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218. Otra de las instituciones relativas a la composicin del inters general con
El concepto de
responsabilidad
patrimonial
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una voluntad, culpa o negligencia por parte del causante por accin u omisin del dao y
una relacin de causalidad entre el hecho originario y el dao derivado esto es, si el
hecho es causa del dao y si no existen circunstancia jurdicas que excluyan esta
conexin, como es la existencia de culpa por parte de la vctima.
Responsabilidad
patrimonial en el
mbito pblico
La responsabilidad
patrimonial de los
poderes pblicos
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La responsabilidad del Estado legislador surge cuando se aprueban Leyes que generan una
limitacin de derechos y no una delimitacin de los mismos que no tienen naturaleza expropiatoria
pues sera una expropiacin legislativa para la que no se prevn legalmente medidas compensatoria
alguna; asimismo existe cuando ante este tipo de lesiones derivadas de la propia Ley en sta se prevean
indemnizaciones de las que respondern las Administraciones en sus actos de aplicacin (art. 139.3
LRJPAC); y, por ltimo, cuando se dicten Leyes que son declaradas inconstitucionales en cuyo caso no
afectan a las sentencias dictadas con fuerza de cosa juzgada (art. 40 LOTC) y debe atenderse al alcance de
la declaracin de inconstitucionalidad (ya que el Tribunal Constitucional puede limitar la
inconstitucionalidad a efectos por futuro). La responsabilidad del Estado legislador se proyecta igualmente
a nivel europeo ya que en este se reconoce la responsabilidad por actos legislativos comunitarios
(reglamentos y directivas).
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Tanto en los casos de responsabilidad por error judicial (entre los que se incluye la
responsabilidad en los casos de privacin de libertad que son absueltos o se dicta el sobreseimiento por
inexistencia del hecho punible no en los dems) como de funcionamiento anormal (que puede producirse
en el desarrollo de un proceso dilaciones indebidas como fuera de ste proceso que ni quiera se inicia
) resulta necesaria una resolucin judicial en la que se declara el error o el funcionamiento anormal que
genera la posibilidad de reclamar la indemnizacin ante el Ministerio de Justicia conforme a las reglas
generales de la responsabilidad administrativa.
Entre las normas comunes destaca que el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable
econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas (art. 292.2 LOPJ), que
la mera revocacin o anulacin de las resoluciones judiciales no presupone por s sola derecho a
indemnizacin (art. 292.3 LOPJ) y que, en ninguno de los dos casos hay lugar a indemnizacin si se deriva
de la conducta dolosa o culposa del perjudicado (295 LOPJ).
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Por ejemplo, en la STS de 25 de noviembre de 2008 se considera a STS de 25.11.08 (Rec.
5537/2004; S. 3.) se trata de un dao nico, consistente en la prdida de los hijos de la reclamante como
consecuencia de una muerte violenta, as como una nica pretensin resarcitoria contra el Estado, basada
en dos modalidades distintas de responsabilidad aquiliana, como son la responsabilidad por anormal
funcionamiento de la Administracin de Justicia -pues se omiti la ejecucin de la sentencia que conden
al homicida a su internamiento en un establecimiento psiquitrico-, y la responsabilidad patrimonial de la
Administracin -dado que se otorg un permiso de armas habindose producido actuaciones para la
incapacitacin del solicitante, el cual con el arma a que se refera la licencia, caus la muerte de dos de sus
hijos-. El TS constata que por resolucin del Ministerio de Justicia el Estado admiti su responsabilidad
por anormal funcionamiento, lo que impide hacerlo responsable tambin por el otro ttulo, siempre que
indemnice por la totalidad del dao.
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Distincin de la
responsabilidad
patrimonial de otros
supuestos
Planteamiento
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Inexistencia de
responsabilidad
La responsabilidad
subsidiaria por
culpa
Tuvo que ser la Constitucin de 1931 la que introdujo con carcter general la
responsabilidad de los entes pblicos (art. 41.3), aunque limitada a una responsabilidad
subsidiaria por daos de funcionario en incumplimiento de sus deberes, si bien bajo la
Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 acept algunos supuestos de responsabilidad
directa, no se mantuvo vigente el tiempo suficiente para ser aplicada.
Sera precisamente en el mbito local en el que surgira poco despus, mediante
la Ley de Rgimen Local de 1950, la responsabilidad directa de la Administracin, que
se limitaba exclusivamente a este mbito en las situaciones de culpa o negligencia grave
de los funcionarios y nicamente cuando actuase como persona jurdico-pblica
afectando a derechos e intereses administrativos. En todos los dems casos (la prctica
totalidad) se mantena la situacin de inexistencia de responsabilidad por la actuacin
administrativa.
La responsabilidad
directa de carcter
objetivo
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Caractersticas del
actual sistema de
responsabilidad
patrimonial
10
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Singularidad y
crtica de nuestro
sistema de
responsabilidad
administrativa
228.
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Elementos
subjetivos o de
imputacin
La Administracin
Pblica responsable
Colaboradores
externos
231.
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La Administracin responde por los daos que causen los agentes pblicos que forman parte de su
organizacin, cualquiera que sea la naturaleza jurdica del vnculo que les una, ya se trate, por tanto, de
funcionarios pblicos, autoridades y empleados laborales, ya sean sujetos que de forma ocasional desempeen
funciones pblicas (SSTS de 11 de noviembre de 1998, y de 23 de diciembre de 1998).
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Pero, asimismo, se incluyen supuestos en los que existe una omisin o inactividad
indebida por parte de la Administracin, as cuando se omite el dictado de un determinado
reglamento que impide la concrecin de determinadas previsiones legales, cuando no se
dicta un determinado acto que hubiese sido debido o cuando debieran haberse efectuado
determinadas actuaciones materiales que no se realizaron10.
Asimismo el rgimen jurdico pblico o privado que se sigue en la produccin del
dao resulta irrelevante ya que el artculo 139 LRJPAC se refiere a un hecho jurdico (el
funcionamiento normal o anormal), por lo que se ampla enormemente el alcance de la
responsabilidad.
Funcionamiento
normal o anormal
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del servicio pblico (por ejemplo, una alteracin espontnea de una mquina o de un
medicamento utilizados en los tratamientos sanitarios en el sistema pblico de salud que
genera lesiones).
Sin embargo, la responsabilidad administrativa no alcanza los supuestos de fuerza
mayor ya que quedan expresamente excluidos (art. 106.2 CE y art. 139 LRJPAC). Se trata
de causas extraas a la actividad administrativa que son imprevisibles e irresistibles (por
ejemplo un terremoto que provocase el hundimiento de una carretera y provocase un
accidente).
En el caso del funcionamiento anormal de la Administracin (de los servicios
pblicos segn figura en la norma), esta circunstancia se deriva del carcter ilegal de la
propia actuacin por el mero desajuste de su actuacin con respecto a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico que puede dar lugar a la anulacin (administrativa o judicial). Debe
advertirse que la anulacin en va administrativa o por el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la
indemnizacin (art. 142.4 LRJPAC), lo que no puede interpretarse como una exclusin
absoluta a la indemnizacin de las lesiones derivadas de actuaciones ilegales11.
Asimismo se considerar funcionamiento anormal cuando exista una actuacin
irregular de su personal por razn de dolo culpa o negligencia que genera un dao
patrimonial aunque no d lugar a una actuacin ilegal (es decir, que sea conforme a
Derecho). Incluso aunque no exista ni ilegalidad en la actuacin (es decir, que sea conforme
a Derecho) ni culpa o negligencia del personal administrativo, sino que simplemente el
servicio se presta de forma negligente (por su retraso, su falta de actuacin, descoordinacin,
falta de resultados).
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La STS de 28 de septiembre de 2011 recuerda que ... la anulacin en va administrativa o por
el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no
presupone derecho a la indemnizacin, lo que no es sino una confirmacin de un principio general
consagrado en nuestra legislacin, en virtud del cual, si bien no toda resolucin judicial anulatoria
comporta, per se, la obligacin de indemnizar, tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de
dicha reparacin cuando concurran el resto de los requisitos exigibles de conformidad con las
disposiciones que regulan la materia contenidas en los artculos 139 y siguientes de la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Y de igual modo,
y como expresa esa misma sentencia, es tambin jurisprudencia plenamente consolidada la que declara
que procede la exoneracin de responsabilidad para la Administracin, a pesar del carcter objetivo de
la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o de un tercero la determinante del dao
producido.
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Imputacin ante
concurrencia
Administraciones
235. Por ltimo, dentro de la identificacin del sujeto responsable, puede darse el
dao concurrente de varias Administraciones Pblicas. Si bien se tratar de esta cuestin
ms adelante con ocasin del anlisis de la causalidad, deben tenerse en cuenta dos posible
situaciones, la primera que se refiere a frmulas conjuntas de actuacin en las que
participan distintas Administraciones como un nico sujeto que les obliga a responder de
forma solidaria, aunque el instrumento por que se articula esta actuacin puede disponer
una distribucin distinta (art. 140.1 LRJPAC). Por otra parte, supuestos en los que la
concurrencia de varias Administraciones en la produccin del dao, la responsabilidad
se fijar para cada Administracin atendiendo a los criterios de competencia, inters
pblico tutelado e intensidad de la intervencin. La responsabilidad ser solidaria
cuando no sea posible dicha determinacin (art. 140.2 LRJPAC).
Caractersticas del
dao
Dao efectivo
237. El dao debe ser efectivo. La efectividad del dao a la que se refiere el
artculo 139.2 LRJPAC abarca todo tipo de dao.
Debe tratarse de un dao efectivo, actual y real que implica una prdida, que puede
ser una prdida de patrimonial (dao emergente), as como prdida de ganancia (lucro
cesante).
Tanto en un caso como en otro, no se excluyen los daos futuros por ejemplo, la
indemnizacin del mayor ruido que va a soportar una vivienda como consecuencia de una
nueva autopista as como los menores ingresos de un bar por un nuevo trazado de la
misma sino los futuribles ya que la efectividad excluye por su propia naturaleza la
eventualidad, posibilidad, probabilidad o contingencia, (STS de 24 de octubre de 1989, y
de 19 de abril de 1995). El carcter efectivo del dao es lo que permite su valoracin real
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Dao evaluable
238. El dao debe ser evaluable. La evaluabilidad del dao a la que se refiere
el artculo 139.2 LRJPAC implica la posibilidad de traducir en trminos econmicos
monetarios el valor del dao sufrido.
Este requisito excluye del mbito indemnizatorio las simples molestias o los
perjuicios subjetivos sin trascendencia patrimonial apreciable por ejemplo, el supuesto
dao moral causado por un funcionario que nos trata con desprecio, incluso si resultase
sancionado disciplinariamente.
La fijacin del valor econmico del dao se encuentra condicionada por la
naturaleza de los daos sufridos entre los que se puede distinguir entre daos
patrimoniales y los daos personales y morales.
En el caso de los daos patrimoniales la evaluacin de los mismos no presenta
mayor dificultad, su importe viene determinado por el valor que dichos bienes o derechos
tengan en el mercado, segn dispone el artculo 141.2 LRJPAC
Los daos personales o morales (pretium doloris) exigen una operacin de
conversin de los mismos en trminos econmicos, lo cual resulta muy problemtico En
algunos casos resulta difcil o imposible aplicar los criterios de valoracin predominante
en el mercado a la que se refiere el artculo 141.2 LRJPAC por lo que pueden utilizarse
criterios estimativos basados en baremos existentes para la evaluacin de daos en el
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Por lo tanto se excluyen las meras expectativas con respecto a las no se puede saber si sucedern
(por ejemplo, un militar que se encuentra en situacin de retiro por incapacidad por haber sufrido unas
lesiones en acto de servicio y que reclama la indemnizacin por los daos que este obligado retiro le supone,
entre otras, la imposibilidad de participar en un concurso de viviendas para militares que no se sabe si se le
hubiese adjudicado, STS 2 de marzo de 2009, nm. 8080/2004).
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Dao
individualizable
Por ejemplo la STS de 21 de diciembre de 1998 determina que la muerte de un hijo de dos meses
de edad y marcado desde el nacimiento por la enfermedad del SIDA, y la noticia de que la madre sufre
dicha gravsima enfermedad, se pueden marcar en 10.000.000 de pesetas por la muerte del nio y en
5.000.000 de pesetas por los daos morales que supone la noticia de que la madre haba sido infectada por
el virus de VIH y que haba desarrollado la enfermedad del SIDA.
La STS, de 29 de enero de 1998, delimita el requisito en los siguientes trminos: ...los
perjuicios generales derivados del ejercicio de la potestad reglamentaria, al constituir cargas sociales o
colectivas que los ciudadanos estn obligados a soportar, no generaran indemnizacin alguna, siempre,
por supuesto, que los perjuicios ocasionados por el ejercicio de tal potestad no se circunscribiesen
exclusivamente a personas individuales, aunque en este ltimo caso no se estara ante una carga colectiva
o social sino ante unas cargas concretas e individualizadas, que es lo que ahora sucede, ya que el
laboratorio reclamante se ha visto individualizadamente perjudicado como consecuencia de las nuevas
normas dictadas para la realizacin de las pruebas de deteccin de anticuerpos, pues los productos
existentes, y elaborados conforme a la anterior regulacin, deben ser, como consecuencia de la nueva
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Por su carcter individualizable suelen quedar excluidos aquellos daos que son
considerados cargas sociales y colectivas que exige la vida en comn y que impone la
Administracin al organizar libremente las obras y servicios pblicos. En estas cargas se
encajan desde las simples molestias o incomodidades sufridas por el funcionamiento de los
servicios pblicos por ejemplo, la espera en la colas par efectuar un determinado trmite
a las derivadas con carcter general de obras pblicas por ejemplo, los desvos que genera
el cierre de una calle para la realizacin de unas obras. Debe atenderse a cada caso concreto
para valorar si esta carga social y colectiva afecta en concreto a unos determinados sujetos
en cuyo caso sera individualizable17.
Dao antijurdico
240. El dao debe ser antijurdico. El artculo 141 LRJPAC dispone que slo
sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos que
ste no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley. Se trata de una
condicin que no se refiere a las condiciones materiales del dao sino a las jurdicas, y,
en concreto, se apunta a la caractersticas objetivas del propio dao no al carcter
subjetiva de la conducta de que lo produce, ya que, como hemos sealado, se trata de un
sistema de responsabilidad objetiva que no atiende a las circunstancias de produccin
del dao.
As, el dao es antijurdico en tanto no existe genricamente una obligacin legal
de soportarlo independientemente de que surja de actuaciones conformes o no a la
legalidad, por lo que su carcter antijurdico no se debe a que la actuacin sea contraria o
no a Derecho aunque evidentemente cuando un acto administrativo es anulado por ser
contrario a Derecho, los daos que se derivan del mismo son antijurdicos porque no se
tiene la obligacin de soportarlos.
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El Tribunal Supremo ha reiterado (por todas STS de 23 de abril de 2008) con respecto a lesiones
sufridas por agentes en actos de servicio, que cuando la reclamacin aparece dirigida a la Administracin
y planteada por personal dependiente de la misma en razn de daos sufridos con ocasin de la prestacin
del servicio, la cuestin a resolver ha de partir de la normalidad o deficiencia en la prestacin del servicio.
En el supuesto de funcionamiento normal el servidor pblico asume voluntariamente un riesgo que, de
acuerdo con la Ley, tiene el deber jurdico de soportar , por lo que el dao no sera antijurdico y la
Administracin no vendra obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial, sino
con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurdico aplicable a su relacin estatutaria.
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Por ejemplo, la realizacin por parte de los laboratorios farmacuticos de determinadas
actuaciones para comprobar si el plasma que comercializaban se encontraba contaminado por VIH, STS de
4 de julio de 1998.
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STS de 29 de octubre de 1998, as lo afirma con toda claridad debe, pues, concluirse que para
que el dao concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea
antijurdico basta con que el riesgo inherente a su utilizacin haya rebasado los lmites impuestos por los
estndares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existir entonces deber alguno del
perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligacin de resarcir el dao o perjuicio
causado por la actividad administrativa ser a ella imputable.
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Aproximacin a la
idea de causalidad
241.
actividad de la Administracin y la lesin resarcible sufrida. Resulta del todo lgico que
la Administracin nicamente responda de los daos que haya causado, ya que el
artculo 139 LRJPAC dispone que la lesin debe ser consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios.
Sin embargo, la determinacin de la causalidad entre la actividad administrativa
y el dao sufrido no resulta pacfica, en particular cuando se presenta una multitud de
causas concomitantes en la produccin del dao que obligan a adoptar una planteamiento
para la solucin del dilema.
En todo caso debe tenerse en cuenta que la prueba de la relacin de causalidad
corresponde a quien formula la reclamacin, esto es, la carga de la prueba del nexo causal
corresponde al que reclama la indemnizacin consecuencia de la responsabilidad de la
Administracin por lo que no habindose producido esa prueba no existe responsabilidad
administrativa23.
Teoras de la
causalidad
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decir, que sin ella no se hubiera producido el dao, sino que resulta normalmente idnea
para determinar aquel evento, o resultado, tomando en consideracin todas las circunstancias
del caso, por existir una adecuacin objetiva entre acto y evento, que se ha llamado
verosimilitud del nexo que lo convierte en causa adecuada, eficiente o causa prxima y
verdadera al dao (STS 28 de noviembre de 1998).
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Por ejemplo, la STS de 7 de octubre de 2011 niega la responsabilidad patrimonial ya que
conforme a los elementos que derivaban del expediente y de la prueba practicada en autos, se tuvo por
probado que el recurrente fue asistido convenientemente en el centro de salud, al que acudi por habrsele
clavado un elemento extrao en un ojo, siendo derivado inmediatamente al oftalmlogo de zona para mayor
exploracin. Optando el recurrente por viajar y ser examinado en su residencia habitual, se produjo la
ruptura del nexo causal y en consecuencia sufri un dao que est obligado a soportar.
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La STS de 3 de julio de 2012 desestima la indemnizacin de los daos y perjuicios causados por
la defectuosa supervisin por parte de la CNMV de la actuacin de la entidad Forum Filatlico. El Tribunal
Supremo afirma que entre el funcionamiento anormal que se atribuye a la Administracin -del que se dice
que provoc la confianza de los inversores- el resultado daoso sufrido por los actores- se interponen dos
tipos de actuaciones absolutamente voluntarias: la decisin de los demandantes de invertir en las sociedades
del grupo y la gestin desarrollada por los directivos de aqullas. Pretender ligar causalmente la decisin
de invertir con la confianza en la existencia de un respaldo administrativo de la legalidad de la actuacin
de las empresas objeto de la publicidad resulta terminantemente excesivo, recomendndose que la actividad
de inversin de capitales, en un modo diligente de conducirse debe ir precedida de un asesoramiento de
expertos.
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NORMATIVA DE REFERENCIA:
-
Constitucin Espaola.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
-
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STS de 31 de marzo de 2009 que rechaza la pretensin indemnizatoria porque no aprecia que la
lesin padecida por la recurrente -es decir, la prdida de los objetos robados- fuera consecuencia de la falta
de intervencin de la Polica Nacional, desde el momento en que no consta que se hubiera avisado a sta
de lo que ocurra. El Tribunal afirma que es claro que, desde un punto de vista puramente lgico, si la
Polica Nacional hubiese acudido a la joyera durante las largas horas en que los ladrones estuvieron all,
es casi seguro que habra impedido que huyeran con el botn y, as, habra enervado la consumacin del
resultado lesivo; pero el buen sentido indica que a ningn cuerpo de seguridad se le puede reprochar no
haber intervenido en un hecho del que no tena noticia. Ello conduce necesariamente a una conclusin: en
el supuesto de comportamiento omisivo, no basta que la intervencin de la Administracin hubiera
impedido la lesin, pues esto conducira a una ampliacin irrazonablemente desmesurada de la
responsabilidad patrimonial de la Administracin. Es necesario que haya algn otro dato en virtud del
cual quepa objetivamente imputar la lesin a dicho comportamiento omisivo de la Administracin; y ese
dato que permite hacer la imputacin objetiva slo puede ser la existencia de un deber jurdico de actuar.
Ciertamente, como observa la recurrente, la Polica Nacional tiene un deber jurdico de hacer lo posible
por evitar la comisin de delitos. Pero ese deber jurdico slo se concreta y se hace efectivo cuando la
Polica Nacional tiene noticia de que se est produciendo un hecho delictivo, lo que no ocurri en el
presente caso. Por esta razn, la sentencia impugnada est en lo cierto al afirmar que falta la relacin de
causalidad exigida por el art. 139 LRJ-PAC.
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