Ferreira 2011

Hugo Csar da Cruz Loureno Ferreira
A Utilizao de Meios de Impugnao

Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59 do CPTA
Dissertao de Mestrado
Orientada pela Professor Doutor Mrio Aroso de Almeida
Fevereiro de 2011
A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA
Modo de citar
No texto as obras so citadas em nota de rodap, por referncia ao nome completo do

autor, ttulo, edio, ano da obra e pgina.
A jurisprudncia citada pelo tribunal, data do acrdo e nmero do processo, sendo
que todos os acrdos referidos podem sem consultados em www.dgsi.pt.
Na bibliografia final, as obras so elencadas por ordem alfabtica pelo primeiro nome
do autor, respeitando-se nos casos em que h mais autores a ordem pela qual aparecem
na obra.
Abreviaturas
CC Cdigo Civil
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos
CJA Cadernos de Justia Administrativa
CPA Cdigo de Procedimento Administrativo
CPC Cdigo de Processo Civil
CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
ED Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica
ETAF/84 Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo DecretoLei n. 129/84, de 27 de Abril e revogado pela Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro)
ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
LPTA Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (Aprovada pelo Decreto-Lei n.
267/85, de 16 de Julho e revogada pela Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro).
RCP Regulamento das Custas Processuais
STA Supremo Tribunal Administrativo
TCA Tribunal Central Administrativo
1 Enquadramento do objecto do estudo.
Com a entrada em vigor do novo Cdigo de Processo nos Tribunais

Administrativos (CPTA) aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro, surgiram
inovaes e vantagens para os particulares que no raras vezes se vem confrontados
com a necessidade de utilizar meios de impugnao administrativa para fazer valer as
suas pretenses face Administrao.
O que sucede no menos vezes, pelo menos a prtica assim o indicia, que os
particulares tendem a reagir contra aces e omisses da Administrao de modo muito
semelhantes quele em que o faziam no regime anterior reforma do contencioso
administrativo, ignorando algumas das inovaes introduzidas pelo novo CPTA.
neste contexto que o presente estudo pretende incidir, com o intuito de
contribuir para uma melhor compreenso da articulao entre os meios de impugnao
administrativa e os meios de impugnao contenciosa, tentando demonstrar por um lado
a utilidade da reclamao e dos recursos administrativos e, por outro lado, que a via
judicial pode ser encarada, no como a primeira, mas antes, como a derradeira forma de
resoluo de litgios entre os particulares e a Administrao.
Contudo, no se pretende de uma forma exaustiva abranger todos os aspectos em
que gracioso e contencioso se cruzam na relao entre os particulares e a
Administrao.
Antes pelo contrrio, pretende-se abordar em que medida a utilizao de meios
de impugnao administrativa tm o alcance de fazer suspender o prazo de impugnao
contenciosa previsto nos termos do n. 4 do artigo 59. do CPTA, bem como procurar
esclarecer diversos aspectos relacionados com a aplicao daquela norma.
Espera-se, assim, que o presente estudo possa contribuir para identificar quais os
meios processuais em que se aplica o disposto no n. 4 do artigo 59. do CPTA, as
inovaes e utilidade que resultam da introduo desta norma no nosso contencioso
administrativo, os pressupostos da sua aplicao, bem como o perodo de tempo em que
4
fica suspenso o prazo de impugnao contenciosa por fora da utilizao de meios de

impugnao administrativa.
1.1. Esboo da evoluo do regime jurdico das impugnaes administrativas

desde a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 at actual
reforma do contencioso administrativo de 2004.
Tal como se referiu a ttulo meramente introdutrio, o presente estudo tem por
objecto a relevncia que impugnaes administrativas assumem no quadro do
contencioso administrativo portugus, ainda que de modo circunscrito sua utilizao
com vista suspenso do prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos.
Neste contexto relevante traar de forma sucinta o quadro das principais
evolues registadas no mbito das impugnaes administrativas na histria recente do
Direito Administrativo, existindo marcos importantes que importa salientar quer a nvel
constitucional quer ao nvel do direito ordinrio.
Comeando pelo plano constitucional, tal como refere PAULO OTERO, existem
dois momentos a assinalar, o primeiro dos quais ocorre com a verso original da
Constituio Repblica Portuguesa (CRP) de 19761 que perdurou at segunda reviso
constitucional operada pela Lei n 1/82, de 30 de Setembro, e um segundo momento que
teve lugar com a reviso constitucional de 1989 atravs da Lei Constitucional n 1/89,
de 8 de Julho2.
No perodo que mediou entre 1976 e 1982 foi reconhecido aos administrados o
direito de recurso contencioso contra os actos definitivos e executrios passando por
conseguinte a fazer-se a distino entre recursos graciosos necessrios e facultativos, em
A Constituio da Repblica Portuguesa foi aprovada pelo Decreto de 10 de Abril de 1976.
PAULO OTERO, Impugnaes administrativas, CJA, n. 28, pp. 50 e 51.
virtude da alterao do n. 3 do artigo 268. da CRP introduzido atravs da Lei n 1/823,

de 30 de Setembro, que passou a ter a seguinte redaco:
garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em
ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executrios,
independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um
direito ou interesse legalmente protegido.
Posteriormente, h a assinalar um segundo momento decisivo que teve lugar
com a reviso constitucional de 1989 atravs da Lei Constitucional n 1/89, de 8 de
Julho, que trouxe novamente alteraes ao artigo 268. da lei fundamental, deixando de
se fazer referncia necessidade de o recurso contencioso ser interposto contra actos
definitivos e executrios para passar a ser admitida a impugnao de actos
administrativos lesivos4 nos seguintes termos:
garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em
ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua
forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.5.
Tendo sucedido ento que, face a esta alterao do texto constitucional, se
verificou uma divergncia na doutrina quando constitucionalidade dos meios de
impugnao administrativa necessrios, que, alis, se mantm actualmente.
Como refere PAULO OTERO (i) Uma parte da doutrina, por uma lado, continua
a reconhecer ao legislador ordinrio a liberdade de exigir a definitividade vertical ao
acto administrativo passvel de recurso contencioso, circunstncia esta que permite
3
Em relao quela alterao do texto constitucional SRVULO CORREIA, Direito do Contencioso
Administrativo, vol. I, 2005, p. 573, refere que 'a verso de 1982, a garantia centrava-se ainda num
meio processual: o recurso contencioso. A novidade em relao ao texto de 1976 era a de tal recurso
tanto poder dirigir-se, com fundamento em ilegalidade, contra um acto administrativo definitivo e
executrio, como visar a obteno do reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido..
4
De acordo com SRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 574, Em
relao ao enunciado de 1982, o de 1989 trazia ainda uma novidade no tocante ao mbito da garantia de
recurso contencioso: o acto administrativo deixava de ser qualificado como definitivo e executrio. Em
contrapartida, especificava-se ex nuovo respeitar a garantia de recurso contencioso aos actos lesivos de
direitos ou interesses legalmente protegidos.
5
Esta passou a ser a redaco do n. 4 do artigo 268. aps a reviso constitucional de 1989.
continuar a falar-se em recursos graciosos necessrios e recursos graciosos

facultativos (ii) Uma outra parte da doutrina, pelo contrrio entende que a alterao
do texto constitucional, substituindo o requisito da definitividade vertical pela
lesividade do acto, veio tornar inconstitucional a figura do recurso contencioso
necessrio.6;
Como se pode constatar, no pacfica na doutrina a questo da admissibilidade
das impugnaes administrativas necessrias, isto porque, enquanto para alguns autores
as impugnaes administrativas necessrias so inconstitucionais7, outros h que
defendem no existir fundamento para sustentar tal inconstitucionalidade uma vez que
as impugnaes administrativas necessrias no constituem uma verdadeira restrio
impugnao contenciosa de actos administrativos mas apenas um condicionamento ou
requisito para que os particulares possam alcanar a via contenciosa8.
Porm, a evoluo das impugnaes administrativas no ocorreu apenas no
plano constitucional, tambm a legislao ordinria veio trazer importantes alteraes a
que correspondem diversas fases que se estendem at actualidade e que importa
identificar.
Pode dizer-se em traos gerais que at entrada em vigor do Decreto-Lei n.
256-A/77, de 17 de Junho, que veio a reforar as garantias da legalidade administrativa
6
PAULO OTERO, Impugnaes administrativas, CJA, n. 28, p. 50; Para uma breve sntese das posies
defendidas pela doutrina v. MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDR SALGADO DE MATOS, Direito
Administrativo Geral, Tomo III, 2. edio, 2009, p. 222.
7
A ttulo de exemplo, so defensores desta opinio PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos
Particulares no Cdigo do Procedimento Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, pp.
56 e ss.; tambm VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2005,
pp. 319 e 320.
8
Neste contexto JOS MANUEL SANTOS BOTELHO / AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO,
Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5. edio, 2002, p. 986, referem que a
exigncia de deciso administrativa prvia traduzida da necessidade de precedncia de impugnao
administrativa prvia no , quanto a ns inconstitucional uma vez que no se traduz em restrio ao
direito de recurso contencioso, mas apenas em mera regulamentao do seu exerccio (cfr. neste sentido
o Ac. do Trib. Constitucional, de 24/03/87, in B.M.J.365, a pg. 317); No mesmo sentido JOS MANUEL
SANTOS BOTELHO, Contencioso Administrativo, 4. edio, 2002, pp. 405 e 406; A mesma posio
defendida por JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Em defesa do recurso hierrquico, CJA n. 0, em
anotao ao acrdo do Tribunal Constitucional n. 499/96, de 20.03.1996;
e dos direitos individuais dos cidados perante a Administrao Pblica9, existiam

impugnaes administrativas necessrias e facultativas, sendo que a reclamao tinha
sempre carcter facultativo10.
Porm, durante a vigncia daquele diploma e at reforma do contencioso
administrativo ocorrida em 1984 e 1985, mais propriamente com a entrada em vigor do
Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (ETAF/84) e com Decreto-Lei n. 267/85, de 16 de Julho, que
aprovou a Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) veio a verificar-se
uma inovao face ao regime anterior que se cifrou na exigncia de reclamao
necessria enquanto pressuposto do recurso contencioso11.
S aquando da reforma de 1984/1985, com o n. 1 do artigo 35. da LPTA
deixou de existir a obrigao de utilizao da reclamao necessria para alcanar a via
contenciosa12 ficando ainda consagrada a existncia de recursos graciosos necessrios e
facultativos
No entanto, reviso constitucional de 1989 com a alterao que introduziu
atravs da redaco do n. 4 do artigo 268. da CRP levantou na doutrina13 a discusso
sobre a inconstitucionalidade das impugnaes administrativas necessrias e do artigo
25. da LPTA.
De acordo com SRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 576 O
objectivo do Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho, foi o de atalhar pontualmente as deficincias

mais gritantes do sistema vigente de proteco contenciosa: dever de fundamentar actos administrativos,
efectiva reapreciao do acto impugnado pelo rgo seu autor, garantias contra o silncio da
Administrao e de execuo da sentena administrativa..
10
Neste sentido DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, IV, Policop., 1988, p. 28.
11
Ibidem, p. 29, DIOGO FREITAS DO AMARAL refere que () o Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de
Junho, veio instituir entre ns () a figura da reclamao necessria..

12
Ibidem, p. 31.
13
Para uma breve sntese das vrias posies em confronto v. MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2. edio, 2009, p. 222.
No obstante o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta questo tendo

concludo pela no inconstitucionalidade daquela norma14, pelo que os tribunais
administrativos continuaram a exigir a definitividade vertical dos actos recorrveis.
Uma outra evoluo que se revelou fundamental foi a aprovao do Cdigo do
Procedimento Administrativo atravs do Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de Novembro,
que passou a consagrar, pela primeira vez, um regime geral apto regular os meios de
impugnao administrativa15.
Alis, s com a aprovao do CPA foi possvel concretizar plenamente o
disposto no n. 4 do artigo 267. da CRP16 merecendo particular relevo a consagrao de
garantias impugnatrias que, de acordo com o entendimento de PAULO OTERO, podem
ser Entendidas como meios graciosos atravs dos quais os particulares impugnam um
acto administrativo junta da prpria Administrao, as garantias impugnatrias tm
como pressuposto a existncia de uma prvia deciso que se procura revogar ou
modificar atravs da sua impugnao17, sendo a regra utilizao de impugnaes
administrativa prvias para se poder alcanar a via contenciosa.
A fase mais recente da evoluo acabada de enunciar deriva de uma nova
realidade trazida a lume pela reforma do contencioso administrativo de 2002 que visou
a reorganizao dos tribunais administrativos e a reformulao do Direito Processual
Administrativo18
14
concretizadas,
respectivamente,
pelo
Estatuto
dos
Tribunais
Foi o caso do acrdo do Tribunal Constitucional n. 499/96, de 20.03.1996, que foi objecto de
anotao por parte de JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Em defesa do recurso hierrquico, CJA n. 0,
tendo o autor manifestado a sua concordncia com aquele aresto.
15
PAULO OTERO, Impugnaes administrativas, CJA n. 28, p. 51.
16
Pese embora se trate de uma exigncia constitucional que havia sido consagrada no n. 3 do artigo 268.
da CRP de 1976, foi no n. 4 do artigo 267. (na verso da reviso constitucional de 1989 vigente data
em que foi aprovado o CPA) que passou a estar previsto que O processamento da actividade
administrativa ser objecto de lei especial, que assegurara a racionalizao dos meios a utilizar pelos
servios e a participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes disserem
respeito..
17
PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos Particulares no Cdigo do Procedimento
Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, p. 54.

18
Para DIOGO FREITAS DO AMARAL, ltima Lio, 2007, p. 29, com o ETAF houve uma reestruturao
total da jurisdio administrativa portuguesa () com a reforma de 2002, o nmero dos tribunais
administrativos existentes foi multiplicado por 6,3; e o nmero de juzes foi multiplicado por 10,4.
Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pelo Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro, e

pelo CPTA aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro.
Assim, atravs da recente reforma do contencioso administrativo foi consagrada
como regra geral no nosso ordenamento jurdico a impugnao administrativa de
carcter facultativo, tal como refere ISABEL CELESTE FONSECA ao considerar que de
acordo com leitura mais consensual, quer do ponto de vista doutrinal quer
jurisprudencial, a lei processual administrativa veio inverter a lgica do sistema no que
concerne impugnao de actos praticados pelos subalternos, tendo determinado,
como regra geral, a desnecessidade da impugnao administrativa prvia para se
aceder via contenciosa (arts. 51. e 59., n.os 4 e 5 do CPTA).19.
Importa ainda destacar que esta mudana de paradigma que institui como regra
as impugnaes administrativas facultativas veio, em termos completamente
inovadores, permitir que a utilizao desta forma de reaco graciosa pudesse produzir
efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos.
1.2. mbito de aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA.
Impe-se agora uma delimitao mais clara do objecto do presente estudo

colocando em evidncia a inovao consagrada no n. 4 do artigo 59. do CPTA ao
estabelecer que A utilizao de meios de impugnao administrativa suspendam o
prazo de impugnao contenciosa do acto administrativo, que s retoma o seu curso
com a notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa ou com o
decurso do respectivo prazo legal..
muito raro ser-se to ousado em Portugal!; Referindo-se, por outro lado, ao CPTA como a segunda
pea fulcral da reforma do contencioso administrativo considera que as muitas e ousadas inovaes o
colocam ao lado do que de melhor existe neste momento nos pases juridicamente mais avanados da
Europa, em especial a Alemanha, a Itlia e a Inglaterra..
19
ISABEL CELESTE FONSECA, Repensar as impugnaes administrativas entre a efectividade do processo
e a unidade da aco administrativa, CJA n. 82, p. 74; ainda com entendimento idntico, SRVULO
CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788 e MRIO AROSO DE ALMEIDA,
Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 303.
10
Mas a leitura desta disposio legal no pode ser feita de modo isolada pelo que
merece uma interpretao devidamente contextualizada e interligada com outras
inovaes contidas no CPTA, sem o que no ser possvel compreender o alcance da
utilizao dos meios de impugnao administrativa no novo paradigma do contencioso
administrativo portugus.
Por isso importa analisar alguns aspectos que permitiro compreender melhor a
integrao sistemtica daquela norma e, a partir da, delimitar os meios processuais em
que a mesma assume relevncia.
Ora, recorrendo Exposio de Motivos do CPTA resulta claramente que os
processos do contencioso administrativo podem seguir uma de duas tramitaes
principais, nos seguintes termos:
1. A tramitao que se optou por qualificar como comum e que, remetendo
para o modelo do processo civil de declarao corresponde basicamente que
tradicionalmente seguida no clssico contencioso das aces. Embora a
tradio do nosso contencioso administrativo seja a de remeter, no contencioso
das aces sobre contratos e responsabilidade, para o processo civil de
declarao na forma ordinria, a remisso passa a ser feita tambm para a
forma sumria e para a forma sumarssima, em funo do valor da causa.
A tramitao que se entendeu qualificar como especial, por contraposio
primeira, por obedecer a um modelo especfico, prprio do contencioso
administrativo, e que, embora com diversas adaptaes que o aproximam da
forma de processo comum, resulta da fuso das duas formas de tramitao do
recurso contencioso de anulao..
Neste contexto, como ensinam DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE
ALMEIDA na nova estrutura adoptada pelo CPTA foram criados dois modelos diferentes
de processos principais, sendo que O primeiro desses modelos corresponde aco
administrativa comum, caracterizada por admitir a deduo genrica de pedidos de
condenao, de mera apreciao e constitutivos, sempre que no tenha sido emitido
nem se pretenda a emisso de um acto administrativo ou de uma norma: cfr. Ttulo II.
O outro modelo corresponde aco administrativa especial, caracterizada pelo facto
11
de se reportar prtica ou omisso de actos administrativos ou de normas: cfr. Ttulo

III.20.
Esta matriz dualista deixa desde logo antever que o objecto do presente estudo
no ir incidir sobre aspectos da aco administrativa comum, porquanto esta forma do
processo declarativo aplicvel s pretenses a que no corresponda outra forma
especfica de processo, conforme se alcana do artigo 37. do CPTA.
Alm disso, o Ttulo II que o CPTA dedica tramitao da aco administrativa
comum no tem contm qualquer disposio relativa suspenso do prazo de
impugnao contenciosa nem remete para esse regime que apenas se encontra previsto
no n. 4 do artigo 59. do CPTA.
Por outro lado, como resulta expressamente do n. 1 do artigo 41. do CPTA, em
regra, as pretenses dedutveis mediante a aco administrativa comum podem ser
accionadas a todo o tempo, excepto nos casos em que exista lei substantiva que
imponha a observncia de determinado prazo21 ou quando se trate de aces para a
anulao de contratos caso em que a reaco judicial ter que ter lugar no prazo de 6
meses22.
De facto, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa previsto no n. 4 do
artigo 59. do CPTA no se aplica aco administrativa comum, isto porque, aquela
norma encontra-se inserida sistematicamente na parte relativa impugnao de actos
administrativos23 podendo ser aplicada nos casos em que o particular pretende reagir
20
DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do
Contencioso Administrativo, 3. edio, 2004, p. 90.

21
Quanto s ressalvas contidas na lei substantiva referidas no n. 1 do artigo 41. do CPTA v. MRIO
AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, pp. 275 e 276.
22
Para um maior desenvolvimento sobre os contornos desta inovao no direito portugus v. MRIO
AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 276.
23
Sistematicamente o CPTA consagra no seu Ttulo III o regime da aco administrativa especial, cujo
Captulo II contm as respectivas disposies particulares e no qual se integra a Seco I relativa

impugnao de actos administrativos, sendo desenvolvida na Subseco III a disciplina dos prazos de
impugnao, onde finalmente se pode encontrar inserido o artigo 59. cuja epgrafe inicio dos prazos
de impugnao.
12
contra manifestaes de poder pblico socorrendo-se para o efeito de uma aco

administrativa especial24 ou mesmo de um meio de impugnao urgente.
Assim, quando se trate de um pedido de anulao de um acto administrativo ou
declarao da sua nulidade ou inexistncia jurdica poder aplicar-se o disposto no n. 4
do artigo 59. do CPTA desde que se verifiquem os pressupostos de que depende a sua
utilizao, sendo este regime extensvel aco de condenao prtica de acto devido
nos casos de indeferimento previstos no n. 2 do artigo 69. do mesmo diploma.
Por outro lado, h ainda a considerar os processos urgentes em relao aos quais
O CPTA prev, no Ttulo IV, quatro tipos genricos de situaes em que reconhece
existir a necessidade de obter, com urgncia, uma deciso de fundo sobre o mrito da
causa e, por esse motivo, institui quatro modelos de tramitao, que correspondem a
quatro formas de processos especiais. Esses processos tm por objecto as questes do
contencioso eleitoral cuja apreciao atribuda jurisdio administrativa (artigo
97. a 99.), a impugnao dos actos praticados no mbito de certos procedimentos prcontratuais (artigos 100. a 103.) e os pedidos de intimao para a prestao de
informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigo 104. a 108.) e
para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109. a 111.). 25.
Contudo, daquele universo de processos urgentes acabado de elencar s no caso
do contencioso eleitoral e do contencioso pr-contratual se prev a aplicao subsidiria
da seco I do captulo II do ttulo III, por remisso do n. 1 do artigo 97. e do n. 1 do
artigo 100. do CPTA, isto , apenas a estes se aplicam os artigos 50. a 65. do CPTA
que regulam a impugnao de actos administrativos possibilitando, entre outros
aspectos especficos deste regime jurdico, que os particulares beneficiem da suspenso
do prazo de impugnao judicial em virtude de utilizao de meios de impugnao
administrativa.
Deste modo possvel, para j, delimitar o objecto do presente estudo apenas
aco administrativa especial - quer se trate de um pedido de impugnao de actos
administrativos ou de um pedido de condenao prtica de acto devido - e aos
24
DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do
Contencioso Administrativo, 3. edio, 2004, p. 97.

25
Tal como referem MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio
ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, pp. 645 e 646;
13
processos urgentes quando sigam a forma de processo especial de contencioso

eleitoral26 e contencioso pr-contratual27.
1.3. As inovaes introduzidas pelo n. 4 do artigo 59. do CPTA
Ainda antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, referindo-se ao

Projecto de Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, PAULO OTERO apontava
como uma das mais importantes inovaes em matria de impugnaes administrativas
a possibilidade de a utilizao das mesmas permitir a suspenso do prazo de
impugnao contenciosa do acto administrativo28.
Assim efectivamente, e como ensina MRIO AROSO DE ALMEIDA o n. 4 do artigo
59. do CPTA traduz-se numa inovao que merece especial referncia, implicando
regra geral que a utilizao voluntria de qualquer meio de impugnao
administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo de impugnao contenciosa dos
actos administrativos29.
Por isso, o CPTA impe uma leitura actual de diversas normas contidas no CPA
que agora tm de ser interpretadas luz do novo contencioso administrativo, como o
caso do n. 2 do artigo 164. daquele diploma de acordo com o qual a reclamao ()
no suspende nem interrompe o prazo de interposio de recurso que no caso couber.
26
Quanto questo de saber se possvel a aplicao do artigo 59. n. 4 do CPTA quando se trate de
impugnaes de actos de contencioso eleitoral pronunciam afirmativamente MRIO ESTEVES DE

OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, pp. 391 e 392.
27
A jurisprudncia tem-se manifestado neste sentido ao considerar que O art. 59, n 4 do CPTA, nos
termos do qual a utilizao de meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao

contenciosa do acto administrativo, aplicvel ao contencioso pr-contratual regulado nos arts. 100 e
segs do CPTA cfr. acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09; No mesmo sentido se
pronunciou o acrdo do STA, de 17.12.2008, Processo n. 0841/08.
28
29
MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314.
14
De resto, seguindo ainda o pensamento de MRIO AROSO
DE
ALMEIDA, deve
considerar-se que o n. 4 do artigo 59. do CPTA tem o alcance imediato de revogar

tacitamente o n. 2 do artigo 164. do CPA30, na parte em que esta no atribui
apresentao de reclamao efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosa
incentivando, assim, a utilizao de impugnaes administrativas tendo ainda o alcance
mediato de criar condies para que futuramente sejam eliminadas ou reduzidas, por via
legislativa, as impugnaes administrativas necessrias31.
Apesar daquele aspecto inovador introduzido pelo n. 4 do artigo 59. do CPTA
importa realar que este preceito apenas suspende o prazo de impugnao contenciosa e
no os efeitos do acto impugnado, tendo sido j apontadas diversas sugestes32 para
garantir impugnao administrativa efeitos suspensivos em toda a linha, i.e, a
suspenso do prazo de impugnao contenciosa bem como a suspenso de eficcia do
acto.
No obstante, MRIO AROSO
DE
ALMEIDA reala que o particular tem a
possibilidade de articular os n.os 4 e 5 do artigo 59. do CPTA que permitem, quando

utilizados simultaneamente, retirar benefcios quer da impugnao administrativa quer
da impugnao contenciosa do acto ficando, neste ltimo caso, sempre em aberto a
possibilidade de requerer em juzo a competente providncia cautelar apta a impedir a
produo de efeitos do acto impugnado33.
Por outro lado, ISABEL CELESTE FONSECA prope uma alternativa de jure
constituendo que v ao encontro de impugnaes administrativas facultativas que
30
No mesmo sentido MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo
Geral, Tomo III, 2. edio, 2009, pp. 220 e 224; e ainda MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO
ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, p. 391.
31
MRIO AROSO DE ALMEIDA, O 'ovo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4. edio,
2005, p.178.
32
Refira-se a este propsito ANDR SALGADO DE MATOS, Perspectivas de reforma dos procedimentos
administrativos revisivos aps a reforma do contencioso administrativo, CJA n. 54, p. 51, que entende
que necessrio ir mais alm, acolhendo a proposta, formulada por V. PEREIRA DA SILVA, de atribuio
a todos os recursos hierrquicos de um efeito suspensivo, no apenas quanto aos prazo de reaco
contenciosa, mas tambm quanto aos prprios efeitos do acto recorrido, o que actualmente est previsto
apenas para o recurso hierrquico necessrio (arts. 170., n. 1 do CPTA)..
33
MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, pp. 315 e 316.
15
determinem a suspenso de eficcia do acto, sugerindo que uma futura reviso do CPA
consagre um modelo que acolha a regra da natureza facultativa dos mecanismos de
reviso das decises administrativas, sendo certo que quanto aos tipos de efeitos
considera-se adequado que se lhe atribua efeitos suspensivos, no s em relao ao
prazo para deduo das impugnaes jurisdicionais (sendo certo que este aspecto da
decorre da lei processual) como tambm em relao eficcia do acto
administrativamente impugnado34.
Admitindo que esta hiptese chegou a ser considerada aquando da feitura do CPA,
VASCO PEREIRA DA SILVA elenca as vantagens que podem advir daquela soluo sobre
vrios pontos de vista, por um lado o do particular, que passava a ter um estmulo
acrescido para utilizar as garantias administrativas, decorrente do efeito suspensivo
automtico do acto administrativo, sem nunca ver prejudicado nem precludido o
respectivo direito de acesso ao tribunal () e, por outro lado, o da Administrao
que passaria a gozar, em termos mais alargados, de uma segunda oportunidade,
para melhor cumprir a legalidade e realizar o interesse pblico, podendo tambm,
sendo caso disso, satisfazer logo as pretenses do particular e pr termo ao litgio;
proporcionando em ltima anlise o do bom funcionamento do sistema de justia
administrativa pois o eficaz funcionamento das garantias administrativas poderia servir
de filtro a litgios susceptveis de ser preventivamente resolvidos.35.
Atente-se, por exemplo, naquela que foi a soluo do legislador consagrada
actualmente no artigo 59. da Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro, que aprovou o Estatuto
Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica (ED), aquele preceito veio
estabelecer que Os actos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados
hierrquica ou tutelarmente () prevendo ainda no n. 4 do artigo 60. do mesmo
diploma que O recurso hierrquico ou tutelar suspende a eficcia do despacho ou da
deciso recorridos.
Resulta, assim, da conjugao do artigo 59. e do n. 4. do artigo 60. do ED que,
regra geral, possvel reagir contra todos os actos lesivos proferidos no mbito de um
34

e a unidade da aco administrativa, CJA n. 82, p. 82; Em sentido favorvel a esta soluo, VASCO
PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2005, pp. 323 e 324.
35
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2005, p. 332.
16
processo disciplinar atravs de uma impugnao administrativa de carcter facultativo

que permite a suspenso da eficcia do acto recorrido, bem como a suspenso do prazo
de impugnao contenciosa.
Mas apesar das vantagens que parecem emergir desta soluo h tambm quem
continue a ver nos meios de impugnao necessria uma mais-valia que no deve ser
abandonada em prol das garantias de defesa dos particulares.
o caso de PAULO VEIGA
MOURA que critica o novo regime previsto no ED,
constatando que Optou o legislador pela consagrao em sede disciplinar da natureza

facultativa dos recursos administrativos, em conformidade com o estatudo nos n.os 4 e
5 do art. 59 do CPTA, soluo esta que no nos parece a mais adequada at pelas
virtualidades que nesta matria podiam advir da consagrao de recursos hierrquicos
ou tutelares necessrios., no obstante reconhecer que Todos os recursos
hierrquicos ou tutelares interpostos contra actos praticados no processo disciplinar
tm efeito suspensivo, pelo que at deciso de tais recursos os actos impugnados no
produzem os efeitos a que tendem.36.
Veja-se que a impugnao administrativa dos actos proferidos em processo
disciplinar prevista no ED equivale consagrao de um meio impugnatrio facultativo
que, afinal, acaba por produzir o efeito que tradicionalmente decorre da utilizao de
um meio de impugnao administrativa necessrio, ou seja, o efeito suspensivo da
eficcia do acto.
Assim, caso o ED tivesse imposto a utilizao de impugnao administrativa
necessria dos actos praticados no processo disciplinar, da resultaria a suspenso de
eficcia do acto recorrido em termos idnticos queles que se encontram previstos no n.
1 do artigo 170. do CPA37 e o prazo de impugnao contenciosa s se iniciaria aps a
36
PAULO VEIGA E MOURA, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica, 2009, p.
186.
37
Em anotao quele artigo JOS MANUEL SANTOS/AMRICO PIRES ESTEVES/JOS CNDIDO DE PINHO,
Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5. edio, Coimbra, Almedina, 2002, p.

1001, esclarecem que A interposio de recurso hierrquico necessrio suspende a eficcia do acto, a
no ser que a lei disponha em contrrio ou o autor do acto considere, em despacho fundamentado, que a
no execuo imediata cause grave prejuzo ao interesse pblico. Trata-se de um regime em tudo igual
ao dos efeitos da reclamao do acto de que no caiba recurso contencioso (cfr. art. 163., n. 1).
17
utilizao da via administrativa, sem a qual o particular nunca conseguiria alcanar a via
contenciosa.
Pelo contrrio o regime do actual ED permite, em regra, que o particular ao utilizar
um meio de impugnao facultativo beneficie da suspenso do acto recorrido por fora
do n. 4 do artigo 60. daquele diploma e, ainda, da suspenso do prazo de impugnao
contenciosa prevista no n. 4 do artigo 59. do CPTA, sem prejuzo de poder a qualquer
momento desencadear de imediato os meios contenciosos ao seu alcance.
Isto para dizer que, a consagrao de impugnaes administrativas facultativas que
permitam a suspenso dos efeitos do acto impugnado tal como acontece no regime
previsto no ED aliada suspenso do prazo de impugnao contenciosa previsto no
n. 4 do artigo 59. do CPTA, permitir um novo paradigma na articulao entre os
meios de impugnao administrativa e contenciosa, ficando para j em aberto a
possibilidade de esta soluo poder vir a ser consagrada como regra geral numa futura
reviso do CPA.
1.4. O reforo da utilidade do uso de meios de impugnao administrativa.
Recorrendo aos ensinamentos de PAULO OTERO conclui-se que o n. 4 do artigo 59.

do CPTA transformou a impugnao administrativa facultativa em impugnao
recomendvel: se o particular usar a via graciosa, a suspenso legal do prazo de
impugnao contenciosa dos actos administrativos conferir sempre ao recorrente um
tempo suplementar de preparao da petio inicial.38.
Como bem nota aquele autor, estamos perante um mecanismo jurdico que permite
incentivar os particulares a utilizar meios de impugnao administrativa39, podendo at
38
39
Em sentido contrrio, tendo em conta que por via de regra as impugnaes administrativas tm carcter
facultativo SRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788 considera que
Ao contrrio do que alguns pensaro, tem pouco de modernidade a soluo agora adoptada,
consistente na eliminao das vias administrativas prvias necessrias. A verdade que, sem carcter
18
suceder que a Administrao mude a sua posio anterior e decida favoravelmente a

pretenso formulada em sede de reclamao ou recurso administrativo40, evitando dessa
forma que a questo controvertida seja apreciada judicialmente.
Por outro lado, sempre o particular utilize devidamente um meio de impugnao
administrativa vai beneficiar de um prazo alargado de impugnao contenciosa do acto
administrativo, cuja contagem se suspende desde a utilizao da reclamao ou do
recurso administrativo at ao momento em que notificada a deciso que recaia sobre
aquelas formas de reaco graciosa ou com o decurso do respectivo prazo legal de
deciso.
H ainda que ter em conta que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei 34/2008, de
26 de Fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custa Processuais (RCP) o legislador
foi claro ao referir no prembulo daquele diploma a inteno de continuar os
objectivos da reforma de 2003, no sentido de se obter uma maior igualdade processual
entre os cidados e o Estado, reduziu-se significativamente a possibilidade de dispensa
prvia do pagamento da taxa de justia..
Ora, tendo em conta que os rgos do Estado semelhana dos particulares est
sujeito ao pagamento de taxas de justia41, a utilizam de impugnaes administrativas
podem revelar-se uma oportunidade de resolver um diferendo entre a Administrao e o
particular sem recorrer aos tribunais administrativos, permitindo a resoluo do litgio
de uma forma mais e econmica, com o evidente beneficio de no congestionar a via
necessrio (ainda que sob condio de efeito suspensivo), as impugnaes administrativas sero pouco
utilizadas..
40
Como refere LUS FILIPE COLAO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justia Administrativa O 'ovo
Contrato 'atural, 2006, p. 271.

41
A este respeito SALVADOR DA COSTA, Regulamento das Custas Processuais Anotado e Comentado, 2.
edio, 2009, p. 412, em anotao ao artigo 38. do RCP refere que () este artigo, absolutamente
inovador no nosso ordenamento jurdico, sob a epgrafe responsabilidade do Estado por custas, diviso
de responsabilidade, entre os vrios rgos do Estado, pelo pagamento de custas processuais, multas e
juros de mora, independentemente de previso de receitas prprias nas respectivas leis estatutrias ()
Do que se trata, na realidade, de assegurar que todos os rgos do Estado pagam as custas, as multas
e os juros relativos aos processos que, nos servios que dirigem, foram originados, naturalmente sob o
desiderato do equilbrio e da proporcionalidade nesta matria, desonerando o oramento do Ministrio
da Justia e, eventualmente, o do Ministrio das Finanas.
19
judicial42 com processos que podem ter pouca ou nenhuma utilidade se entretanto a
questo ficar resolvida em sede graciosa.
Na verdade, qualquer particular que decida impugnar administrativamente um
determinado acto do qual discorde pode aspirar a ter uma deciso da Administrao em
trinta dias teis de forma gratuita, contudo, se optar logo pelo recurso aos tribunais
administrativos ter, em regra, de suportar de imediato o pagamento de taxas de justia
e seguramente qualquer deciso, mesmo em sede cautelar, pode vir a ser bastante mais
morosa do que aquela que venha a ser proferida no mbito da utilizao de um meio de
Efectivamente, pode ser mais vantajoso para os particulares aguardar que a
Administrao se pronuncie sobre a impugnao administrativa uma vez que a forma
mais clere e econmica de resoluo do seu problema.
Mas, ainda que a Administrao nunca chegue a pronunciar-se sobre a impugnao
administrativa do particular este sabe que o tempo que aguardou pela deciso em regra
30 dias teis nos termos do n. 1 do artigo 175. do CPA no pode ser considerado
para efeitos de contagem de prazo de impugnao contenciosa.
42
SRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, 2005, p. 788, considera que () o
recurso aos tribunais tem de ser mantido como possibilidade, mas como ltimo recurso, dada,
nomeadamente, a contradio entre a massificao da justia administrativa e o imperativo da obteno
de decises em tempo razovel. .
20
2 Enquadramento do n. 4 do artigo 59. do CPTA no pressuposto processual da

tempestividade.
De acordo com JOS CARLOS VIEIRA
DE
ANDRADE Dizem-se pressupostos
processuais (tambm designados tradicionalmente no contencioso administrativo por

condies de possessibilidade) os elementos de cuja verificao depende, num
determinado processo, o poder-dever do juiz de se pronunciar sobre o fundo da causa,
isto , de apreciar o mrito do pedido formulado e de sobre ele proferir uma deciso,
concedendo ou indeferindo a providncia requerida.43, assim, atendendo a esta
definio aquele autor agrupa os pressupostos processuais consoante eles digam
respeito ao tribunal, s partes ou ao processo.
Seguindo esta linha de pensamento, o estudo da matria de que nos ocupamos
integra-se no grupo dos pressupostos processuais relativos ao processo: trata-se do
pressuposto processual da tempestividade que encontra dentro da estrutura do CPTA
especial relevo no Ttulo III que regula a aco administrativa especial, nomeadamente,
nos artigos 58. (prazos) 59. (incio dos prazos de impugnao) e 60. (Notificao ou
publicao deficientes) daquele diploma.
2.1.
O prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos
O n. 1 do artigo 58. do CPTA comea por estabelecer que os actos nulos ou

inexistentes no esto sujeitos a prazo no existindo nestes casos qualquer limitao
temporal para que o particular possa fazer valer a sua pretenso em juzo, na verdade
pode faz-lo a todo o tempo e nestas circunstncias mesmo que sejam utilizados meios
de impugnao administrativa no existe qualquer suspenso do prazo de impugnao
43
JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, pp. 294 e 295.
21
contenciosa uma vez que seria intil, na justa medida em que no se pode suspender um
prazo que nem sequer existe44.
De resto, o regime contido no n. 1 do artigo 58. do CPTA vai ao encontro do
regime da nulidade regulado no artigo 134. do CPA que determina que o acto nulo no
produz quaisquer efeitos jurdicos podendo a nulidade ser invocvel a todo o tempo.
Pelo contrrio, s quando o acto meramente anulvel ganha particular importncia a
contagem dos prazos bem como o regime de suspenso a que os mesmo podem estar
sujeitos, nomeadamente, quando os particulares utilizam meios de impugnao
administrativa.
Na verdade a impugnao de actos anulveis a mais comum nos tribunais
administrativos, o que fica a dever-se em grande parte ao disposto no artigo 135. do
CPA que consagra no nosso ordenamento jurdico o regime regra da anulabilidade,
podendo o Ministrio Pblico reagir contra este tipo de invalidade no prazo de um ano
nos termos da alnea a) do n. 2 do artigo 58 do CPTA, sendo contagem daquele prazo
regulada nos termos do n. 6 artigo 59. do mesmo diploma.
J os particulares podem arguir a anulabilidade de um acto administrativo no prazo
de trs meses45 nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 58. do CPTA.
Quer o prazo seja de ano quer seja de apenas trs meses a sua contagem para efeitos
de propositura de aco vai obedecer ao regime previsto no n. 4 do artigo 144. do
44
De acordo com a opinio de MRIO AROSO DE ALMEIDA, Vacatio legis e prazo de Impugnao de actos
administrativos, Revista O.A., Ano 65, n. 3, 2005, p. 798, As regras sobre o modo de contagem dos
prazos de impugnao so regras que, pela natureza das coisas, se no podem deixar de subordinar s
regras de fixao desses prazos, que, por sua vez, se tm de subordinar s prprias regras de
impugnabilidade dos actos administrativo: se a impugnao de um acto no estiver sujeita a prazo, no h
na verdade, que aplicar as regras de contagem de prazos; e se um acto no for, sequer, impugnvel, no h
prazo de que dependa a sua impugnao, nem, por conseguinte, que contar esse prazo.
45
Em comparao com o regime anterior ao CPTA a alnea b), n. 2, do artigo 58. amplia de dois para
trs meses o prazo regra de impugnao anteriormente previsto na alnea a), n. 1, do artigo 28., da
LPTA, fixando assim em trs meses o prazo-regra de impugnao, estabelecendo o prazo de um ano
para o exerccio da aco pblica, o qual por ser o mais longo dos prazos admissveis, aquele de que
depende a revogabilidade dos actos administrativos invlidos, nos termos previstos no artigo 141. do
CPA. cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo
de Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 387.
22
Cdigo de Processo Civil (CPC)
46
por fora da remisso do n. 3 do artigo 58. do
CPTA
Quer isto significar que na prtica se reconhece no contencioso administrativo a
aplicao da regra da continuidade dos prazos, bem como a sua suspenso em frias
judiciais quando a sua durao no for igual ou superior a seis meses ou se tratar de
actos a praticar em processos que a lei considere urgentes, como o caso daqueles que
se encontram previstos no artigo 36. do CPTA.
Convm, no entanto, salientar que a referida suspenso do prazo nas frias
judiciais47 s se aplica nos casos em que o prazo de trs meses, por isso, uma vez que
o Ministrio Pblico goza do prazo de um ano para a impugnao contenciosa de actos
administrativos ter de aplicar-se o disposto no n. 1 do artigo 144. do CPC, ex vi, n. 3
do artigo 58 do CPTA.
No obstante, h ainda uma outra forma de suspenso do prazo de impugnao
contenciosa que deriva da utilizao de meios de impugnao administrativa previsto no
n. 4 do artigo 59. do CPTA48.
Estamos, assim, perante duas causas de suspenso distintas que podem verificar-se
em simultneo desde que o prazo de impugnao judicial seja de trs meses e tenha sido
utilizado um meio de impugnao administrativa.
Importa ainda salientar que, quando o prazo de impugnao de actos
administrativos de um ano, parece no estar excluda a aplicao do n. 4 do artigo
46
Ibidem, p. 388, de acordo com os autores () afigura-se que o prazo de impugnao mantm a sua
natureza de prazo substantivo, ficando, todavia, sujeito a um novo regime de contagem..

47
Como se alcana do acrdo do STA, de 8.11.2007, Processo n. 703/07, Quando abranja perodo em
que decorram frias judiciais, deve o referido prazo de trs meses ser convertido em (90) dias, para
efeito da suspenso imposta pelo artigo 144, nmeros 1 e 4 do Cdigo de Processo Civil, aplicvel por
fora do citado artigo 58, nmero 3, do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos.
48
MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 389, esclarecem que entretanto, no disposto no
artigo 59., n. 4, que constitui uma outra modalidade de suspenso do prazo: a utilizao, ainda que a
ttulo meramente facultativo, de qualquer modalidade de impugnao administrativa (reclamao,
recurso hierrquico, recurso hierrquico imprprio ou recurso tutelar) tem o alcance de suspender a
contagem do prazo de impugnao contenciosa, que s retoma o seu curso com a resposta por parte da
autoridade requerida ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para a emisso de resposta.
23
59. do CPTA. Na verdade, a lei no exclui expressamente esta hiptese, podendo at

suceder que o Ministrio Pblico para exercer o seu direito de aco tempestivamente,
isto , para alm do prazo de um ano estabelecido na lei, beneficie de uma impugnao
administrativa de um particular que, por qualquer motivo, se tenha desinteressado de
impugnar o acto judicialmente.
ainda de realar que o n. 4 do artigo 58. do CPTA introduziu uma importante
inovao que permite a impugnao de actos administrativos para alm do prazo de trs
meses mas desde que ainda no tenha expirado o prazo de um ano, quando a tempestiva
apresentao da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente sempre
que a conduta da Administrao tenha induzido o interessado em erro, bem como em
situaes que o atraso possa ser considerado desculpvel devido existncia no caso
concreto de um quadro normativo ambguo que cause especiais dificuldades,
nomeadamente, quanto identificao do acto impugnvel49, ou ainda quando se
verifiquem situaes de justo impedimento.
Este ento o quadro normativo geral que regula a tempestividade da impugnao
de actos administrativo, sendo que a suspenso do prazo de impugnao contenciosa s
tem aplicao quando se trate de actos anulveis e no quando estejam em causa actos
nulos ou inexistentes.
No se deve, porm, perder de vista que o prazo de impugnao contenciosa apenas
se suspende no se interrompe.
Efectivamente a suspenso a que alude o n. 4 do artigo 59. do CPTA implica
apenas que o prazo de impugnao contenciosa deixe de contar a partir do momento em
49
Acerca desta matria o STA teve oportunidade de se pronunciar no acrdo, de 16.04.2008, proferido
no Processo n. 0743/07 no considerou que Tendo o recorrente impugnado a pena disciplinar que lhe foi
aplicada junto do Ministro da Cincia Tecnologia e Ensino Superior, a interposio desse recurso tutelar
ilegal, por no estar expressamente previsto na lei (art. 177/2 CPA), no opera a suspenso do prazo
de impugnao contenciosa prevista no art. 59/4 CPTA () Porm, verificando-se que nas
circunstncias do caso concreto, a interposio do recurso tutelar inadmissvel no releva de desleixo ou
pertincia e que a escolha oportuna do adequado meio reactivo foi particularmente dificultada ao
interessado pela grande impreciso do quadro normativo aplicvel e pela irregular notificao do acto
que, no cumprindo o disposto no art. 68/1/c) do CPA, concorreu para o seu erro, deve, ao abrigo do
disposto no art. 58, n 4, alneas a) e b) do CPTA considerar-se desculpvel o atraso na apresentao
da impugnao contenciosa dando dessa forma provimento ao recurso.
24
que foi utilizado um meio de impugnao administrativa para logo ser retomado
aquando da notificao da deciso que sobre ela seja proferida ou com o decurso do
respectivo prazo legal.
Se, pelo contrrio, a utilizao de meios de impugnao administrativa
interrompesse o prazo de impugnao contenciosa, tal circunstncia implicaria a
contagem de dois prazos autnomos: um prazo que se contaria desde a notificao de
um determinado acto at ao momento em fosse utilizado um meio de impugnao
administrativa e, um outro prazo, completamente novo que se iniciaria logo aps a
notificao da deciso sobre a impugnao administrativa ou o decurso do respectivo
prazo legal.
Tudo se passaria, afinal, como se o prazo de impugnao contenciosa comeasse a
contar ex nuovo a partir como se a sua contagem nunca se tivesse iniciado, mas, no foi
essa, porm, a opo legislativa nesta matria que optou por consagrar o regime da
suspenso do prazo50.
2.2.
Aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA apenas quando estejam

em causa impugnaes administrativas facultativas.
Chegados aqui, importa apurar quais so os meios de impugnao administrativa

que so aptos a desencadear o mecanismo de suspenso do prazo de impugnao
contenciosa previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA.
Sero todos os meios de impugnao administrativa? indiferente que se trate
de meios de impugnao facultativos ou necessrios? Far sentido aplicar o n. 4 do
50
Aludindo distino entre os dois conceitos o acrdo do TCAS, de 18.01.2007, Proc. n. 02156/06,
veio explicitar que De acordo com o artigo 59. n. 4 do CPTA a utilizao dos meios de impugnao
administrativa suspende o prazo de impugnao contenciosa, que retoma o seu curso com a notificao
da deciso proferida sobre a impugnao ou com o decurso do respectivo prazo legal diverso da
interrupo em que o prazo se iniciaria de novo a contar desse decurso; tambm numa chamada de
ateno para a distino entre a suspenso e interrupo do prazo de impugnao JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, pp. 229 e 230.
25
artigo 59. do CPTA quanto o particular utiliza uma impugnao administrativa

necessria?
Adianta-se desde j que propendemos para uma resposta negativa quelas
questes.
De acordo com o n. 1 do artigo 167. do CPA O recurso hierrquico
necessrio ou facultativo, consoante o acto a impugnar seja ou no insusceptvel de
recurso contencioso, assim, se um acto ou uma omisso da Administrao
susceptvel de ser impugnado imediatamente junto dos tribunais administrativos, poder
ser objecto de uma impugnao administrativa de carcter meramente facultativo51.
Por outro lado, se for requisito de acesso impugnao contenciosa a
impugnao administrativa prvia do acto que lesa os direitos ou interesses legalmente
protegidos do particular, estar em causa um recurso hierrquico necessrio52.
Para efeitos de destrina entre as duas figuras, MARCELO REBELO
ANDR SALGADO
DE
DE
SOUSA e
MATOS, entendem que A necessidade a que os conceitos fazem
referncia est, portanto, relacionada com o pressuposto de acesso dos particulares

aos tribunais administrativos: o recurso hierrquico necessrio ou desnecessrio
para que os interessados possam reagir jurisdicionalmente contra uma determinada
conduta administrativa. 53.
No perdendo de vista, no entanto, que a regra geral no nosso ordenamento
jurdico a impugnao administrativa de carcter facultativo, ter de se verificar
casuisticamente se existe uma qualquer previso legal, contida em legislao especial,
que imponha uma impugnao administrativa prvia da qual ir depender a impugnao
51
Assim sendo, o recurso hierrquico aqui funciona apenas como tentativa de resolver o assunto fora
dos tribunais, no como passo indispensvel de acesso via contenciosa tal como referem JOS
MANUEL SANTOS BOTELHO / AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do
Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5. edio, 2002, p. 985.
52
Neste caso A interveno do superior hierrquico necessria para que, obtida a sua deciso, o
particular a possa impugnar contenciosamente de acordo com JOS MANUEL SANTOS BOTELHO /
AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e
Comentado, 5. edio, 2002, p. 984.
53
MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.
edio, 2009, pp. 221 e 222.
26
contenciosa de um determinado acto54, no obstantes existirem situaes muito

particulares de recursos hierrquicos necessrios cuja necessidade apenas
implicitamente afirmada pelo legislador e nem por isso deixam de ser admitidas pela
jurisprudncia55.
A impugnao administrativa necessria constitui, afinal, de acordo com MRIO
AROSO DE ALMEIDA um pressuposto processual atpico ou adicional em relao ao da
impugnabilidade do acto, alm disso, trata-se ainda de um pressuposto processual
autnomo de cujo preenchimento a lei, em certos casos entende fazer depender a
possibilidade de um acto administrativo que, do ponto de vista substantivo, , em si
mesmo, impugnvel, de ser objecto de impugnao imediata perante os tribunais
administrativos56.
Assim, caso o particular no utilize uma impugnao administrativa necessria
sempre que esta esteja expressa ou implicitamente prevista na lei, a impugnao
contenciosa deve ser rejeita por falta de interesse processual, uma vez que no houve da
parte do particular iniciativa para fazer uma tentativa, ainda que infrutfera, para obter a
resoluo do litgio junto da Administrao antes de recorrer aos tribunais
administrativos57.
No obstante, como nota JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE existem vantagens a
assinalar na utilizao de reclamaes e recursos administrativos necessrios na justa
medida em que os meios de impugnao administrativa, quando a lei os considere
necessrios, suspendem a eficcia do acto (no havendo que necessidade nem nus
de pedir a respectiva suspenso), so informais (e, portanto, de fcil, barata e rpida
54
Neste sentido, considerando que a impugnao administrativa necessria constitui um nus quando se
pretende alcanar a via contenciosa, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo,
2010, p. 302.
55
A titulo de exemplo pode referir-se o artigo 6. do Decreto Regulamentar n. 45/88, de 16.12, que
alterou a disciplina de classificao de servio do pessoal da administrao autrquica e que se encontra

actualmente revogado. Neste caso em particular o acrdo do STA, de 6.05.2010, Processo n. 01255/09
entendeu que aquela norma previa um recurso imprprio necessrio considerando que () a ndole
necessria de um recurso hierrquico no depende da consagrao expressa da necessidade, a qual,
embora silenciada pode ser inequivocamente deduzida do contexto da previso ().
56
57
Ibidem, p. 306.
27
interposio) e proporcionam diversas vantagens prticas, incluindo a de obrigar uma

autoridade administrativa mais qualificada a pronunciar-se sobre o caso, para alm de,
estando sujeitas a deciso em prazo curto, at facilitarem (sobretudo para os
pessimistas) a preparao da petio da aco e do pedido de suspenso judicial da
eficcia, permitindo que sejam apresentadas logo que o acto se torne eficaz, se a
impugnao no tiver xito.58
Daqui se retira que apesar de a lei colocar sobre o particular o nus de recorrer
aos meios de impugnao administrativa necessrios estes no deixam de ser teis,
podendo inclusive ser suficientes para que o particular veja reconhecido um direito ou
interesse legalmente protegido, sem que para isso tenha de lanar mo dos meios
judiciais ao seu alcance.
Assim, nos casos em que os particulares tenham de se socorrer de uma
impugnao administrativa necessria sabem que podem contar, desde logo, com a
suspenso de eficcia do acto administrativo nos termos do n. 1 do artigo 170. do
CPA, at que a mesma seja decidida ou, quando no haja deciso expressa, logo que
tenha decorrido o prazo de deciso que em regra de 30 dias para as reclamaes e
recursos administrativos (artigo 165. e n. 3 do artigo 175. do CPA), mas,
independentemente de ter sido proferida deciso expressa ou de ter decorrido o prazo de
deciso sem que a Administrao se tenha pronunciado sobre ela, comea a correr o
prazo de impugnao judicial que ter sempre por objecto o acto do subordinado59.
Contudo, no quer isto dizer que nos casos de impugnaes administrativas
necessrias acabados de referir tenha havido suspenso do prazo de impugnao
contenciosa, na verdade o prazo para recorrer aos tribunais administrativos s se inicia a
partir do momento em que a Administrao se pronuncie no mbito da impugnao
administrativa necessria ou at que, sem que tenha havido uma deciso expressa, tenha
decorrido o prazo legal para decidir que , em regra, de 30 dias.
58
JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, p. 318.
59
MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 307; a mesma posio pode
ser consultada em comentrio ao Acrdo do STA, de 24.11.2004, Processo n. 903/04, MRIO AROSO DE
ALMEIDA, Recurso hierrquico, acto tcito e condenao prtica de acto devido, CJA n. 53, pp. 20 e
21; no mesmo sentido SRVULO CORREIA, O incumprimento do dever de decidir, CJA n. 54, p. 19.
28
Tal justifica-se na medida em que a utilizao dos meios de impugnao

contenciosa esto dependentes de uma impugnao administrativa prvia de carcter
necessrio.
Ora, constituindo a utilizao da impugnao administrativa necessria um nus
para alcanar a via contenciosa, s depois de ele ser satisfeito que esta via ser aberta
em toda a sua extenso, nomeadamente no que tange ao inicio da contagem do prazo de
impugnao judicial de actos administrativos, at porque, o acto administrativo cuja
impugnao contencioso est dependente de prvia impugnao necessria no , ainda,
eficaz60.
Por outro lado, conforme ensina MRIO AROSO
DE
ALMEIDA o prazo de
impugnao contenciosa no corre, de todo em todo, se a impugnao administrativa

necessria no for utilizada dentro do prazo para ela estabelecido61.
Na verdade, se o particular no utilizar ou fizer uso intempestivo da impugnao
administrativa necessria a que por lei est obrigado, a impugnao contenciosa do acto
no passar de uma miragem, isto , nunca poder ser alcanada e o respectivo prazo
nunca chegar, por isso, a iniciar-se62.
Chamando a ateno para este aspecto do regime jurdico das impugnaes
administrativas necessrias, ISABEL CELESTE FONSECA entende ser inexplicvel
problema da precluso do direito de aco impugnatria do acto administrativo e
respectiva caducidade do direito de aco impugnatria, quando, a dever existir
recurso hierrquico (ou outra forma de garantia administrativa necessria), tal recurso
60
Relativamente contagem de prazos de impugnao de actos administrativos ineficazes MRIO AROSO
DE
ALMEIDA, Vacatio legis e prazo de Impugnao de actos administrativos, Revista O.A, Ano 65, n. 3,
2005, p. 798, considera que () a um acto administrativo ineficaz no so aplicveis as regras de

contagem de prazos de impugnao, que tm exclusivamente em vista a impugnao dos actos
administrativos produtores de efeitos e so, portanto redigidas por referncia a esses actos.
61
62
JOS MANUEL SANTOS BOTELHO / AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do
Procedimento Administrativo Anotado e Comentado 5. edio, 2002, p. 993, consideram que () sendo
extemporneo administrativamente extemporneo ser, consequentemente, o recurso contencioso que se
interpuser do acto pelo qual, apesar de tudo, o superior hierrquico tenha decidido o recurso
hierrquico interposto. A extemporaneidade do recurso hierrquico necessrio arrasta consigo de forma
automtica a extemporaneidade do recurso contencioso subsequente.
29
ou garantia no foram tempestivamente desencadeados63 sendo, alis, este um

entendimento pacfico na jurisprudncia64.
Por outro lado, MRIO AROSO DE ALMEIDA identifica ainda os casos em o prazo
de impugnao contenciosa no corre, em virtude de o particular ter feito um uso
regular de uma impugnao administrativa necessria, referindo a este respeito que
tendo ela sido utilizada, enquanto ela no for decidida ou no decorrer o prazo dentro
do qual, nos termos da lei, ela teria de ser decidida: o prazo de impugnao
contenciosa s comea, pois, a correr, desde o inicio, a partir do momento em que a
impugnao administrativa seja decidida ou expire o prazo dentro do qual ela o
deveria ter sido.65.
Importa realar que aquele autor sustenta ainda que quando a lei diz que o
recurso hierrquico se considera indeferido em determinado momento, ela est a
identificar o preciso momento em que se deve presumir que o superior hierrquico se
rev na conduta do seu subordinado, com os efeitos automticos que, em princpio, da
resultam: cessao do efeito suspensivo dos efeitos do acto recorrido e constituio do
nus de reaco contenciosa contra esse acto. , pois, a partir desse momento que
comea a correr o prazo de recurso via judicial.66.
Daqui se retira que o n. 4 do artigo 59. do CPTA no passvel de ser aplicado
nos casos em que sobre o particular impende o nus de utilizao de uma impugnao
administrativa necessria como requisito de que depender a impugnao contenciosa
de um acto administrativo.
Na verdade s faz sentido aplicar-se o previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA
se o prazo de impugnao contenciosa j estiver a correr relativamente a um acto que,
desde a sua prolao podia, desde logo, ser impugnado.
63
e a unidade da aco administrativa, CJA n. 82, p. 79;

64
Neste contexto paradigmtica a situao analisada no acrdo do STA, de 28.12.2006, Processo n.
01061/06.
65
MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314;
66
Em comentrio ao acrdo do STA, de 24.11.2004, Processo n. 903/04, MRIO AROSO DE ALMEIDA,
Recurso hierrquico, acto tcito e condenao prtica de acto devido, CJA n. 53, p. 19.
30
Efectivamente s se pode suspender um prazo em relao ao qual j se tenha

iniciado a respectiva contagem, sendo, de resto, impossvel suspender um prazo que
nem sequer se iniciou e que s se iniciar se for regularmente utilizado o meio de
impugnao administrativa necessrio que em cada caso haja lugar67.
Fica assim afastada a possibilidade de o n. 4 do artigo 59. do CPTA ser
aplicado aos casos em o particular tem de utilizar uma impugnao administrativa
necessria para chegar via contenciosa uma vez que nestes casos ainda no se iniciou
a contagem de qualquer prazo de impugnao contenciosa, ao contrrio das situaes
em que so utilizadas impugnaes administrativas de carcter facultativo68 cujo prazo
para os particulares recorrerem aos tribunais administrativos j se iniciou podendo ento
ser suspenso.
2.3.
O dever legal de decidir: A previso legal e a tempestiva da utilizao de

meios de impugnao administrativa.
Se, por um lado, em certos casos a lei faz depender a impugnao contenciosa de
um acto administrativo de uma prvia impugnao necessria, por outro lado, no deixa
de fazer depender a suspenso do prazo de impugnao contenciosa da regular
utilizao dos meios de impugnao administrativa facultativa.
Torna-se, assim, evidente que a aplicao do regime de suspenso do prazo de
impugnao contenciosa do acto previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA fica a
depender da correcta utilizao que os particulares faam dos meios de impugnao
administrativa facultativa que tenham ao seu dispor, para tanto, preciso em primeiro
lugar que o meio de impugnao administrativa facultativo seja passvel de ser utilizado
porque legalmente admitido e, em segundo lugar, fundamental que a respectiva
utilizao seja tempestiva69.
67
Neste sentido o acrdo do TCA Sul, de 4.12.2008, Processo n. 04079/08.
68
Cfr. acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09.
69
31
Sucede, no entanto, que as impugnaes administrativas previstas como

garantias impugnatrias dos particulares encontram o seu regime geral previsto no CPA
e tm especificidades consoante se trate de uma reclamao, recurso hierrquico,
recurso hierrquico imprprio ou de um recurso tutelar.
De acordo com JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULA OLIVEIRA
as impugnatrias administrativas () tm um importante papel na fiscalizao da
legalidade e ainda da convenincia e oportunidade administrativas (mrito), bem como
na garantia dos direitos e interesses dos particulares que dispem deste modo da
possibilidade de fazer o autor reflectir sobre a deciso que tomou ou de convocar, para
uma eventual reviso do acto, um rgo superior, supostamente mais habilitado.70
Neste contexto, para que o particular possa, afinal, aproveitar do regime de
suspenso de contagem do prazo, que lhe oferece em termos inovadores o n. 4 do
artigo 59. do CPTA, pode sempre e em qualquer caso deduzir reclamao do acto que
pretende impugnar contenciosamente71.
Ao regime da reclamao foram consagrados os artigos 161. a 165. do CPA e
enunciado com princpios geral a possibilidade de se reclamar de qualquer acto
administrativo, excepto se existir disposio legal em contrrio, o que de resto, de
acordo com a opinio de PAULO OTERO deve ser entendido de muito duvidosa
constitucionalidade os casos legais de excluso de exerccio de tal, salvo quando os
mesmos se destinam a evitar sucessivos actos meramente confirmativos de anteriores
decises.72.
Outra excepo quele princpio geral surge quando se pretende reclamar de um
acto administrativo que tenha decidido anterior reclamao ou recurso administrativo,
nestes casos entendimento de MARCELO REBELO
DE
SOUSA e ANDR SALGADO
DE
MATOS, que uma restrio que se justifica pela necessidade de evitar a instaurao
70
JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULO OLIVEIRA, 'oes Fundamentais de Direito
Administrativo, 2. edio, 2010, p. 316.

71
72
Tal como se constata no acrdo do STA (Pleno), de 17.01.2001, Processo n. 40567.

PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos Particulares no Cdigo do Procedimento
Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, p. 63.
32
sucessiva de procedimentos de controlo que visem a apreciao das mesmas questes

jurdicas j objecto de deciso administrativa.73.
Se o acto reclamado puder desde logo ser objecto de impugnao contenciosa a
reclamao, em regra, no ter efeito suspensivo, excepto se este feito decorrer
expressamente de lei especial ou quando o autor do acto considere, oficiosamente ou a
pedido dos interessados, que a execuo imediata do acto pode causar prejuzos
irreparveis ou de difcil reparao ao seu destinatrio (n. 2 do artigo 163. do CPA).
Neste caso, mesmo que no se verifique o efeito suspensivo do acto
administrativo, sempre ser possvel a suspenso do prazo de impugnao contenciosa
do acto desde que sejam observados os pressupostos legais de que depende a
reclamao, isto , a competncia do rgo ad quem, a legitimidade do reclamante, a
reclamabilidade do acto ou da omisso e a tempestividade da reclamao74.
Assim desde que verificados aqueles pressupostos o particular poder obter, pelo
menos, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa a que a alude n. 4 do artigo
59. do CPTA.
semelhana do que sucede com a reclamao tambm a legal interposio de
recurso administrativos, i.e., de um recurso hierrquico, de um recurso tutelar ou de um
recurso hierrquico imprprio, apta a suspender a contagem de prazo de impugnao
contenciosa de um acto administrativo.
Aos recursos administrativos previstos nos CPA foi dedicada uma parte mais
extensa do que reclamao, encontrando-se o respectivo regime jurdico previsto nos
artigos 166. a 177. daquele diploma.
Daquelas normas possvel extrair um regime comum a todos os recursos
administrativos, que o do recurso hierrquico, cuja aplicao se estende ao recurso
hierrquico tutelar e ao recurso hierrquico imprprio com as devidas adaptaes em
conformidade com o n. 3 do artigo 176. e n. 5 do artigo 177. do CPA.
73
edio, 2009, p.219.

74
MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III,
2. edio, 2009, p. 219.
33
Tal como acontece em relao reclamao, desde que sejam observados os

pressupostos75 de que depende a interposio do recurso hierrquico facultativo
desencadeado o mecanismo de suspenso da contagem do prazo de impugnao judicial
de um acto administrativo nos termos do n. 4 do artigo 59. do CPTA.
O artigo 166. do CPA estabelece que Podem ser o objecto de recurso
hierrquico todos os actos administrativos praticados por rgos sujeitos aos poderes
hierrquicos de outros rgos, desde que a lei no exclua tal possibilidade..
Resulta, portanto, desta norma a possibilidade de o particular poder recorrer de
qualquer acto ou omisso de um rgo subalterno, no sendo, porm, isenta de crticas a
opo do legislador de admitir que a lei possa afastar esta importante garantia dos
particulares, considerando a este respeito MARCELO REBELO
SALGADO
DE
DE
SOUSA/ANDR
MATOS porquanto uma lei que exclua a recorribilidade hierrquica de
actos ou omisses de subalternos ser mesmo de duvidosa constitucionalidade, por

violao do direito fundamental de petio e por implicar um enfraquecimento
injustificvel da supremacia do superior e do princpio democrtico em que esta
assenta76.
Mas se aquele o regime geral do recurso hierrquico, h algumas
especificidades quando se trate de um recurso tutelar ou de um recurso hierrquico
imprprio.
Quanto ao recurso hierrquico imprprio, abrange aqueles casos em que no
existe hierarquia entre o rgo a quo e o rgo ad quem, por isso a designao de
recurso hierrquico neste meio de impugnao administrativa no deve ser entendido
como tal de forma rigorosa.
No obstante o existe a possibilidade de lanar mo deste recurso dirigindo-o ao
delegante ou subdelegante dos actos praticados pelo delgado ou subdelegado cfr.
75
Ibidem, p. 223, MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDR SALGADO DE MATOS consideram que Os
pressupostos procedimentais especficos do recurso hierrquico, ou que nele assumem uma configurao
especifica, so a competncia do rgo ad quem, a legitimidade do recorrente, a recorribilidade do acto
ou da omisso e a tempestividade do recurso..
76
edio, 2009, pp. 223 e 224.
34
alnea b) do n. 2 do artigo 158. e n. 1 do artigo 176. do CPA no sendo necessria

previso legal expressa77.
ainda admissvel o recurso hierrquico imprprio para os rgos colegiais de
actos praticados pelos seus membros cfr. n. 2 do artigo 176. do CPA mas desde
que tal hiptese se encontre especialmente prevista78.
Alm disso, pode ainda ser qualificado como recurso hierrquico imprprio
aquele que interposto de actos proferidos pelo rgo incompetente para o rgo
competente em virtude do poder de revogao que lhe assiste79.
Elencadas em termos genricos quais os meios de impugnao administrativa
que podem ser utilizados pelos particulares, importa agora identificar os moldes em que
aqueles meios tm de ser utilizados para ser desencadeado o mecanismo de suspenso
do prazo de impugnao judicial previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA.
No que respeita ao recurso tutelar os respectivos pressupostos da sua utilizao a
existncia de uma relao de tutela entre dois rgos de pessoas colectivas diferentes, a
faculdade (v.g. revogatria ou substitutiva) de o rgo tutelar intervir no exerccio das
competncias do rgo tutelado, alm disso ainda necessrio que o recurso tutelar se
encontre expressamente previsto.
Nos termos do n. 5 do artigo 177. do CPA aplica-se ao recurso tutelar as
disposies do recurso hierrquico desde que no contrariem a sua natureza prpria e
seja respeitada a autonomia da entidade tutelada80.
No obstante, Aqueles meios de impugnao administrativa facultativa s sero
aptos a suspender o prazo de impugnao contenciosa se impuserem Administrao o
77
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Conceito e 'atureza do Recurso Hierrquico, 2. edio, 2005, p.136; no
mesmo sentido MARCELO REBELO DE SOUSA /ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral,
Tomo III, 2. edio, 2009, p. 228.
78
edio, 2009, p. 228.

79
Tal como referem MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONALVES/ J. PACHECO DE AMORIM,
Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2. edio, 2007, p. 685.

80
MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.
edio, 2009, p. 229
35
dever legal de decidir, assim, de acordo com DIOGO FREITAS DO AMARAL O recurso
facultativo para o particular, mas a sua deciso deve ser obrigatria para a
Administrao: o recurso hierrquico, mesmo o facultativo, uma garantia do
particular e por isso deve envolver para este um direito deciso.81.
Alis, como j havia sido aflorado anteriormente, de acordo com a
jurisprudncia do STA82 o n. 4 do artigo 59. do CPTA apenas ter aplicao quando
estejam em causa impugnaes administrativas facultativas e somente naqueles casos
em que configurem uma verdadeira impugnao que constitua a Administrao no
dever legal de decidir.
Desde logo, um argumentos a ter em conta assenta no elemento literal da norma
e pode ser extrado do n. 4 do artigo 59. do CPTA in fine, mais concretamente da
referncia expressa ao decurso do respectivo prazo legal, daqui se retirando que
apenas o dever legal de deciso implica o decurso de um prazo legalmente estabelecido
para que esta seja proferida.
Por outro lado, s h dever legal de deciso quando a possibilidade de
utilizao dos meios de impugnao administrativa se encontre previsto na lei.
Assim, de acordo com a jurisprudncia, haver dever legal de deciso nos
termos do CPA nas seguintes situaes:
- reclamao, dirigida ao prprio autor do acto impugnado. Sempre
admissvel salvo disposio legal em contrrio e quando tenha por objecto
acto que decida anterior reclamao ou recurso administrativo, salvo com
fundamento em omisso de pronncia (art. 161);
- recurso hierrquico, dirigido ao superior do autor do acto impugnado,
pressupondo pois uma relao de hierarquia. Sempre admissvel desde que a lei
o no exclua (art. 166);
81
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, IV, Policop., 1988, pp. 46 e 47; tambm neste
sentido JOS MANUEL SANTOS BOTELHO / AMRICO PIRES ESTEVES / JOS CNDIDO DE PINHO, Cdigo do
Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5. edio, 2002, p. 1013.
82
Acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09.
36
- recurso hierrquico imprprio, dirigido ao rgo que, dentro da mesma

pessoa colectiva, exera poder de superviso ou, se tal estiver expressamente
previsto, dirigido a um rgo colegial por qualquer dos seus membros (art.
176, n 2);
- recurso tutelar, dirigido a rgo de pessoa colectiva pblica sujeita a tutela
ou superintendncia, s possvel nos casos expressamente previstos na lei (art.
177, ns 1 e 2).
Ou seja, s haver dever legal de deciso quando for utilizado um dos indicados
meios de impugnao administrativa, e nos termos acima expostos83.
Fora daquelas situaes, tal como nota PEDRO MACHETE,
jurisprudncia do
TCA Sul, j havia entendido que a suspenso do prazo de impugnao contenciosa

prevista no n. 4 do artigo 59. do CPTA no opera se a Administrao no estiver
constituda no dever legal de decidir a impugnao administrativa, por exemplo, quando
a impugnao administrativa tenha sido deduzida intempestivamente, quando se trate de
reclamao que decida anterior reclamao ou recurso administrativo (cfr. n. 2 do
artigo 161. do CPA) e ainda quando se verifique a utilizao de um recurso tutelar nos
casos no expressamente previstos na lei (cfr. n. 2 do artigo 177. do CPA)84.
Tal entendimento foi ainda reforado pelo STA85 tendo considerado que sob
pena de a reaco administrativa degenerar em mero expediente para obter a dilao
injustificada do prazo de impugnao contenciosa, o efeito suspensivo previsto no art.
59/4 do CPTA, no ocorre () quando o meio de impugnao administrativa utilizado
no estiver legalmente previsto86.
Ora, no caso em apreo, o recorrente lanou mo, como vimos, de um recurso
tutelar ilegal, por no estar expressamente previsto por lei (art. 177/2 CPA).
83
Acrdo do STA, de 24.09.2009, Processo n. 0702/09, na esteira do que j havia sido decidido
anteriormente no acrdo do STA, de 17.12.2008, Processo n. 841/08.

84
PEDRO MACHETE, 'otificao deficiente do acto administrativo a articulao entre meios
administrativos e contenciosos, CJA n. 75 p. 15.

85
Ibidem, p. 15.
86
Cfr. Acrdo do STA, de 16.04.2008, Processo n. 0743/07, que acolheu assim o entendimento de
MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Vol. I, 2004, p. 392.
37
Assim, dada a inadmissibilidade legal do meio utilizado e a falta de poder dispositivo

da entidade tutelar, na matria em causa, no h justificao racional para que, no
caso concreto, opere a suspenso do prazo de impugnao contenciosa prevista no art.
59/4 CPTA..
Pretende-se assim que a utilizao do n. 4 do artigo 59. do CPTA tenha lugar
apenas se a Administrao estiver constituda no dever legal de decidir, evitando que os
particulares possam usar os meios de impugnao administrativa como mero expediente
processual no intuito de protelar injustificadamente o prazo de impugnao contenciosa.
Do ponto de vista das impugnaes administrativas foram j indicados os
pressupostos de que depende a aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA, no entanto
este preceito pode ter o seu alcance limitado em funo do meio processual que se
pretenda utilizar, mesmo nos casos em que a Administrao se encontra vinculada ao
dever legal de decidir.
Veja-se que, num procedimento de primeiro grau, o particular que dirija um
requerimento Administrao poder vir a confronta-se com vrios cenrios que
passam pelo deferimento ou indeferimento da sua pretenso, podendo mesmo suceder
que seja recusada a apreciao do requerimento formulado ou, ainda, que no seja
proferida nenhuma deciso dentro do prazo legalmente estabelecido configurando assim
uma situao de omisso.
Se o requerimento do particular merecer deferimento por parte da Administrao
no haver, em princpio, lugar a reaco administrativa ou judicial em virtude de ter
sido satisfeita a pretenso do requerente.
Porm, caso se verifique uma omisso ou um acto expresso de indeferimento, ou
de uma recusa de apreciao de um requerimento, o particular tender a reagir contra a
Administrao, podendo faz-lo com recurso aos meios de impugnao administrativa e
ainda recorrendo aos tribunais administrativos.
Nos casos acabados de referir, tal como ensina SRVULO CORREIA, existe por
parte da Administrao incumprimento do dever de decidir que pode assumir a formas
38
de omisso ou recusa, podendo esta ltima dividir-se em dois subtipos, i.e., a recusa de
apreciao e o indeferimento87.
Deste modo, dependendo da actuao da Administrao o particular poder
reagir de formas diferentes no que respeita aos meios judiciais ao seu dispor, mas nem
sempre poder beneficiar do regime estatudo no n. 4 do artigo 59. do CPTA.
Efectivamente, se o particular se vir confrontado com uma omisso por parte da
Administrao, mesmo que decida lanar mo de uma impugnao administrativa
facultativa esta no ir ter qualquer consequncia em termos de suspenso do prazo de
impugnao contenciosa, isto porque, o n. 3 do artigo 69. do CPTA determina que o
disposto nos artigos 59. e 60. do CPTA apenas se aplica aos casos em que tenha
havido indeferimento.
Sendo de resto este o alcance do n. 3 do artigo 69. do CPTA ao remeter
expressamente para o n. 2 do mesmo artigo, fazendo assim com que as situaes de
inrcia da Administrao deixem de ficar abrangidas pela n. 4 do artigo 59. do
CPTA88.
Verifica-se, pois, que houve uma opo expressa do legislador de deixar o n. 1
do artigo 69. do CPTA fora do mbito de aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA,
no obstante, ainda que o particular veja precludido o seu direito de aco por no ter
reagido no prazo de um ano legalmente previsto, poder sempre optar por continuar a
87
SRVULO CORREIA, O incumprimento do dever de decidir, CJA n. 54, p. 6.
88
Tal como referem MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio
ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 462, J nas situaes
de inrcia do rgo subalterno a quem seja inicialmente dirigida a pretenso, a utilizao de
impugnao administrativa facultativa no interrompe nem suspende o prazo de propositura da aco de
condenao (visto que, nos termos do n. 3 deste artigo 69., que apenas remete para o caso previsto no
nmero anterior no lhe correspondentemente aplicvel o regime do artigo 59., n. 4) pelo que o
interessado, nos termos do disposto no n. 1 deste artigo 69., tem de deduzir o pedido condenatrio
dentro do prazo de um ano, sob pena de caducidade do direito de aco.; Parecem ter outro
entendimento MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral,
Tomo III, 2. edio, 2009, pp. 220 e 224, ao considerar que 'o silncio da lei, deve entender-se que o
recurso hierrquico de uma omisso ou de um acto administrativo negativo inimpugnvel no tem
qualquer efeito suspensivo do prazo de propositura de aco administrativa especial com pedido de
condenao prtica de acto devido (art. 69. CPTA)..
39
aguardar uma deciso expressa da Administrao ou voltar a fazer novo requerimento

que ter a virtualidade de reabrir a via contenciosa, caso seja indeferido o seu pedido ou
no seja proferia qualquer deciso no prazo 90 dias estabelecido n. 2 do artigo 109. do
CPA89.
2.4. A relevncia de erros contidos em notificaes efectuadas pela

Administrao na aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA
Pode suceder que a Administrao quando notifica os particulares cometa erros

que podem motivar a aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA em situaes que
partida esta norma no se aplicaria.
No que respeita s notificaes realizadas pela Administrao o n. 1 do artigo
68. do CPA indica qual deve ser o contedo da notificao, referindo que dela deve
constar o texto integral do acto administrativo, a identificao do procedimento
administrativo, a indicao do data e do autor e do acto e, bem aasim o rgo
competente para apreciar a impugnao do acto e o prazo para o efeito, caso o acto no
seja susceptvel de recurso contencioso.
Efectivamente, por erro da Administrao, pode ser realizada uma notificao ao
particular informando-o que, para reagir contra determinado acto administrativo deve
utilizar uma impugnao administrativa necessria quando, na verdade, a impugnao
administrativa que deve ser utilizada meramente facultativa.
Neste contexto, de acordo com PEDRO MACHETE, em situao que h lugar a
uma impugnao administrativa necessria, mas, o particular foi erradamente notificado
de que podia lanar mo de uma impugnao administrativa facultativa, ser esta a via
89
MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 459.
40
que dever ser considerada a mais correcta ficando o rgo indicado na notificao
obrigado a decidir90.
Decorre, assim, deste entendimento que nestas situaes existe uma convolao
de uma impugnao administrativa necessria em facultativa devendo da retirar-se
todas as consequncias legais, nomeadamente no que toca aplicao do n. 4 do artigo
n. 4 do artigo 59. do CPTA permitindo deste modo que o particular possa beneficiar da
suspenso do prazo de impugnao contenciosa do acto.
No obstante, ainda de acordo com o mesmo autor, apesar de tudo se passar na
prtica como se de uma impugnao facultativa se tratasse, no fica afastado a
possibilidade de a Administrao ter de indemnizar o particular por este ter sofrido
prejuzos decorrentes do facto de no ter beneficiado do efeito suspensivo atribudo s
impugnaes administrativas necessrias nos termos do n. 1 do artigo 170. do CPA.
Existem ainda situaes em que a notificao da Administrao induz o
particular em erro relativamente ao rgo competente para conhecer um determinado
recurso administrativo, podendo o erro incidir ainda sobre a possibilidade de recurso ou
at sobre o prazo de interposio do mesmo.
Nestes casos, o particular que decida lanar mo de um recurso administrativo
v-se confrontado com fundamentos objectivos de rejeio constantes das alneas a), b)
e d) do artigo 173. do CPA, sendo que, de acordo com a opinio de PEDRO MACHETE91,
o rgo recorrido deve rejeitar o recurso administrativo quando a previso daquelas
alneas se encontre preenchida.
Deste modo, se o recurso administrativo for rejeitado com fundamento na alnea
a) do artigo 173. do CPA, o rgo que se considere incompetente deve optar por
remeter o recurso ao rgo competente ou ento devolv-lo ao recorrente de acordo com
o n. 1 do artigo 34. do CPA.
90
administrativos e contenciosos, CJA n. 75, p. 21.

91
Seguindo de perto a opinio de PEDRO MACHETE 'otificao deficiente do acto administrativo a
articulao entre meios administrativos e contenciosos, CJA n. 75, p. 21.
41
No caso de o recurso administrativo ser remetido ao rgo competente este fica

obrigado a decidi-lo, podendo o particular beneficiar da suspenso do prazo de
impugnao contenciosa nos termos do n. 4 do artigo 59. do CPTA.
De acordo com PEDRO MACHETE, nestas situaes no se justifica a soluo
preconizada no Acrdo do STA, de 11.10.2010, Processo n. 0404/06, por entender
que no se afigura vivel anular a rejeio do recurso administrativo com fundamento
na violao do princpio da colaborao da Administrao com os particulares. Alis
este princpio, no circunstancialismo descrito, justamente concretizado pelo citado
art. 34. n. 1 do CPA92.
Por outro lado, se um particular for notificado de um despacho de rejeio do
recurso
administrativo pode intentar imediatamente a
correspondente aco
administrativa especial, dispondo do prazo estipulado no artigo 58. do CPTA cuja

contagem se inicia precisamente com a referida notificao do despacho de rejeio, sob
pena de violao do n. 4 do artigo 60. do CPTA que impede que sejam oponveis aos
interessados quaisquer erros contidos na notificao.
Ainda na esteira da opinio de PEDRO MACHETE93 quando a Administrao, por
erro contido na notificao, leve o particular a utilizar uma impugnao administrativa
indevida, a inoponibilidade desse erro ao particular (cfr. n. 4 do artigo 60. do CPTA)
inviabiliza que o prazo da impugnao contenciosa se inicie no se justificando neste
caso a suspenso de um prazo que no comeou sequer a correr, no se aplicando por
isso o n. 4 do artigo 59. do CPTA.
92
administrativos e contenciosos, CJA n. 75, p. 21.

93
Ibidem, p. 22.
42
3 Suspenso da contagem do prazo de impugnao contenciosa.
Tal como refere WLADIMIR BRITO A suspenso da contagem do prazo vem

regulada nos n.os 4 e 5 do artigo 59. sendo que a primeira disposio legal decreta a
suspenso da contagem do prazo quando o lesado tenha utilizado meios de impugnao
administrativa que, como sabemos esto regulados nos artigos 158. a 177. do Cdigo
do Procedimento Administrativo e que so a reclamao e o recurso administrativos
(hierrquico e tutelar). A utilizao desses meios pelo interessado suspende o prazo e a
contagem deste s recomea com a notificao da deciso recorrida, isto , na data da
notificao dessa notificao ou decorrido o prazo legal para ser proferida tal deciso.
Significa isso que o interessado, no caso de ter deduzido reclamao ou o recurso,
dever contar trinta dias teis a partir da data da entrega da sua reclamao cfr.
165. e 175. do Cdigo do Procedimento Administrativo sendo certo que, no caso do
recurso hierrquico, havendo diligncias de provas, o prazo para a deciso de 90
dias teis. Se a lei fixar outros prazos para a deciso, sero estes os que devero ser
tidos em conta. 94.
Temos assim que, no caso de o particular reclamar de um determinado acto
administrativo, para a contagem do prazo de suspenso da impugnao contenciosa
apenas ser relevante o perodo de 30 dias teis estabelecido no artigo 165. do CPA
para que o autor do acto proferira uma deciso sobre a impugnao administrativa.
Coisa diferente ser se o particular interpuser um recurso administrativo cujo
prazo regra de 30 dias teis para que seja proferida uma deciso, podendo aquele
prazo ser dilatado at ao mximo de 90 dias teis quando haja lugar realizao de
nova instruo ou de diligncias complementares de prova nos termos do n. 2 do artigo
175. do CPA95.
94
95
WLADIMIR BRITO, Lies de Direito Processual Administrativo, 2005, pp. 221 e 222.
A par do regime geral das impugnaes administrativas previsto no CPA existem alguns regimes
especiais que podem prever prazos de deciso mais curtos (de apenas 5 dias) tal como se encontra
previsto no artigo 274. do Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) aprovado pelo Decreto-Lei 18/2008, de
29 de Janeiro.
43
Neste ltimo caso, a contagem do prazo de deciso da impugnao

administrativa est condicionado pela interveno dos contra-interessados e do rgo
recorrido nos termos dos artigos 171., 172. e do n. 1 do artigo 175. do CPA, o que
influenciar de forma decisiva a contagem do prazo de suspenso do prazo de
impugnao contenciosa.
Do que fica dito importa analisar as consequncias que a utilizao dos meios de
impugnao administrativa podem ter quando se trata de saber o momento exacto em
que se inicia e termina o prazo de suspenso de impugnao contenciosa a que alude o
n. 4 do artigo 59. do CPTA.
3.1.
Inicio da suspenso do prazo de impugnao contenciosa.
De acordo com o estabelecido no n. 4 do artigo 59. do CPTA a utilizao de

meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao contenciosa do
acto administrativo.
Assim, no caso da reclamao a respectiva utilizao junto do autor do acto
impugnado deve ser feita no prazo de 15 dias tal como se encontra estabelecido no
artigo 162. do CPA, deste modo, a partir do momento em que o particular apresente a
reclamao ter incio a suspenso do prazo de impugnao contenciosa.
J no que se refere ao requerimento de interposio do recurso hierrquico
facultativo, o mesmo deve ser apresentado dentro do prazo de impugnao contenciosa
do acto em causa, de acordo com o estabelecido no n. 2 do artigo 168. do CPA, que
em regra de trs meses em conformidade com a alnea b) do n. 2 do artigo 58. do
CPTA.
O referido recurso hierrquico pode ser apresentado ao autor do acto ou
autoridade a quem seja dirigido nos termos do n. 3 do artigo 169. do CPA, sendo
neste caso a data em o particular apresenta a interposio do recurso o momento a partir
da qual se suspende o prazo de impugnao contenciosa.
44
Mas, pode ainda suceder que o particular decida utilizar mais do que um meio de
impugnao administrativa, isto , uma reclamao e um recurso administrativo.
Ainda assim, quando tal circunstncia se verifique no fica afasta a possibilidade
de suspenso do prazo de impugnao contenciosa, podendo o particular beneficiar da
aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA dilatando ainda mais o perodo de tempo que
tem para reagir judicialmente, sucedendo na prtica que, cada vez que utilize um meio
de impugnao administrativa diferente estar a dar inicio a um novo perodo de
suspenso do prazo de impugnao contenciosa.
Veja-se, porm, o entendimento de JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS /
FERNANDA PAULO OLIVEIRA segundo com o qual O prazo para o rgo competente
apreciar e decidir a reclamao de 30 dias (artigo 165. do CPA), valendo o silncio
como mera omisso de pronncia, dispondo o interessado do direito a nova reclamao
(art. 161., n. 2 in fine).96.
De acordo com aquela interpretao, admite-se a possibilidade de o particular
poder apresentar uma nova reclamao sempre que a Administrao no decida uma
reclamao anterior.
Contudo o n. 2 do artigo 161. do CPA ao estabelecer que 'o possvel
reclamar de acto que decida anterior reclamao ou recurso administrativo, salvo com
fundamento em omisso de pronncia parece permitir apenas uma nova reclamao de
uma deciso de anterior reclamao que tenha incorrido em omisso de pronncia97.
Alis, para que a suspenso do prazo de impugnao contenciosa no seja
indefinidamente protelada no tempo, aquele interpretao parece ser a mais consentnea
96
JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / FERNANDA PAULO OLIVEIRA, 'oes Fundamentais de Direito
Administrativo, 2. edio, 2010, p. 318.

97
Em anotao ao artigo 161. do CPA, parecem apontar tambm neste sentido JOS MANUEL
SANTOS/AMRICO PIRES ESTEVES/JOS CNDIDO PINHO, Cdigo do Procedimento Administrativo

Anotado e Comentado 5. edio, Coimbra, Almedina, 2002, p. (), que se referem omisso de
pronncia naqueles casos em que na deciso da reclamao o rgo omitiu alguma questo sobre a
qual se devia pronunciar face lista de fundamentos invocados pelo reclamante ou recorrente. 'essas
circunstncias, o particular pode, facultativamente reclamar de novo e at recorrer hierarquicamente
() cingindo-se desta vez ao objecto da impugnao matria no abordada na deciso anterior.
45
com o disposto no n. 2 do artigo 161. do CPA devidamente conjugado com o n. 4 do

artigo 59. do CPTA.
3.2.
Termo da suspenso do prazo de impugnao contenciosa.
Alm do preciso momento em que se inicia a suspenso do prazo de impugnao

contenciosa, afigura-se essencial a determinao do momento em que o mesmo cessa
bem como as causas que podem motivar a sua cessao.
Neste contexto importa ter presente o entendimento de JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE de acordo com o qual a lei determina a suspenso e no a interrupo do
prazo judicial, que, num entendimento rigoroso da disposio legal, retomar o seu
curso depois de proferida a deciso ou de decorrido o respectivo prazo impondo o
cuidado com a contagem do tempo anterior impugnao, para que no se deixe
perder o prazo de impugnao judicial em caso de insucesso da impugnao
administrativa. 98.
Este entendimento deixa transparecer as cautelas que o particular deve ter para
no ver precludido o seu prazo de reaco judicial contra um determinado acto
administrativo impondo-se, por isso, identificar com clareza em que momento
retomado o prazo de impugnao contenciosa o que, de acordo com o n. 4 do artigo
59. do CPTA, pode ocorrer com a notificao da deciso proferida sobre a
impugnao administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
Vejamos cada uma destas situaes separadamente;
98
JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justia Administrativa (Lies), 10. edio, 2009, pp. 229 e 230.
46
3.2.1
A notificao da deciso proferida sobre a impugnao

administrativa.
Em circunstncias normais a Administrao deve decidir as impugnaes

administrativas no prazo regra de trinta dias e notificar de imediato os particulares.
Contudo, no raras vezes, a Administrao quando decide as impugnaes
administrativas que lhe so dirigidas j o faz fora do prazo que estava estabelecido para
o efeito, podendo at suceder que as notificaes sejam efectuadas com demora
injustificada, isto , para alm do prazo de 8 dias estabelecido no artigo 69. do CPA.
Considerando existir dificuldades na articulao entre o regime gracioso e
contencioso MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA consideram
que o disposto no n. 4 do artigo 59. do CPTA no vai bem com o artigo 69. do CPA,
nos termos do qual a autoridade administrativa tem em regra 8 dias para notificar a
deciso tomada sobre a impugnao que lhe foi dirigida, levando a entender, portanto,
que o curso do prazo de impugnao judicial s devia ter retomado (enquanto no
houver notificao) decorridos esses 8 dias sobre o termo do prazo legal para deciso
da Administrao.99.
No obstante, no que respeita s decises das impugnaes administrativas a
Administrao sempre estar obrigada a notificar os particulares nos termos da alnea a)
do artigo 66. do CPA, reiniciando-se o prazo de impugnao contenciosa no dia
seguinte quele em que a deciso da impugnao foi notificada, de acordo com o
previsto na alnea b) do artigo 279. do Cdigo Civil (CC).
Sucede, no entanto, que a notificao da deciso da impugnao
administrativa no pode ser analisada isoladamente, porquanto o prazo de impugnao
contenciosa pode ser retomado quando se verifique o decurso do prazo legal que a
Administrao tem para decidir a reclamao ou o recurso administrativo.
99
47
3.2.2.
O decurso do prazo legal de deciso
Por fim, importa ainda analisar alguns aspectos determinantes para saber em que
momento a Administrao ultrapassou o prazo que tinha para decidir uma impugnao
administrativa que lhe foi dirigida.
Tratando-se de um recurso administrativo, os eventuais contra-interessados
devem ser notificados para se pronunciarem sobre o pedido e os fundamentos do
recorrente no prazo de 15 dias em conformidade com o estatudo no artigo 171. do
CPA.
E, nesse mesmo prazo de 15 dias deve tambm o autor do acto recorrido
pronunciar-se sobre o recurso e remet-lo ao rgo competente para dele conhecer,
notificando o recorrente da remessa do processo de acordo com o n. 1 do artigo 172.
do CPA.
Acrescentando ainda o n. 1 do artigo 175. que, no fixando a lei prazo
diferente, o recurso hierrquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, contado da
remessa do processo ao rgo competente para dele conhecer.
Tendo em conta os referidos preceitos, a jurisprudncia do STA pronunciou-se
sobre o alcance dos mesmos tendo entendido que O prazo, de 30 dias, estabelecido no
artigo 175, nmero 1, do Cdigo do Procedimento Administrativo, para a deciso de
recurso hierrquico, conta-se a partir da remessa do processo ao rgo competente
para dele conhecer, no caso de tal remessa ocorrer dentro do prazo de 15 dias, previsto
no artigo 172, nmero 1, do mesmo Cdigo, para o autor do acto se pronunciar sobre o
recurso e proceder aquela remessa. 'o caso de tal remessa se verificar depois de
decorrido este prazo de 15 dias, conta-se a partir do respectivo termo aquele prazo, de
30 dias, para deciso do recurso hierrquico100.
Deste modo, o prazo para a Administrao decidir um recurso hierrquico pode
ser no mximo de 45 dias teis, no obstante ter de se averiguar caso a caso se
100
Conforme se alcana do sumrio do acrdo do STA, de 25.02.2010, Processo n. 0320/08.
48
realmente houve incumprimento do dever legal de decidir e, por conseguinte, se foi

retomada a contagem do prazo de impugnao contenciosa.
Alm disso, de acordo com MRIO AROSO
DE
ALMEIDA / CARLOS ALBERTO
FERNANDES CADILHA a suspenso do prazo apenas inutiliza o perodo que tenha

decorrido entre o momento da interposio do meio de impugnao administrativa e o
da notificao da deciso expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do
prazo para decidir, caso no tenha sido emitida qualquer pronncia expressa.101
sendo este entendimento reflectido tambm na jurisprudncia, nomeadamente no
acrdo do TCA Sul, de 15.01.2009, Processo n. 4651/08102.
Perfilhando o mesmo entendimento, MRIO ESTEVES
ESTEVES
DE
DE
OLIVEIRA / RODRIGO
OLIVEIRA referem que o facto de a lei ter disposto que a contagem do
prazo de impugnao judicial (se suspende e) s retoma ou com a notificao da

deciso proferida sobre a impugnao administrativa ou com o decurso do respectivo
prazo legal de deciso (conforme o que ocorrer primeiro)103.
A opinio destes autores foi tambm acolhida pela jurisprudncia atravs do
acrdo do STA (Pleno), de 27.02.2008, Processo n. 0848/06, que se pronunciou sobre
o modo de contagem do prazo de suspenso de impugnao contenciosa perfilhando o
entendimento segundo o qual 'os termos previstos no art.59/4 do CPTA, a suspenso
do prazo de impugnao contenciosa cessa com a notificao da deciso proferida
101
MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio revista, 2010, p. 401; No mesmo sentido CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionrio de Contencioso Administrativo, 2006, pp. 472 e 473; Ao
encontro desta posio parecem ir MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR SALGADO DE MATOS, Direito
Administrativo Geral, Tomo III, 2. edio, 2009, pp. 220 e 224, quando consideram que o prazo de
impugnao contenciosa do acto recorrido, que s retoma o seu curso com a notificao da deciso
proferida sobre o recurso ou com o decurso do respectivo prazo legal sem a emisso de uma deciso
(art. 59., 4 CPTA)..
102
No entanto no deixa de ser interessante notar que no mesmo processo o Ministrio Pblico, em sede
de pronncia proferida nos termos do artigo 146. do CPTA, tenha entendido que o prazo de impugnao
contenciosa se suspendeu at data da notificao do indeferimento do recurso hierrquico, pese embora
aquela notificao tenha ocorrido posteriormente ao decurso do prazo legal de deciso que no caso
concreto era de 30 dias teis.
103
49
sobre a impugnao administrativa ou com o decurso do prazo legal para decidir,

conforme o facto que ocorrer primeiro.
Porm em declarao de voto104 junta ao referido aresto pode ler-se o seguinte:
A omisso do dever de decidir o recurso administrativo no prazo legal
determina que se comece a contar o prazo para a impugnao contenciosa da
posio definida pelo acto objecto da reaco em sede graciosa. E, findo tal
prazo aquela definio da situao jurdica consolida-se e no deixa de ser
impugnvel.
Mas, se a Administrao no aproveita a consolidao operada em relao
ao que estava decidido e opta, depois de decorrido o prazo da impugnao, por
decidir o recurso que tinha pendente esta pronncia ou se limita a confirmar a
anterior, ou inova em relao a ela e, como acto inovatrio, mesmo que
reconstrudo a partir de alguns elementos do acto primrio, uma nova
definio da relao jurdica que no pode deixar de ser impugnvel, ao que se
no ope alis o art. 59. n. 4 do CPTA que no prev esta situao.
Vistas assim as coisas haveria que averiguar nos autos se o decidido como
resoluo do recurso administrativo uma novao atinente relao jurdica
em causa e retirar as consequncias conforme o resultado desta anlise.
Isto numa leitura possvel. Porque tambm defensvel que o n. 4 abrange esta
situao, mas que a regula de modo diametralmente oposto ao que foi adoptado
na deciso de que se diverge. Efectivamente, pode entender-se a segunda parte
do n. 4 do art. 59. como determinando sempre que venha a existir deciso
expressa - mesmo para alm do prazo legal de deciso do recurso
administrativo somado com o retomado prazo de recurso da deciso impugnada
na via graciosa - retoma-se o prazo da impugnao contenciosa. Leitura esta
que no afrontosa do princpio da estabilidade das decises, porque foi a
prpria Administrao ao voltar a pronunciar-se que criou essa instabilidade e
no o uso dos meios contenciosos. E, a soluo teria a grande vantagem de
evitar dvidas e discusses sobre o que , ou no , a reponderao da relao
jurdica configurada pelo acto primrio, sendo que uma segunda apreciao
104
Declarao de voto do Juiz Conselheiro Rosendo Dias Jos junta ao acrdo do STA (Pleno), de
27.02.2008, Processo n. 0848/06.
50
para responder a um pedido de alterao pode sempre, em sentido lgico e

sobretudo dialgico, como mais exactamente o caso, ser entendido como
reponderao..
A mesma opinio parece resultar da posio defendida por VASCO PEREIRA DA
SILVA de acordo com a qual o n. 4 do artigo 59. do CPTA confere uma maior eficcia
utilizao de garantias administrativas, dado que o particular, que decida optar
previamente por essa via, sabe agora que o prazo para a impugnao contenciosa s
voltar a correr depois da deciso do seu pedido de reapreciao do acto
administrativo.
Assim, da perspectiva do particular, passa a poder valer a pena solicitar
previamente uma segunda opinio por parte da Administrao, no vendo
precludido o seu direito de impugnao contenciosa pelo decurso do prazo, restando
igualmente esperar que, do lado da Administrao, as garantias administrativas sejam
efectivamente consideradas como uma oportunidade de proceder reapreciao da
questo e aproveitadas para, sendo caso disso, satisfazer, logo a, as pretenses dos
privados (e no vistas como uma prtica rotineira, determinada pela inrcia ou pela
lgica da no-contradio, que conduz confirmao, por sistema, da deciso
anterior como na prtica, infelizmente, hoje tantas vezes sucede).105
Na verdade, estas opinies abrem novos horizontes na leitura do n. 4 do artigo
59. do CPTA ao admitirem que, no caso de no ter sido emitida uma deciso expressa
dentro do respectivo prazo legal, o particular possa, ainda assim, beneficiar da
suspenso do prazo de impugnao contenciosa desde que venha a ser proferida uma
deciso e ocorra a respectiva notificao.
Sendo esta, de resto, uma posio diametralmente oposta quela que
dominante na doutrina e jurisprudncia que vai no sentido de no aceitar que a
suspenso do prazo de impugnao contenciosa v, em regra, alm dos 30 dias teis de
acordo com o artigo 165. do CPA no caso da reclamao e de 45 dias teis, nos termos
105
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, Coimbra,
Almedina, 2005, pp. 322 e 323; v. tambm VASCO PEREIRA DA SILVA, 'ovas e Velhas Andanas do
Contencioso Administrativo Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo, 2005, pp. 17 e 18.
51
conjugados do n 1 do artigo 172. e do n. 1 do artigo 175. do mesmo diploma, quando

se trate de um recurso administrativo.
Voltando opinio menos consensual, a mesma parece partir do princpio que
aquilo que o particular pretende quando lana mo de um meio de impugnao
administrativa , afinal, uma reponderao da sua situao jurdica face
Administrao.
Por isso, na leitura que o intrprete faa do n. 4 do artigo 59. do CPTA deve ser
dada relevncia deciso da impugnao administrativa mesmo que esta no seja
proferida dentro do respectivo prazo legal, retirando-se da as necessrias consequncias
em termos de suspenso do prazo de impugnao judicial.
Efectivamente, quando o particular decide utilizar um meio de impugnao
administrativa no o faz simplesmente para dilatar o seu prazo de impugnao judicial,
mas antes porque pretende obter por parte da Administrao uma nova deciso que
permita, se for caso disso, alcanar o provimento da sua pretenso.
Assim, compreende-se que possa ser dado maior nfase deciso da
impugnao administrativa proferida pela Administrao podendo o particular
beneficiar da suspenso do prazo de impugnao contenciosa at que dela seja
notificado.
Desta forma, teria de entender-se que, apenas nas situaes em que nunca
chegue a ser proferida uma deciso expressa, se deve considerar retomada a contagem
do prazo de impugnao contenciosa logo que expire o perodo de tempo em que a
Administrao est obrigada a decidir.
De resto, esta interpretao parece dar maior relevncia conjuno ou cuja
alcance parece ser o de alternativa quanto aos factos aptos a fazer retomar o prazo de
impugnao contenciosa (notificao da deciso expressa ou o decurso do prazo legal
de deciso) deixando assim de se considerar como relevante o facto que ocorra em
primeiro lugar.
A ser assim, a interpretao do n. 4 do artigo 59. do CPTA passaria por
considerar que o prazo de impugnao contenciosa cessa com a notificao da deciso
proferida sobre a impugnao administrativa ou, em alternativa, com o decurso do prazo
52
legal de deciso da impugnao administrativa apenas naqueles casos em que a

Administrao no se pronunciou sobre a pretenso do particular.
Esta soluo permitiria, por um lado, dar um maior alcance ao segmento do n. 4
do artigo 59. do CPTA no que se refere notificao da deciso proferida sobre a
impugnao administrativa e, por outro lado, reservar a aplicao do decurso do
respectivo prazo legal para aquelas situaes em que no houve, de todo, deciso por
parte da Administrao.
O que implicaria, na prtica, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa
at que fosse proferida uma deciso sobre a impugnao administrativa e, s nos casos
em que no fosse proferida uma deciso expressa pela Administrao, seria ento dada
relevncia ao termo do prazo legal de deciso para determinar o momento em que a
referida suspenso cessou os seus efeitos.
Alm disso, teria de ser suscitada a questo da apreciao judicial da
tempestividade da impugnao do acto pelos tribunais administrativos, que teriam de
apurar se data da interposio da aco havia sido proferida deciso sobre a
Caso tivesse sido proferida deciso expressa, a contagem do prazo seria feita
tendo em conta o perodo de suspenso ocorrido entre a data da utilizao do meio de
impugnao administrativa e a notificao da respectiva deciso, mesmo que tivesse
ocorrido alm do prazo legal estabelecido para o efeito.
Pelo contrrio, tendo-se apurado que a Administrao no proferiu qualquer
deciso expressa sobre a impugnao administrativa, o prazo de impugnao
contenciosa ficaria a depender do momento em que foi utilizada a reclamao ou o
recurso administrativo at ao termo do respectivo prazo legal de deciso.
As vantagens que daqui adviriam seriam sobretudo de no congestionamento
dos tribunais com aces que poderiam tornar-se desnecessrias se, na pendncia do
processo, a Administrao viesse a proferir uma deciso favorvel ao particular.
53
Alm disso, evitar-se-ia que os particulares e, em certos casos, a Administrao

tivessem que despender elevados montantes no pagamento de custas processuais106.
Contudo, sempre se dir que atendendo jurisprudncia plasmada no acrdo do
STA (Pleno), de 27.02.2008, Processo n. 0848/2006, quando o particular tenha
impugnado administrativamente um determinado acto e no tenha sido notificado de
qualquer deciso, a atitude mais avisada ser a contagem do prazo legal de deciso que
impende sobre a Administrao e, logo que o mesmo decorra, retomar a contagem do
prazo de impugnao contenciosa.
Por outro lado, atendendo posio assumida na declarao de voto contida
naquele aresto, o particular sempre poderia aguardar que fosse proferida uma deciso
expressa por parte da Administrao e, sempre que tal viesse a suceder, no seria retoma
a contagem do prazo de impugnao contenciosa em virtude de ter decorrido o prazo
legal de deciso da reclamao ou do recurso administrativo.
Contudo, a jurisprudncia dos tribunais superiores bem como a doutrina esto
longe de admitir esta interpretao, optando ao invs por apenas considerar a suspenso
do prazo de impugnao contenciosa pelo perodo correspondente ao prazo que no caso
concreto estiver definido para a Administrao proferir uma deciso ou, antes que
aquele prazo expire, at ao momento que o particular tenha sido notificado da deciso
proferida sobre a impugnao administrativa.
106
Quanto ao pagamento de custas judiciais por parte do Estado assumem particular relevncia os artigos
15. e 38. do RCP.
54
4 Concluses
1. Os efeitos atribudos utilizao de meios de impugnao administrativa

tiveram ao longo do tempo uma trajectria dinmica cuja evoluo pode ser
identificada em quatro perodos distintos;
2. At 1977 existiam recursos graciosos necessrios e facultativos, sendo a

reclamao sempre facultativa.
3. A partir de 1977, com a aprovao do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho, at

reforma do contencioso administrativo de 1984/1985 concretizada atravs do
ETAF/84 e da LPTA, a reclamao necessria constitua um pressuposto do
recurso contencioso;
4. Com a referida reforma de 1984/1985, atendendo ao disposto no n. 1 do artigo

35. da LPTA deixou de existir a reclamao necessria para alcanar a via
contenciosa, mantendo-se os recursos administrativos necessrios e facultativos;
5. Atravs da reviso constitucional de 1989 foram introduzidas alteraes ao n. 4

do artigo 268. da CRP, que originou polmica na doutrina sobre a
inconstitucionalidade do artigo 25. da LPTA;
6. No
obstante,
Tribunal
Constitucional
pronunciou-se
pela
no
inconstitucionalidade daquela norma e, consequentemente, os tribunais

administrativos exigiam definitividade vertical do acto administrativo para que o
mesmo pudesse ser impugnado contenciosamente.
55
7. Com a reforma do contencioso administrativo de 2002 introduzida pelo ETAF e

CPTA as impugnaes administrativas so, em regra, facultativas (cfr. artigo
51. e n.os 4 e 5 do artigo 59. do CPTA) no ficando prejudicada a existncia de
impugnaes administrativas necessrias prevista em legislao especial.
8. Quando ao mbito de aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA, verifica-se que

aplicao desta norma encontra-se limitada aco administrativa especial
quando estejam em causa pedidos de impugnao de actos administrativos e de
condenao prtica de acto devido e, ainda, aos processos urgentes quando
sigam a forma de processo especial de contencioso eleitoral ou de contencioso
pr-contratual.
9. Sendo que o regime inovador contido no n. 4 do artigo 59. do CPTA procedeu

revogao tcita do n. 2 do artigo 164. do CPA na parte em que esta norma
no atribui apresentao de reclamao efeito suspensivo do prazo de
impugnao contenciosa;
10. Em termos de utilidade, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa

prevista no n. 4 do artigo 59. do CPTA deve entender-se como um incentivo
utilizao de impugnaes administrativas facultativas que passam ser
recomendveis;
11. Porquanto, permite o alargamento do prazo de impugnao contenciosa do acto

e a possibilidade de obter uma deciso gratuita da Administrao que ser, em
principio, mais clere do que aquela que espectvel por parte dos tribunais
administrativos;
56
12. Da decorrendo uma nova oportunidade para Administrao, em cumprimento

da legalidade e do interesse pblico, de analisar as pretenses dos particulares
dando provimento aos pedidos formulados sempre que tal se justifique;
13. Ora, se for colocado fim ao litgio atravs da deciso da impugnao

administrativa favorvel ao particular, possvel evitar o recurso aos meios
judiciais impedindo por esta via que haja um maior congestionamento dos
tribunais e, bem assim obviar a encargos com taxas de justia que oneram quer a
Administrao quer os particulares.
14. No obstante a inovao e utilidade que resulta do regime previsto no n. 4 do

artigo 59. do CPTA, cumpre salientar que esta norma s se aplica s situaes
em que o acto impugnado meramente anulvel no se aplicando, por
conseguinte, aos casos de nulidade ou inexistncia jurdica cuja impugnao no
est sujeita a prazo nos termos do n. 1 do artigo 58. do CPTA;
15. Assim, quando se trate de vcios geradores de anulabilidade, o respectivo prazo

de impugnao de um ano para o Ministrio Pblico e de apenas trs meses
para os particulares (cfr. alneas a) e b) do n. 58. do CPTA) cuja contagem para
efeitos de propositura de aco vai obedecer ao regime previsto no artigo 144.
do CPC por fora da remisso do n. 3 do artigo 58. do CPTA.
16. Aplicando-se, por isso, ao contencioso administrativo a regra da continuidade

dos prazos, bem como a sua suspenso em frias judiciais quando a sua durao
no for igual ou superior a seis meses ou se se tratar de actos a praticar em
processos que a lei considere urgentes.
57
17. Daqui se retira que, quando se trate de actos anulveis, na contagem do prazo de
propositura de aces o mesmo pode ser suspenso em virtude de frias judiciais
ou por fora da utilizao de meios de impugnao administrativa susceptveis
de suspender o prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos;
18. Cumprindo ainda salientar que o estatudo no n. 4 do artigo 59. do CPTA

consagra apenas a suspenso e no a interrupo do prazo de impugnao
contenciosa de actos administrativos anulveis.
19. Alm disso aquela norma est pensada para ser aplicada apenas nos casos em
que os particulares utilizam meios de impugnao administrativa facultativa.
20. De qualquer forma, sempre ter de se verificar casuisticamente a existncia de

previso legal expressa ou implcita, contida em legislao especial, que
imponha uma impugnao administrativa prvia da qual ir depender a
impugnao contenciosa de um determinado acto administrativo.
21. Quando tal se verifique, o prazo para recorrer aos tribunais administrativos s se
inicia a partir do momento em que a Administrao se pronuncie no mbito da
impugnao administrativa necessria ou, nos casos em que no haja uma
deciso expressa, at que tenha decorrido o prazo legal para decidir;
22. S ento o acto administrativo ser eficaz e susceptvel de ser impugnado

judicialmente.
23. Assim, a utilizao de impugnaes administrativas necessrias constituem um

pressuposto processual atpico e autnomo, consubstanciando um verdadeiro
nus da impugnao contenciosa do acto administrativo;
58
24. Efectivamente s se pode suspender um prazo em relao ao qual j se tenha

iniciado a respectiva contagem, sendo, de resto, impossvel suspender um prazo
que nem sequer se iniciou e que s se iniciar se for regularmente utilizado o
respectivo meio de impugnao administrativa necessria;
25. Fica, assim, afastada a possibilidade de o n. 4 do artigo 59. do CPTA ser

aplicado aos casos em o particular tem de utilizar uma impugnao
administrativa necessria para chegar via contenciosa.
26. De qualquer modo, a aplicao do regime de suspenso do prazo de impugnao

contenciosa do acto previsto no n. 4 do artigo 59. do CPTA depende da regular
utilizao que os particulares faam dos meios de impugnao administrativa
facultativa.
27. Por isso, aquela norma apenas poder ser aplicada quando estejam em causa
impugnaes administrativas facultativas e somente naqueles casos em que estas
configurem uma verdadeira impugnao que constitua a Administrao no dever
legal de decidir.
28. Para que exista dever legal de deciso necessrio que o meio de impugnao
administrativa facultativa seja passvel de ser utilizado porque legalmente
admitido e, em segundo lugar, fundamental que a sua utilizao seja
tempestiva.
29. Assim, de acordo com a jurisprudncia, s haver dever legal de deciso quando
for utilizado um meio de impugnao administrativa nos seguintes termos:
59
- Reclamao dirigida ao prprio autor do acto impugnado que sempre

admissvel, excepto se houver disposio legal em contrrio, e quando
tenha por objecto acto que decida anterior recurso administrativo ou
reclamao, salvo com fundamento em omisso de pronncia.
- Recurso hierrquico, dirigido ao superior do autor do acto impugnado,
pressupondo pois uma relao de hierarquia, sendo sempre admissvel
desde que a lei no exclua essa possibilidade.
- Recurso hierrquico imprprio, dirigido ao rgo que, dentro da mesma
pessoa colectiva, exera poder de superviso ou, nos casos em que estiver
expressamente previsto, dirigido a um rgo colegial por qualquer dos
seus membros.
- Recurso tutelar, dirigido a rgo de pessoa colectiva pblica sujeita a
tutela
ou
superintendncia,
sendo
apenas
possvel
nos
casos
expressamente previstos na lei.
30. Ressalvam-se, porm, aquelas situaes em que apesar de a Administrao estar

obrigada ao dever legal de decidir uma reclamao ou recurso administrativo, o
particular no pode beneficiar do regime estatudo no n. 4 do artigo 59. do
CPTA.
31. o que sucede no mbito da aco de condenao prtica de acto devido

quando esteja em causa uma omisso da Administrao, nos termos do n. 1 do
artigo 69. do CPTA.
32. No existindo nestas situaes lugar suspenso do prazo de impugnao

contenciosa quando o particular utiliza meios de impugnao administrativa para
reagir contra uma omisso da Administrao, precisamente porque aquele
preceito no se encontra abrangido pela remisso expressa do n. 3 do artigo 69.
60
do CPTA que limita s situaes de indeferimento a aplicao dos artigos 59. e

60. do mesmo diploma.
33. Por outro lado, podem acontecer erros nas notificaes que a Administrao
dirige aos particulares, no ficando, contudo afastada a possibilidade de
aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA em situaes que partida esta norma
no se aplicaria.
34. o caso de haver lugar a uma impugnao administrativa necessria, mas o

particular foi erradamente notificado pela Administrao de que pode utilizar
uma impugnao administrativa facultativa.
35. No obstante, quando tal suceda o particular pode lanar mo de uma

impugnao administrativa facultativa nos exactos termos em que foi notificado
ficando a Administrao vinculado ao dever legal de decidir, beneficiando por
isso da suspenso do prazo de impugnao contenciosa nos termos do n. 4 do
artigo 59. do CPTA.
36. Pode tambm acontecer que a notificao da Administrao induza o particular

em erro em relao ao rgo competente para conhecer um determinado recurso
administrativo, podendo o erro incidir tambm sobre a possibilidade de recurso
ou at sobre o prazo de interposio do mesmo.
37. Nestes casos, o particular que decida lanar mo de um recurso administrativo

v-se confrontado com fundamentos objectivos de rejeio constantes das
alneas a), b) e d) do artigo 173. do CPA, devendo o rgo recorrido rejeitar o
recurso administrativo quando a previso daquelas alneas se encontre
preenchida.
61
38. Contudo, se o recurso administrativo for rejeitado com fundamento na alnea a)

do artigo 173. do CPA e o rgo que se considere incompetente optar por
remeter o recurso ao rgo competente, este deve decidi-lo, podendo o particular
beneficiar da suspenso do prazo de impugnao contenciosa nos termos do n.
4 do artigo 59. do CPTA.
39. Por outro lado, se se verificarem os motivos de rejeio do recurso

administrativo constantes das alneas b) e d) do artigo 173. do CPA, por erro
contido na notificao, no ser o mesmo oponvel ao particular nos termos do
n. 4 do artigo 60. do CPTA;
40. E, por isso, o prazo da impugnao contenciosa nem sequer se inicia, no

havendo por isso lugar suspenso daquele prazo nos termos do n. 4 do artigo
59. do CPTA;
41. Mas, sempre que haja lugar aplicao daquela norma, o inicio da contagem do
prazo de suspenso de impugnao contenciosa conta-se a partir do momento
em que o particular apresente uma reclamao (artigo 162. do CPA) ou intente
um recurso administrativo (n. 2 do artigo 168. do CPA) dentro dos prazos
legalmente fixados para o efeito;
42. O particular pode ainda lanar mo de uma reclamao e seguidamente de um

recurso hierrquico, beneficiando assim de dois perodos de suspenso do prazo
de impugnao contenciosa.
43. Quando se trate, porm, de uma reclamao se a deciso que sobre ela recaia
incorrer em omisso de pronncia o particular pode deduzir nova reclamao,
62
no deixando neste caso de beneficiar da aplicao do n. 4 do artigo 59. do

CPTA.
44. Por outro lado, a suspenso do prazo de impugnao contenciosa cessa com a
notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa, devendo a
mesma ser feita no prazo de 8 dias teis nos termos do artigo 69. do CPA;
45. Outra causa que pode fazer cessar a suspenso do prazo de impugnao
contenciosa o decurso do prazo legal de deciso da impugnao administrativa
que , em regra, de 30 dias teis para as reclamaes (artigo 165. do CPA) e
recursos administrativos (n. 1 do artigo 175. do CPA);
46. Podendo aquele prazo de deciso ser elevado at ao mximo de 90 dias quando
haja lugar realizao de nova instruo ou de diligncias complementares (n.
2 do artigo 175. do CPA).
47. No entanto, o regime de contagem do prazo de deciso nos recursos

administrativos contado a partir da remessa do recurso do rgo recorrido
(artigo 172. do CPA) ao rgo competente para dele conhecer (n. 1 do artigo
175. do CPA), admitindo-se assim que a deciso sobre a impugnao
administrativa possa ser proferida no prazo mximo de 45 dias teis.
48. Quanto ao modo de contagem da suspenso do prazo de impugnao

contenciosa, a opinio que merece um acolhimento generalizado na doutrina e
jurisprudncia a de que a suspenso do prazo de impugnao contenciosa
cessa com a notificao da deciso proferida sobre a impugnao
administrativa ou com o decurso do prazo legal para decidir, conforme o facto
que ocorrer primeiro.
63
49. Isto , em regra, o prazo de impugnao contenciosa s se suspende at 30 dias

teis, que o prazo regra para Administrao decidir uma impugnao
administrativa nos termos dos artigos 165. e n. 1 do 175. do CPA, podendo no
entanto aquele prazo suspender-se ter at 45 dias teis quando se trate de uma
deciso a proferir num mbito de recursos administrativos.
50. No entanto aquela pode no ser a nica leitura possvel do n. 4 do artigo 59. do
CPTA, parecendo existir na doutrina uma outra leitura que tambm aflorada na
jurisprudncia, de acordo com a qual se admite que a suspenso do prazo de
impugnao contenciosa possa ocorrer at data da notificao do
indeferimento expresso, ainda que essa notificao venha a ocorrer depois de
decorrido o prazo legal de deciso da impugnao administrativa.
64
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Editora, 2005.
68
ndice
Modo de citar ..................................................................................................................... 2

Abreviaturas ...................................................................................................................... 3
1 Enquadramento do objecto do estudo ......................................................................... 4
1.1 Esboo da evoluo do regime jurdico das impugnaes administrativas
desde a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 at actual reforma
do contencioso administrativo de 2004 ............................................................. 5
1.2 mbito de aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA ................................... 10
1.3 As inovaes introduzidas pelo n. 4 do artigo 59. do CPTA........................ 14
1.4 O reforo da utilidade do uso de meios de impugnao administrativa ......... 18
2 Enquadramento do n. 4 do artigo 59. do CPTA no pressuposto processual da
tempestividade........................................................................................................ 21
2.1 O prazo de impugnao contenciosa de actos administrativos ....................... 21
2.2 Aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA apenas quando estejam em
causa impugnaes administrativas facultativas ............................................. 25
2.3 O dever legal de decidir: A previso legal e a tempestividade da utilizao
de meios de impugnao administrativa ......................................................... 31
2.4 A relevncia de erros contidos em notificaes efectuadas pela
Administrao na aplicao do n. 4 do artigo 59 do CPTA ......................... 40
3 Suspenso da contagem do prazo de impugnao contenciosa ................................. 43
3.1 Inicio da suspenso do prazo de impugnao contenciosa .............................. 44
3.2 Termo da suspenso do prazo de impugnao contenciosa ........................... 46
69
3.2.1 A notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa .. 47

3.2.2 O decurso do prazo legal de deciso ....................................................... 48
4 Concluses ................................................................................................................. 55
Bibliografia ...................................................................................................................... 65
70

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Hugo Csar da Cruz Loureno Ferreira

A Utilizao de Meios de Impugnao

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

No texto as obras so citadas em nota de rodap, por referncia ao nome completo do

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

1 Enquadramento do objecto do estudo.

Com a entrada em vigor do novo Cdigo de Processo nos Tribunais

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

fica suspenso o prazo de impugnao contenciosa por fora da utilizao de meios de

1.1. Esboo da evoluo do regime jurdico das impugnaes administrativas

A Constituio da Repblica Portuguesa foi aprovada pelo Decreto de 10 de Abril de 1976.

PAULO OTERO, Impugnaes administrativas, CJA, n. 28, pp. 50 e 51.

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

virtude da alterao do n. 3 do artigo 268. da CRP introduzido atravs da Lei n 1/823,

Em relao quela alterao do texto constitucional SRVULO CORREIA, Direito do Contencioso

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

continuar a falar-se em recursos graciosos necessrios e recursos graciosos

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

e dos direitos individuais dos cidados perante a Administrao Pblica9, existiam

objectivo do Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho, foi o de atalhar pontualmente as deficincias

Ibidem, p. 29, DIOGO FREITAS DO AMARAL refere que () o Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de

Junho, veio instituir entre ns () a figura da reclamao necessria..

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

No obstante o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta questo tendo

PAULO OTERO, Impugnaes administrativas, CJA n. 28, p. 51.

PAULO OTERO, As Garantias Impugnatrias dos Particulares no Cdigo do Procedimento

Administrativo, Scientia Iuridica, XLI, 1992, n.os 235/237, p. 54.

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pelo Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro, e

1.2. mbito de aplicao do n. 4 do artigo 59. do CPTA.

Impe-se agora uma delimitao mais clara do objecto do presente estudo

ISABEL CELESTE FONSECA, Repensar as impugnaes administrativas entre a efectividade do processo

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

de se reportar prtica ou omisso de actos administrativos ou de normas: cfr. Ttulo

DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do

Contencioso Administrativo, 3. edio, 2004, p. 90.

Captulo II contm as respectivas disposies particulares e no qual se integra a Seco I relativa

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

contra manifestaes de poder pblico socorrendo-se para o efeito de uma aco

DIOGO FREITAS DO AMARAL / MRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do

Contencioso Administrativo, 3. edio, 2004, p. 97.

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

processos urgentes quando sigam a forma de processo especial de contencioso

1.3. As inovaes introduzidas pelo n. 4 do artigo 59. do CPTA

Ainda antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, referindo-se ao

impugnaes de actos de contencioso eleitoral pronunciam afirmativamente MRIO ESTEVES DE

termos do qual a utilizao de meios de impugnao administrativa suspende o prazo de impugnao

PAULO OTERO, Impugnaes administrativas, CJA n. 28, p. 50.

MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 314.

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

De resto, seguindo ainda o pensamento de MRIO AROSO

considerar-se que o n. 4 do artigo 59. do CPTA tem o alcance imediato de revogar

ALMEIDA reala que o particular tem a

possibilidade de articular os n.os 4 e 5 do artigo 59. do CPTA que permitem, quando

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

ISABEL CELESTE FONSECA, Repensar as impugnaes administrativas entre a efectividade do processo

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2005, p. 332.

A Utilizao de Meios de Impugnao Administrativa Luz do n. 4 do Artigo 59. do CPTA

processo disciplinar atravs de uma impugnao administrativa de carcter facultativo

MOURA que critica o novo regime previsto no ED,

constatando que Optou o legislador pela consagrao em sede disciplinar da natureza