao, como lei de incentivo fiscal, a projetos com evidente potencial de retorno financeiro e situaes
em que a contrapartida seria exigvel) em preliminar apreciao do caso concreto.
3.
33):
O Ministrio Pblico emitiu parecer concordando com a anlise da unidade tcnica (pea
(...)
3. Os pontos para os quais Vossa Excelncia solicita a manifestao deste MP/TCU foram
adequadamente abordados pela unidade tcnica, a qual destacou as principais nuances da Lei Rouanet, em
especial, em como so enquadrados os projetos comerciais (com evidente potencial de retorno financeiro) e
no comerciais, bem como foram elencadas as medidas adotadas pelo Ministrio da Cultura, por meio de
regulamentao infra legal, que buscaram adequar a concesso dos incentivos previstos na lei aos princpios
constitucionais e legais relacionados matria.
4. De incio ficou claro na anlise realizada que a Lei Rouanet no restringe o acesso de
interessados ao incentivo fiscal independente do projeto apresentado ser predominantemente comercial ou a
empresa solicitante objetivar lucro. O que a Lei diferencia a forma de enquadramento que se d
principalmente com base nos arts. 18 e 26 da norma, cujo benefcio tributrio possibilita a potencial reduo
do imposto de renda a pagar de at 100% ou 30% dos valores investidos, respectivamente, respeitado o
limite de 4% para a pessoa jurdica e 6% para pessoa fsica.
5. Esse cenrio permitiu que algumas distores acontecessem, sendo que o apoio concedido ao
Rock in Rio no foi o nico caso a gerar questionamentos. Os diferentes casos relatados na instruo, bem
como outros no citados, levaram o MinC, no decorrer dos anos, a aprimorar os regulamentos internos
aproximando a Lei dos seus objetivos originais.
6. A unidade tcnica ressalta que a questo dos incentivos concedidos a projetos com potencial
retorno financeiro uma, dentre as vrias situaes, em que os especialistas em polticas culturais e o prprio
MinC, referem-se como distores da Lei Rouanet (pea 29, p. 16):
A principal dessas supostas distores consistiria no fato de que a deciso quanto aos projetos
que sero apoiados cabe aos incentivadores, ou seja, a agentes privados, aos quais interessa atender,
preponderantemente, sua estratgia de marketing, e no s finalidades do Pronac. A ocorrncia seria
agravada pelo fato de apenas cerca de 10% dos incentivos, historicamente, terem sido bancados por
recursos privados.
7. Alm disso, a unidade instrutiva aponta que crticos do programa citam como grave distoro da
Lei Rouanet a concentrao de projetos nas regies sul e sudeste, o que colide com um dos objetivos
fundamentais da Repblica, a diminuio das desigualdades sociais e regionais (art. 3, inciso III, da CF/88),
21
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com as diretrizes constitucionais especficas relativas poltica cultural (art. 215 da CF/88) e com as
finalidades precpuas do Pronac, listadas no art. 1 da Lei Rouanet.
8. Tais distores afrontam a equidade no acesso a esses recursos e o prprio esprito da lei que
buscava atender os projetos principalmente da cultura nacional e de menor atratividade para patrocinadores e
empresas.
9. No caso das captaes realizadas pelas atraes comerciais, que dentre outros objetivos visam
ganhos financeiros, a unidade tcnica pondera (pea 29, p.16):
De fato, em relao a projetos culturais especficos, o que afronta o senso de justia e de
equidade, mais do que a obteno de lucro por particulares (que uma das regras do negcio), o porte
dos eventos e das empresas patrocinadas. Trata-se, em ltima instncia, de transferncia de recursos
pblicos para agentes que efetivamente no precisariam de tal apoio, ou que esto no extremo superior das
faixas de concentrao de renda, sem que se garanta, em cada caso, como efetivamente sero atendidas as
diretrizes do Plano Nacional de Cultura (art. 215, 3, da CF/88) e as finalidades do Pronac (art. 1 da Lei
Rouanet).
10. A anlise realizada pela antiga 6 Secex e as informaes prestadas pelo MinC demonstram
que os arts. 18 e 25 da Lei Rouanet estabelecem critrios para aprovao de projetos e que outros
dispositivos impem vedaes e condicionalidades especficas, nenhuma atinente ao carter comercial do
projeto ou do proponente.
11. Como ressaltado na instruo tcnica, h fundamento no argumento do MinC de que a lei j
estipula critrios, vedaes e condicionalidades, de modo que no caberia ao rgo executor introdu zir
proibies no expressamente previstas na norma.
12. De qualquer modo, a Secex cita outras distores quando apresenta exemplos de projetos
apoiados com fundamento na Lei Rouanet. Dentre os projetos citados, foram destacados o apoio concedido
ao Cirque du Soleil, blog de vdeos com a cantora Maria Betnia, turn do cantor Caetano Veloso, Festa do
Peo de Barretos, bem como as captaes realizadas pela empresa T4F Entretenimento S/A da ordem de R$
40 milhes entre os anos de 2009 a 2011. Neste ltimo caso, o que mais chamou ateno foi o
enquadramento dos projetos da empresa no art. 18 da Lei Rouanet, fato que permitiu o abatimento integral
do incentivo do IR a pagar. Alm disso, os projetos apoiados se caracterizaram pela restrio do acesso com
a oferta de ingressos a preos elevados.
13. Pelo que se depreende da anlise da 6 Secex, era possvel atender aos pleitos da empresa T4F,
desde que o enquadramento dos projetos se desse com base no art. 26 da Lei n 8.313/91, o que limitaria o
incentivo fiscal at 30% do valor autorizado para captao e resultaria na contrapartida de 70% dos
patrocinadores.
14. Verifica-se, ainda, que as pessoas jurdicas com fins lucrativos s podem receber apoio do tipo
patrocnio, o qual, em contraposio ao apoio do tipo doao, o que permite os menores percentuais de
desconto por parte dos incentivadores (se o incentivo tiver sido concedido com base no art. 26 da Lei), de
modo que nesse caso o errio tem um custo menor.
II
15. Essa realidade no desconhecida pelo TCU j que em 2011 as principais concluses da
auditoria realizada para verificar a regularidade da concesso das renncias de receitas previstas na Lei n
8.313/91 (Acrdo n 1385/2011-Plenrio) foram:
a) a aprovao dos projetos culturais, incentivados pela Lei n 8.313/91, no tem observado as
exigncias legais quanto ao enquadramento dos projetos nos respectivos segmentos culturais e observncia
do princpio da no-concentrao por segmento e beneficirio;
b) o acompanhamento da execuo dos projetos e o registro de sua localidade efetiva no tm sido
realizados;
c) identificao de deficincias no registro dos valores captados pelos projetos, na inabilitao de
proponentes, na verificao da proibio imposta pelo art. 27 da Lei Rouanet e no controle de fluxo
financeiro dos projetos; e
22
TC 034.369/2011-2
d) o volume anual de projetos aprovados incompatvel com a capacidade administrativa do MinC

para acompanh-los e analisar suas prestaes de contas.
16. Em vista desse contexto, os regulamentos do MinC envolvendo a matria vm sendo
aperfeioados. O art. 27 do Decreto n 5.761/2006 introduziu a exigncia de que os projetos apoiados
prevejam formas de democratizao do acesso, entre as quais a prtica de preos mais acessveis
populao. Segundo informado pela Secex, a adoo desse dispositivo teve relao direta com a reao
desfavorvel da opinio pblica em torno do apoio ento concedido turn do Cirque du Soleil.
17. O referido decreto ainda exige que a anlise tcnica dos projetos dever verificar o
atendimento das finalidades do PRONAC, vedada a apreciao subjetiva em valores artsticos e culturais
(art. 6, 3, Decreto n 5.761/2006).
18. A Secex ainda cita outras normas utilizadas pelo MinC para analisar os projetos como as
Portarias n 46/98, 30/2009 e 116/2011, as duas primeiras revogadas com a aprovao recente da
IN-MinC n 1, de 09/02/2012 (pea 10) e a ltima editada em ateno a determinao deste Tribunal,
proferida no mbito do Acrdo n 1385/2011-Plenrio para que o MinC disciplinasse o detalhamento dos
segmentos culturais que poderiam ser atendidos por meio da renncia de receita prevista no art. 18 da Lei
Rouanet.
19. A IN n 1/2012, por sua vez, estabeleceu o limite de 6.300 projetos a serem admitidos
anualmente, teto que foi subdividido pelas diversas reas culturais. A norma tambm imps limites, de
quantidade e de valor. No caso de pessoas jurdicas, o limite passou a ser de cinco projetos ativos, no valor
mximo de 3% do montante autorizado anualmente para renncia fiscal; e para pessoas fsicas, o limite ficou
em dois projetos, no valor mximo equivalente a 0,05%. O Minc ainda informa que, em regra, objetiva com
os apoios uma reduo nos preos dos ingressos, seja de propostas de grandes empresas, seja daquelas
ligadas a artistas tidos como consagrados (pea 23, p. 96-97 e 117).
20. Alm disso, h o Projeto de Lei n 6.722/2010, em tramitao no Congresso Nacional, que
pretende substituir a Lei Rouanet, no qual o uso de recursos incentivados para financiar projetos com vis
comercial passaria a ser exceo, e no regra, como ocorre atualmente.
21. Como conclui a unidade tcnica, essas alteraes infra legais, vistas em conjunto, buscam
diminuir a concentrao de recursos (em quantidade e em valor dos projetos) e aumentar a exigncia de
contrapartidas privadas. Tendem, de modo indireto, a atenuar o problema da concesso de incentivos a
projetos com potencial de retorno comercial, que continuam sendo apoiados.
22. Outro ponto destacado o fato de que uma apreciao dos pedidos de incentivo por meio de
um colegiado no soluciona a questo maior que a falta de critrios claros e objetivos para que haja uma
deciso menos subjetiva envolvendo a aprovao e a concesso dos incentivos a projetos com potencial
retorno comercial e na definio das contrapartidas, situao que somente ser resolvida caso haja uma
reforma na lei atual e essas questes sejam melhor reguladas pela nova norma.
23. Dentro desse contexto ainda reside o fato, como j comentado, de que quem pauta os
incentivos so os interessados, no cabendo ao Ministrio, em regra, negar o apoio desde que atendidas as
condicionalidades prevista em lei e nos regulamentos do MinC. Tal cenrio, embora mitigado com a
aprovao da IN n 1/2012, que limitou os apoios concedidos em termos quantitativos e valor, ainda carece
de uma avaliao dos resultados alcanados, a ampliao do nmero de beneficirios e de projetos apoiados
e uma melhor distribuio desses apoios a outras regies do Brasil, atualmente concentradas nas regies Sul
e Sudeste.
24. Outro aspecto a ser considerado que um eventual aumento no nmero de pedidos de apoio
pode sobrecarregar a estrutura do Ministrio que j pequena para analisar as prestaes de contas dos
projetos j encerrados, conforme constatado no Acrdo n 1385/2011-Plenrio, aumentando assim o
descompasso entre o tempo de tramitao dos processos administrativos, o prazo de captao e as datas
previstas para a realizao dos eventos culturais, o que pode ser mais um fator de restrio de acesso ao
incentivo fiscal.
25. Por fim, as distores apontadas na instruo tambm decorrem do fato de que o Fundo de
Investimento Cultural e Artstico e Cultural Ficart, apesar de previsto pela Lei Rouanet, nunca foi
implementado. O uso do Ficart seria o meio mais adequado para o apoio de projetos culturais onde os
objetivos comerciais so prevalentes, o que tambm garantiria uma maior contrapartida dos beneficirios.
23
TC 034.369/2011-2
26. Como apontado pela unidade tcnica o Ficart e o Mecenato tm como foco as necessidades da
indstria cultural, enquanto o Fundo Nacional da Cultura foi pensado para apoiar manifestaes culturais
regionais e de carter no comercial.
III
27. Com base nessas informaes, conclui-se que as irregularidades apontadas na mdia e que
serviram de base para a apresentao da presente Representao no se confirmaram. No entanto, os dados
colhidos demonstram que existem distores na aplicao da Lei Rouanet, em especial quando se constata o
enquadramento de projetos comerciais com fundamento no art. 18 da norma, fato que permitiu aos
beneficirios um potencial abatimento do imposto de renda devido de at 100% dos valores investidos.
28. Alm disso, mesmo com a concesso dos incentivos previstos nos arts. 18 ou 26 da Lei, a
cobrana de ingressos em valores elevados se contrape aos objetivos da Lei Rouanet, que garantir uma
maior acessibilidade da populao aos bens culturais. Tal distoro ainda relatada, apesar do
aprimoramento dos regulamentos realizados pelo MinC.
29. Segundo o MinC, com as normas atuais j h a obrigao de que cidados e empresas com e
sem fins lucrativos que recebem os incentivos fiscais ofertem gratuitamente pelo menos 10% dos ingressos e
que 30% dos ingressos e produtos culturais sejam vendidos ao preo previsto para o Vale Cultura, no valor
mximo de 50 reais (http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/ultimas-noticias/454461projeto-em-analise-na-CCJ-obriga-beneficiados-pela-Lei-Rouanet-a-distribuir-ingressos-ingressos.html).
30. Apesar do quadro apresentado, podemos afirmar que a Lei trouxe maior previsibilidade ao
mercado contribuindo para o incentivo cultura, realidade que deve ser aprimorada para que o programa no
continue a ser acusado de ser um Robin Hood s avessas, ao destinar recursos pblicos para bancar eventos
culturais caros e de difcil acesso ao invs de destin-los a outras aes que atendam um maior nmero de
cidados.
31. Destaque-se, ainda, que a maior parte dos recursos captados fica concentrada em poucas
empresas sendo que as dez maiores participam com mais de um tero dos recursos captados, dentre as quais
podemos citar a Petrobrs, o Banco do Brasil, o BNDES e a Vale do Rio Doce.
32. Esse fato sugere que as grandes empresas podem estar absorvendo para si o papel de indutoras
culturais, sendo que muitas delas mantm centros culturais prprios, o que refora a necessidade de
aprimorar as diretrizes internas para seleo de eventos e projetos culturais de modo a evitar que o apoio se
concentre nas aes mais vistosas e com alto apelo comercial.
33. Por isso, mostra-se pertinente a proposta da unidade tcnica em recomendar Secretaria
Executiva do Ministrio da Cultura (SE/MinC) que, quando da concesso de incentivos fiscais a projeto
cultural com forte potencial de retorno comercial, avalie a pertinncia de exigir c ontrapartida proporcional
ao porte do evento ou ao montante de iseno autorizado, a fim de tornar tais concesses mais condizentes
com os princpios da eficincia (CF/88, art. 37, caput), da razoabilidade e da supremacia do interesse
pblico.
34. Por fim, releva enaltecer o fato de que muitas das melhorias aqui relatadas na regulamentao
do programa foram induzidas por esta Corte de Contas quando da apreciao das Contas de Governo e de
auditorias realizadas na rea, cujo exemplo mais recente o Acrdo n 1385/2011-Plenrio.
Assim, em vista do relatado, este representante do MP/TCU acompanha a proposta da unidade
tcnica constante na pea 29, p. 22-23, no sentido de considerar parcialmente procedente a presente
representao, bem como acolhe a recomendao sugerida.
o Relatrio.
24
TC 034.369/2011-2
VOTO
Trata-se de representao formulada pelo Ministrio Pblico junto ao TCU versando sobre
possveis irregularidades na autorizao de incentivos fiscais em apoio ao evento denominado Rock in
Rio, em 2011, com fundamento na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet).
2.
Diante do contedo da pea inaugural apresentada pelo Ministrio Pblico, vislumbro que
a questo principal a ser tratada nestes autos concerne avaliao da legalidade /legitimidade da
concesso dos incentivos culturais previstos na Lei 8.313/1991 a projetos que se apresentam
claramente como lucrativos e que no teriam problemas para obter patrocnios privados.
3.
Alm dessa questo central, a representao apresenta, em sntese, as seguintes
ocorrncias, conforme destacado pela Unidade Tcnica em sua instruo:
a) autoridades e servidores do Ministrio da Cultura (MinC), responsveis pela apreciao
do projeto Rock in Rio, foram contemplados com ingressos para participar do evento;
b) a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) apoiou o projeto Rock in Rio com
o montante de R$ 2,2 milhes;
c) a autorizao para captao de recursos para o projeto Rock in Rio contrariou pareceres
tcnicos que contestaram o volume de verbas pblicas destinadas a projeto de potencial lucrativo sem
haver a exigncia de contrapartida compatvel, bem como que alertaram para o fato de a Lei
8.313/1991 ter como objetivo facilitar o acesso a eventos culturais e apoiar projetos com maior
dificuldade para conseguir financiamentos; e
d) o Ministrio da Cultura estaria utilizando rol de categorias de segmentos culturais bem
mais amplo do que aquele previsto no art. 18 da Lei Rouanet, o que resulta em aumento indevido do
nmero de projetos que so viabilizados totalmente com recursos pblicos, sem contrapartida privada.
4.
A unidade tcnica realizou diligncia ao Ministrio da Cultura (peas 2, 6 e 7) e juntou aos
autos os elementos necessrios anlise da matria (peas 9/28), posicionando-se, ao fim, pela
procedncia parcial da representao, com a emisso de recomendao e cincia ao Ministrio da
Cultura (peas 29/31), no que foi seguida pelo Ministrio Pblico (pea 33).
5.
Manifesto- me, em essncia, de acordo com os pareceres constantes dos autos no que tange
anlise das ocorrncias listadas no item 3 acima. Discordo, entretanto, das concluses apresentadas
em relao questo central do processo, indicada no item 2 supra.
6.
Cabe, de incio, registrar que o incentivo a projetos culturais (uma das formas de
financiamento ao setor cultural previsto na Lei 8.313/1991 art. 2, inciso III , no mbito do
Programa Nacional de Apoio Cultura - Pronac), conhecido como mecenato cultural, consiste na
possibilidade de abatimento do Imposto de Renda (IR) de valores que o contribuinte destinar para
apoiar projetos previamente aprovados pelo Ministrio da Cultura. Se houver finalidade promocional,
o apoio denomina-se patrocnio, caso contrrio doao.
7.
Esse incentivo pode ser realizado com base no art. 18 ou no art. 26 da Lei Rouanet. Se
houver enquadramento do projeto nos segmentos culturais previstos no art. 18, o incentivador pode
abater do IR at 100% do valor aplicado (nus do incentivo suportado integralmente pelo Errio).
8.
Para os demais segmentos culturais, o incentivo somente pode-se dar com fundamento no
art. 26 daquela Lei, com o abatimento no IR, no caso de pessoas jurdicas, de at 30% (se patrocnio)
ou at 40% (se doao) do valor destinado ao projeto.
I
9.
Abordando, em um primeiro momento, as questes acessrias tratadas nos autos, ressalto
os seguintes apontamentos constantes da instruo da unidade tcnica, que procurou apresentar todos
os elementos necessrios ao deslinde da questo:
1
TC 034.369/2011-2
a) apesar da destinao de ingressos do Rock in Rio a servidores do Ministrio, conforme

reconhecido pela Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura (Sefic/MinC), a unidade tcnica
entendeu no haver evidncias de ofensa aos princpios da impessoalidade e da moralidade
(quantidade reduzida de ingressos, distribudos mediante sorteio entre os servidores), alm do que a
questo foi objeto de recomendao do Controle Interno quele rgo, que editou disciplinamento
sobre a matria (art. 106 da Instruo Normativa-MinC 1/2013), adequou o Cdigo de Conduta de seus
servidores e informou haver suspendido o recebimento de cortesias da espcie;
b) no h vedao para que empresas pblicas, como a ECT, concedam patrocnios com
fundamento na Lei Rouanet, contribuindo as empresas estatais, no exerccio de 2013, com cerca de
11% do total de recursos captados com renncia fiscal em benefcio do setor cultural (conforme
consignado no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica daquele
exerccio);
c) a autorizao para captao de recursos para o projeto Rock in Rio no teria contrariado
o parecer tcnico, uma vez que esse foi favorvel aprovao da captao de R$ 12.301.586,94 (valor
inferior ao solicitado R$ 19.892.316,00), mas a Sefic e a Comisso Nacional de Incentivo Cultura
(CNIC) no fizeram qualquer crtica ou ponderao acerca da ressalva/recomendao que constou do
parecer, no sentido de que deveria ser considerada a previso de receita do evento (R$ 34 milhes), a
fim de solicitar uma maior contrapartida dos organizadores do evento;
d) o projeto Rock in Rio no foi enquadrado no art. 18 da Lei Rouanet (destinado a rol
especfico de eventos e que possibilita a deduo, no imposto de renda, de at 100% do valor
patrocinado/doado pelas empresas ao projeto), mas sim no art. 26 daquela Lei, que prev, no caso de
pessoas jurdicas, a deduo no imposto de renda de apenas 30% (no caso de patrocnios) ou 40% (no
caso de doaes) do valor destinado ao projeto; e
e) considerando que, do valor autorizado (R$ 12.301.586,94), o projeto Rock in Rio
efetivamente captou a quantia de R$ 6.695.167,86, o que, via de regra, concretizado mediante o
patrocnio de empresas, 30% deste valor correspondeu renncia tributria em benefcio do evento
(aproximadamente R$ 2 milhes).
10.
Entendo que essas consideraes da unidade tcnica so suficientes para justificar as
questes tratadas nas alneas a e b do item 3 acima.
11.
Quanto alnea d, destaco ser essencial a observncia de critrios bem definidos para o
enquadramento de projetos nos segmentos culturais do art. 18 da Lei 8.313/1991 (que gera uma maior
renncia fiscal). O Tribunal, ao constatar que o Ministrio da Cultura estava interpretando de forma
ampliativa o rol constante daquela Lei, emitiu determinao para a expedio de normativo com
detalhamento dos segmentos culturais que podem ser atendidos por meio da renncia de receita criada
pelo art. 18 da Lei n 8.313, de 1991, mantendo a necessria correlao com a listagem exaustiva de
reas ou segmentos contemplados no 3 do referido artigo (item 9.1.1.1 do Acrdo 1.385/2011
Plenrio). O Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica (RPPCGR) de 2013
trouxe o seguinte registro sobre a questo:
O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais que
devem ser contempladas pelos projetos que visem a obter o benefcio fiscal. Todavia, isso se alterou, aps
recomendao no Relatrio sobre as Contas do Governo referentes a 2009 e determinao exarada no
Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, com a publicao pelo MinC da Portaria 116/2011/MinC,
de 29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art. 1, a norma elenca os segmentos culturais das
reas de representao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura, para os efeitos do 3 do art. 18 e do
art. 25 da Lei 8.313/1991. Diante disso, ao apreciar o relatrio de monitoramento das determinaes e
recomendaes exaradas pelo citado acrdo, este Tribunal, por meio do Acrdo 2.766/2012-TCU-Plenrio,
considerou integralmente cumprida tal determinao (sublinhei).
TC 034.369/2011-2
12.
Assim, considerando que o projeto Rock in Rio no foi beneficiado pelo regime do art. 18
da Lei Rouanet e que medidas foram adotadas para melhor regular o uso desse dispositivo, entendo
justificada a ocorrncia da alnea d do item 3 supra.
13.
Sem ainda adentrar no mrito da legalidade/legitimidade da concesso de incentivo fiscal
ao projeto Rock in Rio, entendo que, quanto ocorrncia da alnea c do item 3 acima, as ressalvas
constantes do parecer tcnico sobre o referido projeto, abaixo transcrito, demandavam manifestao
expressa das instncias superiores (pea 6, p. 252):
H receita prevista na ordem de R$ 34.272.000,00, sendo 58,04% maior do que o valor solicitado,
fator que, embora no seja impeditivo, deva ser considerado pelos Conselheiros, a fim de se solicitar uma
maior contrapartida por parte dos organizadores do evento (observar os valores dos ingressos, na ordem de
R$ 170,00 - normal e R$ 85,00 - promocional).
14.
Os documentos constantes dos autos referentes aprovao da captao pela CNIC e pela
Sefic, entretanto, no indicam que essas unidades tenham feito consideraes adicionais sobre essas
ressalvas ou negociado contrapartidas maiores do proponente (pea 6, p. 260, 263, 276, 288 e 292).
15.
Assim, muito embora no tenha havido, no mrito, deciso contrria ao parecer tcnico,
entendo grave a forma displicente como foram tratadas as ressalvas acima transcritas. Seja ao gerir
recursos pblicos, seja ao autorizar uma renncia de receitas, o Poder Pblico est vinculado ao
princpio da eficincia. As ressalvas constantes do parecer tcnico buscavam justamente maximizar o
retorno social do benefcio fiscal em anlise e exigiam medidas concretas por parte das instncias
competentes para autorizar a captao dos recursos.
16.
Ressalto que Relatrio de Vistoria in loco n 25/2011 (pea 7, p. 258/270) trouxe
informaes fornecidas pelo proponente sobre medidas de democratizao de acesso adotadas, entre
elas concurso que teria resultado na distribuio de 2080 ingressos a alunos da rede pblica de ensino
do estado do Rio de Janeiro. Somando com outras medidas, haveria a distribuio total de 3488
ingressos.
17.
Ainda que sejam comprovadas essas medidas, persiste a falha apontada, uma vez que os
termos das contrapartidas do proponente devem, necessariamente, ser discutidos antes da aprovao da
captao de recursos, de forma a proporcionar Administrao negociar um incremento dessas
contrapartidas.
18.
Fazendo-se uma conta simples, apenas para contrapor o tamanho do projeto com as
contrapartidas oferecidas, observe-se que, considerando o total de ingressos que seriam distribudos no
presente caso (3488) e o valor da renncia fiscal gerada pelo projeto (R$ 2 milhes), cada ingresso
distribudo custou ao Poder Pblico cerca de R$ 570,00, valor bem superior queles dos ingressos
vendidos ao pblico em geral (R$ 170,00, preo normal, e R$ 85,00, preo promocional), conforme
registrado no parecer tcnico transcrito no item 13 acima.
19.
Proponho que seja determinado ao Ministrio da Cultura que, em novas anlises de
incentivos a projetos culturais previstos no art. 2, inciso III, da Lei 8.313/1991, manifeste-se
expressamente sobre eventuais ressalvas constantes do parecer tcnico elaborado sobre a proposta,
bem como promova o saneamento das inconsistncias antes de proceder autorizao para captao de
recursos, de forma promover a adequao do projeto s finalidades do PRONAC e maximizar as
contrapartidas sociais oferecidas em razo da concesso do incentivo.
TC 034.369/2011-2
II
20.
Quanto questo principal dos autos, entendo que possa ser extrada do seguinte trecho da
pea inaugural desta representao: em uma rea onde os recursos disponveis so mais escassos, o
apoio a um festival lucrativo como o Rock in Rio indica uma inverso de prioridades, com um possvel
desvirtuamento do sentido da Lei de incentivo cultura.
21.
Em sua instruo a Unidade Tcnica lembrou de outros casos que ganharam repercusso
da imprensa, como os incentivos concedidos aos projetos: Cirque du Soleil; blog de vdeos com a
cantora Maria Bethnia; turn do cantor Caetano Veloso; e Festa do Peo de Barretos. Registrou,
ainda, em especial, o caso da empresa T4F Entretenimento S.A., que, entre 2009 e 2011, obteve
autorizao para captar recursos para diversos projetos (em sua maioria com potencial comercial), no
valor total de R$ 61 milhes, todos enquadrados no art. 18 da Lei Rouanet (que possibilita 100% de
abatimento no IR), o que ganhou destaque na mdia em razo do porte e do lucro lquido daquela
empresa:
NR.
PRONAC
NOME DO
PROJETO
CAPTAO
AUTORIZADA
(R$)
CAPTAO
EFETUADA
(R$)
% DE
CAPTAO
097620
Mamma Mia
13.396.315,42
12.623.000,00
1012582
Titanic A
exposio
2.985.564,00
1.716.490,00
1012564
Sky Mirage Turn

2011
5.893.240,00
2.245.850,00
090576
Grande Ballet de
Moscou
3.261.120,00
1.866.660,00
095007
CATS O Musical
6.155.401,90
5.426.500,00
88%
1012549
Disney on Ice
5.117.493,03
2.950.000,00
58%
117286
A Famlia Addams
O Musical
13.616.567,14
8.810.000,00
1010472
As Bruxas de
Eastwick Musical
5.967.482,27
4.795.763,49
105152
CATS O Musical
RJ
2.040.716,71
410.000,00
58.433.900,47
40.844.263,49
TOTAL
94%
57%
38%
57%
65%
80%
20%
70%
22.
Apesar de esses incentivos suscitarem questionamentos, a unidade tcnica realizou estudo
e concluiu por no haver vedao legal para a autorizao de incentivos fiscais previstos na Lei
8.313/1991 em benefcio de eventos com potencial lucrativo, mas to-somente a estipulao de
vedaes e condicionantes.
23.
Destaco as seguintes disposies suscitadas pela unidade tcnica:
a) os projetos beneficiados devem se amoldar s finalidades do Pronac, entre elas:
contribuir para facilitar o livre acesso s fontes de cultura; promover e estimular a regionalizao da
produo cultural; e priorizar o produto cultural originrio do Pas (art. 18 da Lei Rouanet e art 6,
2 e 3, do Decreto 5.761/2006);
b) para cumprir essas finalidades devem atender ao menos um dos objetivos do Pronac (art.
3 da Lei Rouanet), entre eles: incentivo formao artstica e cultural; e fomento produo cultural
e artstica mediante realizao de exposies, festivais e espetculos;
4
TC 034.369/2011-2
c) os incentivos somente sero concedidos a projetos cuja exibio, utilizao e circulao

dos bens culturais deles resultantes sejam abertas, sem distino, a qualquer pessoa, se gratuitas, e a
pblico pagante, se cobrado ingresso (art. 2, 1, da Lei Rouanet)
d) vedada a concesso de incentivo a projetos destinados ou circunscritos a colees
particulares ou circuitos privados que estabeleam limitaes de acesso (art. 2, 2, da Lei Rouanet);
e) a aprovao de projetos deve observar o princpio da no concentrao por segmento e
por beneficirio (art. 19, 8, da Lei Rouanet); e
f) dos projetos incentivados dever constar formas para a democratizao do acesso aos
bens e servios resultantes, com vistas a, entre outros: tornar os preos e ingressos mais acessveis
populao em geral; promover distribuio gratuita de obras ou de ingressos a beneficirios que
atendam s condies estabelecidas pelo MinC; desenvolver estratgias de difuso que ampliem o
acesso (art. 27 do Decreto 5.761/2006).
24.
Considerando que os dispositivos da Lei 8.313/1991 e as normas infralegais no
apresentam dispositivo expresso impedindo a concesso de incentivos a projetos culturais (mecenato)
com potencial lucrativo, o Ministrio da Cultura, conforme registrado na instruo da unidade tcnica
(tpico 4.4.1), defende que no haveria amparo legal para negar concesso de incentivos a esses
projetos. A Unidade Tcnica, acompanhada pelo Ministrio Pblico, entende que no caberia ao rgo
executor introduzir proibies no expressamente previstas na norma.
25.
Quanto legitimidade da concesso de benefcios fiscais da espcie, a Unidade Tcnica
registra (tpico 4.4.2):
De fato, em relao a projetos culturais especficos, o que afronta o senso de justia e de equidade,
mais do que a obteno de lucro por particulares (que uma das regras do negcio), o porte dos eventos e
das empresas patrocinadas. Trata-se, em ltima instncia, de transferncia de recursos pblicos para agentes
que efetivamente no precisariam de tal apoio, ou que esto no extremo superior das faixas de concentrao
de renda, sem que se garanta, em cada caso, como efetivamente sero atendidas as diretrizes do Plano
Nacional de Cultura (art. 215, 3, da CF/88) e as finalidades do Pronac (art. 1 da Lei Rouanet).
Obedecidas as regras gerais e especficas, entende-se no caber ao Tribunal manifestar-se sobre a
legitimidade da concesso de incentivos a projetos culturais em particular, nem estipular critrios nesse
sentido, vez que tal competncia situa-se na seara do rgo jurisdicionado (sublinhei).
26.
Com as vnias por divergir, entendo que cabe ao Tribunal, ao analisar os atos de gesto de
suas unidades jurisdicionadas, o controle do atendimento ao interesse pblico, onde se fundamenta a
legitimidade desses atos. E, alm das condicionalidades especficas previstas em lei, justamente o
interesse pblico que deve, no presente caso, nortear as deliberaes pela autorizao, ou no, da
captao de recursos prevista na Lei Rouanet.
27.
No consigo vislumbrar interesse pblico a justificar a renncia de R$ 2 milhes de receita
do Imposto de Renda em benefcio da realizao de um projeto com altssimo potencial lucrativo,
como o Rock in Rio. Parece-me que esta tambm a percepo da sociedade, razo pela qual
autorizaes de incentivos fiscais a projetos da espcie ganham a ateno da mdia.
28.
Toda a atuao da Administrao est vinculada ao interesse pblico. Ainda que os
dispositivos legais no sejam claros, o gestor deve buscar a intentio legis e estar atento aos princpios
legais e constitucionais. Sobre o princpio da supremacia do interesse pblico ensina Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 15 ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 68):
Esse princpio, tambm chamado de princpio da finalidade pblica, est presente tanto no
momento da elaborao da lei como no momento da sua execuo em concreto pela Administrao Pblica.
Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuao.
(...)
Ligado a esse princpio de supremacia do interesse pblico tambm chamado de princpio da
finalidade pblica est o da indisponibilidade do interesse pblico que, segundo Celso Antonio Bandeira de
Mello, significa que sendo interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico
TC 034.369/2011-2
no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. O prprio rgo
administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas
cur-los o que tambm um dever na estrita conformidade do que dispuser a intentio legis (sublinhei).
29.
Sempre que se trata da atuao de fomento do Estado, seja na cultura, no esporte, na
indstria, entendo que se deva perquirir sobre o binmio capacidade/necessidade. Aquele setor/projeto
capaz de se auto sustentar? H a necessidade (interesse pblico) de interveno do Estado de forma a
impulsionar esse setor/projeto?
30.
Parece-me ser esse o esprito que rege as legislaes que tratam do fomento estatal por
meio de incentivos fiscais, como a Lei Rouanet.
31.
Observo que o Tribunal, ao apreciar o TC-022.993/2009-9, de minha Relatoria, tratou de
casos de renncia fiscal com fundamento da Lei de Incentivo ao Esporte (Lei 11.438/2006). A despeito
de aquela norma, assim como a Lei Rouanet, tambm no trazer comando expresso acerca da
concesso de benefcios fiscais a projetos atrativos comercialmente, seu decreto regulamentador
(Decreto 6.180/2007) assim disps:
Art. 24. vedada a concesso de incentivo a projeto desportivo:
(...)
II - em que haja comprovada capacidade de atrair investimentos, independente dos incentivos de
que trata este Decreto.
32.
registrei:
No Voto condutor da deliberao proferida naqueles autos (Acrdo 92/2013-Plenrio)
10. (...) Justamente em sentido oposto, tambm considero que a concesso do benefcio em
questo contrariou o disposto no inc. II do art. 24 do Decreto 6.180/2007, atinente vedao de conceder-se
incentivo a projeto desportivo em que haja comprovada capacidade de atrair investimentos
independentemente de benefcios de ordem fiscal, tendo em vista tratar-se de projeto de cujo valor total, de
R$ 4.420.137,75, o montante de R$ 3.471.823,75 destinou-se unicamente ao evento Athina Onassis
International Horse Show, cujo potencial comercial findou por revelar-se extremamente significativo.
11. Considero oportuno, ademais, ressaltar o aspecto de o Decreto 6.180/2007, ao prever, dentro de
seu escopo regulamentar, referida vedao, hav-lo feito em estreita sintonia com as pertinentes disposies
normativas que lhe so hierarquicamente superiores. No haveria sentido, portanto, em que o Estado
brasileiro, considerados os conhecidos limites de recursos para promover suas mais variadas polticas
pblicas, viesse a optar pela renncia de receitas com vistas a incentivar projeto que no precisa de tal
facilidade para realizar-se, enquanto tantos outros dela necessitam. A propsito, sobressai a informao,
disponvel junto ao site oficial do Athina Onassis International Horse Show, de que sua primeira edio, em
2007, ainda sem incentivo fiscal, arrematou R$ 14 milhes em cotas de patrocnio.
33.
Entendo que, no caso daquela legislao, o Decreto 6.180/2007 to-somente registrou uma
regra que j estava implcita no esprito da Lei 11.438/2006 e em consonncia com princpio da
supremacia do interesse pblico. Tambm no que tange aos incentivos fiscais em benefcio de projetos
culturais reina esse esprito, ainda que as normas infralegais, at o presente momento, no o tenham
positivado expressamente.
34.
No julgado acima mencionado, a unidade tcnica, em sua instruo (item 3.47), abordou a
questo de forma inversa, registrando no haver na lei dispositivos que autorizem a renncia fiscal
destinada a projetos atrativos comercialmente. Considerando que incentivos a projetos nessas
condies contrariam, em regra, o interesse pblico, tem razo quela instruo processual em
defender que somente poderiam ser concedidos se expressamente autorizado em lei.
35.
E observe-se que a Lei Rouanet, em seu art. 2, alm dos incentivos a projetos culturais
(inciso III), ora em anlise, e do Fundo Nacional de Cultura (inciso I), previu outro mecanismo,
denominado Fundos de Investimento Cultural e Artstico Ficart (inciso II), que, de forma expressa,
6
TC 034.369/2011-2
apresenta um claro vis para apoiar projetos comerciais. Esses Fundos seriam constitudos, sob a forma
de condomnio, caracterizando comunho de recursos destinados aplicao em projetos culturais e
artsticos de natureza comercial (arts. 8 e 9), e teriam seus rendimentos e ganhos de capital, com
algumas excees, isentos do IOF e do IR. Assim registrou a Unidade Tcnica em sua instruo:
Conforme j se mencionou, o Pronac prev trs mecanismos de apoio cultura: o FNC, o
mecenato e o Ficart. Cada um desses instrumentos foi concebido com um propsito especfico, conforme a
seguinte caracterizao (...):
a) o Mecenato, que trabalha atravs do mecanismo de incentivo fiscal, possibilitando que
empresas pblicas e privadas possam abater um percentual de seus impostos de renda ao patrocinarem
projetos culturais. , atualmente, a modalidade mais utilizada;
b) O Fundo Nacional de Cultura (FNC), voltado a projetos que a priori no apresentem
atratividade ao mercado. Projetos financiados pelo FNC recebem at 80% da verba total para a
concretizao destes. Podem utilizar parte do fundo apenas instituies privadas sem fins lucrativos,
instituies pblicas e pessoas fsicas (...)
c) O Ficart, fundo de investimento voltado a atividades comerciais, onde o incentivador participa
dos lucros e riscos do projeto. Desde a implementao da Lei Rouanet, em 1991, esta modalidade nunca foi
utilizada
(...)
Como visto, o Ficart destina-se a apoiar projetos culturais de carter eminentemente comercial.
Ocorre que o mecanismo jamais foi implementado pelo MinC, devido, segundo o ministrio (pea 23, p.
163-164 e p. 203), falta de interesse de eventuais investidores em face das vantagens oferecidas por meio
do incentivo fiscal.
Nesse sentido, criou-se uma lacuna, em relao aos projetos com potencial de retorno comercial,
que passaram a ser apoiados somente por meio do mecenato. Frise-se que a aplicao dos recursos no
reembolsveis (a fundo perdido) do FNC limitada ao caso das pessoas jurdicas pblicas ou privadas sem
fins lucrativos (art. 10 do Decreto 5.761/2006) (sublinhei).
36.
Ou seja, apesar de a Lei prever um mecanismo especfico para projetos comerciais, as
empresas optam por outro mecanismo, considerado por elas mais vantajoso, e a Administrao, a
despeito da apresentao de propostas em dissonncia com o interesse pb lico, aprova os referidos
benefcios.
37.
Considerando essas disposies, entendo que deva ser de fato restritiva a anlise de
solicitaes de incentivos fiscais (mecenato) a projetos que, de forma evidente, se apresentem
lucrativos e autossustentveis.
38.
Os apoiadores desses projetos podero optar pelo mecanismo do Ficart ou patrocin- los
apenas com recursos privados, sem a necessidade de o Poder Pblico renunciar a suas receitas.
39.
Quanto s disposies da Lei Rouanet acerca do mecanismo dos incentivo s fiscais, a
unidade registrou que o conceito de patrocnio (art. 23, inciso II) trata da concesso de apoio para a
realizao, por outra pessoa fsica ou jurdica de atividade cultural com ou sem finalidade lucrativa, o
que iria ao encontro da tese sobre a possibilidade de incentivos fiscais a projetos com potencial
lucrativo.
40.
No vejo esse alcance no referido dispositivo legal. Grande parte dos projetos culturais vo
objetivar lucro (so comerciais), mas apenas alguns destes possuem, de fato, potenc ial lucrativo.
Entendo que o Poder Pblico deva analisar caso a caso. Quando se tratar de projeto comercial e, alm
disso, quando se mostrar evidente que o projeto capaz de se auto sustentar e no necessita de apoio
dos incentivos fiscais (mecenato), cabe a negativa da autorizao da captao de recursos, com
fundamento no interesse pblico.
41.
Ainda que se considere a apresentao de contrapartidas pelos proponentes (como aquelas
tendentes democratizao do acesso), vislumbro que, quanto mais lucrativo se apresentar um projeto,
7
TC 034.369/2011-2
menor ser a possibilidade de essas contrapartidas apresentadas virem a conferir um interesse pblico
suficiente para justificar a concesso de incentivos fiscais.
42.
Por outro lado, devem ser analisados com parcimnia os casos limtrofes, especialmente
aqueles em que no se est diante de uma excessiva expectativa de lucro e onde h, de fato, o
oferecimento de contrapartidas capazes de satisfazer ao interesse pblico.
43.
Observo que a Instruo Normativa 001/2013-MinC veio detalhar os procedimentos
atinentes aos incentivos fiscais da Lei Rouanet. Aquela norma prev o exame de admissibilidade do
projeto dever verificar a adequao do perfil da proposta e do proponente ao mecanismo pleiteado
(art. 38, inciso III). Alm disso, o parecer tcnico elaborado sobre o projeto cultural dever abordar,
entre outros quesitos (art. 40):
a) suficincia das informaes prestadas;
b) adequao do projeto de medidas de acessibilidade e democratizao de acesso ao
pblico s caractersticas do projeto cultural;
c) repercusso local, regional, nacional e internacional do projeto, conforme o caso;
d) impactos e desdobramentos positivos ou negativos do projeto, seja no mbito cultural,
ambiental, econmico, social ou outro considerado relevante;
e) contribuio para o desenvolvimento da rea ou segmento cultural em que se insere o
projeto cultural analisado; e
f) relao custo/benefcio do projeto no mbito cultural, incluindo o impacto da utilizao
do mecanismo de incentivo fiscal na reduo do preo final de produtos ou servios culturais com
pblico pagante, podendo a anlise tcnica propor reduo nos preos solicitados.
44.
Nesses dois momentos, bem como quando da aprovao do parecer pelas instncias
superiores, dever-se- avaliar, alm do atendimento das finalidades e dos critrios expressos na Lei
8.313/1991, se o perfil do projeto e as condies apresentadas pelo proponente so capazes de
comprovar a existncia de interesse pblico a justificar a concesso de incentivos fiscais.
45.
Diante do exposto, proponho que seja determinado ao Ministrio da Cultura que, ao
deliberar sobre proposta de concesso de incentivos a projetos culturais previstos no art. 2, inciso III,
da Lei 8.313/1991, abstenha-se de autorizar a captao de recursos a projetos que apresentem forte
potencial lucrativo, bem como capacidade de atrair suficientes investimentos privados
independentemente dos incentivos fiscais daquela Lei.
III
46.
No curso da fiscalizao, a unidade tcnica abordou questes no suscitadas de forma
direta na representao, mas relacionadas ao tema. Discorreu sobre distores da Lei Rouanet, como o
fato de a deciso sobre os projetos que sero apoiados depender dos incentivadores (que agem de
acordo com sua estratgia de marketing e no em ateno aos objetivos do Pronac), bem como a
concentrao de projetos nas regies sul e sudeste. Ressaltou, entretanto, o aperfeioamento verificado
na normatizao infralegal atinente ao mecanismo do mecenato cultural, em favor da democratizao
do acesso, da no concentrao de projetos (em relao a proponentes e reas culturais) e do
detalhamento de custos e sua adequao aos preos de mercado.
47.
Por fim, a unidade tcnica, diante de notcias ento veiculadas na imprensa, incluiu em sua
instruo anlise sobre a regularidade de autorizao de captao de recursos no valor de R$ 6,2
milhes em benefcio do projeto SWU, proposto pela empresa D+Brasil Entretenimento.
48.
A despeito de o projeto, ao fim, no haver captado nenhum recurso com fundamento na
Lei 8.313/1991, a unidade tcnica apurou que a autorizao para captao teve tramitao aodada e
com diversas inconsistncias.
49.
Ao tratar de incentivo cultura, em um pas to necessitado dela, e da renncia de receitas
pblicas, escassas em razo da demanda da sociedade, o Ministrio da Cultura deve agir com o
mximo de zelo e observar todos os trmites legais.
8
TC 034.369/2011-2
50.
Entendo, assim, pertinente a proposta da Unidade Tcnica de dar cincia ao Ministrio
sobre as falhas detectadas.
Diante do exposto, manifesto- me porque o Tribunal adote a deliberao que ora submeto
apreciao do Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 2 de dezembro de
2015.
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator
TC 034.369/2011-2
ACRDO N 191/2016 TCU Plenrio

1. Processo n TC 034.369/2011-2.
2. Grupo II Classe VII Assunto: Representao
3. Interessado: Ministrio Pblico junto ao TCU.
4. rgo/Entidade/Unidade: Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econmico (SecexDesen).
8. Representao legal: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representao formulada pelo Ministrio Pblico
junto ao TCU, versando sobre possveis irregularidades no apoio concedido pelo Ministrio da Cultura
(MinC) ao evento denominado Rock in Rio, em 2011, por meio da autorizao de captao de recursos
com fundamento na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, ante
as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da representao, por atender os requisitos de admissibilidade dos arts. 235 e 237
do Regimento Interno/TCU, para, no mrito, consider-la parcialmente procedente;
9.2. determinar Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura (SE/MinC) que, ao deliberar
sobre proposta de concesso de incentivos a projetos culturais previstos no art. 2, inciso III, da Lei
8.313/1991:
9.2.1. manifeste-se expressamente sobre eventuais ressalvas constantes do parecer tcnico
elaborado sobre a proposta, bem como promova o saneamento das inconsistncias antes de proceder
autorizao para captao de recursos, de forma promover a adequao do projeto s finalidades do
Programa Nacional de Apoio Cultura - Pronac e maximizar as contrapartidas sociais oferecidas em
razo da concesso do incentivo; e
9.2.2. abstenha-se de autorizar a captao de recursos a projetos que apresentem forte potencial
lucrativo, bem como capacidade de atrair suficientes investimentos privados independentemente dos
incentivos fiscais daquela Lei;
9.3. dar cincia Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura do Ministrio da Cultura
Sefic/MinC sobre as seguintes ocorrncias, relativas ao projeto Pronac 103278 SWU Brasil:
9.3.1. o parecer da Comisso Nacional de Incentivo Cultura CNIC manifestou-se pela
aprovao da proposta cultural ao mesmo tempo em que mencionou e transcreveu, como
fundamentao, parecer elaborado por perito externo, contrrio ao deferimento do pleito, situao que
afronta o princpio da motivao, inscrito nos arts. 2 e 50, inciso VII e 1, da Lei 9.784/1999; e
9.3.2. o expediente elaborado em 7/10/2010 pelo Coordenador de Anlise Tcnica de Projetos
Culturais Pronac conteve manifestao favorvel aprovao do projeto de interesse da D+Brasil
Entretenimento, Contedo e Comunicao Total, sem se pronunciar sobre as ressalvas feitas no
Parecer Tcnico Consolidado de 1/9/2010, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, que
justificaram a proposta de indeferimento da aprovao do projeto, situao que afronta o princpio da
motivao, inscrito nos arts. 2 e 50, inciso VII e 1, da Lei 9.784/1999;
9.4. encaminhar cpia desta deliberao, acompanhada das peas que a fundamenta m,
Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura; e
9.5. arquivar os presentes autos
10. Ata n 3/2016 Plenrio.
1
TC 034.369/2011-2
11. Data da Sesso: 3/2/2016 Ordinria.

12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0191-03/16-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidncia), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler e Bruno Dantas.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer
Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Andr Lus de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO
Vice-Presidente, no exerccio da Presidncia
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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GRUPO II CLASSE VII PLENRIO

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f) o MinC no tem conhecimento sobre o recebimento de ingressos de cortesia relativos ao evento

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4. Concesso de incentivo fiscal a projetos culturais com potencial de retorno comercial

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ENQUADRAM ENTO DO PROJETO

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4.2. Operacionalizao dos incentivos fiscais

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Premissas: incentivo do tipo patrocnio, concedido por PJ

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importante destacar a relevncia do ponto. Como j se mencionou, o rol exaustivo do 3 do art.

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Grande Ballet de Moscou

Dados coletados consideram CNPJ da matriz e da filial

4.4.1. Anlise de conformidade

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3 A apreciao tcnica de que trata o 2 dever verificar, necessariamente, o atendimento das

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IV oferecer transporte gratuito ao pblico, prevendo acessibilidade pessoa com deficincia ou

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ato autorizativo da concesso de incentivo e o parecer tcnico de enquadramento do projeto ao Pronac,

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d) o volume anual de projetos aprovados incompatvel com a capacidade administrativa do MinC

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