Módulo04 - Teoria Geral e Princípios

U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA
PORTARIA N 1.282 DO DIA 26/10/2010
MATERIAL DIDTICO
TEORIA GERAL E PRINCPIOS DO

DIREITO ADMINISTRATIVO
Impresso
e
Editorao
0800 283 8380

www.ucamprominas.com.br
SUMRIO
UNIDADE 1 INTRODUO .......................................................................... 03
UNIDADE 2 NOES BSICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............ 05
UNIDADE 3 EVOLUO DOS MODELOS DE GESTO PBLICA
NO BRASIL...................................................................................................... 24
UNIDADE 4 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO
PBLICA: EXPLCITOS E IMPLCITOS ......................................................... 34
REFERNCIAS ................................................................................................ 62
Site: www.ucamprominas.com.br
e-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Horrios de Atendimento: manh - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:12 as 18:00 horas
UNIDADE 1 INTRODUO
Nosso Direito Administrativo vem assumindo novas feies desde a

promulgao da nova Constituio Federal do Brasil em 1988. So apenas 23 anos,
portanto, podemos inferir que ainda estamos em fase de aprendizado, de
interpretaes e assimilao de novos conceitos e princpios.
Desejamos as boas-vindas ao curso de Direito Administrativo que voltado
para Bacharis de Direito, gestores pblicos ou da iniciativa privada, contabilistas,
agentes da administrao pblica de maneira geral.
O curso de especializao em Direito Administrativo oferece uma gama de
conceitos que envolvem a administrao pblica direta e indireta, e tem como
objetivo, a partir do conhecimento da teoria geral e dos princpios que regem essa
especialidade, conhecer o regime jurdico que rege a administrao pblica, as
modalidades de contrato e licitaes, as leis 9784/99, 8666/93, as alteraes que
vieram com a lei 12.349/10; os poderes, deveres e responsabilidades da coisa
pblica, enfim, conhecer as diretrizes funcionais aplicveis administrao pblica.
O arcabouo desta apostila est assim construdo:
A Unidade 2 contempla as noes bsicas do Direito Administrativo.
Introduziremos conceitos que daro suporte para os entendimentos posteriores. A
formao do Direito Administrativo, formas de Estado e Poderes do Estado, natureza
jurdica, alguns sistemas administrativos, o regime jurdico-administrativo, o objeto e
as fontes do direito em estudo, democracia, governo, administrao pblica direta e
indireta, so alguns dos tpicos que ser aqui expostos.
Os modelos de gesto pblica que vieram construindo, modificando e
adequando a Administrao Pblica para os tempos atuais (Patrimonialismo,
Burocracia, administrao gerencial) formam a Unidade 3.
Na Unidade 4, encontramos os princpios fundamentais que norteiam toda
atividade
da
Administrao
Pblica.
Estes
princpios
esto
explcita
Telefone: (0xx31) 3865-1400
ou
implicitamente distribudos ao longo da Constituio Federal de 1988. Aps a

promulgao da Emenda Constitucional n 19/1998, cinco destes princpios
passaram a ser explcitos e de relevante importncia. So eles: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (este ltimo acrescentado pela
referida emenda).
Segundo exposio de
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO
(2011, p. 183), princpios so ideias centrais de um sistema e determinam o alcance

e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurdico, balizando a
interpretao e a prpria produo normativa.
Enfim, todos ns dependemos em algum momento da Administrao Pblica,
portanto, ela faz parte de nossas vidas cotidianamente e aqueles que trabalham
mais diretamente com os rgos pblicos encontram neste curso, subsdios tericos
para que desenvolvam com mais propriedade suas funes e misses, de acordo
com nosso ordenamento jurdico.
Ressaltamos em primeiro lugar que, embora a escrita acadmica tenha como
premissa ser cientfica, baseada em normas e padres da academia, fugiremos um
pouco s regras para nos aproximarmos de vocs e para que os temas abordados
cheguem de maneira clara e objetiva, mas no menos cientficos. Em segundo lugar,
deixamos claro que este mdulo uma compilao das ideias de vrios autores,
incluindo aqueles considerados clssicos, no se tratando, portanto, de uma
redao original.
Ao final do mdulo, alm da lista de referncias bsicas, encontram-se muitas
outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas e que podem servir para
sanar lacunas que por ventura surgirem ao longo dos estudos.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
UNIDADE 2 NOES BSICAS DO DIREITO

ADMINISTRATIVO
Tradicionalmente podemos dividir o direito em dois ramos: pblico e privado,
sendo de nosso interesse neste momento, discorrer sobre o direito pblico.
Enquanto o direito privado regula os interesses particulares, como forma de
possibilitar o convvio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa fruio dos
seus bens, o direito pblico tem por objeto e objetivo, regular os interesses da
sociedade como um todo, ou seja, regular as relaes entre a sociedade e o Estado
e entre as entidades e rgos que compem o Estado.
Ao prevalecer o interesse pblico sobre os interesses privados, a
desigualdade nas relaes jurdicas d a tnica marcante ao direito pblico que se
fundamenta na noo de que os interesses da coletividade prevalecem sobre os
interesses privados, por isso, quando o Estado atua na defesa do interesse pblico,
goza de certas prerrogativas que o situam em posio jurdica de superioridade ante
o particular, obviamente, respeitando as garantias individuais consagradas pelo
ordenamento jurdico.
por isso que, embora a Constituio, mesmo assegurando o direito de
propriedade, que direito individual, faculta ao poder pblico efetuar, por exemplo, a
desapropriao de um imvel para construo de uma estrada, desde que o
proprietrio receba justa e prvia indenizao.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011, p. 2) abreviam que
nas relaes jurdicas de direito pblico, o Estado encontra-se em posio de
desigualdade jurdica relativamente ao particular, subordinando os interesses deste
aos interesses da coletividade, ao interesse pblico, representados pelo Estado na
relao jurdica, ao contrrio do que acontece no direito privado onde a nota
caracterstica a existncia de igualdade jurdica entre os polos das relaes por ele
regidas. Como os interesses tutelados so interesses particulares, no h motivo
para que se estabelea a priori, qualquer relao de subordinao entre as partes.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Antes porm de adentrarmos em detalhes do ramo do direito pblico,

precisamos ter noo de Estado!
2.1 Estado e governo: formas, poderes, sistema
Estado pessoa jurdica territorial soberana, formada pelos elementos: povo,

territrio e governo soberano, ou seja, um POVO, em um dado TERRITRIO,
organizado segundo sua livre e soberana vontade (GOVERNO SOBERANO).
O Estado de Direito um modelo de Estado em que a lei o eixo condutor da
vida da sociedade e do Estado. Nele, as competncias das unidades estatais so
definidas na lei; bem como h a criao de mecanismos de proteo do cidado,
permitindo que particulares acionem o Estado, exigindo deste o cumprimento do
ordenamento jurdico.
Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PETRO (2011), a organizao do
Estado matria de cunho constitucional, especialmente no tocante diviso
poltica do seu territrio, organizao de seus Poderes, forma de governo
adotada e ao modo de aquisio do poder pelos governantes, i.e., as formas de
Estado levam em considerao a composio geral do Estado, a estrutura do poder,
sua unidade, distribuio e competncias no territrio do Estado.
De acordo com o modo como o Estado organiza o povo, territrio e estrutura
de poder d-se a sua forma que pode ser Unitrio, Federado ou Confederado, ou
seja, a posio recproca em que se encontram os elementos do Estado que
caracterizam a forma.
No Estado Unitrio existe a centralizao poltica um s poder poltico
central irradia sua competncia, de modo exclusivo, por todo o territrio
nacional e sobre toda a populao, controlando inclusive todas as
coletividades regionais e locais.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Estado
Federado
apresenta
descentralizao
poltica,
havendo
convivncia em um mesmo territrio, de diferentes entidades polticas

autnomas, distribudas regionalmente como o caso do Brasil. Isto quer
dizer que no h hierarquia entre os diversos entes federados, mas sim, uma
coordenao, tendo cada um, autonomia poltica, financeira e administrativa,
tanto por isso, como veremos, existem Administraes Pblicas autnomas
em cada uma das esferas da Federao, todavia, todas esto adstritas s
regras e princpios orientadores do direito administrativo como um todo.
A Constituio Federal do Brasil de 1988 adotou como forma de Estado o
federado, integrado por diferentes centros de poder poltico. Assim, temos um poder
poltico central (Unio), poderes polticos regionais (estados) e poderes polticos
locais (municpios), alm do Distrito Federal que, em virtude da vedao
constitucional sua diviso em municpios, acumula os poderes regionais e locais
(CF, art. 60, 1). Alexandrino e Paulo (2011); Di Pietro (2011) e outros autores
bem nos lembram que no Brasil, a forma federativa constitui clusula ptrea,
insuscetvel de abolio por meio de reforma constitucional
A Confederao por sua vez se forma mediante um pacto entre Estados e
no mediante uma Constituio.
A principal distino entre uma confederao e uma federao que, na
Confederao, os Estados constituintes no abandonam a sua soberania, enquanto
que, na Federao, a soberania transferida para o estado federal. As
confederaes costumam ser institudas para lidar com assuntos cruciais como
defesa, relaes exteriores, comrcio internacional e unio monetria. Uma
desvantagem no caso das confederaes que cada Estado permanece com sua
prpria soberania, o que outorga a Confederao um carter de instabilidade devido
ao Direito de Separao.
Segundo DALMO DE ABREU DALLARI (1995, p. 215 e posteriores), as
caractersticas fundamentais do Estado Federal so:
A unio faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que
aderiram federao perdem a condio de Estados;
A base jurdica do Estado Federal uma Constituio, no um tratado;
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Na federao no existe direito de secesso. O direito de voltar atrs e

desligar-se da federao vetado aos que nela ingressam. Algumas vezes
essa proibio expressa na prpria Constituio, outras vezes est implcita,
mas sempre ocorre;
S o Estado Federal tem soberania. Os vrios estados federados possuem
autonomia definida e protegida pela Constituio Federal, mas apenas o
Estado federal considerado soberano;
No Estado Federal as atribuies da Unio e as das unidades federadas so
fixadas na Constituio, por meio de uma distribuio de competncias.
importante ressaltar que no h hierarquia entre o governo central e as
unidades federativas regionais. Todos esto submetidos Constituio
Federal, que indica quais atividades so da competncia de cada um. Isto ,
todos possuem um conjunto especfico de competncias ou prerrogativas que
no podem ser abolidas ou alteradas de modo unilateral nem pelo governo
central nem pelos governos regionais;
A cada esfera de competncia se atribui renda prpria. Esse um ponto que
vem recebendo mais ateno recentemente. Receber atribuies de nada
vale se a entidade no possui meios prprios para executar o que lhe
atribudo. Se h dependncia financeira, o ente no poder exercer suas
funes livremente;
O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. H
ferramentas especficas para permitir a influncia dos poderes regionais nos
rumos da federao;
Os cidados do Estado que aderem federao adquirem a cidadania do
Estado Federal e perdem a anterior. Isso quer dizer que no poder haver
diferena de tratamento de algum por ter nascido em um estado ou outro da
federao. Tambm no haver necessidade de passaporte para transitar de
um estado a outro, entre outras.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
Representando uma diviso estrutural interna, visando ao mesmo tempo

especializao no exerccio das funes estatais e a impedir a concentrao de todo
o poder do Estado nas mos de uma nica pessoa ou rgo, temos os Poderes.
Desde os preceitos estabelecidos por Montesquieu, em 1748, temos os
poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, os quais segundo o art. 2 da CF/88, so
distintos, independentes e harmnicos entre si.
A ideia de separao rgida do incio da histria do constitucionalismo veio
dando lugar a uma diviso flexvel das funes do Estado, na qual cada Poder
termina por exercer, em certa medida, as trs funes do Estado. So as chamadas
funes tpicas, de carter predominante e as funes atpicas ou acessrias
porque, em princpio, so prprias de outros poderes.
Grosso modo, os trs poderes so:
Legislativo exercido por um sistema bicameral, o Congresso Nacional,
composto pela Cmara dos Deputados e o Senado Federal e a sua funo
a elaborao das leis;
Executivo exercido pelo Presidente da Repblica com o auxlio dos
Ministros de Estado e a sua funo principal a transformao da lei em fato
concreto; e,
Judicirio exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de
Justia, Tribunais Superiores e demais tribunais, cuja funo a aplicao
coativa da lei nos casos de litgio.
Vale lembrar e ressaltar que, embora falemos que a funo do Executivo seja
administrativa, os demais poderes tambm desempenham essa funo e ambos os
trs legislam e julgam, s que como funes secundrias, atpicas ou acessrias.
No mbito do direito administrativo a expresso governo se reporta ao
conjunto de Poderes e rgos constitucionais. todo um complexo que fixa os
objetivos do Estado, conduz a poltica dos negcios na rea pblica e mantm a
ordem jurdica vigente. Ou seja, essa noo est relacionada a uma funo poltica
de comando, coordenao, direo e fixao de planos e diretrizes de atuao do
Estado.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
10
Sobre os sistemas de governo, importante frisar que de acordo com o modo

como se d a relao entre Executivo e Legislativo no tocante ao exerccio das
funes governamentais aparecer o sistema presidencialista e o sistema
parlamentarista, que depender de maior independncia ou colaborao entre eles.
No presidencialismo predomina diviso dos Poderes, devendo estes serem
independentes e harmnicos entre si, tendo o Presidente da Repblica a chefia do
Estado, do Governo, cumprindo mandato fixo, no dependente da confiana do
Poder Legislativo nem para sua investidura muito menos para o exerccio do cargo,
igualmente o Poder Legislativo no est sujeito a dissoluo pelo Executivo, uma
vez que, como o presidente, os seus membros so eleitos para um perodo
determinado.
No parlamentarismo h colaborao entre Executivo e Legislativo. No
Executivo temos um Chefe de Estado (representado pelo Presidente da Repblica
ou Monarquia) e um Chefe de Governo (exercido pelo Primeiro Ministro ou Conselho
de Ministros).
No sistema parlamentarista, o Chefe de Estado no eleito pelo povo, no
podendo por conseguinte exercer livremente os poderes que lhe so atribudos pela
Constituio (s os exerce a pedido do governo) por falta de legitimidade
democrtica; e o governo responde politicamente perante o parlamento, o que em
sentido estrito significa que o parlamento pode forar a demisso do governo atravs
da aprovao de uma moo de censura ou da rejeio de uma moo de
confiana.
Costuma-se
apontar
como
vantagens
do
parlamentarismo
sobre
presidencialismo a sua flexibilidade e capacidade de reao opinio pblica: este

tipo de sistema prev que as crises e escndalos polticos possam ser solucionados
com um voto de censura e a correspondente queda do governo e, at mesmo, a
eventual dissoluo do parlamento, seguida de novas eleies legislativas, sem
ruptura poltica.
Ao contrrio do presidencialismo, se o Parlamento perder a confiana do
governo, ele cai dando lugar a novo governo, devido ao fato de no haver mandato
nem investidura com tempo certo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
11
Quanto s formas de governo, esta se d pela maneira como institudo e

transmitido o poder na sociedade e as relaes entre governantes e governados.
Basicamente, sem adentrar em outras divises de formas de poder, temos a
repblica e a monarquia.
No regime monrquico h o reconhecimento de um monarca como Chefe de
Estado e s vezes como Chefe de governo, mas no detm poderes ilimitados.
Como caractersticas bsicas temos: hereditariedade, vitaliciedade e ausncia de
prestao de contas.
O regime republicano uma forma de governo na qual o Chefe de Estado
eleito pelos cidados ou seus representantes mas com durao limitada, por voto
livre e secreto. As caractersticas bsicas so: eletividade, temporalidade do
mandato e dever de prestar contas.
No Brasil temos ento: um Estado Federado, um sistema presidencialista e
regime republicano.
2.2 Contribuies do Direito Francs e Ingls
Ao regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos

ilegais ou ilegtimos praticados pelo poder pblico nas diversas esferas e em todos
os poderes denomina-se Sistema Administrativo (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) assevera que o Direito
Administrativo, como ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIII e incio do
sculo XIX, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito pblico,
a partir do momento em que comeou a desenvolver-se o conceito de Estado de
Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade e da separao de poderes (que
ser visto adiante).
Se fizermos algumas conjecturas pode-se dizer que o Direito Administrativo
nasceu das revolues que acabaram com o regime absolutista que vinha desde a
Idade Mdia, portanto de bom alvitre apresentarmos as contribuies do Direito
Francs e Ingls para o seu estgio atual como ramo autnomo, no obstante vrios
Telefone: (0xx31) 3865-1400
12
dos autores consultados trabalhem tambm com as contribuies do Direito Alemo

e do Direito Italiano.
Dizemos revoluo porque at ento no existia separao de poderes,
proteo aos direitos individuais (relaes entre particulares e entre estes e o
Estado) muito menos os governantes se submetiam lei, portanto foi realmente uma
grande mudana.
O sistema ingls, tambm chamado de unicidade de jurisdio, aquele em
que todos os litgios administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente
privados - podem ser levados ao Poder Judicirio, nico que dispe de competncia
para dizer o direito aplicvel aos casos litigiosos, de forma definitiva, com fora da
chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder Judicirio tem jurisdio, em
sentido prprio.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011) explicam que, devese observar que a adoo do sistema de jurisdio nica no implica a vedao
existncia de soluo de litgios em mbito administrativo. O que se assegura nesse
sistema que qualquer litgio, de qualquer natureza, ainda que j tenha sido iniciado
(ou j esteja concludo) na esfera administrativa, pode, sem restries, ser levado
apreciao do Poder Judicirio. Assim, mesmo que uma questo entre um particular
e a administrao j tenha sido apreciada em um processo administrativo, o
particular, se no satisfeito com a deciso proferida nessa esfera, poder discutir a
matria perante o Poder Judicirio, o qual detm a competncia exclusiva para dizer
o direito aplicvel ao caso concreto em carter definitivo.
Cabe, ademais, anotar que o sistema de unicidade de jurisdio no impede a
realizao do controle de legalidade dos atos administrativos pela prpria
administrao pblica que os tenha editado. Deveras, sem prejuzo da sujeio de
todo e qualquer ato administrativo, o controle judicial de legalidade dispe tambm a
prpria administrao pblica que tenha praticado o ato de competncia para anullo, caso constate a existncia de vcio.
Essa competncia, a rigor, no traduz uma faculdade, mas um verdadeiro
dever da administrao pblica, o denominado poder-dever de autotutela
administrativa.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
13
Resumidamente as influncias norte-americanas foram no que diz respeito:

ao sistema de unidade de jurisdio;
jurisprudncia como fonte de direito;
submisso da Administrao Pblica ao controle jurisdicional (DI PIETRO,
2011).
O sistema francs, ou de dualidade de jurisdio, ou sistema do contencioso
administrativo aquele em que se veda o conhecimento pelo Poder Judicirio de
atos da administrao pblica, ficando estes sujeitos chamada jurisdio especial
do contencioso administrativo, formada por tribunais de ndole administrativa.
Nesse sistema h, portanto, uma dualidade de jurisdio: a jurisdio
administrativa (formada pelos tribunais de natureza administrativa, com plena
jurisdio em matria administrativa) e a jurisdio comum (formada pelos rgos do
Poder
Judicirio,
com
competncia
de
resolver
os
demais
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

Do direito francs, nosso direito administrativo acolheu, ento:
a ideia de ato administrativo, com o atributo da autoexecutariedade;
as sucessivas teorias sobre responsabilidade civil do Estado;
o conceito de servio pblico;
as prerrogativas da Administrao Pblica;
a teoria dos contratos administrativos;
o princpio da legalidade (DI PIETRO, 2011).
2.3 O Direito Administrativo Brasileiro
Telefone: (0xx31) 3865-1400
litgios)
14
Quem nos oferece uma histria minuciosa acerca do desenvolvimento do

Direito Administrativo no Brasil MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011), mas
que neste momento no carece ser contada em sua ntegra1.
De todo modo, semelhana do que ocorreu na Europa continental, o Direito
Administrativo no nasceu no Brasil como ramo autnomo, enquanto esteve sob o
regime da monarquia absolutista. Veio sofrendo evolues ao longo dos sculos,
tendo dois momentos especiais:
O primeiro momento acontece j no perodo imperial quando criou-se a
cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurdicos, instalada, em 1856, na
Faculdade de Direito de So Paulo, o que proporcionou o comeo do
desenvolvimento desse ramo graas ao trabalho de vrios doutrinadores
(Vicente Pereira do Rego, Visconde do Uruguai, Jos Antnio Joaquim Ribas,
dentre muitos outros).
O segundo momento acontece a partir da Constituio de 1934, quando o
Direito Administrativo experimentou grande evoluo, em decorrncia da
prpria previso constitucional de extenso da atividade do Estado nos
mbitos social e econmico. Nessa poca, o Estado deixou sua posio de
guardio da ordem pblica e passou a atuar nos campos da sade, higiene,
educao, economia, assistncia e previdncia social, fazendo crescer a
mquina estatal pela criao de novas pessoas jurdicas pblicas.
O sistema adotado pelo Brasil foi o sistema ingls, ou sistema de jurisdio
nica ou, ainda, sistema de controle judicial em que todos os litgios so resolvidos
pelo Poder Judicirio, ao qual atribuda a funo de aplicar o direito aos casos
submetidos a sua apreciao (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
O princpio da inafastabilidade de jurisdio ou da unicidade de jurisdio
encontra-se expresso como garantia individual, ostentando status de clusula ptrea
constitucional, no inciso XXXV do art. 5. da nossa Carta Poltica de 1988. Por fora
desse dispositivo, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito.
1
Fica aqui a sugesto para leitura do captulo 1 Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo
. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 ed. So Paulo: Atlas, 2011.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
15
Entretanto, conforme antes explicado, afirmar que no Brasil o controle da

legalidade da atividade administrativa efetivado pelo Poder Judicirio no significa
retirar da administrao pblica o poder de controlar os seus prprios atos.
evidente que no. No Brasil, temos rgos de ndole administrativa, com
competncia especfica, que decidem litgios da mesma natureza. A diferena que,
no sistema de jurisdio nica, como o nosso, as decises dos rgos
administrativos no so dotadas da fora e da definitividade que caracterizam as
decises do Poder Judicirio. Os rgos administrativos solucionam litgios dessa
natureza, mas suas decises no fazem coisa julgada em sentido prprio, ficando
sujeitas reviso pelo Poder Judicirio, sempre mediante provocao, em regra, do
particular que no concorde com a deciso proferida no litgio administrativo em que
ele foi parte. Por exemplo, se uma autoridade da administrao tributria, em
procedimento de fiscalizao, aplica uma multa a uma empresa comercial, o
representante da pessoa jurdica poder recorrer ao Poder Judicirio, se entender
que a multa dele cobrada no devida, ou seja, que est havendo uma leso a um
direito seu.
Entretanto, no Brasil, esse mesmo comerciante pode, se desejar, impugnar a
exigncia administrativa perante o prprio rgo que o autuou (ou perante algum
rgo
administrativo
especializado,
se
existente),
contestando
multa
apresentando as razes de fato e de direito que entenda comprovarem a

legitimidade de sua irresignao. Essa atitude do contribuinte provocar a
instaurao de um processo administrativo, ao trmino do qual a administrao
pblica, exercendo o controle da legalidade e da legitimidade do ato administrativo
de imposio da multa, decidir se houve alguma irregularidade na aplicao desta
ou se as alegaes do contribuinte so infundadas.
Decidindo em favor do contribuinte, ele, evidentemente, no ter mais
interesse em discutir o assunto seja l onde for. Diferentemente, se a administrao
decidir pela manuteno da multa, o contribuinte pode, ainda, propor ao judicial
apresentando as provas que entender cabveis, a fim de tentar afastar aquilo que ele
considera uma leso ao seu direito. Somente a deciso final proferida pelo Poder
Judicirio terminar definitivamente a questo, fazendo a denominada coisa julgada
Telefone: (0xx31) 3865-1400
16
e impedindo que esse mesmo assunto seja discutido outra vez no mbito de
qualquer Poder.
Deve, ainda, ficar claro que, mesmo aps o incio do processo administrativo,
por iniciativa do administrado, esse pode abandon-lo em qualquer etapa e recorrer
ao Poder Judicirio, a fim de ver decidida nessa esfera sua questo.
Portanto, no Brasil, o administrado tem a opo de resolver seus conflitos
com a administrao pblica instaurando processos perante ela. O administrado,
mesmo aps instaurado um processo administrativo, pode abandon-Io em qualquer
etapa e recorrer ao Poder Judicirio para ver resolvido seu litgio. O administrado
pode, ainda, em qualquer hiptese, recorrer diretamente ao Poder Judicirio quando
entender que se perpetuou alguma leso ou ameaa a direito seu.
Em sntese, embora no Brasil sejam comuns processos, procedimentos, e
mesmo litgios, instaurados e solucionados em mbito administrativo, sempre que o
administrado entender que houve leso a direito seu, poder recorrer ao Poder
Judicirio, antes ou depois de esgotada a via administrativa (ALEXANDRINO;
PAULO, 2011).
As principais inovaes no mbito do direito administrativo foram introduzidas
aps a Constituio de 1988, seja com a adoo dos princpios do Estado
Democrtico de Direito, seja sob a inspirao do neoliberalismo e da globalizao,
do sistema da common law e do direito comunitrio europeu, que levaram
chamada Reforma do Estado, na qual se insere a Reforma da Administrao Pblica
e, em consequncia, a introduo de novidades no mbito do direito administrativo.
No se pode deixar de mencionar a influncia de princpios da cincia
econmica e da cincia da administrao no direito administrativo, com duas
consequncias: de um lado, a formao do chamado direito administrativo
econmico (em relao ao qual o direito administrativo tradicional chamado,
pejorativamente, de conservador ou, mesmo, ultrapassado) e, de outro lado, a
preocupao com princpios tcnicos, mais prprios da cincia da administrao,
significando um retorno a uma fase anterior em que j houve a confuso entre os
institutos e princpios jurdicos, prprios do direito, e os aspectos puramente
tcnicos, mais ligados cincia da administrao.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
17
As principais tendncias do direito administrativo, no momento atual j

constituem realidade, como o alargamento do princpio da legalidade (para abranger,
no s a lei, mas tambm princpios e valores), a democracia participativa, o
movimento de agencificao, a aplicao do princpio da subsidiariedade, a
substituio do quadro de servidores pblicos por mo-de-obra terceirizada; outras
correspondem a propostas de mudanas, inspiradas no sistema da common law e
no direito comunitrio europeu, muitas vezes difceis de serem aplicadas no direito
brasileiro sem que haja maiores mudanas no ordenamento jurdico, inclusive na
Constituio. o caso do conceito de servio pblico (que, no direito brasileiro, no
enfrenta a mesma crise que se verifica no direito comunitrio europeu, porque
previsto na prpria Constituio), do princpio da supremacia do interesse pblico
(que est na base de todos os ramos do direito pblico), do conceito de contrato
administrativo, com caractersticas prprias, que o diferenciam dos contratos
privados (conforme est expresso no direito positivo brasileiro, em relao a todas
as modalidades de contratos administrativos, como obras, servios, compras,
alienaes, concesses, parcerias pblico-privadas, e cuja extino exigiria a
alterao de parcela considervel da legislao hoje vigente, inclusive de leis
esparsas que tratam de contratos especficos, nas reas de telecomunicaes,
energia eltrica, portos, saneamento e tantas outras).
Muitas das tendncias vm sendo apontadas por parte da doutrina brasileira
que se empolga com inovaes impostas pela Comunidade Europeia aos pases
membros, sem grandes preocupaes em avaliar se essas inovaes se amoldam
ao direito brasileiro. So mais propostas de inovaes (de lege ferenda) do que
inovaes efetivamente concretizadas.
A ala inovadora compe o chamado direito administrativo econmico
(econmico do que administrativo), que, na realidade, no substitui o direito
administrativo; apenas uma parte dele e, por isso mesmo, a ele deve amoldar-se.
Trata-se de captulo do direito administrativo mais voltado para os princpios ordem
econmica e muito mais preocupado com o interesse individual da rea econmica
do que com os interesses da coletividade.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
18
possvel dizer que se trata apenas de um captulo do direito administrativo,

porque este ramo do direito pblico um dos principais instrumentos de aplicao
da Constituio. E a Constituio no quer apenas a proteo do interesse
econmico.
A Constituio quer uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.
Pluralista uma sociedade em que todos os interesses, dos variados setores da
sociedade, so protegidos.
A doutrina pretensamente inovadora , em verdade, como assevera Di Pietro
(2011) retrgrada, porque prega a volta de princpios prprios do liberalismo, quando
se protegia apenas uma classe social a burguesia inexistindo a preocupao
com o bem-comum, com o interesse pblico. Ela est voltando ideologia de fins do
sculo XVIII, sem atentar para os malefcios que dela resultaram.
importante realar tambm que muitas das inovaes que se busca trazer
para o direito brasileiro j comeam a reverter:
a) a Unio Europeia j retrocedeu no que diz respeito ao conceito de servio
pblico, porque admite agora as chamadas obrigaes de servio pblico impostas a
empresas que pretensamente prestam atividade privada;
b) a autonomia das agncias reguladoras j corre srios riscos, seja porque
no respeitada pelo Poder Executivo, seja porque j se cogita de sua restrio por
meio de alterao legislativa;
c) a legalidade, ao mesmo tempo em que sofre ataques, reforada pela
ampliao do controle judicial sobre os atos administrativos, com a reduo da
discricionariedade administrativa e do conceito de mrito;
d) o princpio do interesse pblico, que vem sendo to combatido, se refora
quando a todo momento a sua apreciao submetida ao Poder Judicirio;
e) a tendncia terceirizao em detrimento dos quadros de servidores
tambm est revertendo, na esfera federal, em decorrncia de ao civil pblica
promovida pelo Ministrio Pblico, que levou o Governo Federal a firmar termo de
ajustamento de conduta para criao de cargos nos prximos anos (DI PIETRO,
2011).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
19
2.4 As fontes e objeto do Direito Administrativo
Embora a lei seja a principal fonte do Direito Administrativo, temos ainda a

jurisprudncia, a doutrina e os costumes, o que nos leva a verificar que o nosso
direito administrativo no est codificado ou reunido em um s corpo de lei como
acontece em outros ramos do direito. Encontramos normas administrativas no texto
da constituio, em leis diversas, ordinrias, complementares, decretos-leis,
medidas provisrias, enfim, em vrios documentos.
Em virtude da rigidez da lei, ela a fonte primeira do direito administrativo
brasileiro, incluindo-se, as leis complementares, ordinrias, delegadas e medidas
provisrias; tambm os atos normativos infralegais. Reiteradas decises judiciais em
um mesmo sentido, a jurisprudncia nossa fonte do direito administrativo.
Embora as decises judiciais, como regra, no tenham aplicao geral
(eficcia erga omnes), nem efeito vinculante, portanto, somente se imponham s
partes que integraram o respectivo processo, h que se ressaltar que nosso
ordenamento constitucional estabelece que as decises proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal nas aes integrantes do controle abstrato de constitucionalidade
produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais
rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas
federal, estadual e municipal (CF, art. 102, 1 e 2).
Ademais, foi introduzida no direito brasileiro a figura da smula vinculante,
que poder ser aprovada pelo Supremo Tribunal Federal aps reiteradas decises
sobre matria constitucional, com o fim de outorgar fora obrigatria s suas
decises proferidas em casos concretos submetidos sua apreciao, relativamente
aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta,
nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 103-A, introduzido pela EC n
45/2004).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
20
Essas decises judiciais com efeitos vinculantes ou com eficcia erga omnes
no podem ser consideradas meras fontes secundrias de direito administrativo, e
sim fontes principais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento jurdico
positivo, estabelecendo condutas de observncia obrigatria para toda a
administrao pblica e para o prprio Poder Judicirio.
A doutrina, entendida como conjunto de teses, construes tericas e
formulaes descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do
direito, constitui fonte secundria do direito administrativo, influenciando no s a
elaborao de novas leis como tambm o julgamento das lides de cunho
administrativo.
Os costumes sociais conjunto de regras no escritas, porm observadas de
modo uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatrias s tm importncia
como fonte do direito administrativo quando de alguma forma influenciam a
produo legislativa ou a jurisprudncia, ou seja, menos que uma fonte secundria,
so, quando muito, uma fonte indireta.
Um pouco diferente a situao dos costumes administrativos (praxe
administrativa), isto , as prticas reiteradamente observadas pelos agentes
administrativos diante de determinada situao. A praxe administrativa, nos casos
de lacuna normativa, funciona efetivamente como fonte secundria de direito
administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razo dos
princpios da lealdade, da boa-f, da moralidade administrativa, entre outros
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Quanto ao objeto do direito administrativo, este abrange todas as relaes
internas administrao pblica (entre rgos e entidades administrativas, uns com
os outros, e entre a administrao e seus agentes, estatutrios e celetistas), enfim,
todas as relaes entre administrao e administrados, regidos pelo direito pblico
ou privado, bem como atividades de administrao pblica em sentido material
exercidas por particulares sob regime de direito pblico.
Lembramos que, embora a atividade de administrao pblica seja funo
tpica do Poder Executivo, os outros poderes tambm praticam atos administrativos
que, por sua natureza, so objeto do direito administrativo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
21
2.5 Conceito de Direito Administrativo
Mediante as breves consideraes acerca do direito administrativo chegamos

ao seu conceito que , segundo Di Pietro (2011) delimitado por alguns critrios
propostos por alguns autores.
Um dos critrios diz respeito ao servio pblico, o qual inspirou-se na
jurisprudncia do Conselho de Estado francs que, a partir do caso Blanco 2,
decidido em 1873, passou a fixar a competncia dos Tribunais Administrativos em
funo da execuo de servios pblicos.
Para Duguit (1911, p. 40 apud DI PIETRO, 2011, p. 44) o direito pblico se
resume s regras de organizao e gesto dos servios pblicos. Ele atividade ou
organizao em sentido amplo, abrangendo todas as funes do Estado, sem
distinguir o regime jurdico a que se sujeita essa atividade.
Jze (1948, p. 39 apud DI PETRO, 2011, p. 44) ao contrrio, considera o
servio pblico como atividade ou organizao sem sentido estrito, abrangendo a
atividade material exercida pelo Estado para satisfao de necessidades coletivas,
com submisso a regime exorbitante do direito comum.
Barros Junior (1963, p. 81) adotou o critrio do Poder Executivo, procurando
aperfeio-lo, definindo como conjunto de princpios jurdicos que disciplinam a
organizao e a atividade do Poder Executivo, inclusive os rgos descentralizados,
bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas por outros Poderes,
entretanto, este critrio considerado insuficiente como o critrio acima (em alguns
momentos ultrapassa o seu objeto e em outros momentos deixa de lado matrias a
ele pertinentes) porque mesmo os outros Poderes podem exercer atividade
administrativa, alm de que o Poder Executivo exerce, alm de sua funo
2
No caso Blanco, a menina Agns Blanco foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional
de Manufatura de Tabaco, de explorao do Estado, em 1873, em Bordeaux, na Frana. O pai da
menina acionou a justia, com um pedido de indenizao, alegando a responsabilidade civil do
Estado por prejuzos causados a terceiros, em face das atividades de seus agentes. O pedido chegou
ao Conselho de Estado Francs, que decidiu pela responsabilizao do Estado pela reparao dos
danos causados menina atropelada.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
22
especfica, as funes de governo, que no constituem objeto de estudo do Direito

Administrativo.
Outro critrio adotado considerar o Direito Administrativo como conjunto de
normas que regem as relaes entre Administrao e administrados, tambm
inaceitvel, porque outros ramos do direito tm por objeto relaes dessa natureza.
ELY LOPES MEIRELLES (2003, p. 38) define Direito Administrativo pelo
critrio da Administrao, considerando-o como o conjunto harmnico de princpios
jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Podemos fechar o conceito de Direito Administrativo assim:
ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecuo de seus fins, de natureza pblica (DI PIETRO, 2011, p. 48).
2.5 Sentidos e organizao da Administrao Pblica
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) doutrina que a expresso

Administrao Pblica utilizada em dois sentidos:
Quando em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa os entes que
exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e
agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte
a atividade estatal: a funo administrativa;
Quando em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza
da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao
pblica a prpria funo administrativa que incumbe, predominantemente,
ao Poder Executivo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
23
Assim, analisando os sentidos subjetivo e objetivo, verifica-se, quanto ao

primeiro, que, considerando os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a
Administrao Pblica abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exerccio
dessa funo.
Neste mesmo sentido o entendimento do professor JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO (2007) quando diz que
a expresso pode tambm significar o conjunto de agentes, rgo e

pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as atividades
administrativas. Toma-se aqui em considerao o sujeito da funo
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato.
Deve-se ressaltar que no se pode confundir, sob o aspecto subjetivo, a

funo administrativa com os rgos dos diferentes Poderes do Estado (Executivo,
Legislativo e Judicirio). necessrio, para no confundir, por em evidncia a
funo administrativa em si, e no o Poder em que ela exercida.
Predominantemente, a funo administrativa exercida pelos rgos do
Poder Executivo; mas, como o regime constitucional no adota o princpio da
separao absoluta de atribuies e sim o da especializao de funes, os demais
Poderes do Estado tambm exercem, alm de suas atribuies predominantes
legislativa e jurisdicional algumas funes tipicamente administrativa (...).(DI
PIETRO, 2011).
Assim, compem a Administrao Pblica, em sentido subjetivo, todos os
rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Municpios e
Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes administrativas. So
os rgos da Administrao Direta do Estado. Porm, no s. s vezes, a lei opta
pela execuo indireta da atividade administrativa, transferindo-a a pessoas jurdicas
com personalidade de direito pblico ou privado, que compem a chamada
Administrao Indireta do Estado.
Assim, conclui a citada autora ao afirmar que se pode definir a Administrao
Pblica, em sentido subjetivo, como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas
Telefone: (0xx31) 3865-1400
24
aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado (DI PIETRO,
2011).
UNIDADE 3 EVOLUO DOS MODELOS DE GESTO

PBLICA NO BRASIL
Desde sua colonizao podemos inferir que o Brasil passou por trs modelos
de administrao pblica, os quais discorremos abaixo tendo por objetivo lev-los a
entender que as mudanas so necessrias e acontecem na medida em que a
administrao deixa de satisfazer aos anseios da grande massa da populao que
espera por eficincia e eficcia.
3.1 Patrimonialismo
O patrimonialismo considerado o comeo de tudo e tem sua origem no

Estado Absolutista que persistiu at incio do sculo XX. Neste modelo, o aparelho
do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real. No existe diferenciao entre coisa
pblica e particular.
At o sculo XVIII quando prevaleceu o Estado Absolutista, os homens viviam
em estado natural sem lei que os submetessem e o Estado nada mais era que o
resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei que
fosse forte o bastante para proteg-los (TAPAJS, 1984).
Segundo LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA (1996), essa dificuldade em
distinguir patrimnio pblico de privado, permitia a proliferao do nepotismo e da
corrupo, bem como no havia diferenciao entre os princpios de um servio
pblico profissional e um sistema administrativo impessoal, formal e racional.
Enfim, no havia a definio clara das competncias ou das funes
exclusivas do Estado, entretanto, a partir do momento em que o capitalismo e a
Telefone: (0xx31) 3865-1400
25
democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se

distinguir do Estado e o patrimonialismo perde totalmente seu espao.
Para construirmos a evoluo do Patrimonialismo no Brasil preciso voltar
um pouco no tempo e relembrar Portugal, que em sua primeira fase enquanto
monarquia era agrcola e patriarcal. A partir do desenvolvimento das cidades e
consequentemente,
do
comrcio
da
economia
monetria,
seu
quadro
administrativo se definiu e se tornou elemento de dominao da vida pblica, ou

seja, estava passando para a fase patrimonialista.
A estrutura de poder de Portugal era baseada no poder absolutista
caracterizado pelo sistema poltico europeu da poca, que se mantinha atravs do
monoplio do comrcio; e em um enorme aparelho estatal, ocupado por uma classe
economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza proveniente do
trmino das guerras contra os mouros e da Espanha (MARTINS, 1985).
Como o Brasil era considerado uma colnia de explorao, tendo na cultura
de acar a principal exportao e causa de ocupao do Brasil, a estrutura de
poder de Portugal foi toda transplantada aqui. Podemos constatar essa situao
mediante os engenhos de cana e a comercializao de acar que dependiam de
licena do Estado, pois privilegiavam a Corte Portuguesa.
Mesmo aps a independncia, essa herana colonial ficou arraigada no povo
brasileiro, passado o perodo colonial ainda fez surgir um conglomerado de
estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo pas. Algumas delas organizaramse como sistemas fechados, baseados nos latifndios improdutivos, na escravido e
na regra senhorial que foi apoiada pela administrao poltica de favores aos
clientes locais. Embora sem autonomia, o municpio representou tanto no Imprio
quanto durante a Primeira Repblica um importante papel poltico. Assim, os
coronis (donos dos latifndios) dominavam os cargos pblicos, usavam em proveito
de seus afilhados e se impunham perante s Cmaras. O coronelismo caminhava
juntamente com o sistema poltico e os presidentes das provncias, na defesa dos
interesses mtuos (TAPAJS, 1984).
Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessrio uma grande burocracia e
as pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos da
Telefone: (0xx31) 3865-1400
26
folha que significava vivendo s custas da folha de pagamento do Estado

(MARTINS, 1985).
Segundo VERA SUELI STORKS (1992, p.70):
a histria da administrao pblica brasileira a histria do patrimonialismo,
do rei senhor das terras, das gentes e dos cargos, dos amigos do rei, os
quais modernamente se inserem no tecido da administrao pblica pela via
do contrato sem concurso, sem aferio prvia da capacitao.
LUCIANO MARTINS (1985) conclui que o patrimonialismo, o clientelismo, a

burocracia extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na
tradio brasileira com caractersticas persistentes da herana colonial, o que se deu
do perodo monrquico at a Repblica Velha, favorecendo a corrupo, o
empreguismo e o favoritismo.
3.2 Administrao Pblica Burocrtica
Para IDALBERTO CHIAVENATO (2006), a burocracia uma organizao na

qual a escolha das pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica e no
em preferncias pessoais.
A burocracia surgiu da necessidade de um modelo de administrao que
conseguisse distinguir o poltico e o administrador pblico, e separar o que pblico
e privado. Dentre as caractersticas da burocracia temos a profissionalizao, a ideia
de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, que podemos
sintetizar em um poder racional legal.
A prioridade quando da implantao do sistema burocrtico eram os controles
administrativos para combater a corrupo e o nepotismo legados pelo
patrimonialismo.
Algumas consideraes pertinentes e importantes ao sistema burocrtico nos
so oferecidas por Max Weber que conceitua a burocracia como um modelo
extremamente eficiente que detalha antecipadamente e nos mnimos detalhes como
Telefone: (0xx31) 3865-1400
27
as coisas devem ser realizadas. As caractersticas no entender de Weber so as

seguintes:
1. Hierarquia de autoridade;
2. Diviso do trabalho;
3. Competncia tcnica;
4. Normas de procedimentos para atuao no cargo;
5. Normas que controlam o comportamento do empregado;
6. Autoridade limitada do cargo;
7. Gratificao diferencial por cargos;
8. Separao entre propriedade e administrao;
9. nfase nas comunicaes escritas;
10. Disciplina racional;
11. Especializao da administrao que separada da propriedade;
12. Profissionalizao dos participantes;
13. Completa previsibilidade do funcionalismo.
IDALBERTO CHIAVENATO (1983, p. 617), em contrapartida, diz que a

burocracia a abordagem de um sistema fechado, a maneira de ver tudo o que
acontece dentro de uma organizao como se ela existisse num vcuo, ou como se
fossem entidades autnomas, absolutas e hermeticamente fechadas a qualquer
influncia vinda do exterior.
No Brasil, na dcada de 1930 que surge a administrao pblica burocrtica
com o objetivo de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Ela veio no
quadro de acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado passou a
assumir um papel decisivo, intervindo no setor produtivo de bens e servios. Essa
reforma foi iniciada no primeiro governo de Getlio Vargas. A administrao sofreu
Telefone: (0xx31) 3865-1400
28
um processo de racionalizao que acabou por criar as primeiras carreiras pblicas,

tentando adotar o concurso como forma de acesso ao servio pblico.
O governo Vargas criou em 1936, o Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), para realizar a modernizao administrativa. A implementao da
administrao pblica burocrtica foi uma consequncia clara da emergncia do
capitalismo moderno no Brasil e no comeo sofreu muitas influncias da teoria de
Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao e
aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na
definio de procedimentos (CADERNOS MARE, 1998).
O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se
instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora
no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo, persistindo no interior do pas.
Evidentemente
que
devido
ao
controle
excessivo,
dentre
outras
caractersticas marcantes da burocracia, com o passar do tempo, surgiram pontos

negativos que a tornaram ineficiente. Muitos desses problemas foram em
decorrncia do aumento de servios do Estado, uma vez que no incio da
implantao esses mesmos servios eram em nmero reduzido e o Estado limitavase a manter a ordem, administrar a justia, garantir os contratos e as propriedades.
Dentre esses pontos, podemos citar o grande volume de papis, a ausncia
de responsabilidade por parte dos servidores, uma vez que o modelo burocrtico
no visava obteno de resultados, somente o cumprimento s rotinas e aos
regulamentos que acabavam por impedir solues rpidas ou eficientes.
Desta poca vem o clich de burocracia, ttulo que a populao em geral d
ao servio pblico ainda nos dias de hoje e a toda situao em que pese a demora
da resoluo de um problema.
Como consequncia desse excesso de controle, o Estado acabou por perder
de vista os objetivos de servir sociedade, a sua razo de ser e novo modelo
comeou a ser implementado.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
29
3.3 Administrao Pblica Gerencial

Devido aos problemas deixados pelo modelo burocrtico, surge em meados
do sculo XX, um novo modelo de administrao pblica denominado modelo
gerencial (BRASIL, 1995).
Segundo FERNANDO LUIZ ABRCIO (Cadernos 10, ENAP, 1996), dentre
vrios, tm-se quatro fatores socioeconmicos mais importantes que contriburam
para a crise do Estado contemporneo no final dos anos de 1970 que, por
conseguinte, levaram ao novo modelo:
1. As duas crises do petrleo, em 1973 e 1979, ocasionando uma recesso na
economia mundial dos anos oitenta;
2. Problema fiscal dos Estados em financiar os seus dficits pblicos e a recusa
dos contribuintes em pagar mais impostos;
3. A crise de governana dos Estados contemporneo; e, por fim
4. A globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que ocorreram no
setor produtivo e afetaram o Estado.
Na retrospectiva feita por FERNANDO LUIZ ABRCIO (Caderno 10, ENAP,

1996), LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA (1998) e ANA PAULA PAES DE PAULA
(2005), a partir dos anos setenta surgiram principalmente nos Estados Unidos e na
Gr Bretanha programas governamentais voltados para o aumento da eficincia e a
melhoraria da qualidade dos servios prestados ao cidado, cuja denominao
genrica gerencialismo na administrao pblica ou mais conhecido pelo termo
managerialism.
A administrao pblica gerencial evolui do Modelo Gerencial Puro para o
New Public Management e finalmente para o Public Service Orientation.
O primeiro movimento iniciou nos anos de 1970 e foi denominado
gerencialismo puro e tinha como objetivo bsico a preocupao com a eficincia, a
economia e produtividade, pretendendo sensibilizar, dessa forma, os contribuintes.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
30
Em seguida, surge nos anos de 1980 o movimento do New Public

Management, que incorpora a ideia da efetividade e da busca da melhoria da
qualidade dos servios, na perspectiva dos clientes/usurios desses servios.
Desde a metade dos anos de 1980, o governo britnico vem incorporando os
princpios da qualidade na administrao pblica visando obteno da satisfao
dos cidados.
Assim, a busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o
modelo gerencial veio incorporando, a partir da experincia do setor privado com a
abordagem da Administrao da Qualidade Total (Total Quality Management). A
estratgia adotada pelo governo ingls foi a descentralizao administrativa e o
modelo contratual de prestao de servios pblicos.
Por ltimo, aparece nos anos 90 o Public Service Oriented resgatando os
conceitos: transparncia, dever social de prestao de contas, participao poltica,
equidade e justia. Essa nova viso introduz novas ideias ao modelo gerencial puro,
que so: valorizao da descentralizao como meio de implementao de polticas
pblicas; mudana do conceito de cidado passando de mero consumidor para uma
conotao mais coletiva de cidadania que incluem direitos e deveres; e competio
entre agncias pblicas como princpio de cooperao para obter um melhor
resultado global. Este aperfeioa as discusses sobre: eficincia, qualidade,
avaliao de desempenho, flexibilidade e planejamento estratgico (ABRCIO,
CADERNO 10, ENAP, 1996).
De acordo com os estudos de Bresser Pereira (1996), a proposta da
administrao pblica gerencial no Brasil foi confundida com as ideias neoliberais de
reduzir o gasto pblico e o nmero de funcionrios como resposta s limitaes
oramentrias, em virtude da crise do Estado que comeou a se apresentar desde
os anos de 1980.
Tanto o modelo de administrao pblica burocrtica quanto o modelo
gerencial assumem que preciso combater o nepotismo e a corrupo, porm esta
ltima argumenta que no so necessrios procedimentos rgidos para isto, uma vez
que existe uma ntida rejeio da sociedade em relao s pessoas que confundem
os patrimnios pblicos e privados.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
31
A administrao gerencial est orientada para o cidado e baseada na

descentralizao e no rgido controle sobre o desempenho organizacional aferido
por indicadores e definidos por contratos de gesto (BRESSER PEREIRA, 1996).
Podemos defini-lo, ento, como uma resposta duas necessidades bsicas:
1. A expanso das funes econmicas e sociais do Estado;
2. Ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial.
Neste novo modelo, torna-se essencial para a administrao pblica: ser

eficiente, reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo sempre em
vista, beneficiar o cidado.
Embora tenha havido um avano significativo e uma certa ruptura com o
modelo burocrtico, devido a flexibilizao do novo sistema, este manteve vrios
princpios como a admisso de servidores segundo rgidos critrios de mrito, a
existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a
avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico.
Uma das grandes diferenas se encontra na forma do controle, que deixa de
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa
profissionalizao da administrao pblica.
Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se para:
1. A definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir
em sua unidade;
2. A garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa
atingir os objetivos contratados;
3. O controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se
a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a
possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano
da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis
hierrquicos tornam-se essenciais (BRASIL, 1995).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
32
Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior

participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e
deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL,
1995).
Embora a administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de
empresas, no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das
empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de
seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de
contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a
administrao das empresas, a sociedade por intermdio de polticos eleitos
controla a administrao pblica.
Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado,
para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est
explcita e diretamente voltada para o interesse pblico (FALLER, 2004, p. 52).
Neste
ltimo
impessoalidade), a
ponto,
como
administrao
em
pblica
muitos
outros
gerencial no
(profissionalismo,
se
diferencia
da
administrao pblica burocrtica.

Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do
interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do
interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado.
Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico frequentemente
identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princpio, os
administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das
atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da
prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas
pblicas relegado a um segundo plano. Enfim, a administrao pblica gerencial
nega essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da
coletividade e no com o do aparato do Estado (BRASIL, 1995).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
33
A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos

e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so
considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e
so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as
necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas (BRASIL, 1995).
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando,
atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da
descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores
e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de
promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos
pelo setor pblico.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
34
UNIDADE 4 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA

ADMINISTRAO PBLICA
A palavra princpio, em sua raiz latina ltima, significa aquilo que se toma
primeiro (primum capere), designando incio, comeo, ponto de partida. Princpios
de uma cincia, segundo JOS CRETELLA JNIOR (1989, p. 129), so as
proposies bsicas, fundamentais e tpicas que condicionam todas as estruturas
subsequentes. Correspondem, mutatis mutandis, aos axiomas, teoremas e leis em
outras determinadas cincias.
Para o mesmo autor, os princpios se classificam em:
Onivalentes ou universais comuns a todos os ramos do saber, como o da
identidade e o da razo suficiente.
Plurivalentes ou regionais comuns a um grupo de cincias, informando-as
nos aspectos em que se interpenetram.
Monovalentes referem-se a um s campo do conhecimento. Tantos os
princpios monovalentes quanto as cincias cogitadas pelo ser humano.
Setoriais divididos de acordo com a rea. Na Cincia jurdica temos os
princpios que informam o Direito Civil, do Trabalho, etc.
Igual concepo nos oferece TALDEN FARIAS (2006, p. 3) ao ressaltar que a

palavra princpio significa o alicerce, a base ou o fundamento de alguma coisa. [...].
Na ideia de princpio est a acepo de incio ou de ponto de partida.
MAURCIO GODINHO DELGADO (2005, p. 184) afirma que a palavra
princpio significa proposio elementar e fundamental que embasa um determinado
Telefone: (0xx31) 3865-1400
35
ramo de conhecimento ou proposio lgica bsica em que se funda um

pensamento.
No entendimento de ROQUE ANTNIO CARRAZA (1998, p. 31), o princpio
jurdico um enunciado lgico implcito ou explcito que, por conta de sua grande
generalidade, ocupa posio de preeminncia nos vastos quadrantes da Cincia
Jurdica e por isso mesmo vincula de modo inexorvel o entendimento e a aplicao
das normas jurdicas que com ele se conectam.
DIS MILAR (2004) bem nos lembra que, entre cincias afins, um princpio
pode no ser exclusivo, cabendo na fundamentao de mais de uma cincia; o que
ocorre, sabidamente, quando os princpios so mais gerais e menos especficos.
Com esta advertncia, interessa destacar, aqui, no apenas os princpios
fundamentais expressamente formulados nos textos de um sistema normativo
especfico, como tambm os decorrentes do sistema de direito positivo em vigor, a
que a doutrina apropriadamente chama de princpios jurdicos positivados.
Os princpios exercem uma funo especialmente importante frente s outras
fontes do Direito porque, alm de incidir como regra de aplicao do Direito no caso
prtico, eles tambm influenciam na produo das demais fontes do Direito.
com base nos princpios jurdicos que so feitas as leis, a jurisprudncia, a
doutrina e os tratados e convenes internacionais, j que eles traduzem os valores
mais essenciais da Cincia Jurdica (FARIAS, 2006).
TALDEN FARIAS (2006) assevera que se na ausncia de uma legislao
especfica h que se recorrer s demais fontes do Direito, possvel que no caso
prtico no haja nenhuma fonte do Direito a ser aplicada a no ser os princpios
jurdicos.
Com efeito, pode ser que no exista lei, costumes, jurisprudncia, doutrina ou
tratados e convenes internacionais, mas em qualquer situao os princpios
jurdicos podero ser aplicados (FARIAS, 2006).
Na opinio de JOAQUIM JOS GOMES CANOTILHO (1999, p. 122), os
princpios desempenham um papel mediato, ao servirem como critrio de
interpretao e de integrao do sistema jurdico, e um papel imediato ao serem
Telefone: (0xx31) 3865-1400
36
aplicados diretamente a uma relao jurdica. Para o autor, as trs funes

principais dos princpios so:
1. Impedir o surgimento de regras que lhes sejam contrrias;
2. Compatibilizar a interpretao das regras; e,
3. Dirimir diretamente o caso concreto frente ausncia de outras regras.
LUS ROBERTO BARROSO (2002, p. 149) defende que segundo a
dogmtica moderna as normas jurdicas podem ser divididas em normas-disposio
e em normas-princpio, de maneira que a distino entre normas e princpios est
superada. Enquanto as normas-disposio so regras aplicveis somente s
situaes a que se dirigem, as normas-princpio ou simplesmente princpios,
possuem um grau maior de abstrao e uma importncia mais destacada dentro do
sistema jurdico.
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (1980, p. 230) entende que os
princpios jurdicos constituem o mandamento nuclear do sistema normativo, j que
alm de servirem de critrio para a interpretao de todas as normas jurdicas eles
tm a funo de integrar e de harmonizar todo o ordenamento jurdico
transformando-o efetivamente em um sistema.
Ilustrando ainda mais esta questo temos NORBERTO BOBBIO (1996, p.
159) que faz uma clara anlise dos princpios gerais do Direito, inserindo-os no
amplo conceito de normas, nos esclarecendo que:
os princpios gerais so apenas normas fundamentais ou generalssimas do

sistema, as normas mais gerais. A palavra princpios leva a engano, tanto
que velha questo entre juristas se os princpios gerais so normas.
Para Bobbio no h dvida: os princpios gerais so normas como todas as outras.

E esta tambm a tese sustentada por Crisafulli3 (1952).
Advogado e um dos maiores constitucional italianos da segunda metade do sculo XX, falecido em
1986.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
37
Para sustentar que os princpios gerais so normas, os argumentos so dois,

e ambos vlidos:
1. Antes de mais nada, se so normas aquelas das quais os princpios gerais
so extrados, atravs de um procedimento de generalizao sucessiva, no
se v por que no devam ser normas tambm eles: se abstraio da espcie
animal obtenho sempre animais, e no flores ou estrelas.
2. Em segundo lugar, a funo para qual so extrados e empregados a
mesma cumprida por todas as normas, isto , a funo de regular um caso. E
com que finalidade so extrados em caso de lacuna? Para regular um
comportamento no regulamentado: mas ento servem ao mesmo escopo
que servem as normas. E por que no deveriam ser normas?
Sendo assim, os princpios tm valor normativo, e no apenas valorativo,
interpretativo ou argumentativo, de maneira que se encontram hierarquicamente
superiores a qualquer regra. Na verdade, j que os princpios so o esteio do
ordenamento jurdico, a eles que as regras tm que se adequar e no o contrrio,
e quando isso no ocorrer dever a mesma ser considerada nula.
Sendo o Direito Administrativo, em suas origens, de elaborao pretoriana e
no codificado, os princpios sempre representaram papel relevante nesse ramo do
direito, permitindo Administrao e ao Judicirio estabelecer o necessrio
equilbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da administrao (DI
PIETRO, 2011, p. 64).
4.1 Princpios explcitos
Citamos rapidamente na introduo que os princpios da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia se tornaram explcitos (art. 37,
caput, com redao dada pela EC. N. 19/98), aos quais a Lei n 9784/99, que trata
dos processos administrativos no mbito federal, tambm incluiu, em seu art. 2, a
eficincia, juntamente com os princpios da legalidade, da finalidade, da motivao,
da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do
contraditrio, da segurana jurdica e do interesse pblico.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
38
Outras leis como a Lei que trata das licitaes e contratos (Lei n 8.666/93) e
a lei que trata das concesses e permisses do servio pblico (Lei n 8.987/95)
fazem referncias aos princpios especficos.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011) bem nos lembram
que os princpios so de observncia obrigatria para todos os Poderes, quando
estiverem no exerccio de funes administrativas, e para todos os entes federados
(Unio, estados, Distrito Federal e municpios), alcanando a Administrao Direta e
Indireta.
Isso quer dizer que os princpios se aplicam a:
Autarquias, fundaes, empresas pblicas sociedades de economia mista e,
mais recentemente, as agncias reguladoras e executivas de todas as
esferas de governo;
Todas as pessoas integrantes da Administrao Pblica independente da
atividade que estejam desenvolvendo, i.e., prestando servio pblico ou
explorando atividade econmica.
Vale lembrar que cada Estado tem a possibilidade, quando da elaborao de
suas Constituies, de acrescentar outros princpios, o que no se admite a
possibilidade de no estar includa em seus textos a relao mnima de princpios
estabelecidos no art. 37 da CF, no se limitando ao caput do art. 37. Por exemplo,
temos no art. 5, LXXIII (princpio da moralidade administrativa); art. 93, IX e X
(motivao das decises judiciais) e art. 169 (eficincia, quando limita os gastos com
folha de pessoal).
Podemos tomar como exemplo o art. 3 da Lei n 12.349/10 que alterou a Lei
n 8.666/93 para mostrar normas especiais ao contido no art. 37 da CF.
Art. 3 - A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio

constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e
ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios
bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento
convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
39
4.1.1 Princpio da Legalidade
O Princpio da legalidade nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das

principais garantias de respeito aos direitos individuais, ou seja, o postulado
basilar de todos os Estados de Direito, consistindo, a rigor, no cerne da prpria
qualificao destes (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Isto porque a lei, como bem afirma MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
(2011), ao mesmo tempo em que define os princpios, estabelece tambm os limites
da atuao administrativa que tenha por objeto a restrio ao exerccio de tais
direitos em benefcio da coletividade.
Consta no artigo 5, II, da CF que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude da lei. Como este artigo trata de direitos
individuais, sobretudo os inicialmente delineados pelo Liberalismo do sculo XVIII,
voltados essencialmente, portanto, proteo dos particulares contra o Estado,
temos como corolrio do inciso II que aos particulares lcito fazer tudo que a lei
no proba (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
4.1.2 Princpio da Impessoalidade
a obrigao atribuda ao Poder Pblico de manter neutra em relao aos

administrados, s produzindo discriminaes que se justifiquem em razo do
interesse pblico.
De acordo com MARIA SYLVIA ZANELLA DI PETRO (2011, p. 68), esse
princpio aparece pela primeira vez com essa denominao, no art. 37 da CF/88
dando margem a diferentes interpretaes, pois, ao contrrio dos demais, no tem
sido objeto de cogitao pelos doutrinadores brasileiros. Exigir impessoalidade da
Administrao tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em
relao aos administrados como prpria Administrao.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
40
No primeiro sentido, o princpio estaria relacionado com a finalidade pblica

que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administrao no
pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez
que sempre o interesse pblico que tem que nortear o seu comportamento.
O art. 100 da CF um exemplo: referente aos precatrios judiciais, o
dispositivo probe a designao de pessoas ou de casos nas dotaes
oramentrias e nos crditos adicionais abertos para esse fim.
No segundo sentido, o princpio significa, segundo JOS AFONSO DA SILVA
(2003, p. 647), que os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao
funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa da
Administrao Pblica, de sorte que ele o autor institucional do ato. Ele apenas o
rgo que formalmente manifesta a vontade estatal.
Na Lei n 9784/99, o princpio no aparece expressamente mencionado,
porm, est implicitamente contido no art. 2, pargrafo nico, inciso III, nos dois
sentidos assinalados, pois se exige objetividade no atendimento do interesse
pblico, vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades.
No entender de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (1992, p. 60),
impessoalidade traduz a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os
administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas (...) O princpio em
causa no seno o prprio princpio da legalidade ou isonomia.
MARCELO ALEXANDRINO e PAULO VICENTE (2011) lembram que esse
princpio est ligado ideia de vedao pessoalizao das realizaes da
Administrao Pblica, promoo pessoal do agente pblico, consagrada no 1,
do art. 37 da CF nos termos:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos

rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
41
O escopo quer dizer proibir a vinculao de atividades da Administrao

pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda oficial para
sua promoo pessoal. Um bom exemplo dado pelos autores acima: uma obra
pblica realizada por um Estado, no pode ser anunciada como realizao de fulano
ou beltrano, mas sim do governo daquele estado.
4.1.3 Princpio da Moralidade
Segundo pondera MARIA SYLVIA ZANELLA DE PIETRO (2011), nem todos
os autores aceitam a existncia desse princpio. Alguns entendem que o conceito de
moral administrativa vago e impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo prprio
conceito de legalidade.
Se voltarmos aos conceitos e distino entre Moral e Direito e pensarmos em
Licitude e honestidade, veremos que estes so traos distintivos entre o direito e a
moral, numa aceitao ampla do brocardo segundo o qual non omne quod licet
honestum est (nem tudo que legal honesto).
Este princpio torna jurdica a exigncia de atuao tica dos agentes da
Administrao Pblica. Ele autoriza o ajuizamento da ao popular: qualquer
cidado parte legtima para propor ao popular que vise anular ato lesivo (...)
moralidade administrativa (Art. 5, LXXIII).
A moral administrativa diferente da moral comum, justamente por ser
jurdica e pela possibilidade de invalidao dos atos administrativos que sejam
praticados com inobservncia deste princpio (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
A imoralidade surge como uma fora da ilegalidade cabendo sanes
consequentes da prtica de atos imorais, as quais incidiro no de modo sequencial,
mas, simultaneamente, sobre o agente responsvel pelo ato imoral:
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos

direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
42
importante compreender que o fato de a Constituio haver erigido a moral

administrativa em princpio jurdico expresso permite afirmar que ele um requisito
de validado do ato administrativo, e no de aspecto atinente ao mrito.
Ressalte-se que um ato contrrio moral administrativa no est sujeito a
uma anlise de oportunidades e convenincia, mas a uma anlise de legitimidade,
i.e., um ato contrrio moral administrativa nulo, e no meramente inoportuno ou
inconveniente.
Em consequncia, o ato contrrio moral administrativa no deve ser
revogado, e sim declarado nulo. Mais importante ainda, asseveram Alexandrino e
Paulo (2011), como se trata de controle de legalidade ou legitimidade, este pode ser
efetuado pela Administrao e, tambm, pelo poder judicirio.
Para atuar observando a moral administrativa no basta ao agente cumprir
formalmente a lei na frieza de sua letra. necessrio que se atenda letra e ao
esprito da lei, que ao legal junte-se o tico. Por essa razo, muito frequentemente
os autores afirmam que o princpio da moralidade complementa, ou torna mais
efetivo, materialmente, o princpio da legalidade.
4.1.4 Princpio da Publicidade
O artigo 37 da Constituio Federal estampa o princpio da publicidade,

aplicvel a todos os Poderes, em todos os nveis de governo. Como regra geral, os
atos praticados pelos agentes administrativos no devem ser sigilosos. Portanto,
salvo as ressalvas legalmente estabelecidas e as decorrentes de razes de ordem
lgica, o processo administrativo deve ser pblico, acessvel ao pblico em geral,
no apenas s partes envolvidas, ou seja, este princpio leva exigncia de ampla
divulgao dos atos praticados pela Administrao Pblica, ressalvadas as
hipteses de sigilo, previstas em lei.
H uma dupla acepo a este princpio em face do sistema decorrente da
CF/88:
Telefone: (0xx31) 3865-1400
43
a) exigncia de publicao em rgo oficial como requisito de eficcia dos

atos administrativos que devam produzir efeitos externos e dos atos que impliquem
nus para o patrimnio pblico;
b) exigncia de transparncia da atuao administrativa.
No primeiro caso observamos que a publicidade no est ligada validade do
ato, mas sua eficcia, i.e., enquanto no publicado, o ato no est apto a produzir
efeitos.
A segunda acepo, derivada do princpio da indisponibilidade do interesse
pblico, diz respeito exigncia de que seja possibilitado, da forma mais ampla
possvel, o controle da Administrao Pblica pelos administrados.
Um dispositivo que deixa bem clara essa exigncia de atuao transparente
o inciso XXXIII do art. 5 da CF:
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu

interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011),
na prpria CF
encontramos preceitos que ou confirmem ou restringem o princpio da publicidade, a

saber:
1) O inciso LX determina que a lei s poder restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; como a
Administrao Pblica tutela interesses pblicos, no se justifica o sigilo de seus
atos processuais, a no ser que o prprio interesse pblico assim determine, como,
por exemplo, se estiver em jogo a segurana pblica; ou que o assunto, se
divulgado, possa ofender a intimidade de determinada pessoa, sem qualquer
benefcio para o interesse pblico. O inciso LX deve ser combinado com o artigo 5,
X, que inova ao estabelecer serem inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e
a imagem das pessoas, assegurado o direito indenizao pelo dano material ou
moral decorrente de sua violao;
Telefone: (0xx31) 3865-1400
44
Tambm os incisos XI e XII do artigo 5 protegem o direito intimidade; o

primeiro garante a inviolabilidade do domiclio, salvo em caso de flagrante delito ou
desastre, ou para prestar socorro ou, durante o dia, por determinao judicial, e, o
segundo, o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e
das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas
hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou
instruo processual penal.
A Lei n 11.111, de 05 de maio de 2005, que regulamenta a parte final do
inciso XXXIII do artigo 5, estabelece que:
os documentos pblicos que contenham informaes relacionadas

intimidade, vida privada, honra e imagem de pessoas, e que sejam ou
venham a ser de livre acesso podero ser franqueados por meio de certido
ou cpia do documento, que expurgue ou oculte a parte sobre a qual recai o
disposto no inciso X do caput do art. 5 da Constituio Federal.
Pode ocorrer conflito entre o direito individual ao sigilo, que protege a

intimidade, e outro direito individual (como a liberdade de opinio e de imprensa) ou
conflito entre o direito intimidade e um interesse pblico (como o dever de
fiscalizao por parte do Estado. Para resolver esse conflito, invoca-se o princpio da
proporcionalidade (em sentido amplo), que exige observncia das regras da
necessidade, adequao e proporcionalidade (em sentido estrito). Por outras
palavras, a medida deve trazer o mnimo de restrio ao titular do direito, devendo
preferir os meios menos onerosos (regra da necessidade); deve ser apropriada para
a realizao do interesse pblico (regra da adequao); e deve ser proporcional em
relao ao fim a atingir (regra da proporcionalidade em sentido estrito).
Para proteger a intimidade, como direito individual, o direito positivo limita a
atuao de determinados rgos e instituies e de determinados profissionais que,
por fora das funes que lhes so prprias, tm conhecimento de informaes
relativas a terceiros, impondo-lhes o dever de sigilo. Nessas hipteses, as
informaes obtidas no podem ser objeto de divulgao; no tem aplicao, nesses
casos, a regra da publicidade.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
45
Vale dizer que existe o sigilo como direito fundamental, ao qual corresponde o
dever de sigilo imposto a todos aqueles, sejam particulares, sejam agentes pblicos,
que tenham conhecimento de dados sigilosos que no lhes pertencem e em relao
aos quais fica vedada a divulgao ou publicidade. O Cdigo Penal tipifica como
crime o fato de revelar algum, sem justa causa, segredo de que tem cincia em
razo de funo, ministrio, ofcio ou profisso, e cuja revelao possa produzir
dano a outrem.
2) O inciso XIV assegura a todos o acesso informao e resguardado o
sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional.
3) O inciso XXXIII estabelece que todos tm direito a receber dos rgos
pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; essa
norma deve ser combinada com a do inciso LX, que garante o sigilo dos atos
processuais quando necessrio defesa da intimidade e proteo do interesse
social. A parte final do inciso XXXIII est disciplinada pela Lei n 11.111/05.
O que importante assinalar que o dispositivo assegura o direito a
informao no s para assuntos de interesse particular, mas tambm de interesse
coletivo ou geral, com o que se amplia a possibilidade de controle popular da
Administrao Pblica.
A Lei n 11.111/05 (que resultou da converso da Medida Provisria n
228/04), regulamentada pelo Decreto n 5.301/04, no diz o que se considera
segurana da sociedade e do Estado. No artigo 4, a lei prev a instituio, pelo
Poder Executivo, no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica, de
Comisso de Averiguao e Anlise de Informaes Sigilosas, com a finalidade de
decidir sobre a aplicao da ressalva ao acesso de documentos; e, no artigo 5,
determina que os Poderes Legislativo e Judicirio, o Ministrio Pblico da Unio e o
Tribunal de Contas da Unio disciplinaro internamente sobre a necessidade de
manuteno da proteo das informaes por ele produzidas, cujo sigilo seja
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. A nica indicao do que o
legislador entende por segurana da sociedade e do Estado consta do 2 do artigo
Telefone: (0xx31) 3865-1400
46
6, que prev, caso de interesse na prorrogao do prazo de sigilo, que a autoridade

competente para a classificao do documento no mais alto grau de sigilo poder
provocar a referida Comisso para que avalie se o AC ao documento ameaar a
soberania, a integridade territorial nacional ou as relaes internacionais do Pas. O
Regulamento tambm no d qualquer indicao do que se entende por segurana
da sociedade e Estado.
A legislao citada permite a concluso de que a classificao do documento
como sigiloso feita por autoridades administrativas, sem qualquer critrio fixado em
lei, a no ser o contido no artigo 6, 2 da Lei n 11.111/05.
Na falta de critrios legais, preciso apelar para ensinamento da doutrina.
JOS AFONSO DA SILVA (2005, p. 129) ensina que segurana do Estado a
garantia de sua inviolabilidade especialmente em face de Estados estrangeiros:
questes militares, questes de relaes externas que envolvam interesses externos
e o bom relacionamento do Brasil com outros povos, por exemplo. E segurana da
sociedade, que est compreendida na segurana do Estado, diz respeito mais
especificamente a questes internas que assegurem a ausncia de conflitos que
ponham em risco a ordem pblica. A se envolvem questes de segurana pblica, o
interesse na apurao de delitos, o interesse da defesa civil e da soluo de
conflitos sociais. Acrescenta o autor que sempre que a liberao de informaes
pelos rgos pblicos possa implicar uma situao adversa paz social, ordem
pblica, independncia do pas, soberania nacional, ou ofensa a qualquer
daqueles fundamentos da Repblica referidos no artigo 12, assim como a seus
objetivos fundamentais definidos no artigo 32, podemos dizer que o sigilo se impe.
Muitas vezes s o exame do caso concreto pode estabelecer a necessidade de
manter em sigilo as informaes e, com base nisso, ser denegada a sua prestao
ao requerente.
4. O direito informao relativa pessoa garantido pelo habeas data, nos
termos do inciso LXXII do artigo 52 da Constituio: conceder-se- habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante,
constantes
de
registros
ou
bancos
de
dados
de
governamentais ou de carter pblico;

Telefone: (0xx31) 3865-1400
entidades
47
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo

sigiloso, judicial ou administrativo.
O habeas data tem, pois, uma finalidade restrita; em outras hipteses, o
direito informao pode ser assegurado pelas vias ordinrias ou por mandado de
segurana, j que nenhuma leso ou ameaa a direito pode ser excluda da
apreciao do Poder Judicirio (art. 52, inciso XXXV).
O direito informao, para os fins do artigo 52, LXXII, da Constituio, est
disciplinado pela Lei n 9.507, de 12 de novembro de 1997. De acordo com o
pargrafo nico do artigo 12,
considera-se de carter pblico todo registro ou banco de dados contendo

informaes que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que
no sejam de uso privativo do rgo ou entidade produtora ou depositria
de informaes.
Est claro que o direito informao, nesse caso especfico em que

protegido pelo habeas data, somente exercido quando a informao esteja
depositada em rgo ou entidade (sejam pblicos ou privados) que forneam dados
a terceiros; no cabe o direito se a informao for usada para uso exclusivo do
prprio rgo ou entidade.
O direito informao exercido mediante requerimento dirigido ao rgo ou
entidade depositria do registro ou banco de dados e deve ser deferido ou indeferido
no prazo de 48 horas, sendo a deciso comunicada ao requerente em 24 horas (art.
22). Em caso de deferimento, o depositrio deve comunicar ao requerente o dia e
hora em que tomar conhecimento da informao (art. 32).
Ao interessado dado requerer a retificao, se a informao estiver errada e
apresentar os devidos comprovantes ou exigir que do registro ou banco de dados
conste explicao ou contestao sobre os mesmos, ou ainda a possvel pendncia
sobre os fatos registrados (art. 42). O procedimento administrativo para a obteno
dessas medidas gratuito, conforme artigo 21 da Lei n 9.507. Em caso de recusa,
caber o habeas data (v. item 17.5.4.2).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
48
5) O inciso XXXIV assegura a todos, independentemente do pagamento de

taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direito e
esclarecimento de situaes pessoais.
Quando a certido pedida para outros fins, como, por exemplo, a proteo
de interesses coletivos, ainda assim ela devida pela Administrao, sob pena de
tornar-se invivel a propositura de ao popular, de ao civil pblica ou de
mandado de segurana coletivo s que, nessa hiptese, a certido, ou mesmo o
direito informao, no ser gratuita.
O direito expedio de certido est disciplinado pela Lei n 9.051, de 18 de
maio de 1995, que fixa o prazo de 15 dias para atendimento, a contar do registro do
pedido no rgo expedidor e exige que do requerimento constem esclarecimentos
relativos aos fins e razes do pedido.
Na Lei n 9.784/99, o artigo 2, pargrafo nico, inciso V, exige divulgao
oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na
Constituio, alm de vrias outras exigncias pertinentes ao mesmo princpio,
analisadas no item 15.5.1.
Ainda com relao ao princpio da publicidade, a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece, no artigo 1, 1, que a responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada e transparente. E, no artigo 48, com a redao dada
pela Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, estabelece normas sobre a
transparncia da gesto fiscal, exigindo, no pargrafo nico, incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; II
liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo
real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira,
em meios eletrnicos de acesso pblico; III - adoo de sistema integrado de
Telefone: (0xx31) 3865-1400
49
administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade

estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no artigo 48-A.
Alm disso, a Lei Complementar n 131/09 inseriu dispositivos prevendo:
(a) a exigncia de disponibilizao de informaes pertinentes despesa e
receita a qualquer pessoa fsica ou jurdica (art. 48-A);
(b) a legitimidade de qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato para denunciar irregularidades ao Tribunal de Contas e ao rgo do
Ministrio Pblico sobre o descumprimento das normas da Lei de Responsabilidade
Fiscal (art. 73-A); a observncia de prazos fixados na lei para cumprimento das
medidas previstas nos artigos 48 e 48-A, sob pena de sujeio sano prevista no
artigo 23, 3, I, ou seja, proibio de recebimento de transferncias voluntrias
(arts. 73-B e 73-C).
No Estado de So Paulo, a Constituio de 1989 tambm assegura a
publicidade administrativa; o artigo 112 exige publicao das leis e atos
administrativos externos para que produzam os seus efeitos regulares, apenas
permitindo a publicao resumida quando se trate de atos no normativos; o artigo
114 obriga a Administrao a fornecer a qualquer interessado, no prazo mximo de
10 dias, certido de atos, contratos, decises ou pareceres, sob pena de
responsabilizao da autoridade ou servidor que negar ou retardar a sua expedio.
Alm disso, a Lei n 10.177, de 30 de dezembro 1998, que regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual, estabelece normas
sobre o direito obteno de certido e de informaes pessoais; em ambos os
casos, o direito deve ser assegurado no prazo de 10 dias (arts. 74 e 78, II) (DI
PIETRO, 2011).
4.1.5 Princpio da Eficincia
O princpio da eficincia, outrora implcito em nosso sistema constitucional,
tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alterao introduzida pela
Emenda Constitucional n 19.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
50
evidente que um sistema balizado pelos princpios da moralidade de um

lado, e da finalidade, de outro, no poderia admitir a ineficincia administrativa. Bem
por isso, a EC n 19, no ponto, no trouxe alteraes no regime constitucional da
Administrao Pblica, mas, como dito, s explicitou um comando at ento
implcito.
Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualifica normas,
qualifica atividades. Numa ideia muito geral, eficincia significa fazer acontecer com
racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades
pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, o princpio da
eficincia, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores
resultados com os meios escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se,
pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel
(ARAUJO; NUNES JUNIOR, 2001).
Discorrendo sobre o tema, HELY LOPES MEIRELLES (1996, p. 90) sintetiza
que
Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas

atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais
moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade
e de seus membros.
De incio, parece de todo natural reconhecer que a ideia de eficincia jamais

poder ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior, se o
poder Pblico no vier, em padres de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma
possvel todos os recursos humanos, materiais, tcnicos e financeiros existentes e
colocados a seu alcance, no exerccio regular de suas competncias.
Neste sentido, observa JOS EDUARDO MARTINS CARDOZO (1999, p.
166):
Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o

aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos
Telefone: (0xx31) 3865-1400
51
os nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade

e aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Em
seu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deve
abarcar a ideia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade
realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu
resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o
universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios
disponveis.
Tem-se, pois, que a ideia de eficincia administrativa no deve ser apenas

limitada ao razovel aproveitamento dos meios e recursos colocados disposio
dos agentes pblicos. Deve ser construda tambm pela adequao lgica desses
meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relao
apropriada
desses
resultados
com
as
necessidades
pblicas
existentes
(SERESUELA, 2002).
Estar, portanto, uma Administrao buscando agir de modo eficiente sempre
que, exercendo as funes que lhe so prprias, vier a aproveitar da forma mais
adequada o que se encontra disponvel (ao instrumental eficiente), visando chegar
ao melhor resultado possvel em relao aos fins que almeja alcanar (resultado
final eficiente).
Bem procede o comentrio de JOS EDUARDO MARTINS CARDOZO (1999,
p. 167):
Desse modo, pode-se definir esse princpio como sendo aquele que
determina aos rgos e pessoas da Administrao Direta e Indireta que, na
busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurdica, tenham uma ao
instrumental adequada, constituda pelo aproveitamento maximizado e
racional dos recursos humanos, materiais, tcnicos e financeiros
disponveis, de modo que possa alcanar o melhor resultado quantitativo e
qualitativo possvel, em face das necessidades pblicas existentes.
4.2 Outros princpios explcitos
Os princpios explcitos como visto acima, so aqueles mencionados de modo

formal e categrico, com clareza e determinao. J os implcitos, so
subentendidos, esto contidos numa proposio, mas sem uma hierarquia prvia.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
52
Os demais princpios explcitos so: da Licitao, da Prescritibilidade dos ilcitos

administrativos, da Responsabilidade da administrao, da participao e da
Autonomia gerencial.
4.2.1 Princpio da Licitao

Poucos autores consideram a licitao pblica como princpio constitucional.
A tratam apenas como um apndice. No o caso de JOS AFONSO DA SILVA
(1998). Ele bem lembra que licitao um procedimento administrativo destinado a
provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execuo de obras,
servios, compras ou de alienaes do Poder Pblico.
O princpio da licitao significa que essas contrataes ficam sujeitas, como
regra, ao procedimento de seleo de propostas mais vantajosas para a
administrao pblica. Constituiu um princpio instrumental de reao dos princpios
da moralidade administrativa e do tratamento isonmico dos eventuais contratantes
com o Poder Pblico, i.e., a administrao pblica tem o dever de sempre buscar
entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa disponvel no
mercado para satisfazer aos interesses pblicos.
Assim, agindo de forma honesta e adequada e com o dever de assegurar
igualdade de oportunidades, sem privilegiar ou desfavorecer algum, surgiu o
Princpio da licitao.
A redao dada a seguinte:
Art. 37, XXI - Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,

servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de
licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento,
mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.
Este princpio pode ser definido como aquele que determina como regra o
dever jurdico da Administrao de celebrar ajustes negociais ou certos atos
unilaterais mediante prvio procedimento administrativo que, por meios de critrios
Telefone: (0xx31) 3865-1400
53
preestabelecidos, pblicos e isonmicos, possibilite a escolha objetiva da melhor

alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados (CARDOZO,
1999).
Ressalte-se que, sendo um procedimento regulado em lei, cabendo Unio
legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades,
para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu
controle (art. 22, XXVII), aos Estados, Distrito Federal e Municpios, cabe legislar
adicionalmente sobre no que tange ao seu interesse.
4.2.2 Princpio da Prescritibilidade

Quanto ao Princpio da prescritibilidade, o art. 37 5. dispe que a lei
estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento.
uma forma de perda da exigibilidade de direito dado pela inrcia de seu
titular.
4.2.3 Princpio da responsabilidade da administrao

No art. 37, 6., temos a redao do Princpio da responsabilidade da
administrao:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores

de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Quer dizer que a responsabilidade por qualquer dano causado por um agente
pblico, no exerccio da funo pblica, do Estado, enquanto pessoa jurdica,
mesmo se o agente tenha agido com culpa ou dolo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
54
4.2.4 Princpio da participao do usurio

O princpio da Participao do usurio na Administrao Pblica foi
introduzido pela Emenda Constitucional n 19/98. O 3. do art. 37 disciplina as
formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta,
especialmente as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral,
o acesso dos usurios a registro administrativos e informaes sobre atos do
governo, observando o respeito privacidade e o direito de receber dos rgos
pblicos informaes de seu interesse ou de coletivo em geral e a disciplina da
representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
funo na administrao pblica.
4.2.5 Princpio da autonomia gerencial

O Princpio da autonomia gerencial, tambm introduzido pela EC n 19/98
regido pelo Art. 37, 8.. A Autonomia gerencial, oramentria e financeira dos
rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por
objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei
dispor sobre:
I o prazo de durao do contrato;
II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes
e responsabilidade dos dirigentes;
III a remunerao do pessoal.
Este princpio permite algo inusitado segundo alguns juristas, entre eles,
JOS AFONSO DA SILVA (1998), que constata a criao de uma forma de contrato
administrativo entre administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder
pblico e infere que sero precisas definies mais claras no texto da lei.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
55
4.3 Princpios implcitos
Embora os princpios implcitos no estejam escritos na lei, servem como

base do direito e so reconhecidos pela maioria dos doutrinadores, atribuindo-lhes
carter e fora normativa, de certo modo, agregados ao regramento constitucional
da Administrao Pblica.
4.3.1 Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado
O Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, quer dizer

que a administrao pblica tem o dever de respeitar e zelar para que o interesse
pblico seja alcanado, sendo este sobreposto aos interesses particulares quando
vierem a se chocar.
Vimos no princpio da legalidade que a Administrao Pblica s pode agir de
acordo com o que expressa a lei, ento, o Princpio da finalidade imprime
autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas
realizao da finalidade perseguida pela lei.
Para CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (2006), esse princpio impe
que o administrador, ao manejar as competncias postas a seu encargo, atue com
rigorosa obedincia finalidade de cada qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no
apenas finalidade prpria de todas as leis, que o interesse pblico, mas tambm
finalidade especfica obrigada na lei a que esteja dando execuo.
4.3.2 Princpios da razoabilidade e da proporcionalidade
Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade inferem o seguinte:

uma vez que o administrador pblico deva obedincia lei (princpio da legalidade)
e o dever de satisfazer aos interesses pblicos (princpio da finalidade), muito
pertinente o Princpio da razoabilidade, vindo supor que o administrador pautar por
Telefone: (0xx31) 3865-1400
56
satisfazer ao pblico o que for legal, mas razovel s suas necessidades e s suas
competncias.
Igualmente, o Princpio da proporcionalidade vem com o objetivo de evitar que
o agente pblico assuma uma conduta desproporcional ao que lhe devido para o
exerccio regular de sua competncia.
Pode-se constatar que os princpios essenciais e relevantes administrao
pblica, ou esto explcitos ou implcitos na Constituio Federal, mas l esto de
fato e so as diretrizes norteadoras da conduta da administrao pblica.
evidente que para o pleno e excelente funcionamento da mquina pblica,
os agentes alm de conhecer e saber interpretar tais princpios, devem pautar pela
sua integridade e concretude.
Segundo RA QUEL DENIZE STUMM (1995, p. 79), esse princpio reclama a
cerificao dos seguintes pressupostos:
Conformidade ou adequao dos meios, ou seja, o ato administrativo deve
ser adequado aos fins que pretende realizar;
Necessidade, vale dizer, possuindo o agente pblico mais de um meio para
atingir a mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso esfera
individual;
Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada para a
consecuo desse resultado.
Por conseguinte, o administrador pblico no pode utilizar instrumentos que
fiquem aqum ou se coloquem alm do que seja estritamente necessrio para o fiel
cumprimento da lei.
Assim
sendo,
sempre
que
um
agente
pblico
assumir
conduta
desproporcional ao que lhe devido para o exerccio regular de sua competncia,

tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbncia cumprir, poder
provocar situao ilcita passvel de originar futura responsabilidade administrativa,
civil e, sendo o caso, at criminal (MELLO, 1981).
Telefone: (0xx31) 3865-1400
57
4.3.3 Princpio da motivao
Motivao so as razes de fato e de direito que embasam a prtica de um

ato e devem ser expressas. Qualquer ato da Administrao deve ser motivado. O
agente pblico deve expor os motivos pelos quais tomou essa ou aquela deciso.
A Constituio Federal no art. 93, IX e X exige que os atos da administrao
pblicas vinculados ou discricionrios, sejam motivados.
O Princpio da Motivao esta diretamente conectado ao art. 5, XXXVI da
CF, ou seja, o Princpio ao amplo acesso ao poder judicirio. A motivao deve ser
contempornea a produo do ato. a exposio dos motivos que ensejaram a
produo do ato administrativo.
O direito de cidadania requer que os atos da administrao sejam motivados
ou fundamentados a fim de que ele possa se defender em juzo com mais e
melhores possibilidades. (Obs: o mandado de segurana requer prova ou provas
pr-constitudas.)
A lei n 8.666/93, lei atinente s licitaes e contratos administrativos exige
motivao quer para a revogao quer para a anulao de procedimento licitatrio.
4.3.4 Princpio da autotutela ou do controle
A Administrao Pblica tem o dever de controlar seus prprios atos, devendo

anular os atos praticados com ilegalidade e revogar os atos que se tornaram
contrrios ao interesse pblico. A autotutela se manifesta inclusive no controle de
um rgo superior sobre um rgo inferior ou mesmo em face de uma entidade
autrquica.
Assim, em razo da autotutela, a Smula 473 do Supremo Tribunal Federal
reconhece Administrao o poder de anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
Telefone: (0xx31) 3865-1400
58
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,

ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
No sistema constitucional brasileiro o judicirio que detm competncia final
para controlar a legalidade e a legitimidade dos atos da administrao. O art. 5,
XXXV da CF/88 explicita a garantia do controle dos atos administrativos pelo poder
judicirio. Nem a lei poder evitar este controle.
Nenhuma leso ou ameaa de leso pode ser subtrada da apreciao do
Poder Judicirio. Isso significa que nosso sistema acolhe o princpio da jurisdio
nica, do que decorre que at mesmo os atos praticados pela Administrao Pblica
podem ser revistos pelo Poder Judicirio, se praticados com ilegalidade.
O ato administrativo s se d por definitivo atravs de sentena com trnsito
em julgado, tendo como problema mais polmico, a questo dos atos discricionrios.
O judicirio mantm um tabu, isto , os atos discricionrios no podem ser
sindicados no que tange aos seus elementos intrnsecos, ou seja, a livre
determinao do objeto pelo agente administrativo.
No Brasil, o controle atende a teoria do desvio de poder, que entrou no Brasil
com a denominao de teoria dos motivos determinantes. O jurista CAIO TCITO
explica que o judicirio deve patrulhar os elementos extrnsecos dos atos
administrativos, isto , a competncia, o motivo, a finalidade.
JOS CRETELLA JNIOR (1989) sinaliza que a proteo aos direitos de
cidadania exige do magistrado admitir at mesmo a prova indiciria. Os atos
discricionrios so tambm denominados de atos polticos. Alguns autores preferem
a denominao poder discricionrio, uma faixa de liberdade que a lei concede ao
administrador a fim de que este em face da indeterminao do conceito legal, possa
fazer uma escolha tima. dizer, aquela que melhor possa atender ao interesse
pblico. Toda atividade administrativa livre nos limites do direito.
No se deve confundir discricionariedade com arbtrio. Aquele, um resduo
normativo que o legislador transfere ao administrador a fim de que ele possa melhor
atender ao interesse pblico fazendo uma escolha ou opo que deve ser tima, j,
esse, ao ilegal e ilegtima que excede o desempenho juridicamente limitado pela
Telefone: (0xx31) 3865-1400
59
regra de competncia. O professor CAIO TCITO (1997) ensina que A regra de

competncia no um cheque em branco.
A regra de competncia ou competncia ou, ainda, elemento subjetivo em
direito administrativo corresponde a ideia de capacidade jurdica. Todavia, mais do
que capacidade jurdica. Alm de requerer que o agente capaz detenha capacidade
jurdica, exige-se, autorizaes atribuveis ao agente pblico a fim de que esse
possa agir.
4.3.5 Princpio da isonomia
Significa que a Administrao no pode conceder privilgio injustificado ou

dar tratamento desfavorvel a quem quer que seja. Todos os administrados esto,
formalmente, em igual posio em relao Administrao Pblica. Todos so
iguais perante a lei (DI PIETRO, 2011).
4.3.6 Princpio da especialidade ou finalidade
Como a Administrao Pblica est vinculada legalidade estrita, o agente

pblico somente pode fazer o que a lei manda, ao contrrio do particular, que pode
fazer tudo aquilo que a lei no probe. O princpio da especialidade reza que os
rgos e entidades da Administrao devem cumprir o papel para os quais foram
criadas, sendo vedadas as atividades estranhas misso legalmente destinada a
esses rgos e entidades (DI PIETRO, 2011).
Como bem observa CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO (1981, p. 65),
esse princpio impe que o administrador, ao manejar as competncias

postas a seu encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada
qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no apenas finalidade prpria de todas
as leis, que o interesse pblico, mas tambm finalidade especfica
obrigada na lei a que esteja dando execuo.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
60
4.3.7 Princpio da continuidade dos servios pblicos
Do princpio da supremacia do interesse pblico, princpio geral do Direito

administrativo, decorrem outros princpios, tais quais o da continuidade do servio
pblico e o do dever inescusvel do Estado em prest-lo. Estes ltimos se
correlacionam diretamente, na medida em que os servios pblicos so voltados
coletividade.
Neste prisma, pelo princpio do dever inescusvel, o Estado deve promover a
prestao do servio pblico, direta ou indiretamente, norteado pelo interesse
pblico.
Por ser dever inescusvel do Estado e dever atender s necessidades e
interesses pblicos, a prestao dos servios deve ser contnua, no podendo,
arbitrariamente, ser interrompida. A continuidade do servio pblico, como princpio
a ser observado, configura um dever a ser implementado na prestao do servio.
No Brasil, o princpio da continuidade encontra-se explcito na Constituio
Federal de 1988, o que se pode perceber atravs do art. 175, pargrafo nico, inciso
IV.
A exigncia da prestao do servio pblico adequado, constante do art. 175
da Constituio Federal, implica na obrigatoriedade da continuidade do servio
pblico, em razo da importncia que representa sociedade.
4.3.8 Princpio da presuno de legitimidade
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) ensina que esse princpio

abrange dois aspectos, a saber, a presuno de veracidade (verdade) e a presuno
da legalidade. A presuno de veracidade refere-se certeza dos fatos sobre os
quais incide a atividade administrativa. A presuno de legalidade reside no fato de
que a atividade administrativa encontra-se visceralmente associada a uma lei ou
norma que lhe d suporte de validade.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
61
Assim, a presuno de legitimidade ostenta a prerrogativa iuris tantum de

fazer prevalecer a sua pretenso, at prova em contrrio, pois supe-se legal e
verdadeira as razes e fatos motivadores alegados pela Administrao no sentido de
executar determinada atividade administrativa. Conforme DI PIETRO (2011),
Como consequncia da presuno de legitimidade, as decises

administrativas so de execuo imediata e tm a possibilidade de criar
obrigaes para o particular, independentemente de sua concordncia e,
em determinadas hipteses, podem ser executadas pela prpria
Administrao, mediante meios diretos ou indiretos de coao.
4.3.9 Princpio da hierarquia
Os rgo da Administrao Pblica devem ser estruturados de forma tal que

haja uma relao de coordenao e subordinao entre eles, cada um titular de
atribuies definidas na lei.
Como consequncia desse princpio, surge a possibilidade de reviso de atos
dos subordinados, delegao e avocao de atribuies, aplicao de penalidades;
do ponto de vista do subordinado, h o dever de obedincia.
Essa relao hierrquica s existe nas atividades administrativas, no nas
legislativas nem judiciais.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
62
REFERNCIAS
REFERNCIAS BSICAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 19
ed. Ver. Atual. Rio de Janeiro: forense; So Paulo: MTODO, 2011.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 ed. So Paulo: Atlas,
2011.
REFERNCIAS COMPLEMENTARES
ABRCIO, Fernando Luiz. O Impacto do Modelo Gerencial na Administrao
Pblica: Um Breve Estudo sobre a Experincia Internacional Recente. Braslia:
ENAP, Cadernos ENAP, n. 10, 1996.
ARAUJO, Luiz Alberto David. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito
Constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
BARROS JNIOR, Carlos S. de. Compndio de direito administrativo. So Paulo:
Max Limonad, 1963.
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 4. ed. So
Paulo: Saraiva, 2002.
BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 7. ed. Braslia: Unb, 1996.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6 ed. So Paulo: Malheiros,
2001.
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma
do aparelho do estado. Braslia: MARE, 1995.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
63
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Programa da Qualidade

no Servio Pblico PQSP: Instrumento de avaliao da gesto pblica 2001.
Braslia, DF: MP/Secretaria de Gesto, 2001.
BRESSER PEREIRA, L. C. Da administrao pblica burocrtica gerencial.
Revista do Servio Pblico, v. 120, n.1, Braslia, 1996.
BRESSER PEREIRA, L. C. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um
novo Estado. In: BRESSER PEREIRA, L. C. e SPINK, P. (orgs). Reforma do Estado
e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 1998.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. Coimbra:
Almedina, 1999.
CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Princpios Constitucionais da Administrao
Pblica (de acordo com a Emenda Constitucional n. 19/98). IN: MORAES,
Alexandre. Os 10 anos da Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999.
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 11 ed. So
Paulo: Malheiros, 1998.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo; 18 ed. Rio
de Janeiro: Lmen, 2007.
CHIAVENATO, I. Introduo teoria geral da administrao. 3 ed., So Paulo: Mc
Graw-Hill, 1983.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao de Recursos Humanos: fundamentos
bsicos. 5 ed. So Paulo: Atlas, 2003.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. 1 Ed. Rio de Janeiro:
Editora Campus, 2006.
CRETELLA JUNIOR, Jos. Comentrios Constituio brasileira de 1988. Rio de
Janeiro, Forense Universitria, 1989, v. 1.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19 Ed. So
Paulo: Saraiva, 1995.
DELGADO, Maurcio Godinho. Curso de direito do trabalho. 4. ed. So Paulo: LTr,
2005.
EQUIPE RIDEEL. Dicionrio Rideel de expresses latinas. So Paulo: Rideel, 2009.
FALLER, Bruno Cesar. Motivao no servio pblico: um estudo de caso da
Secretaria de Administrao da Prefeitura Municipal de Santa Cruz do Sul.
Dissertao de Mestrado. Porto Alegre: 2004.
FARIAS, Talden. Princpios gerais do direito ambiental. Revista prim@ facie ano 5,
n. 9, jul./dez. 2006, pp. 126-148.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
64
GUIMARES, Deocleciano Torrieri (org.) Dicionrio compacto jurdico. 14 ed. So

Paulo: Rideel, 2010.
MARINI, Caio. Crise e Reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao
do servidor In: Petrucci, Vera e Schwarz, Letcia - Administrao Pblica Gerencial: a
reforma gerencial de 1995 Ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no
limiar do Sculo XXI , Editora UnB, Braslia 1999.
MARTINS, Luciano. Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Ps-64. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1985.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros,
1990, 1996, 2003.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. So
Paulo: Malheiros, 1981.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1980, 1992.
MILAR, dis. Direito do ambiente. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do Direito Administrativo. 2. ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
NEVES, Gustavo Bregalda; LOYOLA, Kheyder (orgs.). Vade Mecum esquematizado
de doutrina. So Paulo: Rideel, 2011.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma Nova Gesto Pblica. So Paulo: FGV
Editora, 2005.
Publicaes. Cadernos MARE (da Reforma do Estado). Disponvel em:
<http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/cadernosmare
SERESUELA, Nvea Carolina de Holanda. Princpios constitucionais da
Administrao Pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002.
Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3489>. Acesso em: 3 jul. 2011.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15 ed. So Paulo:
Malheiros, 1998.
STORCK, Vera Sueli. A Reforma Administrativa do Governo Collor. Revista de
Administrao, FGV, So Paulo, v. 27, n 3, p. 66-77, jul-set 1992. p. 70.
STUMM, Raquel Denize. Princpio da proporcionalidade no direito constitucional
brasileiro. Porto Alegre: Livr. Do Advogado, 1995.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
65
TCITO, Caio. "Abuso de Poder Administrativo no Brasil". In: Temas de Direito

Pblico (Estudos e Pareceres). 1 Vol. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
TAPAJS, Vicente. Organizao administrativa e poltica do imprio. V.8. Cadernos
ENAP, 1984.
Telefone: (0xx31) 3865-1400

Módulo04 - Teoria Geral e Princípios

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Módulo04 - Teoria Geral e Princípios

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

U N I V E R S I DA D E

TEORIA GERAL E PRINCPIOS DO

0800 283 8380

Nosso Direito Administrativo vem assumindo novas feies desde a

implicitamente distribudos ao longo da Constituio Federal de 1988. Aps a

MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO

(2011, p. 183), princpios so ideias centrais de um sistema e determinam o alcance

UNIDADE 2 NOES BSICAS DO DIREITO

Antes porm de adentrarmos em detalhes do ramo do direito pblico,

2.1 Estado e governo: formas, poderes, sistema

Estado pessoa jurdica territorial soberana, formada pelos elementos: povo,

convivncia em um mesmo territrio, de diferentes entidades polticas

Na federao no existe direito de secesso. O direito de voltar atrs e

Representando uma diviso estrutural interna, visando ao mesmo tempo

Sobre os sistemas de governo, importante frisar que de acordo com o modo

presidencialismo a sua flexibilidade e capacidade de reao opinio pblica: este

Quanto s formas de governo, esta se d pela maneira como institudo e

2.2 Contribuies do Direito Francs e Ingls

Ao regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos

dos autores consultados trabalhem tambm com as contribuies do Direito Alemo

Resumidamente as influncias norte-americanas foram no que diz respeito:

(ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

2.3 O Direito Administrativo Brasileiro

Quem nos oferece uma histria minuciosa acerca do desenvolvimento do

Entretanto, conforme antes explicado, afirmar que no Brasil o controle da

apresentando as razes de fato e de direito que entenda comprovarem a

As principais tendncias do direito administrativo, no momento atual j

possvel dizer que se trata apenas de um captulo do direito administrativo,

2.4 As fontes e objeto do Direito Administrativo

Embora a lei seja a principal fonte do Direito Administrativo, temos ainda a

2.5 Conceito de Direito Administrativo

Mediante as breves consideraes acerca do direito administrativo chegamos

especfica, as funes de governo, que no constituem objeto de estudo do Direito

2.5 Sentidos e organizao da Administrao Pblica

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) doutrina que a expresso

Assim, analisando os sentidos subjetivo e objetivo, verifica-se, quanto ao

a expresso pode tambm significar o conjunto de agentes, rgo e

Deve-se ressaltar que no se pode confundir, sob o aspecto subjetivo, a

UNIDADE 3 EVOLUO DOS MODELOS DE GESTO

O patrimonialismo considerado o comeo de tudo e tem sua origem no

democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se

administrativo se definiu e se tornou elemento de dominao da vida pblica, ou

folha que significava vivendo s custas da folha de pagamento do Estado

LUCIANO MARTINS (1985) conclui que o patrimonialismo, o clientelismo, a

3.2 Administrao Pblica Burocrtica

Para IDALBERTO CHIAVENATO (2006), a burocracia uma organizao na

as coisas devem ser realizadas. As caractersticas no entender de Weber so as

IDALBERTO CHIAVENATO (1983, p. 617), em contrapartida, diz que a

um processo de racionalizao que acabou por criar as primeiras carreiras pblicas,

caractersticas marcantes da burocracia, com o passar do tempo, surgiram pontos

3.3 Administrao Pblica Gerencial

Na retrospectiva feita por FERNANDO LUIZ ABRCIO (Caderno 10, ENAP,

Em seguida, surge nos anos de 1980 o movimento do New Public

A administrao gerencial est orientada para o cidado e baseada na

Neste novo modelo, torna-se essencial para a administrao pblica: ser

Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior

administrao pblica burocrtica.

A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos

UNIDADE 4 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA

Igual concepo nos oferece TALDEN FARIAS (2006, p. 3) ao ressaltar que a

ramo de conhecimento ou proposio lgica bsica em que se funda um

aplicados diretamente a uma relao jurdica. Para o autor, as trs funes

os princpios gerais so apenas normas fundamentais ou generalssimas do

Para Bobbio no h dvida: os princpios gerais so normas como todas as outras.