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Paris, le 16 fvrier 2016

Audition lAssemble nationale de M. Laurent Fabius,


en vue de sa nomination en qualit de membre du Conseil constitutionnel
Rponses au questionnaire du rapporteur de la Commission des Lois
constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique
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1. En quoi vos responsabilits antrieures vous prparent-elles remplir les


missions dvolues aux membres du Conseil constitutionnel ? Vous dporterezvous lorsque le Conseil sera conduit connatre dune loi prsente par un
gouvernement que vous avez dirig ou auquel vous avez particip ou dont
vous avez eu connatre comme dput ?
Jai commenc ma carrire comme juge administratif au Conseil dEtat, o jai
travaill pendant quatre ans. Jai ensuite poursuivi une carrire politique que chacun
connat, au cours de laquelle, attach servir mon pays, jai exerc de multiples
fonctions excutives et lgislatives. Au Gouvernement et au Parlement, jai travaill
de nombreuses rformes lgislatives. Jai prsid deux reprises lAssemble
nationale, au total pendant plus de six annes. Jai la chance de possder ainsi, outre
une exprience juridique et politique, nationale, internationale et locale, une
connaissance profonde de llaboration de la loi. Je suis heureux de lopportunit qui
mest donne de pouvoir continuer servir mon pays comme juge constitutionnel.
Bien entendu, je me dporterai dans tous les cas o cela serait ncessaire. Larticle 4
du rglement intrieur du Conseil du 4 juin 2010 prcise la procdure applicable pour
ces dports en QPC et dispose notamment que le seul fait quun membre du Conseil
a particip llaboration de la disposition lgislative faisant lobjet de la QPC ne
constitue pas en lui-mme une cause de rcusation . Il sagit de lapplication des
mmes principes que ceux dgags par la Cour europenne des droits de lHomme. Je
my conformerai en me dportant, par exemple, pour les lois dont jai eu la charge en
tant que ministre.

2. Le Conseil constitutionnel est-il, selon vous, un organe juridictionnel ?


Dans lesprit des concepteurs de la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel
ntait pas une juridiction. Il ne fait pas de doute quil lest aujourdhui. Ses missions,
tant de juge de conformit de la loi la Constitution que de juge lectoral, sont de
nature juridictionnelle. Les rgles applicables devant lui le sont aussi et reproduisent
pleinement les standards europens.
3. Etes-vous favorable ce que le secret des dlibrs du Conseil constitutionnel
soit partiellement lev afin dautoriser la publication, le cas chant,
dopinions dissidentes ?
Le secret du dlibr est une rgle trs ancienne de notre droit. Il remonte une
ordonnance du XIVe sicle de Philippe V le Long. Le Conseil dEtat et la Cour de
cassation reconnaissent ce principe une porte gnrale. La Cour de cassation juge
quil constitue un principe gnral du droit public franais . Le Conseil dEtat juge
quil sagit dun principe gnral du droit simposant toutes les juridictions.
Le Conseil constitutionnel juge que ce principe dcoule du principe dindpendance
qui est garanti par larticle 16 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de
1789.
En effet, ce principe du secret du dlibr permet notamment de garantir
lindpendance et limpartialit des juges. Il met ceux-ci labri dventuelles
pressions avant le jugement et des ractions aprs celui-ci. Ce principe sapplique au
Conseil constitutionnel et il me parat pertinent. Jobserve dailleurs que ce choix a t
confirm par le Parlement lors de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Des amendements avaient t prsents pour autoriser la diffusion des opinions
dissidentes ; ils nont pas t adopts.
4. Pensez-vous opportun que le Conseil constitutionnel puisse dans des
conditions qui seraient dfinir par une rvision de la Constitution tre
saisi, pour avis, par le pouvoir excutif ou par le pouvoir lgislatif, avant
ladoption dun projet ou dune proposition de loi ?
Cette question renvoie la diffrence entre le Conseil constitutionnel et le Conseil
dEtat. Le Conseil dEtat donne dune part des avis au Gouvernement et au Parlement,
notamment sur des projets ou des propositions de loi ; dautre part, il est juge
administratif suprme. Il peut assumer ces deux missions car il comprend
suffisamment de membres pour que les mmes personnes ne se prononcent pas sur la
mme affaire en section administrative puis au contentieux.
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Le Conseil constitutionnel, lui, ne comprend, outre les membres de droit, que neuf
membres. Ds lors, il ne pourrait pas accueillir deux formations, lune de conseil,
lautre de jugement. Je ne vois donc pas bien comment il serait juridiquement possible
de transposer au Conseil constitutionnel cette dualit de missions : cela ne serait pas
conforme aux rgles inhrentes limpartialit du juge et cela pourrait tre jug
contraire au droit un tribunal indpendant et impartial qui est inclus dans la
Convention europenne des droits de lHomme.
5. Le Conseil constitutionnel, devenu depuis les annes soixante-dix le
protecteur des droits et liberts, doit-il conserver un rle de garant des
quilibres institutionnels ?
Larticle 61 de la Constitution confie au Conseil constitutionnel le soin de vrifier la
conformit la Constitution des lois ordinaires sil en est facultativement saisi, mais
aussi, obligatoirement, des lois organiques avant leur promulgation et des
rglements des assembles parlementaires avant leur mise en application.
Les saisines concernant ces lois organiques et ces rglements, qui fixent lessentiel des
rgles rgissant les rapports entre lexcutif et le lgislatif, reprsentent environ 25 %
des saisines a priori chaque anne. Dautre part, le Conseil constitutionnel est juge de
llection des dputs et des snateurs. Toutes ces attributions permettent au Conseil
constitutionnel dassumer un rle de garant de diverses rgles fixes par la
Constitution, et notamment de ses quilibres institutionnels.
Le Conseil constitutionnel assure galement la mission de gardien des droits et liberts
que la Constitution garantit. En contrle a posteriori, avec la QPC, larticle 61-1
prcise que le contrle du Conseil porte sur le respect de ces seuls droits et liberts, ce
qui est comprhensible concernant des lois dj en vigueur.
6. Lhypothse de cration dune Cour suprme franaise unique regroupant
dans un seul organe les missions jusqualors confies au Conseil
constitutionnel, les missions de juge de cassation du Conseil dEtat et celles de
la Cour de cassation vous semble-t-elle devoir tre tudie ? En particulier,
vous parat-il souhaitable que le Conseil devienne un juge de la
conventionnalit ?
La question de la cration dune Cour suprme franaise unique renvoie en ralit
un type de Cour constitutionnelle qui nest pas celui qui existe en Europe. Les Cours
constitutionnelles sy sont dveloppes au XXe sicle alors que des juridictions
administratives et judiciaires existaient dj. Le rle de ces Cours consiste seulement
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mais cest dj beaucoup contrler la conformit de la loi la Constitution. Il sagit


donc dun systme trs diffrent de celui des Etats-Unis, o existe une
Cour suprme qui peut rformer les jugements et les arrts des juridictions
subordonnes. Ce systme lamricaine ne correspond pas notre organisation
juridique. Le Conseil constitutionnel est le juge constitutionnel suprme, cest mme le
seul juge en France pouvant juger une loi contraire la Constitution. Pour autant, il ne
sagit pas dune Cour qui serait au-dessus du Conseil dEtat ou de la Cour de cassation
ni, plus gnralement, au-dessus des juridictions administratives et judiciaires, que le
Conseil constitutionnel na pas pour mission de contrler.
La question du contrle de la conformit de la loi aux traits et conventions est
diffrente. Le Constituant franais a fait le choix, avec larticle 61-1 de la Constitution
et sa loi organique dapplication du 10 dcembre 2009, de prvoir que la question
prioritaire de constitutionnalit est prioritaire . Cette priorit sexerce par rapport
aux autres types de contrle, notamment celui de conventionnalit, qui appartient aux
juges administratifs et judiciaires. En effet, depuis sa dcision de 1975 sur la loi
autorisant lIVG, le Conseil constitutionnel juge, dans le cadre de sa mission de
contrle de constitutionnalit des lois, quil ne lui appartient pas dexercer un contrle
de la conformit des lois aux traits internationaux. La question prioritaire de
constitutionnalit a renforc ce contrle respectif des diffrents juges, a soulign les
diffrences entre les deux types de contrle et a contribu les articuler. Pour autant,
le Conseil constitutionnel, le Conseil dEtat et la Cour de cassation doivent veiller la
cohrence des contrles quils exercent. Le Conseil constitutionnel y prend sa part : il
a ainsi en 2013, pour la premire fois, adress une question prjudicielle la Cour de
justice de lUnion europenne. Je suis attach cette ide de cohrence et de dialogue
des juges.
7. Lvolution du volume des saisines du Conseil constitutionnel, compte tenu
notamment de la cration et de la monte en puissance de la question
prioritaire de constitutionnalit (QPC), justifie-t-elle une rflexion sur de
nouveaux mcanismes de rgulation des contentieux ?
Le volume des saisines du Conseil constitutionnel a beaucoup augment avec la mise
en uvre de la QPC ; il est dsormais stable. Le Conseil est saisi 20 25 fois par an
dans le cadre du contrle a priori. Aprs deux premires annes, 2010 et 2011, o le
nombre annuel de QPC renvoyes tait suprieur 100, ce chiffre sest stabilis. Il lui
est renvoy environ 70 QPC par an.
Ce volume daffaires apparat raisonnable et adapt au Conseil constitutionnel. Celuici ne connat que daffaires importantes, ce qui correspond son rle rgulateur.
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Dans lensemble, le systme conu par le Parlement dont on pourra dresser le bilan
par exemple en 2018, dixime anniversaire de la rforme de 2008 me parat donc
bien fonctionner.
8. Le Prsident sortant du Conseil constitutionnel a voqu la possibilit de
permettre, sous certaines conditions, au Dfenseur des droits et aux autorits
administratives indpendantes de saisir directement le Conseil constitutionnel
dune question prioritaire de constitutionnalit ; seriez-vous favorable une
telle volution ?
Le mcanisme de la QPC sinscrit dans le cadre dun litige devant une juridiction
administrative ou judiciaire. Cest donc aux parties ce litige quest ouverte la
possibilit de poser une QPC. Ce systme relativement nouveau fonctionne dune
faon estime en gnral satisfaisante. Il ne me parat pas en premire analyse mais
cela devra tre vrifi ncessaire de le modifier pour confier des Autorits
administratives indpendantes le pouvoir de poser des QPC ou de saisir le Conseil
constitutionnel si elles ne sont pas parties au litige.
9. Que pensez-vous de la disposition constitutionnelle qui fait des anciens
Prsidents de la Rpublique des membres de droit du Conseil
constitutionnel ?
Cette disposition est issue de la Constitution de 1958. Il faut noter quelle na pas
trouv sappliquer pendant plus de quarante ans, de 1962 2004, priode pendant
laquelle aucun ancien Prsident de la Rpublique na sig au Conseil. En ce moment,
elle sapplique, dans les faits, une seule minente personnalit. Plusieurs projets ont,
depuis quelques annes, propos de supprimer cette disposition de larticle 56 de la
Constitution. Laccentuation du caractre juridictionnel du Conseil constitutionnel
notamment due la mise en uvre de la QPC pose en effet la question du maintien
de la prsence des membres de droit. Si cette rgle devait tre change, cela ne
pourrait revenir quau Constituant.
10. Si vous accdez sa prsidence, comment comptez-vous garantir
lindpendance et limpartialit du Conseil constitutionnel ?
Lindpendance et limpartialit de tous les membres du Conseil constitutionnel sont
garanties par des rgles exigeantes qui sappliquent eux. Il leur est interdit dexercer
des activits politiques ou de prendre aucune position publique sur les questions
relevant de la comptence du Conseil. Aujourdhui, cette grande institution et ses

membres sont unanimement respects et il est essentiel mes yeux que, en se


conformant ces rgles, ils le demeurent.
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