M O D U L O

O P T A T I V O

C A P A C I DA D ES ESTATALES

Formacin Poltica
Instituto Nacional de Capacitacin Poltica

M O D U L O

O P T A T I V O

CAPACIDADES ESTATALES
Nuevos enfoques para entender un mejor dilogo
entre la poltica y la tcnica.

Formacin Poltica
Instituto Nacional de Capacitacin Poltica

2015 - Ao del Bicentenario del congreso los Pueblos Libres

INTRODUCCIN

El presente trabajo se propone analizar las principales caractersticas que describen a la

capacidad estatal. Para esto se realizar un recorrido sobre los enfoques que prevalecieron en
la temtica y a su vez, stos se analizarn a la luz de los nuevos elementos aportados por los
gobiernos latinoamericanos en los ltimos diez aos. Se considera que de estos procesos
surgen aportes importantes para una revisin del concepto de capacidad estatal, y abren un
nuevo debate respecto del enfoque tradicional sobre el abordaje del estado en cuanto a sus
capacidades. En este sentido, la capacidad estatal se analiza tanto desde la pericia en el
funcionamiento interno, como la capacidad de liderar un proceso de transformacin e
interactuar con los diferentes actores sociales.
Se intentar poner bajo anlisis las particularidades del concepto de capacidad estatal, el
que fuera definido por los enfoques tericos ms clsicos desde una mirada marcadamente
gerencialista. Se tomar en cuenta el anlisis realizado por Bernazza-Longo (2014) en el cual
se relevan enfoques de autores nacionales y extranjeros, y se realizan consideraciones
respecto de los nuevos caminos a recorrer. Bsicamente los autores concluyen que uno de los
principales elementos que alimentan este debate surge a partir de los estilos de gobierno
que prevalecieron en la regin en los ltimos diez aos, los cuales pusieron en tensin este
concepto de capacidad estatal, con la aparicin de liderazgos con visin transformadora, y
fundamentalmente pusieron en el escenario de la gestin del estado a la poltica, como actor
clave en una gestin eficaz y transformadora.
Esto ltimo no ha sido encuadrado todava en un modelo en particular, y por consiguiente no
cuenta hasta el momento con un marco terico especfico. Por esta razn en los ltimos aos
se ha generado un debate, con importantes aportes tericos, cuyo objetivo es analizar estos
procesos desde un enfoque diferente, tomando como base a la poltica en tanto eje principal
de la gestin de gobierno, y por lo tanto como un componente clave al momento de
visualizar los elementos que componen la capacidad estatal.
En este sentido, el trabajo pretende por un lado, profundizar el debate sobre el concepto de
capacidad estatal, y por otra parte, recorrer los principales componentes que hasta el
momento se postulan como parte de sta, y asimismo, analizarlos en el marco de estas
nuevas tendencias. Se espera, de esta forma, contar con un primer esquema de componentes
de la capacidad estatal con un enfoque situado, y a su vez aportar ms elementos para la
construccin de un marco terico que contemple a estos modelos de gobierno.

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LOS DIFERENTES ENFOQUES

Considerando las caractersticas del trabajo, se expondr una resea de los principales
enfoques, que a juicio de este trabajo son representativos del tratamiento sobre la materia,
y que asimismo han tenido ms incidencia en las prcticas del estado en nuestro pas y en la
regin.
En este anlisis se tendrn en cuenta especialmente aquellos postulados que guiaron las
reformas del estado desde inicios de la dcada de 1990 hasta el inicio del Siglo XXI. Por otra
parte, y tal como se anticip, se realizar un recorte al considerar las principales definiciones
sobre esta temtica, y sobre todo se har referencia a aquellos autores que son citados en la
mayora de los trabajos disponibles a nivel nacional, y cuyas definiciones y aportes tericos
son representativos de los diferentes estudios sobre la materia, sin que esto signifique
restarle relevancia a otros aportes tericos que pueden encontrarse en el mbito nacional.
De esta forma, se propone analizar la situacin actual en el marco de los aportes tericos
existentes, y explorar la posibilidad de nuevos enfoques desde la experiencia
latinoamericana.
Es importante aclarar que los enfoques sobre la capacidad estatal, refieren a la capacidad de
gestin del estado, que incluye a todos sus procesos, a su relacin con la sociedad, y tambin
a sus resultados, y a su eficacia para actuar en el marco de los conflictos que suponen las
decisiones estratgicas de un gobierno, al definir, por ejemplo, una poltica de redistribucin
de ingresos, entre tantas otras. Por lo tanto, el anlisis que se realizar en los puntos
siguientes tiene en cuenta la importancia de la capacidad tcnica para el funcionamiento del
aparato estatal, pero fundamentalmente prestar atencin a la aparicin de nuevos
liderazgos, y de la poltica como espacio clave en la gestin estratgica del estado.

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LA BASE DE LOS ENFOQUES TCNICOS

Entre los principales impulsores de postulados sobre la capacidad estatal bajo un enfoque
gerencialista se encuentran el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
CLAD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En el trabajo de
Bernazza-Longo (2014), se resalta lo expresado por el CLAD en su documento Una nueva
gestin pblica para Amrica Latina de 1997, en cuanto a que la reconstruccin de la
capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases latinoamericanos enfrenten
en forma ms exitosa los problemas de la redemocratizacin, del desarrollo econmico y de
la distribucin de la riqueza. En este contexto, la implementacin de la Reforma Gerencial es
un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para
aumentar la gobernabilidad democrtica del sistema poltico (CLAD, 1997: 6). Para resaltarla
importancia de la Reforma Gerencial, el documento expresa:
La Reforma Gerencial es una modificacin estructural del aparato del Estado. No puede ser
confundida con la mera implementacin de nuevas formas de gestin, como las de la calidad
total. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar
las reglas burocrticas ms generales, lo que permitira a los administradores pblicos
adoptar estrategias y tcnicas de gestin ms adecuadas. (CLAD, 1997: 8)
En este sentido, y como una forma de mejorar la capacidad del Estado y aumentar la
gobernabilidad democrtica, el CLAD propone los siguientes parmetros:
Profesionalizacin de la alta burocracia
Transparencia
Descentralizacin en la ejecucin
Desconcentracin organizacional
Administracin orientada a resultados
Autonoma gerencial
Nuevas formas de control
Agencias descentralizadas
Desarrollo del sector pblico no estatal
Orientacin de servicios al ciudadano
Responsabilizacin de funcionarios
Democratizacin del poder
(CLAD, 1997: 9-14)
Por su parte, en lo que respecta al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
ha expresado su inters por el desarrollo de capacidades estatales a travs de su manual
de Medicin de la capacidad (PNUD, 2010). En dicho manual se hace hincapi en el valor
de una gestin orientada a resultados, sobre la base de una visin racional de las
organizaciones. De esta manera el inters est puesto en la capacidad de funcionamiento del
aparato estatal.
El PNUD define capacidad como la habilidad de los individuos, instituciones y sociedades
para desarrollar funciones, resolver problemas, definir y alcanzar objetivos de forma
sostenible (PNUD, 2010:7). Los componentes que se consideran claves son:
El enfoque orientado a resultados
La planificacin estratgica
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 El impacto
El efecto
El producto
Como puede verse, este tipo de instituciones introducen conceptos sobre la capacidad estatal
desde un enfoque centrado en la racionalidad de las organizaciones y en la
profesionalizacin, fortaleciendo el supuesto de la racionalidad en la formulacin y ejecucin
de las polticas pblicas.
Por otra parte, autores nacionales y extranjeros a los que se har referencia a continuacin,
incorporan otros componentes, y por lo tanto conceptualizan de manera ms amplia a la
capacidad estatal.

VISIONES SOBRE EL ESTADO Y SUS CAPACIDADES

Peter Evans (1996) expresa su visin del estado al caracterizarlo como motorizador del
desarrollo. El autor encuadra los componentes de la capacidad estatal en dos niveles: las
capacidades administrativas, relacionadas con el funcionamiento, y las capacidades polticas,
utilizando el concepto de autonoma enraizada, por la cual el estado es manejado por una
administracin de expertos que se relacionan ms profundamente con la sociedad, pero
manteniendo un cierto nivel de autonoma para evitar el clientelismo, entre otras cosas. El
trabajo de este autor es tomado en cuenta por un gran nmero de autores nacionales.
Oscar Oszlak (2008) seala que el surgimiento del Estado se corresponde con un proceso
formativo en el que un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de
propiedades -expresado en esa capacidad de articulacin y reproduccin de relaciones
sociales- que definen la existencia de un Estado (2008:122).
Por su parte, Abal Medina y Cao postulan queel Estado es un fenmeno histrico, dinmico y
multidimensional que reclama un tratamiento especfico, desarrollado a partir de dichas
caractersticas (2012: 29). Los autores establecen una vinculacin entre poltica, poder y
estado.
Como puede apreciarse, en estas referencias surge ms una visin del estado como proceso
de construccin histrico, y como un actor clave en el desarrollo nacional. De esta manera se
incorporan al menos los siguientes aspectos que hacen aportan a una conceptualizacin
sobre sus capacidades:
La estructura estatal no responde a un diseo que fuese realizado en un momento dado
bajo los preceptos del paradigma predominante, sino que responde a un proceso de
construccin, y de alguna manera, tal como lo plantea Oszlak (2008), refleja los diferentes
perodos de gobierno y los estilos de gestin predominantes en cada uno de ellos, a modo de
capas geolgicas que se van acumulando con el transcurso del tiempo.
La gestin del estado no se desarrolla en un campo estrictamente tcnico y racional, sino
que hay una accin permanente de la poltica, comprendiendo los conflictos sociales e
interviniendo en ellos.

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 La racionalidad de las polticas pblicas y la formalidad en la planificacin son elementos

de un marco terico pensado para otros modelos de estado.
Repetto (2003), al referirse al concepto de capacidad estatal, lo propone como:
La aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a travs de polticas pblicas, los
mximos niveles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y segn ciertas
definiciones colectivas acerca de cules son los problemas pblicos fundamentales y cul es el
valor social especifico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos
problemas (Repetto, 2003:6).
Segn este autor, la capacidad estatal se compone de dos niveles:
Capacidades polticas: entendida como la capacidad de los gobernantes de problematizar
las demandas de los grupos mayoritarios de la poblacin, tomando decisiones que
representen y expresen los intereses y las ideologas de los mismos, ms all de la dotacin
de recursos que puedan movilizar en la esfera pblica.(2004: 22)
Capacidades administrativas: limitadas al aparato organizacional, haciendo nfasis en el
apartamiento y aislamiento de sus cuadros tcnico-burocrticos de los grupos de inters, su
entorno y la ciudadana. En este concepto, el autor incluye los elementos informales de la
administracin pblica. (2004: 20-21)
Como sntesis de este punto, puede decirse que el concepto de capacidad estatal se
complejiza. A la capacidad administrativa, al saber hacer tcnico, se suma la necesidad de
problematizar las demandas, y de prestar atencin a las capacidades de los gobernantes, en
su carcter de decisores estratgicos que procesan esas demandas en el marco de una
realidad compleja y cambiante, mbito en el cual se desarrolla la gestin delo pblico.
Hasta aqu, se ha realizado una breve resea de autores que podran encuadrarse en un
enfoque neoinstitucionalista respecto de su visin del estado. Desde otra perspectiva que se
diferencia de la gerencialista, Sotelo Maciel (2013) resaltan la importancia de la capacidad
poltica, planteando que en esta instancia no resulta necesario enfocarse en las capacidades
burocrticas, sino que es imprescindible fortalecer las capacidades polticas. Segn este
autor, la capacidad poltica comporta una dimensin crucial que no se resuelve solamente
con los aspectos mencionados: implica la solvencia y la disposicin de los cuadros de gobierno
para el direccionamiento estratgico y la gestin de los conflictos que pueden condicionar o
comprometer el desarrollo nacional. (2013, 54).
En este aspecto resulta un aporte la relacin que Acua y Chudnovsky (2013) proponen entre
institucionalidad y accin poltica.
Observar que las instituciones o las reglas son dbiles basndose en su poca capacidad de
cumplimiento no permite concluir ausencia de institucionalidad o de orden en el proceso
bajo anlisis. Estas instituciones pueden responder a una lgica poltica en la que la
debilidad institucional no constituye un problema sino una solucin. Pueden tambin
responder a una lgica en la que esa debilidad o incumplimiento enmascara la tremenda
fortaleza de las reglas informales, ancestrales, no escritas, que son conocidas y cumplidas por
todos. (Acua y Chudnovsky, 2013:27)
De esta manera ponen en duda la real importancia de la formalizacin de las instituciones, y
hacen hincapi en la fortaleza de las reglas no escritas. Fundamentalmente lo que surge

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como conclusin de lo expresado por los autores, es que plantean un interrogante respecto
de la relacin entre capacidades e instituciones.
Como cierre de este apartado, y a modo de resumen sobre lo que significa la experiencia
latinoamericana en el debate sobre la capacidad estatal, y la aparicin de la poltica en el
direccionamiento del estado, se considera pertinente tomar en cuenta el planteo de Garca
Delgado respecto de la Argentina:
en estos ltimos diez aos en los gobiernos de Nstor y de Cristina Fernndez de Kirchner
comenz a producirse una praxis pblica y configurarse un nuevo rol del Estado ms
orientado a traccionar un nuevo modelo de acumulacin y de desarrollo () Todas estas
polticas han colaborado en dar surgimiento a un nuevo enfoque de gestin en polticas
pblicas (), el poltico estratgico, que presenta, primero, una visin ms activa y presente
del rol del Estado, regulador en su relacin con el mercado, y ms articulador de las
demandas y movimientos de la sociedad desde un enfoque de derechos. Segundo, la
preeminencia de la poltica sobre la economa. Y, tercero, una no estricta separacin entre la
orientacin poltica de transformacin y la implementacin tcnica de la misma. (Garca
Delgado: 2013, 15)
El autor propone consolidar un modelo de gestin pblica de carcter poltico estratgico.
Como sntesis, poner en marcha una gestin de la transformacin.
Tal como se ha expresado, lo anterior no agota los trabajos sobre capacidades estatales.
Existen autores tanto nacionales como extranjeros que han realizado aportes valiosos sobre
el tema, y en lo expuesto hasta aqu se han tomado en cuenta trabajos y autores que se
consideran representativos, tanto de los enfoques tradicionales, como de los nuevos
especialmente a la luz de las experiencias latinoamericanas, y en particular la argentina.
A partir de aqu, se analizarn los distintos componentes que pueden formar parte de las
capacidades estatales, y sobre stos, se realizar una seleccin que permita, por un lado
identificar aquellos que a juicio del presente trabajo inciden tanto en lo que se ha
denominado capacidades administrativas, como las capacidades polticas. Por otro lado,
se intenta representar, a travs de estos componentes, la relacin entre la tcnica y la
poltica, entre los sistemas administrativos y las capacidades de la alta direccin del
gobierno.

UN PRIMER ANLISIS DE LOS COMPONENTES

Hasta este punto se han expuesto definiciones de carcter general sobre las capacidades
estatales. A su vez, algunos autores avanzan hacia definiciones en relacin con los
componentes de estas capacidades, permitiendo de esta manera contar con elementos
concretos para ampliar la comprensin sobre cules son los elementos que deberan
encontrarse dentro de las organizaciones estatales, para conformar un nivel adecuado de
capacidad.
Por tomar algunos casos, se puede decir que el PNUD (2010), en su Manual, define por un lado
Parmetros de medicin, y los asocia con componentes:
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Parmetros de medicin
Desempeo
Estabilidad
Adaptabilidad

Componentes
Eficacia
Eficiencia
Institucionalizacin
Mitigacin de riesgos
Inversin en innovacin
Mejora continua

Fuente: PNUD, 2010: 9.

Por su parte, en Bernazza-Longo (2014), se toma en cuenta el alerta que expresa Repetto
(2004) sobre el riesgo que significa considerar a la capacidad estatal slo en sus aspectos
tcnico-administrativos, sin tomar en cuenta la dimensin poltica.
En cuanto a la metodologa conocida como Institutional Capacity Analysis System (ICAS),
propuesta por Tobelem (1992), Repetto toma en consideracin cuatro de las seis categoras de
problemas que propone dicha metodologa:
1) aquellos asociados a la organizacin interna y asignacin de funciones dentro del esquema
operativo, previsto para la ejecucin del proyecto; 2) los derivados de la falta de
disponibilidad de recursos fsicos y financieros, necesarios para la realizacin de tareas
previstas; 3) los atribuibles a las polticas de personal y sistema de premios y sanciones que
enmarcan la ejecucin del proyecto; y 4) los derivados de la insuficiente capacidad individual
de los actores responsables de tareas en el marco del proyecto (Repetto, 2004: 15).
Por otro lado, se cuenta con aportes hechos por Lattuada y Nogueira, en una propuesta
metodolgica que incluye indicadores y dimensiones, y que permite vislumbrar, desde la
mirada de los autores, posibles componentes de lo que se entiende por capacidad estatal.
DIMENSIN 1: CAPACIDADES ADMINISTRATIVAS
Indicador 1.1. -macro-: rol del Estado
Indicador 1.2. -micro- agencias estatales involucradas:
a) jerarquas institucionales y presupuestarias
b) estructura orgnica
c) funciones e interrelaciones
Indicador 1.3. -micro-: normas y leyes especficas
DIMENSIN 2: CAPACIDADES POLTICAS
Indicador 2.1. -macro-: Plan Estratgico/Leyes marco
Indicador 2.2. -micro-: mecanismos de coordinacin/ articulacin pblico institucional
Indicador 2.3. -micro-: mecanismos de coordinacin / articulacin pblico - societal.
(Lattuada y Nogueira, 2011, 37)
An con diferentes propuestas metodolgicas que enfatizan uno u otro enfoque,
componentes, dimensiones e indicadores como los aqu planteados representan indicios
claros sobre los pilares que permiten construir la capacidad estatal, y a su vez facilitan el
anlisis de los casos como la Argentina o pases de la regin. Una mirada sobre la situacin
actual del aparato estatal, y el estudio de los procesos de gobierno desde inicios de siglo,
colaborarn en la conformacin de una base de componentes mnimos representativos de
esta capacidad.
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En el mismo sentido, y a partir de experiencias compartidas por el autor del presente, en el

marco de trabajos de investigacin en el Departamento de Polticas Pblicas de FLACSO, puede
encontrarse otra mirada sobre estos componentes, que a su vez pueden ser considerados
como indicadores de esta capacidad:
En el mbito de los sistemas administrativos, considerados transversales, por su condicin de
ser comunes y obligatorios para el uso de todos los organismos de la administracin pblica,
pueden identificarse los siguientes:
Sistema de Presupuesto
Tesorera, Contabilidad y Crdito Pblico
Sistema de Compras y Contrataciones
Sistema de diseo y aprobacin de estructuras organizativas (*)
Rgimen de Empleo Pblico (*)
Administracin de bienes
Sistema de control
(*) Puede darse el caso en organismos descentralizados en los cuales exista un rgimen
propio, con cuenten con facultades para darse sus propias normas en esta materia, pero
siempre dentro de las normas generales de la administracin pblica.
Estos sistemas son factores clave al momento de analizar la capacidad estatal, dado que por
su carcter transversal resultan estructuradores de la gestin. Todo plan o programa de
gobierno, ya sea en el mximo nivel o en cada una de las dependencias estatales, debe
encuadrarse en las normas y procedimientos dispuestos para cada uno de estos puntos.
Mas adelante se analizarn en particular algunos de ellos, por tratarse de sistemas que por
un lado son evaluados como ordenadores y garantes de una gestin ordenada y transparente,
y por otro lado son considerados obstculos para una gestin eficaz.
Por otra parte, se identifican componentes que si bien no podran ser categorizados como
sistemas, representan el perfil de los decisores que en cada perodo ejercen la
responsabilidad de gobierno, y por lo consiguiente la gestin pblica. Podran considerarse
como funciones, o cmo estilos de gestin, y son los que en este primer recorte, se exponen
a continuacin:
Liderazgo
Planificacin
Comunicacin
Niveles de descentralizacin
Niveles de gestin pblico-privada
Este ltimo grupo ser considerado en el trabajo como el que expresa el estilo de la gestin,
y las capacidades de conduccin que se ponen en juego para alcanzar los resultados de
gestin que se ha propuesto el gobierno.

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LOS COMPONENTES QUE DETERMINAN LA CAPACIDAD ADMINISTRATIVA

En la primera clasificacin de componentes relacionados con los sistemas transversales se
identificaron aquellos que son estructuradotes de la administracin del estado, en lo que
respecta al personal, a los recursos financieros y a los recursos fsicos. Cada uno de ellos tiene
relevancia en la gestin pblica, aunque el anlisis de determinados indicadores permite
concluir que el Sistema de Presupuesto y el Sistema de Compras y Contrataciones son
determinantes en el desarrollo de una gestin eficaz y eficiente, y por lo tanto influyen en la
capacidad de obtener resultados. La eleccin de dichos sistemas -adems de en su
trascendencia debido al papel que ocupan en toda la estructura estatal- tambin se
fundamenta en que no se verifican, en general, estudios sobre el fortalecimiento de las
capacidades estatales que se centren especficamente en alguna o algunas de las reas de la
gestin pblica; advirtindose, por el contrario, un marcado predominio de estudios de corte
generalista, que se refieren a dicho fortalecimiento como un proceso global, sin reparar en
las particularidades que pueden revestir determinados sectores (Longo, Comotto, 2014).
Por otra parte, se potencia la identificacin de estos dos sistemas por considerarlos
determinantes en la asignacin de los recursos, y en la consistencia de las polticas pblicas,
especialmente por las dificultades de previsibilidad entre los compromisos asumidos y la
ejecucin financiera acorde a ellos.
Durante aos se discuti en la Argentina el tema denominado superpoderes, por
considerarse un exceso de discrecionalidad en el manejo de las partidas presupuestarias, por
fuera de la aprobacin del Congreso. No obstante, tambin se analizaba esta cuestin como
una necesidad del Poder Ejecutivo para ganar mayor agilidad en la gestin y en la toma de
decisiones, en la asignacin de recursos producidos por encima de lo presupuestado
originalmente, y evitar de esta manera la sub-ejecucin de los fondos por falta de
oportunidad en la disponibilidad de los mismos.
Tambin es conocida la permanente sub-ejecucin presupuestaria, que termina produciendo
ajustes hacia fin de cada ao, limitando de esta manera una adecuada ejecucin de las
polticas pblicas que fueron diseadas para cada ao. Por consiguiente, tambin es factible
pensar que esta sub-ejecucin produce demandas sociales insatisfechas por falta de
oportunidad en su atencin.
En cierta forma, estas situaciones conllevan a que el proceso de formulacin presupuestaria
tenga caractersticas rituales, y est imbuido de cierta formalidad, lo cual impacta
negativamente en la calidad de diseo de las polticas de los organismos.
El enfoque con que fue diseado el sistema est claramente definido en un Programa
presentado en 1992 por el entonces Secretario de Hacienda de la Nacin, en el cual se
expresan sus objetivos. El Programa de Reforma de la Administracin Financiera defina:
Las reformas programadas responden a la concepcin que acerca del rol del Estado ha
definido el Presidente de la Nacin, Dr. Carlos Sal MENEM y estn enmarcadas en las polticas
econmicas que est ejecutando el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos.
El programa de reforma de la administracin financiera est sustentado en el anlisis de la
realidad de nuestra administracin pblica y tiende a lograr los siguientes objetivos:

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- lograr que la gestin del rea se realice con economicidad, eficiencia y efectividad;
- generar informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones;
- interrelacionar los sistemas de administracin financiera con los de control interno y
externo con la finalidad de facilitar la eficacia de stos;
- realizar la gestin de los recursos pblicos en un marco de absoluta transparencia.
Este programa, como parte de la reforma administrativa del Estado intenta contribuir a lograr
una Administracin Pblica con capacidad para instrumentar eficientemente las decisiones
del poder poltico, as como funcionarios pblicos capacitados, orgullosos de su actividad y
comprometidos con la tarea de alcanzar el bienestar general de nuestra sociedad. (1992, p:2)
Los fundamentos del Sistema son importantes, pero para este trabajo es importante tambin
los supuestos sobre los que se bas:
1) El comportamiento racional del aparato pblico: La produccin de polticas pblicas puede
ser un proceso secuencial, claro, ordenado, en el que la accin estatal se subordina a la
tcnica administrativa y el comportamiento organizacional se dirige al logro de resultados e
impactos bien determinados, eligiendo para ello los medios ms racionales.
2) La existencia de una funcin de direccionamiento estratgico: La definicin del rumbo
estratgico de las polticas, la eleccin de alternativas, la seleccin de prioridades y la
definicin de resultados factibles de ser monitoreados, tanto en el mximo nivel del
ejecutivo como en las jurisdicciones y entidades es una prctica corriente.
3) La posibilidad de resolver los problemas de eleccin de polticas -y por tanto de
asignacin de recursos- sobre la base de criterios tcnicos: Con la implementacin de la Ley
de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico (LAFCO), N 24.156, (sancionada en
septiembre de 1992 y promulgada parcialmente en octubre del mismo ao) el sistema
presupuestario incorpora algunos mecanismos, como la programacin presupuestaria, o la
formulacin y seguimiento de metas fsicas, que, como se intentan fortalecer la relacin
entre los planes de gobierno y la asignacin de los recursos en funcin de los niveles de
prioridad expresados en cada plan. Durante sus veinte aos de vigencia el sistema no ha
sufrido modificaciones sustanciales.
Los aspectos expresados, como la definicin del presupuesto de manera ritual, la
permanente puja por los superpoderes, la poca relevancia que tiene el presupuesto
plurianual en la gestin concreta de cada organizacin, la ritualidad en la informacin de las
metas fsicas, con escasa concordancia con la ejecucin financiera, seguirn siendo una
caracterstica del sistema, transformndolo en un mecanismo que lejos de aportar a la
eficacia de la gestin, corre el riesgo de limitarla, por el solo hecho de no aprovechar todo su
potencial.
Un adecuado funcionamiento del sistema aportara a una mejor planificacin, tanto en los
objetivos estratgicos a nivel del gobierno, como encada una de las jurisdicciones. La relacin
entre la ejecucin financiera y las metas fsicas de los organismos da cuenta de la produccin
institucional, y de los resultados de las polticas pblicas. El punto en cuestin es que no
estara demostrado hasta el momento, al menos de manera general, que se hayan cumplido
los supuestos referidos.
En cuanto al Sistema de Compras y Contrataciones, podra decirse que un primer paso
importante tiene que ver con el reposicionamiento de las obras e inversiones pblicas como
instrumentos clave, que se profundizaron a partir de 2003.
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A su vez, la jerarquizacin de las reas encargadas de la ejecucin, gestin y mantenimiento

de las obras pblicas se manifest tanto en un incremento de su presupuesto como en la
importancia poltica asignada a dichas reas, las que se transformaron en actores centrales
del modelo y ejecutores de algunas de las principales acciones por este desarrolladas.
Tambin cabe citar como instrumentos de esta jerarquizacin, la creacin de empresas cuyo
patrimonio se integra con fondos pblicos y que tienen entre sus propsitos principales el
desarrollo obras de alta relevancia estratgica (por ejemplo, ENARSA).
En lo que se refiere a las adquisiciones de bienes y servicios, tambin se verificaron
transformaciones, aunque tal vez de un alcance ms limitado. La Oficina Nacional de
Contrataciones (ONC), rgano rector del sistema, asumi un rol activo en la promocin de
cambios tendientes a modernizar la gestin; entre ellos, a travs de la implementacin de
programas de compras electrnicas y la promocin de polticas de compras social y
ambientalmente sostenibles.
No obstante, tanto en infraestructura como en compras pblicas, se observan cuestiones que
resultan limitantes. El debilitamiento de los sistemas respectivos durante las dcadas
anteriores ocasion un erosionamiento de las capacidades de gestin que, aunque
recuperadas paulatina y relativamente, an se manifiesta, entre otros aspectos, en la poca
celeridad de algunos trmites.
Las particularidades de las reas de inversin y compras pblicas requieren una
especializacin tcnica, legal y administrativa que no siempre est presente, o, que an
cuando exista, se ve limitada por factores como la normativa deficiente y la falta de adecuada
planificacin, entre otros.
La cuestin normativa (y tambin los aspectos vinculados a la planificacin, que como
veremos estn ntimamente relacionados en este caso) ha sido determinante en el contexto
del sistema de bienes y servicios. Hasta 2012 existi un panorama normativo anmalo (o,
cuanto menos, poco favorable a una gestin eficiente de las compras pblicas), donde la
norma vigente desde el ao 2001 (Decreto 1.023), estaba reglamentada por defecto por un
decreto que en realidad haba sido dictado para complementar a la vieja ley de contabilidad
(el Decreto 436/2000).
Los organismos realizan anualmente su Plan de Compras, aunque la planificacin real de las
compras ha sido otra de las grandes deudas del. Si bien ya las normas anteriormente vigentes
ya exigan que cada organismo elaborara su plan anual de contrataciones, dicha exigencia
tuvo en general un escaso grado de cumplimiento, lo que motiv que al dictarse el Decreto
893/2012 (nuevo reglamento del sistema de compras), una de las cuestiones sobre las cuales
se busc hacer hincapi fue, precisamente, en la necesidad de contar con una adecuada y
oportuna planificacin.
En lo que hace a las reas de Compras y Contrataciones, resultan probablemente uno de los
sectores de la administracin pblica donde ms se observa la dicotoma clsica entre
poltica y administracin o poltica y burocracia. A las urgencias de contar con un
determinado bien, obra o servicio parecen oponerse requerimientos y circuitos que a veces
resultan fundados y razonables y otras responden a lgicas incompatibles con las necesidades
de gestin.
De acuerdo con Longo y Comotto (2014), las reas del Estado que desempean funciones
productivas o vinculadas con alta tecnologa son tal vez las que ms sufren esta dicotoma.
La normativa de compras, si bien actualizada, como dijimos, de modo reciente, an est
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pensada ms para adquisiciones de rutina en contextos de servicio de apoyo administrativo

que para grandes proyectos donde el desarrollo tecnolgico requiere flexibilidad, posibilidad
de receptar el cambio y de articular acciones. Tal vez este ha sido uno de los motivos
fundamentales por los cuales en reas crticas en materia de infraestructura o servicios se ha
tendido, como ya se ha adelantado al analizar el sistema de gestin presupuestaria, a la
creacin de entes de naturaleza semiprivada (lo que algunos han calificado como una
huda del Derecho Administrativo), donde las normas y procedimientos puedan ser
pensados en funcin de las necesidades y no viceversa. Porque la creacin de estos entes se
visualizaba como el nico vehculo para poder cumplir una serie de objetivos que muy
probablemente no habran podido alcanzarse mediante las estructuras administrativas
existentes.
Podra decirse que en algunos puntos se repiten las mismas deficiencias o debilidades que el
Sistema Presupuestario.
Como cierre del presente punto, es importante considerar que el sistema de compras, a partir
de las deficiencias planteadas, se transforma en uno de los factores principales que justifican
la sub-ejecucin presupuestaria.
Tal como se ha planteado, en estos mbitos es en donde se refleja claramente la dicotoma
entre la poltica y la tcnica.

EL LIDERAZGO PARA MEJORAR LA CAPACIDAD

Al inicio del trabajo se hizo referencia a la incidencia de los postulados de corte gerencialista
en el diseo de la gestin pblica. Estos postulados resaltan la importancia y la necesidad de
independencia de los sistemas administrativos, como el caso de la administracin financiera,
el presupuesto y las compras pblicas. La Argentina ha liderado los procesos de reforma en la
regin en lo que respecta a los sistemas de administracin financiera. En lo que respecta a su
concepcin y estructura, estos sistemas cuentan un alto grado de aceptacin entre los
especialistas en esta materia.
Por otra parte, la necesidad de los decisores polticos en cuanto a poner en marcha y cumplir
con sus planes de gestin exige conocer el funcionamiento de estos sistemas, y hacer que los
planes de gobierno operen sobre esta base.
En este espacio de interaccin entre la administracin y la poltica, debe considerarse la
complejidad en la cual se toman las decisiones sobre la asignacin de los recursos y la
ejecucin de los mismos.
En el contexto actual de actuacin de los gobiernos, resulta pertinente poner atencin en el
concepto de complejidad. En un trabajo de Longo-Comotto (2014) toman en cuenta la
propuesta de Martinez Nogueira (2010), quien hace un reconocimiento de la complejidad y el
carcter poltico-tcnico de los procesos decisorios en torno a las polticas pblicas. Este
anlisis es realizado en el marco de los desafos que afrontan los gobiernos latinoamericanos
del siglo XXI, y el autor se propone analizar los arreglos institucionales, organizacionales y
metodolgicos dirigidos a dar coherencia a decisiones y acciones, de manera de alcanzar una
mayor convergencia de los impactos de las polticas y una mayor correspondencia entre las
aspiraciones a que responden y sus consecuencias efectivas. Asimismo Martnez Nogueira
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alude a esta idea de complejidad sobre la base de un nuevo contexto en el que los estados
nacionales tienen que dar respuesta a retos de orgenes mltiples, con dificultades serias
para la conversin en decisiones y acciones de valores, propsitos y conocimientos. En este
sentido expresa que los problemas actuales son multidimensionales y de muy baja
estructuracin, no susceptibles de tratamientos segmentados o sectoriales, con relaciones
causales operantes de naturaleza incierta. Por consiguiente, los instrumentos y las
metodologas de intervencin, aunque estn rigurosamente construidos, tienen una
efectividad ms que hipottica. Si las polticas pblicas son consideradas el medio para
alcanzar los objetivos, es importante resaltar que el nivel de complejidad planteado por
Martnez Nogueira (2010) como mbito de accin de los gobiernos de inicios del Siglo XXI. Esto
significa tener una mirada sobre la definicin de estas polticas que requiere de un anlisis
profundo que no puede ser abordado desde una lgica departamental (Matus, 2007) sino que
exige una mirada transversal que integre a todos los organismos, actores y recursos para
sostenerla. En este sentido, y tal como lo plantea el autor, se observa la necesidad de una
intervencin transdisciplinaria para abordar una problemtica social que exige el diseo de
una poltica pblica para tratarla, lo cual obliga a la generacin de espacios de interaccin en
los trminos de Oszlak (1980) en los cuales se expresen las diferentes visiones e intereses,
para llegar a un acuerdo sobre las polticas a implementar y la asignacin de recursos que
esto conlleva.
En funcin de esto es que se considera al liderazgo como el componente que marca la
diferencia en lo que hace a la relacin entre la decisin poltica y la administracin. Las
polticas pblicas transformadoras impulsadas e implementadas en la Argentina en los
ltimos diez aos hablan de la capacidad de liderazgo con visin transformadora, pero
tambin de la capacidad de gestionar el estado, considerando que dichas polticas se
llevaron adelante sin que existiera un plan de reforma del estado, o se realizaran grandes
cambios en las estructuras o reglas de juego. Bsicamente cambiaron los liderazgos,y con las
mismas estructuras y sistemas se obtuvieron mejores resultados.
La vocacin, las convicciones, la bsqueda de un sentido para la poltica y para el estado
pueden ser algunas de las cusas que llevan a la aparicin de estos liderazgos
transformadores. Esto escapa a las teoras sobre la racionalidad de las organizaciones
pblicas. De acuerdo con Vilas,
la racionalidad a la que hacen referencia los enfoques neoinstitucionalistas es, justamente,
una racionalidad econmica (Vilas: 2013, 266). Desde esta racionalidad es muy difcil, sino
imposible, apreciar esta dimensin de la accin poltica. Para este enfoque, Los polticos
profesionales son empresarios que ofertan polticas para conseguir votos y as acceder al
poder o mantenerse en l; del lado de la demanda estn los ciudadanos que entregan su voto
a quienes ofertan las polticas que ellos reclaman (Vilas, 2013: 268).
En este punto resulta un gran aporte la definicin de Matus (1987) respecto del significado de
gobernar:
Qu significa entonces, someter a la voluntad humana el desarrollo de los acontecimientos?
Qu significa gobernar? Cuando decimos que planificar es intentar someter el curso de los
acontecimientos a la voluntad humana, no dejar que nos lleven y tratar de ser
conductores de nuestro propio futuro, nos estamos refiriendo a un proceso social. En este
proceso social, el hombre individuo realiza un acto de reflexin superior y reconoce que
slo la conciencia y fuerza del hombre colectivo puede encarnar tal voluntad humana y
ponerse frente a la corriente de los hechos para desviar su curso hacia objetivos
racionalmente decididos () Este problema entre los hombres es conflictivo, porque cada
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fuerza social representa visiones e inserciones sociales distintas, y en consecuencia ellas

luchan por distintos diseos sobre el futuro. Si los objetivos de los hombres sobre el futuro
son conflictivos, la planificacin no se hace en un lecho de rosas comandado por el clculo
cientfico-tcnico (Matus, 1987: 19, 20)
Ampliando esta idea sobre las capacidades de un gobernante, nuevamente citando a Matus
(1987) a partir de su tringulo de gobierno, pueden analizarse las tres variables identificadas
por el autor:
El proyecto de gobierno: se refiere al contenido propositivo de los proyectos de accin que
un actor se propone realizar para alcanzar sus objetivos, la discusin sobre los proyectos de
gobierno versa sobre las reformas polticas al estilo de desarrollo, la poltica econmica, etc.,
que parecen pertinentes al caso y al grado de gobernabilidad del sistema. Lgicamente el
contenido propositivo es producto no slo de las circunstancias e intereses del actor que
gobierna sino adems de su capacidad de gobernar, incluida su capacidad para profundizar
en la explicacin de la realidad y proponer imaginativa y eficazmente respuestas y
anticipaciones.
Gobernabilidad del sistema: es una relacin entre las variables que controla un actor en el
proceso de gobierno, ponderadas por su valor o peso en relacin a la accin de dicho actor.
Mientras ms variables decisivas controla, mayor es su libertad de accin y mayor es para l
la gobernabilidad del sistema. Mientras menos variables controle, menor ser su libertad de
accin, y menos es la gobernabilidad del sistema.
Capacidad de conduccin: se refiere al acervo de tcnicas, mtodos, destrezas, habilidades
y experiencias de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia
objetivos declarados, dadas la gobernabilidad del sistema y el contenido propositivo del
Proyecto de Gobierno. El dominio de tcnicas potentes de planificacin es una de las
variables ms importantes en la determinacin de la capacidad de un equipo de gobierno.
Cuando hablamos de teoras, tcnicas y mtodos de planificacin nos referimos, por
consiguiente, a alterar o mejorar la capacidad de gobierno. La capacidad de gobierno se
expresa en capacidad de direccin, de gerencia y de administracin y control.
Estas lecturas permiten obtener mayores definiciones y enfoques, y a su vez relacionarlos
para seguir avanzando en una mejor comprensin de los estilos de liderazgo que se han
producido en los gobiernos de la regin. Asimismo, el anlisis de las caractersticas de la
gestin pblica actual y su relacin con la poltica aportan ms elementos para el anlisis.
El trabajo no pretende llegar a conclusiones categricas, sino tomar en cuenta y analizar los
enfoques sobre la capacidad estatal, en combinacin con la experiencia a nivel nacional.
A su vez, se intenta encontrar, dentro de los componentes identificados como parte de la
capacidad estatal, aquellos que representan la mayor complejidad y tambin el mbito de
interaccin entre la poltica y la administracin. Los resultados alcanzados indican que
dentro de las capacidades estatales el liderazgo poltico tiene un lugar preponderante y
resuelve en gran medida esta supuesta dicotoma entre poltica y tcnica. De acuerdo con lo
expuesto, los sistemas de administracin, ms all de sus fortalezas y debilidades, no
representan un obstculo en la medida que la capacidad de liderazgo contenga los atributos
que han sido analizados en el presente trabajo.

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"Los jvenes son el sostn principal del gobierno,

ellos son la garanta para que este proyecto avance
y se profundice".
Cristina Fernndez de Kirchner
Presidenta de la Nacin

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