Avaliao do impacto do

nexo tcnico epidemiolgico

sobre os benefcios por incapacidade
Maria Maeno
Pesquisadora da Fundacentro MTE
CTN/ SME

Palavras-chave:
Nexo tcnico epidemiolgico, aspectos legais, impacto, Previdncia Social

Introduo
A associao entre um agravo sade e condies de trabalho tem implicaes de
ordem sanitria, trabalhista e previdenciria, que interferem em vrios aspectos da vida do
acidentado ou adoecido.
No mbito da Sade Pblica, a identificao dos possveis fatores que contribuem para
a ocorrncia de acidentes e doenas, dentre eles o trabalho, tem como objetivo principal definir
as aes de vigilncia em sade do trabalhador, que abrangem a coleta de dados dos
ambientes de trabalho e dos agravos, a anlise e eleio de intervenes nos ambientes e
processos de trabalho, o planejamento de servios adequados assistncia e reabilitao
fsica e psicossocial. A abrangncia da populao do setor Sade universal1 e os nveis de
interveno so os da preveno e da assistncia.
J no mbito do setor Trabalho, os espaos laborais e as condies de trabalho dos
trabalhadores empregados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), os
celetistas, so objeto da atuao da auditoria fiscal, que tambm so responsveis pela
ateno sobre as relaes trabalhistas e suas possveis distores, irregularidades e
ilegalidades. O nvel da interveno a preveno.
A Previdncia Social protege a sua populao segurada, provendo-a de cobertura dos
eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada, maternidade, situao de desemprego
involuntrio, salrio-famlia e auxlio-recluso para os segurados de baixa renda, penso por
morte do segurado, ao cnjuge ou companheiro e dependentes1. Os benefcios concedidos
pela Previdncia Social aos segurados acidentados ou adoecidos pelo trabalho so custeados
pelo Seguro Acidente do Trabalho (SAT) e tm direito a eles apenas uma parcela dos
celetistas.
Do ponto de vista legal, a doena ocupacional e o acidente do trabalho se equivalem,
isto , ensejam, igualmente, a concesso de benefcios de espcie acidentria (B91) aos
segurados considerados incapacitados temporariamente para o trabalho pela percia do
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). A percepo de B91 d ao segurado, o direito
estabilidade por 12 meses, aps a sua cessao e, alm disso, a empresa com a qual ele tem

o vnculo empregatcio deve continuar a recolher o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS) durante o perodo de incapacidade laboral.
Pela legislao vigente,2,3,4,5 os benefcios de espcie acidentria so concedidos aos
segurados incapacitados para o trabalho por um acidente tipo, de trajeto ou por uma doena
ocupacional, cujo nexo causal pode ser estabelecido de quatro maneiras. A primeira delas,
diretamente, com o agente etiolgico definido, pois a doena adquirida por fator de risco
peculiar a determinada atividade de trabalho. a chamada doena profissional, que de regra
s pode ser adquirida em ambientes de trabalho e tem como exemplos, a silicose, a asbestose
e a intoxicao por chumbo. A segunda maneira de se estabelecer o nexo causal entre uma
doena e o trabalho, por meio da anlise das condies especiais nas quais a atividade de
trabalho realizada pelo segurado e das possveis conseqncias sobre sua sade. Esta
forma contempla os adoecimentos multifatoriais, desencadeados ou agravados pelo trabalho.
Exemplos so as sinovites e tenossinovites, que podem ocorrer sem causa ocupacional, mas
so associadas entre os trabalhadores que trabalham em posies foradas, executando
gestos repetitivos, em ritmo de trabalho penoso. Outros exemplos so a depresso nos casos
de exposio a tolueno, tricloroetileno, entre outras substncias qumicas, e hipertenso arterial
3

nos casos de exposio a chumbo. O anexo II do Decreto 3.048/99 traz as listas A e B,

exemplificativas de aproximadamente 200 situaes de trabalho com as formas de
adoecimento que podem ser a elas relacionados, como desencadeadoras ou como agravantes.
A terceira maneira de se estabelecer nexo causal e a conseqente concesso de benefcio de
espcie acidentria , em casos excepcionais, identificar um adoecimento que tenha decorrido
de condies especiais de trabalho, mas no conste nas listas referidas. E finalmente, a partir
de abril de 20074,5, doenas com maior prevalncia em determinados ramos econmicos em
relao a outros, devem ser tambm consideradas presumivelmente ocupacionais. O rol de
doenas com associao estatstica significativa com determinados ramos econmicos foi
obtido por meio de anlise do banco de dados sobre benefcios previdencirios por
incapacidade, concedidos em determinado perodo pela Previdncia Social5. o mtodo de
estabelecimento de nexo causal denominado nexo tcnico epidemiolgico (NTEp), isto , a
Previdncia presume que determinada doena de um segurado, que trabalhe em uma empresa
de ramo econmico no qual essa doena altamente prevalente, seja decorrente do trabalho.
Baseado nessa presuno lhe concede o benefcio de espcie acidentria, a no ser que o
mdico perito, na anlise do caso em questo, tenha elementos fortes para descaracterizar a
doena ocupacional.
Esse recente critrio de estabelecimento de nexo causal de uma doena com o
trabalho para fins de concesso de benefcio de espcie acidentria, baseado na
epidemiologia, largamente utilizada pela Sade Pblica, foi fortemente apoiado por diversos
setores da sociedade, como uma forma de combater a crnica subnotificao de agravos
relacionados ao trabalho, tendo sido includo na portaria interministerial6 que instituiu a minuta
da Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador e objeto de discusso e
deliberao da III Conferncia Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador.

Para acompanhar a implementao do NTEp foi nomeada, em junho de 2007, uma

comisso de representantes dos Ministrios da Sade, do Trabalho e Emprego, sendo um da
Fundacentro e da Previdncia Social, do INSS e da Empresa de Tecnologia e Informaes da
Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social - Dataprev7. Em abril de 2008, essa
comisso foi renomeada8, tendo sua composio ligeiramente modificada, com a participao
de membros da comunidade acadmica e com a excluso dos representantes da Dataprev.
Passados pouco mais de 18 meses desde a vigncia do NTEp, faz-se necessria uma
avaliao do seu processo de implementao e de seu impacto sobre os benefcios
previdencirios por incapacidade de espcie acidentria.
Por meio de anlise dos dispositivos legais, dos dados sobre benefcios por
incapacidade concedidos pelo INSS de janeiro a junho de 2008 e de reunies com dirigentes
sindicais e trabalhadores segurados, foram eleitos alguns pontos para discusso.

Resultados e discusso
A legislao que instituiu o NTEp4,5 contm pelo menos dois elementos, que tm
causado confuses quanto sua implementao nos aspectos operacionais. Abriu
possibilidade da empresa interpor requerimento da no aplicao do NTEp, na primeira
instncia de apreciao do caso por parte do INSS, e ainda sem apontar em que circunstncias
um argumento poderia ser forte o suficiente para

descaracterizar uma associao causal

presumida a partir do estudo do banco de todos os benefcios por incapacidade da Previdncia

Social concedidos durante perodo de 5 anos. A relao entre segurado e seguro social passou
a sofrer interferncia da empresa nessa primeira instncia, a de entrada de requerimentos de
benefcios, nas agncias da Previdncia Social. Outro elemento de confuso a explicitao
de que a no emisso da Comunicao de Acidente de Trabalho (CAT) por parte da empresa,
nos casos de NTEp, deixou de ser objeto de multa no descumprimento4. Ora, se a emisso de
CAT continua sendo obrigatria pela legislao2, deveria ser prevista a punio pelo seu no
cumprimento. Neste caso, a prpria lei isenta a empresa que no a cumpre.
A instruo normativa do INSS, inicialmente publicada8 para operacionalizar a
implementao do NTEp (IN 16), explicitava que a inexistncia da associao causal
presumida pelo critrio da significncia estatstica de determinada doena em determinado
ramo econmico, no descartava a existncia de nexo causal, que poderia ser estabelecido
pelos outros critrios j existentes desde 19912. Essa explicitao tinha o objetivo de esclarecer
uma dvida freqente entre os peritos do INSS e entre vrios atores sociais. Para muitos, o
nexo causal passava a ser sinnimo de NTEp e os outros critrios de estabelecimento de
relao causal entre uma doena e o trabalho no deveriam mais ser utilizados.
Em seu pargrafo 7, a IN 16 explicitava que o segurado poderia requerer, aps
recebimento do resultado da deciso quanto ao benefcio, cpia da concluso pericial e de sua
justificativa, em caso de no aplicao do NTEp pela percia mdica. Esse dispositivo
aparentemente simples e desnecessrio pelo fato de existir uma lei anterior que regula o

acesso a informaes de carter pblico9 , mostrou-se necessrio. Mesmo com todas as letras
da lei9 e da IN 16, o segurado que apresenta um adoecimento pelo trabalho pelo critrio
epidemiolgico e tem o enquadramento como doena ocupacional descaracterizado pela
percia, no tem tido sucesso na obteno de uma cpia da justificativa do indeferimento.
Um outro elemento, grave e negativo para o cumprimento da legislao, foi a forma
prevista no pargrafo 5 da IN 16 para a descaracterizao do NTEp pela percia mdica, que
era a solicitao de demonstraes ambientais da empresa, efetuar pesquisa ou realizar
vistoria do local de trabalho ou solicitar o Perfil Profissiogrfico Previdencirio PPP,
diretamente ao empregador. Os que conhecem o cotidiano real dos peritos mdicos do INSS
sabem que a realizao de pesquisa ou de vistoria do local de trabalho excepcionalmente
feita, restando apenas os documentos auto-declaratrios das empresas a serem apreciados,
quais sejam, as demonstraes ambientais e o PPP, elaborados por profissionais por elas
solicitados e pagos. H um vcio de origem, pois a empresa, responsvel pela sade dos
trabalhadores por ela contratados quem declara que o ambiente de trabalho a eles oferecido
saudvel, mesmo com inmeros casos de adoecidos de uma mesma maneira, detectados
pelo rgo segurador. Um documento auto-declaratrio de inexistncia de risco por parte da
empresa deveria ser insuficiente para contrapor evidncias epidemiolgicas obtidas de um
estudo de um banco de alguns milhes de dados.
Adicionalmente, no h qualquer meno forma pela qual seria descaracterizada
uma doena decorrente de aspectos organizacionais do trabalho, cujas caractersticas no so
analisadas em qualquer documento legalmente exigido pela legislao trabalhista. Exemplos
dessas doenas so as Leses por Esforos Repetitivos (LER) ou transtornos psquicos, que
no estudo realizado pela Previdncia Social, tiveram associao causal presumida com
centenas de ramos econmicos5. Como seria o processo de descaracterizao de um caso de
LER de uma trabalhadora de uma linha de montagem de componentes eletrnicos ou de uma
linha de embalagem ou de um banco? Inmeros estudos j demonstram a alta prevalncia de
LER nessas atividades e o fato novo na legislao previdenciria4,5 apenas a deciso, justa,
de conceder o benefcio de espcie acidentria.
Aos elementos de confuso discutidos, outros ingredientes foram adicionados com a
revogao da IN 16 pela IN 31, instruo normativa do INSS, publicada em 11 de setembro de
200810, que j motivou uma manifestao do Ministrio Pblico do Trabalho por meio de uma
Notificao Recomendatria11 ao INSS, para que o rgo proceda, em um prazo de 60 dias, a
reviso da IN 31, de modo a resgatar normas legais e conceitos jurdicos j consagrados. A
fundamentao da Notificao Recomendatria esclarece que a IN 31 substituiu o termo nexo
causal, inscrito em legislao, por nexo tcnico, traduzindo a interpretao equivocada do
que realmente encontra-se no Decreto 3048/993: o acidente do trabalho ser caracterizado
tecnicamente pela percia mdica do INSS, mediante a identificao do nexo entre o trabalho e
o agravo.11 Criou-se o termo nexo tcnico previdencirio de natureza no causal, inexistente
na legislao. Tampouco a IN 31 o conceitua. Essa nova instruo normativa disciplina
possibilidade de recurso por parte da empresa, nos casos de doenas profissionais,

inequivocamente associadas a atividades de trabalho, de presuno de natureza absoluta 11.

Supondo-se um caso, seria a possibilidade de contestao por parte da empresa de um
diagnstico de silicose, doena profissional consagrada em literatura. Recursos por parte da
empresa demonstrando a no-manipulao de slica em seu ambiente de trabalho, no presente
e no passado, e a exposio do trabalhador slica em outra empresa, de vnculo anterior,
poderiam isent-la da responsabilidade pelo adoecimento, mas jamais retirar o direito de
benefcio de natureza acidentria ao segurado. Assim, esse tema no deveria ser tratado em
instruo normativa sobre NTEp, como foi feito pelo INSS. E finalmente, na IN 31 foi suprimida
a explicitao de que o segurado tem direito cpia de justificativa pela no caracterizao do
NTEp por parte da percia mdica, que constava na IN 16, o que pode ser melhor percebido
numa

situao

exemplificativa

de

trabalhador

bancrio

com

transtorno

depressivo,

considerado presumivelemente ocupacional pelo NTEp , ao requerer um beneficio por

incapacidade laboral, ter seu caso descaracterizado pela percia do INSS, sem acesso
justificativa dos motivos da descaracterizao. o que vem ocorrendo at o presente e o que
pode continuar a ocorrer.
Quanto ao efeito do NTEp sobre os benefcios por incapacidade concedidos pelo INSS,
verifica-se aumento dos benefcios de natureza acidentria, desde a vigncia do NTEp pelos
dados gerais fornecidos pela Previdncia Social12. A anlise comparativa entre grupos de
doenas e espcies de benefcios concedidos precria, pois as bases de dados da
Previdncia Social no so fornecidas e as formas de apresentao so heterogneas, antes e
depois, do incio de vigncia do NTEp, conforme pode ser verificado no stio eletrnico da
Previdncia Social12. A ttulo de exemplo desse aumento, tome-se o total de doenas
ocupacionais registradas pela Previdncia Social em 2006, que foi 26.645, includos todos os
diagnsticos. Por outro lado, de janeiro a abril de 2008, s do grupo de transtornos dos tecidos
moles, de cdigos M60 a M79, da Classificao Internacional de Doenas13 (M60 a M79) houve
registro de 24.509 benefcios. Esse grupo de doenas o mais numeroso dentre os agravos
que tm sido objeto de concesso de benefcios de espcie acidentria. Esse resultado
alvissareiro, pois foi obtido, apesar das vrias dificuldades operacionais verificadas e
particularmente da falta de adaptao efetiva do sistema informatizado utilizado pela percia
mdica, como inicialmente planejado pela direo do INSS, para facilitar a compreenso e a
aplicao do NTEp por parte dos peritos. A Previdncia Social tem divulgado, de forma
atualizada, os benefcios por incapacidade concedidos ms a ms no ano de 200812,
classificados por espcie acidentria e no-acidentria e pelo cdigo da Classificao
Internacional de Doenas (CID 10). No entanto, infelizmente ainda no possvel se avaliar a
efetividade e real dimenso da aplicao do NTEp pela sociedade, pois para que isso fosse
possvel, seria imprescindvel a anlise do montante dos benefcios requeridos e daqueles
concedidos, bem como dos que, pelo critrio epidemiolgico deveriam ter sido enquadrados
como doena ocupacional e no o foram. Tambm a anlise das justificativas utilizadas para a
descaracterizao dessas doenas seria de fundamental importncia para o aprimoramento do

processo

de

implementao

do

NTEp.

Sequer

Comisso7,8

nomeada

para

acompanhamento de sua implementao tem tido acesso a esses dados.

Concluses
A deciso do Ministrio da Previdncia Social em introduzir mais um critrio para o
estabelecimento do nexo causal entre um agravo e determinadas condies de trabalho,
baseada em

preceitos da epidemiologia (NTEp), mostrou-se acertada, contribuindo

efetivamente para a diminuio da subnotificao crnica de agravos ocupacionais, com

grande repercusso sobre os direitos dos trabalhadores segurados.
Para que esse processo se amplie, necessrio que as normas operacionais sejam
baseadas na legislao vigente, construdas e acompanhadas cuidadosamente de forma que
no haja distores na sua aplicao.
A construo de um sistema de gesto, que permita analisar a efetividade da
implementao do NTEp, a identificao dos pontos crticos e a interveno pronta para
desativ-los urgente.
E finalmente, a abertura da estrutura cronicamente hermtica do INSS e do Ministrio
da Previdncia Social, bem como a publicidade de suas normas e ordens de servio so
decisivas para que os direitos determinados em lei sejam efetivamente respeitados, em mais
um passo para o fortalecimento do exerccio da cidadania.

Referncias bibliogrficas

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5. BRASIL. Decreto n. 6.042, de 12 de fevereiro de 2007. Altera o Regulamento da

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