1

N XXXX
______

ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 9 fvrier 2016.

RAPPORT DINFORMATION
DPOS
en application de larticle 145 du Rglement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CONOMIQUES

sur la mobilisation du foncier priv en faveur du logement

ET PRSENT PAR

M. DANIEL GOLDBERG,
Dput

La mission dinformation sur la mobilisation du foncier priv en faveur du logement est

compose de : M. Daniel Goldberg, prsident-rapporteur, Mme Brigitte Allain, Mme Audrey
Linkenheld, M. Herv Pellois et M. Jean-Marie-Tetart.

SOMMAIRE
___

Pages

SYNTHSE DES PROPOSITIONS ........................................................................

INTRODUCTION ...........................................................................................................

13

PREMIRE PARTIE LE PROBLME FONCIER : UNE HAUSSE

EXORBITANTE
DES
PRIX
ENTRETENUE
PAR
LES
DYSFONCTIONNEMENTS DUN MARCH OPAQUE .................................

17

I. UN CONSTAT PARTAG : LE FONCIER PEU ET MAL MOBILIS EST UN

DES FACTEURS ESSENTIELS DU LOGEMENT RARE ET CHER ..................

17

A. LE FONCIER REPRSENTE UNE PART CROISSANTE DU COT DU

LOGEMENT .............................................................................................................

17

1. Le renchrissement du cot du foncier ...................................................................

17

a. Lensemble du territoire franais est touch par la hausse du cot du foncier ........

17

b. Des prix levs malgr labondance du foncier potentiellement disponible ...........

20

2. Le foncier occupe dsormais une part prpondrante dans lachat dun

patrimoine immobilier ............................................................................................

21

a. Les liens entre le prix du logement et le prix du foncier ........................................

22

b. Le patrimoine foncier pse lourd dans le PIB national ..........................................

23

3. La spculation foncire non matrise aggrave les hausses de prix du foncier ......

25

a. La construction projete dquipements publics est un vecteur privilgi de

spculation foncire qui demande tre matrise ...............................................

25

b. Les phnomnes encore plus localiss de bulle foncire .......................................

26

LE FONCIER PRIV DISPONIBLE REQUIERT UN EFFORT

DIDENTIFICATION ACCRU .................................................................................

27

1. La majorit du foncier disponible se trouve aujourdhui dans le diffus. ................

27

2. Le foncier doccasion est le principal gisement de foncier priv disponible,

mais il est plus cher mobiliser que le foncier neuf ........................................

28

II. UN MARCH FONCIER ENCORE INSUFFISAMMENT STRUCTUR ET

TRANSPARENT ...........................................................................................................

30

A. LIDENTIFICATION DU FONCIER MOBILISABLE NCESSITE DES

OUTILS ADAPTS .................................................................................................

30

1. Le reprage des terrains disponibles est globalement satisfaisant ..........................

30

B.

a. Les tablissements publics fonciers couvrent une vaste portion du territoire .........

31

b. Les tablissements publics fonciers, chevilles ouvrires de lobservation

foncire ..............................................................................................................

33

c. Les observatoires locaux du foncier .....................................................................

34

2. La connaissance de toutes les servitudes et contraintes durbanisme applicables

une parcelle reste problmatique .........................................................................

35

3. La numrisation et le croisement des contraintes durbanisme via Goportail

doit tre acclre ...................................................................................................

36

B. LOPACIT DU MARCH FONCIER EST UNE SOURCE DINFLATION

DES PRIX .................................................................................................................

37

1. Les transactions foncires manquent de transparence et dobjectivit ...................

37

2. Le manque de transparence peut inciter les propritaires fonciers survaluer

leurs biens...............................................................................................................

40

C. AMLIORER ET LARGIR LACCS LINFORMATION SUR LES

TRANSACTIONS FONCIRES ............................................................................

41

III. DES BLOCAGES DORDRE POLITIQUE ET SOCIAL ........................................

42

A. LES RTICENCES POLITIQUES ET SOCIALES AUTOUR DE LA

CONSTRUCTION DE LOGEMENTS ..................................................................

42

1. Un discours hostile aux nouvelles constructions se dveloppe dans certains

territoires ................................................................................................................

42

2. Les communes btisseuses se heurtent au cot des quipements publics ..............

43

a. Soutenir les communes btisseuses via des aides financires ................................

44

b. Encourager et faciliter lutilisation des projets urbains partenariaux (PUP) ...........

44

3. Ltat doit jouer un rle de mdiation ou de substitution face certains

blocages ..................................................................................................................

45

B. LES RECOURS CONTENTIEUX : SOURCE DE BLOCAGE ET DE

RENCHRISSEMENT DU COT DES OPRATIONS ...................................

46

1. Lincidence des recours abusifs et dilatoires sur les oprations de construction

de logements...........................................................................................................

47

a. Les prconisations du rapport Labetoulle () prises en compte par

lordonnance du 18 juillet 2013 et par la loi dite Macron .....................................

47

b. Les efforts entrepris par la juridiction administrative sont poursuivre ................

51

c. Le ressenti partag par les acteurs de la construction dnote avec les faits ............

53

2. carter plus rapidement les recours abusifs et encadrer davantage lintrt

agir dans le respect du droit au recours ..................................................................

54

DEUXIME PARTIE ALLIER LURBANISME OPRATIONNEL ET

LA FISCALIT POUR MOBILISER DU FONCIER CONSTRUCTIBLE ..

57

I. INSTAURER UNE FISCALIT PLUS INCITATIVE POUR UTILISER LES

TERRAINS DANS UN OBJECTIF DINTRT GNRAL ..................................

57

A. LE SYSTME FISCAL ACTUEL ENCOURAGE LA RTENTION DU

FONCIER CONSTRUCTIBLE ...............................................................................

57

1. Un dsquilibre marqu entre la taxation du stock et du flux .................................

57

a. La taxe foncire sur les proprits non bties repose sur une assiette dpasse ......

57

b. Le rgime dimposition des plus-values immobilires nincite pas les

propritaires vendre..........................................................................................

61

2. Les abattements exceptionnels destins crer un choc doffre sont

inefficaces ..............................................................................................................

63

3. Linstabilit fiscale pousse les propritaires fonciers limmobilisme ..................

65

B. LA FISCALIT DU FONCIER DOIT FAIRE LOBJET DUNE REFONTE

GLOBALE DANS LE CADRE DUNE LOI FISCALE SPCIFIQUE ...............

66

1. Fonder la taxe foncire sur les proprits non bties sur la valeur vnale des
terrains ....................................................................................................................

66

2. Baisser limposition des plus-values immobilires et la rendre neutre dans le

temps ......................................................................................................................

67

3. Gnraliser les mcanismes dexonration ou de report dimposition en cas de

rinvestissement dans la construction de logements ..............................................

68

4. Rformer dans le cadre dune loi de programmation relative la fiscalit des

terrains btir .........................................................................................................

69

II. RENFORCER LE CARACTRE OPRATIONNEL DES DOCUMENTS

DURBANISME ET DES OUTILS FONCIERS ........................................................

70

LES PLANS LOCAUX DURBANISME NE SONT PAS DES

DOCUMENTS SATISFAISANTS ........................................................................

70

1. Les PLU demeurent des documents limitatifs dont lapplication est incertaine .....

70

2. Le PLU doit tre plus excutoire ............................................................................

72

a. Gnraliser les rgles minimales de densit ..........................................................

72

b. Crer des zones de mobilisation foncire ........................................................

74

c. Favoriser la dlivrance des permis de construire lchelle intercommunale ........

76

3. Larticulation entre le programme local de lhabitat et les plans locaux

durbanisme doit tre amliore .............................................................................

77

a. Les objectifs du PLH sont rarement respects.......................................................

77

b. Permettre au PLH dimposer des servitudes .........................................................

79

c. Gnraliser la fixation de plafonds de charges foncires dans le cadre des aides

la pierre ............................................................................................................

80

d. Assurer un contrle plus strict et rgulier de ltat ...............................................

81

B. LES OUTILS FONCIERS LA DISPOSITION DES COLLECTIVITS

SONT NOMBREUX MAIS INSUFFISAMMENT UTILISS ..............................

81

1. La palette doutils et de moyens juridiques permettant aux pouvoirs publics

dacqurir du foncier est large................................................................................

81

2. Lutilisation de lexpropriation pour la construction de tous types de logements

dans le diffus doit tre facilite ..............................................................................

83

A.

C. LES MCANISMES DE DISSOCIATION REPOSANT SUR UNE

PROPRIT
PUBLIQUE
DU
FONCIER
DOIVENT
TRE
ENCOURAGS .......................................................................................................

83

1. La dissociation de la proprit du foncier et du bti se heurte la culture

franaise de la proprit .........................................................................................

83

2. Les projets de dissociation reposant sur une proprit publique permettent de

scuriser les aides en faveur du logement abordable .............................................

85

TROISIME PARTIE UNE NOUVELLE AMBITION POUR

MOBILISER LE FONCIER UTILE PORTE PAR UNE VOLUTION
DU DROIT ET DES PRATIQUES ...........................................................................

89

CONCLUSION ................................................................................................................

95

TRAVAUX DE LA COMMISSION ...........................................................................

97

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ......................................................

99

LISTE DES DPLACEMENTS ................................................................................ 102

SYNTHSE DES PROPOSITIONS

Identifier le foncier disponible et en finir avec un march opaque

1.

Systmatiser les tudes foncires bien en amont des projets structurants, dans un
primtre suffisamment large autour de ces projets afin danticiper la hausse des prix et
dengager les outils permettant de partager la valeur ajoute cre par des
investissements publics. Ltat doit veiller ce que les collectivits territoriales
sengagent dans cette dmarche.

2. Faciliter les procdures dacquisition de parts de terrains indivis sans matre

par les collectivits territoriales ou par leur dlgataire (article L. 1123-1 du
code gnral de la proprit des personnes publiques).
3. Engager rapidement avec des collectivits volontaires la cration
dassociations foncires urbaines de projet (AFUP) issues de la loi ALUR et le
lancement doprations de remembrement significatives par des AFU
constitues doffice (AFUO).
4. Encourager les mtropoles ou les tablissements publics territoriaux de la
mtropole du Grand Paris, passer, en lieu et place des communes, des
conventions avec les tablissements publics fonciers existant sur leur territoire,
afin doptimiser et de rationaliser laction de portage foncier au service du
logement et de lemploi.
5. Acclrer la mise en place de lapplication Goportail de lurbanisme pour
faciliter laccs dmatrialis aux contraintes et servitudes durbanisme.
Sassurer que toutes les contraintes durbanisme seront croises la parcelle
afin de crer une vritable fiche didentit des sols.
6. Rendre obligatoire la communication des motivations des valuations du
service des Domaines et instaurer des changes rguliers entre les
professionnels de lexpertise foncire et le service des Domaines.
7. Gnraliser la cration dobservatoires du foncier lchelle de la mtropole,
chargs danalyser et de diffuser auprs du grand public les prix des
transactions foncires partir des donnes notariales et fiscales.
8. Instituer des mdiateurs rgionaux de la construction de logements, nomms
par les prfets dans plusieurs rgions tendues, notamment en
Provence-Alpes-Cte dAzur.
9. Dvelopper en rgions la logique des oprations dintrt national (OIN) et
des contrats dintrt national (CIN) en cas de projet structurant denvergure

 10

nationale, de blocage manifeste des projets de construction et damnagement

ou de dsaccord persistant entre les diffrents niveaux de collectivits.

Amliorer le traitement des recours

10. Rendre obligatoire la cristallisation des moyens demande par les parties
partir dune date donne et ouvrir linitiative de cette procdure au juge.
11. Encadrer le dlai de transmission par les parties des pices demandes par le
juge, sous peine de clture de la procdure, et accorder de droit la fixation
dune date daudience.
12. Obliger les tribunaux administratifs informer les parties sur lintrt et
lobjet de la mdiation et leur proposer dy avoir recours avant de se lancer
dans une procdure contentieuse. Encourager les tribunaux administratifs, les
collectivits et les barreaux conclure des chartes thiques et des conventions
organisant le rglement amiable.

Allier lurbanisme oprationnel et la fiscalit pour mobiliser du

foncier constructible
13. Avant toute volution de la fiscalit immobilire, calculer le point de
basculement qui rend le dispositif au minimum neutre pour les finances
publiques.
14. Calculer la taxe foncire des terrains constructibles sur la base de leur valeur
vnale, aprs avoir mis en place des observatoires locaux du foncier et des
territoires dexprimentation.
15. Baisser le taux dimposition des plus-values immobilires de cessions de
terrains btir et appliquer des abattements fonds sur le seul taux dinflation
entre lacquisition et la cession, la fois sur limpt sur le revenu et les
prlvements sociaux.
16. Gnraliser lexonration et le report dimposition dans le cadre de
rinvestissements pour la construction de logements.
17. Rformer la fiscalit des terrains btir dans le cadre dune loi de
programmation fiscale spcifique et accompagner cette rforme dun effort de
pdagogie important.
18. Gnraliser linscription dans les plans locaux durbanisme (PLU) de rgles
minimales de densit, demprise au sol ou de hauteur pour les projets
comportant des logements.
19. Permettre aux collectivits territoriales de mettre en place des zones de
mobilisation foncire lintrieur desquelles sont recherchs les terrains

 11

constructibles sans occupant manifestement insuffisamment construits en vue

dutiliser, dans un certain dlai, leurs possibilits des fins dintrt public.
20. Obliger chaque tablissement public de coopration intercommunale (EPCI)
comptent en matire de plan local durbanisme crer un service mutualis
dinstruction des demandes de permis de construire au niveau intercommunal.
21. Permettre aux programmes locaux de lhabitat (PLH) dimposer la cration de
servitudes de mixit sociale et demplacements rservs pour le logement dans
les PLU.
22. Rendre obligatoire la fixation de plafonds de charges foncires en contrepartie
des aides la pierre en faveur du logement social.
23. Inciter les collectivits territoriales et les services dconcentrs de ltat
utiliser davantage les zones damnagement diffr (ZAD) et les dclarations
dutilit publique (DUP) rserves foncires .
24. Garantir, par la loi, la reconnaissance de lutilit publique toute opration de
construction de logements rpondant aux objectifs fixs par les PLH dans les
zones tendues.
25. Encourager la cration dorganismes de foncier solidaire dans toutes les zones
tendues afin de prenniser lutilisation sociale des aides publiques en faveur de
laccession la proprit.
26. Flcher une partie des fonds des contrats vie-gnration vers les organismes de
foncier solidaire ou toute autre socit foncire pratiquant la dissociation.

Une nouvelle ambition porte par une volution du droit et des

pratiques
27. Inscrire le droit au logement dans la Constitution.
28. Ajouter dans le code de lurbanisme le principe selon lequel la valeur cre
par une collectivit dclarant un terrain constructible ou ralisant des
quipements et infrastructures divers proximit ne peut tre entirement
capte par une personne prive.
29. tendre le principe de la dation foncire aux relations entre un particulier et
les collectivits, notamment pour le paiement des droits de mutation ou de la
taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles.
30. Engager un recensement national, dans les zones tendues, des quartiers anciens
dgrads au foncier potentiellement mutable et lancer un appel projet afin de
recycler le foncier disponible dans des objectifs de mixit dhabitats.

 13

Le territoire franais est le patrimoine commun de la Nation.

Article L. 101-1 du code de lurbanisme
Jai lentement dcouvert quil (le problme foncier) tait le problme
politique le plus significatif qui soit parce que nos dfinitions et nos
pratiques foncires fondent tout la fois notre civilisation et notre
systme de pouvoir, faonnent nos comportements.
Edgard Pisani, Utopie foncire, 1977

INTRODUCTION
Loxymore de la crise qui dure dans le domaine du logement ne trouve
pas son origine dans le seul cot du foncier. Dautres facteurs entrent aussi en jeu,
en particulier les taux des crdits bas et les dures de remboursement allonges
qui, paradoxalement, engendrent une hausse des prix sur la totalit des biens, mais
aussi la superposition des normes de construction ou lenvironnement conomique
gnral. Nanmoins, la raret du foncier dans les zones tendues ainsi que le peu de
matrise publique sur les prix des logements, cela tant dans laccession la
proprit que dans le locatif, engendrent des phnomnes auto-entretenus : dans
un sens, le logement doit tre commercialis cher car le prix du terrain est lev et,
dans lautre sens, le terrain peut tre achet cher, car linsuffisance de logements
pour de nombreuses familles permet de vendre des biens un prix lev.
Dans son ouvrage Utopie foncire datant du milieu des annes
soixante-dix, et rappelant plusieurs reprises lanalogie entre lutilisation
ncessaire des terres agricoles pour nourrir et la tout aussi ncessaire mobilisation
du foncier pour construire, Edgard Pisani, fort de son pass professionnel et de sa
double exprience de ministre de lagriculture, puis de lamnagement et du
logement, nous mettait clairement en garde sur les phnomnes... que nous avons
connus depuis : force dtre privative, la proprit devient ngative. .
Loin de la volont de lauteur de ce rapport de vouloir en finir avec le droit
de proprit ! Il est essentiel lquilibre de notre socit. Le sujet qui est pos ici
est de savoir comment, sans spoliation aucune, lui mettre en regard un droit
lintrt collectif sur cet objet trs particulier et auquel notre pays marque un
attachement singulier, la terre.

 14

De nombreuses tudes et rapports parlementaires ont dj creus cette

question. lheure o le XXIme sicle semble se poser une nouvelle fois la
question urbaine, de la place que chacun y trouve et occupe, les tensions de notre
socit sont le rvlateur dun dbat qui sera sans doute le thme essentiel des
chances nationales de 2017 : voulons-nous, oui ou non, continuer de vivre
ensemble, entre voisins, cte cte avec nos diffrences sociales et culturelles, ou
prfrons-nous finalement un dveloppement spar des quartiers et de leurs
habitants ?
La ghettosation de la socit franaise par le haut , qui trouve son
ressort principal dans le domaine de lhabitat, nest pas un phnomne nouveau (1).
Mais ce phnomne prend aujourdhui une rsonance particulire par
lenchevtrement dingalits quil produit : des ingalits la fois
intergnrationnelles o les jeunes ont un pouvoir dachat immobilier divis
par deux en 15 ans, infra-gnrationnelles par la fragilit accrue des parcours
professionnels, territoriales par des sentiments dassignation rsidence dans
certains quartiers, et enfin professionnelles par lloignement subi des lieux de vie
et de travail et les difficults de mobilit professionnelle induites. Cela dans le
cadre dune population franaise qui va continuer daugmenter et cest un atout
moyen terme et dont les besoins en logement par habitant augmentent eux aussi.
Cette situation devrait inciter lensemble de notre pays et de ses responsables
publics dcrter une mobilisation globale pour le logement.
En effet, le dcrochage, depuis les annes 2000, entre, dune part, le prix
des logements, dans laccession comme dans la location, et, dautre part, les
revenus de nos concitoyens pse sur les conditions de vie des mnages - pas
uniquement les plus modestes et met en difficult de nombreuses entreprises de
la filire du btiment. De plus, cette difficult se loger pour nombre dhabitants
est un handicap pour la comptitivit de notre pays, en tant un frein la mobilit
professionnelle, une pression supplmentaire sur les salaires et les revenus des
mnages et un manque de finances disponibles injecter dans lconomie.
Engager une mobilisation effective pour construire en nombre des
logements adapts aux revenus des habitants est une priorit. Et cette priorit
passe par une mise en mouvement du foncier constructible l o sont les besoins et
en vitant tout talement urbain anarchique. Lalternative est aise formaliser :
se satisfaire ou, pire encore, encourager des phnomnes de repli sur soi, nuisibles
tous, qui amnent notamment refuser toute construction dans certains quartiers,
en particulier lorsquil sagit de logements locatifs sociaux.
Construire des logements socialement accessibles au plus grand nombre et
quitablement rpartis sur le territoire est une ncessit, construire plus de
logements, plus vite et moins cher, est un objectif ralisable. Devant
lparpillement des responsabilits et la puissance financire de certaines activits
courte vue, seul ltat rgulateur en lien avec des collectivits volontaires et
(1) Le Ghetto franais, ric Maurin, 2004.

 15

matures, peut aujourdhui tenir cette parole forte et dtermine. Dans le domaine
du foncier, cela doit se traduire par une rgulation dun march opaque et peu
structur, cause de bien des dysfonctionnements, et par une nouvelle organisation
de laction publique sappuyant sur des moyens juridiques et financiers allant dans
ce sens. Lobjectif est de permettre un meilleur jeu des acteurs et une plus grande
fluidit des transactions.
La mission a concentr ses travaux sur la mobilisation du foncier priv
dans les parties de notre territoire qui connaissent un fort dsquilibre entre loffre
de logements disponibles et les possibilits financires des mnages dy accder.
Les observations et prconisations qui figurent ici se limitent donc ces zones trs
tendues qui doivent mriter une force daction publique particulire et des moyens
oprationnels diffrents de ceux applicables lensemble du territoire national.

 17

PREMIRE PARTIE
LE PROBLME FONCIER :
UNE HAUSSE EXORBITANTE DES PRIX ENTRETENUE PAR LES
DYSFONCTIONNEMENTS DUN MARCH OPAQUE
I. UN CONSTAT PARTAG : LE FONCIER PEU ET MAL MOBILIS EST UN
DES FACTEURS ESSENTIELS DU LOGEMENT RARE ET CHER
A. LE FONCIER REPRSENTE UNE PART CROISSANTE DU COT DU
LOGEMENT

Les enjeux de la question foncire sont doubles. Ils concernent, dune part,
la mise sur le march, l o sont les besoins, de terrains en quantit suffisante pour
rpondre la demande de construction de logements et, dautre part, le maintien
de prix compatibles avec le pouvoir dachat des mnages. Or, depuis plus de dix
ans, les volutions des prix des terrains btir dans les agglomrations sous
tension psent de plus en plus sur le cot du logement et rendent la construction de
logements abordables difficile.
1. Le renchrissement du cot du foncier

a. Lensemble du territoire franais est touch par la hausse du cot du

foncier
Le prix des terrains, en particulier des terrains btir, na cess de crotre
ces dix dernires annes, toutes rgions confondues. Acheter un terrain en France
devient de plus en plus onreux et son prix peut tre un facteur de renonciation
pour un acheteur potentiel, quil sagisse dune personne prive par manque de
moyens financiers ou dun oprateur porteur dun projet de construction par dfaut
de rentabilit.
Plusieurs enqutes sur les prix du foncier ont mis en avant cette hausse des
prix gnralise. Lenqute sur le prix des terrains btir (EPTB) (1), mene par le
Commissariat gnral au dveloppement durable (CGDD) depuis 2006, permet
dapprhender la formation des prix et, en particulier, le partage entre le foncier et
la construction dans le cot dune opration immobilire. Un des apports de
lenqute est de dmontrer que, sur la priode 2006-2014, la hausse du cot du
foncier est plus marque que celle des cots de construction. Lacquisition dun
terrain reprsente dsormais environ un tiers de linvestissement immobilier.
(1) Le champ de lenqute porte sur les permis dlivrs dans lanne N des particuliers pour la construction
dune maison individuelle en secteur diffus. Lunit statistique enqute est donc le terrain btir faisant
lobjet dun permis de construire pour une maison individuelle.

 18

Selon lassociation CLCV (1), aprs exploitation des donnes de lenqute

sur le prix des terrains btir, le cot du foncier augmente trois fois plus vite
que le cot du logement. Le prix moyen dun mtre carr de terrain en France
sest accru de 71 % entre 2006 et 2014, passant de 46 euros 79 euros, quand le
prix moyen du mtre carr bti na augment que de 26 %, passant de
1 031 euros en 2006 1 306 euros en 2014 (2).
Les donnes tant recueillies lchelle rgionale (sur la base des
primtres des rgions existant avant le 1er janvier 2016), lenqute dmontre quil
existe toutefois des disparits entre les territoires. Comme illustr dans le tableau
ci-contre, la localisation du terrain reste un facteur dterminant du prix.

(1) Politique du foncier et logement : analyse, tude de cas et positions, Association Consommation Logement
et Cadre de Vie (CLCV), septembre 2015.
(2) Il est noter que dune rgion lautre, les prix moyens des terrains nont pratiquement aucune relation
avec leur taille moyenne, le prix moyen au mtre carr dun terrain pour une maison individuelle na pas
de signification vritable et peut mme devenir trompeur quant au prix de vente final.

 19

VOLUTION DES PRIX DES TERRAINS ENTRE 2006 ET 2014

2006

2014

Surface
moyenne du
terrain en
m2

Prix
moyen du
terrain en
euros/m2

Prix moyen
du terrain
en euros

volution du
prix moyen
du terrain en
euros / m2

778
1 235

Prix
moyen
du
terrain
en euros
/ m2
118
63

Alsace
Aquitaine

862
1 799

88
31

75 635
55 727

91 599
77 715

+ 34 %
+ 103 %

Auvergne
BasseNormandie

1 463
1 690

24
21

34 949
36 249

1 211
1 094

42
47

50 643
51 895

+ 75 %
+ 123 %

Bourgogne
Bretagne
Centre-Val de
Loire
ChampagneArdenne
Corse
FrancheComt
HauteNormandie
le-de-France
Languedoc
Roussillon
Limousin

1 508
1 080
1 357

24
42
33

36 850
44 946
44 944

1 247
719
988

42
78
60

52 669
56 362
59 182

+ 103 %
+ 85 %
+ 81 %

1 193

33

38 961

1 038

53

54 610

+ 61 %

1 990
1 379

34
29

68 202
39 395

1 343
1 128

70
52

93 513
58 340

+ 105 %
+ 79 %

1 463

32

46 625

1 147

54

62 191

+ 69 %

871
943

177
93

153 829
87 621

669
705

218
127

145 836
89 254

+ 23 %
+ 37 %

2 075

12

25 344

1 743

20

34 814

+ 67 %

Lorraine
Midi-Pyrnes

1 149
1 849

41
32

46 758
58 719

936
1 291

70
54

65 524
70 024

+ 70 %
+ 69 %

Nord-Pas-deCalais

1 186

47

56 155

823

84

69 235

+ 79 %

Pays de
Loire

1 043

45

46 985

755

81

60 946

+ 80 %

Picardie

1 208

41

49 344

919

65

59 440

+ 59 %

PoitouCharentes

1 393

27

37 302

942

54

50 859

+ 100 %

PACA

1 528

97

147 840

1 089

136

148 677

+ 40 %

Rhne-Alpes

1 262

71

89 536

947

108

102 307

+52 %

DOM

1 287

75

95 906

837

113

94 214

+ 51 %

France
entire

1 332

46

61 065

969

79

76 551

+ 76 %

Rgions

la

Source : MEEDDM/SOeS/Enqute EPTB.

Prix
moyen du
terrain en
euros

Surface
moyenne du
terrain en
m2

2006-2014

 20

Toutes les rgions ont vu les prix au mtre carr des terrains
augmenter entre 2006 et 2014 dans des proportions diffrentes : dune hausse
de seulement 23 % en le-de-France (mais avec une valeur trois fois suprieure
la moyenne nationale), de 40 % en ProvenceAlpes-Cte dAzur, de 52 % en
Rhne-Alpes, de 80 % dans le Nord-Pas-de-Calais et en allant jusqu 123 % en
Basse-Normandie. De plus, cette augmentation est gnralise puisquelle
concerne les zones tendues comme celles qui le sont moins, avec des carts la
moyenne qui ont peu volu.
Sans conteste, les disparits entre les types de territoires, urbains ou
ruraux, sont galement trs marques. Pour les particuliers ayant achet un
terrain en 2014 en vue de la construction dune maison individuelle, le prix moyen
du mtre carr de terrain stablit 79 euros, mais varie sur lensemble du
territoire de 47 euros en zone rurale 310 euros dans laire urbaine francilienne (1).
Le cot du foncier explique lessentiel de la diffrence dans les cots totaux
moyens des logements entre les rgions les plus chres et les moins chres.
b. Des prix levs malgr labondance du foncier potentiellement
disponible
Une conclusion frquente est que la hausse du prix du foncier est lie la
raret du foncier disponible. Or, lenjeu ne rside pas tant dans lexistence ou
non de terrains, mais dans leur disponibilit effective sur le march. En effet,
comme le souligne Joseph Comby (2), la surface du territoire est une donne qui
ne diminue pas lorsque les prix montent et qui naugmente pas quand ils
baissent.
Le march de lespace nest pas rgi par le jeu de loffre et de la
demande. La valeur vnale dun terrain ne dpend que de la comptition entre les
acqureurs potentiels. La valeur finale sera celle de lacqureur prt offrir le prix
le plus lev, qui est fonction de son usage futur.
Sans incitation publique, juridique ou fiscale, cder son bien, et donc
sans volont de rgulation publique au nom de lintrt gnral dans les zones o
le besoin de construire des logements abordables est criant, le propritaire
foncier est plac dans une position dominante face une multitude
dacqureurs, actuels comme potentiels, court comme moyen termes. Dans
une situation de forte demande, il choisira, et on ne peut len blmer, lacheteur le
plus offrant. Cela peut entraner la fois un effet inflationniste sur les prix des
logements (le porteur dun projet de construction sera prt acheter cher un terrain
tant quil pensera avoir un acqureur du bien bti), et, en mme temps, un effet
dviction des mnages revenus moyens ou modestes de quartiers o le foncier a
fortement augment.

(1) Lenqute sur le prix des terrains btir, Cdric Cailly, La revue foncire, janvier-fvrier 2015.
(2) Les six marchs fonciers : une approche des logiques de formation de la valeur, LObservateur de
limmobilier, janvier 2010.

 21

Par ailleurs, cette position dominante incite un propritaire

pratiquer une forme de rtention foncire. Un terrain tant un bien qui ne se
dgrade pas ou trs peu avec le temps et le portage de ce foncier tant jusqu
prsent peu coteux, un propritaire-vendeur peut toujours esprer que des
acqureurs seront prts, dans un futur plus ou moins proche, offrir un prix
nettement plus lev que ce quil peut obtenir aujourdhui. lexception des
zones les plus urbanises, il peut donc exister un gisement foncier techniquement
et juridiquement urbanisable que les propritaires ne mettent cependant pas sur le
march.
Il ne sagit pas ici de porter un jugement moral sur une attitude
patrimoniale de la part de propritaires de terrains utiles qui, bien souvent,
agissent en bons pres de famille dans la gestion de leurs biens. Lobjectif de
notre mission est justement de mettre en vidence les mcanismes individuels et
collectifs en jeu et de proposer des politiques publiques adquates l o se
trouvent les besoins, cela afin dinciter dans un but dintrt gnral la libration
de ce foncier potentiellement disponible.
2. Le foncier occupe dsormais une part prpondrante dans lachat dun
patrimoine immobilier

Toute opration immobilire implique un cot de ralisation qui se dcline

en plusieurs cots incompressibles dont fait partie lacquisition du terrain. Or, le
foncier reprsente une part croissante des cots de production des logements,
allant jusqu plus de 45 % de ce cot dans certaines zones urbaines denses,
comme lle-de-France ou la rgion PACA, comme lillustre le tableau suivant.

 22
PART DU FONCIER DANS LE COT TOTAL DUNE ACQUISITION IMMOBILIRE EN 2014

Surface
Prix moyen
moyenne de
de la maison
la maison
en euros
en m2
154
222 575
121
153 408
123
159 345
120
148 633

Surface
moyenne du
terrain en m2

Prix moyen
du terrain en
euros

778
1 235
1 211
1 094

91 599
77 715
50 643
51 895

1 247
719
988

52 669
56 362
59 182

124
121
123

1 038

54 610

1 343
1 128
1 147

Cot total en
euros

Taux deffort
foncier
(en %)

314 174
231 123
209 988
200 528

29
34
24
26

152 022
159 420
143 579

204 691
215 782
202 761

26
26
29

129

158 750

213 360

26

93 513
58 340
62 191

125
131
121

191 715
182 428
143 989

285 228
240 768
206 180

33
24
30

669
705

145 836
89 254

127
117

178 341
139 496

324177
228 750

45
39

1 743
936
1 291

34 814
65 524
70 024

119
140
120

147 274
179 999
152 182

182 088
245 523
222 206

19
27
32

Nord-Pas-de823
69 235
Calais
Pays de la Loire
755
60 946
Picardie
919
59 440
Poitou942
50 859
Charentes
PACA
1 089
148 677
Rhne-Alpes
947
102 307
DOM
837
94 214
France entire
969
76 551
Source : MEEDDM/SOeS/Enqute EPTB.

127

159 298

228 533

30

116
118
116

155 671
141 936
146 825

216 617
201 376
197 684

28
30
26

124
125
104
122

178 527
177 772
126 505
159 435

327 204
280 079
220719
235986

45
37
43
32

Rgions
Alsace
Aquitaine
Auvergne
BasseNormandie
Bourgogne
Bretagne
Centre-Val de
Loire
ChampagneArdenne
Corse
Franche-Comt
HauteNormandie
le-de-France
Languedoc
Roussillon
Limousin
Lorraine
Midi-Pyrnes

Nanmoins, le raisonnement selon lequel la hausse des prix du foncier

entrane la hausse des prix du logement est nuancer. En ralit, le lien de cause
effet entre le prix du foncier et le prix du logement nest pas sens unique.
a. Les liens entre le prix du logement et le prix du foncier
Le lien entre le renchrissement du foncier et la hausse du prix des
logements sexplique par la mthode dite du compte rebours selon laquelle le
prix des logements ne rsulte pas du prix des terrains. Cest dans les faits la valeur
de limmobilier qui dtermine le prix des terrains, avec un effet de levier ou un
effet de cliquet.

 23

LOGIQUE DU COMPTE REBOURS (1)

Pour savoir si une opration immobilire est ralisable, lacheteur-promoteur

raisonne sous une forme de compte rebours. Il estime en premier le prix de
sortie de lopration, soit le prix de vente espr de la construction, puis value
les diffrents cots de ralisation :
les cots de structure
commercialisation) ;

et

ses

frais

divers

(techniques,

financiers,

les cots de construction (matriaux et main duvre) ;

la charge foncire, laquelle englobe le prix du terrain.
Le montant de la charge foncire acceptable est donc un rsidu de la
diffrence entre le prix de sortie et les autres cots incompressibles. Une fois
lensemble de ces postes dduits du prix de sortie espr, le montant restant
peut tre consacr lacquisition du terrain.
partir de cette logique, un effet de levier des prix de limmobilier sur
les prix du foncier peut tre dcel. En phase ascendante du cycle, la hausse du
prix du foncier est plus ample que celle de limmobilier, du fait de la
comptition qui se met en place sur les terrains potentiellement disponibles et du
mcanisme du compte rebours. A contrario, lorsque le prix de limmobilier
baisse, le prix du foncier baisse, mais dans une moindre mesure. En effet, les
propritaires fonciers acceptant rarement denregistrer une chute significative du
prix de leur terrain, survient alors un effet de cliquet, sur les prix et mme
parfois sur leffectivit des transactions. Le foncier joue donc la fois le rle
dacclrateur de la hausse des prix de limmobilier lorsque le march est en phase
ascendante et de frein de la baisse des prix lorsque le march est en phase
descendante.
Ces effets peuvent toutefois tre attnus par des politiques publiques
volontaires, comme les servitudes de mixit sociale, visant encadrer les prix de
sortie des logements.
b. Le patrimoine foncier pse lourd dans le PIB national
La hausse des valeurs foncires depuis le dbut des annes 2000 sobserve
dans les comptes de patrimoine publis par lINSEE. La valeur de lensemble du
patrimoine foncier et, en particulier, la valeur des terrains btis ou amnags, ont
connu une augmentation exponentielle (2). En 2013, cette bulle foncire
reprsentait 255 % du PIB alors quelle reprsentait moins de 50 % du PIB
jusquen 1997.

(1) lments de rflexion sur le foncier et sa contribution au prix de limmobilier, Sandrine Levasseur, Revue
de lOFCE, 2013/2 (n 128), p. 365-394.
(2) 2014 : la bulle foncire en sursis, Joseph Comby, La revue foncire, janvier 2013, actualisation en fvrier
2014.

 24

Fin 2014 (1), le patrimoine national est essentiellement compos de

biens immobiliers. En effet, les constructions et terrains reprsentent 83 %
des 13 000 milliards deuros du patrimoine total, soit prs de 11 000 milliards
deuros dont 4 100 milliards deuros en logements et 4 800 milliards deuros en
terrains btis. Les mnages possdent, eux seuls, 3 400 milliards deuros en
logements et 3 000 milliards deuros en terrains btis.
Parmi les biens immobiliers, la part du foncier a radicalement chang.
Alors que la valeur globale du foncier bti ne reprsentait que 17 % de la valeur de
limmobilier en 1998, cette part a bondi jusqu 50 % en 2006-2007 et na connu
quune faible rosion depuis.

Source : INSEE / Le logement malade du foncier, Joseph Comby.

(1) Le patrimoine conomique national en 2014, Sylvain Humbertclaude et Fabienne Monteil, INSEE,
dcembre 2015.

 25

3. La spculation foncire non matrise aggrave les hausses de prix du

foncier

a. La construction projete dquipements publics est un vecteur

privilgi de spculation foncire qui demande tre matrise
La vente dun terrain ne peut se raliser que sil y a une rencontre entre
deux valeurs, celle que lui attribue le vendeur et celle quen entrevoit
lacqureur (1). En effet, le vendeur peroit une valeur du terrain correspondant
lutilit ou les revenus, actuels et futurs, que lui procure ce dernier augmente de
ce quil aurait verser, par exemple en loyers, pour remplir une fonction
quivalente, et diminue des frais et taxes affrents. De son ct, lacqureur en
voit une valeur, diffrente, suivant le projet quil porte sur ce terrain, valeur
dduite des cots ncessaires sa ralisation effective. Si la rencontre entre ces
deux valeurs na pas lieu, le terrain na simplement pas de prix... puisquil
nest pas vendu ! Dans ce cas, il a au moins deux valeurs estimes assez
diffrentes !
En plus de celles-ci, les acteurs se positionnent aussi suivant la prvision
quils font de la variation la hausse ou la baisse du prix de ces terrains. Cette
spculation sur les volutions venir dpend de faits objectifs permettant de
prvoir une hausse ou une baisse, mais aussi du degr dengagement des
acteurs envers ces terrains. Si un propritaire na pas la ncessit de vendre, il a
un atout bien suprieur lacqureur potentiel qui est souvent dans lurgence
dacheter pour engager rellement son projet, obtenir le soutien des banques,
mobiliser ses quipes et les sous-traitants ncessaires.
Dans ce cadre, la variation de la valeur dun terrain au cours du temps est
pour beaucoup dpendante de dcisions publiques, la premire dentre-elles tant
dobtenir des droits construire sur un terrain qui en tait dpourvu
prcdemment. En outre, la construction, ou lanticipation de construction
dquipements ou damnagements publics jouent la hausse sur la valeur
du terrain pour son propritaire. Ce phnomne peut galement se produire lors
doprations prives damnagement si celles-ci amnent de la valeur ou des
commodits dans le quartier, des oprations prives qui ncessitent gnralement
un accompagnement des pouvoirs publics. On observe ainsi presque
systmatiquement une hausse importante de la valeur attendue par un propritaire
lorsque, par exemple, est annonce proximit la cration dune gare, dun
nouveau rseau de transports ou dun tablissement scolaire. Cette anticipation
la hausse par le propritaire peut engendrer une dconnexion avec la valeur tablie
par lacheteur potentiel, lequel ne valorise pas de la mme manire les
amnagements venir. Ce sujet pose donc la question de la captation par un
particulier des retombes des investissements de la collectivit et donc la
ncessit de matriser bien en amont les prix et de partager les volutions parfois
substantielles de la valeur ajoute.
(1) Les valeurs d'un terrain, Joseph Comby.

 26

Ainsi toute opration damnagement devrait tre prcde dune tude

foncire dans son environnement proche afin de limiter la spculation la hausse,
comme cela a t fait en partie dans le cadre du futur rseau de transports Grand
Paris. Cette logique devrait permettre alors dagir par des outils publics adapts,
en lien avec des oprateurs privs, afin dtre dans un rapport
gagnant-gagnant : gagnant pour le propritaire dun terrain peu ou pas
construit qui verra la valeur de son bien augmenter par linvestissement de la
collectivit, gagnant pour lintrt gnral afin de matriser lintensification
urbaine qui en dcoulera en termes de qualit des projets et de prix des logements.
Proposition : Systmatiser les tudes foncires bien en amont des projets
structurants, dans un primtre suffisamment large autour de ces projets afin
danticiper les volutions la hausse et dengager les outils permettant de partager
la valeur ajoute cre par des investissements publics. Ltat doit veiller ce que
les collectivits territoriales sengagent dans cette dmarche.
b. Les phnomnes encore plus localiss de bulle foncire
Dans certaines parties du territoire, en particulier dans les tissus urbains
denses tels que les rgions le-de-France et Provence-Alpes-Cte-dAzur o le
foncier disponible et constructible se fait rare, un phnomne aggrav de bulle
foncire est galement observ. Les prix pratiqus sur ces marchs sont
totalement dconnects de lvolution des variables dterminantes de lconomie
(prix, croissance, masse montaire, revenus, taux dintrt).
Cet tat de fait est relativement rcent puisque pendant toute la seconde
moiti du XXe sicle, les prix de limmobilier, rapports ceux du revenu
disponible des mnages, ont connu des oscillations assez bien contrles de
lordre de 10 % autour dune moyenne (1). Cette tendance, qualifie par Jacques
Friggit de tunnel , encadrait, jusque dans les annes 2000, le rapport entre les
prix de limmobilier et les revenus (2).
Le phnomne de bulle foncire est aggrav par des comportements
mimtiques de la part dacheteurs potentiels, lesquels anticipent la poursuite de la
hausse des prix sans fondement rationnel. Limperfection des marchs fonciers,
notamment le manque dinformation sur les terrains constructibles et les prix des
transactions passes, alimente la bulle foncire.
Une amlioration du fonctionnement du march foncier, en particulier par
un accs linformation, allant de pair avec une volont de rgulation dans le
cadre dobjectifs dintrt gnral, permettra donc de minimiser les risques de
spculation et de bulle foncire.

(1) Immobilier : les prix en question, ric Lagandr, Vincent Renard, Revue Projet 2015/1 (n 344).
(2) Prix immobilier volution long terme, Jacques Friggit, CGDD.

 27

B. LE FONCIER PRIV DISPONIBLE

DIDENTIFICATION ACCRU

REQUIERT

UN

EFFORT

1. La majorit du foncier disponible se trouve aujourdhui dans le diffus.

Les gisements de foncier constructible dans les zones tendues se trouvent

aujourdhui essentiellement dans le secteur diffus dans la mesure o les stratgies
de densification et de construction de la ville sur la ville sont privilgies.
Mme Montpellier, ville confronte une forte croissance
dmographique, mais qui sest aussi engage de longue date dans une expansion
urbaine matrise, 50 % de la construction de logements se ralise dans le diffus,
cest--dire dans des secteurs dj urbaniss o les parcelles de foncier
mobilisables sont de petites tailles. Les 50 % restants sont construits dans le cadre
de grandes oprations damnagement de type ZAC. Les oprations dans le diffus
peuvent concerner la fois des terrains nus en zone urbaine (de type dents
creuses ) ou des terrains btis pouvant faire lobjet dune densification.
La mobilisation de foncier dans le diffus requiert ds lors un travail
didentification et de recensement une chelle trs fine. Ces terrains sont
frquemment morcels, voire occups, ce qui rend leur identification difficile.
Dans le secteur foncier diffus, les propritaires de terrains et les
promoteurs immobiliers doivent galement rgulirement faire face au problme
de lindivision. Sur ces terrains indivis, plusieurs personnes sont collectivement
propritaires dun mme bien sr lequel elles exercent des droits de mme nature,
sans avoir forcment la mme stratgie patrimoniale et, mme, parfois, au fil des
successions, sans vraiment savoir quelles en sont propritaires. Les oprateurs
immobiliers constatent alors des blocages lis lacquisition de biens indivis, en
labsence daccords des co-indivisaires ou didentification des propritaires. Les
procdures mettre en place, complexes, longues et parfois contentieuses, sont
des obstacles supplmentaires la disponibilit du foncier.
Pour dsamorcer les situations complexes propres au secteur du foncier
diffus, lanticipation et lidentification foncire sont des conditions essentielles de
la libration des terrains disponibles dans les zones tendues. Concernant les
terrains indivis, la prise de dcision lunanimit, hors exception, tant source de
blocage, il conviendrait de simplifier la procdure dacquisition des terrains sans
matre et de permettre, en cas daccord dune majorit de co-indivisaires,
dautoriser la cession sans intervention du juge judiciaire, selon le Syndicat
national des amnageurs lotisseurs (SNAL), auditionn par la mission.
Proposition : Faciliter les procdures dacquisition de parts de terrains
indivis sans matre par les collectivits territoriales ou par leur dlgataire (Article
L. 1123-1 du code gnral de la proprit des personnes publiques).

 28

2. Le foncier doccasion est le principal gisement de foncier priv

disponible, mais il est plus cher mobiliser que le foncier neuf

Les politiques foncires locales actuelles privilgient le renouvellement et

le recyclage urbains pour viter la poursuite de ltalement urbain. Depuis la loi du
13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains (SRU), de
nombreuses dispositions lgislatives et rglementaires ont encourag les
oprations de renouvellement urbain et ont rendu plus difficile les zones
damnagement en priphrie en labsence dtude dimpact pour endiguer
ltalement urbain. Selon le rapport du groupe de travail Objectifs 500 000 (1),
la reconstitution dun stock de foncier constructible est donc un enjeu majeur en
milieu urbain o les terrains vacants, immdiatement amnageables, se font rares.
En le-de-France, entre 1982 et 2012, 66 % des logements construits
dcoulent ainsi de processus de densification et de recyclage foncier (2). Sur
100 hectares de terrains dtenus aujourdhui par ltablissement public foncier
dle-de-France (EPFIF), 10 hectares de terrains seulement sont agricoles et
90 hectares de terrains sont dj urbaniss. Sur ces 90 hectares, seulement
20 hectares de terrains sont nus contre 70 hectares de terrains dj btis. Dans
cette rgion trs tendue, le march du terrain btir est donc essentiellement
du foncier diffus et doccasion , cest--dire qui a dj fait lobjet dune
construction. Il peut sagir de friches industrielles, danciennes zones dactivit
commerciale, dentrepts dsaffects de quartiers anciens dgrads ou de btis
manifestement sous-denses.
Cette stratgie centre sur le foncier doccasion est galement trs
frquente en rgion, comme Saint-Nazaire o la mission a effectu un
dplacement. La commune a choisi de concentrer son action pour les dix
prochaines annes, sur le renouvellement urbain, notamment de lhabitat priv
ancien de centre-ville, ce qui engendre un cot suprieur pour la collectivit
celui de lextension urbaine.
La ralisation de projets sur des terrains dj btis gnre, en effet, des
surcots importants. Le foncier doccasion est souvent un foncier complexe,
occup et parfois pollu. Les cots induits afin de rendre utilisables les terrains
pour de nouvelles constructions, tels que les cots et dlais dviction et de
relogement, de remembrement et de recomposition de lunit foncire, de
dpollution et de dmolition, jouent donc sur la difficult mobiliser rapidement
du foncier et un cot compatible avec le pouvoir dachat des mnages.
Cette remise en ltat des terrains doccasion augmente le cot des
oprations par rapport une extension en site vierge et minore de fait le montant
que loprateur peut proposer au propritaire du terrain. Laugmentation des prix

(1) Rapport du groupe de travail 2, Mobiliser le foncier priv des secteurs urbaniss, Claude Bertolino,
21 fvrier 2014.
(2) Daprs l'Institut de lamnagement et de lurbanisme dle-de-France (IAU IdF).

 29

de limmobilier, venant de leffet de levier sur la valeur du foncier (voir supra),

rentabilise alors les oprations de dmolition-restructuration sur ces terrains.
Ainsi, pour avoir une chance de succs, une opration de recyclage urbain,
du fait de la sous-valuation du surcot engendr, doit tre gnratrice dune
plus-value significativement suprieure ce quelle serait pour un terrain nu. Le
risque est donc dune contradiction entre les politiques qui visent freiner les prix
de limmobilier en milieu urbain et celles qui cherchent favoriser la
reconstruction de la ville sur la ville plutt que de ltendre vers la
priphrie (1). Aujourdhui, seul un prix du foncier lev peut rentabiliser une
opration de restructuration-densification du foncier existant.
Pour autant, la limitation de ltalement urbain est une ncessit afin de
permettre des stratgies urbaines de dveloppement durable et soutenable, mais
aussi pour ne pas subir les surcots induits, financiers et sociaux, tels que ceux lis
aux dplacements entre le domicile et le lieu de travail. Aussi, pour sortir de cet
tau, il est dautant plus ncessaire de mettre en place des stratgies publiques
cohrentes et les outils oprationnels adquats permettant de librer
effectivement le foncier utile et de matriser au mieux les prix.
Une des perspectives qui pourrait tre mise en place pour mieux utiliser le
foncier doccasion disponible un cot moindre serait dengager de manire
plus volontaire des oprations de remembrement urbain, limage de ce qui a
t entrepris sur les terres agricoles afin dadapter et damnager la structure des
terrains en vue de leur meilleure utilisation. Les associations foncires urbaines
(AFU), collectivits de propritaires, sont des outils trop peu utiliss, notamment
parce quelles requirent laccord de lunanimit des propritaires (AFU libre) ou
dune partie significative dentre eux (AFU autorise) pour leur cration. Leur
objet est de faciliter le remembrement, le regroupement de parcelles, lentretien
des ouvrages dintrt collectif et la restauration immobilire.
Larticle 163 de loi ALUR du 24 mars 2014 a cr lAFU de projet
(AFUP) destine permettre aux collectivits territoriales de dfinir un primtre
de projet au sein duquel les propritaires sont incits se regrouper. Il est trop tt
pour mesurer la manire dont les acteurs se saisiront de lAFUP. Nanmoins, force
est de constater que la ncessit dune impulsion des propritaires, eux-mmes peu
au fait des AFU et des moyens disponibles, na pas permis le dveloppement du
remembrement urbain ou de la rorganisation foncire.
En ce sens, ltat pourrait engager, en lien avec des collectivits
volontaires, des oprations de remembrement significatives par des AFU
constitues doffice (AFUO), dans des secteurs o la restructuration urbaine est
la peine et entrane mcaniquement une hausse des prix du logement et du foncier.
Rappelons que, dans ces cas, les propritaires ne sont bien sr pas spolis de leurs
biens, mais que lAFU est cre linitiative du prfet, notamment lorsque ltat
(1) Les six marchs fonciers. Une approche des logiques de formation de la valeur, Joseph Comby,
LObservateur de limmobilier, janvier 2010.

 30

du parcellaire compromet la ralisation dun plan durbanisme prvoyant une

discipline particulire pour limplantation et le volume des constructions.
LAFUO ne fait alors quobliger la discussion partenariale.
Alors que dans beaucoup de quartiers pavillonnaires, la division
parcellaire est peu matrise et sorganise sans prise en compte de lintrt gnral
par un phnomne BIMBY (Build in my backyard) incitant la hausse des
prix des terrains, le remembrement urbain dintrt collectif, plus couramment
pratiqu ltranger, notamment en Allemagne et au Japon, doit tre dvelopp
dans notre pays.
Proposition : Engager rapidement avec des collectivits volontaires la
cration dAFU de projet (AFUP) issues de la loi ALUR et le lancement
doprations de remembrement significatives par des AFU constitues doffice
(AFUO).
II. UN MARCH FONCIER ENCORE INSUFFISAMMENT STRUCTUR ET
TRANSPARENT
A. LIDENTIFICATION DU FONCIER MOBILISABLE NCESSITE DES
OUTILS ADAPTS

Le foncier disponible tant dsormais localis essentiellement dans le

diffus et dans des zones dj bties, son identification est essentielle. Plus que sa
localisation, cest cependant davantage la connaissance de son potentiel de
constructibilit qui savre difficile pour les porteurs de projet. Or, les servitudes
et les contraintes durbanisme qui psent sur ces terrains doivent tre connues
avant de raliser une transaction immobilire, car ce qui peut tre construit
dtermine le prix quun acheteur peut proposer.
1. Le reprage des terrains disponibles est globalement satisfaisant

lissue des auditions, un consensus a merg sur labsence de difficults

techniques majeures pour identifier les terrains constructibles. Le travail
didentification est jug plutt satisfaisant grce aux observatoires rgionaux du
foncier, aux tablissements publics fonciers (EPF) et grce au travail de
prospection engag par les promoteurs. Toutefois, deux rserves sont mettre.
Dune part, lensemble du territoire nest pas dot dun EPF ou dun observatoire
rgional du foncier. Dautre part, la collecte dinformations qui est faite sur le
foncier diffus reprsente un cot important pour les promoteurs privs. Ce cot se
rpercute sur celui de la construction et donc sur celui du logement, dautant que
chaque promoteur le fait pour son compte et que ce travail nest pas mutualis.

 31

a. Les tablissements publics fonciers couvrent une vaste portion du

territoire
Avec 13 tablissements publics fonciers dtat qui agissent une chelle
rgionale ou dpartementale et 23 tablissements publics fonciers locaux,
lensemble du territoire national nest cependant pas dot dun EPF, assurant une
activit didentification et dobservation du foncier. Nanmoins, les EPF couvrent
environ 50 % des communes et 60 % de la population franaise. Alors que les
primtres de comptences des EPF dtat couvrent de larges territoires (dun
dpartement au minimum une rgion dans sa globalit), les EPF locaux couvrent
des territoires plus restreints, gnralement lchelle dune intercommunalit.
Sur les primtres rgionaux, deux EPF peuvent coexister. Dans la rgion Pays de
la Loire, lEPFL de la Loire-Atlantique coexiste avec lEPF dtat de Vende.
Actuellement, il nexiste quun seul cas de superposition dun EPF dtat et dun
EPF local : entre lEPF de Languedoc-Roussillon et lEPF local de Perpignan.

 32

Source : Association des EPFL.

 33

Bien heureusement, le cas particulier de lle-de-France, o des

contingences extrieures aux questions foncires avaient amen crer la mme
anne, en 2006, quatre EPF dtat aux primtres superposs, a enfin t rsolu
par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de laction publique et
daffirmation des mtropoles (MAPTAM). Depuis le 1 er janvier 2016, la fusion
des tablissements existants a donn naissance au Grand EPF
dle-de-France, une structure qui sera encore mieux mme dengager du
portage foncier public afin de construire des logements.
De plus, lvolution en 2015 de lAgence foncire et technique de la
rgion parisienne (AFTRP) en Grand Paris Amnagement et sa fusion engage
avec les tablissements publics damnagement Plaine de France et Orly-RungisSeine Amont (ORSA), tout comme les missions damnagement portes par la
Socit du Grand Paris, donnent dornavant ltat et aux collectivits les outils
publics ncessaires et adaptes aux enjeux de dveloppement et damnagement
de la rgion, en particulier de son aire agglomre.
Par ailleurs, lors du comit interministriel sur le Grand Paris du
15 octobre dernier, le Gouvernement a confirm la cration de six nouvelles
oprations dintrt national (OIN) et lextension de primtre de quatre
existantes, ainsi que de sa volont dengager des discussions amenant huit
contrats dintrt national (CIN) signs avec les collectivits concernes pour
formaliser le partenariat ncessaire des oprations denvergure. Tout cela va
permettre dasseoir ltat dans son rle de stratge, de rgulateur et de
facilitateur qui doit tre le sien dans la rgion capitale .
b. Les tablissements publics
lobservation foncire

fonciers,

chevilles

ouvrires

de

Par leur mtier dacquisition des terrains et de portage foncier, les EPF
accompagnent les collectivits dans la dfinition dun projet damnagement et
favorisent loptimisation et la connaissance du foncier (regroupement de parcelles,
densit et qualit urbaine). Sur leur territoire dintervention, les EPF possdent
une connaissance approfondie du foncier, en particulier par des actions
didentification du foncier (rfrentiel foncier, tudes de stratgie foncire) et de
prparation du foncier (tudes environnementales, remise en tat des biens).
Depuis la loi du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme
rnov (ALUR), les missions des EPF locaux ont t mises en cohrence avec
celles des EPF dtat. Ils sont chargs de mettre en place des stratgies foncires
afin de mobiliser du foncier et de favoriser le dveloppement durable et la lutte
contre ltalement urbain . Leur mission de mobilisation du foncier, en vue de la
construction de logements, est ainsi clairement affirme.
Nanmoins, laction des EPF peut tre entrave par la volont ou non des
villes et des EPCI de faire appel leurs services et surtout par le contenu de la
commande qui leur est alors passe par voie des conventions signes qui peuvent

 34

tre disparates, voire malthusiennes. On pourrait donc imaginer que, dans le cadre
des mtropoles, les conventions soient signes, non par les communes mais par les
mtropoles elles-mmes ou bien par les tablissements publics territoriaux
lorsquils existent. Bien entendu, une dclinaison prcise ville par ville du contenu
de ces conventions serait alors prcise. Un autre exemple suivre est sans doute
celui de structures mixtes de portage foncier comme lont dvelopp ensemble
lEPFIF et lEPCI Plaine commune en le-de-France.
Proposition : Encourager les mtropoles ou les tablissements publics
territoriaux de la mtropole du Grand Paris passer, en lieu et place des
communes, des conventions avec les tablissements publics fonciers existant sur
leur territoire, afin doptimiser et de rationaliser laction de portage foncier au
service du logement et de lemploi.
c. Les observatoires locaux du foncier
Lensemble du territoire ntant pas couvert par un tablissement public
foncier, notamment certaines zones tendues, laction des EPF est complte par
celle des observatoires locaux du foncier qui peuvent :
prendre la forme dassociations ad hoc ;
sinscrire dans le cadre des collectivits territoriales ou des services
dconcentrs de ltat ;
ou tre crs par des agences durbanisme.
Les agences durbanisme, et les observatoires locaux du foncier crs en leur sein, sont des
outils daide la dcision au service de ltat et des collectivits territoriales.
La loi du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme rnov (ALUR) a modifi
larticle L. 121-3 du code de lurbanisme confortant les missions des agences durbanisme :
Les communes, les tablissements publics de coopration intercommunale et les
collectivits territoriales peuvent crer avec ltat et les tablissements publics ou dautres
organismes qui contribuent lamnagement et au dveloppement de leur territoire des
organismes de rflexion, et dtudes et daccompagnement des politiques publiques, appels
agences durbanisme. Ces agences dingnierie partenariale ont notamment pour missions :
1 De suivre les volutions urbaines et de dvelopper lobservation territoriale ;
2 De participer la dfinition des politiques damnagement et de dveloppement et
llaboration des documents durbanisme et de planification qui leur sont lis, notamment
les schmas de cohrence territoriale et les plans locaux durbanisme intercommunaux ().
Elles peuvent prendre la forme dassociation ou de groupement dintrt public.

Lyon, o la mission sest dplace, ce sont les services de la mtropole

et de la ville, notamment lObservatoire des transactions immobilires et foncires
(OTIF) du Grand Lyon, qui assurent un rle actif de veille, de diagnostic et doutil

 35

pour la rcupration de charges foncires sur le territoire de la mtropole. En

outre, dans un contexte dartificialisation des espaces naturels et de recul des
surfaces agricoles disponibles, certaines directions dpartementales des territoires
se sont galement dotes dobservatoires du foncier linstar de celle du Rhne.
Bordeaux, en labsence dtablissement public foncier, ce sont lobservatoire
foncier dpartemental de la Gironde et lagence durbanisme de Bordeaux
Mtropole Aquitaine qui remplissent cette fonction.
Des structures locales ad hoc, comme lObservatoire rgional du foncier
(ORF) dle-de-France, compltent ce travail dobservation foncire. Cr en
1987, il regroupe des professionnels de lamnagement, des lus et les services de
ltat et de la rgion. Ayant le statut dassociation, il a pour objet de favoriser la
connaissance et la diffusion de linformation foncire.
Pour sa part, et en lien avec lORF, lInstitut damnagement et
durbanisme dle-de-France (IAU IdF) mne un travail ambitieux damlioration
de la connaissance du foncier dans le bassin parisien. En sappuyant sur lanalyse
de lensemble des documents durbanisme disponibles, une cartographie
exhaustive du foncier est en cours de ralisation. De la densit btie au type de
proprit, priv ou publique, en passant par le droit des sols, une connaissance fine
des terrains disponibles sera prochainement mise la disposition de lensemble
des acteurs fonciers, via la mise en ligne des cartographies ralises. Cela
constitue un pas en avant important pour permettre des stratgies locales
ambitieuses assises sur des connaissances prcises du foncier.
2. La connaissance de toutes les servitudes et contraintes durbanisme
applicables une parcelle reste problmatique

La valorisation objective dun terrain dpend des droits construire qui y

sont attachs et des servitudes de toutes natures qui grvent le terrain. Cette
valorisation ne pourra donc intervenir quau prix dune connaissance exhaustive
des rgles durbanisme applicables un terrain.
Or lidentification des servitudes applicables un terrain pose problme en
raison de labsence dune base de donnes les rfrenant, parcelle par parcelle.
Cette situation dasymtrie dinformation est source dingalits entre le
propritaire, lequel connat, en principe, les servitudes grevant son terrain, et
lacqureur potentiel. Elle est galement source dincertitudes tout au long du
montage du projet.
Un travail de recensement est donc indispensable en zones tendues pour
identifier les facteurs dincertitudes (dpollution des sols, archologie prventive,
dplacement de rseaux,...) et rduire la priode probatoire lors dune promesse de
vente en vue de runir lensemble de ces informations. Un accs plus facile aux
informations, permettrait de raccourcir les dlais des transactions foncires ainsi
que leurs cots. La cartographie engage par lIAU IdF cite plus haut va dans le

 36

sens souhait. Il faudrait sans doute aller encore plus loin dans lobjectif dun
open data des donnes durbanisme.
3. La numrisation et le croisement des contraintes durbanisme via
Goportail doit tre acclre

Lapplication Goportail de lurbanisme est loutil actuellement

mobilis pour procder la numrisation de lensemble des documents
durbanisme disponibles. Ce portail en ligne a t cr afin de favoriser la
transmission et laccs linformation urbanistique pour le grand public. Il
sinscrit dans une dmarche gnrale de dmatrialisation et dopen data lance
par les collectivits publiques.
Focus : Goportail de lurbanisme
la suite lordonnance du 19 dcembre 2013 relative lamlioration des
conditions daccs aux documents durbanisme et aux servitudes dutilit
publique, un portail national de lurbanisme ( Goportail de lurbanisme faisant
appel linfrastructure de Goportail) a t mis en place pour permettre la
consultation des informations relatives aux contraintes durbanisme par un point
dentre unique (article L. 133-1 du code de lurbanisme). Ce portail est
actuellement encore dans une phase dalimentation initiale.
Une fois quil sera oprationnel, ce portail unique permettra de consulter des
documents durbanisme et les servitudes dutilit publique, en superposition des
rfrentiels nationaux de lIGN et du cadastre.
Entre le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2020, les collectivits territoriales devront
mettre en ligne les documents durbanisme couvrant leur territoire afin de les
rendre publics, disponibles et accessibles tous les citoyens. Cinq types de
documents seront mis en ligne :
les plans locaux durbanisme (PLU) ;
les plans locaux doccupation des sols (POS) ;
les cartes communales (CC) ;
les servitudes dutilit publique (SUP) ;
les schmas de cohrence territoriaux (SCOT).
compter du 1er janvier 2020, lobligation de publier le document durbanisme
excutoire dans un recueil administratif sera remplace par celle de mettre en ligne
le document sur le portail de lurbanisme.
Le Goportail de lurbanisme est le bon outil pour doter rapidement les
acteurs de la construction dune vision densemble des terrains effectivement
utilisables et pour leur permettre de connatre lintgralit des contraintes
durbanisme. Son dmarrage est cependant lent et il conviendrait dacclrer son
alimentation, en particulier dans les zones tendues.

 37

Afin que cet outil soit le plus utile possible, deux lments sont
ncessaires :
que toutes les servitudes dutilit publique issues de diffrentes
rglementations (loi sur leau, protection du patrimoine naturel ou historique,
servitudes lies aux rseaux) soient croises ;
et que ces informations croises soient prsentes lchelle de la
parcelle.
Proposition : Acclrer la mise en place de lapplication Goportail de
lurbanisme pour faciliter laccs dmatrialis aux contraintes et servitudes
durbanisme. Sassurer que toutes les contraintes durbanisme seront croises la
parcelle afin de crer une vritable fiche didentit des sols.
B. LOPACIT DU MARCH FONCIER EST UNE SOURCE DINFLATION
DES PRIX
1. Les transactions foncires manquent de transparence et dobjectivit

Contrairement dautres marchs de biens ou de services, le march

foncier a la particularit dtre peu structur et peu transparent. Selon lassociation
CLCV, le march foncier souffre de deux carences principales :
labsence de rfrence de prix par territoire, ce qui empche les
acheteurs davoir une ide du bon prix et facilite les hausses des prix. Un
rapport rendu par la chambre rgionale des comptes sur la gestion de lEPFIF
en 2013 soulignait que : contrairement au march immobilier, le march foncier
manque de transparence, car il nest pas possible de recueillir des donnes sur les
terrains faisant lobjet dune transaction, exception faite des mutations
intervenant sur les marchs agricoles, par lintermdiaire de la Safer. ;
labsence dorganisation du march, qui nest constitu que de
relations bilatrales et de phnomnes de rseaux sans inclure de vritables lieux
dchange transparents et ouverts tous.
Le march des terrains btir prsente, par consquent, les
caractristiques suivantes : non seulement le produit achet est incertain du fait de
lala du permis de construire, mais il est, de plus, impossible de comparer
lensemble des prix et des offres disponibles, cela dans un cadre o la rtention
foncire peut conduire la spculation.
Linformation sur le prix du foncier est naturellement connue par le
ministre des finances lequel, pour des raisons fiscales, dispose des prix de
lensemble des transactions foncires. Mais, un baromtre des prix du foncier
par ville ou par agglomration na toujours pas t mis en place afin dutiliser
les donnes possdes par les services de ltat.

 38

Le manque de donnes statistiques fines, tant en termes de disponibilit du

foncier constructible que de prix, a pour effet dopacifier le march. Cette
situation confre un pouvoir encore renforc dans la ngociation au propritaire
foncier, en plus de ce qui a dj t signal prcdemment.
Certains outils visant pallier cette mconnaissance des prix sur le march
du foncier existent pourtant. Mais ceux-ci se rvlent insuffisants ou dun accs
trop restreint.
Le service Demande de valeurs foncires (DVF) propos par la
Direction gnrale des finances publiques (DGFiP) depuis juillet 2011 aux
collectivits territoriales leur permet dobtenir des donnes foncires relevant de
leur primtre gographique pour conduire leur politique foncire et
damnagement. Pour chaque vente immobilire enregistre par les services de la
publicit foncire, les collectivits ont accs la nature des biens, ladresse, la
superficie, la date de mutation et la valeur foncire dclare. Cet outil est encore
insuffisant pour assurer une transparence des prix du foncier, car destin
uniquement aux collectivits territoriales et non lensemble des acteurs fonciers,
limitant ainsi sa porte.
Paralllement, la connaissance du march immobilier par les
professionnels et les experts na cess de faire des progrs depuis une vingtaine
dannes comme lillustre la mise en place de la base de donnes PERVAL par le
Conseil suprieur du notariat. Grce cette base de donnes, les prix mdians au
mtre carr sont publis par divers producteurs dinformations immobilires.
Toutefois, ces bases de donnes ne sont pas toujours accessibles au grand public,
en particulier lorsquelles concernent les ventes de terrains btir.

 39

Prsentation de la base de donnes PERVAL

Le logiciel PERVAL est une base des rfrences immobilires mise en place en
1994 par les notaires. Cette base recense, grce aux informations transmises par
les notaires, les actes de vente des biens immobiliers (appartements neufs et
anciens, maisons anciennes et terrains btir) sur lensemble du territoire national
et indique le prix rel des transactions, qui est un prix net vendeur.
La loi du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires a officialis
cette base de donnes et confi, en modifiant larticle 6 de la loi du 25 ventse
an XI contenant organisation du notariat, une nouvelle mission de service public
aux notaires qui contribuent la diffusion des informations relatives aux
mutations dimmeubles titre onreux. Ils transmettent au Conseil suprieur du
notariat les donnes ncessaires lexercice de cette mission de service public .
Depuis cette loi, ils ont obligation de transmettre des informations au Conseil
suprieur du notariat pour toute mutation dimmeuble titre onreux ; il sagit des
informations relatives lacte de cession, au bien vendu et aux montants de la
transaction (dcret dapplication du 5 septembre 2013).
La base de donnes compte aujourdhui plus de 10 millions de rfrences,
augmentes en moyenne de 640 000 nouveaux enregistrements par an (les
statistiques sont mises jour chaque mois). Cette base permet de connatre :
le profil des vendeurs ;
les donnes de localisation ;
la surface du terrain et/ou le nombre de pices ;
et le prix net vendeur du bien.
Laccs ces donnes nest toutefois pas entirement public. Un site
internet gratuit, Immoprix, permet toute personne de disposer de rfrences par
commune. La qualit des informations relatives aux terrains btir est toutefois
bien moindre que celles relatives aux biens btis. Dune part, les prix ne sont
affichs que dans des fourchettes de surface trs larges et de nombreuses
communes naffichent pas de prix mdians, faute de donnes suffisantes. Dautre
part, ces prix ne sont pas mis en relation avec les droits construire attachs ces
terrains ce qui rduit lintrt de linformation. Enfin, linverse des prix sur les
biens btis, aucune volution des prix nest indique. Ce site ne concerne pas,
par ailleurs, lle-de-France dont laccs la base de donnes BIEN est
entirement payant.
Certaines donnes plus fines de PERVAL, comme la typologie des biens
vendus, le profil des acqureurs et des vendeurs ou lhistorique des valeurs sont
disponibles en accs payant. Elles sont destines aux professionnels.
La diffrence de qualit et daccessibilit de linformation est assez
sensible par rapport la connaissance du march des biens immobiliers btis par
tous les acteurs, professionnels comme particuliers, notamment grce au
dveloppement des sites dannonces (ouhabiter.com, seloger.com, leboncoin.fr)
qui permettent lacqureur, comme au vendeur, de se situer par rapport au

 40

march, avec des valeurs moyennes et extrmes dans des quartiers aux dimensions
relativement rduites aujourdhui.
Par ailleurs, lopacit des prix sur le march foncier peut tre renforce par
lintervention du service des Domaines dont les valuations des prix des terrains,
loccasion de premptions par exemple, sont souvent mal comprises par les
professionnels. ce titre, votre rapporteur estime que la motivation des
valuations ralises par les Domaines devrait tre obligatoirement communique
aux parties intresses tandis que des changes rguliers entre les professionnels
de lexpertise foncire et les services des Domaines devraient tre instaurs. De
tels rapprochements pourraient tre envisags dans le cadre de la rforme de
France Domaine, annonc par le conseil des ministres du 20 janvier 2016.
Proposition : Rendre obligatoire la communication des motivations des
valuations du service des Domaines et instaurer des changes rguliers entre les
professionnels de lexpertise foncire et le service des Domaines.
2. Le manque de transparence peut inciter les propritaires fonciers
survaluer leurs biens

En dehors du fait quil est nuisible en soi, le manque de donnes

statistiques accessibles tous sur les transactions de fonciers constructibles
encourage la fois la spculation, la rtention et la formation de bulles foncires.
En effet, un propritaire ignorant les valeurs de rfrence peut penser, par
exemple, sans tude objective, que son bien augmentera mcaniquement dici
les prochaines annes et il peut tre ainsi amen le surcoter ds prsent,
notamment en prvision damnagements venir. La raret des biens et ltat du
march du logement peuvent galement le convaincre que son terrain possde ds
aujourdhui une valeur trs importante et cela lamnera refuser les offres qui lui
sont faites alors que la ralit du prix de march est bien diffrente. Enfin, ces
comportements individuels peuvent aboutir la constitution dune masse de
terrains non vendus lchelle dun quartier ou dune ville qui, un moment
donn, pour des raisons extrieures, ne trouvent plus de preneurs et voient en
masse leur valeur brusquement chuter.
En labsence de connaissance partage des prix, un vrai risque de
surenchre sur un mme terrain existe galement entre les acheteurs potentiels du
fait de la concurrence entre des acteurs nayant pas forcment le mme degr
dinformation sur les prix et leur volution possible.
Lensemble de ces phnomnes la fois individuels et collectifs, plaident
pour une rgulation commenant par une plus grande transparence sur les prix. Si
des bases de donnes sur les transactions foncires existent pour un usage
professionnel restreint, la priorit est dsormais celle de louverture de leur accs.

 41

C. AMLIORER ET LARGIR LACCS LINFORMATION SUR LES

TRANSACTIONS FONCIRES

Comme nous lavons vu, il nexiste pas en France de bases de donnes

statistiques accessibles tous, fournissant des informations sur le foncier
constructible, sa localisation et surtout le prix de vente enregistr lors de
transactions prcdentes pour des terrains de qualit quivalente.
ce jour, seules les collectivits territoriales, via le service DVF depuis
2011, et les professionnels de limmobilier, grce aux bases de donnes PERVAL
et BIEN des notaires, disposent de linformation sur les transactions foncires. Si
des fichiers recensant lensemble des transactions de terrains btir existent bien,
leur accs est payant et restreint, le grand public ny ayant pas encore accs.
La publication rgulire de donnes sur les prix du foncier ou, a
minima, une consultation facilite des fichiers existants, dans une logique
dopen data, contribuerait un meilleur fonctionnement des marchs
fonciers. Il pourrait ainsi tre envisag de disposer dun indice des prix fonciers,
de la mme faon quon dispose dun indice des prix de limmobilier bti, publi
rgulirement par lINSEE et les notaires.
Nanmoins, une des difficults pour disposer dun indice fiable, tient la
non-standardisation des terrains constructibles. Chaque transaction est unique, en
raison de la localisation et de la qualit des terrains et en fonction des droits
construire qui y sont attachs. Le calcul dun indice des prix serait in fine
imparfait avec un contenu informatif relativement limit. Le foncier a besoin dun
march expert , selon lexpression de M. Henry Buzy-Cazaux, prsident de
lInstitut du management des services immobiliers, auditionn par la mission.
Les donnes sur les prix des transactions foncires doivent donc faire
lobjet dun traitement, puis dune diffusion par une institution locale
spcialise, afin quelles soient exploites le plus justement possible. Il en
dcoulerait la dfinition des zones associes des prix de rfrence par mtre
carr de logement construit ou de droits btir.
La cration dobservatoires locaux des transactions foncires, recevant
une mission de service public, est donc souhaitable. Votre rapporteur considre
que la meilleure chelle pour ces observatoires serait lchelle mtropolitaine. Et il
considre bien entendu que ces observatoires pourraient sengager dans une
dynamique dobservation fine et complte du march du logement, incluant
termes les donnes lis aux rapports locatifs comme laccession la proprit.
Le Conseil suprieur du notariat pourrait tre soumis lobligation de transmettre
les donnes sur les transactions foncires aux observatoires mtropolitains des
transactions foncires ou leur assurer laccs aux bases de donnes PERVAL et
BIEN.
La gnralisation de ces observatoires associant professionnels,
associations uvrant dans le domaine du logement et de lamnagement,

 42

collectivits territoriales et services de ltat serait la fois utiles aux citoyens et

permettrait un pilotage prcis et argument des politiques publiques lchelle
locale.
Proposition : Gnraliser la cration dobservatoires du foncier lchelle
de la mtropole, chargs danalyser et de diffuser auprs du grand public les prix
des transactions foncires partir des donnes notariales et fiscales.
III. DES BLOCAGES DORDRE POLITIQUE ET SOCIAL
A. LES RTICENCES POLITIQUES ET SOCIALES AUTOUR DE LA
CONSTRUCTION DE LOGEMENTS
1. Un discours hostile aux nouvelles constructions se dveloppe dans
certains territoires

Il est devenu courant que les habitants dun quartier manifestent de

lhostilit face des programmes de logements nouveaux, quels que soient leur
taille, leur forme ou leur mode doccupation. Ce sentiment peut recouper des
raisons comprhensibles comme la ncessit de lier des constructions
supplmentaires de nouveaux quipements publics ou une refonte de la voirie
et des plans de circulation. Dautres rticences, moins directement avouables
quoique davantage revendiques comme telles ces derniers temps, visent en ralit
empcher larrive de nouveaux habitants dans un quartier qui se vit comme
protg .
Il faut prendre en compte et rpondre aux inquitudes rationnelles lies
la crainte dune perte de valeur dun bien acquis par une famille y ayant consacr
tous ses revenus. En ce sens, lors dune opration dintensification urbaine, un
projet de construction doit aussi permettre une amlioration de la qualit de
vie des habitants dj prsents pour tre accept.
En revanche, devant la crise dun logement rare et cher dans les zones
tendues, il nest pas acceptable que la norme devienne celle du dernier arriv
ferme la porte , visant empcher, par un consensus parfois auto-entretenu
entre lus et habitants et par tous les moyens, toute nouvelle construction
adapte la morphologie du quartier, conforme aux rgles durbanisme et
rpondant au manque de logements dans la ville, en particulier, toute implantation
de logements locatifs sociaux.
Les tudes montrent que si 60 % de personnes interroges jugent que le
nombre de logements neufs construits en France depuis dix ans est
insuffisant, elles ne sont que 37 % penser que cest le cas dans leur
commune (1).

(1) Enqute CSA, Un maire btisseur se met-il ncessairement en danger ?, mars 2014.

 43

Un discours local hostile toute construction trouve parfois des

rsonances lectorales dans la mesure o certains candidats promettent dans leur
profession de foi de bloquer toute volution de leur commune. Cette position,
mortifre terme pour une ville, trouve dailleurs bien souvent rapidement ses
limites quand des jeunes cherchent dcohabiter prs du domicile de leurs parents
et ne trouvent pas de solution de logement conforme leurs revenus. Il revient ici
ltat de porter plus fortement un discours clair sur la ncessit de
construire en nombre suffisant des logements abordables au plus grand
nombre et quitablement rpartis, cela pour des raisons tant sociales pour
celles et ceux qui ont des difficults se loger, conomiques pour soutenir la
filire du btiment, quen termes de comptitivit pour notre pays tant la crise
prenne du logement nuit notre agilit conomique.
Pour cela, les services dcentraliss de ltat doivent avoir les moyens et
la volont de relayer ce message, en tant par exemple plus directifs dans les avis
rendus lors de llaboration des documents de planification locale ou encore
loccasion des financements croiss permettant des rnovations urbaines.
Pour changer la perception des projets de construction, il conviendrait
dadopter une dmarche plus participative et inclusive pour la population locale.
Le dveloppement de la concertation et du dialogue en amont pour ajuster les
projets de construction et damnagement doit systmatiquement tre encourag.
Les lus et les porteurs de projet doivent surtout dmontrer que la construction de
nouveaux logements, par extension de la ville ou densification, amliorera le
quotidien des habitants dj prsents. Contrairement aux ides reues sur des
nuisances potentielles, larrive de nouveaux voisins peut saccompagner de
nouveaux services pour tout le quartier, comme un nouvel essor de commerces de
proximit ou un nouveau rseau de transports publics.
2. Les communes btisseuses se heurtent au cot des quipements
publics

Tout projet de densification urbaine doit saccompagner dune politique

doffre dquipements publics (crches, coles, transports en commun), ce qui
reprsente un cot sur plusieurs annes pour le budget de la collectivit, mais
galement un potentiel de valorisation du foncier disponible. Or, si de nombreuses
collectivits ont une culture de la matrise foncire assez dveloppe, notamment
par la constitution de rserves foncires, celle-ci ne saccompagne pas forcment
dune politique de dveloppement urbain, du fait des surcots peu anticips.
Cela est dautant plus vrai que, lintrieur dune commune, les
dynamiques des quartiers en termes de peuplement voluent fortement. De
nombreux quartiers dhabitat social construits dans les annes 1960 et 1970 voient
leurs groupes scolaires se vider du fait des volutions de la composition des
familles, quand des quartiers plus pavillonnaires ou composs de petits
immeubles, marqus par un rajeunissement des habitants ou une densification non
matrise, ont des difficults scolariser lensemble des enfants qui y rsident. Il

 44

est toutefois souvent inenvisageable dajuster la carte scolaire pour que les enfants
rsidant dans les seconds types de quartiers frquentent les coles des premiers.
Dans un contexte de baisse des dotations budgtaires de ltat, les
communes ont de plus en plus de mal programmer le financement des
quipements publics qui doivent accompagner tout projet de construction de
logements. Cela conduit une seconde source dingalits entre les
communes : non seulement celles qui ont moins de moyens ont souvent des
difficults attirer des constructions de logement valorisantes, mais elles peinent
dautant plus financer les quipements ncessaires. La plupart des collectivits
territoriales rencontres par la mission avancent cet enjeu de financement comme
un blocage de leur action.
a. Soutenir les communes btisseuses via des aides financires
Pour soutenir les communes participant leffort de construction de
logements, le Gouvernement a cr un nouveau dispositif financier,
communment appel : aide aux maires btisseurs . Le dcret du 24 juin 2015
prvoit ainsi une aide pour les communes situes en zones tendues afin de financer
les quipements rendus ncessaires pour laccueil des populations nouvelles.
Chaque commune ralisant un effort de construction suprieur 1 % du parc
existant recevra environ 2 000 euros daide par logement. En complment, la
rgion le-de-France apporte jusqu prsent une aide consacre
laccompagnement des territoires btisseurs, destine financer les quipements
dans les quartiers des gares. Laide rgionale, fixe 4 000 euros par logement
ralis, est attribue aux territoires sengageant dans un effort de construction
annuel significatif, suprieur 1 % du parc existant.
Lexistence de ces aides soutient les collectivits territoriales dans le
dploiement dune politique doffre dquipements publics qui accompagne toute
stratgie de dveloppement du foncier. Leur niveau demeure toutefois infrieur
aux besoins exprims, et, surtout, na pas deffet dclencheur auprs des lus pour
engager, ou non, des oprations de construction. Malgr le sens positif de la
dmarche, il est peu probable que, sur lensemble du territoire, son effet permette
de respecter les objectifs dfinis par les comits rgionaux de lhabitat et de
lhbergement (CRHH) ou mme simplement les objectifs contenus dans leur
PLH.
b. Encourager et faciliter lutilisation des projets urbains partenariaux
(PUP)
En parallle, le mcanisme de projet urbain partenarial (PUP), cr par
la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre
lexclusion (dite loi MOLLE) semble tre loutil privilgi par les collectivits
territoriales pour assurer le financement des quipements publics lorsque le projet
de construction est majoritairement priv et situ en dehors dune ZAC. Le PUP
prvoit quune convention soit signe afin quune partie du financement des

 45

quipements publics soit porte par les propritaires des terrains, les amnageurs
ou les constructeurs, en change dune exonration de la taxe damnagement. Cet
outil nest toutefois pas suffisamment connu, notamment par les petites
communes, tandis quune certaine souplesse pourrait lui tre apporte. En effet,
larticle L. 332-11-3 du code de lurbanisme prvoit actuellement la prsence
obligatoire de lEPCI lorsquil est comptent en matire de PLU alors que les
quipements publics ncessaires ne relvent pas de sa comptence, mais de celles
des communes.
3. Ltat doit jouer un rle de mdiation ou de substitution face
certains blocages

Depuis la dcentralisation des comptences damnagement et

durbanisme engage dans les annes 1980, ltat nest plus en situation de piloter
lui-mme la mobilisation du foncier priv et la construction de logements. Son
rle devrait toutefois tre de faire faire en veillant ce que lintrt gnral
soit prserv. Ltat se doit ainsi dtre un rgulateur et un facilitateur pour les
projets de construction dans les territoires. Cela passe par les aides aux communes
btisseuses, mais galement par un travail de mdiation et un effort de pdagogie
lgard des lus locaux. Ltat doit notamment dmontrer aux collectivits
territoriales que la construction de logements ne reprsente pas un cot, mais une
source de revenus prennes.
ce titre, votre rapporteur salue la nomination, par le prfet de la rgion
dle-de-France, le 1er dcembre 2015, dun mdiateur rgional de la
construction de logements charg de dbloquer les projets de logements
collectifs et de faciliter leur lancement effectif, dont votre rapporteur, avec
plusieurs parlementaires, avait lui-mme propos la cration. Ce type dinitiative
pourrait tre gnralis dans toutes les zones tendues.
Proposition : Instituer des mdiateurs rgionaux de la construction de
logements, nomms par les prfets dans plusieurs rgions tendues, notamment en
Provence-Alpes-Cte dAzur.
Dans le cas o les projets de construction se heurtent des rticences
politiques locales insurmontables, ltat doit galement utiliser tous les moyens
dont il dispose pour que lintrt gnral prvale. Loutil des oprations dintrt
national (OIN) grce auquel le prfet rcupre la comptence de dlivrance des
permis de construire est utile et permettra dagir plus efficacement et rapidement.
Son utilisation dans le cadre du futur rseau Grand Paris, sous la forme
doprations dintrt national (OIN) multi-sites, est ncessaire pour surmonter le
morcellement administratif et les rticences locales qui freineraient la ralisation
de logements autour des nouvelles gares, dautant que ces OIN saccompagnent
dans bien des cas de contrats dintrt national (CIN) associant les collectivits.

 46

Proposition : Dvelopper en rgions la logique des oprations dintrt

national (OIN) et des contrats dintrt national (CIN) en cas de projet structurant
denvergure nationale, de blocage manifeste des projets de construction et
damnagement ou de dsaccord persistant entre les diffrents niveaux de
collectivits.
B. LES RECOURS CONTENTIEUX : SOURCE DE BLOCAGE ET DE
RENCHRISSEMENT DU COT DES OPRATIONS

Lhostilit aux projets de construction de logements se traduit le plus

souvent dans de nombreux recours contentieux contre les documents et
autorisations durbanisme (permis de construire) qui constituent une source de
blocage majeur de la mobilisation du foncier priv.
Le contentieux de lurbanisme renvoie une pluralit de litiges :
le contentieux de lexcs de pouvoir : le juge administratif statue sur des
recours dirigs contre les dcisions administratives prises par les autorits
comptentes dans le cadre de leurs attributions durbanisme ;
le contentieux indemnitaire : litige dont lobjet est lobtention par le
requrant dune somme dargent en rparation du prjudice subi du fait des actes
de ces mmes autorits ;
le contentieux de lurgence, en cas dimminence ou de dbut des
travaux.
Pour engager un recours lencontre dune autorisation durbanisme, le
requrant doit justifier dun intrt lui donnant qualit agir. Cet intrt agir doit
tre direct et certain selon les critres jurisprudentiels de droit commun. Interprt
de faon librale par le juge administratif, il peut faciliter la multiplication des
recours dilatoires ou abusifs. Mais, plutt quincriminer le recours possible
un juge ou le droulement des procdures, cest avant tout le droit de
lurbanisme et sa pratique quil faut faire voluer.
Pour cela, en plus de lamlioration des procdures et des propositions qui
peuvent tre faites en ce sens, il serait sans doute ncessaire de rendre le droit
moins complexe, de ne pas juxtaposer des rgles juridiques parfois sans lien entre
elles et de les stabiliser dans la dure pour mieux les faire appliquer sur le terrain
et les valuer... avant de les modifier. Lintelligibilit de la loi est un impratif.
Il permet aussi de tarir une source importante des contentieux dans laquelle
les requrants les moins bien intentionns se confortent. Une mission
parlementaire se devait, elle aussi, de ne pas passer sous silence cette volont
exprime par de nombreux acteurs !
Lenjeu central du contentieux de lurbanisme est de trouver un
quilibre entre les divers objectifs : dune part, prserver laccs au juge et le

 47

droit au recours tout en luttant contre les recours abusifs, dautre part, scuriser
juridiquement les oprations de construction tout en facilitant leur ralisation
lorsquelles ne contreviennent pas aux documents durbanisme et lintrt
gnral.
1. Lincidence des recours abusifs et dilatoires sur les oprations de
construction de logements

Les recours lencontre des autorisations ou des documents durbanisme

apparaissent toujours plus nombreux et handicapants aux yeux des acteurs
fonciers. Le cas de figure le plus dltre pour les oprateurs tant celui dun
projet de construction, conforme au PLU et pour lequel le propritaire a donn son
accord, mais lencontre duquel des tiers ont toujours la possibilit de dposer un
recours contre le permis de construire. Si on carte les recours qui pourraient tre
qualifis de professionnels , voire de mafieux dans lesquels des individus
sorganisent, de projet en projet, pour avoir des intrts agir, la plupart des
recours sont le fait dhabitants sestimant lss par le projet.
Lobjectif poursuivi par nombre de requrants peut tre, soit de ralentir
lopration de construction de logements ou dacquisition de terrains
constructibles pour in fine la mettre en chec, soit de ngocier une contrepartie
financire, soit encore par une combinaison des deux, sous une forme de chantage
visant ralentir au plus lopration, pour obtenir une meilleure compensation.
Lpuisement des voies de recours retarde de facto le dbut des constructions
attaques. Selon les reprsentants de BNP Paribas Immobilier auditionns, la
multiplication des recours contentieux rallonge la procdure de trois ans
environ, ce qui altre parfois fortement la possibilit mme de les mener bien.
La situation en France peut tre perue comme paradoxale du fait quune
personne qui sest dj exprime par une procdure publique en amont dun projet
de construction par exemple lors de llaboration dun PLU - ne perd pas son
droit au recours, linverse de ce qui se fait en Belgique notamment. Les tiers,
pour lesquels lintrt pour agir est reconnu par le juge administratif, peuvent en
effet dposer un recours lencontre dun permis de construire tout moment.
Des avances relles depuis les ordonnances de 2013, mais peu ressenties
par les promoteurs et les collectivits
a. Les prconisations du rapport Labetoulle (1) prises en compte par
lordonnance du 18 juillet 2013 et par la loi dite Macron
Lordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de lurbanisme
vise rpondre deux objectifs principaux : acclrer le rglement des litiges et
prvenir les contestations dilatoires ou abusives. Elle rsulte essentiellement des
propositions formules par le groupe de travail prsid par M. Daniel Labetoulle.
(1) Construction et droit au recours : pour un meilleur quilibre, rapport du groupe de travail prsid par
Daniel Labetoulle, avril 2013.

 48

Prconisations du groupe de travail prsid par M. Daniel Labetoulle

Le groupe de travail constitu par M. Daniel Labetoulle avait pour objectif de faciliter
la ralisation de projets permettant la production de logements en scurisant les oprations
de construction et en luttant contre les recours regards comme abusifs tout en prservant
laccs au juge .
En respectant trois sries dexigences :
1 Respecter le principe du droit au recours et trouver un quilibre entre la scurit
juridique des autorisations durbanisme et le principe de lgalit ;
2 viter daccentuer le particularisme, dj trs marqu, du contentieux de
lurbanisme ;
3 viter dalourdir le travail des juridictions.
Sept mesures ont t prconises :
1 Clarifier les rgles de lintrt pour agir ;
2 Introduire une procdure de cristallisation des moyens ;
3 Organiser un mcanisme de rgularisation en cours dinstance linitiative du juge ;
4 Permettre au dfendeur linstance de prsenter des conclusions reconventionnelles
caractre indemnitaire ;
5 Encadrer le rgime des transactions par lesquelles il est mis fin linstance ;
6 Recentrer laction en dmolition sur son objet premier ;
7 Donner aux cours administratives dappel une comptence de premier et dernier
ressort pour certains projets de construction de logements.

Lordonnance de 2013, qui sapplique aux zones tendues, vise rduire le

nombre de recours contentieux lencontre les permis de construire en encadrant
lintrt pour agir des tiers et en mettant en place un recours indemnitaire en cas
de recours abusifs carts par les juridictions administratives.

Encadrement de lintrt pour agir des tiers

Jusqu lordonnance de 2013, le juge administratif avait eu une
interprtation trs librale de la qualit agir des tiers lencontre des
autorisations de construction ou damnagement. Ainsi, lintrt pour agir du
voisin dcoulait de la proximit de son habitation ou du terrain dassiette de la
construction projete et non pas ncessairement de la construction elle-mme. La
jurisprudence avait seulement cart lintrt pour agir dun tiers qui ne pouvait se
prvaloir que de sa seule qualit de rsident de la commune. Cette interprtation
souple et bienveillante de lintrt pour agir des tiers a t identifie comme une
des sources de la multiplication des recours de voisinage et/ou financiers
lencontre des permis de construire.
Lordonnance du 18 juillet 2013 a donc redfini la notion dintrt pour
agir des tiers lencontre des autorisations de construire ou de lotir. Hors personne

 49

publique ou association, les nouvelles dispositions de larticle L. 600-1-2 du code

de lurbanisme encadrent et limitent lintrt agir dun tiers pour les recours
dposs lencontre dune autorisation de construire aprs le 19 aot 2013.
Dsormais, un tiers nest recevable former un recours pour excs de
pouvoir lencontre dune autorisation de construire ou de lotir que si la
construction, lamnagement, ou les travaux sont de nature affecter
directement les conditions doccupation, dutilisation ou de jouissance du
bien quelle dtient ou occupe rgulirement ou pour lequel elle bnficie dune
promesse de vente, de bail ou dun contrat prliminaire mentionn larticle
L. 261-15 du code de la construction et de lhabitation . Lintroduction de cette
dfinition lgale de lintrt pour agir a t conue comme un signal adress aux
juridictions pour les inviter retenir une approche plus restrictive. Les requrants
devront dsormais prendre un soin particulier dmontrer et caractriser leur
intrt agir.
CE, 10 juin 2015, GINO BRUDEL
Le Conseil dtat apporte des prcisions sur les modalits dadministration de la preuve de
lintrt pour agir contre un permis de construire, de dmolir ou damnager (art. L. 600-1-2
du code de lurbanisme), en indiquant quelles sont les obligations minimales pesant sur le
demandeur :
Sur lintrt agir : il appartient tout requrant qui saisit le juge administratif dun REP
tendant lannulation dun permis de construire, de dmolir ou damnager, de prciser
latteinte quil invoque pour justifier dun intrt lui donnant qualit pour agir, en faisant
tat de tous les lments suffisamment prcis et tays de nature tablir que cette atteinte
est susceptible daffecter directement les conditions doccupation, dutilisation ou de
jouissance de son bien ( )

La proximit gographique est voue cependant rester lun des critres

de la reconnaissance de lintrt pour agir (CAA Lyon, 5 novembre 2013 : en
raison de la proximit immdiate de la proprit du requrant, les travaux
dextension dune maison dhabitation taient susceptibles daffecter directement
les conditions doccupation de son bien).
Lintrt doit tre apprci non plus la date dintroduction du
recours, mais la date daffichage de la demande du ptitionnaire en mairie,
sauf pour le requrant justifier de circonstances particulires , pour empcher
la constitution artificielle dun intrt pour agir et un certain nombre de recours
mafieux (nouvel article L. 600-1-3).
Dcision n 2011-138 QPC du 17 juin 2011, Association Vivraviry
La jurisprudence du Conseil constitutionnel a confirm la possibilit pour le lgislateur, sous
rserve de ne pas porter datteinte substantielle au droit un recours juridictionnel effectif,
de limiter lintrt pour agir des requrants.
Considrant quen adoptant larticle L. 600-1-1 du code de lurbanisme, le lgislateur a
souhait empcher les associations, qui se crent aux seules fins de sopposer aux dcisions
individuelles relatives loccupation ou lutilisation des sols, de contester celles-ci.

 50

Recours indemnitaire lencontre des recours abusifs

Lordonnance du 18 juillet 2013 introduit, avec un nouvel article L. 600-7
du code de lurbanisme, un recours indemnitaire lencontre des recours abusifs
carts par les juridictions administratives. Ce nouvel article confre au
bnficiaire de lautorisation durbanisme qui a fait lobjet dun recours quil
estime dilatoire et abusif, la facult de solliciter du juge administratif, par le biais
dun mmoire distinct, la condamnation du requrant lui allouer des dommages
et intrts en raison de lincidence de ce recours sur sa situation individuelle.
Cette nouvelle disposition vise dissuader les recours abusifs, cest--dire
les recours forms non pas pour dfendre un intrt lgitime, mais par opposition
systmatique, de nature politique ou autre, avec une volont de nuire et surtout
ceux dposs pour monnayer un dsistement. Jusqu la cration de ce nouveau
dispositif, la seule arme des juridictions administratives face aux recours
crapuleux tait la condamnation une amende, limite 3 000 euros, relevant
dun pouvoir propre du juge. Dsormais, le juge administratif devrait aboutir
des condamnations indemnitaires plus leves que la simple condamnation
une amende et savrer mieux adaptes aux enjeux qui sattachent au dpt dun
recours pour excs de pouvoir dans le cadre dune opration de construction.

Rgularisation en cours dinstance et encadrement du rgime des

transactions
Lordonnance de 2013 a galement permis la traduction en droit de deux
des recommandations du rapport. Les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de
lurbanisme permettent dornavant au juge de suspendre la procdure si une
rgularisation du permis de construire est envisageable. De mme, le nouvel
article L. 600-8 prvoit lobligation denregistrer auprs de ladministration fiscale
les transactions par lesquelles un requrant met fin un contentieux, cela afin
dviter des formes de chantage.

Limitation de laction en dmolition aux zones protges

La scurisation des oprations de construction est un sujet majeur. Or, de
nombreuses oprations taient soumises un risque dinscurit juridique
important en raison notamment de lexistence dun recours permettant la
dmolition dune construction difie conformment un permis de construire
annule par la justice administrative (article L. 480-13 du code de lurbanisme).
La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement
avait dj rduit le dlai de ce recours deux ans compter de lannulation du
permis de construire. Suivant le rapport Labetoulle et afin de recentrer laction
en dmolition sur son objectif premier, la loi du 6 aot 2015 pour la croissance,
lactivit et lgalit des chances conomiques (dite Loi Macron ) a limit les
possibilits de recourir une action en dmolition aux seules zones
bnficiant dun rgime de protection particulier.

 51

Cette mesure a t conteste, notamment du fait que, hors zones protges,

il nest plus possible dobtenir la dmolition dune construction dans une zone
couverte par dun document durbanisme, y compris dans une zone naturelle non
spcifiquement protge, alors mme que le permis de construire aurait t annul.
Force est de constater que prcdemment, cette disposition tait trs peu suivie
deffets concrets, en particulier hors de ces zones protges. Elle tait cependant
utilise comme une pe de Damocls pour les nombreux projets de
construction, ce qui les freinait dautant, car les banques, comme lensemble des
acqureurs potentiels des biens construits, refusaient de sengager sur un projet
soumis un tel risque. Il sera ncessaire dvaluer dans la dure la porte de cette
modification et de quelle manire seront pris en compte les prjudices subis par
des constructions engages conformment des permis de construire par la suite
annuls.
b. Les efforts entrepris par la juridiction administrative sont poursuivre
La juridiction administrative sest efforce ces dernires annes
proportionner la dure des procdures aux enjeux rels des dossiers qui lui sont
dfrs en matire durbanisme et damnagement.

Rduction du stock et des dlais de traitement

La juridiction administrative veille apurer son stock de contentieux, dont
celui li aux requtes lencontre des permis de construire. Les stocks de
contentieux en attente reprsentent entre un an et deux ans dactivit en fonction
des territoires, la consigne de la juridiction administrative tant dliminer, en
priorit, le stock de recours datant de plus de deux ans.
Ce pilotage plus fin du stock saccompagne dune rduction des dlais de
traitement des recours. La rgle reste celle de labsence de dlais maximaux pour
traiter les recours en matire durbanisme. Toutefois, le dlai moyen au niveau
national a t ramen moins de deux ans (1 an et 11 mois). Au niveau du
tribunal administratif de Montreuil, juridiction situe en zone tendue, le dlai de
jugement est denviron un an.

Effets des rformes de 2013

Depuis 2012, le nombre de recours dposs contre des permis de
construire accords a connu une certaine baisse dans les juridictions
administratives situes en zone tendue. En le-de-France, par exemple, le nombre
daffaires enregistres par les tribunaux administratifs du ressort de la cour
administrative dappel de Versailles (Hauts-de-Seine, Val dOise, Essonne,
Yvelines et Seine-Saint-Denis) contre des permis de construire accords a baiss
de 25 % entre 2012 et 2014.

 52

Nombre daffaires enregistres par les tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise,

Montreuil et Versailles contre des permis de construire accords

Nombre daffaires enregistres

2012

2013

2014

569

438

424

Source : Cour administrative dappel de Versailles.

Par ailleurs, le dcret du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de

lurbanisme a supprim titre exprimental, du 1er dcembre 2013 au
1er dcembre 2018, lappel en zone tendue. Afin dacclrer le traitement des
recours dans les communes souffrant dun dficit de logements, les tribunaux
administratifs statuent ainsi en premier et dernier ressort sur les recours
dirigs contre les permis de construire ou de dmolir un btiment usage principal
dhabitation ou contre les permis damnager un lotissement.

CE ref, 23 dcembre 2013, n 373468

Le juge des rfrs du Conseil dtat a rendu, le 23 dcembre 2013, une ordonnance de rejet
de la demande de suspension de larticle R. 811-1-1 du code de justice administrative, issu
des dispositions du dcret du 1er octobre 2013 supprimant la voie dappel dans le cadre des
litiges relatifs aux permis de construire dlivrs pour la construction de logements dans les
communes situes en zone tendue.
Pour rejeter le moyen tir de lerreur manifeste dapprciation, le juge revient sur les motifs,
sur ltendue matrielle, spatiale et temporelle limite de cette rforme et sur le dispositif
spcifique de mesure de son impact prvu pendant la dure de sa mise en uvre :
Considrant que la suppression de la voie dappel opre par les dispositions contestes
de larticle R. 811-1-1 du CJA vise raccourcir les dlais dans lesquels les dcisions
rendues sur les recours dirigs contre les dcisions prparant ou autorisant la construction
de btiments usage dhabitation sont susceptibles de revtir dfinitivement le caractre de
chose juge ; que les seules communes vises par ces dispositions sont celles qui connaissent
un dsquilibre marqu entre loffre et la demande de logements, entranant des difficults
srieuses daccs au logement sur lensemble du parc rsidentiel existant .

Les chiffres transmis par la cour administrative dappel de Versailles sur

son activit et celle des tribunaux administratifs de son ressort illustrent les effets
de la suppression de lappel dans les zones tendues. Ainsi, au tribunal
administratif de Montreuil, sur 59 jugements rendus en 2014 sur les autorisations
durbanisme, seuls 8 pourvois en cassation ont t dposs soit prs de 90 % de
jugements dfinitifs en premier ressort.

 53

c. Le ressenti partag par les acteurs de la construction dnote avec les

faits
Quils soient promoteurs immobiliers, reprsentants des collectivits
territoriales ou oprateurs fonciers, tous les acteurs auditionns dans le cadre de la
mission ont unanimement indiqu que le nombre de recours na pas diminu avec
lentre en vigueur de lordonnance et que les dlais de construction sont toujours
plus longs du fait de recours abusifs.
Or, les chiffres de la juridiction administrative contredisent le ressenti sur
le terrain. Le nombre de recours dposs baisse et ne reprsente quune faible part
du nombre de permis accords tandis que la dure de traitement des recours est
plus courte, notamment du fait de la systmatisation de la ngociation permettant
dviter que les recours naboutissent leur terme.
Sur ces trois dernires annes, le nombre de requtes dposes contre un
permis de construire accord sur lensemble du territoire est en baisse tendancielle
comme lillustre le tableau ci-dessous :

Nombre daffaires enregistres par les tribunaux administratifs de France contre des
permis de construire accords

Nombre daffaires enregistres

2012

2013

2014

2015 (estimation)

4 166

3 884

3 529

3 500

Source : Conseil dtat.

Cette baisse, sans doute due la rforme de la procdure contentieuse de

2013, est toutefois corrler avec le ralentissement de lactivit dans le secteur de
la construction qui entrane une baisse mcanique du nombre de recours dposs.
Le nombre de recours dposs ne reprsente, par ailleurs, quune trs
faible proportion du nombre de permis de construire accords. Selon les
statistiques du Commissariat gnral au dveloppement durable (CGDD),
245 174 permis de construire ont t accords en 2014. Les recours lencontre
des permis de construire ne reprsentent donc que 1,4 % du total des permis
accords en 2014, une proportion trs faible compare au ressenti des acteurs
sur le terrain.
Nanmoins, ces chiffres sont nuancer car ils ne tiennent pas compte du
volume de construction de chaque permis de construire. Ces diffrences
dapprciation entre les acteurs de terrain et les autorits juridictionnelles
ncessiteraient un rapprochement entre ceux-ci pour mesurer limpact rel de ces
recours en nombre de logements bloqus.

 54

2. carter plus rapidement les recours abusifs et encadrer davantage

lintrt agir dans le respect du droit au recours

Alors que de nombreuses avances ont t faites depuis 2013 pour

encadrer lintrt agir et dissuader les recours abusifs ou frauduleux, leurs effets
doivent encore tre stabiliss. Par ailleurs, dautres mesures ont t souvent
envisages et avances par certaines des personnes auditionnes par la mission.
Il sagit notamment de la cration dun rfr du ptitionnaire ou rfr
validit afin dobtenir du juge des rfrs quil se prononce sur les moyens
avancs par le requrant. La mission na pas retenu cette proposition, car, outre le
travail que cela reprsenterait pour des tribunaux dj surchargs, son caractre
oprationnel pour limiter les recours abusifs semble peu certain. En effet, un tiers
qui dpose un recours contre un permis de construire pour esprer le ralentir, voire
lannuler, ne mettra srement pas un terme la procdure engage tant que le
recours naura pas t jug au fond, quand bien mme un jugement en rfr sur le
srieux de ses moyens lui aura donn tort. Enfin, pour le porteur de projet et ses
financeurs, la scurit juridique du projet ne sera assure quune fois lensemble
des recours purgs.

Cristallisation des moyens du requrant

Une piste restant encore approfondir est celle de la cristallisation des
moyens, savoir limpossibilit de soulever des moyens nouveaux, passe une
certaine date.
Le rapport Labetoulle stait dj pench sur la question de la
concentration dans le temps de lexpression des moyens soulevs lappui des
recours contre les autorisations durbanisme. Le groupe de travail avait dnonc le
fait que parmi les phnomnes qui concourent lallongement des dlais
dinstruction des recours contentieux devant le juge administratif figure la
pratique qui consiste, pour leurs auteurs, grener les moyens quils invoquent
lappui de leurs conclusions dannulation au fil des mois, plutt que den faire
demble la prsentation complte (1) .
Si cette proposition laissait craindre un effet pervers en incitant les
requrants invoquer par prcaution, lapproche de la date fixe par le juge,
des moyens dpourvus de consistance dans limmdiat mais permettant de prendre
date , la cristallisation des moyens a t mise en place par le dcret du
1er octobre 2013. Celui-ci a cr larticle R. 600-4 du code de lurbanisme au
terme duquel : saisi dune demande motive en ce sens, le juge devant lequel a
t form un recours contre un permis de construire, de dmolir ou damnager
peut fixer une date au-del de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus tre
invoqus . Si le juge apprcie librement, au cas par cas, lopportunit de la
mesure et fixe, le cas chant, la date partir de laquelle aucun moyen nouveau,
(1) Construction et droit au recours : pour un meilleur quilibre, rapport du groupe de travail prsid par
Daniel Labetoulle, avril 2013.

 55

hormis ceux dordre public, ne peut tre soulev, linitiative de la mesure

appartient aux dfendeurs linstance.
Comme jusqu prsent le juge saisi dune demande de cristallisation des
moyens nest pas dans une situation de comptence lie, votre rapporteur propose
de la rendre obligatoire et de permettre au juge den tre un des initiateurs avec la
partie dfenderesse.
Proposition : Rendre obligatoire la cristallisation des moyens demands
par les parties partir dune date donne et ouvrir linitiative de cette procdure au
juge.

Limiter la dure des procdures abusivement longues

Si la longueur des procdures est encore sujette dbat, chacun saccorde
dire que les juges font avec les moyens dont ils disposent ! Pour viter des
procdures qui, par leur longueur et la mauvaise volont de lune des parties,
durent plus que le temps ncessaire pour rendre le droit, une des propositions
serait de fixer un dlai maximal pour la transmission des pices et mmoires
demands par le juge sous peine de clore linstruction (1). De mme, au bout dun
temps dinstruction dterminer, si lune des parties demande de manire formelle
une date de fixation de laudience, la partie adverse et le juge ne devraient
pourvoir sy opposer que par des arguments motivs.
Proposition : Encadrer le dlai de transmission par les parties des pices
demandes par le juge, sous peine de clture de la procdure, et accorder de droit
la fixation dune date daudience.

Encourager le recours la mdiation pralable

Afin de rduire le volume du contentieux et dacclrer le rglement des
diffrends lorsque le plaignant est de bonne foi, le recours la mdiation pralable
devrait tre encourag. La mdiation peut permettre avec laide dun tiers, neutre,
impartial et qualifi, qui na aucun pouvoir de dcision, de rtablir une
communication entre les parties pour quelles trouvent elles-mmes un accord
amiable. Le recours une telle procdure est trs rare dans le contentieux
administratif, linverse du contentieux civil pour lequel la procdure de
mdiation est formalise par loi du 8 fvrier 1995 relative lorganisation des
juridictions et la procdure civile, pnale et administrative.
Pourtant, des expriences locales positives existent et se sont dveloppes
de manire conventionnelle. Cest notamment le cas Grenoble o une charte
thique et une convention ont t conclues par le tribunal administratif, le
dpartement de lIsre, la commune et le Barreau de Grenoble pour organiser
le rglement amiable de certains litiges administratifs, notamment en matire
durbanisme.
(1) Publication et analyse du rapport Labetoulle sur les recours abusifs, Arnaud Gossement, mai 2013.

 56

Ce type de dmarche devrait tre gnralis en obligeant les magistrats

informer les parties sur lintrt et lobjet de la mdiation et leur proposer
dy avoir recours avant de se lancer dans une procdure contentieuse, comme
lavait propos la commission mixte Immobilier - Mdiation du Barreau de Paris
en novembre 2013.
Proposition : Obliger les tribunaux administratifs informer les parties
sur lintrt et lobjet de la mdiation et leur proposer dy avoir recours avant de
se lancer dans une procdure contentieuse.
Encourager les tribunaux administratifs, les collectivits et les barreaux
conclure des chartes thiques et des conventions organisant le rglement amiable.

 57

DEUXIME PARTIE
ALLIER LURBANISME OPRATIONNEL ET LA FISCALIT POUR
MOBILISER DU FONCIER CONSTRUCTIBLE
I. INSTAURER UNE FISCALIT PLUS INCITATIVE POUR UTILISER LES
TERRAINS DANS UN OBJECTIF DINTRT GNRAL

La fiscalit applicable aux terrains est un lment dterminant dans le

fonctionnement du march foncier. Les impositions relatives la dtention de
foncier ou sa mutation peuvent modifier les arbitrages dun propritaire et
constituer des incitations puissantes vendre un terrain constructible. Malgr de
nombreuses tentatives de rforme depuis le dbut des annes 2000, la fiscalit
franaise actuelle encourage pourtant davantage la rtention des terrains que leur
mise en vente. Les enseignements de ces checs doivent aujourdhui tre tirs
pour quune rforme densemble de la fiscalit des terrains soit enfin mise en
uvre selon une nouvelle mthode.
A. LE SYSTME FISCAL ACTUEL ENCOURAGE LA RTENTION DU
FONCIER CONSTRUCTIBLE
1. Un dsquilibre marqu entre la taxation du stock et du flux

La fiscalit des terrains en France repose sur deux impositions

principales :
limposition sur la proprit (taxation des stocks) via la taxe foncire sur
les proprits non bties ;
limposition sur les mutations (taxation des flux) via limposition des
plus-values immobilires.
a. La taxe foncire sur les proprits non bties repose sur une assiette
dpasse
La taxe foncire sur les proprits non bties (TFPNB) est paye tous les
ans par le propritaire ou lusufruitier dun terrain, quil soit constructible ou non,
et son produit est vers aux communes et aux tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI). La TFPNB est assise sur la valeur locative
cadastrale des terrains, dtermine de manire forfaitaire par ladministration
fiscale selon un tarif lhectare fix par commune et par nature de proprit. Or,
les valeurs locatives appliques aujourdhui sont extrmement basses et ne
correspondent plus la ralit des valeurs de march et leurs volutions. La
cause de ce dcalage est simple : ces valeurs locatives sont issues dune rvision
gnrale des valuations opre en 1961. Ses rsultats nont t actualiss qu

 58

deux reprises : en 1974 et en 1980. Depuis 1981, le tarif est simplement major
chaque anne laide de coefficients forfaitaires fixs au niveau national par la loi
de finances pour tenir compte de lvolution des loyers.
Cest la raison pour laquelle, la suite de ce qui a t entrepris par le
Gouvernement pour rvaluer les valeurs locatives des locaux dhabitation de
manire exprimentale dans cinq dpartements et, de manire gnralise, pour les
locaux professionnels, votre rapporteur avait propos par voie damendement au
projet de loi de finances pour 2016 quune dmarche similaire puisse avoir lieu
concernant les valeurs locatives des terrains non btis. Cet amendement na pas
reu le soutien du Gouvernement, du fait de la mobilisation dj substantielle des
services du ministre des finances dans les chantiers ouverts prcits, et na
malheureusement pas t adopt.
Pour compenser la faiblesse de lassiette de la TFPNB, les communes et
les EPCI ont fix des taux dimposition trs levs. Si le taux dimposition pour
2013 variait, selon les territoires, de 2 % 228 %, il est en moyenne de 41,66 %
pour les communes seules (1). Malgr ces taux trs majoritairement levs, la
TFPNB constitue une recette marginale pour le bloc communal : environ 1,5 %
des recettes fiscales (2).
Cette sous-valuation est particulirement marque pour des terrains
constructibles dans une zone urbaine ou pri-urbaine tendue, l o la ville a
rattrap des terres anciennement agricoles, aujourdhui pas ou peu
exploites. Le montant de la TFPNB est faible alors que la valeur de march, ou
valeur vnale, de ces terrains est trs importante en cas de vente pour un projet de
construction. titre dexemple, pour une parcelle de 34 818 m situe dans
lEssonne (le-de-France), la taxe foncire ntait que de 451 en 2014 (3).
Cette situation renforce le faible cot de portage des terrains non btis.
Un investissement dans un terrain nu est un investissement sr et qui ncessite trs
peu de dpenses dentretien. Le conserver plusieurs annes supplmentaires en
pariant que sa valeur vnale augmentera ne cote donc presque rien. Tout
encourage, par consquent, le propritaire dun terrain ne pas le mettre en
vente et pratiquer une forme de rtention foncire.
Pour corriger cette sous-valuation particulirement criante pour les
terrains constructibles, le lgislateur a tent, plusieurs reprises depuis la loi du
13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains (SRU) de
revaloriser lassiette de cette taxe. Larticle 54 de la loi SRU a ainsi permis aux
communes de dcider dune revalorisation forfaitaire de la valeur locative
cadastrale des terrains devenus constructibles en application dune carte
(1) Source : Direction gnrale des collectivits locales (DGCL).
(2) Rapport dinformation de MM. Franois Pillet, Ren Vandierendonck, Yvon Collin et Philippe Dallier, Les
outils fonciers des collectivits locales : comment renforcer des dispositifs encore trop mconnus ?, Snat,
octobre 2013.
(3) Source : Le Parisien, dition du 16 octobre 2015.

 59

communale, dun plan local durbanisme (PLU) ou dun plan de sauvegarde ou de

mise en valeur. Cette majoration tait plafonne 5 francs/m, soit 0,76 /m. La
loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a
augment le niveau de cette majoration optionnelle qui pouvait, partir du
1er janvier 2007, aller de 0 3 /m. Dans les deux cas, ces mesures ont t
prsentes comme une incitation la mise en vente de ces terrains et un moyen de
lutter contre la rtention foncire. Toutefois, seul un trs faible nombre de
communes ont utilis cette possibilit : 267 en 2012. Par ailleurs, 66 % des
communes qui ont adopt une dlibration en ce sens ont major la valeur locative
cadastrale des terrains btir dune valeur infrieure ou gale 1 euro par mtre
carr seulement. un tel niveau, le caractre incitatif de la hausse de la TFPNB
est trs faible. Il semble donc que la raison principale ayant motiv les communes
tait une hausse de leurs recettes fiscales et non la volont de dclencher des
ventes de terrains btir.
Constatant lchec des majorations optionnelles depuis 2001, le lgislateur
sest engag, depuis 2012, dans des mcanismes de majoration obligatoire dans
les zones o le besoin de logements est le plus important. La loi du
14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 a dabord instaur une
majoration forfaitaire automatique de 5 /m, partir du 1er janvier 2014, puis de
10 /m, partir du 1er janvier 2016, pour les terrains constructibles situs dans
une zone dfinie par arrt conjoint des ministres chargs du budget et du
logement. Les communes conservaient toutefois un droit de veto et de modulation
de cette majoration. La loi du 29 dcembre 2012 de finances pour 2013 a
supprim ce droit de veto et de modulation des communes tout en prcisant que
cette majoration obligatoire sappliquerait dans les 28 agglomrations o
sapplique la taxe sur les logements vacants (TLV). Reporte dun an par la loi de
finances pour 2014, du fait notamment quelle allait sappliquer sur des terrains
toujours agricoles mme si actuellement non exploits, puis recentre sur
727 communes (classes la fois en zones A bis ou A et en zone TLV), cette
majoration est entre en vigueur pour les impositions dues au titre de 2015. Elle ne
visait donc que les terrains classs constructibles, mais non construits et situs
dans des zones en forte tension.
Mal calibre dans son volution (avec des augmentations de taxe parfois
spectaculaires entre 2014 et 2015), insuffisamment explique lavance dans son
objet alors que son principe avait t adopt deux ans avant, la mesure na
bnfici daucune forme dinformation pralable. Un simple courrier en dbut
danne auprs des contribuables concerns leur aurait permis de connatre la
somme qui leur serait rclame lautomne et aurait surtout pu les inciter utiliser
leur terrain ou le vendre, puisque le but tait bien celui-ci et non daugmenter les
recettes des collectivits. Mais cette dmarche nest pas dans notre pratique
habituelle et force est de constater que les conditions du dbat budgtaire au
Parlement font quaucune valuation pralable de la mesure sur des cas concrets
navait t discute.

 60

Lentre en vigueur de cette majoration a suscit un toll chez de

nombreux contribuables et lus... au moment o les avis dimposition taient
communiqus. Bien que relevant dun cas isol, certains contribuables ont ainsi vu
leur taxe foncire augmenter de 800 %, avec un paiement effectuer dans le court
dlai habituel.
Devant ces contestations et ces imperfections objectives, la loi de finances
pour 2016 a supprim les majorations obligatoires de 5 /m et 10 /m et leur a
substitu, partir du 1er janvier 2017, une majoration de 3 /m qui peut tre
module par les communes de 1 /m 5 /m, en retenant un nombre entier.
Le dispositif, dune bien moindre porte, est donc de nouveau aux mains des
collectivits territoriales.
Ces errements lgislatifs ont montr quil tait devenu de plus en plus
difficile de modifier un systme devenu lui-mme obsolte. Ils sont lexemple
dun manque de lisibilit pour les citoyens de la volont de ltat et du manque
dinscription dans la dure de celle-ci, alors que, par nature, les questions touchant
la proprit et la terre en France sont souvent vcues comme intouchables et
immuables.
Outre ses effets mal matriss, cette tentative de rforme plusieurs fois
reporte permet de tirer plusieurs enseignements :
une volution de la fiscalit est un acte politique fort qui se doit donc
dtre rellement value au pralable, puis porte politiquement et enfin tre
explique pratiquement, notamment auprs des contribuables concerns afin de
leur permettre de se positionner diffremment. Surtout, elle doit sinscrire et tre
ressentie dans une dmarche publique plus large, ncessairement
pluriannuelle et mettant en uvre dautres outils que la fiscalit ;
cette dmarche a mis en vidence des montants de TFPNB jusqu
prsent spectaculairement peu levs, justifiant la ncessit, dans les zones
tendues urbanises, l o se trouve le logement rare et cher et o les besoins sont
consquents, de revoir effectivement les montants de cette taxe afin dinciter
rellement les propritaires mobiliser leurs terrains pour construire, plutt que de
connatre des situations de rente foncire ;
ce dbat a aussi mis en lumire des cas o les hausses taient appliques
sur des terrains qui auraient d en tre exempts si lusage qui en tait fait et le
droit des sols dun ct rencontraient, de lautre, les rgles fiscales ! Un verger,
situ dans le Val dOise, montr comme lexemple du mauvais calibrage de la
rforme, se trouvait, par exemple, tre une parcelle constructible non btie et non
rattache du point de vue du droit des sols celle de la construction mitoyenne qui
en a lusage. De deux choses lune, soit ce terrain est destin la construction et
cest bien la rgle fiscale en question qui doit lui tre applique, soit ses
propritaires et la commune qui, rappelons-le, tablit le droit des sols et la class
constructible, souhaitent de concert le garder sous forme de verger et ce terrain

 61

devrait tre dclar non constructible et/ou rattach au pavillon mitoyen. Il ne

serait alors pas assujetti la TFPNB ! De mme, un autre terrain soumis cette
taxe tait en fait une alle desservant plusieurs pavillons, alors que manifestement
il nest pas constructible au sens premier. Ces exemples dmontrent quil y a donc
lieu daller, particulirement en zones tendues, vers des oprations de
remembrement urbain (voir supra). De mme, le fait pour la collectivit de
confrer des droits construire ne doit pas consister uniquement donner
artificiellement une valeur thorique trs leve un terrain, mais devrait
sentendre comme la volont, au moins moyen terme, de voir ce terrain
construit.
b. Le rgime dimposition des plus-values immobilires nincite pas les
propritaires vendre
linverse de la dtention, la mutation dun terrain constructible,
loccasion dune vente ou dune donation, fait lobjet dune imposition importante.
Mais celle-ci incite, elle aussi, la rtention du foncier constructible.
Depuis 1963, les plus-values immobilires sont, en effet, taxes dans le
cadre de limpt sur le revenu peru par ltat. Elles sont soumises un
prlvement forfaitaire libratoire de 19 % auquel sajoutent les prlvements
sociaux hauteur de 15,5 %. Depuis sa cration, cette imposition fait lobjet
dabattements en fonction de la dure de dtention du bien qui rpondent
deux objectifs :
prendre en compte lrosion montaire, cest--dire linflation entre la
date dacquisition et la date de cession ;
dissuader les comportements spculatifs en taxant plus lourdement les
plus-values immobilires de court terme.
La loi de finances rectificative du 19 septembre 2011 a encore largi la
porte ce rgime dabattement, sans que ces effets nfastes aient t mesurs. La
dure de dtention du bien permettant dobtenir une exonration totale a en effet
t double pour passer de quinze trente ans tandis que le taux dabattement
annuel est devenu progressif. De 2 % entre la 6me et la 17me anne, labattement
passait ensuite 4 % entre la 18me et la 24me anne pour atteindre enfin le taux de
8 % entre la 25me et la 30me anne. Ce dispositif, aux abattements considrables
en fin de priode, est trs rapidement apparu comme encourageant la rtention
foncire et lattentisme dans un contexte conomique incertain.
Depuis 2012, les tentatives de neutralisation du barme dimposition
de plus-values immobilires rsultant de cessions de terrains btir se sont
multiplies. Le projet de loi de finances pour 2013 a tent, une premire fois, de
corriger cette incitation la rtention foncire en supprimant tout abattement en
raison de la dure de dtention. Censure par le Conseil constitutionnel du fait de
lexistence de taux confiscatoires , cette rforme a t une nouvelle fois
adopte dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Le Conseil

 62

constitutionnel, dans sa dcision n 2013-685 DC du 29 dcembre 2013 (1) a, de

nouveau, censur cette rforme. Il a, cette occasion, ferm la porte toute
suppression des abattements pour dure de dtention. Selon le Conseil, le fait de
ne pas prendre en compte linflation peut, en effet, conduire taxer, non pas la
plus-value relle (plus-value brute corrige de linflation), mais une partie du
capital initial si la plus-value relle est infrieure linflation.
Tirant les enseignements de ces checs, la loi de finances pour 2015, faute
de pouvoir une nouvelle fois supprimer le systme dabattement pour dure de
dtention, a fait le choix daligner le rgime dabattement des plus-values de
cession de terrains btir sur celui mis en place pour les terrains btis en 2014,
afin de limiter les incitations la rtention de foncier. Ce rgime se caractrise par
le retour dun cadencement linaire. Contrairement au systme en vigueur depuis
2011, le taux dabattement annuel pour limpt sur le revenu est constant ( 6 %)
entre la 6me et la 21me anne de dtention et les plus-values sont totalement
exonres au bout de vingt-deux ans de dtention contre trente ans auparavant.
Toutefois, cet alignement des rgimes dimposition a maintenu des abattements
progressifs en ce qui concerne les prlvements sociaux. Entre la 6me et la
22me anne de dtention, labattement est, en effet, de 1,6 % pour les
prlvements sociaux alors quil est de 9 % entre la 23me et la 30me anne. Ce
choix de cadencement, qui continue dencourager la rtention foncire, sexplique
essentiellement, selon la rapporteure gnrale du budget (2), par des considrations
budgtaires.
lissue de ces allers et retours lgislatifs, la fiscalit des plus-values
immobilires incite donc toujours aujourdhui la rtention foncire. Un
propritaire dun terrain constructible a intrt le conserver le plus longtemps
possible avant de le mettre en vente. Plus il attendra, plus il bnficiera
dabattements importants sur sa plus-value. Le taux dabattement annuel (6 %) est
bien plus lev que celui de linflation (0 % en 2015 et 1,3 % en moyenne sur les
dix dernires annes). Par ailleurs, le dispositif actuel est peu comprhensible
puisque les dures permettant des abattements et leur cadencement sont diffrentes
selon quil sagit de limpt sur le revenu ou des prlvements sociaux.
Enfin, limposition des plus-values immobilires dans le cadre de
limpt sur le revenu, sajoutent deux taxes complmentaires que le cdant doit
acquitter dans certains cas :
La taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles (TFTC),
cre par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement
(ENL), peut tre mise en place par une commune ou un EPCI comptent en
matire de PLU. Elle sapplique lors de la premire cession, titre onreux, de
terrains nus ayant t rendus constructibles par le classement du PLU ou dun

(1) http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2013/2013-685-dc/decision-n-2013-685-dc-du-29-decembre2013.139024.html
(2) Rapport gnral n 2260 de Mme Valrie Rabault, dpute, sur le projet de loi de finances pour 2015.

 63

document en tenant lieu. Le taux de la taxe est fix 10 %. Son assiette

correspond la diffrence entre le prix de cession et le prix dacquisition du
terrain actualis en fonction de lindice des prix la consommation. Lobjectif de
cette taxe est de permettre aux collectivits territoriales de bnficier dune partie
de la plus-value laquelle elles ont contribu en rendant le terrain constructible et
de financer ainsi les quipements publics rendus ncessaires par lextension de
lurbanisation. Seules 6 339 communes lavaient toutefois instaure en 2013.
La taxe sur la cession titre onreux de terrains rendus
constructibles, cre par la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de
lagriculture et de la pche (LMA), peut se cumuler avec la prcdente. Elle est
due lors de la premire cession titre onreux de terrains nus rendus
constructibles lorsque le prix est suprieur 15 000 et que la plus-value est
suprieure dix fois le prix dacquisition. Son taux est de 5 % ou 10 % et
lassiette est la mme que celle de la TFTC. Son produit est vers au profit dun
fonds pour linstallation des jeunes agriculteurs. Cette taxe constitue une forme de
compensation agricole la consommation des terres agricoles.
Laccumulation de ces diffrentes taxes, qui visent des objectifs multiples,
pse in fine fortement sur les cessions de terrains btir et peut entraner la fois
un effet inflationniste et un encouragement la rtention de foncier.
2. Les abattements exceptionnels destins crer un choc doffre
sont inefficaces

Afin de relancer la construction de logements, le lgislateur a mis en

place, paralllement la rforme des abattements pour dure de dtention, un
abattement exceptionnel de 30 % sur la plus-value taxable en faveur des
promesses de ventes de terrains btir qui ont t signes entre le 1er septembre
2014 et le 31 dcembre 2015. Annonc lt 2014 dans le cadre du plan de
relance de la construction du Gouvernement, ce dispositif avait pour objectif de
crer un choc doffre de terrains constructibles. Son cot tait estim
161 millions deuros en anne pleine. Il sinspirait dun abattement exceptionnel
comparable de 25 % mis en place pour les immeubles btis dont les cessions
intervenaient entre le 1er septembre 2013 et le 31 dcembre 2014.
La loi de finances pour 2015 a galement cr des exonrations temporaires
de droits de mutation titre gratuit (DMTG) pour les donations de terrains
btir qui sont intervenues entre le 1er janvier et le 31 dcembre 2015
(articles 790 H et 790 I du code gnral des impts).
Lvaluation de lefficacit de telles mesures exceptionnelles est difficile.
loccasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2016, et malgr les
demandes de votre rapporteur, le Gouvernement na pas pu donner le moindre
lment permettant de mesurer limpact de ces dispositifs sur le volume des
transactions de terrains btir. Il ressort toutefois des auditions menes par la
mission que de telles exonrations fiscales temporaires nont quun effet trs

 64

limit sur le march foncier. La plupart des acteurs locaux (promoteurs ou

collectivits territoriales) nous ont, en effet, indiqu ne pas avoir ressenti de
choc doffre li ces mesures fiscales. Cest aussi la raison pour laquelle votre
rapporteur avait propos, lors des dbats budgtaires rcents et avec le soutien de
la commission des affaires conomiques, de crer des exonrations des plusvalues immobilires plus incitatives, car stalant sur une dure de quatre ans
avant de revenir un systme prenne.
Les raisons de cet chec sont multiples :
la dure des abattements exceptionnels (entre 1 an et 1 an et demi) est
trop courte pour quils puissent vritablement tre un facteur dclencheur dune
vente. De telles dures ne correspondent pas celles de lamnagement ;
cette dure est dautant plus courte quun dlai de plusieurs mois est
gnralement ncessaire avant que cette mesure soit connue et comprise par les
acteurs locaux. Par exemple, linstruction fiscale accompagnant labattement de
30 % prvu par la loi de finances pour 2015 nest parue quen mai 2015 alors que
le dispositif devait sarrter le 31 dcembre de la mme anne ;
les niveaux dabattement sont, enfin, jugs trop faibles par rapport au
droit commun pour quils aient un effet psychologique sur les propritaires.
Il apparat donc que les mesures temporaires votes dans le cadre de la loi
de finances pour 2015 nont constitu quun effet daubaine pour des projets de
cession qui taient dj programms avant la loi. Au mieux, ces mesures nont
eu quun effet dacclration sur certaines cessions, mais non un effet
dclencheur. Le fait de prsenter ces mesures comme coteuses est, par
ailleurs, rvlateur du peu de confiance de leurs auteurs dans leur effet sur le
volume de transactions. Si la baisse temporaire de la fiscalit permettait
daugmenter les ventes, le cot net devrait correspondre la diffrence entre le
surplus de recettes li une hausse des ventes et la moins-value thorique de
recettes fiscales fiscalit constante. Si la mesure tait rellement efficace,
cest--dire si elle gnrait une hausse des ventes, elle ne devrait donc pas
coter aux finances publiques mais tre a minima neutre.
Votre rapporteur estime, ce titre, que le point de basculement (ou de
rentabilit) partir duquel les pertes de recettes fiscales lies une baisse du
taux dimposition sont compenses par la hausse du volume des transactions,
devrait tre calcul par les services du ministre des finances avant toute
nouvelle mesure en ce sens.
Proposition : Avant toute volution de la fiscalit immobilire, calculer le
point de basculement qui rend le dispositif au minimum neutre pour les finances
publiques.

 65

3. Linstabilit fiscale pousse les propritaires fonciers limmobilisme

Le rgime dimposition des plus-values immobilires a fait lobjet

dannonces de rformes successives tous les ans depuis 2011 ! Lintgralit des
acteurs rencontrs par la mission dnonce cette instabilit fiscale qui renforce
lattentisme des propritaires de terrains et incite donc la rtention foncire. En
effet, dans un tel contexte dincertitude permanente, il est rationnel pour des
vendeurs ou des acheteurs... de ne rien faire et desprer quune nouvelle
rforme dans un avenir proche leur soit plus profitable.
Les allers et retours successifs concernant la fiscalit des terrains btir
ont t amplifis par des choix erratiques de certains lus locaux qui classent
constructibles des terrains tout en revendiquant le fait que, grce eux, ils ne
seront pas construits et par des dcisions peu prvisibles du Conseil
constitutionnel en 2012 et 2013. Ils ont entretenu un flou sur les intentions des
pouvoirs publics dans lequel nos concitoyens comprennent surtout quil est
urgent dattendre !
Cette situation est, en outre, accentue par la mise en place de
dispositifs temporaires qui crent eux-mmes linstabilit nuisant leur
propre efficacit. Cela est particulirement vrai des abattements exceptionnels
dcids en 2013 et 2014, comme des dispositifs fiscaux qui sont borns dans le
temps et reconduits ou non tous les deux ans loccasion du projet de loi de
finances.
Cela est, par exemple, le cas de lexonration dimposition des plus-values
lorsquun bien est cd en vue de la construction de logements sociaux
(article 150 U du code gnral des impts). Cette exonration existe depuis plus de
dix ans : elle a t cre par la loi du 26 juillet 2005 relative au dveloppement des
services la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohsion sociale.
Cre initialement pour une dure de deux ans, jusquau 31 dcembre 2007, elle a
ensuite t proroge quatre reprises ! La dernire prolongation en date, effectue
par la loi de finances pour 2016, na t dcide que pour une dure dun an,
jusquau 31 dcembre 2016.
Ces prolongations rptes sont draisonnables au sens premier du
terme. Cela dautant que, par un mouvement de stop and go nuisible au
montage doprations, les acteurs arrtent de sy intresser plusieurs mois avant sa
fin programme, puisquaucune information pralable tangible quant sa
reconduction nest disponible. Celle-ci nintervient qu la fin du mois de
dcembre par le vote dfinitif de la loi de finances. Par la suite, ces mmes acteurs
sy intressent nouveau pass un dlai substantiel.
Si la mesure est systmatiquement reconduite, cest quelle a prouv son
efficacit. Lexonration des plus-values immobilires de cessions en faveur du
logement social permet, par exemple, aux bailleurs sociaux dacqurir des
immeubles ou des terrains btir moindre cot et dtre en cela plus comptitifs
vis--vis du vendeur quun promoteur projetant de construire des logements prix

 66

non rglements. La diffrence de prix de vente est compense, pour le vendeur,

par lexonration dimposition de la plus-value. Ce type dexonration doit donc
tre prennis, sans quune date dexpiration soit fixe ou, pour le moins, que sa
prolongation soit au minimum de cinq annes. Tous les deux ans, les acteurs
sinterrogent sur sa persistance, tandis qu chaque prolongation, les modalits de
lexonration peuvent tre modifies. La communication sur ce type dexonration
est donc trs prilleuse. Si votre rapporteur connat les rgles lies lannualit
budgtaire, il sait aussi que linstabilit de ces mesures nuit leur efficacit, et
donc une bonne gestion des finances publiques.
Le logement devrait tre le lieu du temps long et programm, parce
que des oprations de construction prennent du temps, entre le projet initial et sa
livraison, et parce que, chaque tape, une multitude dintervenants sont
convaincre et rassurer. Au contraire, trop dpendant dincitations fiscales
changeantes, cette accoutumance donne au secteur du logement des
mouvements erratiques qui ne sont profitables ni aux particuliers, ni aux
pouvoirs publics.
B. LA FISCALIT DU FONCIER DOIT FAIRE LOBJET DUNE REFONTE
GLOBALE DANS LE CADRE DUNE LOI FISCALE SPCIFIQUE

Les ajustements successifs du systme fiscal, loccasion de chaque projet

de loi de finances annuelle, nont pas permis ces dernires annes de corriger les
effets ngatifs de la fiscalit sur la mobilisation de foncier constructible. Un
changement de mthode est donc ncessaire. Afin que la fiscalit nencourage
plus la rtention foncire, mais incite au contraire les propritaires de terrains
constructibles les cder, une rforme dampleur visant basculer
limposition du flux vers le stock est aujourdhui ncessaire. Cette rforme qui
peut tre engage rapidement prendra du temps pour son application concrte.
Pour quelle soit juste et efficace, elle doit faire lobjet dune loi de
programmation fiscale spcifique.
1. Fonder la taxe foncire sur les proprits non bties sur la valeur
vnale des terrains

Le mode de calcul de la TFPNB est dsuet. La valeur locative, qui en

constitue lassiette, nest plus pertinente en particulier lorsquun terrain est
constructible et que sa valeur la vente a fortement augment depuis 1980, date
de la dernire rvision gnrale des valeurs cadastrales. Les tentatives de
correction par la loi, entreprises au niveau national depuis 2012, ont chou car
elles ntaient pas suffisamment progressives et diffrencies en fonction des
territoires. Les relvements forfaitaires nationaux de valeurs dtermines en 1980
ne correspondent, en effet, pas la ralit des territoires et leurs volutions.
Le principe dune hausse de la taxation de la dtention de foncier
constructible doit tre maintenu. Cette taxation doit tre cependant fonde sur
une nouvelle assiette. Votre rapporteur soutient donc une proposition dj

 67

formule par le groupe de travail Objectifs 500 000 , par Vincent Renard,
directeur de recherches au CNRS, ainsi que par la fondation Terra Nova (1),
consistant fonder la taxe foncire annuelle sur la valeur vnale des terrains
constructibles et non plus sur leur valeur locative.
Un tel systme de taxation de la proprit existe dj dans de nombreux
pays comme le Canada ou les tats-Unis. La mise en place dun tel systme se
heurte toutefois une difficult de taille : la dfinition et la rvision rgulire des
valeurs vnales, qui peuvent voluer rapidement en fonction de ltat du march.
Au Canada, des valuateurs visitent, tous les trois ans, les terrains pour rviser leur
valeur vnale. Cest la raison pour laquelle une telle rforme ncessite, au
pralable, la cration, en France, dobservatoires locaux du foncier qui puissent
dfinir et suivre scientifiquement les prix des terrains constructibles partir des
transactions passes et des potentiels de constructibilit dfinis par les documents
durbanisme.
Pour mettre en uvre cette rforme, votre rapporteur propose que soient
dabord crs des territoires dexprimentation o seraient calcules de manire
thorique les valeurs vnales des terrains constructibles ainsi que la taxe foncire
fonde sur elle. Si cette exprimentation dmontre la faisabilit technique dun tel
systme, le changement dassiette et la hausse de la taxe foncire seraient ensuite
appliqus de manire progressive afin de laisser le temps aux propritaires,
dment informs, de vendre, sils le souhaitent, leur terrain avant que la hausse de
la taxe foncire sapplique.
Une diffrenciation pourrait, par ailleurs, tre faite selon que le
propritaire est une personne physique ou une personne morale. La hausse de la
taxe foncire pourrait tre plus importante pour les terrains dtenus par des
personnes morales, comme les friches industrielles. Celles-ci grent, en effet,
leur patrimoine foncier selon des logiques principalement financires et seraient
donc encore plus ractives de telles incitations fiscales.
Proposition : Calculer la taxe foncire des terrains constructibles sur la
base de leur valeur vnale, aprs avoir mis en place des observatoires locaux du
foncier et des territoires dexprimentation.
2. Baisser limposition des plus-values immobilires et la rendre neutre
dans le temps

La contrepartie ncessaire la hausse de la taxe foncire est une baisse de

limposition des plus-values immobilires. La hausse de la taxation du stock doit,
en effet, tre compense par une baisse de la taxation des flux afin que le systme
fiscal incite pleinement la vente de terrains constructibles. Cette baisse
permettrait galement que le niveau global dimposition demeure inchang.

(1) Terra Nova, Propositions pour une relance durable de la construction de logements, fvrier 2015.

 68

Votre rapporteur propose donc que le taux dimposition des plus-values

immobilires rsultant de la cession dun terrain btir, actuellement de 19 %,
diminue progressivement.
Paralllement, afin que les incitations la rtention foncire cessent, les
abattements pour dure de dtention doivent tre dfinitivement supprims. Seul
un abattement correspondant au taux dinflation, dfini par dcret, serait
maintenu afin de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Dans
sa dcision relative au projet de loi de finances pour 2014, celui-ci a, en effet,
prcis que labsence de prise en compte de linflation tait le seul motif de sa
censure. Dans son considrant 46, le Conseil a estim quune imposition sans
que soit prise en compte lrosion de la valeur de la monnaie ni que soit
applicable aucun abattement sur le montant de la plus-value brute calcule (...)
conduit dterminer lassiette de ces taxes dans des conditions qui mconnaissent
lexigence de prise en compte des facults contributives des contribuables
intresss .
Un tel abattement, fond sur la seule inflation, sappliquerait la fois
limpt sur le revenu et aux prlvements sociaux alors que le rgime
dabattement actuel, issu de la loi de finances pour 2015, distingue les deux
impositions sans aucune raison apparente.
Proposition : Baisser le taux dimposition des plus-values immobilires
de cessions de terrains btir et appliquer des abattements fonds sur le seul taux
dinflation entre lacquisition et la cession, la fois sur limpt sur le revenu et les
prlvements sociaux.
3. Gnraliser les mcanismes dexonration ou de report dimposition
en cas de rinvestissement dans la construction de logements

Le 4 du II de larticle 150 U du code gnral des impts exonre

dimposition les plus-values immobilires ralises la suite dune cession
dimmeubles pour lesquels une dclaration dutilit publique (DUP) en vue dune
expropriation a t prononce, condition quil soit procd au remploi de
lintgralit de lindemnit par lacquisition, la construction, la reconstruction ou
lagrandissement dun ou de plusieurs immeubles dans un dlai de douze mois
compter de la date de perception de lindemnit .
Selon les amnageurs publics auditionns par la mission, cette exonration
fiscale est particulirement efficace pour inciter des propritaires cder
lamiable un terrain constructible avant mme que lexpropriation en elle-mme
ne soit engage. Cette carotte fiscale, permet dacclrer la cession sans
attendre que toute la procdure de lexpropriation (le bton ) aille son terme.
La dclaration dutilit publique, prononce par le prfet, reste toutefois longue
obtenir.

 69

Cest la raison pour laquelle votre rapporteur estime que cette

exonration pourrait tre largie tous les cas dacquisition de foncier par la
puissance publique dans le cadre dun projet dintrt gnral, sans quune
DUP soit ncessaire et sans que ces terrains soient systmatiquement rtrocds
pour y construire uniquement des logements sociaux, comme le prvoit dj le 8
du II du mme article.
Dans le mme esprit, afin que les propritaires soient pleinement incits
vendre leur terrain tout en continuant participer au financement de la
construction de logements, un mcanisme de report dimposition de la
plus-value immobilire pourrait tre mis en place lorsque le produit de cette
plus-value est intgralement rinvesti dans la construction de logements dans un
dlai de douze mois, y compris lorsque la construction a lieu sur le terrain quil
vient de vendre. Un tel mcanisme permettrait que le vendeur ait un intressement
au projet. Cette disposition ne sappliquerait que dans le cas o la construction des
logements participe la rsolution des problmes doffre de logements abordables
en accession la proprit comme dans le locatif - dans les zones tendues.
Proposition : Gnraliser lexonration et le report dimposition dans le
cadre de rinvestissements pour la construction de logements.
4. Rformer dans le cadre dune loi de programmation relative la
fiscalit des terrains btir

Lensemble de ces mesures fiscales ne peuvent pas tre adoptes et mises

en uvre loccasion dun projet de loi de finances annuel classique.
Lexprience a montr que le recours la loi de finances annuelle tait une source
dinstabilit et quil empchait quune communication pralable claire sur les
objectifs de cette rforme soit effectue.
Cest pourquoi votre rapporteur estime que la rforme fiscale globale de
limposition du foncier, consistant principalement alourdir la taxation de la
dtention tout en baissant celle de la mutation, doit faire lobjet dune loi fiscale
spcifique, indpendante de la loi de finances annuelle, et dont les dispositions
seront pluriannuelles. Les recettes fiscales, linverse des dpenses budgtaires,
peuvent, en effet, faire lobjet dune loi ordinaire conformment larticle 34 de la
Constitution. Cette mthode permettrait une programmation pluriannuelle stable et
des entres en vigueur progressives des diffrents volets de la rforme.
De telles modifications dimposition creront ncessairement des
changements importants court terme pour nos concitoyens. Elles devront donc
faire place en premier lieu des territoires dexprimentation blanc afin de
bien en mesurer les effets concrets pour les contribuables. Cette rforme devra
aussi tre accompagne dune pdagogie et dune communication importante de la
part des pouvoirs publics. Ceux-ci devront insister sur le fait que cette rforme
fiscale naura pas pour objectif daccrotre les recettes de ltat et des
collectivits territoriales, mais bien dinciter la construction de logements

 70

abordables, dont le nombre insuffisant constitue un cot conomique et social

majeur pour notre pays et handicape fortement notre comptitivit.
Proposition : Rformer la fiscalit des terrains btir dans le cadre dune
loi de programmation fiscale spcifique et accompagner cette rforme dun effort
de pdagogie important.
dfaut dune telle rforme, dont votre rapporteur nignore ni lambition,
ni la complexit, la rvision des valeurs locatives cadastrales des terrains non
btis, mene dabord de faon exprimentale dans cinq dpartements limage de
celle entreprise pour les locaux dhabitation, pourrait a minima tre envisage. Si
lexprimentation savre probante, la gnralisation des rvisions pourrait ensuite
tre engage sur lensemble du territoire. Dans le mme temps, cette rvision
pourrait tre accompagne de la mise en place dabattements dgressifs sur les
plus-values immobilires durant les trois annes suivant le classement dun terrain
en zone constructible (50 % la premire anne, 30 % la deuxime et 15 % la
troisime), tous les terrains tant dj constructibles au moment de lentre en
vigueur de ce dispositif tant concerns pour une dure de trois ans. Ces mesures,
bien que moins efficaces en termes de fluidification du march tout en restant
lourdes mettre en place, peuvent constituer une alternative face une situation
qui ne doit pas rester inchange.
II. RENFORCER LE CARACTRE OPRATIONNEL DES DOCUMENTS
DURBANISME ET DES OUTILS FONCIERS
A. LES PLANS LOCAUX DURBANISME NE SONT PAS DES DOCUMENTS
SATISFAISANTS
1. Les PLU demeurent des documents limitatifs dont lapplication est
incertaine

Depuis la loi du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au

renouvellement urbains, lurbanisme de projet ou lurbanisme oprationnel est
encourag par opposition lurbanisme rglementaire . Le plan local
durbanisme (PLU) est cens traduire un projet de ville, via un diagnostic et un
plan damnagement et de dveloppement durables (PADD). Le PADD nest
cependant pas directement opposable aux tiers et aux permis de construire. Ses
objectifs doivent tre traduits dans le rglement crit et graphique ainsi que dans
les orientations damnagement et de programmation (OAP) qui sont, eux,
opposables.
Or le rglement crit et graphique demeure avant tout une liste
dinterdictions. Celui-ci se contente, en effet, le plus souvent de fixer des
hauteurs ou des densits maximales dans les zones urbaines ou urbaniser (U et
AU). Ces hauteurs ou ces densits maximales ne doivent pas tre dpasses pour

 71

quun permis de construire soit accord, mais elles ne doivent pas non plus tre
ncessairement atteintes. Tout ce qui nest pas interdit est autoris.
Cela cre, dans le jeu des acteurs, une forme dincertitude qui ne participe
pas la fluidit et la rapidit des oprations. De son, ct, le promoteur ou le
vendeur de terrain a videmment intrt maximiser la densit de la
construction, car lopration sera dautant plus rentable financirement. Il
cherche donc le plus souvent proposer un projet qui utilise au maximum les
droits construire accords par le PLU. Or, lobtention dun tel permis de
construire est trs souvent le rsultat dun change sur des bases qui ne sont pas
objectives. En effet, en raison de lhostilit frquente des habitants la
densification et aux nouvelles constructions, mais aussi par la volont des lus
locaux de garder la main pour autoriser ou non un projet suivant son insertion
dans la ville existante, il nest pas rare quune opration de construction doive tre
revue la baisse en termes de hauteur, et donc de mtres carrs btis, pour que soit
dlivr le permis de construire, quand bien mme le projet initial tait
parfaitement conforme au PLU.
Cette situation amne questionner le sens donn au contenu dun PLU
et donc percevoir comme fauss ce qui devrait tre aussi important que le
document final lui-mme : un ncessaire processus local participatif de
co-laboration. En effet, le PLU devrait tre le rsultat dun change approfondi
entre lus, habitants et acteurs socio-conomiques pour aboutir un projet de ville,
si ce nest consensuel, au moins partag dans son analyse de la situation et dans
les objectifs concrets raliser.
Dans les faits, il nexiste pas de document durbanisme dessinant
la ville telle quelle devrait tre dici quelques annes et exposant les moyens
juridiques et oprationnels permettant dy parvenir. On en reste un
document dclaratif car dfinissant des intentions qui ne seront pas forcment
mises en pratique, mme moyen terme et uniquement limitatif quant aux
morphologies des btiments possiblement construits. Paradoxalement, le PLU
dfinit donc la ville du futur comme lensemble de tout ce quelle ne doit pas
tre (1), ce qui est largement insuffisant. Cela ouvre de plus la voie des
oppositions de principe toute opration, puisque tout est discutable quand mme
cela aurait dj t discut !
Les adaptations des projets de construction se font loccasion de
consultations pralables auprs des communes, qui se droulent entre la
promesse de vente dun terrain constructible et le dpt officiel de la demande de
permis de construire. Daprs les promoteurs auditionns par la mission, ces
consultations pralables se multiplient dans les territoires et sont une source
dallongement des dlais dobtention des permis de construire. Elles sont sans
doute dj un moyen, pour les communes, de contourner le dlai maximal de cinq
mois fix rcemment par le dcret n 2015-836 du 9 juillet 2015 relatif la
(1) J. Comby, Le rglement ne fait pas la ville, mai 2009.

 72

rduction des dlais dinstruction des autorisations durbanisme. Dans le Rhne

par exemple, les promoteurs rencontrs par la mission ont indiqu que ces
consultations pralables pouvaient durer jusqu neuf mois. Le dlai entre une
promesse de vente et lobtention du permis de construire peut donc tre de quinze
mois. Durant cette priode, le volume de droits construire accords peut varier,
ce qui rend la transaction trs incertaine.
Dans le cas o un PLU est intercommunal, ce qui devrait heureusement se
gnraliser afin denvisager la ville sur son territoire rel, le bassin de vie, la
dlivrance des permis de construire reste de la comptence des maires. Ainsi,
le fait que le PLU ne soit que limitatif et non prescriptif permet certains dentre
eux dimposer des projets dont la densit est trs infrieure ce que permet le
rglement du PLU intercommunal. Cela rend possible, de fait, le contournement
de la rgle dfinie collectivement dans un sens dintrt gnral par des communes
censes partager un mme projet de dveloppement.
Enfin, du point de vue du propritaire dun terrain situ en zone AU, le fait
que le PLU ne soit pas prescriptif, mais quil se contente douvrir des possibilits,
lui permet dattendre que les enchres montent, des annes durant, avant de
vendre son terrain dans les meilleures conditions.
2. Le PLU doit tre plus excutoire

La plupart des maires et des lus interrogs par la mission ont indiqu leur
scepticisme vis--vis de PLU dont les rgles seraient trop rigides. Un PLU
pleinement excutoire et prescriptif les empcherait dadapter chaque projet son
environnement particulier et aux circonstances qui lentourent. Il est dautant plus
difficile de fixer des rgles trop rigides, que la dure de vie dun PLU est, en
gnral, trs longue : elle peut atteindre dix ou quinze ans.
Votre rapporteur estime toutefois que le caractre oprationnel et
excutoire du PLU pourrait tre amlior afin de favoriser la prvisibilit de son
application ainsi quune meilleure utilisation des droits construire.
a. Gnraliser les rgles minimales de densit
Des dispositifs incitatifs visant ce que tous les droits construire offerts
par le PLU soient utiliss existent dj. La loi de finances rectificative pour 2010
a, par exemple, permis aux collectivits territoriales de mettre en place un
versement pour sous-densit (VSD). Ce dispositif, applicable depuis mars 2012,
permet aux communes dotes dun PLU, dun plan doccupation des sols (POS),
ou un EPCI comptent en matire de PLU, de taxer tout dtenteur de permis de
construire dont le projet immobilier natteint pas un seuil minimal de densit. Le
VSD ne peut sappliquer que dans les zones U ou AU des PLU ou des POS. Il est
calcul par rapport un seuil minimal de densit par secteur qui ne peut tre
infrieur la moiti ni suprieur aux trois quarts de la densit maximale autorise

 73

par les rgles dfinies dans le plan local durbanisme (article L. 331-37 du code
de lurbanisme).
Selon les personnes auditionnes par la mission, ce mcanisme facultatif a
t trs peu utilis par les collectivits territoriales depuis 2012. Une tude de
juillet 2014 de lInstitut de lconomie pour le climat (ex CDC Climat
recherche) le confirme. Selon elle, le VSD navait, cette poque, t mis en place
que par une trentaine de communes dont la majorit taient des communes de
moins de 10 000 habitants. Les maires interrogs avaient dclar avoir mis en
place cet outil pour lutter contre ltalement urbain, dgager des recettes fiscales
supplmentaires ou financer les quipements publics lis ltalement urbain.
Limpact du VSD nen tait pas moins jug sensible sur laugmentation de la
densit des constructions mme sil gnrait un effet pervers : il incitait les
promoteurs, cherchant viter de le payer, se rabattre sur des terrains de petites
tailles dont le prix au mtre carr augmentait fortement. Par ailleurs, les maires
interrogs par la mission ont indiqu que la mise en uvre du VSD se heurtait au
manque de culture partage entre les services fiscaux (chargs de son calcul) et les
services de la planification urbaine des collectivits territoriales.
Devant lchec relatif de ce type de dispositif, votre rapporteur estime
que des mesures plus contraignantes et directement intgres au PLU sont
prfrables. Si lobligation dutiliser intgralement les droits construire semble
irraliste, la mise en place de planchers de densit pourrait, en revanche, tre
gnralise. Le principe de rgles minimales demprise au sol et de hauteur existe
dj dans notre lgislation. Le 3 du III de larticle L. 123-1-5 du code de
lurbanisme prvoit que le rglement du PLU peut imposer une densit minimale
de constructions dans certains secteurs, condition quils soient situs proximit
des transports collectifs. Larticle R151-39 du code de lurbanisme, cr par le
dcret n 2015-1783 du 28 dcembre 2015 relatif la partie rglementaire du livre
Ier du code de lurbanisme et la modernisation du contenu du plan local
durbanisme, prcise galement que le rglement du PLU est autoris fixer des
rgles minimales demprise au sol et de hauteur dans certains secteurs, condition
que celles-ci traduisent un objectif de densit minimale de construction quil
justifie de faon circonstancie .
De telles rgles de densit minimales peuvent, par ailleurs, tre imposes
aux PLU par le schma de cohrence territoriale (SCoT). Le IX de larticle
L. 122-1-5 du code de lurbanisme dispose, en effet, que le document
dorientation et dobjectifs [du SCoT] peut, sous rserve dune justification
particulire, dfinir des secteurs, situs proximit des transports collectifs
existants ou programms, dans lesquels les plans locaux durbanisme doivent
imposer une densit minimale de construction. .
Afin de renforcer le caractre excutoire du PLU, tout en favorisant
des stratgies de densification, votre rapporteur estime que des rgles minimales
de densit, voire demprise au sol ou de hauteur, applicables aux projets
comportant des logements devraient tre systmatiquement inscrites dans le PLU,

 74

au moins dans les zones tendues, sans quune justification particulire ne soit
ncessaire. Ces planchers de densit seraient calculs par rapport aux rgles
maximales correspondantes sans pouvoir tre infrieurs la moiti de celles-ci,
comme cest le cas aujourdhui pour le versement pour sous-densit. Le PLU
donnerait ainsi systmatiquement une indication plus claire de ce que serait
la ville de demain, tout en apportant une garantie aux lus, comme aux
promoteurs, que les droits construire et leur utilisation seront pleinement
encadrs. Cette rgle gnrale pourrait sappliquer en priorit dans les zones
urbaniser (AU). Bien entendu, ces rgles minimales de densit ne sappliqueraient
que pour les constructions nouvelles, et non sur le bti dj existant.
Proposition : Gnraliser linscription dans les PLU de rgles minimales
de densit, demprise au sol ou de hauteur pour les projets comportant des
logements.
b. Crer des zones de mobilisation foncire
Le fait que les zones dclares constructibles par un PLU ne fassent pas
systmatiquement lobjet de projets de construction dans un certain dlai permet
des propritaires misant sur la spculation de pratiquer une forme de rtention
foncire. Comme indiqu auparavant, le cot de portage des terrains btir est trs
faible, dautant que le montant de taxe foncire qui sy applique est trs bas.
Lorsque le propritaire dun terrain bnficie dun classement en zone
constructible, accord par la commune ou lEPCI, celui-ci a tout intrt attendre
le plus longtemps possible avant de cder son terrain un promoteur ou un
amnageur public. Le classement en zone constructible apparat comme un droit
acquis . Le propritaire peut ensuite toujours esprer une hausse des prix,
elle-mme entretenue par la rtention foncire.
Pour que le PLU acquiert une relle force excutoire, votre rapporteur
estime donc que, dans certains secteurs dlimits par la commune ou lEPCI, le
classement en zone constructible devrait tre limit dans le temps. La loi du
24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme rnov (ALUR) a dj
permis une avance en ce sens. Larticle L. 123-13 du code de lurbanisme
dispose, en effet, quune zone urbaniser nayant fait lobjet daucune
urbanisation ou acquisition foncire significative de la part de la commune ou de
lEPCI comptent dans un dlai de neuf ans suivant sa cration ne peut plus faire
lobjet dune urbanisation moins que le PLU soit nouveau rvis. Lobjectif
principal de cette mesure est de lutter contre ltalement urbain.
La gnralisation de ce dispositif ou la rduction du dlai de neuf ans
pourrait cependant avoir un effet contre-productif. Cela risquerait de rendre
des zones inconstructibles alors que lobjectif est que, dans les zones U ou AU,
des logements soient effectivement construits.
Votre rapporteur propose donc que les communes ou les EPCI
puissent crer, au sein des zones U ou AU, des zones de mobilisation

 75

foncire (MF) dans lesquelles, si aucune cession ou projet de construction

sur des terrains sans occupant manifestement insuffisamment construits na
t engag au-del dun certain dlai annonc dans le PLU, les propritaires
seraient expropris selon une procdure simplifie, inspire de la procdure de
dclaration de parcelle en tat manifeste dabandon (article L. 2243-1 du code
gnral des collectivits territoriales).
Une procdure comparable, dfinie par les articles L. 125-1 L. 125-15 du
code rural et de la pche maritime, existe aujourdhui pour les terres agricoles
incultes ou manifestement sous-exploites . Elle permet au prfet de confier
lexploitation dune terre manifestement sous-exploite un autre agriculteur ou
de procder sa vente par expropriation si le propritaire ne met pas fin, dans un
certain dlai, cette situation de sous-exploitation.
Cette mesure pourrait se dcliner de la manire suivante, aprs des
volutions lgislatives crant un nouveau chapitre du code de lurbanisme intitul
Zone de mobilisation foncire :
1 Lors de llaboration du PLU ou du PLUi, dfinition, lintrieur des zones
U et AU, de zones MF (zones de mobilisation foncire) ;
2 Identification dans les six mois suivant le vote du PLU, par les services
communaux ou intercommunaux, des parcelles constructibles situes dans
les zones MF qui ne sont couvertes que par des friches ou des immeubles
sans occupant titre habituel reprsentant moins de 50 % du potentiel
constructible ; recherche dans le fichier immobilier ou dans le livre foncier
des propritaires, des titulaires des droits rels et autres intresss ;
3 Notification aux propritaires que le terrain se situe dans une zone MF et
quun dlai de deux ans leur est confr pour engager un projet de
construction ;
4 Durant ce dlai, une proposition daccompagnement mettant disposition
un ou plusieurs oprateurs publics de portage foncier leur est faite afin
dutiliser au mieux les possibilits de construction dans une optique
dintrt gnral ; Le propritaire dispose dun droit de dlaissement (1)
obligeant la commune, lEPCI ou un oprateur choisi par eux (comme un
EPF) acqurir le bien ;
5 lissue de ce dlai, si aucun projet rellement constitu na t entrepris,
le maire ou le prsident de lEPCI engage, la demande de lorgane
dlibrant de la commune ou de lintercommunalit comptente, la
procdure de dclaration de la parcelle manifestement insuffisamment
construite ; le maire ou le prsident de lEPCI constate par procs-verbal

(1) Le droit de dlaissement, rgi par larticle L. 230-1 du code de lurbanisme, existe aujourdhui dans le
cadre des emplacements rservs ou des ZAC notamment.

 76

notifi aux propritaires que la parcelle est dclare manifestement

insuffisamment construite ;
6 Le maire ou le prsident de lEPCI saisit le conseil municipal ou lorgane
dlibrant de lintercommunalit comptent afin dengager lexpropriation
au profit de la collectivit ou dun organisme y ayant vocation en vue de la
construction ou de la rhabilitation aux fins dhabitat ou en vue dune
opration dintrt collectif de rnovation ou damnagement ;
7 Si les propritaires sengagent mettre fin ltat dinsuffisance manifeste
de construction, une convention est signe avec la commune ou lEPCI
prcisant le dlai de ralisation des travaux ncessaires, convention qui
suspend la procdure. Si les travaux nont pas t raliss lissue de ce
dlai, un procs-verbal dabandon manifeste est dress ;
8 Le maire ou le prsident de lEPCI constitue un dossier prsentant le projet
simplifi dacquisition publique ainsi que lvaluation sommaire de son
cot ; ce projet est dclar dutilit publique par le prfet du dpartement
qui dtermine la collectivit ou lorganisme au profit duquel est poursuivie
lexpropriation et fixe le montant de lindemnit provisionnelle alloue aux
propritaires, indemnit qui ne peut tre infrieure lvaluation effectue
par le service charg des Domaines. Comme pour la procdure de
dclaration de parcelle en tat manifeste dabandon, telle que modifie par
la loi ALUR, cette dclaration dutilit publique ne ncessiterait pas le
recours une enqute publique ;
9 Il serait ensuite procd lexpropriation selon la procdure de droit
commun.
Proposition : Permettre aux collectivits territoriales de mettre en place des
zones de mobilisation foncire lintrieur desquelles sont recherchs les
terrains constructibles sans occupant manifestement insuffisamment construits en
vue dutiliser, dans un certain dlai, leurs possibilits des fins dintrt public.
c. Favoriser la dlivrance des permis de construire lchelle
intercommunale
Le PLU du fait son caractre purement limitatif peut tre un moyen pour
des communes hostiles la construction de logements de rendre impossible toute
mobilisation du foncier priv, alors mme que la demande de logements dans
lagglomration est forte. Pour que le PLU permette de rpondre aux besoins
de logements, votre rapporteur considre que lchelle pertinente est celle du
bassin de vie et dhabitat, cest--dire lintercommunalit et non la commune.
Dans bien des cas, la limite administrative de la commune ne correspond plus la
ville, telle quelle est vcue par ses habitants en termes de dplacements
quotidiens et dactivits conomiques ou sociales. Au sens premier, comme lieu
dmancipation et de relations sociales, comme lieu de travail, dtudes ou de

 77

pratiques culturelles ou sportives, la ville, ce nest plus la commune. Certaines

communes peuvent donc laborer, via leur PLU, des stratgies urbaines et
dhabitat qui ne correspondent plus lintrt gnral des habitants dune
agglomration.
La loi ALUR a dj permis une avance significative en faveur du PLU
intercommunal. Le 27 mars 2017, la comptence en matire de PLU sera, en effet,
transfre aux communauts dagglomration ou aux communauts de communes
moins que 25 % des communes reprsentant au moins 20 % de la population sy
opposent par dlibrations. Cette comptence est dj obligatoirement exerce
lchelon intercommunal dans les communauts urbaines et dans les mtropoles
de droit commun. Si votre rapporteur considre que les dispositifs vots dans la loi
ALUR sont un pas en avant li une recherche de consensus avec le Snat, il
souhaite une valuation prcise, ds 2017, de lutilisation ou non de ces minorits
de blocage, afin de voir si elle soppose de fait la fixation de rgles durbanisme
modernes correspondant lintrt gnral.
Mais, mme dans le cas o le PLU est intercommunal, la comptence de
dlivrance des permis de construire relve toujours aujourdhui du niveau
communal. terme, votre rapporteur considre que le transfert de cette
comptence au niveau intercommunal se fera de manire naturelle. Ce niveau
est plus pertinent pour que les pressions dhabitants hostiles tout projet de
construction soient moins fortes et pour que le PLU intercommunal soit le mieux
appliqu possible. Ce changement, dont il connat lopposition rsolue de
nombreux lus aujourdhui, ne sera possible quau moment o les lus
intercommunaux auront une lgitimit supplmentaire confre par leur lection
au suffrage universel, sur la base de projets intercommunaux.
dfaut de transfert de la dlivrance des permis de construire lEPCI,
des services mutualiss dinstruction des demandes de permis de construire au
niveau intercommunal, comme il en existe dj dans certaines mtropoles,
devraient obligatoirement tre mis en place dans tous les EPCI comptents en
matire de PLU.
Proposition : Obliger chaque EPCI comptent en matire de PLUi crer
un service mutualis dinstruction des demandes de permis de construire au niveau
intercommunal.
3. Larticulation entre le programme local de lhabitat et les plans locaux
durbanisme doit tre amliore

a. Les objectifs du PLH sont rarement respects

Le document charg de programmer la construction de logements
lchelle dun bassin de vie est le programme local de lhabitat (PLH). Ce
document, labor lchelle intercommunale, fixe les objectifs doffre nouvelle
de logements pour six ans ainsi que la typologie des logements construire au

 78

regard de la demande de logements et de la situation conomique et sociale des

habitants. Depuis la loi SRU du 13 dcembre 2000, les PLU et les cartes
communales doivent obligatoirement tre compatibles avec le PLH. Le PLU est
donc cens, grce aux rgles quil dicte, permettre que les objectifs de
construction de logements fixs lchelle intercommunale par le PLH soient
atteints.
Force est de constater, toutefois, que les objectifs de construction de
logements fixs par les PLH sont rarement respects. Ce dcalage entre les
objectifs affichs et les ralisations peut avoir des raisons multiples selon les
territoires. Votre rapporteur considre quil tient notamment au fait que le volet
foncier des PLH est souvent trop succinct et que le lien entre les objectifs du
PLH et les moyens oprationnels mettre en uvre pour les atteindre est
trop imprcis.
Mme si le PLU doit juridiquement tre compatible avec le PLH, le dfaut
de caractre oprationnel et prescriptif du PLH peut permettre une commune de
ne pas appliquer les objectifs de construction de logements qui lui ont t assigns
par le PLH intercommunal. Cette difficult est leve lorsque le PLU
intercommunal tient lieu de PLH comme le permet dsormais la loi ALUR ou
lorsque les deux documents sont labors paralllement. Dans le cadre du PLUiH,
la cohrence entre les objectifs du PLH et les moyens offerts par le PLU est
naturellement assure. Ce type de document devrait malheureusement demeurer
une exception moyen terme, except dans les mtropoles de droit commun trs
intgres.
Votre rapporteur estime donc que le caractre oprationnel et
prescriptif du PLH doit tre renforc. Larticle L. 302-1 du code de la
construction et de lhabitation prvoit aujourdhui que le PLH comprend un
programme dactions dtaill par commune et, le cas chant, par secteur
gographique . Ce programme dactions indique :
le nombre et les types de logements raliser ;
les moyens, notamment fonciers, mettre en uvre pour atteindre les
objectifs et principes fixs ;
lchancier prvisionnel de ralisation de logements et du lancement
doprations damnagement de comptence communautaire.
Le caractre oprationnel du PLH est donc, en thorie, dj assur.
Toutefois, sagissant du contenu prcis des diffrents PLU communaux, le
PLH se contente de fixer des orientations peu contraignantes. Lavant-dernier
alina de larticle L. 302-1 du code de la construction et de lhabitation dispose, en
effet, que le programme dactions du PLH ne fait quindiquer les orientations
relatives aux majorations de constructibilit en faveur des projets comportant des

 79

logements sociaux ou des logements intermdiaires ainsi que celles relatives aux
emplacements rservs en vue de la ralisation de programmes de logements.
b. Permettre au PLH dimposer des servitudes
Pour que les objectifs du PLH aient une chance dtre atteints et respects,
le programme dactions devrait tre plus prcis et prescriptif vis--vis du contenu
des PLU. Le PLH pourrait notamment rendre obligatoire, si la demande de
logements sociaux le justifie, la mise en place dune servitude de mixit
sociale dans certaines communes.
La servitude de mixit sociale est un outil cr par la loi du 13 juillet 2006
portant engagement national pour le logement (ENL). Il permet une commune
ou un EPCI de dlimiter, dans les zones urbaines ou urbaniser, des secteurs
dans lesquels, en cas de ralisation dun programme de logements, un pourcentage
de ce programme est affect des catgories de logements que le rglement du
PLU dfinit dans le respect des objectifs de mixit sociale. En pratique, une telle
servitude est gnralement institue par les communes afin de rendre obligatoire
une part minimale de logements sociaux dans chaque programme de
construction. Lille, par exemple, une servitude de mixit sociale est en vigueur
depuis 2009. Elle impose, dans un zonage trs large couvrant plus des trois-quarts
de la ville, que tout programme de construction de plus de 17 logements
comprenne au moins 30 % de logements locatifs sociaux dont 25 % de logements
locatifs trs sociaux ou, dans certains secteurs, 30 % de logements en accession
sociale la proprit. Une telle servitude de mixit sociale existe galement dans
de nombreuses communes de lagglomration de Montpellier. Rennes, cette
rgle devrait tre inscrite dans le futur plan local durbanisme, en cours
dlaboration, afin de favoriser lmergence dune offre de logements
intermdiaires en locatif ou en accession rgule.
Daprs les responsables de collectivits interrogs par la mission, cet outil
est particulirement efficace pour mobiliser le foncier priv dans le secteur
diffus. Lille, il a ainsi permis daugmenter la production de logements locatifs
sociaux de 28 % depuis 2009 tandis que 64 % de la production en accession
sociale la proprit est dsormais ralise dans les secteurs o sapplique la
servitude. Les collectivits misent galement sur cet outil afin de matriser les
prix du foncier dans le diffus. Les prix de sortie des logements sociaux ou
intermdiaires tant encadrs, lapplication de la servitude de mixit sociale freine
le phnomne de surenchre sur les prix du foncier.
Cet outil est galement mis en uvre Cologne, en Allemagne, o la
mission sest rendue. Le conseil municipal de Cologne a, en effet, adopt, le
15 dcembre 2013, une dlibration instaurant un usage coopratif du foncier
obligeant tout projet de construction comprendre au moins 30 % de logements
locatifs sociaux. Les lus locaux et les bailleurs misent sur cette rgle pour
dynamiser la production de logements sociaux tout en matrisant les prix du
foncier dans le diffus. Les prix de sortie des logements tant partiellement

 80

encadrs sur tout le territoire de la commune, les stratgies de rtention foncire et

de surenchre perdent en intrt.
Dans le cas o le PLH fixe des objectifs de construction de logements
sociaux ambitieux, son plan dactions devrait donc permettre dimposer tous
les PLU couverts par le PLH la cration, loccasion de la mise en
compatibilit du PLU au PLH dans un dlai dun an, de servitudes de mixit
sociale.
Dans le mme esprit, le PLH pourrait imposer aux PLU la cration
demplacements rservs pour le logement (ERL). La cration dERL est
aujourdhui rgulirement recommande par les PLH, sans pouvoir toutefois tre
directement impose. Or les ERL sont la traduction logique des objectifs doffre
nouvelle fixs par le PLH si ceux-ci ont t dtermins sur la base du recensement
des fonciers mobilisables en diffus.
Proposition : Permettre aux PLH dimposer la cration de servitudes de
mixit sociale et demplacements rservs pour le logement dans les PLU.
c. Gnraliser la fixation de plafonds de charges foncires dans le cadre
des aides la pierre
Pour matriser les prix du foncier et produire des logements sociaux aux
loyers les plus bas possibles, certains EPCI ont fix, dans leur PLH, des prix de
vente plafond de charges foncires. Ces prix de vente doivent tre respects par
les oprations ralises sous la matrise douvrage des bailleurs ou des promoteurs
pour que celles-ci puissent bnficier des aides la pierre accordes par lEPCI.
Cest le cas notamment de la mtropole de Montpellier qui est dlgataire des
aides la pierre de ltat. Ces prix de vente plafond des charges foncires ont t
fixs dans le programme de lhabitat aprs consultation des amnageurs, des
promoteurs, des bailleurs et des architectes. Ces plafonds sappliquent uniquement
pour les logements locatifs PLAI et PLUS sur la base du zonage dinvestissement
locatif (zones A, B ou C).
La fixation de tels plafonds permet de sassurer que leffort financier de la
collectivit ne gnre aucun effet inflationniste sur les prix du foncier, amliore les
quilibres financiers des oprations et rend donc possible latteinte des objectifs
fixs par le PLH.
Votre rapporteur considre que la fixation de prix de vente plafond de
charges foncires pour les oprations bnficiant daides la pierre devrait
donc tre gnralise dans le cadre des PLH des EPCI dlgataires des aides
la pierre.
Proposition : Rendre obligatoire la fixation de plafonds de charges
foncires en contrepartie des aides la pierre en faveur du logement social.

 81

d. Assurer un contrle plus strict et rgulier de ltat

Enfin, pour que les objectifs fixs par le PLH soient mieux respects, un
contrle plus strict et rgulier de ltat est ncessaire.
Ce contrle doit, tout dabord, seffectuer au moment de llaboration du
PLH. Larticle L. 302-2 du code de la construction et de lhabitation octroie dj
de nombreux pouvoirs au prfet de dpartement. Ceux-ci ont t renforcs par la
loi ALUR si bien que le prfet, assist du comit rgional de lhabitat et de
lhbergement, dispose dun vritable droit de veto sil estime que le projet de
PLH ne rpond pas aux objectifs de rpartition quilibre et diversifie de
loffre de logements, de renouvellement du parc immobilier et daccroissement du
nombre de logements et de places dhbergement ncessaires . Votre rapporteur
estime que les prfets devraient utiliser plus frquemment ce pouvoir et quils
devraient, en particulier, sattacher contrler que le plan dactions du PLH
comprend bien des moyens, notamment fonciers, permettant datteindre les
objectifs fixs.
Ltat, assist du comit rgional de lhabitat et de lhbergement, devrait
ensuite tre plus attentif aux bilans annuels raliss par lEPCI afin de
contrler le respect des chanciers prvisionnels de ralisation de logements
labors par commune et, si besoin, mettre des demandes de modification des
PLU. Un tel contrle renforc ncessite videmment de prserver les effectifs des
directions dpartementales des territoires (DDT), dont la perte de moyens et de
comptences depuis la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) met en
danger leur capacit exercer leurs missions.
B. LES OUTILS FONCIERS LA DISPOSITION DES COLLECTIVITS SONT
NOMBREUX MAIS INSUFFISAMMENT UTILISS
1. La palette doutils et de moyens juridiques permettant aux pouvoirs
publics dacqurir du foncier est large

Le meilleur moyen pour les collectivits territoriales ou ltat de mobiliser

du foncier priv est de lacqurir directement, si besoin contre lavis du
propritaire. Pour cela, les collectivits territoriales et ltat disposent dj dun
trs grand nombre doutils juridiques crs et adapts au fil du temps : le droit de
premption urbain (DPU), les zones damnagement diffr (ZAD) ou
lexpropriation pour cause dutilit publique.
Selon la plupart des acteurs locaux et des juristes interrogs par la mission,
ces outils sont aujourdhui suffisants. Une collectivit territoriale, si elle a la
volont et les moyens financiers adapts, peut mettre en place une politique
foncire efficace.
La zone damnagement diffr (ZAD), cre par la loi du
26 juillet 1962 relative au droit de premption dans les zones urbaniser en

 82

priorit et dans les zones damnagement diffr, permet notamment aux

collectivits territoriales, grce un droit de premption particulier, de sassurer
progressivement de la matrise foncire de terrains dans un secteur o il est prvu
terme une opration damnagement. Cre par ltat linitiative dune
commune ou dun EPCI comptent, la ZAD permet une collectivit territoriale
ou un tablissement public (EPF, EPFL, SEM) de disposer dun droit de
premption sur toutes les ventes de biens immobiliers dans un secteur dfini, pour
une dure de six ans renouvelable. La cration dune telle zone est un moyen, pour
la collectivit, de sopposer la spculation foncire et de prvenir la hausse
des prix dans des zones exposes o un projet damnagement est envisag. La
ZAD est le plus souvent mise en place avant mme que le projet soit annonc pour
viter que celui-ci ne provoque une envole des prix.
Cet outil est, de laveu des acteurs locaux, particulirement efficace pour
limiter la spculation foncire et disposer de rserves foncires suffisantes pour
conduire certains projets dintrt local. Il nest cependant pas suffisamment
connu et utilis par les acteurs locaux qui peuvent, par ailleurs, se heurter
la complexit de sa procdure. Une premire mesure de simplification a pourtant
t adopte dans le cadre de la loi ALUR : une ZAD peut dsormais tre cre
directement par un EPCI titulaire du droit de premption urbain, sans intervention
de ltat.
Dans le cas o le propritaire dun terrain constructible est rticent lide
de vendre, larme la plus efficace pour une collectivit territoriale demeure
lexpropriation pour cause dutilit publique prononce par ltat. Le plus
souvent, la dclaration dutilit publique qui prcde lexpropriation, suffit
engager une ngociation avec le propritaire afin daboutir une cession
lamiable.
La dclaration dutilit publique peut notamment tre utilise pour la
constitution de rserves foncires depuis la loi du 30 dcembre 1967
dorientation foncire (article L. 221-1 du code de lurbanisme). La DUP
rserves foncires permet ltat, aux collectivits territoriales ainsi quaux
EPF dacqurir des terrains btis ou non btis sans quun projet soit dfini avec
prcision. Le Conseil dtat (CE, 21 mai 2014, n 354804) a estim que les
personnes publiques lorigine de cette DUP devaient simplement justifier, la
date laquelle la procdure de DUP est engage, de la ralit du projet daction ou
dopration damnagement sans que les caractristiques prcises de ce projet ne
soient encore arrtes.
Comme lont indiqu les maires auditionns par la mission, la DUP
rserves foncires nest malheureusement pas suffisamment utilise par les
collectivits territoriales. Il sagit dun outil mconnu et mal apprci, y compris
par les services de ltat (1). Un effort de pdagogie est donc ncessaire auprs des
services de ltat et des collectivits territoriales pour rappeler lexistence et
(1) Rapport du groupe de travail n 2 Objectifs 500 000 , fvrier 2014.

 83

lintrt de cet outil, qui nest pas une procdure drogatoire mais bien une
modalit normale de lexpropriation.
Proposition : Inciter les collectivits territoriales et les services
dconcentrs de ltat utiliser davantage les ZAD et les DUP rserves
foncires .
2. Lutilisation de lexpropriation pour la construction de tous types de
logements dans le diffus doit tre facilite

Le domaine de lexpropriation pour cause dutilit publique a t

progressivement largi par le lgislateur, de la loi du 15 fvrier 1902, qui a
autoris les expropriations pour cause dinsalubrit, celle du 30 dcembre 1967.
Le juge administratif a notamment expressment reconnu que la
construction de logements sociaux visant respecter les obligations de larticle 55
de la loi SRU constituait en elle-mme un intrt public suffisant pour procder
une expropriation (CAA Versailles, 9 juillet 2012, n 11VE00389). Lobtention
dune dclaration dutilit publique pour la construction de logements autres
que des logements sociaux est, en revanche, beaucoup plus incertaine, en
particulier lorsque la construction de tels logements se situe en dehors de grandes
zones damnagement. La cour administrative dappel de Lyon (CAA Lyon,
30 janvier 2014, n 13LY00299) a franchi un premier pas en reconnaissant que le
respect des objectifs de logements fixs par le SCOT et le PLH contribuait la
reconnaissance dun intrt public.
Votre rapporteur estime que cette jurisprudence devrait tre consolide par
la loi afin que la reconnaissance dun intrt public soit assure tous les projets
de construction de logements qui participent, dans les zones tendues, latteinte
des objectifs fixs par le PLH.
Proposition : Garantir, par la loi, la reconnaissance de lutilit publique
toute opration de construction de logements rpondant aux objectifs fixs par les
PLH dans les zones tendues.
C. LES MCANISMES DE DISSOCIATION REPOSANT SUR UNE
PROPRIT PUBLIQUE DU FONCIER DOIVENT TRE ENCOURAGS
1. La dissociation de la proprit du foncier et du bti se heurte la
culture franaise de la proprit

Dans de nombreux pays europens, notamment dans les pays anglo-saxons

et scandinaves, la matrise des prix et de lutilisation du foncier est permise grce
au mcanisme de dissociation de la proprit du foncier et du bti. Un propritaire,
le plus souvent public, possde le terrain tandis quun autre, dans le cadre dun
bail de trs longue dure, dispose du bti. La ville de Stockholm (Sude) a, par
exemple, t construite sur la base de baux emphytotiques reposant sur une

 84

proprit publique du foncier. Aujourdhui encore, prs de 70 % du foncier de la

ville appartient la municipalit ou ltat. En Angleterre et au Pays de Galles, la
pratique de la dissociation en matire de logements, hrite de la fodalit, est
galement trs courante.
Pour des raisons la fois historiques et culturelles, la dissociation de la
proprit du foncier et du bti est une pratique trs rare en France. Comme dans
tous les pays de droit latin, ce type de montage ne correspond pas la vision
traditionnelle de la proprit en France o la proprit de la terre est aussi
importante que celle du bti. Pourtant, de nombreux urbanistes et hommes
politiques, comme Edgar Pisani, dans Utopie foncire paru en 1977, ou des tudes,
comme le rapport Barton du Conseil dtat en 1982, ont dfendu le
dveloppement de montages similaires dans notre pays.
La dissociation de la proprit du foncier et du bti est un outil qui
peut, en effet, permettre de produire des logements locatifs ou en accession
un cot abordable, tout en contrlant les volutions du march foncier. Pour
le preneur du bail (propritaire du bti), ce type de montage permet dacqurir un
logement un moindre cot, la redevance verse au bailleur (propritaire du
foncier) tant sans rapport avec le cot que reprsenterait lacquisition du foncier.
Pour le bailleur, la dissociation permet de garder le contrle de lusage de son
terrain, de geler lvolution du prix du foncier et dinterdire par l mme
lappropriation prive des plus-values foncires (1).
Diffrents dispositifs juridiques permettant un partage de la proprit
existent pourtant en France :
le plus ancien et le plus rpandu est le bail emphytotique. Hrit du
droit romain et rgi aujourdhui par larticle L. 451-1 du code rural et de la pche
maritime, le bail emphytotique peut tre consenti pour une dure qui ne peut tre
infrieure dix-huit ans et ne peut dpasser quatre-vingt-dix-neuf ans. Il confre
au preneur un droit rel contre le paiement dune redevance. Mais le bail ne peut
tre prolong par tacite reconduction. Le bail emphytotique est loutil qui est, par
exemple, utilis par les Hospices civiles de Lyon pour grer des legs de terres et
de btis qui taient assortis dune interdiction de revente. Certains EPF, comme
lEPF dle-de-France Paris ou Vincennes, utilisent ce bail de trs longue dure
pour baisser le cot du foncier des oprations de construction de logements
sociaux ;
le bail construction a t cr en 1964 dans le but de contribuer
favoriser la construction de logements. Son mcanisme est trs proche de celui du
bail emphytotique la diffrence prs que le preneur a lobligation de construire
sur le terrain donn bail ;

(1) Bernard Vorms, Accession la proprit : lingnierie juridique peut-elle neutraliser le cot du
foncier ? , Politiques du logement, juin 2015.

 85

le bail rhabilitation, quant lui, est rserv des organismes HLM,

des SEM ou des collectivits territoriales qui sengagent raliser dans un
dlai dtermin des travaux damlioration sur limmeuble du bailleur et le
conserver en bon tat dentretien et de rparations de toute nature en vue de louer
cet immeuble usage dhabitation pendant la dure du bail (article L. 252-1 du
code de la construction et de lhabitation).
Le bail emphytotique et le bail construction ne permettant pas dencadrer
la libre cession du bail, lordonnance du 20 fvrier 2014 relative au logement
intermdiaire a, par ailleurs, cr un nouveau bail de longue dure : le bail rel
immobilier ou BRILO. Ce bail, dune dure maximale de 99 ans, innove par
rapport au bail emphytotique dans la mesure o le preneur sengage, sur toute la
dure du bail, ce que les occupants du bien construit ou rhabilit respectent des
plafonds de ressources et des plafonds de loyers ou de vente. Ces plafonds ne
peuvent tre suprieurs ceux du logement intermdiaire.
2. Les projets de dissociation reposant sur une proprit publique
permettent de scuriser les aides en faveur du logement abordable

Alors que des dispositifs juridiques existent, force est de constater que la
dissociation de la proprit du foncier et du bti demeure une pratique trs
marginale en France. Selon tous les acteurs auditionns par la mission, la raison
principale de cet chec relatif reste culturelle. Ces dispositifs sont mal compris par
les bailleurs ou les preneurs potentiels qui sont attachs la proprit conjointe du
sol et du bti. Par ailleurs, les montages reposant sur des baux de trs longue dure
avec une chance fixe sont peu attractifs en fin de priode du bail, le bien bti
subissant alors une trs forte dvalorisation.
Pour les particuliers propritaires de terrains constructibles, le fait de
mettre bail leurs terrains prsente galement peu dintrt, le profit rsultant
dune vente tant bien plus intressant que la perception dune redevance sur une
longue dure.
En revanche, le mcanisme de dissociation prsente un intrt majeur pour
la puissance publique. La proprit du foncier peut, en effet, permettre la
collectivit de contrler lusage des sols et de scuriser sur une trs longue
dure lutilisation sociale de proprits ayant bnfici daides publiques.
ce titre, votre rapporteur considre que les organismes de foncier
solidaire (OFS), crs par la loi ALUR et consolids par la loi dite Macron,
constituent linnovation la plus intressante en termes de dissociation. Inspirs des
community land trust amricains, les OFS ont pour mission dacqurir et de grer
des terrains (btis ou non) afin de permettre la production de logements destins
aux mnages prouvant des difficults particulires pour se loger, grce au
mcanisme de la dissociation. Celui-ci repose sur un nouveau bail : le bail rel
solidaire (BRS) dont loriginalit tient au fait que le bail et sa dure peuvent tre

 86

rechargs chaque changement de preneur. Le risque de dvalorisation en fin

de priode du bail est donc cart.
Lille, o ce projet a t imagin, lOFS sera un outil au service de
laccession sociale la proprit. Il permettra de neutraliser le cot trs lev du
foncier en centre-ville tout en scurisant dans la dure lutilisation sociale des
aides publiques en faveur de laccession. Aujourdhui, les aides publiques en
faveur de laccession sociale la proprit (taux de TVA de 5,5 % appliqu dans
et autour des quartiers prioritaires de la politique de la ville et subventions directes
des collectivits territoriales) ne sont pas prennes. chaque revente, et malgr
linscription de clauses anti-spculatives, le bien peut, en effet, repartir dans le
march libre. Le mcanisme de bail rel solidaire permet, au contraire, que
lOFS sassure, chaque revente du bien, que le nouveau preneur respectera
les plafonds de ressources de laccession sociale la proprit.
Votre rapporteur soutient cette initiative et estime quelle devrait tre
gnralise dans le cadre de laccession sociale la proprit. Lattachement des
aides publiques au foncier est, en effet, un moyen dviter que les nombreuses
aides publiques, en particulier le taux rduit de TVA 5,5 %, naient que des
effets temporaires ou inflationnistes sur loffre de logements abordables.
Ce modle doit tre promu et encourag par ltat. ce titre, votre
rapporteur souhaite que lordonnance prvue larticle 94 de la loi dite Macron,
charge de dfinir avec prcision le fonctionnement du bail rel solidaire, ainsi
que le dcret dapplication prvu par la loi ALUR, soient rapidement publis
puisque leur rdaction est acheve.
Proposition : Encourager la cration dorganismes de foncier solidaire
dans toutes les zones tendues afin de prenniser lutilisation sociale des aides
publiques en faveur de laccession la proprit.
Pour que les organismes de foncier solidaire ou dautres foncires
pratiquant la dissociation se dveloppent, des moyens financiers trs importants
sont ncessaires. Votre rapporteur considre que les OFS devraient notamment
pouvoir avoir accs aux prts fonciers de longue dure de la Caisse des dpts et
consignations.
De nombreux fonds dormants , comme les dpts dans des assurancesvie, pourraient galement tre flchs vers ce type de placement dont le rendement
est rgulier et garanti dans le temps. ce titre, votre rapporteur considre quune
partie significative des fonds bnficiant de lavantage fiscal des contrats viegnration pourraient tre flchs vers des OFS ou dautres foncires pratiquants
la dissociation. Aujourdhui, les contrats doivent tre investis au minimum
hauteur de 33 % dans des titres flchs vers lconomie sociale et solidaire, les
PME ou le logement social ou intermdiaire. Votre rapporteur estime quune part
minimale de 15 % devrait tre consacre au logement social ou intermdiaire,
ainsi qu des OFS ou toute autre socit foncire pratiquant la dissociation.

 87

Proposition : Flcher une partie des fonds des contrats vie-gnration vers
les organismes de foncier solidaire ou toute autre socit foncire pratiquant la
dissociation.

 89

TROISIME PARTIE
UNE NOUVELLE AMBITION POUR MOBILISER LE FONCIER UTILE
PORTE PAR UNE VOLUTION DU DROIT ET DES PRATIQUES
Ltude mene dans le cadre de cette mission conforte votre rapporteur
dans la ncessit, pour mobiliser le foncier urbain potentiellement disponible, de
faire voluer les bases de notre droit. En effet, le droit de proprit, reconnu par
notre Constitution et quil faut bien entendu prserver, est parfois dtourn de son
objectif initial, alors que dautres pays europens, qui protgent galement ce droit
fondamental, laissent plus de place aux ncessits dintrt gnral.
Dans nombre de cas concernant le logement, quil sagisse de lutte contre
lhabitat indigne, du fonctionnement des coproprits ou, ici, de lutilisation du
foncier constructible dans les zones tendues, le droit de proprit est souvent vu
comme fig et devant, par nature, sopposer au droit au logement pour
empcher la collectivit dagir. Cette conception vient pour beaucoup que le
second na t reconnu dans notre bloc de constitutionnalit que par
consquence (1), loccasion dune dcision du Conseil constitutionnel du
19 janvier 1995 qui a fait de la possibilit de disposer dun logement dcent []
un objectif de valeur constitutionnelle (2).
Comme nous lavons vu, la hausse du prix du logement est lie dans les
zones tendues la hausse des prix du foncier par, un double effet
levier - cliquet . Le jeu des acteurs est ainsi domin par les propritaires de
terrains constructibles non utiliss, dans une forme de rente foncire dont on peut
difficilement les blmer puisque la puissance publique ne met souvent pas en
uvre les moyens pour les inciter les librer. De ce point de vue, notre
attachement la terre ne se retrouve pas seulement aujourdhui que dans les
territoires ruraux : il est bien prsent dans les zones les plus urbanises de notre
pays.
De ce fait, porter une nouvelle ambition pour crer des logements
abordables et librer du foncier constructible l o sont les besoins ncessite
de faire voluer les bases de notre droit et de reconnatre le droit au logement
au mme niveau que le droit de proprit. Dautres pays europens, comme
lEspagne ou les Pays-Bas, lont inscrit dans leurs textes fondamentaux. Ce droit

(1) Articles 10 et 11 du Prambule de la Constitution de 1946 : La Nation assure lindividu et la famille

les conditions ncessaires leur dveloppement. Elle garantit tous, notamment lenfant, la mre et
aux vieux travailleurs, la protection de la sant, la scurit matrielle, le repos et les loisirs. Tout tre
humain qui, en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve
dans l'incapacit de travailler a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables d'existence. .
(2) Dcision n 94-359 du 19 janvier 1995 concernant la loi n 95-74 relative la diversit de lhabitat.

 90

est galement reconnu internationalement et figure en tant que tel dans la

Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 (1).
Sur le plan pratique, la constitutionnalisation du droit au logement en
France nentranerait pas ncessairement une garantie de sa plus grande effectivit.
En tant quobjectif de valeur constitutionnelle, le droit un logement dcent fait
dj parti de notre bloc de constitutionnalit et peut tre invoqu par tout citoyen
loccasion dune question prioritaire de constitutionnalit (2) (QPC). Toutefois,
comme lavait indiqu M. Jean-Philippe Brouant, matre de confrences en droit
public, dans un article publi en 2012 (3), linscription du droit au logement dans la
Constitution, outre sa forte porte symbolique, permettrait au pouvoir
constituant de se rapproprier un objectif dgag par le juge et de le dfinir
de manire positive. largi toutes les dimensions du droit au logement, et pas
seulement lenjeu de la dcence, un tel principe constitutionnel ne serait ainsi
plus peru comme une justification une restriction ponctuelle du droit de
proprit mais comme un principe fondamental de notre socit obligeant tous les
pouvoirs publics agir.
Proposition : Inscrire le droit au logement dans la Constitution.
De mme, pour rpondre aux enjeux du moment, il serait sans soute utile
de mettre plus en pratique le premier article du code de lurbanisme qui
prvoit que Le territoire franais est le patrimoine commun de la Nation. .
Code de lurbanisme
Article L. 101-1
Le territoire franais est le patrimoine commun de la Nation. Les collectivits
publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs
comptences. En vue de la ralisation des objectifs dfinis larticle L. 101-2,
elles harmonisent leurs prvisions et leurs dcisions dutilisation de lespace dans
le respect rciproque de leur autonomie.
Article L. 101-2
Dans le respect des objectifs du dveloppement durable, laction des collectivits
publiques en matire durbanisme vise atteindre les objectifs suivants :
1 Lquilibre entre :
a) Les populations rsidant dans les zones urbaines et rurales ;
b) Le renouvellement urbain, le dveloppement urbain matris, la
restructuration des espaces urbaniss, la revitalisation des centres urbains et
ruraux ;

(1) Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa
famille, notamment pour lalimentation, lhabillement, le logement, les soins mdicaux ainsi que pour les
services sociaux ncessaires. , article 25, Dclaration universelle des droits de lhomme.
(2) Dcision n 2011-169 QPC du 30 septembre 2011.
(3) Jean-Philippe Brouant, Faut-il constitutionnaliser le droit au logement ? , La Gazette des communes,
dcembre 2012.

 91

c) Une utilisation conome des espaces naturels, la prservation des espaces

affects aux activits agricoles et forestires et la protection des sites, des milieux
et paysages naturels ;
d) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bti remarquables ;
e) Les besoins en matire de mobilit ;
2 La qualit urbaine, architecturale et paysagre, notamment des entres de ville ;
3 La diversit des fonctions urbaines et rurales et la mixit sociale dans lhabitat,
en prvoyant des capacits de construction et de rhabilitation suffisantes pour la
satisfaction, sans discrimination, des besoins prsents et futurs de lensemble des
modes dhabitat, dactivits conomiques, touristiques, sportives, culturelles et
dintrt gnral ainsi que dquipements publics et dquipement commercial, en
tenant compte en particulier des objectifs de rpartition gographiquement
quilibre entre emploi, habitat, commerces et services, damlioration des
performances nergtiques, de dveloppement des communications lectroniques,
de diminution des obligations de dplacements motoriss et de dveloppement des
transports alternatifs lusage individuel de lautomobile ;
4 La scurit et la salubrit publiques ;
5 La prvention des risques naturels prvisibles, des risques miniers, des risques
technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;
6 La protection des milieux naturels et des paysages, la prservation de la qualit
de lair, de leau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la
biodiversit, des cosystmes, des espaces verts ainsi que la cration, la
prservation et la remise en bon tat des continuits cologiques ;
7 La lutte contre le changement climatique et ladaptation ce changement, la
rduction des missions de gaz effet de serre, lconomie des ressources fossiles,
la matrise de lnergie et la production nergtique partir de sources
renouvelables.
Daucuns seraient tents de reprocher votre rapporteur une volont
inexistante de collectivisation du foncier ! Celui-ci estime nanmoins que la
collectivit cre elle-mme de la valeur par ses propres dcisions (en classant un
terrain comme constructible) ou ses propres investissements (cration de lignes de
transports, quipements publics, amnagements divers). Force est de constater
que la collectivit est assez gnreuse , une fois laugmentation du foncier
passe, pour accepter de payer une deuxime fois afin de financer des
logements abordables, quils soient sociaux, intermdiaires ou en vue
dinvestissements locatifs, de permettre aux familles de sy loger par les aides
la personne, ou encore pour leur apporter des quipements publics
supplmentaires (coles, crches).
En ce sens, sil est juste de reconnatre les efforts du propritaire pour
amener sur le march un terrain constructible dans de bonnes conditions de
qualit, on ne peut lui accorder le bnfice dune forme denrichissement sans
cause. En effet, il parat sens de comparer la situation cre par la rtention de

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foncier constructible, puis par sa libration un prix lev aux principes du droit
qui rgissent lenrichissement sans cause, savoir quune personne (la
collectivit) sest appauvrie alors quune autre sest enrichie (le propritaire
foncier), de par une causalit cre par labsence de rglement du march en
situation de tension de loffre de logements abordables, et cela sans raisons
juridiques.
Cest le sens de plusieurs des propositions faites plus avant, notamment les
nouvelles zones de mobilisations foncires qui pourraient tre cres afin de
recenser et de mobiliser des parcelles actuellement sous utilises. Ce devrait tre
une ligne de conduite de laction publique afin que le droit de proprit dun
terrain rencontre partout lintrt gnral sil existe manifestement. Loger tous les
citoyens de notre pays devrait tre un objectif prioritaire, tant une forme
permanente de dchance durbanit pse sur les situations personnelles et
notre intrt collectif.
Proposition : Ajouter dans le code de lurbanisme le principe selon lequel
la valeur cre par une collectivit dclarant un terrain constructible ou ralisant
des quipements et infrastructures divers proximit ne peut tre entirement
capte par une personne prive.
De mme, il pourrait tre envisag de dvelopper, pour le versement des
droits de mutation titre onreux (DMTO) ou titre gratuit (DMTG), lors de
cessions ou de successions, la pratique des dations foncires. Bas sur les
principes de lchange dans le code civil (1), la dation peut dj tre utilise entre
un particulier et un promoteur lorsque le second prend en charge une partie des
frais lis lamlioration du terrain ou sa viabilisation en contrepartie du fait que
le premier lui en cde une partie. Cette possibilit pourrait tre tendue pour le
versement de frais divers comme les DMTO ou la taxe forfaitaire sur les terrains
devenus constructibles (TFTC) : au lieu de payer ces taxes, la collectivit pourrait
proposer lacqureur ou au vendeur de lui cder une partie du bien acquis.
Proposition : tendre le principe de la dation foncire entre un particulier
et les collectivits, notamment pour le paiement des droits de mutation ou de la
TFTC.
On ne peut conclure ce rapport sur la mobilisation du foncier priv en
faveur du logement en passant sous silence le gisement important de foncier
doccasion potentiellement mutable que constituent lensemble des quartiers
anciens dgrads. Les nombreux immeubles qui y sont situs, que lon peut
estimer environ 500 000, conjuguent des conditions de logement souvent
dplorables, des appartements indcents ou trs proches de ltre, des pratiques
encore trop rpandues de marchands de sommeil et des trafics en tous genres.

(1) Lchange est un contrat par lequel les parties se donnent respectivement une chose pour une autre. ,
article 1702, Code civil.

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Dernirement, on a vu aussi comment ce type dhabitat pouvait aussi tre le refuge

dactivits parmi les plus dangereuses pour notre pays.
Laction de lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) dans
les quartiers anciens, mene tout dabord dans le cadre du Programme national de
rnovation urbaine (PNRU), a pu avoir des rsultats dans certains dentre eux,
certes limits une trentaine, en termes de logement (subvention de lingnierie
des OPAH-RU, requalifications des lots dhabitat dgrad, reconstitution en
logements locatifs sociaux du parc priv dgrad) et damnagement (voirie,
amnagements publics de proximit, infrastructures). Pour ce qui la concerne,
lAgence nationale de lhabitat (ANAH) est, depuis 2010, comptente pour mener
des actions de recyclage foncier en appui des collectivits afin de lutter contre
lhabitat indigne, par des oprations de rhabilitation lourde ou de dmolitionreconstruction. Enfin, cr par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte
contre lexclusion (MOLLE) du 25 mars 2009 et port la fois par lANRU et
lANAH, le Programme national de requalification des quartiers anciens
dgrads (PNRQAD) na pas eu, pour le moins, lampleur auquel son titre
pouvait laisser prtendre. Il est vrai quil se qualifiait ds lorigine lui-mme
dexprimental .
Il est donc temps, aujourdhui, dagir vigoureusement, par un mouvement
densemble, pour modifier ces quartiers et amliorer les conditions de vie de leurs
habitants. Cet objectif de transformation et damlioration des quartiers doit tre
concili avec le fait de ne pas en chasser les familles pauvres qui ont souvent
trouv refuge dans des logements dgrads et au trs faible confort, en raison du
manque doffre correspondant leurs ressources.
Pour cela, il serait sans doute ncessaire, outre laspect essentiel de
rsorption de lhabitat indigne, de mettre plus en avant une volont de
mobilisation dun foncier peu et mal exploit. Requalifier fortement des logements
dgrads permet aussi de loger plus de familles que les seuls occupants actuels,
ces derniers payant souvent cher des logements de mdiocre qualit, soutenus en
cela par les diffrentes aides la personne.
Nous sommes face un systme auto-entretenu : le manque de logements
abordables pour des foyers modestes les pousse vers cette forme de logement
social de fait dans des logements anciens aux pitres qualits, peu conomes en
foncier et aux loyers pour la plupart non encadrs. La solvabilisation de ces
mnages se fait par les aides au logement dont le cot a fortement augment ces
dernires annes, ce qui grve dautant les moyens publics pour construire une
offre de logement adapt.
Cest donc toute une logique quil faut inverser et il convient, en se
limitant ici la seule mobilisation du foncier, de se fixer des objectifs de
reconqute urbaine dans ces quartiers par un vritable engagement national,
mlant financements publics et privs.

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Proposition : Engager un recensement national, dans les zones tendues,

des quartiers anciens dgrads au foncier potentiellement mutable et lancer un
appel projet afin de recycler le foncier disponible dans des objectifs de mixit
dhabitats.

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CONCLUSION
lissue des travaux de cette mission, votre rapporteur tient souligner
combien les diffrents acteurs rencontrs sont disponibles pour uvrer
concrtement et ensemble afin de mobiliser le foncier disponible ou mutable en
zone tendue. Il tient dailleurs les remercier pour le temps accord et lexpertise
concrte - la connaissance en actes - quils ont chacun apporte.
Il manque sans doute aujourdhui une mise en mouvement densemble, un
discours politique, au sens premier du terme et pleinement port, affichant la
ncessit pour notre pays de sortir de la forme dimpasse que nous connaissons
depuis trop longtemps, celle du logement rare et cher, li un foncier qui ne
trouve pas la fluidit ncessaire sa pleine mobilisation. Cet tat de fait, subi par
de trop nombreux habitants de notre pays, est le symbole de nombre des blocages
de notre socit. Il en est aussi un des moteurs les plus puissants.
Cette mise en mouvement ne doit pas se restreindre une seule parole
publique, mais doit permettre un dbat approfondi dans le pays pour aboutir un
constat partag, afin de nous convaincre nous-mmes que cet objectif est dintrt
gnral et que, par-l, nous pouvons rejoindre lintrt individuel de chacun et
lintrt collectif de tous.
Permettre de la transparence en structurant et en rgulant le march du
foncier, allier urbanisme oprationnel et fiscalit dans une mme logique de long
terme en zone tendue, tout cela doit concourir, par un renforcement du droit et des
pratiques, une nouvelle ambition pour mobiliser le foncier priv utile.
Ce constat et les propositions avances ne trouveront pas leurs dbouchs,
pour la plupart dentre-elles, dans le cadre de cette lgislature. Malgr cela, votre
rapporteur est pleinement convaincu que le statu quo ou les mouvements
pendulaires, dune anne sur lautre, des diffrents choix publics sont, en la
matire, non seulement sans aucune efficacit, mais nfastes toute mobilisation
effective du foncier utile l o sont les besoins. Il souhaite donc que ces pages
puissent tre utiles dans les chantiers prioritaires qui souvriront ds aprs les
lections nationales de 2017, cela afin dengager les rformes ncessaires dans la
dure.
Le foncier et les choix publics y affrents doivent, en effet, tre le lieu du
temps long, de la permanence des objectifs, de la stabilit des rgles et de leur
valuation partage. Le dfi est simple : celui de la confiance et de la
responsabilit des acteurs, dans un cadre stable et connu de tous. Cest un chantier
davenir.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES

Assemble des communauts de France (AdCF)
Mme Corinne Casanova, vice-prsidente de lAdCF et vice-prsidente de la
communaut du Lac du Bourget (Savoie), dlgue lurbanisme et au foncier
M. Nicolas Portier, dlgu gnral
M. Philippe Schmit, dlgu gnral adjoint, charg urbanisme
Mme Montaine Blonsard, charge des relations parlementaires
Association des tablissements publics fonciers locaux (EPFL)
M. Joseph Tyrode (EPFL du Doubs), prsident
M. Philippe Vansteenkiste (EPFL de la Haute-Savoie), directeur
BNP Paribas Immobilier *
M. Pascal Beaubois, directeur gnral de BNP Paribas Promotion Immobilier
Rsidentiel
M. Olivier Bokobza, directeur gnral dlgu de BNP Paribas Immobilier
Promotion Rsidentiel le-de-France
Caisse des dpts et consignations
Mme Odile Renaud-Basso, directrice gnrale adjointe du groupe Caisse des
dpts
Mme Brigitte Laurent, directrice des relations institutionnelles
Conseil dtat et cour administrative dappel de Versailles
Mme Martine de Boisdeffre, prsidente de la cour administrative dappel de
Versailles
Mme Laurence Helmlinger, conseillre dtat, rapporteure la section
contentieux
Conseil suprieur du notariat (CSN)
Me Brac de la Perrire, directeur des affaires juridiques
Me Herv Drouault, notaire Paris
Mme Christine Rey du Boissieu, administratrice en charge des affaires
immobilires au CSN

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Consommation, Logement et Cadre de vie (CLCV)

M. Franois Carlier, dlgu gnral
Dpartement Sorbonne tudes et recherches en droit de lenvironnement,
de lamnagement, de lurbanisme et du tourisme (SERDEAUT), Universit
Paris 1- Panthon-Sorbonne
M. Norbert Foulquier, professeur agrg de droit public, directeur
Mme Alice Fuchs, matre de confrences
M. Frdric Rolin, professeur des universits
Direction de lhabitat, de lurbanisme et des paysages (DHUP)/Ministre du
logement, de lgalit des territoires et de la ruralit
M. Laurent Girometti, directeur
M. Franois Bertrand, sous-directeur de lamnagement durable
tablissement public foncier (EPF) Ile-de-France
M. Gilles Bouvelot, directeur gnral
tablissement public foncier (EPF) Provence-Alpes-Cte dAzur
Mme Claude Bertolino, directrice gnrale
Fdration des promoteurs immobiliers (FPI)
Mme Alexandra Franois-Cuxac, prsidente
M. Guy Portmann, vice-prsident
M. Jean-Michel Mangeot, dlgu gnral
Grand Paris Amnagement *
M. Christophe Canu, directeur des tudes, de lingnierie et du patrimoine
Groupe SNI (Socit nationale immobilire)
M. Yves Chazelle, directeur gnral
M. Vincent Mah, secrtaire gnral
Icade
M. Denis Burckel, directeur de laudit, des risques et du dveloppement durable
M. Herv Manet, membre du comit excutif, en charge du ple promotion
Institut du management des services immobiliers (IMSI)
M. Henry Buzy-Cazaux, prsident
Prfecture de Paris et dle-de-France
M. Jean-Franois Carenco, prfet de la rgion le-de-France, prfet de Paris

 101

SCP Fontaine, Roussel & associs, notaires

M. Frdric Roussel, notaire
Syndicat national des amnageurs lotisseurs (SNAL)
Mme Pascale Poirot, prsidente
M. Yann Le Corfec, responsable du service juridique
Union sociale pour lhabitat (USH)
M. Christophe Boucaux, directeur de la matrise douvrage et des politiques
patrimoniales
M. Jean Nika, responsable du dpartement Urbanisme, amnagement,
foncier direction de la matrise douvrage et du patrimoine
M. Laurent Ghekiere, directeur des affaires europennes, reprsentant auprs de
lUnion europenne
Mme Francine Albert, conseillre pour les relations avec le Parlement
Ville de Lille
Mme Caroline Lucats, directrice de lhabitat et des risques
Ville de Rennes
Mme Nathalie Appr, dpute-maire de Rennes
Personnalits qualifies
M. Joseph Comby, urbaniste, directeur de la Revue foncire
Mme Sandrine Levasseur, conomiste lObservatoire franais des conjonctures
conomiques (OFCE)
M. Vincent Renard, conomiste, directeur de recherche au CNRS (laboratoire
dconomtrie de lcole polytechnique) et chercheur associ lIddri-Sciences
Po
M. Bernard Vorms, conomiste, prsident du Conseil national de la transaction
et de la gestion immobilire (CNTGI)

* Ces reprsentants dintrts ont procd leur inscription sur le registre de lAssemble
nationale, sengageant ainsi dans une dmarche de transparence et de respect du code de
conduite tabli par le Bureau de lAssemble nationale.

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LISTE DES DPLACEMENTS

Dplacement Montpellier, le 24 septembre 2015

Mme Stphanie Jannin, deuxime adjointe au maire de Montpellier, dlgue
lurbanisme et lamnagement durable et troisime vice-prsidente de Montpellier
Mditerrane Mtropole
Dplacement Saint-Nazaire, le 7 octobre 2015
- M. David Samzun, maire de Saint-Nazaire et prsident de la communaut
dagglomration de la rgion nazairienne (CARENE)
- Mme Lauriane Deniaud, adjointe au maire de Saint-Nazaire
Dplacement Lyon, le 17 dcembre 2015
M. Louis Ziz, prsident de la chambre de la fdration des promoteurs
immobiliers (FPI) de Lyon et prsident du groupe Onyx Promotion Immobilire
Mme Valrie Guilly, dlgue rgionale de la chambre FPI de Lyon
M. Michel Le Faou, adjoint au maire de Lyon et vice-prsident de la mtropole
de Lyon en charge de lurbanisme et de lhabitat
Mme Corinne Aubin-Vasselin, directrice de lhabitat et du logement de la
mtropole de Lyon
Mme Marion Bazaille, directrice-adjointe la direction dpartementale des
territoires (DDT) du Rhne
Dplacement Cologne (Allemagne), le 8 janvier 2016
Mme Kathrin Mller, prsidente-directrice-gnrale de la socit communale
dhabitation de Cologne (GAG)
M. Jochen Mauel, directeur de la gestion du patrimoine de la GAG
M. Josef Ludwig, directeur du service du logement de la ville de Cologne
Mme Kirsten Jahn, prsidente du groupe des cologistes du conseil municipal
de Cologne
M. Michael Frenzel, membre du groupe des Sociaux-dmocrates (SPD) du
conseil municipal de Cologne, premier adjoint au prsident du comit de
dveloppement urbain
M. Niklas Kienitz, directeur du groupe de lUnion des Chrtiens-dmocrates
(CDU) du conseil municipal de Cologne