DERECHO DE CIUDANA: DEL CONCEPTO CLSICO AL

CONTEMPORNEO
El concepto de ciudadana tiene su origen en Grecia, donde se
acu por vez primera en Atenas, la ciudad-Estado helena por
excelencia. Por aquel entonces, la expresin, que como veremos
ms adelante tena un significado que dista del que hoy
conocemos, tan solo consideraba ciudadanos a los varones
libres, mayores de edad y nacidos en la ciudad. Un grupo
reducido del que se quedaba fuera la mayor parte de la
poblacin.
Desde estos primeros pasos, el concepto de ciudadana se ha
ido esculpiendo durante siglos, alternado etapas en las que goz
de protagonismo con perodos en los que fue relegada a un
oscurantismo casi total, desde la Grecia y la Roma clsicas,
hasta el Renacimiento, pasando por la Edad Media. Sin embargo,
fue con la llegada de la Revolucin Francesa (1789-1799)
cuando se asentaron las bases de una ciudadana moderna,
rompiendo en cierto modo con la concepcin del trmino que se
tena hasta ese momento. Segn el profesor Nez Encabo, fue
la Revolucin Francesa, en todo caso, la que invent el
concepto moderno de ciudadana, que vino a sustituir al ideal
ciudadano del mundo clsico. (2005:19).
La Declaracin de los derechos del Hombre y el Ciudadano de
1789, un documento fundamental considerado como precursor
de los derechos humanos, estableci la diferencia entre los
derechos fundamentales y los de ciudadana de los nacionales
franceses, pese a ello, al mismo tiempo en el texto se consider
que la base del derecho de Ciudadana tena su origen en el
reconocimiento previo de los derechos fundamentales, ya que

los de ciudadana establecidos por los franceses se basaban en

la condicin y dignidad de la persona. He aqu una de las
innovaciones introducidas en la poca revolucionaria, ya que
hasta el momento los derechos de ciudadana se haban basado
en la pertenencia a un territorio y en la descendencia original.
Los Derechos de Ciudadana se reservaban para los franceses, al
mismo tiempo que el individuo era sujeto universal de los
derechos, aunque la soberana nacional dependa de la voluntad
general de los ciudadanos. Derechos humanos y civiles eran
reconocidos como universales.
Como decamos ms arriba, antes de resaltar la importancia que
adquiere el concepto con la Revolucin Francesa, este es un
trmino al que se le ha ido dando forma a lo largo de siglos,
desde su origen en Grecia hasta llegar a lo que se considera
como el concepto contemporneo de ciudadana introducido por
el Thomas Humprey Marshall (1893-1981). El socilogo ingls,
en su ensayo Ciudadana y Clase Social, analiz la ciudadana a
travs de su divisin en tres elementos: el civil, el poltico y el
social. La singularidad del concepto contemporneo de
ciudadana resida en el necesario desarrollo de este ltimo
elemento, merced a la accin del estado redistributivo de la
riqueza o de bienestar. (2005: 23). Este planteamiento
consideraba que los derechos que conforman el elemento social
eran consecuencia de los derechos pertenecientes a los otros
dos niveles, es decir, el civil y el poltico. Al mismo tiempo,
Marshall restringa la ciudadana al individuo integrado en un
Estado-nacin determinado. La visin de ciudadana del
estudioso britnico equivale a lo que hoy se entiende por
nacionalidad.

Para Nuez Encabo, la visin de Marshall necesita una

renovacin y adaptacin a las necesidades actuales surgidas
como fruto del desarrollo. El concepto de ciudadana de
Marshall necesita ampliarse para integrar las nuevas demandas
democrticas. Porque precisamente el concepto de ciudadano se
refiere a una realidad dinmica. La ciudadana se ha ido
ampliando como resultado del desarrollo social y civil del Estado
Democrtico. (2005:23).

LA CONFIGURACIN DEL DERECHO DE CIUDADANA

DE LA UNIN EUROPEA
La creacin y desarrollo de un espacio comn europeo, que se
ha ido perfilando desde que finalizara la II Guerra Mundial, ha
ido abonando el terreno para el nacimiento de la ciudadana
europea. En este proceso, dos hechos han servido como caldo
de cultivo para la creacin de un marco cada vez ms global y
compartido, que llegan a poner en duda la concepcin
contempornea de Estado-nacin e incluso el concepto de
ciudadana que lleva asociado:
Por un lado, la globalizacin, resultado de la aparicin de las
nuevas tecnologas electrnicas y de Internet, que ha trado
consigo la ruptura de las barreras espaciales y fsicas,
propiciando de este modo la integracin y mundializacin de las
economas, clave en la unificacin europea. Por el otro, la
aparicin de sociedades cada vez ms multiculturales en las que

se fragmenta la terica homogeneidad de los Estados-nacin.

(2005: 25).
Con este panorama de fondo y a raz de las situaciones surgidas
del proceso de integracin en Europa tendr origen la
ciudadana europea, que se har necesaria debido a la
construccin de una nueva realidad.
Muchos autores sealan la Cumbre de jefes de Estado y de
Gobierno celebrada en Pars en 1974 como la fecha en la que
comienza a fraguarse el concepto de ciudadana europea. Sin
embargo, la primera ocasin en la que podemos atisbar la
intencin de ir ms all del carcter econmico inicial con el
propsito de configurar comunidades de ciudadanos lo
encontramos en el conocido como informe Tindemans, de 1976.
Elaborado por el primer ministro belga, Leo Tindemans, el
documento estaba encaminado, como hemos dicho antes, a
transformar la naturaleza de la Comunidad Econmica Europa
para traspasar la frontera de puramente econmico. El informe
propona una serie de pautas como la definicin de unos signos
externos de identidad europea, la creacin de un pasaporte
comn, etc. La idea no cuaj entre las autoridades y los jefes de
gobierno de la poca, sin embargo fue til como punto de
partida hacia la integracin.

Ms tarde, en septiembre de 1979, llegaron las elecciones al

Parlamento Europeo por sufragio universal y con ellas aparece
por vez primera uno de los elementos fundamentales de la
ciudadana: la participacin democrtica.

Cinco aos despus, en 1984, se cre el comit Europa para

los ciudadanos, colocndose a la presidencia el eurodiputado
italiano Pietro Adonnino. La comisin naci con el objetivo de
estudiar de qu modo la comunidad podra responder a las
expectativas de los pueblos europeos, adoptando las medidas
adecuadas para reforzar y fomentar su identidad y su imagen
ante los ciudadanos del mundo. Este organismo emiti los
informes Una Europa para el Pueblo, ms conocidos como los
Informes Adonninos, en los que se reflejaban una serie de
propuestas en relacin con la creacin de una ciudadana
europea, como la supresin de controles fronterizos o la
instauracin de un sistema general de reconocimiento y
equiparacin de ttulos universitarios.
En ese mismo ao, el Parlamento aprob el conocido como
Proyecto Spinellli, formalmente acuado con el proyecto de
Tratado de la Unin Europea, que present el eurodiputado
italiano Alterio Spinelli. Su artculo tercero recoga las siguientes
consideraciones sobre los ciudadanos de la unin europea.
Los ciudadanos de los Estados miembros son, por dicho
motivo, ciudadanos de la Unin () Los ciudadanos de la Unin
participan en la vida poltica de la misma bajo las formas
previstas por el presente Tratado gozan de los derechos que les
son reconocidos por el ordenamiento jurdico de la Unin y se
amoldan a las normas de la misma
En 1986 en el Acta nica Europea se establecieron una serie
de medidas que buscaban el objetivo de crear un panorama
favorable para la construccin de un mercado interior comn.
Aunque apenas recogi ninguna de las propuestas del Proyecto
Spinelli y tampoco de los Informes Adonnino, ya que el acta

centr su peso y atencin en el carcter econmico, fue

fundamental por establecer el proyecto poltico de la Unin
Europea. De este modo, pocos aos despus se convocaron dos
Conferencias Intergubernamentales (CIG) para la reforma de los
Tratados. Una se centr en la Unin monetaria y econmica y la
otra en la Unin poltica. Hasta este momento el peso tradicional
de los elementos econmicos en el proceso de integracin
haba lastrado, en cierto modo, el desarrollo de la unin poltica
y las necesidades de la ciudadana europea. Sin embargo, en las
conferencias pudieron ser tratados de manera exclusiva e
independiente.
Siguiendo las directrices establecidas en las CIG, el Consejo
europeo de Roma, en octubre de 1990, introdujo como elemento
esencial de la reforma de los Tratados la nocin de una
Ciudadana europea. Las caractersticas y derechos que se
establecan entonces se aproximaban a los que tres aos ms
tarde se recogieron en el Tratado de Maastricht, que vino a
confirmar la Ciudadana Europea.
Despus de la codificacin en el Tratado de Maastricht del
estatuto del ciudadano europeo y de sus derechos vinculados,
se lleva a cabo un proceso de consolidacin que pasa por los
Tratados de msterdam y Niza, de 1999 y 2000,
respectivamente. Ambos contuvieron avances en el contenido
de los derechos, ampliando su alcance y aplicacin. El primero
consolid el status jurdico del concepto de ciudadana. Mientras
que el segundo, que sigui la misma estructura que el anterior,
introdujo un hecho de relevancia: hacer posible la cooperacin
reforzada en el derecho de ciudadana que era impedida en el
Tratado de msterdam.

Segn Nuez Encabo, la ciudadana europea no impona ningn

tipo de deber a los ciudadanos de los Estados miembros. El
estatuto de ciudadana europea se contempla como un conjunto
de derechos a desarrollar, por lo que la Comisin queda obligada
a presentar cada tres aos una memoria al Parlamento, al
Consejo y al Comit Econmico y Social sobre la aplicacin de
disposiciones de la Parte Segunda del Tratado, en la que se
recoge todo lo relativo a la ciudadana europea.
Por otra parte, tambin se prev la Clusula abierta de
ciudadana, que posibilita la ampliacin del derecho de
ciudadana, con informes trianuales de la Comisin Europea.
(2005:27).
Posteriormente, en el 1997, la Comisin emiti el Segundo
informe sobre la Ciudadana de la Unin. Este documento se
centra en el desarrollo de todo lo relativo a la libre circulacin de
ciudadanos en el marco comn europeo y se hace hincapi en la
necesidad de mejorar la informacin que estos tienen sobre sus
derechos en esta materia. Entre las iniciativas llevadas a cabo
en el entorno de esta misin, conviene destacar la creacin de
una pgina de web de informacin denominada Ciudadanos.
Una aos ms tarde, el Parlamento Europeo aprob una serie de
medidas para ampliar los derechos de los ciudadanos europeos.
Desde la institucionalizacin del concepto reflejada en el Tratado
de Maastricht, las autoridades europeas perseguan una mayor
implicacin ciudadana en el proceso de integracin comunitaria.
As, gran parte de las medidas sealadas con anterioridad se
dirigan a reforzar y potenciar la identidad europea, el
sentimiento de pertenencia al nuevo espacio construido.

EL DERECHO DE CIUDADANA, PIEZA ANGULAR DE LA

CONSTITUCIN EUROPEA
La Constitucin Europea, con la que se ha pretendido sustituir
todos los tratados ya existentes y que convive con las
constituciones propias de cada pas miembro, supone un paso
de gigante, quiz el ms importante, en la evolucin de la
Europa de los mercaderes y de los Estados hacia la Europa de
los ciudadanos. En este texto, el desarrollo de los Derechos de la
Ciudadana ocupa una de las partes de mayor importancia y
pone de relieve el destacado papel de la ciudadana en el marco
comn.
Un gran salto que viene a ser el resultado de todo el trabajo
realizado con anterioridad en el entorno de la Convencin
Europea, que consigui crear un panorama favorable para la
creacin del texto constitucional.
En el Prefacio del Proyecto de la Constitucin ya se manifiesta la
importancia de la ciudadana, al incluirla como una de las tres
cuestiones fundamentales que deben desarrollarse la
Constitucin.
Se encomienda a esta Convencin que formule propuestas
sobre tres funciones: acercar a los ciudadanos al proyecto
europeo y a las instituciones europeas
El Artculo 1 de la Constitucin, por su parte, manifiesta que la
soberana de la Unin Europea reside en sus ciudadanos: la
presente Constitucin, que nace de la voluntad de los

ciudadanos y de los estados de Europa de construir un futuro

comn, crea la Unin Europea, a la que los estados miembros
confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes.
El carcter democrtico de los Estados europeos hace que basen
su soberana en los ciudadanos, por lo tanto en la Unin Europea
ocurrir lo mismo. De esta manera, el de ciudadana se
convierte en un concepto poltico y jurdico, previo y prevalente
sobre cualquier otro en la Unin Europea y tambin sobre los
Estados. Esto puede y debe tener consecuencias de lege
frenda en todo el desarrollo de la Unin Europea, a favor de la
Europa de los ciudadanos, por tanto, aunque se reconozcan
pueblos, naciones, regiones, comunidades locales y culturales,
etc. El concepto de ciudadana debe ser prevalente y los estados
europeos deben desarrollar sus polticas deben la Unin Europea
al servicio prioritario de los ciudadanos. Se vuelve a recuperar el
concepto de ciudadano de la Revolucin Francesa, ahora ms
all de los lmites territoriales de cada estado. (2005:28)
En este punto, es necesario hacer un inciso para diferenciar el
carcter legitimador de la ciudadana de las referencias a los
pueblos europeos. La Constitucin deja de manifiesto que no
existe un pueblo europeo, sino ciudadanos europeos, aunque s
hace alusiones a los pueblos europeos. Estos son objeto de la
accin europea, pero no son considerados como sujetos
legtimos de la Unin. El protagonismo y legitimidad de la
ciudadana del que hablamos, se pone de relieve en el
Prembulo de la Carta de Derechos fundamentales: al instituir a
la ciudadana de la Unin, crear un espacio de libertad,
seguridad y justicia, se sita a la persona en el centro de su
actuacin. De este modo, el trmino pueblos, presente en la
primera propuesta de redaccin del Artculo 1.1 de la

Convencin Europea y que propona una Unin entre los pueblos

de Europa, es sustituido por el de ciudadano. En palabras del
profesor Nez Encabo, este paso a la ciudadana europea
refleja el avance de ayer a hoy en la construccin europea.
(2005:29).
Esta preponderancia de la ciudadana se refleja tambin en el
Artculo I-19.1 de la Constitucin, que seala a las instituciones
europeas como las encargadas de defender los intereses de los
ciudadanos y de los estados miembros. As, se basa el
desarrollo de la Unin Europea en el compromiso del desarrollo
de los derechos ciudadanos. Por otra banda, la Constitucin, en
su Artculo I-6, introduce otra novedad con respecto a textos
anteriores al conceder a la Unin Europea la personalidad
jurdica.

CONTENIDO DEL DERECHO DE CIUDADANA

La Constitucin establece la primera referencia formal en su
Artculo I-10 en el que se alude a los derechos fundamentales y
de ciudadana de la Unin, efectuando una distincin entre
ellos. A diferencia de este, en la Parte Segunda, referida a los
Derechos de Fundamentales de la Unin, entre los cuales se
incluye el Derecho de Ciudadana. Por lo tanto, esta sera la
segunda referencia formal. La tercera se sita en una
declaracin anexa al texto constitucional.
Respecto a este tema, el profesor Javier Bernal, en su anlisis
Derecho de ciudadana: del proyecto de constitucin al nuevo
tratado de la Unin Europea, afirma que existe cierta confusin
acerca de lo que se entiende por derechos fundamentales y de

ciudadana europea. Bernal seala que todas las personas

tenemos derechos universales como el respecto de la dignidad
humana, derecho a la vida, etc., mientras que los que figuran en
la Constitucin Europea son exclusivamente para los ciudadanos
europeos. Ms adelante trataremos este tema con detenimiento.
Continuando con el Artculo I-10 conviene sealar que gran
parte de su importancia reside en que introduce una definicin
de ciudadana europea de la Unin.
Toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro,
posee la ciudadana de la Unin, que se aade a la ciudadana
nacional sin sustituirla.
De definicin ofrecida en este artculo se desprenden dos
criterios que conforman la peculiar naturaleza de este derecho
y que son fundamentales en la ciudadana europea. Por un lado,
se vincula su adquisicin y disfrute a contar con la nacionalidad
de un Estado miembro, sin apuntar ningn otro criterio o
condicin para su reconocimiento. Mientras, por otra parte, se
seala su carcter complementario, que no sustituye a la
ciudadana de origen, es decir, la nacional, sino que se aaden
as nuevas ventajas que pueden ser disfrutadas dentro del
marco comn de la Unin Europea.
Al margen de este apartado, en el Artculo III-123 se introduce
un tercer requisito en cuanto al derecho de la ciudadana. En
dicho artculo se seala que la ley o ley-marco europea podr
regular la prohibicin de la discriminacin por razn de
nacionalidad contemplada en el apartado dos del Artculo I-4.
Por lo tanto, la ciudadana europea no sustituye a la nacional
pero conlleva que la Constitucin comn de la Unin Europea
sea aplicada a todos los ciudadanos europeos sin discriminacin
de su diferente nacionalidad de origen. Este criterio se suma a
los dos anteriores, citados ms arriba, completando la definicin

de ciudadana. Este requisito se corresponde con el principio de

igualdad democrtica, tambin reflejado en la Constitucin y del
que ms tarde hablaremos.
A pesar de que el Artculo I-10 atribuye el derecho de ciudadana
solo a los nacionales de los estados miembros, como se
desprende de su definicin, en otros artculos se amplan
algunos de estos derechos, estableciendo as algunas
excepciones y lmites. El principio delimitador al que hacemos
referencia encuentra su excepcin los derechos de toda persona
o nacionales de terceros pases sin condiciones (Art. II-101) o
con las condiciones de residencia en un Estado miembro de la
Unin (Arts. II-102, 103, 104, 105).
Por otra banda, en el Art. I-10 tambin se concreta la ciudadana
europea en unos derechos determinados y se establecen ciertos
deberes vinculados a la ciudadana. Art. I-10.2: Los ciudadanos
de la Unin son titulares de los derechos y estn sujetos a los
deberes establecidos en la Constitucin. Los derechos
concretos de la ciudadana, que ya haban sido enunciados y
tratados en textos anteriores, son los siguientes:

El derecho de circulacin y residencia en cualquier

Estado miembro.

El derecho de sufragio activo y pasivo en las

elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
locales.

El derecho a la proteccin diplomtica y consular; el

derecho a dirigir peticiones al Parlamento.

El derecho a recurrir al Defensor del Pueblo europeo;

el derecho de dirigirse a Instituciones comunitarias.

La Constitucin dedica el Ttulo V de la Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unin a la ciudadana desde el Art. II-96.
Aqu se establece una relacin de derechos ms amplia que la
anterior, correspondiente al Art. II-10, y que incluye variaciones
en algunos de ellos. A la lista que se puede ver ms arriba se
aaden: el derecho de peticin; el derecho de acceso a los
documentos y el derecho a una buena administracin. A
continuacin situaremos la lupa sobre alguno de estos derechos
para analizarlos con detenimiento.
Art. II-105. Derecho de circulacin y residencia en
cualquier Estado miembro
Como se seala en su enunciado, este artculo hace referencia a
dos derechos diferentes: el derecho de circulacin y el derecho a
residir en cualquier Estado miembro de la Unin de la Europea.
El primero de ellos implica la idea de eliminar los controles de
personas fronterizos en el territorio comn de la Comunidad. As
los pases de la Unin Europea, no debern establecer ms
controles que los exigidos a sus propios ciudadanos, como en
textos posteriores se estableci. Por otra banda, el segundo
ofrece la posibilidad de establecerse en cualquier pas de los
que figuran en la lista de miembros, diferente de a aquel del que
se es nacional. Por supuesto, el ciudadano que decida residir en
un Estado que no es el suyo tendr que ajustarse a las normas
del pas que ha elegido.
La Constitucin Europea y la Carta de Derechos Humanos
recogen los dos siguientes derechos que vamos a analizar en
dos artculos por separado, dotndolos as de mayor presencia y
visibilidad. En otros textos aparecen en un solo artculo.

Arts. II-99 y II-100. Derecho de sufragio activo y pasivo

en las elecciones al Parlamento Europeo y en las
elecciones municipales
La Constitucin Europea y la Carta de Derechos Humanos
recogen estos dos derechos por separado, en dos artculos,
dotndolos as de mayor presencia y visibilidad. En otros textos
aparecen en un solo artculo.
Este derecho ofrece la posibilidad de ser elector y elegido en
tantos en las elecciones al Parlamento Europeo como en las
municipales en las misma condiciones que los nacionales de
dicho Estado. De estas ltimas palabras, se desprende que
cualquier europeo puede ser elector o elegido en cualquier pas
miembro. La definicin de estos derechos en la Constitucin es
reducida, ya que deja en normas de desarrollo la concrecin de
su contenido. El principal cambio que se produce en los dos
textos citados con anterioridad es que en la definicin del
derecho se incorporan las caractersticas del sufragio universal,
que como reza el artculo debe ser libre, directo y secreto. No
ocurre lo mismo en lo referido a las elecciones municipales, ya
que no se especifican las caractersticas del proceso,
probablemente porque es una competencia propia de cada pas
miembro, por lo que cada Estado definir y establecer las
suyas, por supuesto siempre que estn amparadas por la
legislacin europea.
Art. II-101. Derecho a una buena administracin
El Artculo II-101 de la Constitucin, referido a derecho a una
buena administracin se divide en cuatro apartados. El primero
de ellos recoge el derecho de los ciudadanos a que las

instituciones europeas traten los asuntos que se le presenten

con forma imparcial, equitativa y en un plazo de tiempo
razonable. Por lo tanto, tambin se establece un deber para
dichos organismos. Aunque se trata de caractersticas que se
presupone que las instituciones tienen, al aparecer plasmado en
la Constitucin se evita que sean ignoradas.
En el segundo apartado, viene a reforzar el anterior, ya que
establece que toda persona tiene derecho a ser escuchado
antes de que se tome una medida individual que le afecte
desfavorablemente, a acceder al expediente que le afecte y
seala la obligacin de la Administracin a motivar sus
decisiones. As, el ciudadano ve reforzada su seguridad en
relacin con las instituciones europeas.
En el tercer apartado reconoce el derecho del ciudadano a que
la Unin repare los daos causados a travs de sus instituciones
o agentes en el ejercicio de sus funciones, as se le concede
cierto grado de responsabilidad a las instituciones por sus
acciones. El cuarto y ltimo apartado, reconoce el derecho toda
persona a dirigirse y obtener respuesta de las instituciones en
su propia lengua, por supuesto siempre que sea una de los
idiomas de la Constitucin.
Art. II-102. Derecho de acceso a los documentos
Manifiesta el derecho de los ciudadanos de la Unin y la persona
fsica o jurdica que resida o tenga domicilio social en un pas
miembro a acceder a los documentos de las instituciones,
rganos y organismos europeos, cualquiera que sea soporte. A
travs de este artculo se refleja la voluntad de que en la Unin
rija un alto de grado de transparencia.

Art. II-103. El Defensor del pueblo

Este artculo establece el derecho a acudir al Defensor del
Pueblo Europeo para que sean sometidos a su juicio casos de
mala administracin en la actuacin de las instituciones,
rganos y organismos europeos. De este ltimo grupo, la
Constitucin excluye al Tribunal de Justicia de la Unin Europea
en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Al igual que
ocurre con el derecho de acceso a los documentos es aplicable a
los ciudadanos y tambin a la persona fsica o jurdica que
resida o tenga domicilio social en un Estado de la Unin
Europea. Se trata de un artculo que refuerza el control
democrtico y que para los ciudadanos supone un elemento de
proteccin extrajudicial de sus derechos e intereses. El Art. III335 ampla este derecho.
Art. II-104. Derecho de Peticin
Aplicable a las mismas personas que el anterior, reconoce el
derecho de realizar peticiones ante el Parlamento Europeo.
Tambin se ampla a travs del Art. III-334.
Art. II-106. Proteccin diplomtica y consular
Este derecho consiste en la posibilidad de recibir proteccin,
ayuda o atencin consular, en un tercer pas en el que no est
representado el Estado de que se sea nacional, por parte de las
autoridades diplomticas o consulares de cualquier Estado
miembro, acogindose a este servicio en las misma condiciones
que los nacionales de dicho Estado. Podra considerarse un

derecho especial, ya que tcnicamente no se ejerce en el

territorio comunitario europeo.

APLICACIN DEL DERECHO DE CIUDADANA

Para la aplicacin del articulado del derecho de ciudana europea
recogido en la Constitucin hay que tener en cuenta el Ttulo VII
de la Segunda Parte de dicho texto Disposiciones generales que
rigen la interpretacin y la aplicacin de la Carta. Esto es as,
porque la Carta de Derechos Fundamentales integra tambin el
derecho de la ciudadana. Esta es una muestra ms de la
confusin a la que anteriormente aludamos entre los dos tipos
de derechos, los fundamentales y los de ciudadana. De los
artculos incluidos bajo el ttulo que citamos ms arriba, no
todos se pueden aplicar a la ciudadana formal o especfica
europea. Los aplicables son los siguientes: Art. II-111. mbito de
aplicacin; Art. II-112 Alcance de los derechos y principios; Art.
Prohibicin del abuso de derecho. Estos artculos estn
recogidos en el Anexo.
Al margen de lo anterior, estos derechos se entienden en el
marco de un principio esencial para la construccin de la Unin
Europea y que ha estado presente desde los primeros pasos de
sta. Se trata del principio que prohbe la no discriminacin por
nacionalidad. Todos estn obligados a respetar este principio, los
Estados miembros, las instituciones, los rganos y organismos
de la Unin Europea y las personas fsicas y jurdicas.
As, es la Parte III de la Constitucin, en su Ttulo II: No
discriminacin y ciudadana, donde se establecen con mayor
precisin los principios de aplicacin del derecho de ciudadana
que deben regir en Europa. Este ttulo tiene por objeto el
establecimiento de algunos instrumentos jurdicos y medidas

que garanticen los derechos derivados de la ciudadana europea

y la no discriminacin en particular. Son de carcter
programtico, se reiteran algunos de los derechos y se
establecen, como decimos, las polticas necesarias para hacerlos
efectivos. En el caso concreto de la ciudadana se establecen
medidas para libre circulacin y residencia (Art. III-125), el
sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y al
Parlamento Europeo (Art. III-126), la proteccin diplomtica y
consular (Art. III-127) y el uso de lenguas (Art. III. 128). Estos
Artculos se encuentran en el Anexo.
En lneas generales en ellos se reitera la potestad de la Unin
Europea a realizar acciones que faciliten el cumplimiento de los
derechos a los que hace referencia, siempre y cuando la
Constitucin no haya previsto ya poderes para ese efecto.
En cuanto al derecho de libre circulacin y residencia, bajo las
premisas anteriores, tambin se establece que una ley o ley
marco europea podr fijar medidas referentes a los pasaportes,
documentos de identidad, permisos de residencia o cualquier
otro documento asimilado, as como medidas referentes a la
seguridad social o a la proteccin social. Para ello, el Consejo se
ha de pronunciar por unanimidad previa consulta al Parlamento.
Del mismo modo se ha de actuar para determinar los
procedimientos para el ejercicio del sufragio pasivo o activo en
las elecciones al Parlamento Europeo y en las municipales.
Respecto a este tema, la Constitucin tambin seala que
dichos procedimientos podrn establecer excepciones siempre
que estn justificadas por problemas un pas miembro.
En cuanto al Art. III-127, se seala que sern los Estados
miembros los encargados de llevar a cabo las negociaciones
internacionales necesarias para garantizar la proteccin
diplomtica y consular. En este caso, una ley europea del

Consejo podr establecer las medidas necesarias para facilitar

dicha proteccin, dicho organismo se pronunciar previa
consulta al Parlamento, aunque en este caso no especifica si
tendr que hacerlo por unanimidad.
Finalmente, en el Art. III-128, referido al uso de las lenguas, la
Constitucin nos remite en este punto a una serie de artculos
en los que enumeran las instituciones y rganos en los que se
contempla este derecho, a los que hay que sumar el Defensor
del Pueblo, as como los idiomas que se acogen a l.
Bajo el paraguas del Ttulo II: No discriminacin y ciudadana, se
encuentra tambin el Art. III-129 que hace referencia a la
clusula abierta del derecho de ciudadana. Se trata de una
cuestin que el profesor Nez Encabo considera clave para el
desarrollo del derecho de ciudadana en un futuro inmediato
para ampliar los supuestos formales de ciudadana actualmente
todava muy limitados e insuficientes. (2005:42)
Segn dicho artculo, cada tres aos la Comisin informar al
Parlamento Europeo, al Consejo y al Comit Econmico y Social
sobre la aplicacin del artculo I-10 y del presente ttulo. Dicho
informe tendr en cuenta el desarrollo de la Unin. Sobre dicha
base, y sin perjuicio de las restantes disposiciones de la
Constitucin, los derechos previstos en el artculo I-10 podrn
completarse mediante ley o ley marco europea del Consejo. ste
se pronunciar, por unanimidad, previa aprobacin del
Parlamento Europeo. Dicha ley o ley marco slo entrar en vigor
una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales
Es necesario detenerse aqu en la figura constitucional de
cooperacin reforzada. Se denomina as al sistema de
integracin diferenciada por el que un grupo de pases de la UE
puede trabajar conjuntamente en un mbito particular incluso si

los otros pases no son capaces de unirse en esa fase o no estn

dispuestos a hacerlo. Permite que aquellos que queden fuera de
la cooperacin se incorporen ms tarde si as lo desean. Quienes
participen en una cooperacin reforzada crearn un acervo
particular (los actos adoptados en el marco de una cooperacin
reforzada no formarn parte del acervo de la Unin) que se ir
desarrollando y que se aplicar a todos aquellos que se unan
con posterioridad, los cuales tendrn que aceptar unas normas
en cuya elaboracin no habrn participado.
Este concepto se recupera con el Tratado de Niza y est
presente tambin en la Constitucin, que da un paso adelante
en agilizar el recurso a este mecanismo. En dicho texto, con
respecto a anteriores tratados, se simplifican los procedimientos
iniciales de autorizacin y los relativos a la posterior
participacin de otros Estados miembros. Adems, como
principales novedades, el umbral mnimo de participacin se fija
en un tercio de los Estados miembros.
La Constitucin excluye de la cooperacin reforzada materias
como la poltica exterior y de seguridad comn o los asuntos de
competencia exclusiva de la Unin. Sin embargo no queda
excluida la cooperacin reforzada del campo de desarrollo de la
ciudadana europea. En este sentido, este cauce se considera de
vital importancia para el avance de sta y para la existencia de
una Unin Europea democrtica.
A juicio de lo ocurrido en los ltimos aos, resulta evidente que
la Unin Europea se ampla y que en futuro seguir hacindolo.
Por ello, para facilitar la gestin de un panorama tan complejo y
heterogneo resulta necesaria una mayor flexibilizacin, para
poder dar cabida a las opiniones de los diferentes pases
miembros de una forma justa y ordenada. A pesar de que, como
decamos antes, la Constitucin ha simplificado procedimientos,

ante la evidente dificultad de los Estados para llegar a acuerdos

urge dar un mayor protagonismo a la integracin diferenciada y
a este mecanismo en particular. Esto allanara el camino hacia
una Unin ms democrtica y abrira vas de desarrollo del
derecho de la ciudadana, como ya se ha dicho.
Despus de este inciso, conviene decir que los derechos de
ciudadana tratados cuentan con una serie de explicaciones y
consideraciones en el Anexo a la Constitucin, en las
Declaraciones relativas a disposiciones de la Constitucin en el
apartado explicaciones sobre la Carta de los Derechos
fundamentales, Ttulo V sobre Ciudadana. A travs de esta
informacin se puede entender con mayor detalle estos
derechos, ya que se amplan y aclaran cuestiones que en los
propios artculos no se comentan. Sin embargo, por lo farragoso
de la informacin y la extensin de este trabajo hemos decidido
situar este documento en el Anexo.

CIUDADANA Y DEMOCRACIA
Continuando con nuestra exposicin, toca ahora hacer una
nueva parada, esta vez en el Ttulo VI de la Constitucin, que
lleva por ttulo: De la vida democrtica de la Unin. El articulado
de este apartado tiene como base el tratamiento de la
interrelacin entre la democracia y la ciudadana en marco de la
Unin Europea. De hecho, este Ttulo debe ponerse en
comparacin con el Art. I-10, relativo a la ciudadana de la
Unin, as como con los Arts. II-37 al II-44 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin, que recogen todos los
derechos vinculados a la ciudadana de la Unin.

El Art. I-44 establece el principio de igualdad democrtica de los

ciudadanos europeos, al que ya nos referimos con anterioridad y
que ahora enunciamos con mayor detalle.
La Unin respetar, en todas sus actividades el principio de
igualdad de sus ciudadanos, estos gozarn por igual de la
atencin de las instituciones europeas
Este caso es una muestra ms del desorden con el que se
encuentra recogido en la Constitucin todo lo referente a la
ciudadana europea. Segn el profesor Nez Encabo, este
artculo debera haberse insertado ordenadamente el Artculo I10, en el que se establecen los derechos referidos a la materia
que nos ocupa. (2005:44)
En lo que resta, este Ttulo incluye los artculos consagrados a la
democracia representativa, la democracia participativa, la
transparencia, el acceso a los documentos, la proteccin de
datos personales, el Defensor del Pueblo Europeo y el papel de
los interlocutores sociales y las iglesias.
Se trata de un conjunto de artculos de carcter relevante, ya
que acentan la preponderancia de la participacin ciudadana
para que exista una Unin Europea democrtica.
Al igual que con el artculo anterior, relativo a la igualdad
democrtica, Nez Encabo considera que algunos de estos
apartados se encuentran fuera de lugar. As es el caso de la
iniciativa legislativa ciudadana, las referencias al Defensor del
Pueblo, que considera que deberan ir incluidas en el en
articulado formal de la ciudadana ya citado, o tambin lo
referido a la transparencia de las instituciones. Sin embargo, el
profesor sentencia que nos podemos contentar con lo que
abunda, si es bueno, aunque sea desordenado, no daa. (200544).

LA CIUDADANA EUROPEA EN UN MARCO COMN DE

LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
La Constitucin Europea establece que el desarrollo de ciudana
est supeditado a un triple espacio de libertad, seguridad y
justicia, donde debe hacerse efectivo este derecho. La creacin
de un marco comn que cumpla estas garantas ha sido una de
las seas de identidad de la Unin Europea desde su creacin.
As lo resalta la Constitucin, ya en el Prembulo de la Carta de
Derechos Fundamentales donde indica que al instituir a la
ciudadana de la Unin a crear un espacio de libertad, seguridad
y justicia se sita a la persona en el centro de su actuacin.
Este

aspecto

se

trata

en

diversos

puntos

del

texto

constitucional, sirva de muestra la Parte I-Art. 41, que despus

se desarrolla en la Parte III, Ttulo III, captulos IV: Seguridad,
libertad y justicia. A lo largo de este captulo se establecen
medidas

y polticas destinadas a regular la inmigracin y los

flujos migratorios que en el marco comn se produzcan, as

como un trato equitativo a estas personas, entre otras
regulaciones.
Por otra banda, ms all de este captulo, se establecen
disposiciones y medidas sobre el caso de los nacionales de
terceros pases que residan legalmente en alguno de los Estados
miembros. Aunque este lo abordaremos a

continuacin,

conviene decir que la Constitucin deja la puerta abierta al

reconocimiento

del

supuesto

de

ciudadana

europea

nacionales de terceros pases, como bien se establece en el Art.

II-105: podra concederse este derecho de ciudadana europea
a los a los nacionales de terceros pases que residan legalmente
en el territorio de un Estado miembro. Correspondera a una ley
o ley marco definir este nuevo status.

Se trata de un tema polmico, delicado y de actualidad, que ha

condicionado o influido las polticas de inmigracin del algunos
Estados

miembros

en

la

ltima

dcada.

Las

medidas

desarrolladas en esta materia han dado lugar a nuevos

supuestos de ciudadana que rompen en cierto modo con el
requisito de ser nacional de un Estado miembro para disfrutar de
la ciudana europea. Cuando hablamos de las cooperaciones
reforzadas empleamos un trmino al que recurrimos de nuevo
para aplicarlo en esta cuestin: flexibilidad.
Desde el nacimiento de la Constitucin Europea, el desarrollo
que en ella se hace de los derechos de los inmigrantes en el
marco comn ha estado rodeado de una intensa polmica.
Desde diversos sectores de expertos y polticos se ha tildado el
trato dado en este texto a los derechos de los nacionales de
terceros pases de excesivamente desigual. Aguelo y Chueca
consideran esta cuestin como una de las lagunas o carencias
principales que presenta la Constitucin. (2005: 5).
Precisamente es el mbito de la ciudadana donde esta
desigualdad se hace ms patente. A grandes rasgos, se puede
decir que el derecho a sufragio en las elecciones al Parlamento
Europeo es exclusivo de los ciudadanos de la Unin (Art. II-99),
del mismo modo ocurre en las municipales (Art. II-100). Por otra
banda en el Art. II-105 se restringe la libertad de circulacin y
residencia a los ciudadanos de la Unin, aunque se seala en el
segundo prrafo que

podr concederse la libertad de

circulacin y residencia a los nacionales de terceros pases

que residan legalmente en un Estado miembro. Segn seala la
catedrtica de Antropologa de la Universidad de Sevilla, Emma
Marn Daz, en La Constitucin Europea y la Inmigracin, en el
caso de los inmigrantes regularizados la libertad de circulacin y
establecimiento

deja

de

ser

un

derecho

inherente,

para

convertirse en una posibilidad, en la medida en que su

concesin es una facultad potestativa de un ente que queda sin
definir.

El

anlisis

realizado

pone

de

manifiesto

la

diferenciacin entre los derechos de unos y de otros. Por ello,

antes enuncibamos de nuevo el trmino flexibilizar. Y es que la
Constitucin necesita ofrecer mayores prestaciones a la hora de
facilitar la ampliacin de la ciudadana europea a personas que
estn en territorio del marco comn. Por supuesto, siempre bajo
las premisas jurdicas y de seguridad, que garanticen que estos
comparten los valores que dan identidad a la Unin Europea. A
juicio de Nez Encabo, esto debera servir de puente en la era
de la globalizacin para llegar a conseguir algn da una
ciudadana mundial que preconizaba Manuel Kant (2005:49)

ACCIONES PARLAMENTARIAS PARA EL DESARROLLO

DE LA CIUDADNA EUROPEA
La Constitucin establece que los ciudadanos estarn
directamente representados en la Unin Europea, es a lo que
antes nos referamos cuando hablbamos del principio de
democracia representativa. El organismo elegido para que dicha
medida se haga efectiva es el Parlamento Europeo. (Arts. I-45.2
y I-20.2).
Art. I-45.2. Los ciudadanos estarn directamente representados
en la Unin a travs del Parlamento Europeo.
De esta forma, dicha institucin debera convertirse en el cauce
de

la

democracia

ciudadanos

representativa

participativa

de

los

de la Unin. A esta tarea debern sumar su

esfuerzo tambin los partidos polticos de dimensin europea

(Art. I-46.4), regulados por ley europea, para ayudar a formar la
conciencia poltica europea y a expresar la voluntad de los
ciudadanos
De vital importancia tambin es el papel desempeado por los
parlamentos de los Estados nacionales, que en colaboracin con
las instituciones comunitarias debern contribuir a la vida
democrtica de la Unin.
As, la Constitucin fija una serie de medidas dirigidas a
fomentar una Unin democrtica, con una gestin cristalina
basada en el equilibrio entre los rganos europeos y nacionales,
para que instauren el sentimiento de confianza entre los
ciudadanos, motor de la Unin. El derecho de transparencia y
acceso a los documentos

por parte de los ciudadanos se

complementa en el texto constitucional con el Protocolo sobre el

cometido

de

los

Parlamentos

nacionales

en

el

marco

comunitario. En este punto, se establece el principio de

publicidad a las reuniones de del Consejo de la Unin cuando
adopte una propuesta legislativa. De igual modo se actuar con
los proyectos de actos legislativos y las actuaciones e informes a
las que se refiere el protocolo la funcin de los parlamentos
nacionales. Por otra banda, en este Protocolo del Ttulo II, se
hace referencia tambin a la cooperacin entre los parlamentos
nacionales y el Parlamento Europeo, estableciendo en el Art. I42.2

que

los

primeros

deben

constituirse

en

cauce

de

participacin en el desarrollo del espacio de libertad, seguridad

y justicia.
Una vez que la Constitucin entre en vigor, la representacin
ciudadana ser considerada tambin en la ponderacin de votos
en los rganos de la Unin. Para adoptar actos por mayora
cualificada en el Consejo Europeo y en el Consejo, de acuerdo

con el Art. I-25, ya no solo contar el nmero de Estados, sino

que se tendr en cuenta que representen el 65 por ciento de la
poblacin.

De

esta

forma,

una

vez

ms,

se

busca

la

PROPORCIONALIDAD

preponderancia de los ciudadanos.

DERECHO

DE

CIUDADANA,

SUBSIDIARIEDAD
La evolucin de la Unin Europea ha estado marcada, desde sus
orgenes, por la crtica al funcionamiento y equilibrio entre
instituciones, cuestionndose tambin la obediencia por parte
de los Estados miembros. Las crticas a la falta de dficit
democrtico

han

rodeado

siempre

los

principios

de

subsidiariedad y proporcionalidad en el marco comn.

En lo que aqu nos atae, estos dos principios, vinculados muy
estrechamente, estn legitimados en la primaca del derecho de
la ciudadana. En lneas generales, el primero de ellos trata de
garantizar que las decisiones tomadas sean cercanas a la
ciudadana y verifica que las acciones emprendidas a nivel
comunitario estn justificadas en el mbito nacional, regional y
local. Ya en el Protocolo sobre la aplicacin de ambos derechos
de la Constitucin se comienza resaltando este hecho: las altas
partes contratantes deseando asegurar que las decisiones
tomen los ms cerca posible de los ciudadanos de la Unin. En
cuanto a la proporcionalidad, esta se ocupa de establecer las
acciones de las instituciones europeas dentro de unos lmites
especficos.
La Constitucin Europea, en su Art. I-9, define el principio de
subsidiariedad de la siguiente manera: En los mbitos que no
sean de su competencia exclusiva, la Unin intervendr solo en
la medida en que los objetivos de la accin pretendida no

puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados

miembros, bien a nivel central o bien a nivel regional y local,
sino que pueden alcanzarse mejor debido a la dimensin o a los
efectos de la accin contemplada a nivel de la Unin. La
definicin

ofrecida

anteriormente

del

principio

de

proporcionalidad puede ser completada con el Art. II-11, en la

que se establece que el contenido y la forma de la accin de la
Unin no excedern de lo necesario para alcanzar los objetivos.
La Constitucin establece que las instituciones debern aplicar
estos dos principios y encomienda a los parlamentos nacionales
una atencin a su vigilancia.
En este punto, vuelve a tener especial consideracin la
tendencia a crecer que parece seguir la Unin Europea. Los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad irn cobrando
mayor peso a medida que el marco comn se ample. Ya que de
esta manera las decisiones a nivel europeo se harn cada vez
ms necesarias para poner solucin a temas cada vez ms
prximos a la ciudadana europea.
Respecto a esto, Nez Encabo apunta que muchas de las
acciones referentes a las polticas generales interiores de la
Unin de la Parte III de la Constitucin deberan desembocar en
el futuro en derechos de ciudadana para que las acciones de la
Unin Europea sean coherentes con el Art. III-115: la Unin
velar por la coherencia entre las diferentes polticas y acciones
contempladas en la presente Parte, teniendo en cuenta el
conjunto de sus objetivos y observando el principio de atribucin
de competencias. (2005:52)

DE LA CONFUSIN A LA TRIPLE DIMENSIN DEL

DERECHO DE CIUDADANA

A lo largo del presente trabajo se ha aludido en reiteradas

ocasiones al desorden con el que la Constitucin Europea
desarrolla todo lo relativo a los derechos de ciudadana, as
como a la confusin existente entre estos y los derechos
fundamentales.
Antes de explicar las causas de este trato conviene ofrecer
primero una panormica de esta situacin. La integracin de la
Carta de los Derechos Fundamentales en la Constitucin
Europea, trae de la mano dos novedades de vital importancia
para el desarrollo del derecho de la ciudana. Por una banda, la
Unin adquiere personalidad jurdica y, por la otra, los derechos
fundamentales se constitucionalizan, por lo que su proteccin
se asegura as en el todo el mbito del marco comn. Como
consecuencia

los

ciudadanos

estarn

ms

protegidos

jurdicamente y la Unin trabajar as por garantizar sus

derechos fundamentales, independientemente que cada Estado
deba respetarle de acuerdo a sus propias Constituciones.
Por supuesto, que los derechos de la ciudadana se acogen a lo
dicho en el prrafo anterior, pues se encuentran integrados en el
Captulo V de la Carta de Derechos Fundamentales. Este ltimo
hecho, produce que en muchas ocasiones se confundan unos
con otros, por ello conviene diferenciarlos. El problema principal
que plantea el Captulo V es el de la correccin misma de la
categora derechos de ciudadana, porque pone en cuestin un
elemento supuestamente esencial del concepto de derechos
fundamentales: su universalidad. Estos ltimos son universales,
por lo que no son excluyentes a ninguna persona. Los de
ciudadana no lo son, son excluyentes para los no titulares y se
refieren al ejercicio de determinados derechos, en la vida social
y en territorios concretos de determinadas personas.

La

existencia de estos ltimos, exige que primero se garanticen los

fundamentales. Constituyen as la base para que el desarrollo de

los derechos de ciudadana. De este modo, los derechos
fundamentales en su condicin de universales deberan ser
reconocidos tambin

a los

extranjeros

y no solo

los

ciudadanos. En esta cuestin, la Constitucin necesita de

nuevos arreglos que ofrezcan una diferenciacin clara, con un
desarrollo ordenado de los derechos de ciudadana, ya que si no
las confusiones darn lugar a reclamaciones de extranjeros,
inmigrantes y no nacionales de terceros pases.
A juicio del profesor Nez Encabo, un desarrollo ordenado del
Derecho

de

ciudadana

europea,

debera

integrar

tres

dimensiones o clases diferentes de derechos de ciudadana:

1. El

Derecho

bsico

prioritario

de

ciudadana

que

desarrollara y garantizara la aplicacin de los derechos

fundamentales en su generalidad tanto los reconocidos
como derechos o como principios.
2. El

Derecho

Formal

especfico

de

ciudadana,

principalmente del Captulo V de la Parte II de la

Constitucin

Europea

del

Art.

I-10

que

integran

principalmente derechos civiles y polticos y de los cuales

se

prev

su

ampliacin

en

la

clusula

abierta

de

ciudadana.
3. Los Derechos de ciudadana que provienen de la aplicacin

cotidiana de las disposiciones del Derecho Comunitario de

las cuales por ser tan numerosas los ciudadanos europeos
no son conscientes que les pertenecen como tales, pero
que constituyen un acervo comunitario de ciudadana.
Esta clase de derechos aumentarn a medida que avance
la

Constitucin

Europea,

se

superponen

al

derecho

nacional y en muchos casos su influencia es cada vez ms

importante en la vida profesional, social y econmica.

(2005:56-57)

EL

ESTADO

DE

BIENESTAR

LOS

SERVICIOS

PBLICOS
El desarrollo de los servicios pblicos y la salvaguarda del
Estado de bienestar abordados en la Constitucin es una de las
cuestiones que ms crticas ha levantado entre los diversos
sectores polticos y ciudadanos. Desde estos mbitos sealan
que las disposiciones establecidas en dicho texto tienden a
destruir los derechos sociales, los servicios pblicos e incluso los
servicios democrticos. Las crticas que desde Izquierda Unida
se realizaron en los meses previos al referndum de 2005, que
acusaban a este proyecto constitucional de dinamitar los
servicios esenciales en los pases que estn ms desarrollados
o las protestas en el Encuentro Obrero Europeo de Pars en el
2003 pueden ser ejemplo del revuelo levantado.
El principal problema radica en que al desarrollar estos servicios
que se consideran prioritarios y de acceso universal

para los

ciudadanos, la Constitucin no los menciona como servicios

pblicos. En el Art. 74 se reconoce el derecho a la educacin,
con

la

facultad

de

recibir

gratuitamente

la

enseanza

obligatoria, el Art. 94 reconoce el derecho a los servicios

sociales, a la seguridad social, a una ayuda a la vivienda, etc. El
II-95, reconoce la proteccin de la salud y la atencin sanitaria.
Sin embargo, la Constitucin no habla de servicio pblico,
como decamos, sino que hace referencia a servicios de inters

general, categora que ya aparece en el Tratado de msterdam.

Tan solo se emplea la primera expresin en el Art. II-238,
referido a los transportes. As, la Constitucin establece la
proteccin de estos derechos, sin embargo en relacin a su
garanta efectiva no se les reconoce explcitamente como
servicios pblicos. Aunque estos se quedan al margen, entran
en el texto constitucin indirectamente, ya que para definir los
servicios de inters general tienen que ser definidos partiendo
del concepto bsico de servicio pblico. Equvoco tambin
resulta el Art. II-96 que reconoce y respeta, pero no garantiza
estos servicios de econmicos de inters general.
Por otra banda, los servicios de econmicos de inters general
estn sometidos a dos condiciones: que el mercado (la iniciativa
privada) no preste el servicio; y que estos respeten las reglas de
competencia. A juicio de Xavier Pedrol y Gerard Pisarello, el
sometimientos de estos servicios al principio de competencia
es el que le ha permitido a la Comisin dar impulso a la
desregularizacin,

mercantilizacin

privatizacin

de

los

servicios pblicos para crear un mercado comn en esos

sectores. (2005: 38). Los mismos autores, tildan de enigmtica
la

mencin

del

Art.

II-122

principios

condiciones,

econmicas y financieras en particular, que les permitan cumplir

con su contenido, ya que en ella no se hace referencia alguna
ni al igual acceso, ni a la universalidad ni a la continuidad. Algo
que la Constitucin ha ido dejando de lado hace tiempo.
(2005:38)
En definitiva, la falta de claridad de la Constitucin en la
garanta y tratamiento de los servicios

pblicos hace que

muchos se muestren reticentes a mostrar su apoyo, ya que no

perciben una proteccin real y efectiva de estos, temiendo que
sus derechos fundamentales se conviertan en realidad en

derechos de ciudadana y se limiten a un enunciado de valores.

Los servicios pblicos son los pilares que aguantan el edificio del
Estado de bienestar, por lo tanto la Constitucin debe ofrecer
una explicacin clara y garantizar su proteccin para que los
ciudadanos muestren su apoyo.
En palabras del profesor Nez Encabo, las confusiones entre
los trminos `servicio de inters general, `servicio de inters
econmico general, `servicio pblico y `servicio al pblico, no
son inocentes y gratuitas sino muy interesadas por sus efectos
muy diferentes en el desarrollo econmico social. (2005:61)

EDUCACIN

INFORMACIN:

PILARES

PARA

LA

CONSOLIDACIN DE LA CIUDADANA EUROPEA

Llegamos al ltimo apartado y no por ello el de menos
importancia. Al contrario, se trata de una de las cuestiones de
mayor relevancia de las hasta ahora expuestas. A lo largo de
este trabajo hemos puesto de manifiesto de forma reiterada que
la Unin Europea sita a la ciudadana como epicentro de su
desarrollo. En este caso en concreto, la Constitucin se sustenta
sobre unos pilares bsicos conformados por las diferentes
dimensiones que adquiere la ciudadana. Para construir el gran
edificio europeo es necesario reforzar esos puntos claves que lo
van a sustentar, no se puede empezar la casa por el tejado,
como se suele decir, sino que hay que seguir los pasos precisos
para crear una arquitectura slida. Por ello,

se antoja

imprescindible la creacin de la conciencia de la ciudadana

europea. Antes que construir Europa, es necesario crear
ciudadanos europeos cuyo germen est en la Constitucin. Hay
que construir Europa pero con europeos. (2005:61). As, es
prioritario el diseo de un sistema de iniciativas de educacin e

informacin que lleven la instauren la conciencia europea en el

sentir ciudadano.
En cuanto a la educacin, entre otras iniciativas destacan: la
creacin por parte de la Comisin en 1995 del Grupo de
Reflexin sobre la Educacin y la Formacin, constituido por
veinticinco expertos independientes de los pases quince pases
miembros;

la aprobacin tres aos ms tarde del documento

Aprender para una ciudadana Activa, en el que el sistema

educativo aparece como clave para la creacin de ciudadanos
que participen activamente, ayudando a superar obstculos
como la xenofobia o el racismo y

que fomente los valores

democrticos; o que el Consejo de Europa declarar 2005 como

Ao Europeo de la ciudadana para la Educacin.
A nivel nacional, conviene destacar la creacin de la asignatura
Educacin

para

la

Ciudadana,

impulsada

por

el

Partido

Socialista Obrero Espaol (PSOE) para los cursos de primaria y

secundaria. Una materia que en 2012, ya con el Partido Popular
(PP), fue sustituida por la denominada Educacin Cvica y
Constitucional, medida que cre una gran controversia.
Junto a la educacin es prioritario igualmente el desarrollo de un
espacio comn de la informacin, que ayude a consolidar una
opinin pblica europea, que haga partcipe del proceso de
construccin a la ciudadana y que ayude a romper los dficits
democrticos.
En la era de la comunicacin y de la informacin en la que nos
encontramos, la construccin de una dimensin social europea
se encuentra mediatizada por el influjo de los medios de
comunicacin, que se sirven de la potencia que le ofrecen las
nuevas tecnologas. De este modo, es imprescindible que se
aprovechen

las

posibilidades

existentes

para

canalizar

la

informacin europea y hacer que los ciudadanos de cada pas

puedan sentirse europeos.
Los medios de comunicacin, especialmente los audiovisuales,
juegan un papel fundamental en el desarrollo de Europa en
todos los niveles. Su alta capacidad de influencia los convierte
en factores decisivos para la existencia de una formacin y
cultura europeas. As, es evidente que son de vital importancia
para el desarrollo de la ciudadana europea. Sin embargo, esto
contrasta con la escasa atencin que se le presta en la
Constitucin al impulso de proyectos comunes audiovisuales,
que se limita a los Arts. II-280. 2d y 315. En el primero de ellos
se dice que la accin de la Unin Europea tendr como objeto
fomentar la cooperacin entre los Estados miembros y si es
necesario,

apoyar

complementarla

creacin

artstica

literaria, incluido el sector audiovisual. Mientras que el segundo

se refiere a la excepcin cultural, en el mbito del comercio de
servicios culturales y audiovisuales.
Las caractersticas de crear un espacio comn exigen que el
desarrollo de un sistema audiovisual que atienda a las nuevas
exigencias. Segn Nez Encabo, es necesario configurar un
espacio audiovisual que fomente las seas de identidad de
Europa con el respeto de la multiplicidad de lenguas y culturas
frente al predominio de los contenidos audiovisuales externos,
principalmente norteamericanos, cada vez ms omnipresentes.
Respecto a esto, la Directiva comunitaria sobre televisin sin
fronteras y el Convenio correspondiente del Consejo de Europa
deben ser instrumentos claves, apoyndose en otras iniciativas
como EUREKA, el proyecto EUROIMGENES o el programa
MEDIA. Por su parte, las televisiones pblicas de cada Estado
miembro, deberan tambin coordinarse para aportar su grano

de arena a la creacin de una conciencia europea y espacio

comn.
Sin embargo, una de las causas principales de los fracasos de la
Unin Europea se achaca precisamente a los problemas de
comunicacin.

Las

relaciones

entre

UE

medios

de

comunicacin carecen de un marco de referencia claro, de una

poltica de informacin eficaz, rpida y transparente que
neutralice su instrumentacin por parte de los medios locales de
cada Estado. (2005:66)
Los medios a menudo se quejan de las dificultades para ir ms
all de la imagen oficial de las instituciones europeas, lo que
impide exportar una informacin clara a los ciudadanos, as
como cmo conocer el sentir de estos sobre Europa. Todo ello,
deriva en una desinformacin evidente de los ciudadanos en
temas relativos a la Unin. La mayora de las noticias reflejan
aspectos de carcter econmico y la ausencia de sistemas de
comunicacin que difundan el contenido ideolgico europeo,
como contrapunto a las visiones localistas de los medios
nacionales, lastran el desarrollo de una conciencia comn
europea.
Las instituciones, nacionales y europeas, en colaboracin, deben
trabajar para desarrollar polticas que terminen con estos
dficits en cuanto a la informacin y comunicacin. Si los valores
comunes no son transmitidos de forma eficaz, difcilmente se
desarrollar entre los ciudadanos el sentimiento europeo y
seguirn considerando los de la Unin Europea como temas de
poltica internacional y no temas que afectan a sus Estados y a
ellos mismo.
Ya para concluir, en palabras de Nez Encabo, falta mucho
para desarrollar un Espacio comn europeo de la informacin

sin el que habr muchas dificultades para el desarrollo de la

Unin Europea de los ciudadanos.

CONCLUSIONES
El

anlisis

aqu

recogido,

en

el

que

se

ha

estudiado

minuciosamente los entresijos de los apartados en los que la

Constitucin Europea desarrolla todo lo relativo al Derecho de la
Ciudadana, ha puesto de manifiesto las luces y sombras de
dicho texto en lo referido a esta materia. Como se ha expresado
hay

numerosos

aspectos

en

los

que

la

Constitucin

es

ampliamente mejorable, sin embargo estos no deben eclipsar

las innovaciones de vital importancia para el desarrollo de la
Unin Europea que ha introducido.
Por una parte, la llegada de la Constitucin supone el primer
gran paso de la Europa econmica a la de los ciudadanos.
Podemos decir que la aportacin ms novedosa e importante del
texto constitucional es la introduccin del concepto ciudadana.
Con su llegada se sita al ciudadano en el epicentro de la Unin
y se convierte en su verdadero motor. As, ya en el artculo I-1 se

reconoce en los Estados y tambin en los ciudadanos la

legitimidad de la Unin.
Por otra banda, al insertar la Carta de Derechos Fundamentales,
entre los que se encuentran los de ciudadana, la Unin adquiere
personalidad

jurdica

constitucionales.

Esto

dichos
aporta

derechos
nuevas

la

categora

ventajas

para

de
los

ciudadanos, ya que sus derechos son reforzados en el marco

comn

la

Unin

se

compromete

garantizarlos,

independientemente de lo que los Estados nacionales. Se

reconoce el estatus de ciudadano europeo y se le confiere a la
persona un gran protagonismo.
De este modo, con la Constitucin el ciudadano encuentra su
lugar en la Unin a diferentes niveles: se convierte en
legitimador de la misma, encuentra un lmite al poder pblico
europeo derivado del respeto a sus derechos, se hace palpable
un vnculo poltico con la Unin o como ciudadano de la misma
y, por ltimo, se convierte en protagonista, lo que le permite
que su opinin sea tenida en cuenta, ya que las polticas se
dirigen a l. La Constitucin Europea sienta as unas bases ms
slidas para el desarrollo del Derecho de la Ciudadana, que a
buen seguro exigir cambios en un tiempo no muy lejano, y
tambin para la evolucin de la Unin Europea.
Si bien estas pueden considerarse como las aportaciones
fundamentales, el texto muestra por otro lado no pocas
carencias.
Una de ellas es el desarrollo formal y especfico muy limitado
que hace del Derecho de la Ciudadana. El concepto es
introducido y eso es un gran avance, sin embargo falta un
tratamiento

ms

amplio

detenido

en

esta

materia

fundamental. A juicio de Nez Encabo, un correcto desarrollo

debera integrar las tres dimensiones de la ciudadana europea a
las que antes aludamos.
Por otra banda, la Constitucin presenta un texto demasiado
confuso y desordenado en lo que a la ciudadana se refiere, una
caracterstica que se ha puesto de manifiesto reiteradas
ocasiones a lo largo nuestro anlisis. Los artculos referidos a
esta materia se encuentran repartidos por todo el texto
constitucional lo que dificulta su clasificacin e identificacin.
Las disposiciones y derechos referidos a la ciudadana deberan
contar con una categora propia denominada Derechos de
Ciudadana, que englobara todo el articulado relativo al tema.
La confusin entre los derechos fundamentales y los derechos
de ciudana son fruto y muestra de este desorden. Al integrar la
Carta de Derechos Fundamentales, en los que ambos van
incluidos, no se hizo una correcta divisin, lo que da origen en
no pocas ocasiones a equivocaciones y distorsiones. Respecto a
esto, se antoja tambin necesaria una clara diferenciacin,
porque de lo contrario acarrear problemas, sobre todo en lo
relativo a temas de inmigracin, extranjera y nacionales de
terceros pases.

En diversos apartados de esta exposicin hemos recurrido en un

gran nmero de veces al trmino flexibilizacin vinculado a la
Constitucin. Y es que la Unin Europea experimenta una
tendencia a crecer, el nmero de pases se aumentar y los
lmites del marco comn se ampliarn. El territorio europeo ser

cada vez ms extenso y englobar Estados con objetivos

diferentes, aunque compartan otros.
El espacio de la Unin ser heterogneo y complejo, por ello la
Constitucin necesita de disposiciones y medidas flexibles, que
rompan rigidez existente en algunas materias. As, se deben
suavizar

los

procedimientos

para

las

cooperaciones

reforzadas, que permitirn tener una gestin ms eficaz y

equitativa, dando cabidas a la diversidad de opiniones y
pretensiones de los Estados.
Esta tendencia a ampliar las fronteras de la Unin afecta
tambin al tratamiento que la Constitucin hace de los
inmigrantes y de los nacionales de terceros pases. El texto debe
introducir variaciones, que atiendan las demandas surgidas de la
evolucin de los pases, respondiendo a las necesidades de
estas nuevas caractersticas. Entre estas medidas, cabe sealar
como importante el desarrollo de polticas de inmigracin ms
justas, que fomenten integracin de todos

aquellos que

asumiendo los valores de la Unin Europea quieran vivir en el

marco comn.
Para finalizar, el camino hacia la creacin de una Unin Europea,
de una ciudadana europea y de una conciencia global europea,
solo puede llegar a travs de la comunicacin y de la
informacin. Es imprescindible que las instituciones difundan
estos valores comunes, que lleguen a los ciudadanos y que les
expliquen sus polticas, sus objetivos y que les hagan partcipes
de una nueva sociedad comn, ms amplia, ms global, ms
europea.

BIBLIOGRAFA
AGUELO, P. y CHUECA, A. (2005). La Constitucin Europea y
los extranjeros, Intermigra, Semiex.
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http://es.scribd.com/doc/38921310/Ciudadania-europea-Laclave-del-futuro-de-la-UE
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http://www.unizar.es/derecho/doc/ConstitucionEuropea.pdf