Un Desafío A La Democracia. Los Partidos Políticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana

UN DESAFO A LA
DEMOCRACIA
los partidos polticos
EN CENTROAMRICA,
PANAM Y REPBLICA DOMINICANA
Die go Ac hard - Luis E. Go nzle z

Con la colaboracin de
Ede lbe rto Torres-Rivas
Ric ardo C rdo va Mac as
Ke vin Cas as
Danie l Zo vatto
Publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA),
la Organizacin de Estados Americanos (OEA)
y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
San Jos, Costa Rica
2004
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

1300 New York Avenue, NW
Washington, D.C. 20577
Idea Internacional
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
Primera Edicin, mayo 2004
Esta publicacin puede solicitarse a:

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Estados Unidos de Amrica
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Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no

necesariamente reflejan los puntos de vista del BID, del Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral,
o la Organizacin de Estados Americanos.
ISBN: 1-931003-79-3
Impreso por Compaa ABC Ediciones del Sur S.A.
San Jos, Costa Rica, en el mes de mayo de 2004
Un desafo a la democracia
Contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
I. S umando Voces:
S ituac i n y pe rs pe c tivas de lo s partido s
poltic os en Centroamric a, Panam y Repblic a Dominic ana . . . 11
Diego Achard y Luis E. Gonzlez
Liminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Sntesis ejecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Captulo 1 .
Introduccin: Los partidos centroamericanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Captulo 2 .
Los sistemas de partidos de la regin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Captulo 3 .
Autorretratos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Captulo 4 .
Las voces de los lderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Captulo 5 .
Las voces de las sociedades y de los grupos relativamente excluidos . . . . . . 115
Captulo 6 .
Sumando voces: El diagnstico y las reformas pendientes . . . . . . . . . . . . . . 137
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
II. Los caminos hacia la democracia poltica en Amrica Central . . 149
Edelberto Torres-Rivas
III. La c ris is de lo s partido s po ltic o s e n Am ric a Latina . . . . . . . . . 179
Ricardo Crdova Macas
IV. El financ iamie nto po ltic o e n Ce ntro am ric a,
Panam y Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Kevin Casas y Daniel Zovatto
3
V. Poder pres idenc ial y partidos poltic os en Amric a Central,

Panam y Repblica Dominicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
Diego Achard y Luis E. Gonzlez
CD-rom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
Anexos
Anexo 1.
Anexo 2.
Anexo 3.
Anexo 4.
Anexo 5.
Lista de consultados para la investigacin

Seleccin de citas de los consultados
Marco institucional
ltimos resultados electorales registrados a diciembre de 2003
Partidos incluidos en la Seccin I
Ap ndic e
a) Estrategia Modernizacin del Estado
b) reas de accin del Banco y su relacin con las estrategias de crecimiento
econmico sustentable y de reduccin de la pobreza
c) Grficos y cuadros
Presentacin
Este libro es el resultado de un esfuerzo conjunto del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y el Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). Para la
produccin del mismo, y para llevar adelante la investigacin y los estudios que en
el mismo se recogen, las instituciones mencionadas han tenido el apoyo de la
Agencia Noruega de Cooperacin para el Desarrollo (NORAD), la Agencia Sueca
para el Desarrollo Internacional (ASDI) y el Departamento para el Desarrollo
Internacional del Reino Unido (DFID).
Todas las entidades referidas en el prrafo anterior comparten una genuina
preocupacin por la consolidacin de la democracia, tanto desde la perspectiva de
los derechos humanos y las libertades polticas, lo que subraya la dimensin de la
deseabilidad de la democracia como sistema poltico, como desde la perspectiva del
desarrollo sostenido y equitativo en relacin al cual la democracia aparece, crecientemente, como una condicin para el mismo. Esto ltimo subraya la dimensin de
la necesidad de la democracia. En efecto, creciente evidencia emprica y un cmulo
de conocimiento acadmico avalan la concepcin de que solamente con slidos
sistemas democrticos, en un contexto de Estado de Derecho, se pueden tener las
condiciones de seguridad jurdica y confianza poltica que hacen posible un
esfuerzo sostenido de ahorro e inversin que es indispensable para el crecimiento.
Pero, a la vez, solamente en un contexto democrtico podrn las polticas pblicas
responder a intereses generales de la sociedad con lo cual los beneficios del crecimiento tienden a distribuirse ms equitativamente.
Presentacin
La anterior concepcin, de cara a la situacin de transicin poltica que viven

los pases Centroamericanos, Panam y Repblica Dominicana, explica que las
entidades auspiciadoras y patrocinadoras de este libro hayan sumado sus esfuerzos.
El libro tiene tres partes. En la primera se presenta el informe de un estudio
emprico sobre la situacin y perspectiva de los partidos polticos en los pases
mencionados, cuyos autores son Diego Achard y Luis E. Gonzlez, consultorescoordinadores del estudio. La preocupacin por el fortalecimiento e institucionalizacin de los partidos polticos, en el marco de los procesos de consolidacin
democrtica, es un tema de creciente atencin toda vez que frente a su debilidad y
desarraigo, en casos por desprestigio, y en otros por fragmentacin y debilidad, no
cabe, en una democracia, intentar sustituirles, sino apoyar su fortalecimiento y
estimularles en su rol fundamental de auscultadores de las demandas y problemas
de los ciudadanos, formuladores de alternativas programticas para responder a
los mismos y, eventualmente, en funcin de los resultados de procesos electorales
competitivos, justos y limpios, ejecutores de polticas conformadas de conformidad
con las propuestas programticas.
En esa primera parte, a travs de seis captulos, se presenta un diagnstico de
la situacin de los partidos polticos en los pases involucrados en el estudio. Dos
caractersticas tiene esta primera parte que merecen ser destacadas. La primera es
sugerida en el propio ttulo del estudio: Sumando voces: imgenes de los partidos
polticos en Centro Amrica, Panam y Repblica Dominicana. En efecto, la
metodologa empleada por los consultores responsables del estudio (fichas de
informacin proporcionadas por los partidos polticos, entrevistas en profundidad
al liderazgo, especialmente poltico, de los pases mencionados, y los resultados de
encuestas de opinin, ms la informacin procedente de fuentes secundarias en
cuanto a los aspectos institucionales del sistema de partidos) hace que el resultado
sea una mezcla singular de un autorretrato, de los propios protagonistas, y un
retrato, desde la ciudadana, frente al cual los autores del informe han intentado un
esfuerzo de sistematizacin lo ms objetivo posible. Esta primera parte es complementada en los anexos con una lista de los entrevistados, citas relevantes procedentes de las entrevistas, informacin bsica del marco institucional, resultados electorales recientes y lista de partidos involucrados en el informe.
Es necesario enfatizar que el estudio recogido en la primera parte, como lo
sealan los autores del mismo, no propone ninguna agenda particular de reformas
o acciones sobre los partidos. Su objetivo es contribuir a un debate necesario,
sabiendo que en las democracias slo los partidos pueden actuar en s mismos.
Esto, desde el punto de vista de las instituciones auspiciantes y patrocinadoras del
estudio, es particularmente relevante, pues consideran que la agenda especfica de
reformas polticas de cada pas debe ser definida de acuerdo a su particular
contexto institucional, cultural e histrico, aunque en ningn caso a contramano del
objetivo compartido de fortalecer el sistema democrtico.
Pero este libro no sera completo si esa primera parte no se ubicara en un
contexto ms amplio que ayude a los pases, y sus protagonistas, a identificar esa
agenda de reformas a la cual hemos hecho mencin. En la segunda parte del libro
se intenta, a travs de cuatro documentos, entregar insumos para esa agenda de
reformas que en una u otra forma aguarda en todos los pases. El primer docu-
mento, Los caminos hacia la democracia poltica en Amrica Central de

Edelberto Torres-Rivas, trata de situar en un contexto histrico, pero destacando las
particulares caractersticas de cada pas, lo que l denomina desarrollo
democrtico de los pases de la regin. Resulta pertinente tener ese enfoque
porque se separa, pertinentemente, de lo que es una idea bastante comn, pero en
buena parte equivocada, en las diversas teoras de las transiciones democrticas:
que el fin de los gobiernos autoritarios o dictatoriales en Amrica Latina y el Caribe
implic el retorno a la democracia. No es este el caso de los pases
centroamericanos, ms bien enfrentados -con la obvia excepcin de Costa Rica,
una de las democracias ms antiguas y densas del continente- a procesos de
construccin democrtica, pues en ellos el fin de las dictaduras y gobiernos
autoritarios no poda ser el retorno a lo que del todo, o muy escasamente, no se
haba tenido. Pero, aunque se acepte que todos los caminos conducen a Roma, no
todos son iguales, y de ello se encarga el autor al examinar las diferentes dinmicas
derivadas de las guerras, los factores externos, y los diferentes puntos de partida,
para, sin decirlo explcitamente (pues no era el objetivo del ensayo), enfatizar la
particularidad de las agendas de reformas pendientes para avanzar del rgimen
poltico democrtico, en general alcanzado aunque pendiente de perfeccionamiento, a slidos sistemas polticos democrticos anclados en un verdadero
Estado de Derecho.
El segundo ensayo, de Ricardo Crdova Macas, responde a la solicitud de las
entidades auspiciantes del estudio de poner a disposicin del liderazgo
centroamericano un marco de referencia ms general sobre la crisis de los partidos
polticos, tema que no es particular de la subregin centroamericana. El ensayo de
Crdova, La crisis de los partidos polticos en Amrica Latina, da cuenta del
fenmeno a nivel regional a travs de una exhaustiva revisin de la bibliografa
existente sobre el tema. Esta sistematizacin, que no se haba hecho, es valiosa en
s misma, pero lo es ms a la luz de las conclusiones que el autor extrae y que
sealan nuevas rutas de estudio y reflexin. En particular es relevante destacar que
frente al consenso generalizado sobre la crisis de los partidos polticos, y se podra
agregar de la poltica en s misma, hay relativamente pocos estudios, una cierta
carencia en cuanto a la rigurosidad de los mismos y, en especial, de perspectivas
comparadas. El ensayo de Crdova es una importante contribucin al punto de
partida de un debate pendiente: qu sabemos y cmo, sobre la as llamada crisis de
los partidos, y cmo enfrentarla.
El tercer ensayo de Kevin Casas y Daniel Zovatto, El financiamiento poltico
en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana es un complemento
indispensable del estudio de Achard y Gonzlez y, desde una perspectiva de gran
rigor acadmico, aborda uno de los temas ms fijados en la retina popular como
causa de la crisis de los partidos polticos: el de su financiamiento. A su vez, del
ensayo de Casas y Zovatto se derivan pistas para el desarrollo democrtico de
los pases comprendidos en el mismo. Los autores se encargan de sealarlo en la
introduccin: El financiamiento de partidos y campaas electorales se ha
convertido en uno de los temas centrales del debate sobre el funcionamiento de la
democracia en todo el mundo. Tal inters ha revelado la aguda falta de informacin
que rodea el tema y su relegacin desde el punto de vista cientfico. En ausencia de
Presentacin
transparencia, el tema se ha convertido en un continua fuente de especulaciones y

escndalos, tanto reales como presuntos, que tiene, cuando menos, un efecto
nocivo sobre la legitimidad de las instituciones democrticas. A partir de ah los
autores hacen una revisin comparada de los sistemas de financiamiento poltico
los cuales son sometidos al tamiz de la realidad con una seccin sobre las prcticas
del financiamiento electoral, para concluir con un conjunto de consideraciones
especficas que pueden resultar de particular utilidad para quienes, en el plano de
la accin y las decisiones, estn preocupados por la salud democrtica de los pases
mencionados.
El cuarto y ltimo ensayo, de Diego Achard y Luis E. Gonzlez, explora un
tema hasta hoy poco abordado desde una perspectiva comparativa: la influencia de
los presidentes. Los escasos estudios disponibles se refieren, en general, a toda
Amrica Latina. Este ensayo, Poder presidencial y partidos polticos en Amrica
Central, Panam y Repblica Dominicana, examina el tema desde dos
perspectivas diferentes. En primer lugar usa los instrumentos conceptuales de los
estudios comparativos disponibles. En segundo lugar explora las imgenes de los
liderazgos polticos de los siete pases sobre los poderes de sus presidentes. Estas
imgenes parecen consistentes con los resultados de muchos estudios de casos en
Amrica Latina. El ensayo concluye que estas dos perspectivas son complementarias, y ellas sugieren que los presidentes de los siete pases, en conjunto, son
hoy figuras polticas ms poderosas que los dems presidentes latinoamericanos.
En el acierto o en el error, la discusin es un aporte a los debates sobre los
equilibrios institucionales de poder en la regin.
Antes de introducir la tercera parte del libro es oportuno sealar que todos los
trabajos incluidos en la primera y segunda parte, y que se han reseado, son
responsabilidad de sus autores y no comprometen la posicin de las instituciones
auspiciantes y patrocinadoras de este libro.
En la tercera parte y bajo el ttulo Gobernabilidad y desarrollo: los desafos de
la reforma del Estado, se presenta la recientemente aprobada Estrategia de
Modernizacin del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por
considerar que ese documento recoge el marco conceptual e histrico de la relacin
entre gobernabilidad democrtica y desarrollo a partir del cual, as como de los
mandatos especficos tanto de la OEA como de IDEA y el BID, se ha venido
desarrollando la cooperacin entre estas instituciones, y otras, en el campo de la
gobernabilidad democrtica.
Ese marco conceptual e histrico queda recogido en el resumen ejecutivo de la
estrategia cuando se seala: Histricamente ha existido en la regin una relacin
deficiente entre el Estado y el mercado, por una parte, y el Estado y los ciudadanos,
por otra, que se ha traducido en una erosin de las posibilidades de un desarrollo
sustentable y equitativo. En efecto, el diagnstico histrico reconoce la existencia,
con diferencias entre los pases, de un dficit democrtico que, en ocasiones, se
ha expresado en fenmenos de autoritarismo, clientelismo, populismo, corrupcin
y captura de las instituciones y polticas pblicas por intereses particulares, que han
conducido a intervenciones estatales desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y promotoras del rentismo y la especulacin. A la vez, esos mismos fenmenos han impedido que las polticas pblicas puedan procesar, agregar
y responder a las demandas de todos los ciudadanos, contribuyendo a la exclusin

de amplios sectores de la poblacin de los beneficios del crecimiento.
Se entrega este libro con la expectativa de contribuir a un debate necesario e
inevitable entre dirigentes polticos y sociales, estudiosos y ciudadanos preocupados
y comprometidos por el bienestar democrtico de sus sociedades.
ELIZABETH S PEHAR
EDMUNDO J ARQUN
Coordinadora Ejecutiva
Unidad para la Promocin de la
Democracia (UPD)
Organizacin de los Estados
Americanos (OEA)
Jefe Divisin de Estado,

Gobernabilidad y Sociedad Civil
Departamento de Desarrollo Sostenible
Banco Interamericano
de Desarrollo (BID)
DANIEL ZOVATTO
Director Regional para
Amrica Latina
IDEA Internacional
Presentacin
I
Sumando Voces:
Situacin y perspectivas de los
partidos polticos en
Centroamrica, Panam y
Repblica Dominicana
11
Liminar
Este informe presenta los resultados de un proyecto auspiciado por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), la Secretara General de la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
(IDEA). El proyecto tuvo la colaboracin de la Agencia Noruega de Cooperacin
para el Desarrollo (NORAD), la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional
(ASDI) y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID).
El objetivo del proyecto es contribuir a un debate pblico sobre el estado actual
y las perspectivas de los partidos polticos en la regin centroamericana (con
excepcin de Belice) y Repblica Dominicana. Las entidades auspiciantes del
estudio comparten la preocupacin por el fortalecimiento de la democracia desde
la perspectiva de las libertades polticas y los derechos humanos, y tambin en
cuanto a la necesidad de consolidar un ambiente de confianza poltica y seguridad
jurdica. Sin esto no ser posible lograr un desarrollo sostenible y equitativo que
ayude a remontar los agudos dficits sociales y econmicos de los pases
mencionados. En este sentido el BID, la OEA e IDEA han venido trabajando en el
tema de los partidos polticos, junto a otras entidades, en el marco del Foro
Interamericano sobre Partidos Polticos (FIAPP) que fue establecido por la OEA en
seguimiento de los acuerdos adoptados en la Cumbre Hemisfrica de Qubec de
2001.
El proyecto no propone ninguna agenda particular de reformas o acciones
sobre los partidos. Su objetivo es contribuir a un debate necesario, sabiendo que en
las democracias slo los partidos pueden actuar sobre s mismos. Por esa razn el
proyecto explor el pensamiento de los protagonistas (los partidos de la regin, sus
Liminar
13
liderazgos); escuchando estas voces, y sistematizando y actualizando lo que se sabe

sobre los juicios de la ciudadana (y sobre los sistemas de partidos de la regin),
construy un diagnstico preliminar de la situacin de los partidos en los pases
incluidos en el estudio. Este informe presenta ese diagnstico.
Como ya se observ, el BID, la OEA, el PNUD e IDEA auspiciaron el proyecto,
que fue ejecutado por un grupo de consultores encabezado por dos consultores
coordinadores, e integrado con siete consultores responsables por las
investigaciones nacionales en los pases estudiados. Estos trabajos nacionales
fueron encargados por el BID en Honduras (Manlio Martnez), El Salvador (Ricardo
Crdova), Panam (Ral Leis) y Repblica Dominicana (Flavio Daro Espinal); por
la OEA en Guatemala (Daniel Olascoaga) y Nicaragua (Rosa Marina Zelaya); y por
IDEA en Costa Rica (Rodolfo Cerdas).
Los coordinadores redactaron este informe, pero su tarea hubiera sido imposible o mucho ms imperfecta sin la ayuda, los comentarios y las crticas de los
investigadores nacionales del proyecto, de los participantes en las reuniones
nacionales de presentacin de resultados preliminares, y de los participantes en los
talleres que dieron forma al proyecto y evaluaron su trayectoria, incluyendo a
funcionarios del BID, OEA e IDEA, y a miembros de las instituciones que
financiaron generosamente el proyecto (DFID, NORAD, ASDI). Naturalmente, los
autores son los nicos responsables de los argumentos expuestos aqu, que no
necesariamente reflejan las opiniones de las organizaciones que auspiciaron el
proyecto, ni de las instituciones y personas que de un modo u otro colaboraron
para su realizacin.
14
Sntesis ejecutiva
1. Objetivos, razones y mtodos

1.1. Diagnstico sobre los partidos. Este informe presenta un diagnstico
preliminar de la situacin de los partidos polticos en Amrica Central, Panam y
Repblica Dominicana (en adelante, para abreviar, la regin o los pases
centroamericanos). Su objetivo es aportar insumos tiles para un debate sobre el
estado actual y las perspectivas de los partidos de la regin.
1.2. Por qu los partidos? La preocupacin por los partidos surge, por un
lado, de su papel imprescindible para la consolidacin de las democracias en la
regin, y por otro de su imagen pblica negativa (como lo muestran las encuestas
y los juicios de muchos observadores externos). Los partidos son cruciales, pero no
son bien vistos. Partidos polticos razonablemente crebles y coherentes, con
agendas polticas, econmicas y sociales identificables, facilitan la representacin de
las preferencias e intereses de los ciudadanos, y hacen ms probable que los
candidatos electos sean responsables de sus acciones. Articulando y agregando las
demandas de la ciudadana, y encauzando el comportamiento de los polticos bajo
reglas democrticas, los partidos institucionalizados promueven la estabilidad
poltica y la efectividad de los gobiernos. La pobre imagen pblica de los partidos
es entonces causa de gran preocupacin.
1.3. Los protagonistas: los partidos, sus lderes. Este informe presta especial
atencin a dos voces relativamente poco estudiadas: la de los liderazgos polticos,
y la de los propios partidos (sus voces institucionales). Con estos fines:
Sntesis ejecutiva
15
(a) se identificaron los treinta y nueve partidos de la regin que a mediados del
ao 2003 tenan representacin parlamentaria, y se les pidi que completaran una
ficha (autorretrato institucional) con datos sobre los orgenes del partido, su
organizacin, sus prcticas en materia de toma de decisiones, de negociacin, y
algunos aspectos de sus propuestas al electorado, y
(b) fueron consultados 78 miembros de los liderazgos de la regin
(principalmente polticos) entre junio y noviembre de 2003; las consultas se
centraron en la visin de los entrevistados sobre los partidos (su funcionamiento,
sus prcticas y conductas reales, sus virtudes y sus defectos).
1.4. La voz del soberano, los contextos polticos. Estas voces (las
individuales, de los lderes, y las institucionales, de los partidos como tales) fueron
complementadas con la voz de la opinin pblica (la fuente principal fue el
Latinobarm etro 2003), y todas ellas fueron analizadas en el marco de la
informacin disponible sobre los sistemas de partidos de la regin.
2. Principales resultados
2.1. S istem as de partidos en proceso de cam bio. La evolucin de los sistemas
de partidos de la regin no muestra una tendencia nica. Aunque las historias
polticas pesan, y brindan grados diversos de anclaje y estabilidad (en algunos casos
ms que en otros), los sistemas de partidos estn cambiando en un marco de baja
credibilidad y de confianza decreciente de la ciudadana. Los sistemas de partidos
de Honduras y Guatemala conservan sus posiciones relativas (son, respectivamente, los sistemas ms y menos institucionalizados de la regin); en los dos casos,
sin embargo, disminuye la confianza de los ciudadanos en (y su grado de adhesin
a) los partidos. La institucionalizacin del sistema salvadoreo es la que muestra
menos cambios, y los dems sistemas (exceptuando el caso dominicano, sobre el
que no se dispone de los datos necesarios para este anlisis) estn cambiando en
direcciones diferentes. El sistema costarricense se est volviendo algo ms inestable
y fragmentado, mientras que los sistemas nicaragense y panameo parecen
cambiar en el sentido opuesto.
Nota cautelar: las observaciones que siguen sobre los partidos normalmente
valen para la mayora, ocasionalmente para casi todos, pero nunca para todos.
S iempre hay situaciones diferentes, excepciones. Son treinta y nueve partidos
de orgenes y trayectorias diferentes, que tienen, sin embargo, algunas
caractersticas comunes. Esas caractersticas son compartidas por la mayora de
los partidos, nunca por todos.
2.2. Autorretratos partidarios: las races. Casi todos los partidos ms grandes
(los votados por ms del 40% del electorado) participaron de un modo u otro en la
construccin de sus respectivas democracias; nacieron antes que ellas. Usualmente
hay caudillos fuertes vinculados a su fundacin. Son partidos directos (sin
dependencias o vnculos importantes con otras organizaciones no polticas).
16
Tienden a ser partidos pragmticos, poco diferenciados ideolgicamente, que

apelan a electorados amplios. Los partidos ms pequeos, en cambio, nacieron
mayoritariamente despus de la llegada de la democracia, y estn mucho ms
vinculados a organizaciones sociales, religiosas o tnico-culturales. En estos
aspectos, aunque no necesariamente son partidos derivados (por oposicin a
directos), son muy distintos a los partidos ms grandes. Los partidos pequeos
parecen haber crecido all donde los mayores dejaban ms espacios libres, y sus
perfiles resultaron diferentes. No es slo el tamao lo que distingue a unos de otros.
2.3. Autorretratos partidarios: organizacin, funcionam iento. En general, los
estatutos partidarios prestan mucha atencin a la participacin de las bases, pero
las prcticas reales son ms modestas. Las cpulas partidarias parecen tener
considerable influencia (en la designacin de candidatos, por ejemplo). Los
partidos ni siquiera suelen tener informacin confiable sobre el nmero de sus
afiliados. Tampoco cuentan con polticas de recaudacin entre sus adherentes (s
aportan, en muchos casos, los cuadros dirigentes electos).
2.4. La voz de los liderazgos: el desempeo de los partidos. Las elites polticas
de la regin no estn satisfechas con el desempeo de los partidos; no lo estn ni
los polticos de los partidos de gobierno, ni los de la oposicin, ni los observadores.
En cada uno de esos grupos las dos terceras partes (o ms) de los consultados no
estn satisfechos con el desempeo de los partidos. Los insatisfechos son mayora
en todos los pases de la regin. Sin embargo, en las reuniones de discusin de los
primeros resultados, los liderazgos normalmente se sorprendan al constatar hasta
qu punto sus opiniones personales eran tambin las de la amplia mayora de los
consultados.
2.5. La voz de los liderazgos: los problemas de los partidos. Para los liderazgos
el desempeo de los partidos es insatisfactorio en parte por las circunstancias que
los rodean, que los partidos no eligieron y en el corto plazo no pueden cambiar
(como la falta de recursos humanos capacitados, por ejemplo). Pero el desempeo
de los partidos tambin es insatisfactorio por las fallas de los partidos: por factores
que los partidos deberan ser capaces de controlar. Los entrevistados ven en los
partidos al menos tres problemas importantes. Seis de cada diez consultados creen
que en sus pases hay clientelism o poltico, y que eso es negativo. Algo ms de seis
de cada diez entrevistados sostienen que en los partidos hay problemas de falta de
renovacin de liderazgos, y ocho de cada diez consultados piensan que en sus
pases hay mucha corrupcin poltica. Nueve de cada diez consultados tambin
afirman que la financiacin de los partidos es problemtica, aunque esto no
necesariamente es una falla de los partidos. Una minora de los entrevistados (un
quinto de ellos), sin embargo, vincul explcitamente los dos ltimos temas: sostuvo,
con preocupacin y sin entrar en detalles, que el narcotrfico o el crimen organizado estn aportando a las finanzas de algunos polticos o de algunos partidos.
2.6. Autorretratos y lderes: caractersticas implcitas de los partidos. Casi todos
Sntesis ejecutiva
17
los lderes afirman que la financiacin de los partidos es problemtica, pero:

(i) la financiacin de los cuadros partidarios no lo es, o lo es en mucho menor
medida. Esto fortalece una imagen de los partidos (mencionada en varias
consultas) como mquinas electorales eventualmente poderosas, que en
campaa requieren muchos recursos, pero que no son grandes organizaciones
perm anentes. Entre eleccin y eleccin la vida partidaria se vera muy
reducida;
(ii) los partidos no tienen polticas de recaudacin entre sus adherentes. Hay
problemas de financiacin, pero los partidos no recurren a sus adherentes.
Seran partidos (los ms grandes) que ms bien dan a sus adherentes
(clientelismo: favores particulares, no polticas), y lo que reciben de ellos es su
voto. Aunque los partidos sean relativamente jvenes, esta es una imagen
antigua, tradicional;
(iii) para la mayora de los partidos ms grandes, a estos aspectos (vitalidad
genuina slo en tiempos de campaa, clientelismo) se suma un creciente
pragmatismo poltico - electoral que apela a todos o casi todos los electorados
con mensajes ideolgicamente poco diferenciados. Los partidos de estas
caractersticas no tienen, por definicin, fuertes personalidades polticas
propias. En la relacin siempre compleja entre los partidos y sus liderazgos,
estas caractersticas ayudan a lderes y cpulas a manejar a sus partidos (ms
que a liderarlos), y tienden a impedir que los partidos moldeen a sus
liderazgos segn ideas, tradiciones y metas propias de los partidos.
2.7. La voz de la poblacin. La democracia es hoy el ideal y la meta para la
mayora de los centroamericanos. Pero estn cada vez ms insatisfechos con su
funcionamiento real. Aunque defienden a la democracia como ideal, la mayora
apoyara a un rgimen no democrtico que fuera capaz de resolver los problemas
econmicos. Simpatizan cada vez menos con sus partidos polticos, que son, en
toda la regin, las menos confiables de las grandes instituciones nacionales. Esta
escasa confianza ha disminuido sistemticamente durante la ltima dcada. La
desconfianza hacia los partidos se observa en todos los estratos sociales, y es un
poco ms elevada entre los ms educados, los de mejor status socio-econmico, y
los que se interesan ms en poltica. Los grupos tradicionalmente excluidos
(mujeres, indgenas) se sienten ms distantes de la poltica y de los partidos que el
conjunto de la poblacin; tambin son ms escpticos y ms crticos. Esta prdida
de confianza extendida en todos los mbitos de las sociedades de la regin se refleja
en una disminucin de la adhesin a los partidos.
3. El diagnstico y sus implicaciones

3.1. La paradoja centroam ericana. Objetivamente, de acuerdo a casi todos
los criterios en uso en la literatura, en la regin hay ahora ms democracia que
18
la existente quince o veinte aos atrs. Hay ms democracia, pero los centroamericanos, en una proporcin significativa, estn menos satisfechos con ella, con
las instituciones polticas en general, y con los partidos en particular. Esta situacin
(que probablemente no es muy distinta a la del conjunto de la regin
latinoamericana) podra llamarse la paradoja centroamericana. Surgira de la naturaleza de las prioridades y expectativas de la poblacin. Para los
centroamericanos, hoy, lo primero es la economa, y el rgimen poltico (con o sin
democracia) viene despus. La gente opta por la democracia, pero slo a otras
condiciones iguales. Si los problemas econmicos no se resuelven, las prioridades
de segundo orden (las caractersticas del rgimen poltico, la democracia) tienden
a perder importancia. A medida que las expectativas econmico - sociales crecen,
y con ellas la insatisfaccin (como seguramente ha ocurrido durante los ltimos
aos), la democracia y los partidos polticos parecen cada vez menos relevantes.
3.2. Los riesgos para la dem ocracia. Este clima de opinin no implica que a
corto plazo la democracia estar necesariamente en peligro. Pero es una seal vigorosa de alerta. Podran emerger liderazgos antidemocrticos (extra o intra partidarios) talentosos, capaces de convencer a sectores importantes de la poblacin de
la necesidad de actuar ya para resolver los problemas genuinos (las prioridades
de la gente), capaces incluso de llegar al gobierno dem ocrticam ente, invocando la
representacin de las mayoras. Sus acciones, aunque antidemocrticas, podran
apoyarse en un discurso de defensa de la democracia y de las mayoras. Esto puede
conducir rpidamente a una crisis de rgimen. El pensamiento del grueso de las
elites es democrtico, pero la insatisfaccin con los partidos est muy extendida, y
los juicios crticos sobre sus eventuales fallas tambin. Mientras la paradoja centroamericana siga vigente, un escenario de esta clase puede ocurrir si una minora
de las elites (tal vez muy pequea) acta con decisin.
3.3. Los riesgos para los partidos. En un marco democrtico como el actual,
parte de la volatilidad de los sistemas de partidos de la regin es consecuencia de
su juventud: lderes y electores estn haciendo sus aprendizajes, y la volatilidad es
una consecuencia natural de esos procesos. Pero no toda; otros factores tambin
pesan. En particular, la paradoja centroamericana es incom patible con un sistema
de partidos altamente institucionalizado o de baja volatilidad, al menos a mediano
plazo. Si la gente est muy desconforme con los partidos, no les tiene confianza,
cree que no solucionan sus problemas reales, y todas estas quejas se agravan
sistemticamente, es imposible que contine votando regularmente a los mismos
partidos, de la misma forma.
3.4. Enfrentando los desafos. Si este diagnstico es aproximadamente correcto:
(i) es necesario defender la democracia en trminos de valores polticos, y
tam bin como instrumento. La democracia no es una panacea, pero ha
mostrado que, incluso en los pases pobres, mejora el ingreso per capita de la
poblacin y la calidad de vida de los ciudadanos (y esta mejora es an mayor
para las ciudadanas);
Sntesis ejecutiva
19
(ii) para enfrentar la paradoja centroamericana es necesario atender las prioridades de la poblacin; para eso es necesario buen gobierno y polticas
eficaces (cualquiera sea su inspiracin ideolgica o filosfica; eso lo deciden los
votantes); para eso es necesario fortalecer a los partidos. Los partidos fuertes y
democrticos tam poco son una panacea, pero disminuyen la probabilidad de
emergencia de liderazgos antidemocrticos, disminuyen la probabilidad de que
los lderes partidarios los empleen como instrumentos para sus propios fines
(disminuyen la probabilidad de captura de los gobiernos por intereses
estrechos), y aumentan la probabilidad de que las polticas que deciden e
implementan sean de buena calidad;
(iii) para fortalecer a los partidos es necesario atender las insatisfacciones de
votantes y lderes, y enfrentar los problemas que los distintos actores identifican
en ellos. La naturaleza precisa de las reformas y acciones necesarias para estos
fines slo puede ser definida por los propios partidos.
20
CAPTULO
Introduccin: los partidos

centroamericanos
Este informe es resultado de un proyecto impulsado por el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID), la Secretara General de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA) y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia
Electoral (IDEA). El objetivo de este proyecto es contribuir a un debate pblico
sobre el estado actual y las perspectivas de los partidos polticos en la regin
centroamericana. A estos efectos la regin incluye siete pases: Repblica
Dominicana y todos los pases del istmo centroamericano excepto Belice (Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam).
Este debate parece necesario por varias razones. En primer lugar, los partidos
son imprescindibles para consolidar y profundizar las democracias de la regin. Sin
partidos polticos no puede existir la democracia representativa tal cual es
concebida en la actualidad o en el futuro previsible. Ni los avances ms radicales
en las tecnologas de las comunicaciones (incluyendo su difusin masiva: por
ejemplo, todos los hogares conectados a Internet), ni la eventual expansin de los
instrumentos de la democracia directa (plebiscitos, referndums, revocaciones de
legislacin o de mandatos) afectan esta conclusin. Las sociedades
contemporneas no pueden ser gobernadas por asamblea, como si fueran ciudades
estado relativamente pequeas, y necesitan representantes; las instituciones que
proporcionan esos representantes (y algunas grandes lneas de accin que se espera
que ellos sigan) son los partidos. En estos aspectos los partidos son insustituibles.
En segundo lugar, lo que se sabe hasta hoy sugiere que la imagen y la situacin
de los partidos centroamericanos no es buena. Desde hace algunos aos la mayora
de los observadores de la poltica de la regin piensan que las imgenes pblicas
de los partidos polticos son muy negativas. Por lo menos desde 1996 los
Introduccin: los partidos centroamericanos
21
Latinobarmetros, -encuestas de opinin pblica en Amrica Latina con amplia

difusin internacional-, han mostrado que la poblacin desconfa de los partidos
polticos. Desde entonces hasta el presente todas las encuestas conocidas llevadas
a cabo profesionalmente han llegado a la misma conclusin. Los estudios realizados
entre las elites latinoamericanas muestran resultados similares. En suma, los
liderazgos partidarios y los electorados no estn satisfechos con los partidos.
Se han sugerido varias explicaciones de la mala imagen de los partidos
polticos. Algunas son tan generales que no dependen de la historia o las
circunstancias especficas de la regin 1 . Por ejemplo, para algunos analistas la falta
de confianza en los partidos forma parte de una crisis ms generalizada que abarca
toda o casi toda la esfera de lo pblico, y que se expresa en un creciente
distanciamiento entre la sociedad y los polticos. Otros entienden que los partidos
sufren un estrechamiento de sus funciones, y que ahora deben competir con otras
organizaciones que cumpliran mejor algunos de los roles que tradicionalmente les
eran propios2 . Paralelamente, y sin ignorar estas tendencias generales, muchos
actores y comentaristas sealan caractersticas especficas de la regin, aunque no
nicas o exclusivas, que explicaran la mala imagen de los partidos
centroamericanos; estos aspectos se examinan ms abajo (Captulo 4). Estas
familias de explicaciones no son necesariamente excluyentes; los diagnsticos
pueden incluir varios factores. Pero parece claro que diagnsticos diferentes sobre
la situacin de los partidos (porque incluyen distintos factores y/o atribuyen distinta
importancia a los mismos factores) presumiblemente conducen a medidas
(tratamientos, terapias) tambin diferentes para enfrentar sus problemas. El
primer paso para disear respuestas adecuadas a los problemas de los partidos de
la regin es, entonces, clarificar el diagnstico.
Los partidos polticos estn en el centro de las preocupaciones de las
organizaciones que impulsaron el estudio (BID, OEA, IDEA)3 . Las tres instituciones
buscan la consolidacin de la democracia en la regin en el marco del desarrollo
humano sustentable, prestando especial atencin a la calidad de las polticas que
de un modo u otro afectarn esos fines. Para alcanzar esas metas se necesitan
partidos aceptablemente eficaces y representativos.
No son ideas insensatas: si el problema es universal o casi universal, sera razonable que sus explicaciones tambin
lo fuesen. Y como lo recuerda Juan Linz, el problema est efectivamente muy extendido: "la opinin pblica en
la mayora de los sistemas democrticos se caracteriza por una extendida insatisfaccin con (y desconfianza en)
los partidos polticos, y en los crculos acadmicos se debate mucho sobre la obsolescencia o declinacin de lo
partidos" (Linz 2002, p. 291).
Daalder (2002) brinda un resumen y una visin escptica sobre estas perspectivas (generalmente muy crticas)
sobre los partidos y su eventual declinacin.
El BID e IDEA han participado en diferentes iniciativas dirigidas a estos fines, incluyendo, recientemente, el
estudio conjunto La poltica importa (Payne, Zovatto, Carrillo y Allamand, 2003). Como se indica ms adelante,
La poltica importa es el punto de partida de esta investigacin. En la OEA, el fortalecimiento de los partidos
forma parte del mandato institucional de su Unidad para la Promocin de la Democracia (UPD/OEA) desde la
Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de las Amricas realizada en Qubec en 2001, y desde la firma de la Carta
Democrtica Interamericana en Lima, tambin en 2001. La Carta establece que el fortalecimiento de los partidos
polticos y de otras organizaciones polticas es una prioridad para la Democracia (art. 5). La UPD/OEA est
desarrollando acciones dirigidas a ese fin.
22
1.1 Los objetivos del proyecto y de este informe

Desde esa perspectiva, los objetivos generales de este proyecto son:
contribuir a un debate pblico sobre el estado actual y las perspectivas de

los partidos polticos en la regin centroamericana,
debate que debera ayudar a los partidos a actuar sobre sus problemas
(incluyendo sus problemas de imagen),
con la meta final de contribuir a la consolidacin de la democracia en la
regin.
Los resultados del proyecto deberan ser instrumentos tiles para esos fines. El
objetivo especfico de este informe es
proveer un diagnstico preliminar de la situacin que sirva de punto de

partida para ese debate.
De la naturaleza de los objetivos del proyecto surge que este diagnstico debe
reunir ciertas caractersticas. Entre ellas, y teniendo en cuenta que el orden de la
exposicin no necesariamente refleja prioridades, se destacan:
(i) el diagnstico debe partir de la visin que los propios partidos tienen de s
mismos, con sus eventuales aciertos y desaciertos, porque en un marco
democrtico slo los partidos (considerados colectivamente) pueden
reformarse a s mismos. La nica agenda propia del proyecto es apoyar la
construccin y consolidacin de la democracia. Se trata de apoyar a lderes y
partidos en esa tarea, y no de convencerlos de las virtudes de tales o cuales
medidas especficas. Desde la perspectiva del proyecto los partidos no son
objetos de estudio, sino los interlocutores de un dilogo dirigido a buscar
caminos para mejorar su estructura y funcionamiento. Slo ellos pueden
emprender esos caminos. Los motivos y estmulos de los cambios pueden ser
muy variados, pero las decisiones finales son de los partidos. El diagnstico, en
suma, debe partir de los autorretratos institucionales de los partidos;
(ii) lo mismo vale para la visin de los liderazgos partidarios. Los lderes son
cruciales (aunque los partidos son los que deciden si los siguen o no), porque
ellos disean y ejecutan las acciones que deberan seguir al debate;
(iii) el diagnstico debe partir tambin de la visin de las poblaciones
centroamericanas, incluyendo a los grupos relativamente excluidos. No es
posible actuar sobre la imagen de los partidos sin conocer los detalles de esa
imagen e ignorando las preocupaciones de sus votantes, como tampoco se
puede consolidar la democracia ignorando al soberano, ni profundizarla
omitiendo a los excluidos. Finalmente,
(iv) puesto que se trata de reflexionar y actuar sobre la situacin e imagen de
los partidos, es necesario tener en cuenta los factores que en el corto plazo
23
condicionan su accin, particularmente aquellos sobre los cuales los partidos

pueden tambin influir. Entre ellos se encuentran los sistemas de partidos en los
que desarrollan sus actividades, y los marcos institucionales y legales que las
regulan.
De estos cuatro insumos imprescindibles para el debate y las acciones que el
proyecto busca promover, sobre los dos primeros (autorretratos institucionales, la
voz de los liderazgos) se dispone de muy poca informacin sistematizada. En esta
direccin, entonces, se volcaron los principales esfuerzos del proyecto, de las maneras que se describen ms adelante. Para los dos restantes (voz de las poblaciones,
factores condicionantes) el proyecto busc simplemente resumir y actualizar
(cuando corresponda) la informacin ya disponible. El nfasis del proyecto (y de
sus aportes originales) est entonces en las voces de los actores y protagonistas.
1.2 Antecedentes: los partidos de la regin

La literatura comparativa reciente sobre los partidos de la regin incluye
documentos de muy diferente naturaleza. En un extremo estn, por ejemplo, los
textos presentados en el Manual de los partidos polticos de Amrica Latina (Parlamento Latinoamericano, 2002), agrupados por pas, que incluyen una sumaria
historia poltica nacional y una breve descripcin histrica y poltica de cada uno de
los partidos que (a) haban obtenido representacin parlamentaria en las ltimas
elecciones realizadas a la fecha, y (b) cuya representacin superara el uno por
ciento del nmero de los parlamentarios (sean de la Cmara baja o alta en los
pases con sistemas bicamerales) (p.10). Este Manual es un documento importante
y muy til. Sin embargo, su diseo tiene algunas limitaciones para los objetivos de
este proyecto (esto es, no son carencias o defectos del Manual). En trminos
generales, es una descripcin de los partidos que no identifica sus posibles problemas. No proporciona una discusin global de los partidos a nivel regional o
subregional; tampoco analiza el funcionamiento de los sistemas de partidos, ni la
insercin de cada uno de los partidos en su respectivo sistema. Desde una perspectiva ms general, no siempre permite clasificar los partidos en las tipologas
actualmente en uso en la literatura (y por lo tanto no es posible examinarlos
sistemticamente desde una perspectiva comparada).
En el extremo opuesto se encuentra la compilacin de Manuel Alcntara Sez
y Flavia Freidenberg Partidos polticos de Amrica Latina: Centroamrica, Mxico y
Repblica Dominicana (Alcntara y Freidenberg, comps., 2001). Esta compilacin
es un tratado voluminoso que incluye un artculo por pas. Cada artculo por s solo
tiene la extensin de un libro. Los artculos comienzan con una discusin de la
poltica nacional (mucho ms extensa y detallada que la del Manual ya citado) que
examina algunos aspectos del sistema de partidos, y contina con un anlisis de los
partidos que considera relevantes. Para los compiladores, un partido
fue considerado como relevante cuando: a) hubiera obtenido representacin
en la Cmara de Diputados Nacional en las tres ltimas elecciones legislativas
(fuerza numrica expresada en escaos o en votos obtenidos); b) hubiera
24
superado la barrera del 5% electoral en las tres ltimas elecciones legislativas;

c) tuviera representacin en todos los distritos electorales del pas (fuerza
territorial) o que su representacin en determinados distritos fuera significativa
y d) contara substantivamente en la dinmica partidaria del sistema poltico.
(op. cit., p.25)
Esta compilacin es un aporte sin precedentes al conocimiento de los partidos
polticos de Amrica Latina. Pero tambin aqu, como en el caso del Manual, el
diseo de la compilacin tiene algunas limitaciones desde el punto de vista de los
objetivos del presente proyecto. En primer lugar, como los criterios de relevancia
partidaria que se aplican en la compilacin son estrictos, slo se consideran
partidos cuya influencia poltica ya ha sido claramente establecida. Por ejemplo, en
Honduras se analizan solamente los dos partidos mayores (los tradicionales), el
Partido Liberal y el Partido Nacional. Pero existen tres partidos pequeos
(emergentes) que en las ltimas elecciones parlamentarias obtuvieron (entre los
tres) alrededor del 12% de los votos vlidos. Las caractersticas de la emergencia
de estos partidos sugieren que podra estar comenzando un proceso de cambio del
sistema de partidos; una seal significativa es que, por primera vez desde la llegada
de la democracia, el partido que gan la presidencia en las ltimas elecciones
realizadas hasta el momento de escribir este informe, las de 2001, carece de
mayora propia en el Congreso Nacional. Por eso es conveniente considerar
tambin a los partidos emergentes. En segundo lugar, la compilacin explicita los
criterios que guan su anlisis de los partidos individuales, pero no brinda un
anlisis comparativo del conjunto de los partidos de la regin (como tampoco lo
hace el Manual, ni para Amrica Latina ni para sus subregiones).
En relacin a los sistemas de partidos de la regin se dispone de ms informacin y anlisis que para los partidos, en parte porque la literatura est ms sistematizada y existen instrumentos ya probados (y de acceso o construccin relativamente
sencillo). Como se sabe, la distincin entre los dos planos (partidos y sistemas de
partidos) es simple pero importante. Los partidos son las unidades que forman los
sistemas de partidos, pero el anlisis de los ltimos no se apoya slo (ni principalmente) en el de los partidos individualmente considerados, sino en las interacciones entre ellos 4 . En materia de sistemas de partidos el punto de partida de esta
investigacin es el estudio ya citado La poltica importa (Payne, Zovatto, Carrillo y
Allamand, 2003, citado en adelante como LPI.), impulsado por el BID e IDEA.
1.3 Instrumentos y contenido del informe

S istemas de partidos
En materia de sistemas de partidos el proyecto parte de los antecedentes ya
mencionados. Cuando corresponde, este informe actualiza los datos presentados
4
Sin embargo, la literatura sobre los partidos en el sentido contemporneo del trmino, que se desarroll desde
principios del siglo pasado (Ostrogorski y Michels, en 1902 y 1911 respectivamente, son tal vez los primeros
clsicos), es bastante ms antigua que la de los sistemas de partidos. Esta ltima recin se afirm en el ltimo
cuarto del siglo pasado; el aporte que defini el campo tal como lo conocemos ahora es probablemente el trabajo
de Sartori (1976, 1982).
25
en esas fuentes (resultados electorales, marcos legales) hasta mediados de 2003. La

informacin sobre los sistemas de partidos, que brinda el contexto necesario para
la presentacin de las voces de actores y protagonistas, se resume y actualiza en el
Captulo 2, Los sistemas de partidos de la regin.
Autorretratos institucionales
Los partidos son instituciones con sus propias reglas de funcionamiento,
formales e informales. Deberan tener vida propia, independiente de los liderazgos
circunstanciales, y al menos en parte la tienen. La voz institucional de los partidos
fue registrada pidiendo a todos los partidos de la regin con representacin
parlamentaria a mediados del ao 2003 que completaran una ficha informativa
describiendo algunas de sus principales caractersticas. Estas caractersticas incluan
los orgenes del partido (fecha de fundacin, caractersticas de los fundadores, tipo
de apoyos o alianzas que contribuyeron a su formacin), su organizacin formal
(reglamentos, estatutos), su funcionamiento efectivo (prcticas reales de toma de
decisiones, de negociacin, de acuerdos hacia adentro y hacia afuera del partido),
y algunos aspectos de sus propuestas al electorado (su discurso). Estas fichas
partidarias fueron completadas entre mediados y fines de 2003.
El volumen y detalle de la informacin recogida en estos aspectos es mucho
ms modesto que el de la compilacin de Alcntara Sez y Freidenberg. El conjunto
de fichas producido por el proyecto se parece ms al contenido del Manual del
Parlamento Latinoamericano, aunque restringido a la regin Centroamericana. Sin
embargo, y a pesar de esa modestia, el proyecto construye sobre los antecedentes
disponibles aportando informacin y anlisis propios en tres planos diferentes. En
primer lugar, como ya se observ, las fichas expresan la voz de lo propios partidos:
son autorretratos institucionales. En segundo lugar, el proyecto incluy a todos los
partidos con representacin parlamentaria en las legislaturas en el momento del
relevamiento de la informacin (segunda mitad de 2003). El anlisis no se limita a
los partidos establecidos, ni define a priori cules son los requisitos que los partidos
deben satisfacer para ser considerados como tales. La decisin no la toma el proyecto (esto es, el observador); la toman los votantes y las legislaciones electorales;
ellos son los que deciden si un partido o proyecto de partido tendr o no
legisladores.
Por ltimo, el proyecto parte de una perspectiva explcitamente comparativa.
Las fichas reunieron, en lo posible, la informacin requerida para clasificar a los
partidos de la regin en algunas de las diferentes tipologas de partidos
desarrolladas en las ltimas dcadas, sin olvidar a los clsicos (Duverger, Neumann,
Kirchheimer), o a los ya casi-clsicos, como Panebianco5 . La ms reciente de las
propuestas de tipologa partidaria, y en algunos aspectos la ms abarcadora, es la
de Gunther y Diamond (2003, 2001). Sus autores la construyeron partiendo de las
5
Abal Medina (2002) brinda un panorama general sobre esta literatura, y Montero y Gunther (2002) examinan
sus principales races conceptuales. Coppedge (1997) aport una de las primeras clasificaciones sistemticas del
conjunto de los partidos latinoamericanos. Alcntara Sez y Freidenberg, en su compilacin ya citada sobre los
partidos latinoamericanos (2001), consideraron a los partidos en s mismos como sistemas y propusieron criterios
organizacionales para clasificarlos.
26
tipologas establecidas, pero lo hicieron teniendo en cuenta la historia reciente y

tambin lo que ocurre fuera de las democracias ms antiguas y consolidadas. Este
ltimo aspecto es especialmente importante para los objetivos del presente
diagnstico.
En el marco de este proyecto es imposible brindar los datos tericamente
necesarios para clasificar a los partidos en todas las tipologas que se han sugerido
en el ltimo medio siglo. Pero se puede intentar el esfuerzo de generar la
informacin necesaria para alguna de ellas, comenzando por la sugerida por
Gunther y Diamond, y al hacerlo, por las caractersticas del diseo de esa tipologa,
tambin se aportan los elementos necesarios para utilizar algunas de las tipologas
clsicas. La clasificacin sistemtica de los partidos en esa tipologa excede los
lmites de este informe, pero los datos se registran en uno de los anexos (el Anexo
5), que presenta una sntesis de las fichas partidarias. Este Anexo es en rigor una
base de datos independiente que puede ser empleada por diferentes observadores
para sus propios fines y en las direcciones que consideren ms apropiadas,
independientemente del contenido sustantivo del diagnstico presentado en este
informe. El Captulo 3 (Autorretratos institucionales) resume y analiza esa base de
datos.
La voz de los liderazgos
Los votantes deciden la fortuna de los partidos, pero normalmente no deciden
sus acciones de todos los das, ni dan forma precisa a las polticas que el partido
defender. Ese es el trabajo de los liderazgos polticos: expresar las demandas,
darles forma, negociar. A la larga los electorados disponen, pero las elites proponen
y ejecutan; por eso sus opiniones son cruciales desde el punto de vista de este
proyecto. El ncleo interno de estos liderazgos incluye nmeros muy pequeos de
personas en cada pas. Para este proyecto fueron consultados 78 miembros de estos
ncleos internos (algo ms de una decena por pas) entre junio y noviembre de
2003. La mayora de los consultados son polticos, pero tambin fueron
entrevistados algunos observadores (acadmicos, comunicadores, analistas). Todas
las consultas fueron realizadas por uno de los autores de este informe entre junio y
noviembre de 2003. Estas entrevistas se concentraron en los funcionamientos,
prcticas y conductas reales de los partidos. El Anexo 2 presenta una amplia
seleccin (ordenada temticamente) de las respuestas de los consultados; lo
esencial de esas respuestas, a juicio de los responsables del informe, se resume y
examina en el Captulo 4, Las voces de los lderes.
La voz de la poblacin
El juicio de la poblacin es el alma de una democracia representativa. A largo
plazo la insatisfaccin profunda y permanente de la poblacin con sus
representantes es probablemente incompatible con la legitimidad y la estabilidad de
la democracia en s misma. Los partidos slo pueden prosperar si representan a sus
votantes; por lo tanto, el juicio fundamental sobre el desempeo de los partidos es
el juicio del electorado. Para examinar estos juicios en este informe se analizan los
27
resultados de varias encuestas, principalmente del Latinobarmetro 2003, realizadas en ese ao en todos los pases estudiados excepto Repblica Dominicana. Cada encuesta incluye aproximadamente mil entrevistas urbanas y rurales realizadas
entre abril y mayo de 2003. Los resultados de este anlisis se presentan en el
Captulo 5, Las voces de las sociedades y de los grupos relativamente excluidos.
Diagnstico y perspectivas
La suma de todas estas voces (los partidos como instituciones, los liderazgos,
los electorados, los grupos relativamente excluidos), apropiadamente contextualizada (en el marco de los respectivos sistemas de partidos y ordenamientos
institucionales y legales), aporta un diagnstico de la situacin actual de los partidos
de la regin, incluyendo sus perspectivas de corto y mediano plazo. Ese es el
contenido del captulo final del informe (Captulo 6, Sumando voces: el
diagnstico y las reformas pendientes). El captulo comienza presentando el
diagnstico que resulta del anlisis de las voces; examina luego lo que ya se ha
hecho en materia de reformas durante las dos ltimas dcadas, y concluye con una
discusin de las tareas an pendientes.
28
CAPTULO
Los sistemas de partidos

de la regin
El propsito de este captulo, como ya se observ, es resumir y actualizar la informacin disponible sobre los sistemas de partidos de la regin. Resumir y actualizar supone trabajar sobre la base de los conceptos y mediciones presentados en
la literatura ms reciente. Esta informacin proporciona el contexto necesario para
la presentacin de las voces de los actores y protagonistas.
Para Amrica Latina en su conjunto, las discusiones conceptualm ente contemporneas de sus sistemas de partidos comienzan probablemente con Mainwaring y
Scully (1995) y Coppedge (1998). La descripcin ms reciente y exhaustiva de los
sistemas de partidos de la regin, que parte del anlisis de Mainwaring y Scully, es
la expuesta en la ya citada La Poltica Importa (LPI). Estos son los puntos de partida
del presente informe. Siguiendo a LPI, el anlisis examina las caractersticas de los
sistemas de partidos a partir de 1978, esto es, a partir del advenimiento de la as
llamada tercera ola de democratizaciones (Huntington 1991). Excepto en Costa
Rica (donde la democratizacin comenz mucho antes, en 1949), la llegada de la
democracia representativa a los pases de la regin centroamericana ocurre
alrededor o despus de esa fecha. Los momentos precisos que marcan la llegada
de la democracia a cada uno de los pases de la regin pueden ser discutibles, pero
en conjunto se acepta que:
(a) todos los pases incluidos en el estudio (y casi todos los pases de la regin)
satisfacen hoy un conjunto de condiciones que permiten considerarlos
como democracias representativas1 , aunque en construccin y con
muchos problemas a resolver;
1
En particular, satisfacen las condiciones minimalistas con las que Przeworski y sus colegas definen las
democracias en su estudio sobre democracia y desarrollo (Prezeworski et al., 2000, Cap. 1, esp. pp. 18 y ss.).
Los sistemas de partidos de la regin
29
(b) esta situacin (nuevamente, excepto en Costa Rica) es el resultado de un

proceso de cambios significativos que abarca aproximadamente las dos
ltimas dcadas, y
(c) los cambios no han sido homogneos entre los diferentes pases, ni a lo
largo del perodo; muchos observadores consideran que los cambios polticos ms importantes en el conjunto de la regin centroamericana
ocurrieron durante la primera de estas dos dcadas, y que durante la
ltima se observa ms bien cierto estancamiento (por ejemplo, Proyecto
Estado de la Regin - PNUD, 2003, pp. 21 y 42), o incluso algunos retrocesos. Pero todos concuerdan en que la situacin actual de la regin en
este plano es muy diferente a la de 1978.
En los anlisis arriba citados las dimensiones centrales para el estudio de los
sistemas de partidos son (aunque con matices y nfasis distintos) la institucionalizacin, la fragm entacin y la polarizacin de esos sistemas. No son las nicas
dimensiones relevantes, pero s las centrales. En este captulo se recuerdan las
respectivas definiciones conceptuales y se examina y actualiza lo que se sabe en
estas materias sobre los sistemas de partidos de la regin.
En sntesis muy apretada: una clasificacin reciente de los sistemas de partidos
centroamericanos distingue por un lado entre los sistemas de partidos relativamente
ms institucionalizados, que han tenido escasa volatilidad electoral y son
aproximadamente bipartidistas (Honduras, Costa Rica), por otro lado los
escasamente institucionalizados, que tienen una volatilidad electoral relativamente
alta y son ms bien multipartidistas (Guatemala, El Salvador, Panam), y un caso
a veces considerado intermedio, Nicaragua, que se distinguira por una lgica
bipartidista estable subyacente a una sucesin de alianzas y coaliciones
aparentemente voltiles (proyecto Estado de la Regin - PNUD 1999, pp. 214-217;
en el mismo sentido, Crdova y Maihold 2000, pp. 30-34)2 . Artiga-Gonzlez (2000)
afina esta caracterizacin distinguiendo entre los sistemas polarizados3 y los que no
lo son. Los sistemas nicaragense (bipartidista, o bipolar, en una terminologa
que puede inducir a confusin 4 ) y salvadoreo (multipartidista o multipolar)
seran ms bien polarizados. Sistemas no polarizados (moderados) seran por un
lado Honduras y Costa Rica, bipolares, y por otro Guatemala, multipolar (op.
cit., Captulo I, pp.17 y ss., Cuadro I - 5). Varios de estos rasgos parecen mantenerse. Pero tambin se registran cambios, como se ver, que se resumen al final del
captulo.
Desde el ao 2000 (punto de cierre de los datos de LPI) han tenido lugar
elecciones en varios pases de la regin. En el anlisis que sigue se incluyen los
2
Sobre los form atos y lgicas de los sistemas de partidos, Sartori (1976), cap. 5; sobre el nmero efectivo de
partidos, Laakso y Taagepera (1979); sobre la volatilidad electoral, Pedersen (1983). Los dos ltimos conceptos
se definen y calculan (para los sistemas de la regin) en este captulo.
En el sentido de Sartori: la polarizacin de un sistema de partidos es la distancia ideolgica existente entre los
partidos relevantes respectivamente situados ms a la derecha y ms a la izquierda de ese sistema. Otros autores
emplean definiciones que generalizan este concepto, utilizando para ello datos sobre el posicionamiento
ideolgico de todos los partidos del sistema, y no solamente los que ocupan las dos posiciones extremas.
En el uso de Artiga-Gonzlez, bipolar y multipolar se refieren slo al nmero de partidos o alianzas (dos,
varios), y no a la polarizacin de los sistemas.
30
resultados de las elecciones presidenciales y legislativas de 2002 en Costa Rica,

elecciones legislativas de 2003 en El Salvador, elecciones presidenciales y
legislativas de 2001 en Honduras y Nicaragua, y elecciones legislativas de 2002 en
Repblica Dominicana. Guatemala tuvo sus elecciones presidenciales y legislativas
a fines de 2003. En la fecha de redaccin de este informe los datos oficiales
guatemaltecos an no estaban publicados en su totalidad, de modo que no
pudieron ser incluidos en el anlisis.
2.1 Institucionalizacin
De acuerdo a Mainwaring y Scully, la diferencia crtica entre los sistemas de
partidos latinoamericanos es la cuestin de si un sistema competitivo de partidos
est o no institucionalizado. Un sistema institucionalizado de partidos implica la
estabilidad de la competencia entre partidos, la existencia de partidos que tengan
races ms o menos estables en la sociedad, la aceptacin de partidos y elecciones
como instituciones legtimas que determinan quin gobierna, y organizaciones
partidarias con reglas y estructuras razonablemente estables.5 Seran cuatro,
entonces, las caractersticas a tener en cuenta para considerar el grado de
institucionalizacin de los sistemas de partidos: cierta estabilidad de la competencia
interpartidaria, el arraigo de los partidos en la ciudadana, la legitimidad de los
partidos y del proceso electoral, y las caractersticas organizacionales de los
partidos. Estos criterios son ampliamente aceptados en la literatura. Los estudios
posteriores sobre los sistemas de partidos centroamericanos (incluyendo los arriba
citados) han retomado estos conceptos, a veces con algunas diferencias
terminolgicas que no afectan su sustancia.
La e s t abilid ad d e l e s q ue ma d e c o mp e t e nc ia
La estabilidad del esquema de competencia refiere a la capacidad de los
partidos de mantener apoyos electorales relativamente estables de una eleccin a
otra. Cuanto ms variaciones haya, en cada partido y en el conjunto, menos estable
ser el esquema de competencia de un sistema de partidos, y menos
institucionalizado estar ese sistema. No se trata de conceptos absolutos (de lo
contrario, slo sistemas muertos, sin cambios, podran estar institucionalizados),
sino de comparar grados de cambio: si los votantes (y los cuadros partidarios)
siempre estn cambiando, no puede haber instituciones. El indicador usual para
medir esta clase de estabilidad es el ndice de volatilidad de Pedersen, que registra
el cambio neto de participacin en los cargos parlamentarios (o votos) de todos los
partidos de una eleccin a la siguiente. Este ndice se calcula dividiendo entre dos
la suma de la variacin neta en el caudal de votos o de escaos de cada uno de los
partidos entre una eleccin y la siguiente. 6
5
6
Mainwaring y Scully, 1996, p. 1.

Se divide entre dos para evitar contar dos veces: las ganancias de un partido son las prdidas de otro u otros.
31
El Cuadro 2.1 es una adaptacin y actualizacin del Cuadro 6.1 de LPI (p.
142). Muestra la volatilidad promedio de todos los procesos electorales
presidenciales (medida en porcentaje de votos) y legislativos (medida en porcentaje
de escaos) para el perodo considerado, esto es, desde 1978 (o ao de la primera
eleccin considerada aceptablemente competitiva luego de esa fecha), hasta las
ltimas elecciones celebradas hasta el ao 2003 (excepto Guatemala, por las
razones ya indicadas).
El promedio general de la regin indica una volatilidad muy elevada (21.3
puntos). Como trmino de referencia: el promedio para trece pases europeos en
los treinta aos siguientes al final de la segunda guerra fue 8.1 puntos. Pero no es
atpico en Amrica Latina; el promedio general para toda la regin (24 puntos,
como se ve en LPI, p.142) es ligeramente mayor al centroamericano (21 puntos).
La volatilidad ms alta de la regin centroamericana es la guatemalteca: 48.7;
ms que duplica la siguiente (Panam, con 24.0). La cifra indica que en
Guatemala, durante el perodo considerado y en promedio, la variacin de votos
(eleccin presidencial) y escaos parlamentarios entre partidos, entre una eleccin
y otra, es casi el 50%. En Guatemala, entre eleccin y eleccin nacen y mueren
partidos, los legisladores se cambian de partido, y los votantes cambian de
preferencias. En el resto de la regin se registran niveles de volatilidad relativamente
moderados (para la regin: Panam, El Salvador, Repblica Dominicana) o bajos
(Costa Rica, Nicaragua, Honduras). Los nuevos resultados electorales no aportan
cambios relevantes a las volatilidades calculadas en LPI, excepto para el caso de
Costa Rica. La volatilidad media de Costa Rica para el perodo 1978-1998 fue de
11.8, pero la cifra del perodo 1998-2002 es de 33.3 (la cifra refleja, principalmente,
la fundacin de un nuevo partido que recogi casi la cuarta parte de los votos). La
volatilidad del ltimo perodo fue mucho ms elevada que el promedio de los
perodos anteriores, y consecuentemente eleva el promedio general de 11.8 a 14.9.
El arraigo d e lo s p art id o s
El arraigo de los partidos se refiere a la solidez y estabilidad de los vnculos de
los partidos con los ciudadanos. Est relacionado con la dimensin anterior
(volatilidad), pero no es idntica a ella.
Contempla dos aspectos: por un lado, la perm anencia de los partidos en el
tiempo; por el otro, la identificacin ciudadana con los partidos. La permanencia de
los partidos muestra la perdurabilidad de sus vnculos con sus electores. Se mide
calculando la diferencia del total de escaos controlados por los partidos con 10%
o ms de las bancas al inicio del perodo considerado (esto es, los partidos ya
establecidos) con el total de escaos controlados por esos mismos partidos en las
ltimas elecciones del perodo. Cuanto mayor sea la diferencia, es decir, la
disminucin del porcentaje de escaos controlados por estos partidos, menor habr
sido su capacidad de retener votantes, y menos institucionalizado estar el sistema
de partidos. Y a la inversa: cuando la diferencia es negativa, eso significa que los
partidos estn recogiendo ms apoyo al final del perodo que al principio.
El Cuadro 2.2 muestra, en su columna final, cunto disminuy la proporcin
de bancas controladas por los partidos establecidos al inicio del perodo
32
33
* Para el caso dePanam seexcluyen laseleccionesde1989 por el carcter polmico deesoscomicios.

** LascifrasdeNicaragua son discutibles, porquesecomparan losresultadosobtenidospor la UNOen 1990 a losdetodoslospartidosqueintegraron esa alianza en 1996. (La carencia deinformacin impideotra forma detratamiento delosdatos.)
Actualizacin deLPI, p. 142.
34
* El P.Unidad Social Cristiana, fundado en 1983, seconsidera sucesor dela coalicin Unidad Nacional, queesla alianza quesepresent a laseleccionesde1978 y 1982.
** La UNO, Alianza Nacional Opositora, fueuna coalicin departidosquecomparecia laseleccionesde1990conformada, entreotros, por el PartidoLiberal Constitucionalista. Esta alianza nosepresentcomotal en laseleccionesde2001, noobstante
el Partido Liberal Constitucionalista s lo hizo (al igual queen lasde1996) por lo que, a losefectosdeestecuadro, selosconsidera equivalentes(no secuenta con datosacerca delosvotosqueel PLCobtuvo al interior dela UNO)
Adaptacin y actualizacin deLPI, p. 145.
considerado (los que obtuvieron al menos el 10% del total de escaos) respecto de
las que obtuvieron esos mismos partidos en la ltima eleccin del perodo. 7 La
diferencia ms grande se registra, otra vez, en Guatemala: 90.2 puntos
porcentuales. En el resto de los pases la disminucin est muy por debajo de la
guatemalteca. La de El Salvador es moderadamente alta (39.6 puntos
porcentuales), y las de Costa Rica y Repblica Dominicana pueden catalogarse de
medias (28.0 y 27.3 puntos, respectivamente). En Panam y Honduras los partidos
establecidos haban perdido, al final del perodo, slo 6.6 y 4.5 puntos porcentuales
respectivamente. Nicaragua muestra un patrn distinto. En la ltima eleccin del
perodo los partidos establecidos no perdieron escaos respecto de los que tenan
al principio; los ganaron (aunque pocos, apenas 1.1 puntos porcentuales).8
La segunda dimensin del arraigo de los partidos, la identificacin de la
ciudadana con ellos, se refiere a cun cerca de los partidos se sienten los votantes.
Esta cercana (o afinidad) se registra a travs de encuestas de opinin pblica.
Cuanto mayor es la proporcin de ciudadanos que se consideran cercanos a los
partidos, mayor ser la institucionalizacin del sistema. LPI presentaba los
resultados de los Latinobarmetros de 1996 y 1997; el Cuadro 2.3 actualiza esta
informacin con datos del Latinobarmetro 2003 (LB2003). All se presentan las
proporciones de ciudadanos que se consideran muy afines, bastante afines,
slo simpatizantes o sin afinidad con los partidos (las no respuestas y ausencias
de informacin se han excluido del clculo para permitir la comparacin directa con
los resultados de LPI).
*LosdatosdeDominicana corresponden a la III Encuesta Nacional deCultura Poltica y Democrtica en Dominicana, 2001. Losvaloresindicadospara "muy
afn" y "bastante afn" resultaron de dividir entre dos el valor consolidado para ambos grupos (que era el que presentaba el informe) y aplicarle la
ponderacin correspondiente. Pareceun criterio razonable, ya queel peso delasdoscategorasessimilar en la mayora delospases.
Actualizacin deLPI, p. 146.
El cuadro muestra la diferencia absoluta y no porcentualizada (como lo haca el cuadro original de LPI). Como
el porcentaje de escaos de los partidos establecidos al inicio del perodo era en todos los casos superior al 90%,
no result necesario porcentualizar las diferencias para facilitar la comparacin.
8
En cuanto a Nicaragua, sin embargo, los datos entre eleccin y eleccin no son exactamente comparables. Como
se especifica al pie del cuadro 2.2, la UNO comprende al Partido Liberal Constitucionalista, pero no es idntica
a l.
35
A partir de estos datos, y siguiendo el mismo procedimiento de LPI, se gener un

ndice de cercana a los partidos calculando el promedio ponderado de los
porcentajes correspondientes a cada categora. Este ndice de identificacin con los
partidos se obtiene al sumar los porcentajes de cada una de las categoras (muy afn,
bastante afn, slo simpatizante y sin afinidad) ponderados con pesos que
buscan jerarquizar la mayor cercana a los partidos: al valor muy afn se le asigna un
peso de una unidad, a bastante afn de 0.67, a slo simpatizante de 0.33, y a sin
afinidad 0. Para cada pas, la suma de los porcentajes de la encuesta ponderados con
estos valores produce un nmero, el ndice de identificacin con los partidos9.
La identificacin con los partidos entre los habitantes de los pases centroamericanos es relativamente baja, pero algo ms alta que el promedio general
latinoamericano. El valor promedio del ndice para toda Amrica Latina en 199697 era 23.92, y para la regin centroamericana era 27.61. Como se observa en el
Cuadro 2.3, entre esa fecha y 2003 el ndice cay significativamente en casi todos
los pases centroamericanos incluidos en el estudio. La nica excepcin es Panam,
donde creci muy ligeramente; en Repblica Dominicana slo se dispone de datos
para 2001, y por tanto no se conoce la tendencia. Los valores del ndice para 2003
indican que la menor cercana a los partidos se observa en Guatemala y Costa Rica,
y los valores ms altos son los de Repblica Dominicana (datos de 2001) y Panam.
Los dems pases (El Salvador, Nicaragua y Honduras) forman un grupo
intermedio, con valores muy similares entre s. Guatemala registra los valores ms
bajos en las dos dimensiones que miden el arraigo de los partidos. Esto coincide
con la alta volatilidad electoral que se registra en el pas. Todos los indicadores
examinados hasta aqu convergen en la misma direccin: el sistema de partidos
guatemalteco sera el menos institucionalizado de la regin.
La le git imid ad d e lo s p art id o s y d e lo s p ro ce so s e le ct o rale s
Esta dimensin incluye la imagen de los partidos y de los procesos electorales
que eligen a los gobiernos. Cuanto ms crebles y confiables sean los actores del
sistema y los mecanismos electorales, mayor ser el grado de institucionalizacin de
ese sistema. Esta informacin tambin se obtiene a travs de encuestas de opinin
pblica. La legitimidad de los partidos polticos suele medirse a partir de la
confianza que inspiran a los ciudadanos; la legitimidad de los procesos electorales
se registra preguntando directamente acerca de su pureza.
Los niveles de confianza en los partidos de los pases centroamericanos son
bajos, pero similares a los del resto de Amrica Latina. El Cuadro 2.4 muestra los
valores promedio de todas las mediciones realizadas entre 1996 y 2003. El
promedio de personas que dicen tener mucha o algo de confianza en los
partidos centroamericanos en el ao 2003 en particular es 10.3; esto muestra que
la confianza en los partidos ha disminuido, aunque con oscilaciones, durante los
ltimos aos. En 1996 era 22.4. 10
9
En el Cuadro 2.3 la columna Identificacin con los partidos contiene los valores de este ndice para 2003, y la
ltima columna contiene los valores para 1996/1997, presentados en LPI.
10
Los valores para cada uno de los pases de la regin y su evolucin en los ltimos aos se presentan y analizan
ms abajo, en el Captulo 5.
36
Estimacin s/datosdel LB2003 y LPI, p.148.

* No sedisponedeinformacin para Repblica Dominicana.
El porcentaje de centroamericanos que considera que sus actos electorales son

limpios vara mucho entre los distintos pases de la regin y durante la ltima
dcada. Segn las ltimas encuestas presentadas en LPI, de 1999-2000, en El
Salvador y en Nicaragua menos de la mitad de la poblacin (40 y 44% respectivamente) crea que las elecciones eran limpias, y ese porcentaje estaba cayendo
desde 1996; la cada es especialmente aguda en Nicaragua (Cuadro 2.5). Honduras est en una situacin intermedia. En la ltima encuesta algo ms de la mitad
de los hondureos opinaban que sus elecciones eran limpias, porcentaje que haba
oscilado a lo largo del perodo, pero con tendencia a mejorar. En los tres pases
restantes (no se dispone de datos para Repblica Dominicana) los valores finales
del perodo son francamente positivos. En todos los casos el 70% o ms de la
poblacin cree que sus elecciones son limpias. Pero las trayectorias de estas
creencias durante el perodo examinado son diferentes. En Costa Rica la
legitimidad de los procesos electorales es elevada durante todo el perodo, aunque
Segn datosdeLatinobarmetrospresentadosen LPI, p. 149.

* No sedisponedeinformacin para Repblica Dominicana.
37
con oscilaciones y cierta tendencia a la baja. En Panam se observa una U, con

valores altos al principio y al final del perodo, especialmente al final, y tendencia al
alza; en Guatemala, finalmente, se observa una tendencia clara y sistemtica al alza
desde el principio hasta el final del perodo.
La confianza en la pureza de las elecciones es sistemticamente ms elevada
que la confianza en los partidos, y tambin vara bastante ms que la confianza en
los partidos (en cifras redondas, las medias de confianza en los partidos varan entre
17 y 22 puntos, y los juicios sobre la limpidez de las elecciones varan entre 41 y 73
puntos).
La fo rt ale z a o rganiz ac io nal d e lo s p art id o s

En un sistema de partidos institucionalizado, las organizaciones partidarias
tienen importancia. Los partidos no estn subordinados a los intereses de
lderes ambiciosos; adquieren un estatuto y valor propios. El partido se hace
autnomo respecto a movimientos u organizaciones que pueden haberlo
inicialmente creado con propsitos instrumentales. Constituye un signo de una
mayor institucionalizacin la firme implantacin de estructuras partidarias, su
extensin a un territorio amplio, el hecho de que estn bien organizadas y que
tengan recursos propios. Adems, hay una tendencia a que los procedimientos
internos del partido se hagan rutinarios, inclusive los procedimientos para
obtener el control del partido. (Mainwaring y Scully, 1996, p. 4)
Estas ideas son ampliamente aceptadas, y subrayan la importancia de la
dimensin organizacional. Pero la fortaleza de las organizaciones en general, y de
los partidos en particular, es un atributo difcil de medir con conceptos e
instrumentos sencillos y fcilmente accesibles. Por esa razn esta dimensin se
explor cualitativamente en el estudio recin citado y en LPI; por las mismas
razones es imposible abordar el tema aqu. Sin embargo, como se ver, este es un
aspecto muy importante a tener en cuenta al considerar algunos de los temas que
se abordarn en los dos captulos que siguen.
nd ic e d e ins t it uc io naliz ac i n d e lo s s is t e mas d e p art id o s
Para la construccin del ndice de institucionalizacin de los sistemas de
partidos, que resume las dimensiones anteriores, se ha mantenido el procedimiento
seguido en LPI. Esto permite comparar los resultados. En primer lugar se reordenan los valores que cada pas obtiene en cada una de las medidas de las tres
dimensiones consideradas (para la dimensin de estabilidad, la volatilidad electoral; para la dimensin de arraigo de los partidos, la estabilidad de la competencia
y la identificacin de los ciudadanos con los partidos; finalmente, para la dimensin
de legitimidad de los partidos polticos y de las elecciones, la confianza en los
partidos y en la pureza del proceso electoral). Para reordenar los valores de esas
medidas se comienza del siguiente modo: se redefinen los valores de cada una de
las medidas de modo que todas varen entre 1 y 3, donde 1 significa la m enor
38
institucionalizacin posible y 3 la mayor (en el Cuadro 2.6 se muestran los valores

asignados a los valores extremos en cada caso). Los dems valores se recalculan
luego proporcionalmente, teniendo en cuenta los datos originales y los nuevos
extremos de las distribuciones. Por ejemplo, a la volatilidad m s baja (Honduras,
7.2) se le asigna el valor 3, porque es el valor asociado a la mayor institucionalizacin en esa dimensin, y a la volatilidad ms alta (Guatemala, 48.7) se le
asigna el valor 1 (porque es el valor asociado a la menor institucionalizacin). Los
valores intermedios se asignan luego proporcionalmente en funcin de esos valores
extremos.
En aquellas dimensiones que cuentan con ms de un indicador (o medida),
el valor final para la dimensin se obtiene calculando el promedio simple de las
medidas que la constituyen. Luego de calculados los valores finales correspondientes a cada dimensin, el ndice de institucionalizacin es el promedio simple de
todas las dimensiones (Cuadro 2.7). El ndice no se puede calcular para Repblica
Dominicana porque no hay informacin suficiente para ninguna de la medidas de
la tercera dimensin: no hay series, como para los dems pases, sino mediciones
al comienzo y al final del perodo, o slo en uno de esos momentos.
De acuerdo a estos resultados el sistema de partidos ms institucionalizado de

la regin es el hondureo (cuyo ndice es de 2.56), y el menos institucionalizado es
el guatemalteco (1.08). Estos eran tambin los sistemas ms y menos
institucionalizados de la regin segn LPI; los casos extremos siguen siendo los
mismos.
Pero en varios pases, como se observa al comparar las dos columnas finales
del Cuadro 2.7, los nuevos valores del ndice de institucionalizacin difieren de los
reportados en LPI (p.154), a veces considerablemente. En dos de los seis casos
(Nicaragua y Panam) las diferencias son amplias (.48 y .36 respectivamente;
teniendo en cuenta que el ndice vara entre 1 y 3, estas diferencias representan
entre una cuarta y una quinta parte de todo el rango de variacin del ndice, y por
eso se las puede describir como amplias). En dos casos (Costa Rica, -.14, y
Guatemala, -.24) las variaciones son cuantitativamente moderadas, aunque, como
se argumenta ms abajo, pueden ser polticamente significativas. Slo en los dos
39
casos restantes (El Salvador, .07, y Honduras, -.09) las diferencias son irrelevantes.
Sin embargo, no todas estas variaciones expresan cambios genuinos resultantes
de la actualizacin de los datos de LPI (i.e., de las elecciones posteriores y de las
encuestas ms recientes). Algunos valores cambian porque, al estudiarse aqu slo
los pases centroamericanos, los rangos en funcin de los cuales se definen los
valores de cada dimensin pueden cambiar, y como consecuencia los valores de
cada dimensin en cada pas, una vez estandarizados, tambin varan (y esto puede
ocurrir an sin que existan datos nuevos para analizar). Adems, en este informe
no se considera un tercer indicador de la dimensin de legitimidad, la valoracin
de los partidos como agentes indispensables para el progreso, indicador que s
aparece en LPI. Los datos disponibles para ese indicador datan de 1997; no parece
razonable incluirlos en un ndice que actualiza todos los dems indicadores de
opinin pblica (excepto el de percepcin sobre la pureza de las elecciones, pero
aqu el dato usado es de 2000).
Teniendo en cuenta estas cautelas, la comparacin de los valores de los ndices
de institucionalizacin partidaria por s sola no dice mucho, especialmente cuando
esas diferencias son pequeas. An as, estos resultados sugieren que los sistemas
de partidos de la regin estn cam biando, porque sus grados relativos de
institucionalizacin varan bastante incluso en el corto plazo. Nicaragua y Panam
aparecen en este momento como sistemas casi tan institucionalizados como el
hondureo. El sistema costarricense, que en este aspecto era visto de manera similar al hondureo, est ahora en una zona intermedia, ms cercano al salvadoreo que a los sistemas hoy ms institucionalizados. Uno de los factores que ms
influyen en este cambio de posiciones relativas es el arraigo de los partidos en sus
electorados, y cabe subrayar que los dos indicadores que intentan capturar este
arraigo (permanencia electoral de los partidos establecidos, y nivel de adhesiones
o identificaciones partidarias), aunque son de muy diferente naturaleza (el primero
usa datos duros, esto es, resultados electorales, y el segundo se mide con encuestas de opinin), apuntan ambos exactamente en la misma direccin: Nicaragua y
Panam obtienen puntajes significativamente ms altos que Costa Rica.
2.2 Fragmentacin
Tanto Mainwaring y Scully (1995) como LPI se apoyan, conceptualmente, en
la definicin de fragmentacin de Sartori: no se declara que un sistema de partidos
est fragmentado ms que cuando tiene muchos partidos, ninguno de los cuales se
acerca al punto de la mayora efectiva (Sartori 1976, p.159). La fragmentacin se
refiere a la cantidad de partidos que alberga un sistema y al peso relativo de esos
partidos en el sistema (o, en trminos aproximadamente equivalentes, a la dispersin de las preferencias partidarias del electorado). En la prctica, para medir el
grado de fragmentacin de un sistema usualmente se emplea un ndice propuesto
por Laakso y Taagepera (1979), el nmero efectivo de partidos, que expresa
cuntos partidos hay en el sistema, ponderados de acuerdo al tamao de cada uno
de ellos. Se calcula dividiendo 1 sobre la sumatoria de la proporcin de escaos
que controla cada partido elevada al cuadrado. Como lo recuerdan Mainwaring y
40
41
Adaptacin y actualizacin deLPI, p. 154.
Scully (1996), si cada partido tiene la misma cantidad de bancas el nmero

efectivo de partidos ser realmente igual a la cantidad de partidos con
representacin parlamentaria. Para clasificar los sistemas de partidos en funcin del
nmero efectivo de partidos estos autores propusieron las siguientes categoras: si
el valor del ndice es 1.7 o menor, se trata de un sistema de partido predominante;
entre 1.8 y 2.4, bipartidismo; entre 2.5 y 2.9, dos partidos y medio; entre 3.0 y
3.9, pluralismo moderado; 4.0 o ms, pluralismo extremo.
En el cuadro 2.8 se muestra el nmero efectivo de partidos calculado para la
eleccin ms reciente, y tambin el promedio de todas las elecciones del perodo
considerado. De acuerdo a los criterios anteriores, segn los resultados de la
eleccin ms reciente Costa Rica, El Salvador y Panam son pluralismos
moderados, en Repblica Dominicana hay dos partidos y medio, y Honduras,
Guatemala y Nicaragua son sistemas bipartidistas. Las diferencias entre los
promedios y las elecciones ms recientes sugieren tendencias de cambio opuestas
entre los diferentes sistemas de partidos de la regin, y estas tendencias son
consistentes con los cambios observados en materia de institucionalizacin. En
Costa Rica, cuyo sistema ya no aparece entre los ms institucionalizados de la
regin, la tendencia apunta hacia un nmero efectivo de partidos significativamente
ms elevado; en las ltimas elecciones costarricenses se consolid la posicin de un
tercer partido, el Partido Accin Ciudadana, que obtuvo casi el 25% de los votos
presidenciales. En esta eleccin el sistema costarricense pas de dos partidos y
medio a pluralismo moderado. En Panam y en Nicaragua se encuentra la
combinacin inversa: sus sistemas de partidos se han vuelto relativamente ms
institucionalizados y menos fragmentados, porque los electorados han elegido
concentrar ms su voto en los partidos o coaliciones mayores. En Nicaragua, en
particular, el sistema pas de dos partidos y medio a un esquema bipartidista. En
Repblica Dominicana aument la dispersin del voto, lo que se refleja en el
cambio de formato (de bipartidismo neto a dos partidos y medio).
* Todoslossistemasson unicamerales, excepto el dominicano, dondelosescaosconsideradosson losdela cmara baja

** Lascoalicionesquecomparecieron a laseleccionesdeNicaragua de1990 y 1996 seconsideran como un partido
Actualizacin deLPI, p.156.
La importancia de la fragmentacin de los sistemas de partidos resulta de su

vnculo con lo que suele llamarse gobernabilidad. Los sistemas relativamente ms
42
fragmentados (a partir de dos partidos y medio) normalmente requieren la formacin de una coalicin de gobierno, tarea que en sistemas presidenciales, como
los de la regin, puede ser bastante ms problemtica que en los parlamentarios.
2.3 Polarizacin
Como ya se observ, polarizacin refiere a las distancias ideolgicas existentes
entre los partidos de un sistema (esto es, el concepto se define slo para los sistemas
de partidos). Estas distancias suelen calcularse estimando primero la posicin de los
partidos en el continuo izquierda - derecha, ya sea mediante juicios de expertos,
opiniones de los liderazgos partidarios (usualmente su autoubicacin en ese
continuo), o las del electorado (tambin autoubicacin ideolgica, registrada con
encuestas de opinin pblica), calculando luego las distancias entre esas posiciones.
Para este informe no se cont con ms informacin que la presentada en LPI.
All, ante la inexistencia de datos adecuados para medir la polarizacin en el sentido
recin definido, se la estima, aproximadamente, usando la dispersin (en rigor, la
desviacin estndar) de las respuestas de los electorados a las preguntas de
autoubicacin ideolgica de los Latinobarmetros (entre 1996 y 1999; para cada
pas se registra la media de las desviaciones estndar de las distintas encuestas).
Como los partidos no aparecen en estos clculos, las correspondencias entre
dispersin y polarizacin son slo aproxim adas. Teniendo en cuenta esta limitacin
importante, a mayor dispersin (desviacin estndar) de las autoubicaciones del
electorado en el continuo izquierda - derecha debera corresponder mayor polarizacin ideolgica en el sistema de partidos. Con las precauciones del caso, entonces,
los resultados presentados en LPI sugieren que la polarizacin sera entre alta y
moderada en Nicaragua y El Salvador; moderada en Guatemala, Panam y Costa
Rica, y baja en Repblica Dominicana y Honduras. El Cuadro 2.9 muestra una
clasificacin (tentativa, dadas las limitaciones ya mencionadas) de los sistemas de
partidos centroamericanos en funcin de sus niveles de fragmentacin y
polarizacin.
En general se acepta 11 que cuanto mayor es la polarizacin de un sistema de
partidos, mayores son los riesgos de crisis y eventualmente de ruptura institucional
(esto es, del rgimen poltico). La polarizacin elevada involucra riesgos adicionales
para las democracias jvenes, en proceso de consolidacin. Desde esta perspectiva,
las situaciones estructuralmente ms difciles de la regin, como se observa en el
Cuadro 2.9, seran las de Nicaragua y especialmente la de El Salvador. Los dos
tendran polarizaciones entre moderadas y altas, y ste sera el factor de riesgo en
los dos casos. Pero en Nicaragua tanto la fragmentacin (baja: es un sistema de
lgica bipartidista) como la institucionalizacin del sistema de partidos
(relativamente alta) pueden ayudar a contrapesar los riesgos de la polarizacin. En
El Salvador no ocurre as: la fragmentacin es mayor (pluralismo moderado) y la
institucionalizacin es menor que la nicaragense.
11
Con las precauciones usuales: a otras condiciones aproximadamente iguales.
43
Actualizacin deMainwaring y Scully, 1996, p. 25.
2.4 En resumen
La informacin disponible permiti evaluar el grado de institucionalizacin de
seis de los siete sistemas de partidos estudiados (Cuadro 2.7). Es posible agrupar
esos seis sistemas en tres grupos: los de institucionalizacin relativamente alta (de
ms a menos institucionalizados, Honduras, Nicaragua y Panam), los de
institucionalizacin media (Costa Rica y El Salvador, en el mismo orden), y los de
baja institucionalizacin (solamente Guatemala). Esta clasificacin no es arbitraria,
porque las distancias intra-grupo son, en todos los casos, menores que las distancias
ms cortas entre grupos12 . En el grupo de los tres sistemas ms institucionalizados
la distancia mxima entre sus miembros es de siete centsimas de punto, y en el
grupo de institucionalizacin media esa distancia es de catorce centsimas de
punto. Pero la distancia entre esos dos grupos es mayor que cualquiera de las
distancias internas (diecisiete centsimas), y la distancia entre los grupos de
institucionalizacin media y baja es mucho ms grande (ciento diez centsimas ). El
Cuadro 2.10 resume esta clasificacin.
12
Esta caracterstica es importante aqu porque el procedimiento de estandarizacin empleado en la construccin

del ndice conserva la proporcionalidad de las distancias.
44
Si se reexaminan los ltimos cuadros (2.7 a 2.10), y se compara su contenido

con las imgenes de los sistemas de partidos de la regin citadas al principio de este
captulo, se encuentran continuidades y tambin cambios13. Por un lado, el sistema
de partidos ms antiguo de la regin, el hondureo, contina siendo el ms
institucionalizado, y el guatemalteco contina siendo el menos institucionalizado.
Pero Nicaragua y Panam aparecen ahora con sistemas de partidos casi tan
institucionalizados como el hondureo; esto es nuevo. Y en los dos casos la
fragmentacin del sistema est disminuyendo (la hondurea, en cambio, est
aumentando lentamente). En Costa Rica el sistema est cambiando en la direccin
opuesta: la institucionalizacin disminuye y la fragmentacin aumenta.
Estas consideraciones son consistentes con lo que se sabe sobre la
evolucin de otros indicadores menos estudiados en la literatura, pero tambin muy
importantes. La medida en que cada partido recibe un nivel de apoyo similar en
todas las regiones del pas suele llamarse su nacionalizacin 14 ; la suma de las
nacionalizaciones de todos los partidos de un sistema expresa la nacionalizacin
del sistema 15 . Jones y Mainwaring (2003) estudiaron la nacionalizacin de los
sistemas de partidos en diecisiete pases americanos durante el perodo 1979-2001,
incluyendo la mayora de los estudiados en este informe (todos excepto Panam y
Repblica Dominicana). Considerando solamente los sistemas de partidos
centroamericanos, los resultados de Jones y Mainwaring muestran que los sistemas
ms y menos nacionalizados de la regin son, precisamente, los ms y menos
institucionalizados (Honduras y Guatemala, respectivamente). Aunque segn estos
datos el sistema costarricense es el segundo ms nacionalizado, su grado de
nacionalizacin est disminuyendo lenta pero sistemticamente desde 1986, y
hacia el final del perodo esa nacionalizacin era ms baja que la nicaragense (que
tiende a aumentar). La asociacin entre institucionalizacin y nacionalizacin es
entonces positiva, como caba esperar. Cuando los sistemas de partidos estn en
proceso de cambio (y por tanto la institucionalizacin, a otras condiciones iguales,
dism inuye), algunos partidos establecidos pierden posiciones y/o aparecen partidos
nuevos de peso significativo. Pero es poco probable que las prdidas de unos (o las
ganancias de otros) sean homogneas en todo el pas. Estos procesos tienen algn
punto de partida, una fisura inicial, que normalmente se consolida primero en
alguna clase de contexto, y mientras esto se desarrolla la nacionalizacin del
sistema de partidos (como la institucionalizacin) tambin disminuye hasta que se
alcance un nuevo punto de equilibrio.
Al menos a corto plazo, en suma, los sistemas de partidos hondureo y
guatemalteco mantienen sus posiciones relativas (son, respectivamente, los sistemas
ms y menos institucionalizados de la regin), el sistema salvadoreo es el que
menos cambia en este aspecto (Cuadro 2.7), y los dems sistemas de la regin
13
Asumiendo que las polarizaciones de estos sistemas, sobre las cuales este informe no agrega nada nuevo, se
mantienen razonablemente estables.
14
A estos efectos es irrelevante que el partido sea grande o pequeo; lo importante es en qu medida su votacin
es pareja en todo el pas, y si no lo es, en cuntas regiones (pocas, varias, muchas?) y en qu medida es
relativamente mayor o menor.
15
Aqu s importa el tamao de los partidos; la nacionalizacin de un sistem a se estima calculando la suma
ponderada de las nacionalizaciones de cada uno de los partidos que lo integran (ponderada segn el peso
electoral de cada partido en todo el pas).
45
(exceptuando el dominicano, para el que no se dispone de los datos necesarios

para este anlisis) estn cambiando, pero en direcciones opuestas. El sistema de
partidos costarricense se est volviendo algo ms inestable, y los sistemas
nicaragense y panameo evolucionan en el sentido opuesto. Esto subraya que ni
la prosperidad relativa ni la consolidacin de la democracia, sumadas, aseguran la
estabilidad de los sistemas de partidos. Costa Rica es bastante ms prspera que
sus vecinos de la regin, y es tambin su nica democracia histrica, pero su
sistema de partidos ha cambiado con cierta rapidez. La imagen de sus partidos se
ha deteriorado, y consistentemente con ese deterioro, algunos costarricenses
comienzan a buscar en otros lados lo que a su juicio no encuentran en los partidos
establecidos16 . El resultado es una disminucin de los grados de institucionalizacin
y nacionalizacin del sistema, y un aumento de su fragmentacin. Las historias
polticas pesan, y brindan cierto anclaje y estabilidad (en algunos casos ms que en
otros), pero los sistemas de partidos de la regin estn cambiando. 17
16
Segn Sibaja Quesada (2003, p.127), el punto de ruptura que representan las ltimas elecciones (2002) pone
en evidencia cierto grado de incomodidad ciudadana con el sistema poltico.
17
Sobre este punto, hace ya casi diez aos Rodolfo Cerdas (1995, p.19) sealaba que el carcter fluido y
transitorio de los partidos y coaliciones polticas, as como de los sistemas partidarios respectivos que recin
emergen en Centroamrica, otorga una condicin de provisionalidad al todo y a las partes; y agudiza diversos
aspectos de la crisis de credibilidad que padecen partidos y dirigencias.
46
CAPTULO
Este captulo describe y analiza las principales caractersticas de los partidos

polticos de Amrica Central de acuerdo a la visin que ellos tienen de s mismos.
A todos los partidos con representacin parlamentaria se les pidi que completaran
una ficha sobre distintos aspectos de la vida del partido, incluyendo algunas
caractersticas fundacionales, presencia y actividad en la legislatura actual,
organizacin y funcionamiento partidario, posicionamientos ideolgico y
programtico, y vnculos con otras organizaciones. Cada ficha es un autorretrato
partidario. Este captulo se basa en esos autorretratos, excepto en el caso de
algunos partidos (sealados al final de la seccin 3.1) para los que no fue posible
obtener esta informacin. En estas situaciones, cuando la informacin disponible lo
permita el autorretrato fue sustituido por material bibliogrfico sobre cada uno de
los partidos. Las principales fuentes de informacin fueron las ya citadas en el
Captulo 1, especialmente la compilacin de Alcntara y Freidenberg (2001) y LPI.
Tambin se tuvieron en cuenta los estatutos partidarios y las consultas a lderes
examinadas en el Captulo 4. Estas fuentes complementaron la informacin
brindada por los partidos.
En los siete pases incluidos en el estudio, treinta y nueve partidos obtuvieron
representacin parlamentaria en los comicios que eligieron a las legislaturas en
funciones en noviembre de 2003 1 . Durante el curso de esas legislaturas cuatro
partidos perdieron su representacin, porque todos sus diputados decidieron unirse
1
Esto es: elecciones de 1999 en Guatemala y Panam, de 2001 en Honduras y Nicaragua, de 2002 en Costa Rica
y Repblica Dominicana, y de 2003 en El Salvador. Guatemala tuvo elecciones en noviembre de 2003, pero la
legislatura actuante en noviembre segua siendo la electa en 1999. En esa fecha tampoco se dispona de datos
definitivos sobre la asignacin de escaos resultantes de esa eleccin.
47
a otros partidos. De los treinta y nueve partidos iniciales, entonces, en noviembre

de 2003 quedaban treinta y cinco con representacin en las legislaturas.
Paralelamente, en el transcurso de estas legislaturas surgieron cuatro nuevos
partidos, formados por legisladores que abandonaron los partidos por los que
haban sido electos. En resumen, en noviembre de 2003 hay en la regin treinta y
nueve partidos con representacin parlamentaria: treinta y cinco con representantes
electos en las ltimas elecciones parlamentarias, y otros cuatro nacidos en el
transcurso de las legislaturas en funciones en esa fecha. En Costa Rica hay cinco
partidos polticos con representacin parlamentaria, y en El Salvador cinco. En
Guatemala hay diez. A las elecciones legislativas de 1999 se presentaron ocho
partidos (cuatro de ellos lo hicieron formando dos coaliciones, por lo que la
distribucin de escaos se realiz entre seis partidos y/o alianzas). La totalidad de
diputados de dos de los partidos emigraron hacia otros, por lo que sus respectivos
partidos de origen perdieron la representacin, quedando seis de los ocho partidos
iniciales. A estos hay que sumar los nuevos partidos guatemaltecos, formados en
base a legisladores procedentes de otros partidos, que son cuatro. En Honduras hay
cinco partidos actuando en el Parlamento, en Nicaragua cuatro, en Panam seis
(ocho obtuvieron representacin, pero dos la perdieron desde entonces), y en
Repblica Dominicana cuatro.
No todos estos partidos gravitan de igual modo en sus respectivos sistemas.
Hay partidos con un gran caudal electoral, y tambin hay muchos muy pequeos.
Algunos son (o sern) efmeros, como queda de manifiesto en los casos de partidos
(usualmente pequeos) que desaparecen entre eleccin y eleccin. Hay partidos
con ms de un siglo de historia, y otros constituidos para las ltimas elecciones.
Frente a esta heterogeneidad parece til separar el anlisis en al menos dos partes,
de modo tal de no confundir los atributos de los partidos polticamente decisivos
con los de los ms pequeos (y eventualmente fugaces) que pueden llegar a ser
polticamente muy influyentes, pero actualm ente no lo son. Esto requiere considerar
dos grupos de partidos: los mayores y los ms pequeos. Este criterio es muy simple
y tal vez demasiado esquemtico, pero conduce a una clasificacin empricamente
razonable del conjunto de los treinta y nueve partidos estudiados. En lo que sigue,
partidos mayores son los partidos con representacin parlamentaria que
obtuvieron un quinto (el 20%) o ms de la votacin en las ltimas elecciones
presidenciales realizadas en sus respectivos pases. Con este criterio en la regin
haba (a noviembre de 2003) diecisiete partidos mayores, algo menos de la mitad
del total. Son los ms votados, y por eso mismo, en el gobierno o en la oposicin,
son los partidos polticamente ms influyentes2. El ms pequeo de los partidos
mayores obtuvo casi un cuarto de la votacin en las ltimas elecciones
presidenciales (el PLD dominicano, que como se indica ms abajo recibi el
23.58% de la votacin).
El criterio de relevancia partidaria tal vez ms

no fue diseado para sistemas presidencialistas
en lo que sigue, una clasificacin de partidos
importante de los cuales es el tamao, medido
similares a los que se resumen ms abajo.
48
frecuentemente utilizado en la literatura, el de Giovanni Sartori,

como los centroamericanos. Sin embargo, como resultar claro
basada en una adaptacin de los criterios de Sartori (el ms
en nmero de votos) conducira casi seguramente a resultados
Los veintids partidos restantes con representacin parlamentaria son bastante

ms pequeos. Tres partidos son nuevos; se formaron durante la legislatura actual
(por lo que no se conoce su caudal de votos), y sus bancadas legislativas son
pequeas. Otros tres partidos no presentaron candidatos presidenciales propios. De
los diecisis partidos restantes, ocho obtuvieron menos del 2% del total de votos en
las ltimas elecciones presidenciales, cinco recibieron entre 2 y 10% de la votacin
y los otros tres obtuvieron ms del 10% de los votos. En rigor, slo dos partidos
individualmente considerados superaron el 10% de la votacin; el otro partido
form una coalicin que obtuvo ms del 10% de la votacin. De estos partidos y
coaliciones que lograron ms del 10% de los votos, ninguno obtuvo ms del 13%.
Por lo tanto, entre los veintids partidos pequeos ninguno super el 13% de la
votacin en las ltimas elecciones presidenciales, mientras que cada uno de los
diecisiete partidos mayores obtuvo al menos un 23% de la votacin. Entre uno y
otro grupo de partidos hay entonces un espacio vaco que abarca diez puntos
porcentuales. No hay partidos de tamaos intermedios que obtengan entre el 13 y
el 23% del electorado.
3.1 Los treinta y nueve partidos de la regin

Los partidos mayores, de acuerdo al criterio recin definido, son los siguientes:
Costa Rica:
Partido Unidad Social Cristiana. Es el partido cuyo candidato gan la

Presidencia. Obtuvo el 38.58% 3 de los votos de las elecciones
presidenciales en primera vuelta, y el 57.95% en la segunda (2002).
Partido Liberacin Nacional. Obtuvo 31.05% de los votos en las elecciones

presidenciales en primera vuelta, y el 42.05% en la segunda.
Partido Accin Ciudadana. Obtuvo el 26.19%.

El Salvador:
Alianza Republicana Nacionalista. Es el partido de gobierno, que obtuvo el

51.94% de los votos en las elecciones presidenciales de 1999.
Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional. Obtuvo el 29.04%.

Guatemala:4
Frente Republicano Guatemalteco. Es el partido de gobierno resultante de

las elecciones de 1999. Obtuvo el 47.72% de los votos en la primera vuelta
de las elecciones presidenciales de 1999, y 68.32% en la segunda.
Partido de Avanzada Nacional. Obtuvo 30.32% de los votos en las

elecciones presidenciales de 1999 en primera vuelta y 31.69% en segunda.
3
Salvo indicacin expresa en contrario, la fuente de los resultados electorales es el Anexo de resultados electorales
de LPI.
Guatemala tuvo sus elecciones presidenciales en el curso de esta investigacin. Por ese motivo se opt por incluir
a los partidos relevantes segn la eleccin de 1999, y en la medida de lo posible, tambin aquellos que surgen
de la eleccin de 2003.
49
Unidad Nacional de la Esperanza. Este es el nico partido mayor formado

durante la legislatura todava vigente en noviembre de 2003. La UNE
obtuvo el 26.36% de los votos en las elecciones presidenciales de 2003, y
perdi en segunda vuelta frente a la alianza GANA5.
Honduras:
Partido Nacional de Honduras. Es el partido de gobierno. Obtuvo el

Partido Liberal de Honduras. Obtuvo el 44.26%.

Nicaragua:
Partido Liberal Constitucionalista. Es el partido cuyo candidato gan la

Presidencia. Obtuvo el 56.28% de los votos en las elecciones
presidenciales de 2001.
Frente Sandinista de Liberacin Nacional. Obtuvo el 42.34%.

Panam:
Partido Arnulfista. Es el partido cuyo candidato gan la Presidencia.

Obtuvo por s mismo el 28.77% de los votos en las elecciones
presidenciales de 1999. La coalicin que lider reuni el 44.81% de los
votos, con los que consigui la Presidencia.
Partido Revolucionario Democrtico. Obtuvo el 31.57% de los votos por s

mismo, y la coalicin que lider el 37.82%.
Repblica Dominicana:
Partido Revolucionario Dominicano. Es el partido de gobierno. Obtuvo el

Partido Reformista Social Cristiano. Obtuvo el 24.6%.
Partido de la Liberacin Dominicana. Obtuvo el 23.58%.

Los partidos ms pequeos son:
Costa Rica:
Partido Movimiento Libertario: Obtuvo el 1.69% de los votos en las

elecciones presidenciales de 2002.
Partido Renovacin Costarricense. Obtuvo 1.07%.

El Salvador:
Centro Democrtico Unido. Obtuvo el 7.5% de los votos en las elecciones

de 1999.
5
Gran Alianza Nacional (GANA) es un alianza formada por los partidos Patriota, Solidaridad Nacional y
Movimiento Reformador, ms algunos diputados escindidos de otros partidos, con la finalidad de impulsar la
candidatura de Oscar Berger. Esta coalicin obtuvo el 34.46% de los votos en la primera vuelta de las elecciones
presidenciales de 2003, y el 54,13% en la segunda, con lo que obtuvo la Presidencia de la Repblica. Hasta el
momento de la redaccin de este informe no haba funcionado ni se haba constituido como partido poltico,
pero se estimaba que lo hara en un plazo relativamente breve. Por esta razn no se incluye en el anlisis. Los
datos sobre las ltimas elecciones de Guatemala son los oficiales.
50
Partido Demcrata Cristiano. Obtuvo 5.68%.

Partido Conciliacin Nacional. Obtuvo 3.82%.
Guatemala:
Partido Unin Democrtica. Obtuvo el 1.15% (en coalicin con Partido

Los Verdes), en las elecciones de 1999.
Partido Democracia Cristiana Guatemalteca. No present candidato

presidencial.
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca. Obtuvo el 12.36% (en

coalicin con Desarrollo Integral Autntico)
Partido Libertador Progresista. Obtuvo 3.10%
Partido Unionista. Surgi luego de las elecciones de 1999.
Alianza Nueva Nacin. Surgi luego de las elecciones de 1999.
Partido Patriota. Surgi luego de las elecciones de 1999.

Honduras:
Partido Innovacin y Unidad Social Demcrata. Obtuvo el 1.45% de los

votos en ltimas elecciones presidenciales (2001)
Partido Unificacin Democrtica: Obtuvo el 1.11%.
Partido Demcrata Cristiano de Honduras: Obtuvo el 0.97%.

Nicaragua:
Partido Conservador. Obtuvo el 1.38 % de los votos en las elecciones

presidenciales de 2001
Camino Cristiano. No present candidato presidencial propio. Apoy al

candidato del Partido Liberal Constitucionalista, integrando una alianza
junto a ste y al Partido Resistencia Nicaragense (este ltimo no obtuvo
representacin parlamentaria).
Panam
Partido Popular (ex Democracia Cristiana) Obtuvo el 11.05% de los votos

en las elecciones de 1999.
Partido Movimiento Liberal Republicano Nacionalista. Obtuvo 10.97%
Partido Liberal Nacional. Obtuvo 2.82%.
Partido Solidaridad. Obtuvo 1.84%.

Repblica Dominicana:
Fuerza Nacional Progresista. No present candidato presidencial propio.

Apoy al candidato presidencial del Partido de la Liberacin Dominicana.
Como se mencion al comienzo del captulo, para cuatro de los diecisiete
partidos mayores analizados en este captulo no se obtuvieron autorretratos (o se
obtuvieron autorretratos demasiado incompletos), pero s, en algunos aspectos,
informacin sustitutiva. Estos partidos son: Frente Republicano Guatemalteco;
Frente Sandinista de Liberacin Nacional de Nicaragua; Partido Arnulfista de
Panam, y Partido Revolucionario Dominicano. Sin embargo, en algunos temas
particularmente polmicos en Amrica Latina (por ejemplo, autoubicacin en la
51
escala izquierda-derecha y otros aspectos abordados en la seccin 3.10 de este

captulo) slo se emplearon los autorretratos de los partidos.
Para uno de los veintids partidos ms pequeos (Partido Libertador
Progresista, de Guatemala) tampoco se obtuvo autorretrato, pero en este caso las
fuentes ya citadas no brindan la informacin necesaria para reemplazarlo, ni
siquiera aproximadamente, y por lo tanto no es posible considerarlo en este
captulo 6 . En lo que sigue, en resumen, se examinan los datos correspondientes a
treinta y siete de estos treinta y nueve partidos (los diecisiete partidos mayores, y
veinte de los veintids partidos ms pequeos).
3.2 Caractersticas fundacionales de los partidos

Part id o s mayo re s
La edad promedio de los partidos mayores (a mediados de 2003) es 37 aos,
pero las fechas de fundacin varan mucho (Cuadro 3.1). Dos de los partidos
mayores tienen menos de 5 aos, cinco entre 5 y 20 aos, seis entre 21 y 40 aos,
y los cuatro restantes tienen ms de cuatro dcadas de vida. El Partido Liberal de
Honduras, con 112 aos de existencia, es el ms longevo. Los partidos mayores
suelen ser ms viejos que sus respectivas democracias. Excepto Costa Rica, que
desde 1949 ha sido una democracia representativa, en el momento de realizacin
del estudio los pases de la regin haban sido democracias, en promedio, durante
dos dcadas7. Comparando las fechas fundacionales de lo partidos con las de sus
respectivas democracias, ms de la mitad de estos partidos (nueve) ya existan en
el momento de la instauracin democrtica en sus respectivos pases. En Honduras,
Nicaragua y Repblica Dominicana todos los partidos mayores ya existan antes de
la llegada de la democracia. El caso de Panam puede tambin considerarse entre
stos, ya que el nico partido mayor que figura como fundado despus de la
llegada de la democracia, el Partido Arnulfista (1991), en realidad existe desde
1939. Desde entonces se ha ido reconfigurando y cambiando de nombre, aunque
sin dejar de reconocer la continuidad con el partido fundado en 1939; este
reconocimiento parece razn suficiente para considerar esa fecha como su
verdadero momento fundacional8 . Asumiendo, entonces, que el Partido Arnulfista
en realidad precede a su registro oficial de 1991, diez de los diecisiete partidos
mayores de hoy (59%) precedieron a sus respectivas democracias. En El Salvador
uno de los partidos mayores es previo y el otro es posterior a la llegada de la
democracia, y en Guatemala y Costa Rica todos los partidos considerados nacieron
como tales luego de la instauracin democrtica.
La mayora de estos partidos, entonces, nacieron antes que la democracia
representativa en sus respectivos pases, y de un modo u otro participaron activa6
La ficha del Partido Conciliacin Nacional, de El Salvador, se recibi en una fecha que no permiti incorporar
los datos al anlisis de este captulo, pero s forma parte de la base de datos del Anexo 5.
En promedio; tambin debe sealarse que sobre algunas de esas fechas no hay acuerdos unnimes. Las fechas
consideradas aqu son las citadas en LPI.
En adelante se considerar 1939 como el ao de fundacin del Partido Arnulfista.
52
mente en su construccin. Son, colectivamente, los principales (aunque no nicos)

actores institucionales responsables de la instauracin de la democracia que
continan hoy polticamente activos. As lo entienden los propios partidos. Entre las
razones que llevaron a su fundacin, los motivos ms mencionados fueron:
fortalecer la democracia, presentar alternativas de gobierno y hacer oposicin.
Algunos partidos indicaron que su principal inters era simplemente participar en el
proceso poltico nacional. Desde su propio punto de vista, los partidos nacieron
para construir la democracia representativa y/o sus dimensiones centrales,
participacin y oposicin 9 . As lo entienden tambin los principales lderes polticos;
como se observa en el captulo siguiente, casi la mitad de los consultados dice,
espontneamente, que la principal virtud de los partidos es su papel en la
construccin y/o consolidacin de la democracia.
Sobreinformacin proporcionada por lospartidosy datosdeLPI y Alcntara y Freidenberg, comps. (2001) .10
Ms de la mitad de estos partidos fueron fundados en ciudades capitales. Dos

partidos dominicanos fundados por exiliados nacieron fuera del pas. Diez de los
diecisiete partidos deben su origen a la presencia de un caudillo o lder fundador.
En todos estos casos parece tratarse de liderazgos de tipo carismtico, con mucha
incidencia sobre la conduccin partidaria y con amplio arraigo ciudadano. Hasta el
9
10
De acuerdo al modelo clsico de Dahl (1971).

La fecha de fundacin del actual Partido Liberal Constitucionalista nicaragense (PLC) es discutible, y en ese
sentido plantea problemas similares, aunque no idnticos, a los ya mencionados en el caso del Partido Arnulfista
panameo. Sin embargo, cualquiera de las posibles fechas es anterior al comienzo de la democratizacin,
simplificando entonces el anlisis del Cuadro 3.1. Para algunos observadores el PLC debera ser considerado
como una continuacin histrica del Partido Liberal fundado en el siglo XIX. Otros afirman que su origen est
en el Movimiento Liberal Constitucionalista, fundado en 1967 o 1968 (las dos fechas son mencionadas en
distintas referencias), que en 1983 se transform en el actual partido. En la compilacin de Alcntara y
Freidenberg (2001) Santiuste Cu dice que el PLC es una escisin del partido oficial del somocismo y fue
fundado en 1967. La evaluacin de hasta qu punto las escisiones representan continuidades o rupturas (y en
este ltimo caso indican una nueva fecha fundacional) puede ser muy polmica entre los especialistas nacionales.
La fundacin del PLC tambin puede ser vista, como se indica ms abajo, como resultado de un proceso de
coalescencia de distintos grupos. En este caso se opt por registrar 1967 como ao fundacional del PLC, pero,
como se ve, es una fecha discutible.
53
da de hoy las ideas y/o doctrinas de los caudillos fundadores continan presentes
en los idearios partidarios, intactas en algunos casos y con modificaciones o
aggiornam ientos en otros. Los caudillos mismos y sus historias son parte central de
las identidades de los partidos que fundaron.
Los partidos mayores de Honduras y de Costa Rica fueron todos fundados por
un lder o caudillo. En el resto de los pases algunos partidos fueron fundados por
lderes fuertes, y otros por personalidades y ciudadanos en relativo pie de igualdad,
excepto en Nicaragua, donde los dos partidos mayores de hoy surgieron de una
confluencia de grupos. Algunos partidos nacieron como desprendimientos o
divisiones de otros partidos. Dos partidos nacieron de grupos militares o guerrilleros
que decidieron transformarse en partidos polticos y competir en las urnas. En casi
la mitad de los partidos mayores (ocho) el grupo fundacional era claramente
heterogneo, incorporando personas de diversos orgenes sociales y con distintos
grados de involucramiento previo en la vida poltica y partidaria. Por lo tanto, una
parte importante de los partidos mayores de hoy eran considerablemente inclusivos
(esto es, abarcaban espectros sociales relativamente amplios) desde su fundacin.
La mayor parte de estos partidos no cont, en sus orgenes, con el apoyo de
organizaciones externas sociales, religiosas o tnico-culturales. Nueve de los catorce
partidos mayores con datos al respecto (64%) no tuvieron apoyos de esta clase de
organizaciones. Entre los que s recibieron apoyos, las organizaciones que siempre
estn presentes son de carcter social (seis partidos); las organizaciones religiosas o
tnicas tienen una presencia muy limitada. Estas caractersticas sugieren una
presencia relativamente modesta de intereses corporativos organizados que
pudieran capturar las estructuras partidarias, convirtindolas en canales para la
expresin de demandas sectoriales estrechas. En el presente, segn ellos mismos lo
indican, ninguno de los partidos aqu considerados posee bases sociales sectoriales
o territoriales claramente distinguibles. Se apoyan en amplios sectores de la
poblacin, aunque algunos dicen buscar y/o captar en especial el voto de mujeres
o jvenes. Cuando esto ocurre, sin embargo, parece expresar ms bien una
bsqueda de crecimiento va el voto de sectores tradicionalmente reticentes a la
participacin electoral (esto es, no son, ni intentan ser, partidos feministas o de
jvenes). Esto es consistente con la naturaleza de las motivaciones declaradas por
los propios partidos: en todos los casos se refieren a objetivos de alcance general,
principalmente relacionados con la consolidacin y el fortalecimiento democrticos.
Entre estos partidos los que expresan intereses de sectores o bases sociales
estrecham ente definidos parecen muy raros o inexistentes.
Los partidos mayores de la regin son entonces, en su mayora, partidos
directos: el apoyo de sus simpatizantes y votantes no est mediatizado por
lealtades a organizaciones previas a los partidos en s mismos (por ejemplo,
organizaciones sociales, como los sindicatos, o religiosas). Cuando esa
mediatizacin s existe se puede hablar de partidos derivados. La distincin es
importante, porque si las restantes condiciones se mantienen ms o menos estables,
los partidos directos (y los sistemas de partidos formados principalmente por
partidos de esta clase) deberan ser ms estables que los derivados. En este ltimo
caso las lealtades a los partidos dependen de procesos que los partidos por s
mismos no controlan (Mair 1983, p.424).
54
Lo s p art id o s ms p e q ue o s
La edad promedio de los partidos ms pequeos a mediados de 2003 es 25
aos, doce aos menos que la de los partidos mayores. Este promedio resume
cierta dispersin de fechas, pero menor que la observada en el caso de los partidos
mayores (Cuadro 3.2). Adems, tambin aqu aparecen problemas de
interpretacin que en algunos casos afectan considerablemente el promedio de
edad. Un caso destacable en este aspecto es el del Partido Conservador
nicaragense 11 . Si en lugar de la fecha de fundacin que el partido indica en su
autorretrato (1823) se considera como tal la fecha mencionada en el Manual del
Parlamento Latinoamericano (ms de un siglo posterior: 1956), entonces la
dispersin de las fechas de fundacin se reduce considerablemente, y la edad
promedio de los partidos pequeos sera dieciocho aos, diecinueve aos menos
que la edad promedio de los partidos mayores. Salvo en Costa Rica, donde los dos
partidos pequeos con representacin parlamentaria son posteriores a la
democratizacin, en los dems pases algunos la preceden y otros la siguen.
Sobreinformacin proporcionada por lospartidosy datosdeLPI
En muchas de las caractersticas fundacionales examinadas en el estudio los

partidos ms pequeos son similares a los partidos mayores. Fueron fundados
principalmente en las capitales nacionales; los motivos de fundacin ms
frecuentemente mencionados por los partidos tambin se refieren a dimensiones
bsicas de la democracia (o poliarqua: participacin, oposicin). En la mitad de
los partidos pequeos se destaca un caudillo o lder fundador; en Repblica
Dominicana el nico partido pequeo con representacin parlamentaria fue
fundado por un caudillo, y en Nicaragua los dos partidos pequeos fueron
11
En su autorretrato el Partido Conservador nicaragense se define como continuador del Partido Legitimista, y
rastrea su historia a partir de la independencia de Nicaragua; el partido, desde esta perspectiva, fue fundado en
1823. Para el Manual del Parlatino - IRELA (1997) el partido sera una de las diferentes formaciones
conservadoras con races en el antiguo Partido Conservador; su fecha de fundacin sera 1956. El Cuadro 3.2
no se pronuncia sobre el fondo de la discusin. Puesto que este captulo (siempre que la informacin lo permite)
es un autorretrato, la fecha de fundacin registrada en el cuadro es la indicada por el propio partido.
55
formados por caudillos o lderes. En los dems pases los partidos pequeos no son
homogneos en este aspecto.
Las organizaciones sociales participaron en la fundacin de partidos pequeos
en todos los pases excepto Nicaragua. La presencia de organizaciones religiosas se
registra en partidos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua,
pero no en Panam y Repblica Dominicana. Por ltimo, las organizaciones de tipo
tnico - cultural estuvieron presentes en la fundacin de partidos pequeos en la
mayora de los pases de la regin excepto Costa Rica y Repblica Dominicana.
D ife re ncias e nt re lo s p art id o s mayo re s y lo s ms p e q ue o s
Los crculos del Grfico 3.1 representan a todos los partidos, mayores y ms
pequeos. La lnea que corta verticalmente el grfico representa el ao de llegada
de los actuales regmenes democrticos para cada uno de los pases comprendidos
en el estudio (segn LPI); la ubicacin de un partido a la izquierda (o a la derecha)
de esta lnea indica que ese partido naci antes (o despus) que el rgimen
democrtico en el que hoy acta. La distancia respecto de esa lnea (medida en el
eje horizontal) indica cuntos aos antes (o despus) naci ese partido. En el eje
vertical se indica el porcentaje de votos obtenido por cada partido en las ltimas
elecciones presidenciales12.
Del total de los treinta y siete partidos de la regin (grandes y pequeos) con
datos al respecto, diecisiete (algo menos de la mitad: 46%) fueron fundados antes
de sus respectivas democratizaciones, y los veinte restantes son posteriores. Contrariamente a lo que ocurra con los partidos mayores, la mayora de los partidos ms
pequeos (trece en total, entre los veinte para los que se dispone de informacin)
son posteriores a la democratizacin. En el Grfico 3.1 se aprecia claramente esta
relacin entre el tamao de los partidos (segn su votacin), sus fechas fundacionales y la instauracin democrtica. Esta relacin entre tamao y edad es particularmente visible para los ms grandes de los partidos mayores. Entre los ocho
partidos de mayor peso electoral (ms del 40% de los votos), siete se fundaron
antes de sus respectivas democratizaciones (el 88%); entre los nueve partidos que
en la ltima eleccin presidencial obtuvieron entre el 20 y el 40%, tres (33%) son
anteriores a la democratizacin, y entre los ms pequeos el porcentaje es similar
(35%). Este resultado es razonable por varias razones. Una de ellas es que, si las
otras condiciones se mantienen aproximadamente iguales, cuanto ms extensa es
la historia de los partidos mayor es la intensidad de sus identificaciones partidarias
(Converse 1969), y el tamao de su electorado potencial tambin es mayor.
Una segunda diferencia importante entre los partidos mayores y los ms
pequeos es la presencia o ausencia de apoyos de organizaciones de diverso tipo
(pero no poltico - partidarias) en sus fundaciones. Como ya se observ, esa
12
Los porcentajes de votos graficados para dos partidos guatemaltecos (Unidad Nacional de la Esperanza y Partido
Unionista) corresponden a las elecciones celebradas en 2003 y no en 1999. Los porcentajes graficados para los
partidos que no presentaron candidato presidencial propio (Democracia Cristiana Guatemalteca, Camino
Cristiano Nicaragense y Fuerza Nacional Progresista, de Repblica Dominicana) corresponden a la proporcin
de escaos que obtuvieron esos partidos en las ltimas elecciones legislativas consideradas en el informe: 1999,
2001 y 2000, respectivamente.
56
presencia no es muy importante en el caso de los partidos mayores, pero s lo es

entre los ms pequeos. En total, quince de los diecinueve partidos pequeos con
informacin al respecto (79%) recibieron apoyo de organizaciones no polticas en
su fundacin. En la mayor parte de los casos (diez de esos quince partidos) hubo
apoyo de ms de un tipo de organizaciones. Once de los veinte partidos pequeos
con datos al respecto mencionan la participacin activa (formal en cinco casos,
informal en seis) de organizaciones sociales en su fundacin. Nueve partidos
pequeos mencionan la participacin de organizaciones de tipo tnico - cultural
(tambin con diversas modalidades y grados de formalidad), y nueve mencionan la
participacin de organizaciones religiosas.
57
En el caso de los partidos mayores, las organizaciones que participaron en su

fundacin eran de tipo social. Entre los partidos ms pequeos no es as; las
organizaciones religiosas y tnico-culturales participan en pie de igualdad con las
sociales. Y si se considera slo la participacin form al, institucional, las
organizaciones religiosas son las que ms participan en la fundacin de partidos: en
seis casos lo hicieron de ese modo, mientras que en los tres restantes la
participacin fue informal, no institucional. La vinculacin informal se produce,
como en el caso de los partidos mayores, a travs de la participacin de dirigentes
de esas organizaciones en la vida partidaria. La participacin de las organizaciones
sociales y tnico - culturales en la fundacin de los partidos pequeos ocurre
normalmente a travs de vnculos informales.
3.3 El proceso de toma de decisiones

Todos los partidos mayores tienen presencia nacional, y estn organizados
(aunque con diverso grado de estructuracin) para mantener y fomentar esa
presencia a todo nivel13 . En sus estatutos todos detallan el funcionamiento y
articulacin de sus rganos partidarios, pero la realidad no siempre opera de ese
modo. Por ejemplo: aunque los estatutos suelen proclamar una amplia
participacin y consulta a las bases, en la prctica esto slo se hace en la eleccin
de las autoridades partidarias y de las candidaturas (solamente cuando estos
procedimientos corresponden estatutaria o legalmente), y en general con bajos
porcentajes de participacin de los afiliados.
La toma de decisiones cotidianas (y tambin muchas de las trascendentes en
materia poltica) queda en manos de directorios o pequeos grupos de dirigentes.
Trece de los diecisiete partidos as lo indican. Slo tres partidos (uno en Guatemala,
otro en Costa Rica, y el tercero en El Salvador) dicen apelar a instancias de consulta
amplia que incluyen algn tipo de votacin para la toma de decisiones polticas
importantes. Los estatutos partidarios usualmente establecen que sus asambleas o
convenciones nacionales o generales son el rgano de mayor jerarqua y
autoridad 14 , pero en la gran mayora de los casos los que tienen a su cargo las
decisiones de relevancia son los rganos de conduccin cotidiana de los partidos
(que por obvias razones operativas no pueden estar constituidos por el colectivo
partidario en pleno). En casi todos los pases (excepto en El Salvador y Repblica
Dominicana) hay alguna clase de reglamentacin sobre la existencia, funciones,
13
En el captulo anterior se mencionaron algunos aspectos de la nacionalizacin de los partidos y sistemas de

partidos centroamericanos.
14
Es probable que distintos partidos usen el mismo trmino, asamblea (o convencin), para referirse a cosas
algo diferentes, y que la misma cosa sea llamada asamblea por algunos partidos, y convencin por otros. En
este captulo se usan los dos trminos, indistintamente, para referirse a rganos y/o reuniones numerosas
(participan m uchas personas: es bastante ms amplio que la cpula o directorio partidario), integradas por
representantes de los adherentes o afiliados al partido, o de otros representantes de menor rango (pero nunca
abarca, ni siquiera en teora, al conjunto de adherentes o afiliados al partido).
58
composicin y forma de eleccin de estos rganos de conduccin partidaria. Esta

reglamentacin es ms o menos laxa, segn los casos; a veces incluye slo
alusiones a los estatutos partidarios, y a veces se trata de legislacin nacional
detallada y especfica sobre la materia (leyes de partidos, leyes electorales).
La gran mayora de estos veinte partidos (quince: el 75%) dice tener presencia
nacional. Otros dos poseen representacin slo en algunas regiones, y de los tres
restantes se carece de informacin sobre el punto. Hay muchos partidos muy
pequeos, y otros muy nuevos, por lo que cabra suponer que al menos en algunos
casos sus estructuras difcilmente estaran plenamente consolidadas a nivel
nacional.
Para sus procesos de toma de decisiones valen consideraciones similares a las
de los partidos mayores, con cautelas an mayores. Los procesos detallados en los
estatutos no siempre se siguen en la prctica. Por otra parte, partidos chicos, con
un nmero de cuadros relativamente pequeo (y tambin, presumiblemente,
muchos de ellos con escasa experiencia partidaria u organizacional), no pueden
mantener canales muy amplios de participacin. En casi todos los partidos
pequeos (dieciocho en veinte) la toma de decisiones sobre asuntos polticos
importantes tiene lugar en una instancia formal, que por lo general es una reunin
de Directorio o Comit Ejecutivo del partido. Slo dos partidos (uno guatemalteco
y otro panameo) sealan que las decisiones importantes se definen a travs de
algn procedimiento preestablecido de votacin.
3.4 Eleccin de autoridades partidarias

En dos de los diecisis partidos mayores sobre los que se dispone de
informacin en esta materia, la seleccin de los miembros de los principales
rganos se realiza a travs de una votacin abierta a todos los afiliados. En otros
doce partidos la seleccin se realiza a travs de mecanismos que contemplan la
participacin y el voto de representantes partidarios de todo nivel; en general se
trata de asambleas o convenciones Slo un partido dice elegir sus autoridades
principales en funcin de la decisin de la dirigencia partidaria.
Segn estos datos, en la mayora de los casos el proceso es relativamente abierto: las autoridades son elegidas por aquellos que desempean funciones de representacin en el partido, por lo que, en definitiva, el resultado debera reflejar de alguna manera las preferencias de las bases o al menos las de la dirigencia intermedia. Sin embargo, en varios casos la eleccin est directamente influenciada por
la dirigencia nacional, porque ella propone los nombres de los que competirn
(acta como un selectorado o filtro previo). Esta prctica limita la democracia interna, y la descripcin de los mtodos formalmente establecidos no aclara cun extendida est, aunque segn la informacin recabada sera relativamente frecuente.
59
Como se observa en el Cuadro 3.3, slo en tres pases sus respectivos partidos
siguen las mismas prcticas (a travs de convenciones) para la seleccin de las
autoridades partidarias: Costa Rica, Panam y Nicaragua. En el primer caso esto se
debe a que la legislacin as lo establece.15 El Cdigo Electoral de Panam deja a
decisin de los partidos el modo de eleccin de las autoridades partidarias, siempre
que ste no contravenga sus disposiciones generales, y el de Nicaragua no se
pronuncia al respecto. En esta materia, entonces, la convergencia en las prcticas
de los partidos panameos por un lado, y nicaragenses por otro, no obedece a la
naturaleza de sus respectivas legislaciones. Por otra parte, en Guatemala, donde el
Cdigo Electoral establece que las autoridades partidarias deben elegirse a travs
de convenciones, dos partidos as lo hacen, pero el restante afirma que realiza
elecciones cerradas para la eleccin de las autoridades partidarias. Si esto es
efectivamente as, el partido no cumplira la letra de la ley, pero la reemplazara por
un mecanismo ms participativo.
En nueve de los partidos aqu analizados existen polticas explcitas para la

inclusin de mujeres en los rganos de conduccin partidaria, en cinco no las hay,
y sobre los tres restantes se carece de informacin. En todos los pases, excepto
Repblica Dominicana, hay por lo menos un partido mayor que establece cuotas
para la representacin de las mujeres. Costa Rica es el nico pas de Centroamrica
en el que todos sus partidos mayores tienen mecanismos que aseguran la
participacin femenina en los rganos partidarios, porque as lo establece el Cdigo
Electoral.
Siete partidos aseguran la representacin de los jvenes en sus estructuras
partidarias; otros siete no tienen mecanismos para ello. Menos frecuentes que para
15
En Costa Rica la ley electoral estipula que la asamblea de mayor rango es el rgano encargado de la direccin
poltica. Tambin establece que la Asamblea Nacional (la de mayor rango para los partidos con representacin
nacional, como lo son los aqu contemplados) debe integrarse por delegados provinciales, elegidos localmente,
sin perjuicio de otros miembros que los partidos deseen incluir. Esta asamblea seleccionar un Comit Ejecutivo
Superior, encargado de ejecutar los acuerdos celebrados por ella. As, la seleccin de los miembros de la
Asamblea Nacional y del Comit Ejecutivo siguen un procedimiento que necesariamente incluye la votacin de
los representantes partidarios. En este aspecto todos los partidos costarricenses siguen el mismo procedimiento.
60
las mujeres, las cuotas para jvenes se establecen en estatutos de partidos (no en la
legislacin) de Guatemala, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador y Repblica
Dominicana. Entre los grupos tradicionalmente excluidos, por ltimo, las etnias
prcticamente no son objeto de acciones afirmativas. Como en el caso de los
jvenes, no hay disposiciones legales que garanticen la inclusin de representantes
de etnias en rganos de direccin partidaria, y slo un partido guatemalteco
establece criterios explcitos para ello. En suma: las acciones afirmativas para la
inclusin en los rganos de conduccin partidaria de las mujeres, jvenes e
indgenas varan mucho y tienen diferentes status legales, dependiendo del pas y
del tipo de grupo del que se trate. Las acciones afirmativas que buscan una mayor
participacin femenina son las ms extendidas y exitosas; en Costa Rica, en
particular, las establece la legislacin nacional. En el extremo opuesto estn los
grupos tnicos.
Los procedimientos de designacin de autoridades partidarias de los partidos
mayores son en principio participativos e inclusivos, pero en la prctica asignan
considerable discrecionalidad a las autoridades existentes. Esto probablemente
contribuye a dificultar la renovacin de liderazgos (consistentemente con lo que
sealan las elites consultadas, como se ver en el captulo siguiente).
El procedimiento ms utilizado para la eleccin de las autoridades partidarias
entre los partidos pequeos es el de la convencin: catorce partidos as lo hacen.
En cuatro partidos se realizan elecciones (en tres de ellos cerradas y en el restante
abiertas). Uno de los dos partidos restantes dice que la eleccin queda en manos
de la cpula partidaria, y el otro emplea una combinacin de diferentes mtodos
(Cuadro 3.4).
En los pases que cuentan con legislacin al respecto (Costa Rica y Guatemala)
todos los partidos pequeos se ajustan a ella, eligiendo a sus autoridades
61
partidarias a travs de los procedimientos establecidos. En los dems pases no

siguen una pauta uniforme. Como en los partidos mayores, las prcticas predominantes son en principio participativas (convenciones, elecciones).
Siete partidos tienen mecanismos que aseguran la participacin de mujeres en
los rganos de conduccin partidaria, doce no los tienen, y no se dispone de
informacin sobre el partido restante. Ni en Nicaragua ni en Repblica Dominicana
hay partidos pequeos que realicen este tipo de acciones afirmativas (y los partidos
mayores dominicanos tampoco lo hacen). En Costa Rica los dos partidos pequeos
s lo hacen, de acuerdo a lo que establece la ley. Diecinueve de los veinte partidos
pequeos considerados carecen de acciones afirmativas para la inclusin de
jvenes o de etnias entre las autoridades partidarias; se carece de informacin para
el partido restante.
3.5 Seleccin de candidatos para puestos electivos

Para la seleccin de candidatos a la legislatura tambin prima el mecanismo de
la convencin: este criterio se sigue en nueve de los diecisiete partidos mayores. En
otros cinco se realizan elecciones entre los afiliados, pero en dos de estos casos el
resultado de la votacin se somete a la ratificacin de la convencin del partido.
Solamente en Guatemala todos los partidos mayores se cien a un mismo
procedimiento para elegir sus candidatos a legisladores: todos realizan
convenciones, cumpliendo lo que establece la legislacin. En Costa Rica la
legislacin electoral estipula que, cualquiera sea el procedimiento que se establezca
para la seleccin de los candidatos a la legislatura, el resultado debe ser ratificado
por la Asamblea Nacional del partido, que es su rgano soberano. Dos de los
partidos mayores costarricenses realizan elecciones cuyo resultado someten a
ratificacin de la Asamblea, y el tercero elige a sus candidatos directamente en la
Asamblea Nacional (que es una reunin de representantes del partido con voz y
voto en la toma de decisiones).
En once de los catorce partidos con informacin al respecto existen reglas
explcitas para asegurar la presencia de mujeres en las listas de candidatos a
rganos legislativos. En todos los pases hay por lo menos un partido mayor en
estas condiciones. En Costa Rica y en Repblica Dominicana la ley lo exige, y
cumpliendo con ella todos los partidos mayores cuentan con mecanismos de este
tipo. Las acciones afirmativas para la inclusin de jvenes y representantes de
etnias en las candidaturas son raras, y no estn previstas en las legislaciones
vigentes; slo tres partidos aseguran estatutariamente lo primero, y dos lo segundo.
La composicin efectiva de las bancadas parlamentarias de los partidos es un
indicador ms directo de la participacin de sectores tradicionalmente excluidos. Es
un resultado, no la declaracin de una intencin (por ms formalizada que est en
los estatutos partidarios), y ayuda a evaluar la pertinencia y eficacia de los
mecanismos de las acciones afirmativas. En este plano el nico dato disponible
para todos los partidos mayores es la composicin por gnero de las bancadas
62
parlamentarias. En algo ms de la mitad de los partidos (nueve) la presencia

femenina no llega al 15% de la bancada parlamentaria; en cuatro partidos vara
entre 15 y 30%, y en los cuatro partidos restantes supera el 30%. En Repblica
Dominicana, donde la legislacin reglamenta la presentacin de candidaturas
femeninas, todos los partidos tienen entre sus parlamentarios entre 15 y 30% de
mujeres. En Costa Rica la ley tambin estipula un sistema de cuotas; all la presencia
femenina en las bancadas de todos los partidos supera el 30%, duplicndose esta
proporcin en uno de ellos. En el extremo opuesto estn Guatemala y Panam, que
no tienen legislacin en esta materia: la presencia femenina en las bancadas de sus
partidos mayores nunca supera el 15% de los legisladores.
Los niveles de participacin femenina en las bancadas de los partidos que
tienen sistemas de cuotas para estas candidaturas varan considerablemente. Tres
de estos partidos tienen menos del 15% de mujeres en sus bancadas; sus sistemas
de cuotas, entonces, tienen efectos modestos sobre la efectiva eleccin de mujeres.
Otros cuatro partidos tienen una proporcin de mujeres que va del 15 al 30% del
total. Finalmente, ocho partidos tienen una presencia femenina mayor al 30%. Los
dos partidos mayores que no tienen establecidas medidas afirmativas para la
inclusin de mujeres tienen una presencia femenina en sus bancadas menor al
10%; uno de ellos no tiene legisladoras. Por lo tanto, los sistemas de cuotas en las
candidaturas efectivamente aumentan la presencia de las mujeres en las
legislaturas, aunque con distintos grados de eficacia (que dependen de los detalles
de las reglas). Y en los pases donde las cuotas femeninas se establecen por ley, la
presencia de mujeres en las bancadas de los partidos es significativamente mayor
que en los dems. Cuanto mayor el grado de formalizacin de la medida, ms
efectiva resulta.
La forma de seleccin de los candidatos a la presidencia est reglamentada por

ley en tres de los siete pases. En Costa Rica se establece, al igual que con las
candidaturas a legisladores, que cualquiera sea el procedimiento que se siga para
63
la seleccin de los candidatos presidenciales, el resultado debe ser ratificado por la

Asamblea Nacional de cada partido. De este modo, dos de los partidos
costarricenses realizan elecciones internas que luego someten a la ratificacin de la
Asamblea, mientras que en el tercero los candidatos se postulan ante dicha Asamblea, que los elige directamente. En Panam las elecciones internas son obligatorias. En Honduras tambin, pero slo cuando el partido tuviere en contienda
movimientos, corrientes o tendencias16, asunto que es decidido por la directiva
partidaria. Esto significa que los acuerdos de cpula pueden, legalmente, obviar las
elecciones internas.
En la prctica, como se observa en el Cuadro 3.5, el procedimiento ms
frecuente es la realizacin de primarias cerradas, mtodo que permite una mayor
participacin de las bases. Pero la preseleccin de los candidatos que compiten en
esas elecciones se hace normalmente desde la conduccin partidaria, lo que limita
las opciones, y en consecuencia la libertad de eleccin. Las cpulas partidarias
pueden incidir en estas materias de muchas formas. La definicin de apoyos a las
precandidaturas no es un factor menor; el respaldo de la dirigencia de mayor nivel
es ciertamente un diferencial y un estmulo, y en algunos casos incluso representa
una condicin necesaria para la competencia efectiva. No son raras las crnicas
acerca de subidas o bajadas de candidaturas en funcin de las preferencias y
los cambios de opinin de las cpulas. En la prctica, salvo que estn muy
divididas, las cpulas tienen capacidad de veto en materia de candidaturas
presidenciales. Esto limita las posibilidades de renovacin de los liderazgos partidarios.
Sin embargo, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, se observa una
tendencia hacia la apertura y hacia la mayor participacin de los liderazgos
intermedios y la militancia en los procesos de seleccin de autoridades y candidatos
a puestos de eleccin popular. Para los que valoran la democracia tambin al
interior de los partidos, las tendencias, en conjunto, son positivas. Pero todava hay
amplio espacio para avanzar. Esto ltimo, como se ver en el captulo siguiente, es
el juicio mayoritario de los liderazgos polticos. Las elites piensan que la renovacin
de las cpulas partidarias es uno de los aspectos ms problemticos de la vida
partidaria.
Para la seleccin de candidatos a la legislatura, al igual que en los partidos
mayores, el criterio que prima es la convencin: es el procedimiento seguido en
nueve partidos (Cuadro 3.6). Otros procedimientos menos frecuentes son la
votacin cerrada (cuatro partidos la emplean) y la designacin directa por lderes o
cpulas (tres partidos). En Guatemala y en Costa Rica la legislacin regula el
procedimiento para la seleccin de candidatos a la legislatura, pero las prcticas no
son uniformes. En Costa Rica la ley requiere que los candidatos sean ratificados por
la Asamblea Nacional del partido, pero no se pronuncia sobre la forma de elegirlos;
ambos partidos, por caminos diferentes, cumplen con lo estipulado por la ley. En
16
Artculo 19 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas.
64
65
Guatemala hay dos partidos que no se cien al procedimiento; podra ser un

problema de interpretaciones legales (una votacin ratificada por rgano partidario
podra, en ciertas condiciones, asimilarse a designacin en una convencin), pero
en el otro (eleccin por el lder) prctica y norma no parecen coincidir.
En materia de acciones afirmativas para la inclusin de mujeres, cinco de los
partidos pequeos las tienen, nueve no, y no se dispone de datos para los seis
restantes. Los partidos pequeos de Nicaragua y Repblica Dominicana no tienen
cuotas para mujeres en las candidaturas a la legislatura; sin embargo, la ley
dominicana establece que los partidos tienen que asegurar la presencia femenina
en ellas. De Guatemala no hay datos para cuatro partidos, y ninguno de los otros
dos aplica cuotas para mujeres. Tanto en Panam como en Honduras hay por lo
menos un partido que s aplica cuotas, y en Costa Rica las aplican los dos partidos
menores, de acuerdo a lo que establece la legislacin.
En cuanto a los jvenes, slo se cuenta con informacin para catorce partidos
pequeos, y de ellos slo uno, panameo, cuenta con criterios explcitos para su
incorporacin en las candidaturas parlamentarias. Ese mismo partido es el nico
que establece reglas para la presencia de representantes de etnias entre sus
candidatos. Como ocurra entre los partidos mayores, las mujeres son las ms
contempladas por las acciones afirmativas, pero no siempre se cumple lo que esas
acciones establecen. La presencia femenina en las bancadas de los partidos
pequeos es modesta, pero aqu es importante tener en cuenta que las bancadas
de los partidos pequeos son tambin pequeas; en muchos casos cuentan slo
con uno o dos legisladores. Se cuenta con informacin para diecisiete de los veinte
partidos pequeos; entre ellos slo cinco incluyen mujeres en sus bancadas. Dos de
estos partidos son hondureos, dos son panameos, y el restante es guatemalteco.
La mitad de los partidos pequeos (diez) elige sus candidatos presidenciales en
convenciones (Cuadro 3.7). Aqu hay una diferencia con los partidos mayores,
entre los que prima el mtodo de las primarias cerradas. Este es el segundo
procedimiento ms utilizado por los partidos pequeos (cuatro de ellos lo usan).
3.6 El funcionamiento de las bancadas, la cohesin interna

y el transfuguismo
En la mayora de los partidos mayores las decisiones sobre la votacin de la
bancada se toman en una instancia formal. La reunin de bancada es el
procedimiento ms frecuente, aunque en algunos casos, sobre todo para decisiones
importantes, la posicin se fija directamente desde el rgano de conduccin
partidaria. En la mayora de los casos (en ocho de los trece partidos sobre los que
se tiene informacin al respecto) el jefe de la bancada tambin es elegido en el seno
de la propia bancada o del directorio partidario, siempre en una instancia formal.
La formalizacin de estas decisiones no significa que las bancadas voten siempre
66
unidas. Slo tres partidos (de los once que reportaron datos al respecto) afirman
que sus bancadas siempre votan de acuerdo a lo decidido en esas instancias
formales. En otros tres partidos la bancada vota unida casi siempre, y en dos
partidos adicionales la bancada vota unida la mayora de las veces. En tres
partidos, alrededor de un cuarto de los que reportan datos al respecto, la bancada
vota unida a veces s, y a veces no. En El Salvador los dos partidos mayores
afirman que sus respectivas bancadas votan siempre unidas. La informacin
disponible sugiere que en Nicaragua tambin votan unidos con mucha frecuencia,
y esto es consistente con los resultados expuestos en el captulo anterior. Nicaragua
y El Salvador son los dos sistemas ms polarizados de la regin, y cuanto mayor es
la polarizacin, mayor es el costo de cruzar las fronteras partidarias (en esas
condiciones a veces se habla de traicin).
Si solicitan autorizacin previa, los legisladores de los partidos que dicen que
su bancada vota siempre unida no sufren sanciones por votar contra la posicin
partidaria. Por el contrario, en dos de los tres partidos cuya bancada vota unida a
veces s, y a veces no los diputados sufren algn tipo de amonestacin si al votar
no siguen la lnea partidaria. Es posible que los mecanismos existan en funcin de
la indisciplina usual de las bancadas, y no a la inversa. Las bancadas no son
disciplinadas porque haya o no sanciones, sino, ms bien, las sanciones existiran
porque las bancadas son relativamente poco disciplinadas. As, habra partidos que
no sancionan la indisciplina porque no es frecuente, y a la inversa: habra partidos
que amonestan la indisciplina de sus legisladores para tratar de reducirla.
Por transfuguismo se entiende la migracin de un dirigente poltico de un
partido hacia otro. El trmino suele aplicarse especialmente a los legisladores que
habiendo sido electos por un partido poltico, lo abandonan para incorporarse a
otro (nuevo o preexistente), o para quedarse en la legislatura como independientes
(esto ltimo, aunque no se dispone de datos precisos, parece mucho menos comn).
67
El transfuguismo no afecta a todos los sistemas de partidos por igual. Segn la

informacin brindada por los partidos mayores (catorce de ellos aportaron datos),
durante la legislatura anterior a la existente en 200317 se registraron episodios de
transfuguismo en cinco pases de la regin: El Salvador, Guatemala, Nicaragua,
Panam y Repblica Dominicana (Cuadro 3.8). Dos partidos guatemaltecos
recibieron legisladores provenientes de otros partidos (siete en un caso, uno en
otro). Un partido nicaragense recibi a tres legisladores procedentes de otros
partidos, y perdi uno de los propios. En Panam un partido incorpor a dos
legisladores electos por otro partido. Dos partidos salvadoreos sealan la
desercin de alguno de sus legisladores (seis en un caso, uno en otro). Por ltimo,
uno de los partidos de Repblica Dominicana perdi a diez legisladores. En el
conjunto de estos episodios los partidos mayores dicen haber perdido, en total,
veintitrs legisladores. Estos recuentos de episodios de transfuguismo y de nmero
de bancas perdidas, sin embargo, deben ser considerados como indicadores de
tendencias ms que como datos precisos18.
Como se examina algo ms detalladamente en el prximo captulo, el
transfuguismo de los legisladores est asociado a la volatilidad de los votantes, ya
examinada en el captulo anterior: cuatro de estos cinco pases exhiben los ndices
de volatilidad electoral ms altos de la regin. Desde las instauraciones
democrticas hasta las ltimas elecciones registradas para este informe (en 2003,
excepto para Guatemala, donde las ltimas elecciones consideradas son las de
1999), la volatilidad media en Guatemala es de 49 puntos, en Panam 24, en El
Salvador 21, y en Repblica Dominicana 20. Bastante por debajo de estos valores,
Nicaragua tiene una volatilidad electoral media de 12.4.
Guatemala tambin registra la proporcin ms baja de ciudadanos con
sentimiento de cercana a los partidos polticos. De acuerdo al LB2003, slo el 5%
de los guatemaltecos se siente cercano a algn partido poltico, y el 23% se declara
mero simpatizante. Los promedios para Centroamrica son 9 y 31%
respectivamente. En consecuencia, el escaso involucramiento ciudadano con los
partidos polticos (como votantes, como lo registran los datos de volatilidad, y
tambin como adherentes o simpatizantes, como lo registran las encuestas) vara
del mismo modo que la fragilidad de las lealtades partidarias de los parlamentarios19 . Estos resultados, como se ver, son consistentes con las opiniones de las
elites polticas sobre el transfuguismo: los consultados guatemaltecos son los ms
Se pregunt a los partidos por este tipo de conductas durante la legislatura anterior a la actual para asegurar
que todas las respuestas se refirieran a un marco temporal similar y razonablemente amplio.
178
Salvo que algn legislador abandone su partido para volverse independiente, en cada pas, y en el conjunto de
todos los pases, el nmero de legisladores perdidos por los partidos debera ser aproximadamente igual al de
los ganados (considerando a todos los partidos, mayores y ms pequeos: lo que uno pierde, otro lo gana).
Pero slo aproximadamente, porque algunos partidos (todos ellos pequeos) desaparecieron. Al contar el total
de bancas ganadas y perdidas (obviamente, teniendo en cuenta a todos los partidos, mayores y ms pequeos)
se encuentra que el conjunto de todos los partidos declara 28 bancas perdidas, pero slo 17 bancas ganadas.
La diferencia parece demasiado grande. Es probable que el problema tenga varias causas, incluyendo el carcter
incompleto de los datos (no todos los partidos reportaron esta informacin, algunos partidos desaparecieron),
errores o confusiones en las respuestas (por ejemplo, que algn partido haya reportado sus ganancias o prdidas
para la legislatura vigente y no la anterior), y tal vez tambin cierta reticencia para reportar bancas ganadas por
esta va, entre otras cosas porque el transfuguismo no es bien visto por la mayora de los liderazgos polticos.
19
Segn datos de una encuesta a legisladores realizada en 1999 (Torres Rivas y Gonzlez, 2001), el 38% de los
diputados dijo no confiar en el Parlamento, y el 62% no confiaba en los partidos que los haban elegido.
17
68
preocupados al respecto, seguidos, precisamente, por los panameos. La fragilidad

de las lealtades partidarias a nivel ciudadano, visible en los ndices de volatilidad
electoral y en los porcentajes de ciudadanos que se sienten cercanos a los partidos,
opera como facilitador del transfuguismo.
En diecisis de los diecisiete partidos relevantes hay un Tribunal de tica (o de
Honor, o Disciplina) que se encarga de controlar, juzgar y, eventualmente, sancionar, la conducta de los miembros del partido. El nico partido que no cuenta con
ese rgano dice que su funcin la cumple la autoridad partidaria. La casi universal
presencia de esta instancia de contralor indicara, a priori, el inters de los partidos
por hacer valer (y respetar) ciertos valores entre sus miembros (y tambin, llegado
el caso, de su disposicin a depurar los cuadros partidarios). Sin embargo, la falta
de informacin acerca de lo que estos rganos efectivamente hacen no permite
evaluar apropiadamente su papel real. Los datos disponibles sugieren que la
efectividad de estos rganos es muy variada. En algunos casos cumpliran un papel
importante en la vigilancia de la conducta de los miembros de los partidos, pero en
otros su presencia no gravitara en la actividad partidaria.
Los partidos pequeos tienen bancadas tambin pequeas, que oscilan entre
uno y nueve legisladores; slo uno llega al 9% de los escaos de su legislatura, y
todos los dems tienen bancadas relativamente menores. La gran mayora de ellos
(quince en veinte, 75%) alcanza, como mximo, al 4% de las bancadas de sus
respectivas legislaturas. Como ocurra con los partidos mayores, el procedimiento
ms frecuente para decidir la votacin de la bancada es una instancia formal:
reunin de bancada o de directorio partidario. En catorce partidos se sigue este
criterio, y en cuatro el procedimiento es informal; de los dos restantes, uno vara el
procedimiento segn el caso, y del otro no hay datos. La eleccin del jefe de
bancada tambin se hace en una instancia formal (reunin de bancada o
directorio); once de los quince partidos con informacin al respecto as lo hacen.
Doce de diecisis partidos pequeos con informacin (75%) dicen que sus
bancadas votan siempre unidas, pero tres de esas bancadas incluyen slo a un
legislador; hay aqu algn problema de interpretacin. Slo dos de estos diecisis
partidos dicen que sus bancadas votan unidas rara vez, o nunca. Ms de la mitad
de los partidos menores (once) amonestan de alguna forma a los legisladores
indisciplinados. La amonestacin est presente tanto en los partidos cuyas
bancadas votan unidas siempre como en los que lo hacen rara vez (pasando por las
dems opciones intermedias). Sin embargo, la concentracin mayor se da en los
partidos cuyas bancadas votan siempre unidas; en este caso, a diferencia de lo
observado en los partidos mayores, se aprecia una relacin positiva entre votacin
unida y sanciones.
Segn la informacin proporcionada por los partidos pequeos, durante la
legislatura anterior a la actual cuatro de ellos recibieron trnsfugas provenientes de
Olascoaga (2003) cita y comenta estos resultados, y agrega que estas actitudes y comportamientos no se limitan
a los parlamentarios: el estudio de los candidatos presidenciales en 1995 revela que stos han pertenecido, en
promedio, a tres partidos polticos diferentes (op.cit., p.78).
69
otros partidos (Cuadro 3.9). Y cinco partidos perdieron legisladores tambin a

causa del transfuguismo. Dos partidos simultneamente perdieron y ganaron
legisladores. En El Salvador se registraron ms episodios de transfuguismo: tres
episodios, que tuvieron lugar en dos partidos polticos (uno de los partidos perdi
un legislador pero incorpor a otro). En Panam hubo dos episodios de
transfuguismo, como en Nicaragua; Guatemala y Honduras registran slo un
episodio en cada pas. En materia de episodios de transfuguismo, entonces, los
partidos menores no siguen exactamente el mismo patrn que los mayores. Pero,
de todos modos, se registran episodios de transfuguismo en los tres pases de ms
alta volatilidad electoral y donde las elites estn ms preocupadas por el tema:
Guatemala, Panam y El Salvador.
En diecinueve de los partidos hay un Tribunal de tica o de disciplina (slo en
uno de los partidos pequeos guatemaltecos no lo hay). Al igual que con los
partidos mayores, se dispone de muy poca informacin sobre su funcionamiento
real.
3.7 Afiliados, contribuyentes y voluntarios

Partido s mayo res
Entre los once partidos mayores para los que se dispone de informacin en la
materia, tres dicen contar con m s de un m illn de afiliados. 20 Otros cuatro
partidos tendran, segn sus reportes, entre 300.000 y 500.000 afiliados, y los
20
Teniendo en cuenta el tamao de las poblaciones, de los electorados nacionales, y los resultados de las encuestas
en cuanto a adhesiones partidarias, sta es una cifra aparentemente excesiva.
70
cuatro partidos restantes tendran entre 64.000 y 100.000 afiliados. El tamao de

la masa de afiliados reportada por los partidos es muy heterogneo, mucho ms
que el de sus electorados. 21 No se dispone de datos sobre cantidad de afiliados para
siete de los partidos mayores. Varios dicen que no poseen esa informacin, o que
no la poseen actualizada; algunos se encuentran en proceso de recoleccin de
datos. No hay informacin acerca de cun actualizada est la informacin brindada
por los partidos en esta materia, ni si distinguen entre afiliados cotizantes y simples
adherentes.
Cuanto menos se sabe en relacin a los adherentes propios, ms difcil es
articular polticas sensatas en relacin a ellos, incluso en aspectos tan bsicos para
la organizacin y supervivencia partidarias como la recaudacin de aportes. De los
seis partidos sobre los que no se cuenta con datos de afiliados, para dos de ellos
tampoco se poseen datos sobre sus eventuales aportes o cotizaciones, para otros
dos se sabe que sus afiliados no aportan, y en los dos restantes existe una poltica
de aportes slo para quienes ocupan puestos de responsabilidad (personas que
ocupan cargos de eleccin popular). Esta informacin tampoco es clara para los
partidos que s cuentan con registro de afiliados. De estos once partidos, cuatro no
brindan informacin sobre el aporte de sus afiliados, uno dice que sus afiliados no
aportan, y otros cuatro indican que slo algunos afiliados aportan, y que en esos
casos no se trata de montos preestablecidos, sino ms bien de contribuciones a
voluntad. Slo un partido dice que sus afiliados contribuyen con una cuota fija y
otro informa que nicamente aportan quienes tienen responsabilidades en el
partido
En suma: normalmente no existen polticas recaudatorias para los afiliados, y
cuando existen, en los hechos no parecen operar. En algunos casos se cuenta con
la contribucin obligatoria o voluntaria de los miembros del partido que ocupan
cargos electivos. Esto sugiere que, o bien la gran mayora de los partidos relevantes
no considera el aporte de sus afiliados como una fuente importante de
financiamiento, y en consecuencia no tiene motivos para regularizarlo y
efectivizarlo, o bien que los partidos cuentan con problemas de organizacin que
les impiden desarrollar una poltica eficaz de recaudacin entre los afiliados.
Tambin pueden valer las dos cosas a la vez. Los problemas de organizacin y de
ineficiencia administrativa fueron mencionados por los propios partidos como una
de sus debilidades.
En todos los pases incluidos en el estudio, los partidos reciben, por ley,
financiamiento pblico. En El Salvador y Honduras no hay barreras legales para
recibir financiamiento, y en los dems pases todos los partidos mayores las
superan, de modo que todos ellos cuentan con ese aporte. Las barreras se refieren
usualmente al tamao; para acceder a ese financiamiento hay que superar ciertos
umbrales de votos. La barrera ms alta es la panamea, 5% del electorado, y en
los dems casos es 4% (en Repblica Dominicana no existe este requisito, pero el
partido debe haber participado en las dos ltimas elecciones). En Honduras y
21
Los partidos mayores ms votados pueden tener a lo sumo algo ms del doble de votantes que los menos
votados (como se registra al comienzo de la seccin 3.1). Pero en materia de afiliados varios tendran hasta
quince veces ms afiliados que otros partidos tambin mayores.
71
Nicaragua el financiamiento estatal cubre slo las actividades de campaa; en el

resto de los pases se financian tambin otras actividades relacionadas con el
funcionamiento partidario cotidiano.
Todos los partidos cuentan con la posibilidad de recibir financiamiento
privado, que est permitido en toda la regin, aunque con algunas limitaciones. En
Costa Rica est prohibido el financiamiento extranjero y las contribuciones annimas;22 en Honduras y Nicaragua estn prohibidas las contribuciones annimas y
los aportes de los contratistas del gobierno, y en Repblica Dominicana las de
extranjeros y contratistas del gobierno 23. Pese a que los partidos pueden contar con
otras fuentes de financiamiento, adems de la financiacin pblica, sus gastos de
funcionamiento son elevados, especialmente en pocas de campaa electoral.
Aunque se busque controlar el gasto en campaas y dotar de transparencia los
aportes privados, el financiamiento de los partidos es un tema complejo y
problemtico. Como se ver en el captulo siguiente, as lo entienden las elites
polticas consultadas.
El trabajo voluntario en las campaas electorales ayuda a enfrentar las
limitaciones financieras y es otra de las formas a travs de las cuales adherentes y
militantes colaboran con sus partidos. En este aspecto slo se tiene informacin
sobre ocho partidos, y la cantidad de voluntarios que colaboraron con cada uno de
ellos vara entre 15.000 y 150.000. Los datos sugieren que la cantidad de voluntarios que logra movilizar un partido en la campaa electoral es aproximadamente
proporcional al resultado de la eleccin para la que se hace campaa: los partidos
que obtuvieron ms votos en las ltimas elecciones presidenciales son, en general,
los que movilizaron ms voluntarios para dicha instancia. Esto parece razonable: los
partidos que tienen ms votantes usualmente tienen ms simpatizantes o
adherentes (aunque la correspondencia no es perfecta), y en principio podran
movilizar ms simpatizantes. Los datos tambin sugieren (aunque la relacin no es
ntida) que en sus ltimas campaas los partidos con menos cantidad de afiliados
obtuvieron ms apoyo de voluntarios. Esto puede sugerir que la informacin
brindada por los partidos no est muy actualizada, pero tambin podra indicar que
lo realmente importante en estas instancias no es la naturaleza de la relacin formal
del voluntario con el partido, sino la capacidad del partido para movilizar a sus
bases, cualquiera sea la forma del vnculo con esas bases (militantes, afiliados o
simples simpatizantes).
Diecisis de veinte partidos pequeos brindaron datos sobre sus afiliados; su
nmero vara entre 5.000 y 500.000 personas por partido. El partido que tiene ms
22
23
Todos los casos que prohiben las contribuciones annimas exceptan las resultantes de colectas populares.
LPI, p.186. El captulo sptimo de LPI brinda detalles sobre todos estos aspectos, particularmente los cuadros 7.5
a 7.10. El trabajo ms reciente enfocado exclusivamente sobre este tema es la compilacin de Manuel Carrillo,
Alonso Lujambio, Carlos Navarro y Daniel Zovatto (2003), Dinero y contienda poltico-electoral. Incluye, entre
otros aportes, una discusin general del problema (Jos Woldenberg), un anlisis del caso latinoamericano
(Daniel Zovatto), y una contribucin de Humberto de la Calle que presenta un hoy ya muy conocido declogo
sobre la financiacin de partidos y campaas.
72
posee 100 veces ms afiliados que el que tiene menos. En este aspecto aparecen
los mismos problemas ya sealados para los partidos mayores (no se sabe si los
registros estn actualizados, o si se trata de afiliados o de meros adherentes).
Tambin se aprecian las mismas situaciones en cuanto a la recaudacin entre los
afiliados: slo en dos partidos los afiliados (todos o la mayora) aportan una cuota
establecida, y en otros cuatro los afiliados aportan a voluntad. Siete de los
partidos pequeos dicen que slo aportan los lderes. Los partidos pequeos,
entonces, parecen contar con ms informacin sobre sus afiliados que los partidos
mayores, pero tampoco recaudan fondos con ellos.
La mitad de estos partidos (diez) no aportaron informacin sobre la
participacin de voluntarios en la ltima campaa. Entre los que s aportaron estos
datos, el nmero de voluntarios vara entre 300 y 10.500; las situaciones son muy
heterogneas. En este caso parece que los partidos con ms afiliados tambin
movilizaron ms colaboradores voluntarios en la ltima campaa electoral, a la
inversa de lo observado entre los partidos mayores. Pero s se observa, como en los
partidos mayores, una relacin un poco ms clara y positiva entre cantidad de
voluntarios en la ltima campaa y porcentaje de votos obtenidos en las ltimas
elecciones presidenciales.
3.8 Formacin de cuadros y asesoramiento profesional

La formacin es un aspecto importante para la actividad de los cuadros y para
la labor poltico partidaria, y tal vez an ms importante para la calidad de la
gestin de gobierno de los partidos. Actualmente, doce de los diecisiete partidos
mayores examinados aqu cuentan con programas permanentes de capacitacin,
otros dos realizan actividades puntuales de formacin, y sobre los tres restantes no
se posee informacin. Los contenidos de estas actividades formativas son
diferentes, persiguen distintos objetivos, y apuntan a pblicos tambin diferentes.
La temtica predominante en estos cursos es el pensamiento y la filosofa
partidaria: en once de los partidos se brindan seminarios o talleres al respecto. El
segundo lugar lo ocupa la capacitacin para el desempeo de tareas electorales,
que se imparte en seis de los diecisiete partidos. Los principales destinatarios de
estos cursos son los afiliados en general, aunque a veces apuntan en particular a
mujeres, jvenes y dirigentes intermedios. Finalmente, y con menor intensidad,
tambin se dictan cursos sobre gobierno, funcionamiento partidario, coyuntura y
liderazgo. Estos buscan capacitar fundamentalmente a la dirigencia intermedia de
los partidos, enfatizando en la formacin de los jvenes.
Segn la informacin disponible slo uno de los partidos destina programas de
capacitacin a la alta dirigencia partidaria, y stos versan exclusivamente sobre
tareas electorales. Considerando que son los principales dirigentes quienes toman
las decisiones ms importantes al interior de los partidos, aqu parece haber una
ausencia importante en cuanto a formacin. Si la capacitacin es uno de los
caminos necesarios para el fortalecimiento de los partidos, como afirman las elites
73
entrevistadas para este estudio, 24 los partidos no deberan desdear la formacin

de sus principales decisores.
El asesoramiento profesional a la gestin poltica es otro aspecto importante,
porque se refiere a la incorporacin (o al menos a la posibilidad de incorporacin)
de criterios tcnicos en la toma de decisiones. Las bancadas parlamentarias de los
partidos mayores para los que se dispone de informacin (doce en total) cuentan
con algn tipo de asesoramiento, en nueve casos de carcter permanente, y en los
tres restantes de tipo ocasional, puntual. En algunos casos se trata del
asesoramiento dispuesto por las Asambleas Legislativas de los respectivos pases, y
en otros de personal exclusivo de las bancadas de los partidos. De todos modos,
podra tratarse de un indicador positivo de profesionalizacin, siempre, claro est,
que los asesores aporten insumos genuinos a la toma de decisiones, aspecto que no
puede evaluarse a partir de los datos disponibles.
Casi todos los partidos pequeos tienen tambin programas de capacitacin.
Diecisis partidos cuentan con actividades de capacitacin permanentes; en dos
partidos son ocasionales. Solamente dos partidos carecen de programas de
formacin. Como en los partidos mayores, el tema ms frecuente de estos cursos
es el pensamiento y filosofa partidarios (los hay en quince partidos). La
capacitacin para tareas electorales fue mencionada por nueve partidos, y gobierno
y funcionamiento partidario son tambin temas muy mencionados (siete y seis
menciones, respectivamente). Tambin se mencionan otros tpicos, como liderazgo
y coyuntura.
Estos cursos se dirigen a pblicos heterogneos: afiliados en general, dirigentes
intermedios, jvenes, mujeres, y en bastante menor medida, principales dirigentes.
A diferencia de lo que suceda con los partidos mayores (entre ellos los distintos
tipos de programas se dirigan a pblicos tambin diferentes), en los partidos
menores los cursos sobre las distintas temticas se imparten por igual a afiliados y
a dirigentes. De todos modos, el grupo al que los partidos destinan ms programas
y con mayor frecuencia es la dirigencia intermedia. La alta dirigencia (nuevamente,
tambin como en los partidos mayores) no es objeto de formacin ms que en dos
partidos, en uno de los cuales recibe cursos de liderazgo, y en el otro sobre tareas
electorales.
La gran mayora de las bancadas parlamentarias de los partidos ms
pequeos cuenta con asesoramiento profesional. En diecisis partidos este
asesoramiento es permanente, y en tres es puntual; slo se utiliza en algunas
oportunidades. Solamente uno de los partidos pequeos carece de asesoramientos
profesionales para su bancada.
24
Como se ver en el captulo siguiente, alrededor de la cuarta parte de los consultados mencion
espontneamente la capacitacin como uno de los caminos para fortalecer a los partidos de la regin.
74
3.9 Partidos, gobiernos y organizaciones sociales

Los partidos fueron interrogados sobre su posicin frente a sus respectivos
gobiernos nacionales. Uno de los partidos mayores, el Partido Unidad Social
Cristiana, de Costa Rica, que gan la eleccin presidencial y por lo tanto debera
ser un partido de gobierno, ahora expresa apoyo crtico al gobierno25. Lo
mismo sucede con el Partido Liberal Constitucionalista nicaragense. Aunque se
trata del partido que gan la Presidencia, en su autorretrato dice que con respecto
al presidente Enrique Bolaos y su gobierno el partido se ha declarado
pblicamente como oposicin constructiva. Por lo tanto, en estos casos al menos
una de las dos partes (el presidente, la cpula partidaria de su ex partido), o ambas,
se han distanciado respecto de sus bases y/o plataformas electorales. Estas
situaciones son obviamente problemticas para la gestin de gobierno, y tambin
muestran que la apertura (democratizacin) de los procesos de seleccin de las
candidaturas puede tener sus sombras. En el caso costarricense, por ejemplo, el
candidato presidencial fue elegido a travs de primarias (y ratificado por la
Asamblea Nacional del partido). En trminos ms generales: la opcin de las bases
no necesariamente es compartida por las cpulas, y el apoyo de los partidarios en
las urnas puede no corresponderse con el de la dirigencia partidaria en el ejercicio
del gobierno. La libertad de los electores (para elegir candidato presidencial) puede
entrar en tensin con la gobernabilidad. Aqu tambin hay desafos para los
partidos: consolidar procesos de apertura y democratizacin internas sin afectar sus
capacidades de gobierno 26 .
De los restantes ocho partidos mayores con datos al respecto, casi todos (siete)
se consideran de oposicin constructiva, y slo uno se describe a s mismo como
oposicin radical. En seis de los siete pases (Costa Rica, El Salvador, Honduras,
Nicaragua Panam y Repblica Dominicana) hay partidos de oposicin
constructiva; en Guatemala un partido se considera de oposicin radical, y sobre
los partidos mayores nicaragenses no se dispone de datos en este aspecto. Al
menos conceptualmente, en la mayora de los pases los principales partidos de
oposicin estaran abiertos al dilogo con los gobiernos.
Esta disposicin al dilogo se observa tambin de otras formas. Seis partidos
participan en dilogos nacionales, uno lo hace slo a travs de la labor
parlamentaria, y tres partidos dicen que no participan en esta clase de dilogos.
Sobre los siete partidos restantes se carece de informacin. Consistentemente con
estos resultados, en dos pases ya se han implementado acciones de dilogo o
25
La respuesta del partido a esta pregunta fue de apoyo al gobierno y de crtica cuando se aleja de los principios
y del proyecto poltico. Esta respuesta significa que el partido no se ve a s mismo como partido de gobierno
a secas (puesto que la opcin estaba explcitamente sugerida en el cuestionario), y por lo tanto fue interpretada
como apoyo crtico.
26
Consideraciones similares pueden valer tambin en otros casos, no solamente en Costa Rica o Nicaragua. El
Partido Arnulfista panameo no brind su autorretrato; en este caso podra ocurrir (por diversas circunstancias
polticas) que no se considerara a s mismo como partido de gobierno, y que se definiera recurriendo a matices
similares a los de los partidos arriba mencionados.
75
concertacin nacionales: Panam y Guatemala. En el primero a travs de Visin

Panam 2020, y en el segundo en el marco de la Agenda Nacional Compartida. En
ambos casos se trata de esfuerzos por acordar posiciones sobre grandes temas
nacionales y sobre los caminos apropiados para el desarrollo.
La informacin disponible en cuanto a los vnculos existentes entre los partidos
y las organizaciones de la sociedad civil, en particular, es muy limitada (incluye slo
a ocho partidos; para los dems no hay datos). De estos, cinco tienen vnculos
formales con organizaciones sociales. De acuerdo a lo que los propios partidos
dicen, en Panam, Honduras y Repblica Dominicana ninguno de los partidos
mayores tiene relaciones form ales con organizaciones sociales. 27 Sin embargo,
varios partidos mencionan la existencia de vnculos informales, generalmente de
tipo puntual, con distintas organizaciones.
En materia de relaciones con organizaciones internacionales la informacin
disponible tambin es limitada. Nueve de los diecisiete partidos mayores pertenecen a ms de una organizacin internacional partidaria, del tipo de las Internacionales Socialista y Liberal o COPPAL, dos pertenecen a una nica organizacin,
y uno dice no pertenecer a ninguna; del resto no se tiene informacin.
Dieciocho de los veinte partidos pequeos brindaron datos sobre su posicin
frente a sus respectivos gobiernos nacionales. Ninguno de los partidos pequeos se
define como de gobierno; en sistemas presidencialistas esto sera prcticamente
imposible, porque los partidos de gobierno son los que ganan la presidencia, cosa
extremadamente difcil, por definicin, para un partido pequeo (slo imaginable
en el marco de accidentes o de polticas de alianzas muy exticas). Pero dos son sus
aliados o coaligados (entre los partidos mayores ninguno se consideraba as), y
otros dos brindan apoyo crtico a sus respectivos gobiernos. Catorce partidos
pequeos se consideran de oposicin, fundamentalmente constructiva (diez
partidos); tres partidos se definen como de oposicin constructiva o radical segn
los temas y circunstancias, y slo uno se ve a s mismo como oposicin radical a
secas.
Trece partidos pequeos participan en algn tipo de dilogo nacional: seis con
otros partidos, cinco con partidos y organizaciones no partidarias, uno solamente
con organizaciones no partidarias y otro nicamente a nivel del Parlamento. En
todos los pases hay por lo menos un partido que participa de algn dilogo. Sobre
diecisiete partidos con informacin al respecto, siete de los partidos pequeos
tienen relaciones formales con organizaciones de la sociedad civil. Cinco las tienen
con sindicatos, tres con asociaciones empresariales o profesionales, dos con
organizaciones religiosas, y cuatro con otras organizaciones sociales (pero ninguno
tiene vnculos formales con organizaciones tnico-culturales). Esta vinculacin for-
27
Contando todos los vnculos registrados para esos ocho partidos: tres los tienen con sindicatos, dos con
asociaciones empresariales o profesionales, dos con organizaciones religiosas, uno con organizaciones tnico
culturales, y cuatro con otras organizaciones de la sociedad civil. Tres partidos tienen vnculos con varias
organizaciones.
76
mal de los partidos con organizaciones de la sociedad civil vara considerablemente

entre los distintos pases de la regin. Ninguno de los partidos pequeos de Costa
Rica, Panam y Repblica Dominicana posee vnculos formales con organizaciones
sociales.
Doce partidos pequeos son miembros de organizaciones internacionales de
partidos (ocho pertenecen a una sola organizacin y otros cuatro a varias). Slo dos
partidos son miembros de organizaciones internacionales no partidarias. Finalmente, dos partidos tienen vnculos con una organizacin o agencia internacional
de desarrollo, y otros dos los tienen con ms de una de estas organizaciones.
3.10 Posicionamiento programtico e ideolgico

Como se observa en el Cuadro 3.10, considerando solamente a los trece
partidos mayores que brindaron sus auto-ubicaciones en este aspecto (los otros
estn registrados como sin dato), un tercio de los partidos relevantes de la regin
son difcilmente clasificables en el continuo de orientaciones liberal - socialista
(cuatro partidos consideraron inapropiado este esquema, o brindaron respuestas
que no permiten clasificarlos en l). La categora economa social de mercado no
se haba mencionado explcitamente como una de las posibles respuestas, pero
varios partidos (cuatro) la sealaron espontneamente como la que mejor los
defina, y en el cuadro (que presenta un autorretrato en sentido estricto) se los
registra de acuerdo a su propia definicin.
Como se aprecia en el Cuadro 3.11 (tambin, como el Cuadro 3.10, un

autorretrato en sentido estricto), los partidos mayores centroamericanos cubren
todo el espectro ideolgico, y los grupos ms numerosos se consideran de centro y
de centro izquierda. Se observa cierto sesgo (en nmero de partidos) hacia la
77
izquierda: cinco partidos mayores se consideran a s mismos de izquierda (uno) o

de centro izquierda (cuatro), y slo dos se definen en la direccin opuesta (uno de
centro derecha y uno de derecha). Este sesgo es comn en muchas elites polticas
occidentales de las ltimas dcadas, incluyendo varias de las latinoamericanas28.
En El Salvador, en particular, ninguno de los partidos mayores se considera de

centro. Esto es consistente con lo ya expuesto en el captulo anterior: El Salvador y
Nicaragua seran los dos sistemas de partidos ms polarizados de la regin.
Los partidos no se cien a las definiciones tradicionales, con la derecha

enfatizando el crecimiento sobre la distribucin, y la izquierda la distribucin sobre
el crecimiento (Cuadro 3.12). Pero tampoco se encuentran inconsistencias; lo que
28
El anlisis clsico es tal vez el de Converse y Pierce (1986) para las elites francesas; all se examinan varias de las
posibles causas de este corrimiento a la izquierda (al menos en el discurso poltico).
78
se observa es que en las dos alas, izquierda y derecha, los partidos no se clasifican
a s mismos. El nico partido de izquierda con datos en este plano se considera
equidistante. De los cuatro partidos de centro izquierda, tres tambin se
consideran equidistantes, y el restante es difcilmente clasificable.
Ninguno de los partidos del ala izquierda opta por la distribucin; en el ala
derecha, en cambio uno opta por el crecimiento (y el otro es difcilmente
clasificable). Consistentemente con estos resultados, la bibliografa disponible
indica que varios partidos proponen o toman medidas concretas contradictorias
con sus postulados ideolgicos. La informacin presentada en los cuadros 3.10 a
3.12 podra interpretarse como indicador (indirecto y aproximado) de falta de
precisin y/o coherencia en los planos ideolgico y programtico, o como seal de
pragmatismo vigoroso, o ambas cosas a la vez. En cualquier caso, estos resultados
sugieren que las preocupaciones electorales de los partidos podran ser (para
muchos de ellos) ms importantes que sus grandes orientaciones ideolgicas.
Como ocurre con los partidos mayores, muchos de los partidos pequeos no
se ubican en las categoras de la escala liberal - socialista (Cuadro 3.13): seis
partidos no se clasifican en ella. Entre los partidos que s se auto definen,
predominan los socialdemcratas (cinco), seguidos por los liberales (cuatro) y los
que se definieron a s mismos como partidarios de la economa social de mercado
(tres).
Entre los partidos menores no se cubre todo el espectro ideolgico (Cuadro
3.14); no hay partidos que se identifiquen de derecha en sentido estricto, aunque
s hay dos partidos de centro derecha. El posicionamiento de centro es el ms
frecuente (siete partidos), y el segundo en mayor frecuencia es el de centro
izquierda (cuatro). El desequilibrio entre las dos alas es igual al ya observado entre
los partidos mayores: el ala izquierda (izquierda y centro izquierda) incluye seis
partidos, y en el ala opuesta slo se encuentran dos.
El nico partido costarricense que toma posicin en esta escala se ubica en el
79
centro. Lo mismo pasa con los dos partidos panameos con datos sobre este punto.
La mitad de los partidos menores guatemaltecos se ubica en el centro, uno en el
centro izquierda, otro en la izquierda, y otro resulta difcilmente clasificable. Ni en
Honduras, ni en Nicaragua ni en Repblica Dominicana hay partidos menores de
centro. En Honduras estn volcados a la izquierda o centro izquierda, en Nicaragua
los dos son de centro derecha, y el partido dominicano afirma no ajustarse a este
esquema.
La combinacin de posicionamiento derecha - izquierda y crecimiento distribucin es algo ms consistente para los partidos pequeos que para los
mayores (Cuadro 3.15). De los seis partidos del ala izquierda, tres optan por
distribuir, y ninguno por crecer. Los dos partidos del ala derecha no optan por
crecer, pero tampoco por distribuir. Los partidos de centro se dividen por mitades:
uno prefiere crecer, el otro distribuir, y cuatro se consideran equidistantes.
80
3.11 Los problemas identificados por los partidos

Los problemas que los partidos mayores mencionan ms frecuentemente son
los relativos al distanciamiento entre ciudadana y partidos: la falta de credibilidad
en los partidos, su falta de representatividad y el abstencionismo. Los partidos
perciben que estn lejos de la gente. Si representar a la ciudadana es una de las
tareas centrales de los partidos, este es un problema extremadamente serio. La
poblacin, como se ver en el Captulo 5, tambin percibe esta lejana y piensa (y
acta) en consecuencia. En estas circunstancias, como lo dicen varios consultados,
el espacio que no ocupan los partidos pasa a ser disputado (o llenado) por otros
actores, principalmente organizaciones de la sociedad civil que asumen funciones y
entran en reas otrora exclusivamente partidarias. Las relaciones de estas
organizaciones con los partidos no siempre son cooperativas, y en ellas se registran
ciertas tensiones, tal vez en crecimiento.
Tambin se indican problemas hacia adentro de los partidos. Algunos sealan
aspectos de funcionamiento interno, y sugieren que hace falta ms democracia
interna. Otros apuntan hacia problemas ms prcticos, vinculados al
funcionamiento cotidiano de los partidos, como su organizacin, administracin y
finanzas. Ocasionalmente tambin se mencionan problemas de corrupcin.
Los partidos tratan el clientelismo de maneras ambiguas. Slo uno de los
partidos dice explcitamente que el clientelismo es un problema. La prctica del
clientelismo, sin embargo, parece bastante ms extendida. Partiendo de las
actividades que describen los partidos, dos de ellos seran considerados por la
mayora de los observadores externos como muy clientelsticos, y otros ocho como
(al menos) algo clientelsticos. Esto sugiere que para muchos partidos el
clientelismo no sera realmente un problema. Hay clientelismo, pero no sera
negativo, o sera inevitable, en cuyo caso es intil hacer juicios de valor al respecto.
Como se ver en el captulo siguiente, las elites consultadas para este proyecto se
mostraron mucho ms preocupadas por este tema que los partidos como tales. La
bibliografa disponible sobre los partidos tambin es bastante ms crtica en este
punto que lo que surge de los autorretratos partidarios.
Los problemas identificados por los partidos pequeos apuntan en otras
direcciones, en parte ms directamente vinculados a su crecimiento y consolidacin
como organizaciones partidarias, y en parte a una visin crtica de los partidos
mayores. Los ms mencionados son las finanzas partidarias (seis partidos las
mencionan), la falta de definicin ideolgica (seis), y problemas de funcionamiento
interno (cinco). Tambin mencionan, pero con menos frecuencia que los partidos
mayores, la falta de credibilidad en los partidos, el abstencionismo y su falta de
democracia interna.
81
3.12 Conclusiones
Los partidos mayores centroamericanos son, en gran medida, los constructores
de la democracia en sus respectivos pases. La mayora de estos partidos (diez en
diecisiete) nacieron antes de la instauracin democrtica. Todos ellos, desde el
momento en que se constituyeron como partidos, son (con nfasis y races
diferentes) pluralistas: la democracia debe ser pluripartidista. La consolidacin de
las democracias centroamericanas es impensable sin ellos. Los partidos ms
pequeos, en cambio, son bastante ms jvenes; la mayora naci despus de la
llegada de la democracia.
Desde la perspectiva de las tipologas partidarias ya citadas, los partidos
mayores usualmente son partidos directos, fundados independientemente de
otras organizaciones no polticas (la mayora no recibi apoyo de otras
organizaciones). Muchos de ellos tienen perfiles afines a los de antiguos partidos
de notables 29 que luego se transforman en (o estn en proceso de transformacin
hacia) partidos catch-all30 , esto es, partidos pragmticos, poco diferenciados
ideolgicamente, que apelan a pblicos muy heterogneos. El espacio poltico en
el que nacieron los partidos ms pequeos, en promedio hace apenas dos dcadas
(o una generacin en el sentido clsico), ya estaba poblado por partidos establecidos con esa clase de perfiles (los oficialismos, sus oposiciones tradicionales), y
esos partidos tendan a bloquear el desarrollo de nuevos partidos de perfiles
similares. Tal vez por eso las caractersticas fundacionales de los partidos ms pequeos son diferentes: aunque no necesariamente sean partidos derivados en
sentido estricto (construidos sobre otras organizaciones no polticas), en su mayora
(ocho de cada diez de ellos) recibieron el apoyo de organizaciones sociales,
religiosas o tnico-culturales en mucho mayor medida que los partidos ms grandes
y ms antiguos. Los partidos ms pequeos, en suma, tendieron a aparecer all
donde haba ms espacio disponible, ms huecos.
Los partidos, de acuerdo a su propia visin, tienen muchos problemas pendientes: hacia adentro, y tambin hacia fuera, en sus vnculos con el electorado.
La presencia y relevancia del clientelismo es tal vez el ms antiguo de los rasgos
de los partidos de hoy. Las elites consultadas, como se ver, lo juzgan negativamente. Pero los partidos, a juzgar por sus autorretratos, son ms cautelosos; en
materia de clientelismo parecen ser a lo sumo agnsticos, al menos pblicamente.
Los eventuales cambios en este plano no sern fciles.
Los partidos necesitan avanzar en sus definiciones y en su consistencia
ideolgica y programtica. Las elites consultadas suelen afirmarlo explcitamente, y
los autorretratos partidarios (y los observadores externos) sugieren que los entrevistados tienen razn. La claridad respecto de hacia dnde se quiere ir es parte de
la identidad de los partidos y precondicin del liderazgo poltico. Los partidos
tambin necesitan modernizacin organizacional. Esto es fcilmente observable en
los autorretratos partidarios. En primer y principal lugar, los partidos deben ser
organizaciones perm anentes, razonablemente grandes, capaces de pensar
29
30
En el sentido de Duverger (1957).

De acuerdo a la definicin de Kircheimer (1966).
82
colectivamente sobre sus pases, sobre s mismos y sobre su futuro. Sin esto los
partidos pueden ser mquinas electorales ms o menos eficaces (al menos a corto
plazo), pero no son instituciones con personalidad propia, y sin ella su papel puede
limitarse al de instrumento de lderes o cpulas circunstanciales. Para tener
personalidad propia los partidos deben conocer a sus bases (nmero, identidades,
perfiles); necesitan presupuestos que armonicen sus gastos y sus ingresos; necesitan
controlar la procedencia y el destino de los fondos que los financian (aunque sera
demasiado sencillo asumir que estos dos ltimos aspectos involucran solam ente
modernizaciones organizacionales); necesitan capacitar y profesionalizar a sus
cuadros, y ayudar a la formacin de su dirigencia.
83
CAPTULO
Las voces de los lderes
Los trminos 'lderes' o 'elites' son usualmente utilizados para referirse a las personas
que ocupan los lugares de mayor influencia en las distintas esferas de la sociedad.
Se habla entonces, por ejemplo, de elites (o liderazgos) sociales, empresariales,
sindicales, o polticas. En este informe se trata de las elites polticas de la regin,
entendiendo por tales a los polticos en sentido estricto (que son la gran mayora de
los consultados para el presente estudio: aproximadamente siete de cada diez) y
tambin a los observadores de la poltica (acadmicos, analistas, comunicadores).
En este captulo se analiza la visin de las elites polticas de la regin sobre los
partidos de sus respectivos pases.
La frontera que separa a los miembros de las elites de los que no lo son es
borrosa. No es posible identificar con precisin ese lmite, que en ltima instancia
depende de definiciones cuyos detalles son opinables y hasta cierto punto
arbitrarios. Pero hay un ncleo relativamente reducido de personas para el cual esas
pertenencias son claras: cualquiera sea la definicin exacta que se considere, esas
personas deberan ser, necesariamente, parte de las elites polticas. En cada uno de
los pases de la regin el ncleo de este grupo probablemente incluye a lo sumo
cuarenta o cincuenta personas; los polticos entrevistados en todos los pases
pertenecen a este ncleo interno. Estas fueron las personas consultadas sobre la
situacin de los partidos polticos. Todas las consultas fueron realizadas por uno de
los autores de este informe, en entrevistas personales en los pases de los
consultados. Las entrevistas se realizaron entre junio y noviembre de 2003, e
incluyeron a setenta y ocho figuras muy destacadas de las elites polticas de los siete
pases incluidos en el estudio (aproximadamente diez entrevistas en cada pas).1
1
Esto significa que los consultados representan una fraccin relativamente importante de ese "ncleo interno": tal
85
El enfoque del estudio fue esencialmente cualitativo. Se buscaba detectar las

maneras de ver y de pensar expresadas en las respuestas espontneas de los lderes,
y por esa razn en las entrevistas nunca se sugeran posibles alternativas de
respuesta. Los consultados fueron seleccionados tratando de recoger, en lo posible,
el espectro de las opiniones polticas ms influyentes en cada pas. Fueron
entrevistados lderes de primera lnea de los partidos polticos ms importantes,
incluyendo partidos de gobierno y de la oposicin. Por muchas razones, sin
embargo, esto no asegura que los datos obtenidos tengan representatividad
estadstica. Pero ese no era el objetivo: se trataba de identificar los juicios bsicos y
las formas de pensar de las elites polticas sobre los partidos.
Esta ausencia de representatividad estadstica impide el empleo de mtodos
cuantitativos usuales en el anlisis de encuestas, pero no impide que se usen cifras
para resumir los principales resultados. En la prctica esto es indispensable, dado el
nmero relativamente elevado de consultas realizadas. Pero cuando se mencionan
cifras es necesario tomar algunas precauciones a la hora de interpretar su
significado. Los resultados generales (los que resumen las opiniones de todos los
consultados) brindarn una aproximacin razonablemente buena al pensamiento
del ncleo interno de las elites polticas, y sern ms confiables:
cuando coinciden con los juicios de los distintos grupos de entrevistados

separadamente considerados. Por ejemplo, cuando las opiniones de los
polticos son convergentes con las de los observadores, y cuando los juicios de
los polticos de los partidos de gobierno tienden a coincidir con los juicios de
los que adhieren a los partidos de oposicin. Y tambin
cuando coinciden con la informacin obtenida de otras fuentes independientes.
Estas cautelas se vuelven an ms necesarias cuando se consideran los

resultados de las consultas en cada pas, porque el nmero de entrevistas por pas
es muy pequeo (alrededor de una decena). En estas condiciones siempre cabe la
posibilidad de que otra seleccin de entrevistados, aunque realizada con los mismos
criterios y procedimientos, hubiera producido resultados diferentes.
En todas las consultas se emple una pauta (o gua de entrevista) comn; los
temas de esa gua fueron abordados en prcticamente todas las consultas2 . Los
nfasis, los acentos, y los otros temas que surgieron en las entrevistas reflejan
directamente las preocupaciones de los entrevistados3 . Las consultas se centraron
en dos grandes temas:
(i) un diagnstico de la situacin y funcionamiento actual de los partidos
polticos en los pases de los consultados, y
2
3
vez alrededor de uno de cada cinco miembros de ese grupo. El Anexo 1, al final de la publicacin, incluye los
nombres de todos los consultados en cada pas.
El texto de la gua se incluye en el Anexo 2.
El Anexo 2 transcribe un amplio abanico de las opiniones de los consultados, identificando sus pases de origen
pero no sus nombres. Una de las reglas fundamentales de esta clase de consultas es la reserva sobre las opiniones
individuales de los entrevistados.
86
(ii) lo que sera necesario hacer, a juicio de los entrevistados, para fortalecer a
los partidos y mejorar su desempeo.
Teniendo en cuenta los objetivos del estudio, estos eran los focos naturales de
las consultas. Las elites polticas son decisivas para dar forma a las polticas (y en
particular, a las eventuales medidas destinadas a influir o modificar el funcionamiento de los partidos). Las demandas y presiones surgidas de la poblacin y de
los electorados son influencias seguramente ms poderosas que las provenientes de
las elites, pero esto es correcto a mediano y largo plazo, en ltima instancia.
Adems, y aunque sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos,
pero muy raramente define las estrategias y los detalles de las polticas. Este ltimo
es el trabajo tpico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presiones,
usualmente asumiendo la representacin de distintos sectores, incluyendo a las
elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos expresan esas
demandas y negocian entre s con grados variables de polarizacin y conflicto. Casi
siempre hay algn espacio para negociar, porque los grandes rumbos suelen
admitir ms de una posible va de salida (aunque la existencia de ese espacio no
significa que las elites necesariamente lo usarn)4 .
Las caractersticas de los consultados, en conjunto, reflejan lo que poda esperarse sobre la composicin de las elites polticas de la regin. Bastante menos de
uno de cada diez entrevistados son mujeres 5 . El grupo es fuertemente masculino, y
tambin de edades maduras: cerca de la mitad de los consultados son adultos
maduros (entre cincuenta y sesenta y cuatro aos de edad), tres de cada diez tienen
sesenta y cinco o ms aos, y slo el quinto restante son adultos de menos de
cincuenta aos.
Entre los polticos consultados algo menos de las dos terceras partes actan en
partidos de la oposicin, casi duplicando a los que actan en partidos de gobierno.
Esto es una consecuencia inevitable del reducido nmero de consultas en cada
pas y de la decisin de entrevistar a figuras principales de todos los partidos ms
influyentes. De esa manera, simplemente porque en la regin el nmero de
partidos relevantes que est en la oposicin es ms grande que el nmero de
partidos de gobierno, estos ltimos resultan sub-representados en relacin a su
fuerza electoral. Esto obliga a controlar las opiniones del conjunto de los
entrevistados segn sus adhesiones partidarias. Para atribuir un juicio particular al
conjunto de las elites polticas es necesario que los juicios de gobierno y oposicin
sean esencialmente convergentes. De lo contrario, el aparente juicio de las elites
podra ser una consecuencia artificial de la forma de seleccionar a los consultados.
Por ejemplo: podra reflejar las opiniones de la mayora de los lderes de la
oposicin, sumadas a las de una minora de los liderazgos gubernamentales. Pero
en ese caso un criterio de seleccin diferente (por ejemplo, seleccionando
Tambin tratan de influir (por las buenas o por las malas) en la direccin de esos grandes rumbos. Pero esa
influencia tiene lmites, por la accin de los liderazgos competidores y porque incluso los grandes pblicos tienen
mrgenes de autonoma.
Naturalmente, era posible entrevistar ms mujeres. Pero en ese caso ya no se tratara de "principales figuras"
solamente, y no se hubiera podido desarrollar la clase de anlisis que se presenta en las pginas que siguen.
87
consultados en forma aproximadamente proporcional al peso electoral de sus

partidos) habra conducido a resultados tambin diferentes.
4.1 El desempeo de los partidos

La primera pregunta de las consultas era la siguiente: en las democracias
contemporneas los partidos polticos deben desempear un papel central. Ud.
piensa que aqu en [el pas del entrevistado] los partidos estn desempeando
adecuadamente ese papel?. La pregunta es muy general, y del conjunto de las
respuestas queda claro que para los entrevistados el desempeo de los partidos
incluye aspectos polticos y tambin socio econmicos: abreviando, democracia y
desarrollo 6 . En las consultas (excepto en Costa Rica) el problema de la pobreza y
de las desigualdades sociales est normalmente presente; an cuando no se
encuentren referencias muy explcitas, parece claro que estos temas sobrevuelan la
conversacin. Para las elites es un dato de sus realidades 7 . Teniendo en cuenta los
objetivos del estudio, sin embargo, la discusin que sigue presta especial atencin a
los aspectos polticos.
Las dos terceras partes de los consultados (67%) responden que los partidos
no se estn desempeando adecuadamente; slo algo ms de uno de cada diez
(14%) piensa que su desempeo es adecuado, y un quinto (18%) opina que en
parte s, y en parte no 8 . Este juicio es francamente negativo. Refleja genuinamente
la opinin de las elites polticas de la regin? En primer lugar, este resultado
confirma las conclusiones obtenidas en consultas similares anteriores (PNUD,
2004). Las actitudes hacia los partidos parecen ser hoy tan negativas como las
observadas un ao antes de estas consultas. En segundo lugar, como se documenta
en el captulo siguiente, estas opiniones coinciden con las actitudes negativas hacia
los partidos registradas por las encuestas en todos los pases de la regin,
incluyendo los juicios de los pblicos ms educados y polticamente ms activos,
que son normalmente los marcos de referencia culturales de la mayora de las elites
polticas. Estas opiniones tambin estn empeorando.
En tercer lugar, estos juicios son compartidos por los diferentes sectores de las
elites consultadas. Los menos crticos son los mayores (sesenta y cinco o ms aos
de edad), y los ms crticos, como se poda esperar, son los ms jvenes, pero
todos expresan opiniones fuertemente crticas. Los observadores son an ms
crticos que los polticos, pero incluso entre los polticos cerca de las dos terceras
6
7
Como puede observarse en el Anexo 2.

Dicho de otra forma: no hay discrepancias de fondo sobre los criterios que deben sustentar el diagnstico. Las
diferencias importantes pueden empezar en las valoraciones de las performances, en las causas de las carencias
observadas, y en los mtodos apropiados para enfrentar esas carencias.
Las entrevistas fueron grabadas (audio solamente), y al menos tres lectores independientes examinaron las
transcripciones de todas las entrevistas. Era evidente que algunos consultados no se definan positiva o
negativamente en relacin al desempeo de los partidos, porque mencionaban simultneamente aspectos
positivos y negativos de ese desempeo, y les asignaban aproximadamente el mismo peso a los dos aspectos.
En consecuencia, al resumir el sentido de las respuestas fue necesario incorporar una categora intermedia, "en
parte s, en parte no". Lo contrario implicaba forzar una definicin de lo dicho por los consultados, definicin
sobre la cual diferentes lectores podan discrepar (y a veces efectivamente discrepaban).
88
partes expresan juicios negativos. Finalmente, los miembros y simpatizantes de los

partidos de gobierno son tan crticos como los opositores (Cuadro 4.1). Las
opiniones de los distintos sectores de las elites consultadas son similares; se
satisfacen as los requisitos mencionados en la seccin anterior. En suma: la
convergencia simultnea de todos estos criterios indica que los resultados de las
consultas reflejan genuinamente las opiniones de las elites polticas de la regin: el
desempeo de los partidos es insatisfactorio.
* Excluye las respuestas de los consultados cuya actividad principal es difcil de establecer, y las de los entrevistados cuya adhesin
o preferencia partidaria no es pblica.
** No necesariamente suma 100, debido a redondeo.
Partiendo de este juicio negativo sobre el desempeo de los partidos, varios

entrevistados deducen conclusiones graves. Para un consultado hondureo,
estamos frente a una crisis de representacin del sistema democrtico. Hoy los
miembros del parlamento son cuestionados, la gente no cree en sus dirigentes
ni en sus partidos (...) no se siente orgullosa de su gobierno, ni de sus dirigentes
... [entonces,] el problema no es slo de los partidos polticos, sino que es un
problema de la democracia misma.
El vaco que dejan los partidos polticos estara siendo ocupado por otras
organizaciones que sustituyen o complementan a los partidos en algunas de sus
funciones. Parte de esas funciones, como la representacin de intereses de algunos
grupos, las cumplen algunas ONG. En El Salvador, por ejemplo, uno de los
entrevistados dijo que
ante la imposibilidad de los partidos de resolver los problemas (...), terminan
siendo resueltos por las ONG, o cualquier otro tipo de institucin (...). De esa
forma, los partidos polticos no [satisfacen las] demandas de la poblacin, lo
que lleva en definitiva a que el ciudadano comn se pregunte para qu existen
los partidos polticos.
En suma: la conclusin es clara (el desempeo de los partidos es
89
insatisfactorio), y esto, a juicio de muchos consultados, podra tener consecuencias

potencialmente muy negativas para la democracia (y para los propios partidos). Sin
embargo, de aqu no necesariamente resulta que la responsabilidad de ese mal
desempeo sea nica o principalmente de los partidos. La perform ance de los
partidos puede ser insatisfactoria por diferentes razones. Algunos argumentos al
menos plausibles son:
podra ocurrir que la constelacin de problemas que los partidos deben
enfrentar fuera realmente muy difcil; en ese caso, en pases cuya acumulacin
de capital humano y social es reconocidamente modesta, por qu habra de
esperarse que los partidos tuvieran un desempeo sobresaliente? Por qu se
debera esperar de los liderazgos polticos un desempeo significativamente
mejor que el de las otras elites regionales? Un consultado nicaragense, por
ejemplo, sostuvo:
[un] problema de la clase poltica aqu es la escasez de formacin. Tanto la

falta de cultura como la de educacin conducen necesariamente a la
incompetencia (...) cuando yo era diputado, la mayora de los otros diputados
no lea la prensa porque la Asamblea no se la pagaba.
Para un entrevistado salvadoreo la situacin sera an peor, porque estara
actuando un proceso de auto seleccin negativa:
la poltica se ha ido convirtiendo en el resumidero de los desempleados, de
aquellos que no [pueden] ganarse la vida en otra parte. Se ha llenado de
incompetentes, ya que todos sabemos que aquel que es un profesional exitoso
no busca la poltica.
como estas democracias son muy jvenes (excepto Costa Rica), y sus partidos
tambin lo son (excepto los partidos tradicionales hondureos), se podra
sostener que para lograr desempeos realmente satisfactorios es necesario
pasar primero por procesos de aprendizaje colectivo difciles y prolongados,
procesos que an estn en curso. La regin recin estara en las etapas iniciales
de esta curva de aprendizaje. Panam, dice un entrevistado panameo,
al ser una democracia nueva, est formada por gente nueva, y no se puede
aspirar a que los partidos hagan un trabajo poltico perfecto, si quienes lo
integran no han terminado su proceso de formacin poltica. (...) nos hace
mucha falta una cultura poltica democrtica (...) los cuadros no estn
funcionando, salvo en el caso de los partidos que estn vinculados a las
grandes internacionales, como la socialdemcrata o la de los demcratas
cristianos;
tambin podra ocurrir que el impacto de la influencia y de la ayuda de los
pases ricos, sin duda considerable, fuera en realidad ambiguo (o, en ocasiones,
directamente negativo). La discusin reciente sobre los eventuales mritos de
90
algunas de las polticas sugeridas por el Consenso de Washington muestra que

algunos observadores, no hostiles a lo que ese Consenso representaba, tienen
sus dudas al respecto. El impacto de las acciones de los pases ricos tambin es
mencionado en situaciones inesperadas. Segn un entrevistado dominicano,
aqu el tema de la droga es serio, y se ha agravado ms despus del deterioro
de Hait (...) el ejrcito haitiano, que era un muro de contencin en la frontera,
fue destruido por los EEUU. Existe entonces una zona de libre trnsito de droga
hacia EEUU que ni siquiera los propios EEUU previeron;
Para un consultado salvadoreo, reflexionando sobre la posicin de los
partidos y de la poltica en la sociedad salvadorea,
parte de [su mala imagen ha sido] fabricada por los mismos organismos (...)
internacionales. Cuando t defines la sociedad civil como el lugar de la pureza,
y la poltica como el lugar de la corrupcin, ests falsificando la realidad.
En las situaciones recin descriptas (y la lista no intenta ser exhaustiva) la
insatisfaccin con el desempeo de los partidos no tiene por qu expresar un juicio
general condenatorio sobre ellos 9 . El problema de fondo estara, ms que en los
partidos polticos en s mismos, en las circunstancias que les toca vivir (y que no
eligieron).
Sin embargo, tambin podra ocurrir que las causas del desempeo
insatisfactorio de los partidos fueran de otra naturaleza. Por ejemplo:
los partidos podran ser patrimonialistas y/o corruptos. Para un entrevistado

costarricense,
la poltica en general se ve asociada al enriquecimiento de unos pocos, a
travs de negociados y del propio clientelismo. Por otro lado, (...) los problemas
no se resuelven, lo que necesariamente lleva al incumplimiento reiterado de las
expectativas;
podran prolongar la influencia de antiguas (y no tan antiguas) elites ms o

menos oligrquicas. Uno de los consultados en Guatemala sostuvo que
[lo] que podemos denominar oligarquas econmicas (...) han hecho lo
imposible para [evitar] el financiamiento del Estado a los partidos polticos,
[volvindolos] dependientes [de ellas], y por lo tanto les impide cumplir [su] rol
central de intermediarios entre los diversos actores de la sociedad;
podran ser, ellos mismos, muy poco democrticos. En parte por esa razn,
ms que expresar las demandas de bases sociales relativamente amplias,
La lista no es exhaustiva, y los argumentos no son excluyentes: podra actuar una combinacin de ellos.
91
podran representar los intereses y preferencias de pequeas minoras que los

controlan. Segn un consultado hondureo,
si Ud. recorre Honduras, la mayora de los consejos o comits locales estn
cerrados, no se consulta a la gente en forma alguna.
Si el desempeo insatisfactorio de los partidos surgiera de estos factores, o de
otros similares, entonces los problemas no estaran tanto en las circunstancias, sino
en los defectos y carencias de los partidos en s mismos. El problema, o buena parte
de l, estara en los partidos.
Desde el punto de vista de los consultados, en consecuencia, hay al menos dos
familias de argumentos que podran explicar el desempeo insatisfactorio de los
partidos. Una de ellas pone nfasis en las circunstancias que les tocaron en suerte,
circunstancias no elegidas por los partidos y de las cuales no son responsables. La
otra familia de argumentos apunta directamente a posibles fallas de los partidos;
las dos familias incluyen argumentos dignos de consideracin. A priori no son
fcilmente descartables, y tampoco son mutuamente excluyentes: el desempeo
insatisfactorio de los partidos podra tal vez explicarse por una combinacin de
argumentos de las dos familias.
Por otra parte, las explicaciones en cuestin no son mecnicas ni deterministas. Al menos a corto y mediano plazo lo que los partidos son (el conjunto de sus
caractersticas individuales, incluyendo sus fallas) no necesariamente determina lo
que hacen (incluyendo el grueso de sus polticas, policies, y los resultados de esas
polticas, esto es, su desempeo). Por ejemplo, los honestos pueden ser incompetentes, y los pcaros pueden ser afortunados.
4.2 Las causas de la mala imagen de los partidos

En las consultas tambin se pregunt sobre las causas de la mala imagen de los
partidos10 . Esto, como se ver, permite examinar un poco ms detalladamente lo
expuesto en la seccin anterior. Los consultados indicaron muchas posibles causas
de la mala imagen de los partidos, pero slo seis de ellas fueron mencionadas
espontneamente por al menos uno de cada diez entrevistados. Son, en ese orden:
la corrupcin en los partidos; su demagogia o irresponsabilidad (prometen y no
cumplen); su incompetencia; que slo se representan a s mismos; que no atienden
a la gente; y que los medios de comunicacin los atacan y/o los difaman. Algunos
de estos factores aluden al desempeo de los partidos: la incompetencia
difcilmente conduce a un buen desempeo. Prometer y no cumplir tambin
alude al desempeo, pero en un contexto subjetivo: el desempeo real comparado
con el prometido. Adems, algo menos de uno de cada diez consultados (el 8%) se
refiere explcitamente al desempeo de los partidos (no resuelven los problemas
del pas, o ideas similares).
10
Las elites conocen los resultados de las encuestas de los ltimos aos y saben de la mala imagen de los partidos
entre sus electorados; esto no es nuevo para ellas.
92
La mayora de las causas indicadas en el Grfico 4.1, entonces, pueden ser

clasificadas en una u otra de las dos familias de argumentos de la seccin anterior.
En condiciones normales nadie elige ser atacado o difamado, y en principio nadie
elegira deliberadamente la incompetencia; estos factores parecen ms vinculados a
las circunstancias de los partidos que a sus defectos. A la inversa, la corrupcin o
los dficits de representacin seran ms bien fallas de los partidos.
Estas correspondencias (por ejemplo, entre incompetencia y las circunstancias
que rodean a los partidos; entre corrupcin y fallas propias de los partidos)
seguramente no son perfectas. Se puede designar o promover a funcionarios
incompetentes (habiendo otros mejor capacitados) porque se privilegia la confianza
o el pago de deudas polticas. Si estas situaciones fueran frecuentes, la
incompetencia no sera un puro fruto de las circunstancias, sino la consecuencia
de opciones deliberadas. A la inversa: los partidos podran ser corruptos porque
estn inmersos en una cultura que tolera (o fomenta) la corrupcin; en ese caso las
circunstancias ciertamente pesaran mucho. Pero an cuando las correspondencias
sean imperfectas, las respuestas muestran que los consultados ven problemas en los
dos planos.
De estas consideraciones resultara que, a juicio de los consultados, al menos

dos clases de factores (las circunstancias de los partidos, y sus defectos propios o
fallas) afectan negativamente la imagen pblica de los partidos. La distincin entre
93
estas dos clases de factores es importante porque tienen implicaciones diferentes

para las eventuales acciones o respuestas de los partidos a sus problemas de
imagen. Los partidos pueden actuar tanto sobre sus circunstancias como sobre sus
fallas o carencias. Pero las circunstancias son externas, y a corto plazo independientes de las acciones de los partidos: la formacin bsica de los recursos humanos
disponibles; pautas culturales que ayudan poco o dificultan la consolidacin de
organizaciones eficaces y razonablemente transparentes; la animosidad de los
medios de comunicacin. Sus fallas, en cambio, son internas, y presumiblemente
deberan ser ms controlables por las iniciativas de los partidos.
4.3 Problemas de los partidos a nivel nacional: el transfuguismo

Las consultas tambin abordaron directamente cuatro temas que en algunos
estudios previos ya haban aparecido como problemticos: el transfuguismo
interpartidario (como se observ en el captulo anterior, transfuguismo es el
abandono de un partido para sumarse a otro; el trmino suele usarse especialmente
en el caso de los legisladores); el clientelismo; la falta de renovacin de las cpulas
partidarias, y la corrupcin.
Los resultados de las consultas muestran que estos aspectos problemticos son
de diferente naturaleza. Por un lado, a juicio de los entrevistados el transfuguismo
no es un problema regional. Alrededor de un quinto de los consultados considera
que el transfuguismo es un problema en sus respectivos pases; para la mayora (dos
quintos: el 40%) es problemtico slo en algunas ocasiones. Pero estos juicios
globales, para toda la regin, resultan de sumar experiencias nacionales muy
diferentes. En Guatemala, nueve de cada diez consultados consideran que el
transfuguismo es un verdadero problema, juicio compartido por cerca de la mitad
de los entrevistados en Panam. En tercer lugar, a considerable distancia, estn las
respuestas de los consultados salvadoreos (algo ms de uno de cada diez
consultados piensan de ese modo). En los restantes cuatro pases incluidos en el
estudio a lo sumo uno de cada diez consultados, o menos, piensa de esta manera.
Las respuestas de los entrevistados en Panam, y sobre todo en Guatemala, son
muy diferentes a las dems.
El problema de fondo del transfuguismo est en la permeabilidad o porosidad
de las fronteras interpartidarias. Si las elites y los votantes les asignaran mucha
importancia, cruzarlas tendra costos considerables, y por lo tanto el transfuguismo
sera relativamente poco comn. Fronteras importantes, claro est, son las que
separan a partidos bien definidos, de identidades fuertes. Si los parlamentarios son
fcilmente transportables de un partido a otro, los partidos no pueden ser
demasiado diferentes, y esto facilita los intentos de captura o seduccin. Estas
capturas o seducciones son particularmente redituables cuando los legisladores
trnsfugas se llevan sus bancas con ellos y las aportan a su nuevo partido, como
efectivamente ocurre en toda la regin. Lo que hace viable el transfuguismo (y esas
estrategias de captura), su condicin facilitante, es la relativa indiferenciacin de
los partidos. Cuando el transfuguismo es elevado normalmente ocurre que muchos
lderes se quejan de l en trminos abstractos (y tambin cuando son sus vctimas),
94
pero en la prctica muchos lo fomentan activamente (tratando de atraer trnsfugas

hacia sus partidos).
Tpicamente, en los pases donde el transfuguismo no es comn se observa que
los picos de transfuguismo ocurren en momentos de crisis polticas relativamente
agudas (incluyendo fracturas de partidos, nacimiento de nuevos partidos o coaliciones). En condiciones normales las identidades partidarias y sus fronteras son
claras, y el transfuguismo es la excepcin, no la regla. A la inversa: si el transfuguismo se parece ms a la regla que a la excepcin, entonces las identidades y fronteras
partidarias son necesariamente dbiles, se encuentran en estado fluido, y todava
no ha nacido un sistema de partidos razonablemente institucionalizado.
Teniendo esto en cuenta, la evidencia disponible indica que los juicios de los
consultados reflejan realidades nacionales genuinas. Los autores de este informe no
conocen bases de datos comparables sobre las fugas de parlamentarios de un
partido a otro pero, como se vio en el captulo anterior, es posible obtener un panorama de la situacin en cada pas a partir de lo que los propios partidos manifiestan. Por otra parte, s existen indicadores vinculados al problema de fondo del
transfuguismo. Como se seal ms arriba, en el Captulo 2, la volatilidad electoral
es un indicador simple y poderoso de la naturaleza de las fronteras interpartidarias:
a mayor volatilidad, mayor fragilidad de las fronteras partidarias. La volatilidad ms
alta de la regin (y extremadamente elevada en la comparacin internacional) es,
precisamente, la guatemalteca (desde 1985 hasta 1999, en promedio para todas las
elecciones del perodo, incluyendo presidenciales y parlamentarias, 49 puntos)11 .
Considerando los mismos promedios, la segunda volatilidad ms alta de la regin
es la de Panam (desde 1994 hasta el presente, 24 puntos), a mucha distancia de
la guatemalteca (la mitad de su valor)12 .
Si la discusin anterior es aproximadamente correcta, partiendo de las volatilidades electorales de los partidos de la regin es razonable concluir que el transfuguismo guatemalteco (y el panameo en medida significativamente menor) es un
problema serio. Pero sera slo un aspecto de algo ms general: el sistema de
partidos guatemalteco no estara an cristalizado; sus partidos seran maleables, y
sus identidades todava se estaran construyendo. As lo indican los resultados del
ndice de institucionalizacin presentado en el Captulo 2. En la escala de 1 a 3,
donde 1 refleja la menor institucionalizacin y 3 la mayor, Guatemala, con un valor
del ndice de 1.08, tiene el sistema de partidos menos institucionalizado de la
regin.13 Este rasgo distintivo del sistema de partidos de Guatemala tambin es
mencionado directamente por los consultados. Para un entrevistado guatemalteco:
el sistema de partidos polticos en Guatemala (...) no ha logrado consolidarse.
Los (...) partidos han sido instituciones de muy corto plazo ... [su] promedio de
vida es de quince aos, y por tanto no han logrado convertirse en instituciones
que puedan verdaderamente intermediar entre la sociedad y el gobierno.
Captulo 2, Cuadro 2.1.

La tercera volatilidad ms alta de la regin, muy cercana a la panamea, es la de El Salvador (21 puntos).
13
Captulo 2, Cuadro 2.7.
11
12
95
Otro consultado guatemalteco apunta en la misma direccin:

la estructura de partidos polticos de Guatemala es muy frgil. La mayora de
los partidos polticos son de vida relativamente corta ... [los que hoy existen]
fueron fundados en los ltimos veinte aos. Quizs la nica excepcin (...) es
la Democracia Cristiana, que si bien fue un partido importante que lleg a ser
gobierno, ahora es un partido bastante marginal.
Los juicios de los consultados en este plano, entonces, coinciden con la evidencia disponible, y sealan, correctamente, que este problema es particularmente
agudo en Guatemala.
4.4 Los problemas internos de los partidos en toda la regin

Los otros problemas de los partidos abordados en las consultas (el clientelismo,
la falta de renovacin de las cpulas partidarias, y la corrupcin), a diferencia de lo
registrado para el transfuguismo, parecen ser problemas generales, de toda la regin. Esto significa que de un modo u otro estn presentes en la mayora o en todos
los pases incluidos en el estudio, aunque, claro est, no necesariamente afecten a
todos o a la mayora de sus partidos individualmente considerados.
El clientelismo
Los consultados tienen ideas diferentes sobre el significado preciso del trmino
clientelismo 14 . En algunos casos clientela parece casi sinnimo de adherentes
o simpatizantes de los partidos, como se observa cuando un consultado sostiene
que
nosotros nunca hemos estado en el gobierno, pero an as tenemos
clientelismo, an cuando nunca hemos dado nada,
o desde otra perspectiva, pero con la misma conclusin,
aqu el tema del clientelismo no es un tema importante. La prueba est en el
hecho de que nosotros fuimos gobierno y tenamos una clientela poltica, y
ahora que no lo somos la seguimos teniendo.
Sin embargo, el sentido ms frecuente, predominante, es el sociolgico:
intercambio de favores entre un patrn (el poltico) y un cliente socialmente
desiguales (empleo, por ejemplo, a cambio de adhesin o militancia poltica). Un
estudio reciente lo define as: (e)l clientelismo poltico es un modo de vinculacin
... entre un patrn y un cliente construido sobre la base de transacciones
asimtricas, donde el primero controla importantes recursos de poder y garantiza,
14
Las citas del Anexo 2 muestran la variedad de sentidos empleados por los consultados.
96
como un 'guardin', el acceso a ellos de su clientela a cambio de lealtad y apoyo

poltico ... [en este vnculo se intercambian] puestos de trabajo, contratos, cargos de
poder y vnculos personales por apoyo poltico, especialmente por votos15 . Uno de
los consultados lo expresa de este modo:
[el clientelismo] est cumpliendo una funcin inmediata (...) trata de paliar los
problemas que la gente, sumida en la pobreza ms miserable, no puede
esperar. A esas personas se les resuelve un problema de forma inmediata, ellas
obtienen un favor, y prometen algo a cambio (...). Si uno quiere acercarse a la
gente, con los niveles de pobreza que tenemos aqu, tiene necesariamente que
dar algo.
A veces est presente la idea de intercambio de favores, pero la relacin entre
patrn y cliente no es el vnculo vertical (entre dos partes muy desiguales) del
concepto sociolgico recin citado. Desde esta perspectiva el clientelismo
es como si fuera un mal endmico (...) lo nico que ha cambiado es la forma
y manejo del clientelismo. Creo que ahora ya no es el clientelismo derivado del
populismo, sino que se ha pasado a un clientelismo ms importante, que
adems es el ms peligroso de todos. El ofrecimiento de facilitar negocios y ese
tipo de cosas ... [es difcil] de detectar. (...) creo que ha habido un cambio
importante, ya que ahora se trata de captar dinero fraudulento para las
campaas, y no de buscar los votos a cambio de un quilo de arroz.
En estos casos el vnculo sigue siendo un intercambio de favores entre un
poltico y un aportante (el poltico recibe dinero del aportante a cambio de
polticas, decisiones administrativas o nombramientos que favorecen al que da el
dinero). Pero no hay urgencias derivadas de la pobreza del cliente. Ms bien a la
inversa: el que da el dinero (resulta difcil llamarlo cliente) puede ser rico, mucho
ms que el poltico con el que intercambia favores (su presunto patrn). En algunas circunstancias tal vez podra decirse que los papeles se invirtieron: el poltico,
que es el patrn en la relacin tradicional, ahora se parecera ms a un cliente
cuyo patrn es el que aporta el dinero. En la versin clsica el patrn es el poltico, y la relacin es vertical (el que est en la posicin socialmente ms elevada es
el poltico). En estas nuevas situaciones la relacin puede ser horizontal (con el
poltico - patrn y el cliente - aportante ambos situados aproximadamente en un
mismo plano social), o puede seguir siendo vertical, pero invirtiendo el orden de
precedencia social (el poltico - patrn ubicado en un plano social, o de influencia,
inferior al del cliente - aportante 16 ).
Rehren (2002), pp. 132-133; all se citan las referencias clsicas (incluyendo las especficamente
latinoamericanas) de la literatura sobre clientelismo.
16
Si el aportante es un empresario respetable y exitoso, con dinero "viejo" (de varias generaciones), entonces puede
estar en un plano social y/o de influencias superior al del poltico. Pero si el dinero es nuevo y la respetabilidad
escasa o negativa (el caso extremo sera el de alguien que ha hecho fortuna en el narcotrfico), entonces el
aportante puede ser, de hecho, mucho ms rico e influyente que el poltico, pero eso no significa que su estatus
social sea ms elevado.
15
97
Es posible que esta clase particular de intercambio sea llamado clientelismo

solamente en algunos casos (por ejemplo, cuando se presume que el dinero recibido por el poltico se emplea slo en la campaa poltica). En otras circunstancias
(por ejemplo, cuando el dinero enriquece al poltico) podra ser visto como corrupcin a secas. Esto recogera una distincin ticamente discutible, pero real en
muchos lugares de Amrica Latina: la corrupcin que enriquece el bolsillo propio
no es moralmente igual a la que aporta para el partido (para la causa). Segn
la evidencia comparativa disponible, adems, es muy razonable que para muchos
de los consultados clientelismo y corrupcin a secas sean conceptos al menos
parcialmente superpuestos. Como lo resume Rehren, el clientelismo poltico crea
condiciones que favorecen el desarrollo de la corrupcin. La literatura comparada
muestra, a partir de los casos ms paradigmticos como el italiano, mexicano y
espaol, ... [una estrecha] complementariedad entre clientelismo poltico y corrupcin (Rehren 2002, p.139). El clientelismo en un contexto poltico competitivo
requiere cada vez ms recursos; en Italia, por ejemplo, se ha sostenido que la
corrupcin poltica se desarroll vigorosamente porque los polticos necesitaban
comprar ms votos para seguir en carrera (Della Porta y Vanucci, 1997).
Pero no todos los consultados ven negativamente el clientelismo. Para algunos
es inevitable, y para otros tiene aspectos positivos. Por ejemplo,
[el clientelismo] no es malo ni bueno (...). La gente pide empleo, y eso es
natural,
o tambin,
el clientelismo va a existir siempre, ya que la gente que se mete en los partidos
polticos [lo hace] porque quiere algo (...) en definitiva, el clientelismo cumple
una funcin, y (...) merece tener su espacio.
Anticipando estas valoraciones diferentes, a los consultados que opinaban que
en sus pases haba mucho o bastante clientelismo (ignorando a los que respondan
poco o muy poco y a los que no respondan la pregunta) tambin se les preguntaba y esto [el clientelismo], es positivo o negativo para el pas?. Esta ltima
pregunta, cualquiera sea el sentido preciso en que se emplee el trmino (y
cualquiera sean sus causas), distingue entre el clientelismo como un comportamiento censurable de los partidos (cuando el consultado dice que el clientelismo
es negativo o muy negativo para el pas), y el clientelismo como una prctica al
menos parcialmente positiva y tal vez necesaria (las dems respuestas).
Como se observa en el Cuadro 4.2, la mayora de los juicios son crticos o muy
crticos respecto a los efectos del clientelismo, an entre aquellos que lo consideran
una herencia histrica difcil de corregir. Por ejemplo,
el clientelismo poltico existe en todos los pases. Aqu en Nicaragua puedo
decir que el clientelismo es alto, es parte de la cultura latinoamericana. Podra
decir inclusive que los favores polticos existen en todos los pases del mundo
... [pero] el clientelismo en s mismo es muy negativo.
98
* Excluye las respuestas de los consultados cuya actividad principal es difcil de establecer, y las de los entrevistados cuya adhesin o preferencia
partidaria no es pblica.
** No necesariamente suma 100, debido al redondeo.
En resumen: algo ms de seis de cada diez consultados piensan que en sus

respectivos pases hay clientelismo, y tambin piensan, simultneamente, que eso
es negativo. Dos de cada diez tambin piensan que hay clientelismo, pero opinan
que sus efectos netos son positivos o neutros (o difciles de establecer). Uno de cada
diez no sabe si hay o no clientelismo, y otro tanto piensa que hay poco o muy poco
clientelismo. Estas opiniones crticas son compartidas por los observadores y por los
polticos. Los que adhieren a los partidos de oposicin son ms crticos que los
oficialistas, pero incluso entre estos ltimos una mayora absoluta considera que
hay clientelismo, y que el clientelismo es negativo. Estas opiniones son ampliamente
mayoritarias en los pases incluidos en el estudio, salvo en Guatemala y en
Repblica Dominicana. Parece razonable concluir que este juicio crtico sobre el
clientelismo refleja efectivamente el pensamiento de los liderazgos polticos centroamericanos, con la posible excepcin de las elites guatemaltecas y dominicanas.
Las elites tienen, entonces, opiniones (mayoritariamente) bien definidas sobre
la prevalencia (hay mucho) y los efectos (negativos) del clientelismo. Varios
consultados comentaron espontneamente las tendencias observables en esta
materia, y sus opiniones estn muy divididas. Para algunos el clientelismo estara
en retroceso, por restricciones legales o por las crisis fiscales de los pases de la
regin (hay menos para dar):
el clientelismo aqu ha ido bajando, ya que los partidos polticos se han visto
frente a leyes como la del servicio civil ...[que] han colocado obstculos para
remover al personal [se refiere a la conocida prctica de echar a funcionarios
del partido perdedor abriendo espacios (y cargos) para los del partido
ganador];
99
el clientelismo lleg a su techo, y ha empezado a bajar de a poco, a raz de la

falta de recursos.
Para otros, en cambio, el clientelismo sera relativamente estable o estara
aumentando:
hay muchsimo clientelismo, y creo que lo peor de todo es que ese tipo de
situaciones son las que fomentan la sumisin, ya que el beneficiario se
acostumbra y quiere que siga as, y en definitiva se vuelve un crculo vicioso.
Es posible que esta divergencia de opiniones en cuanto a las tendencias de la
evolucin del clientelismo en la regin est vinculada, al menos en parte, a los
diferentes sentidos que las elites asignan al trmino. La informacin disponible no
permite juicios firmes al respecto, pero el anlisis de las entrevistas sugiere que los
consultados que piensan ms bien en trminos del clientelismo clsico tienden a
verlo en declinacin, mientras que otros, los que asignan contenidos nuevos al
trmino (el vnculo entre patrn y cliente es horizontal, o se invierte), tienden a verlo
en ascenso.
La falta de renovacin de las cpulas partidarias
Cuanto ms abierto, competitivo y democrtico es el contexto en el que actan,
ms importante es la democracia interna de los partidos. Sin ella tienen ms
dificultades para entender y responder a las demandas de sus electorados y en
ltima instancia de la poblacin. La falta de renovacin de las cpulas partidarias
es problemtica porque normalmente expresa un dficit de democracia interna.
En particular, algunas ideas y datos disponibles sugieren que los partidos que
crecieron en contextos pre-democrticos, y que en parte por esa razn sus
procedimientos y prcticas internas eran tambin escasamente democrticos,
tienden a conservar esos procedimientos despus de la instauracin de la
democracia en sus pases (Taylor-Robinson, 2001). Esto podra ser importante para
la regin centroamericana, porque en ella, como se observ en el captulo anterior,
el grueso de los partidos ms influyentes (los de mayor peso electoral) nacieron
bastante antes que la llegada de la democracia.
Las consultas incluyeron la siguiente pregunta: en muchas entrevistas realizadas en toda Amrica Latina durante el ao pasado surgi el tema de la falta de
renovacin de las cpulas partidarias. En su opinin, aqu en [el pas del entrevistado], hay efectivamente un problema de falta de renovacin de las cpulas
partidarias?. Las respuestas (a diferencia de lo que ocurre con clientelismo) no
muestran problemas o dificultades conceptuales. Dejando de lado una pequea
minora de entrevistados que no responde la pregunta, o que la responde pero el
sentido de su respuesta no es claro (7%), las respuestas de los consultados pueden
ser clasificadas sin mayores dificultades en tres grandes grupos: los que piensan que
no es un problema (algo ms de un quinto de las respuestas); los que opinan que
s es un problema (algo menos de tres de cada diez consultados), y los que opinan
que es un problema serio (el grupo ms numeroso, ms de un tercio de los
100
consultados). Queda un grupo tambin pequeo, de posicin ms balanceada, que

en definitiva sostiene que a veces (pero no siempre) es un problema. El Cuadro 4.3
resume estos resultados: las respuestas de los que consideran que la falta de
renovacin de las cpulas es un problema serio se suman a las de los que
sostienen que es un problema a secas, y (para no sobreestimar las imgenes crticas)
las respuestas que dicen que a veces es un problema se suman a las que afirman
que la renovacin de las cpulas partidarias no es un problema.
Algo menos de las dos terceras partes de los consultados (64%) creen que la
renovacin de las cpulas partidarias en sus respectivos pases es efectivamente
problemtica. Los polticos (que presumiblemente observan muy de cerca lo que
ocurre en este plano) son algo ms crticos que los observadores, y los polticos de
los partidos de oposicin son algo ms crticos que los de los partidos de gobierno.
Pero en todos los casos al menos seis de cada diez de los consultados en cada uno
de esos grupos opina que la renovacin de las cpulas partidarias no funciona
como debera. Estos juicios son ampliamente mayoritarios entre los consultados de
todos los pases estudiados, excepto en Costa Rica, donde slo una minora (algo
menos de dos de cada diez entrevistados) piensa de ese modo. En Panam los
juicios crticos son mayora, pero las opiniones estn muy divididas. En cada uno
de los cinco pases restantes siete de cada diez consultados, o ms, creen que la
renovacin de las cpulas partidarias es problemtica. Tambin aqu, entonces, este
juicio crtico sobre las dificultades de renovacin de las cpulas partidarias parece
reflejar apropiadamente las opiniones de las elites polticas de la regin (salvo las
costarricenses, y tal vez tambin las panameas).
Cules seran las causas de esta falta de renovacin de los liderazgos? Las
opiniones de muchos consultados dan por sentado que los principales lderes se
resisten a dejar el poder; esto sera una tendencia natural:
101
es el enamoramiento del poder, ya que nadie quiere irse, todos creen que van
a gobernar de por vida, al mejor estilo Balaguer.
Pero este factor es ms bien una constante, presente en todas las circunstancias
y pases, y por lo tanto por s solo no podra explicar porqu, incluso en la regin,
habra diferencias. De las consultas surgen algunos factores adicionales que podran
explicar esas diferencias. Por un lado influyen los marcos institucionales,
no ha pegado la idea de que se necesitan instituciones;
pero lo institucional sera probablemente menos importante que lo cultural:
hay un anquilosamiento de la dirigencia alrededor de una figura carismtica.
Aqu los lderes se han transformado en caudillos (...). La gente quiere un
lder;
en el mismo sentido, y en otro pas,
la falta de renovacin (...) tambin tiene que ver con ese patrn cultural del
caciquismo.
El impulso (el enamoramiento del poder) puede ser universal, pero lo que
permitira que en algunos lugares ese impulso limite efectivamente la renovacin de
las cpulas est en los patrones culturales y en las caractersticas (y carencias)
institucionales. Los patrones culturales hacen que los caudillos sean (o sean vistos
como) normales; por eso mismo, los lderes que no aspiran a ser caudillos (o la
clase de personalidad que aspirara a ese tipo de liderazgo) pueden no tener futuro,
porque frente a las expectativas dominantes no dan la talla. Los patrones
culturales actan como un filtro: permiten el ascenso de cierta clase de figuras y
estilos, y bloquean a otros.
La corrupcin
Los crticos sostienen que en la poltica de los pases de la regin hay mucha
corrupcin. A su juicio, aqu en [el pas del entrevistado], estas crticas son
correctas?. La gran mayora de los consultados cree que s lo son. Por muchas
razones:
trfico de influencias, compra y venta de votos en la Asamblea Legislativa,
compra y venta de puestos en el gobierno (...). Todas esas situaciones se dan
aqu.
Un tema recurrente es el enriquecimiento de los polticos:
como puede ver, hay gente que entra sin nada a la poltica, y al poco tiempo
se ve el dinero, se compran viviendas mejores,
102
y en otro pas,
quizs lo ms grave de la corrupcin en la poltica sera el uso de un conjunto
de informacin [del Estado], tanto para hacer negocios como para beneficiarse
de forma ostentosa y agresiva. Es como dicen: 'aqu no hay polticos pobres'.
Ocho de cada diez consultados creen que efectivamente hay corrupcin poltica en sus respectivos pases; algo ms de uno cada diez cree que las crticas sobre
la corrupcin son slo parcialmente correctas, y los dems creen que no son
correctas o no opinan al respecto. Como se ve en el Cuadro 4.4, polticos y
observadores comparten este juicio crtico. Los que adhieren o prefieren a partidos
de la oposicin son ms crticos que los que optan por los partidos de gobierno,
pero incluso entre estos ltimos seis de cada diez consultados expresan juicios
crticos. En todos los pases de la regin, adems, al menos seis de cada diez
entrevistados opinan de esta forma.
Finalmente, esta imagen de la presencia extendida de la corrupcin en la

poltica de los pases estudiados es tambin la que surge de los estudios
comparativos disponibles. En los datos recientes de Transparencia Internacional
slo uno de los pases de la regin est en la mitad menos corrupta: ordenando a
los pases segn niveles crecientes de corrupcin, Costa Rica est en el lugar 40
entre 91 pases considerados; todos los dems estn en la mitad ms corrupta.
Conclusiones muy similares surgen de la otra compilacin de consulta frecuente en
la prctica internacional, la preparada para el Banco Mundial (Kaufmann et al.,
2003). En consecuencia, el juicio crtico de las elites de la regin sobre la presencia
de la corrupcin en las polticas nacionales coincide con la visin de los
observadores externos. Habra corrupcin poltica, y no es fcil combatirla: por los
103
intereses involucrados, y porque

existe un gran temor de denunciar, de participar, en parte porque somos una
sociedad muy pequea, y el poder est muy concentrado.
Las consecuencias de la corrupcin poltica podran ser muchas y profundas.
Polticamente tiene un efecto deslegitimador:
el trfico de influencias y el abuso de poder hace que muchos polticos que
entran sin nada salgan ricos en poco tiempo. Creo entonces que esta
partidocracia que tenemos cada vez se va a ir desacreditando ms, de forma
que en algn momento, y sin tomar en cuenta el fenmeno de la fragmentacin
interna, el sistema de partidos va a colapsar;
pero tambin tendra consecuencias negativas, directas, sobre el desarrollo:
la corrupcin se puede ver como la apropiacin de lo pblico para favorecer
el inters privado. El problema de la corrupcin no podemos verlo [solamente]
como un problema moral (...) tiene que ver con la productividad, con la
eficiencia, con el cumplimiento de las reglas bsicas del capitalismo (...). El
capitalismo se basa en la competencia, pero esa competencia tiene que ser
justa. Ningn empresario, en la escala que sea, puede competir contra alguien
que burla la ley. Eso, creo yo, no lo hemos entendido.
Los problemas internos de los partidos
Las pginas precedentes han mostrado que, para la mayora de las elites
polticas de la regin, el clientelismo, la falta de renovacin de las cpulas partidarias y la corrupcin, son problemas genuinos que afectan a los partidos. Estn
presentes en la mayora o en todos los pases incluidos en el estudio, aunque, naturalmente, no afecten a la mayora o a todos sus partidos individualmente considerados. Como ya se observ, estas fallas o defectos internos de los partidos tienen
algo en comn. Precisamente por ser internos, su remedio estara relativamente
ms al alcance de los partidos (ciertamente ms a su alcance que las circunstancias
externas). Por esa razn tiene sentido sumar cuntas fallas tienen los partidos a
juicio de los consultados. Como lo que se suma es aquello cuyo remedio estara al
alcance de los partidos, cuantos ms factores estn sin remediar, mayores sern
los problemas o fallas de los partidos. Teniendo en cuenta la naturaleza de estos
tres problemas, parece razonable considerar que los entrevistados que ven fallas en
los partidos en los tres planos a la vez son muy crticos respecto a los partidos. Los
que ven problemas en dos de estos tres aspectos pueden ser llamados crticos a
secas, y los restantes entrevistados (que ven problemas en slo uno o ninguno de
estos aspectos) son moderadamente crticos, o no son crticos.
En el sentido recin definido, casi ocho de cada diez consultados (77%) son
crticos o muy crticos respecto a los partidos. Los ms numerosos son los crticos
(42%), seguidos por los muy crticos (35%). Los que no son crticos, o slo lo son
104
moderadamente, forman el grupo ms pequeo (24%)1 7 . Polticos y observadores,

adherentes o simpatizantes de partidos de gobierno y de oposicin, todos ellos son
mayoritariamente crticos o muy crticos, aunque con diferencias de nfasis. Las
crticas son ms moderadas entre los que adhieren a partidos de gobierno, y ms
vigorosas entre los que adhieren a partidos de oposicin; los observadores estn en
una posicin intermedia.
"Muy crticos" son los entrevistados que expresan juicios crticos en los tres problemas examinados (corrupcin, renovacin de
liderazgos, clientelismo). "Crticos" son los que expresan juicios crticos en dos de esos tres temas. "Crticos moderados" o "no
crticos" son los dems entrevistados (slo una opinin crtica, o ninguna, en los tres temas).
**No necesariamente suma 100, debido al redondeo.
Los muy crticos tienen un peso similar en los cuatro grupos examinados, pero
los crticos moderados (o no crticos), como ya se observ, son bastante ms
numerosos entre los adherentes a partidos de gobierno. Consecuentemente, la
categora intermedia, los crticos a secas, es ms reducida entre los que adhieren
a partidos de gobierno que entre los otros tres grupos. Entre los que adhieren a
partidos de gobierno los juicios estn polarizados: las opiniones menos numerosas
(por amplias diferencias) son las de los crticos a secas. En los otros tres grupos,
y entre todos los consultados, las opiniones ms numerosas son precisamente las
intermedias, las de los crticos a secas: las opiniones no estn polarizadas. La
diferencia significa que, por un lado, entre las elites de los partidos gubernamentales
hay un ncleo muy crtico respecto a los partidos, de tamao aproximadamente
similar al encontrado entre las restantes elites. Por otro lado, como se observa en los
Cuadros 4.2 a 4.4, los adherentes de los partidos de gobierno son menos crticos
que los dems en relacin al clientelismo, y especialmente en relacin a la
corrupcin.
17
Los "no crticos" en sentido estricto (los que no expresan ningn juicio crtico en relacin a esos tres problemas)
son una minora muy pequea: apenas 4% de los consultados. La gran mayora del ltimo grupo de
entrevistados son los crticos moderados (slo un juicio crtico entre los tres posibles).
105
4.5 El desempeo de los partidos y sus problemas internos

Los juicios sobre el desempeo de los partidos tienen cierta relacin con los
juicios sobre los problemas internos de los partidos, pero esa relacin no es muy
estrecha. Como se observa en el Cuadro 4.6, los consultados crticos y muy crticos
juzgan ms negativamente el desempeo de los partidos, pero incluso entre los
moderadamente crticos (o no crticos) la mayora absoluta de los entrevistados
tambin juzga negativamente el desempeo de los partidos. Este resultado es
perfectamente consistente con la discusin inicial del apartado 4.1. A corto y
mediano plazo lo que los partidos son (el conjunto de sus caractersticas individuales, incluyendo sus fallas) no necesariamente determina lo que hacen (incluyendo
el grueso de sus polticas, policies, y los resultados de esas polticas, esto es, su
desempeo en materia de democracia y desarrollo). Como ya se observ, los
honestos pueden ser incompetentes, y los pcaros pueden ser afortunados.
* "Muy crticos" son los entrevistados que expresan juicios crticos en los tres problemas examinados (corrupcin, renovacin de
liderazgos, clientelismo). "Crticos" son los que expresan juicios crticos en dos de esos tres temas. "Crticos moderados" o "no
crticos" son los dems entrevistados (slo una opinin crtica, o ninguna, en los tres temas).
En el captulo siguiente, al analizar las voces de la poblacin, se muestra que

las diferentes actitudes y opiniones sobre los partidos clasifican a los pases de la
regin (segn los juicios de sus poblaciones) de maneras tambin diferentes. No es
posible ordenar a los pases de una nica forma, desde aquellos cuyos pblicos son
ms negativos hacia sus partidos hasta los de pblicos menos negativos hacia
ellos. Lo mismo ocurre, entre las elites, al examinar sus juicios sobre el desempeo
de los partidos y sus opiniones sobre los problemas internos de los partidos.
Examinando los juicios de los consultados segn sus pases de origen, resulta claro
que las elites polticas menos satisfechas con el desempeo de sus partidos no son
las ms crticas en cuanto a los problemas internos de los partidos. En particular:
106
las elites menos crticas sobre los problemas internos de sus partidos son las costarricenses, pero las elites m s insatisfechas con el desempeo de sus partidos son, en
pie de igualdad, las costarricenses y las hondureas18 .
4.6 La financiacin de los partidos

A juicio de la abrumadora mayora de los entrevistados (casi nueve de cada
diez) la financiacin de los partidos causa problemas. Estas ideas son compartidas
por los polticos, los observadores, los adherentes de partidos de gobierno y los de
partidos de oposicin (Cuadro 4.7); no menos de las tres cuartas partes en cada
uno de estos grupos individualmente considerados opina que la financiacin de los
partidos es problemtica. Esta es, entonces, una opinin ampliamente compartida
por las elites polticas de la regin.
Este es un tema particularmente importante porque, como lo muestra la experiencia, la financiacin de los partidos es, en muchos pases, una de las causas de
la corrupcin en mbito poltico. Los consultados que vinculan espontneamente la corrupcin poltica con los problemas de escasez de recursos y la falta
de una reglamentacin adecuada para el financiamiento de la actividad partidaria
son una minora. Alrededor de uno de cada cuatro entrevistados indica que los
aportes de los empresarios a los partidos generan compromisos que luego hay que
retribuir. Muchos consideran, adems, que esos aportes se realizan a todos
18
Las opiniones de las elites hacia el desempeo de los partidos pueden resumirse en un ndice que vara de 1
(mxima satisfaccin posible) a 3 (satisfaccin nula). Los promedios de los puntajes asignados por los
entrevistados a los partidos en cada pas son: Panam, 1.89; Repblica Dominicana, 2.08; Nicaragua, 2.50; El
Salvador y Guatemala, 2.75; Honduras y Costa Rica, 2.85. Tambin se pueden resumir los juicios sobre los
problemas internos de los partidos en un ndice que vara entre 1 (crticos moderados y no crticos) y 3 (muy
crticos). Los promedios de los puntajes en este caso son: Costa Rica, 1.62; Guatemala, 1.75; Repblica
Dominicana, 2.08; Panam, 2.22; Honduras, 2.23; El Salvador, 2.50, y Nicaragua, 2.56.
107
los partidos; seran una inversin de los que efectan los aportes:
el mismo empresario que les da a los sandinistas les da luego a los liberales.
Y el empresario sabe que los sandinistas saben que les dio a los liberales, y los
liberales [saben] que les dio a los sandinistas.
Esta sera una manera normal de sostener la actividad partidaria, y en particular las campaas electorales. Son pocos los que afirman que estas prcticas son
ejemplos de corrupcin, pero algunas respuestas son duras. Para un consultado
panameo,
aqu no tenemos partidos polticos, sino sociedades annimas que sirven para
los procesos electorales (...). Digo que son sociedades annimas ... porque
buscan nicamente cumplir un objetivo muy concreto, ya sea por intereses
polticos o econmicos, lo que buscan es estar dentro del poder.
Sin embargo, hay un tema que introduce complicaciones y diferenciaciones
adicionales. Los problemas que podra plantear el dinero que proviene de empresarios legales son diferentes a los problemas que provienen del narcotrfico. Casi
uno de cada cinco entrevistados manifiesta, siempre con preocupacin, que el
narcotrfico (o el crimen organizado, ms en general) est aportando a las finanzas de algunos polticos o de algunos partidos. Esta prctica sera relativamente
reciente, y viene in crescendo. No se la describe en detalle en ninguna de las
entrevistas, pero es evidente que est generando preocupaciones muy serias.
La financiacin de los partidos y las campaas es claramente problemtica.
La remuneracin de los activistas y cuadros partidarios tambin puede plantear
problemas, pero, a juicio de los consultados, son problemas de muy diferente
naturaleza. Casi nueve de cada diez consultados opina que la financiacin de los
partidos y las campaas es problemtica, pero apenas algo ms de cuatro de cada
diez piensa del mismo modo en relacin a las remuneraciones de activistas y
cuadros partidarios. Y casi otro tanto piensa lo contrario: las opiniones estn muy
divididas. Como se ve en el Cuadro 4.8, esta visin dividida caracteriza, en trminos generales, a todos los diferentes grupos de entrevistados (polticos, observadores, adherentes de partidos de gobierno, adherentes de partidos de oposicin).
Estas formas de pensar tan diferentes (respecto a la financiacin de los partidos
por un lado, y de los cuadros partidarios por otro) sugieren que, para muchos
consultados, o bien los partidos no necesitan cuadros permanentes, o bien s los
necesitan, pero ya estaran financiados. En el primer caso los partidos, al menos
implcitamente, no seran vistos como organizaciones estables, con vida propia
permanente. Seran ms bien mquinas electorales que se activan en los
momentos apropiados y luego duermen hasta la siguiente campaa; algunos
entrevistados lo dicen explcitamente. Para un consultado,
los partidos polticos en El Salvador, incluyendo el nuestro, han sido meros
aparatos electorales. Una vez pasada la eleccin el partido se muere, y no
queda ni un centro de estudios ni nada por el estilo.
108
En el segundo caso (los cuadros permanentes son necesarios, pero ya estn

financiados) los cuadros deberan tener medios de vida propios. Por lo tanto: (a) o
son ricos, o si no lo son, (b) si su financiacin no depende de la poltica, entonces
no pueden ser polticos profesionales, dedicados exclusivamente a la poltica, o (c)
su financiacin s depende de la poltica, lo que lleva directamente a ciertas
prcticas clientelsticas mencionadas por varios entrevistados: el empleo pblico
como forma de mantenimiento de organizaciones polticas. Para un consultado
hondureo,
se financian con empleos pblicos, se los emplea y luego se los toma para
hacer activismo (...). Es un tema que no genera ruido, porque lo hace el partido
ganador, y luego el otro, y as sucesivamente. Ahora, en los otros partidos que
no acceden al poder, donde no hay una compensacin a corto plazo [para] la
militancia, se termina produciendo un vaco.
4.7 Las virtudes de los partidos

Los partidos, a pesar de todos sus problemas, tienen virtudes. As lo creen ocho
de cada diez consultados, creencia compartida en trminos muy similares por los
distintos grupos de consultados: los polticos, los observadores, los adherentes de
partidos de gobierno y los de partidos de oposicin (Cuadro 4.9). La principal
virtud de los partidos es que tratan de construir la democracia. Casi la mitad de los
entrevistados menciona espontneamente la construccin de la democracia como
uno de los principales aportes de los partidos.
En el caso de Costa Rica esa construccin ya estara muy avanzada:
yo veo como una virtud la herencia institucional que [los partidos] nos han
dejado hasta el da de hoy. Creo que han logrado el desarrollo de una
109
institucionalidad democrtica estable. Se han creado buenas instituciones

pblicas, sobre todo en materia de derechos ciudadanos.
* Excluye las respuestas de los consultados cuya actividad principal es difcil de establecer, y las de los entrevistados cuya adhesin o preferencia
partidaria no es pblica.
En cambio, segn el sentimiento dominante de la mayora de los polticos y

observadores entrevistados, en los dems pases de la regin la democracia est
an en obra, y en algunos casos ms bien cerca de los cimientos. Por limitada
que sea esa construccin, sin embargo, el mrito es de los partidos. Un consultado
nicaragense lo dice concisamente:
lo que hay de democracia [en Nicaragua] lo han construido los partidos
polticos.
En una regin que ha vivido recientemente conflictos muy intensos, los
partidos son tambin valorados porque, a diferencia de otros grupos de la sociedad,
buscan el dilogo y el consenso. Prefieren la paz antes que la guerra, y tratan de
pacificar a los grupos belicosos. Cumplen este rol pacificador porque necesitan de
un mnimo de estabilidad institucional para funcionar, pero tambin porque los
polticos naturalmente trabajan para llegar a acuerdos, y en ese proceso educan
a la sociedad sobre las ventajas de esa actitud de bsqueda de consensos. Para un
entrevistado dominicano,
otra virtud que les encuentro a los partidos es que, si bien internamente ellos
tienen tendencias caticas, son capaces de sentarse a dialogar. Ello indica que
existe un nivel mnimo de amistad y confianza entre los partidos, unas reglas
no escritas que, en definitiva, le dan una cierta estabilidad al pas.
Para construir la democracia es necesario representar a la gente. Los entrevistados que sealan espontneamente que una de las virtudes de los partidos
110
consiste en que por lo menos intentan representar los intereses de todos los votantes
no son muy numerosos (alrededor de uno de cada cinco); la mayora de los que se
refieren al tema tiende a opinar que en este plano queda mucho camino por
recorrer.
En suma: nadie, ni siquiera los ms crticos de los consultados, sugiere que hay
caminos posibles sin los partidos. Para casi todos los entrevistados los partidos son
instituciones imprescindibles para el desarrollo poltico y la construccin de la
democracia. Si se les pidiera un balance, la mayora de los entrevistados tal vez
aceptara como resumen aceptablemente aproximado la conclusin de un
consultado guatemalteco:
los partidos son malos, pero estaramos mucho peor sin ellos.
4.8 Hacia el futuro: las prioridades

Tambin se pregunt a los consultados cules deberan ser, a su juicio, los
principales pasos a seguir para fortalecer a los partidos polticos de sus respectivos
pases. Se obtuvo un amplio abanico de respuestas, pero slo seis de ellas fueron
mencionadas espontneamente por al menos uno de cada diez entrevistados
(Grfico 4.2). Las dos medidas ms mencionadas (ambas por algo ms de un tercio
111
de los consultados) son reformar las leyes sobre los partidos (en trminos
generales; el 36% de los entrevistados expres esta idea), y especficamente
reformar el financiamiento de los partidos (35%). Esta ltima es la medida
concreta ms mencionada, y seguramente confluyen aqu diferentes motivos. Para
algunos esto es necesario para nivelar la cancha, haciendo menos desiguales las
posibilidades de los partidos y tratando de evitar que sean controlados, de hecho,
por los poderes econmicos establecidos. Para otros esto refleja su preocupacin
(ostensiblemente visible slo en una minora, como ya se observ, pero en esa
minora es una preocupacin grave) por las mafias organizadas, y especialmente
por el narcotrfico.
Uno de cada cuatro entrevistados se refiri a la necesidad de capacitar a los
liderazgos y cuadros partidarios, y algo ms de uno de cada diez entrevistados
mencion tres temas adicionales: facilitar la renovacin de las cpulas partidarias
(y/o dar ms espacio a los jvenes); renovar programas, poner ms nfasis en los
aspectos programticos, y fortalecer la justicia electoral.
Todas estas respuestas, individualmente consideradas, son sensatas y
razonables. Sin embargo, dos caractersticas de estas respuestas son particularmente llamativas. En primer lugar, el grueso de las respuestas de las dos familias de
soluciones ms frecuentemente mencionadas (reformas: a las leyes sobre partidos, a la financiacin de los partidos) son muy genricas, escasamente elaboradas.
En segundo lugar, y en trminos an ms generales, en la mayora de las entrevistas
se observa un contraste claro entre la riqueza y matices de los diagnsticos de la
situacin, por un lado, y la parquedad y escasa elaboracin de las soluciones, de
las medidas dirigidas a enfrentar los problemas identificados en el diagnstico19 .
La mayora de los consultados fueron considerablemente crticos hacia los
partidos. Su pensamiento en esas materias pareca estar claramente definido. Sin
embargo, en las reuniones de presentacin de los primeros resultados se encontr
una reaccin similar en todos los pases: cierta sorpresa ante las caractersticas del
diagnstico colectivo. Lo que individualmente pareca claro para la mayora de los
consultados, sorprenda cuando se lo presentaba como el pensamiento mayoritario
de los liderazgos nacionales y regionales. Lo que parece sorprender a la mayora de
los consultados es la constatacin de hasta qu punto lo que para ellos eran sus
ideas personales son, en realidad, ideas compartidas por la mayora de sus pares
en toda la regin. Es posible que esa sorpresa ayude a explicar el contraste entre la
claridad de los diagnsticos y la relativa parquedad de las soluciones propuestas:
slo tiene sentido reflexionar en profundidad sobre aquello que ya est
efectivamente planteado como problemtico. Sea cual fuere la causa, ste parece
ser uno de los problemas centrales. Colectivamente, los liderazgos polticos no han
asumido an que los partidos estn en problemas. Si esto es as, al menos parte
importante del problema est en que no se ve que hay un problema.
19
Las transcripciones del Anexo 2 son ilustrativas de los dos aspectos.
112
4.9 Hacia el futuro: la ayuda externa

La pregunta final formulada a los consultados fue la siguiente: aparte de
apoyos financieros directos, qu podran hacer las agencias de cooperacin y los
organismos internacionales para ayudar a fortalecer a los partidos?. Aqu el
espectro de respuestas se redujo significativamente, y slo dos de ellas fueron
mencionadas espontneamente por al menos uno de cada diez entrevistados
(Grfico 4.3). La mitad de los consultados (49%) sostuvo que podran ayudar en la
capacitacin de jvenes y lderes partidarios. Esta respuesta es consistente con los
temas que los consultados consideraron prioritarios, y tambin es consistente con
una preocupacin recurrente por el capital humano de los partidos y de las
sociedades de la regin. El segundo tema ms mencionado, a considerable
distancia del primero (aparece en apenas un 11% de las respuestas), es el de ayudar
y asesorar en la reforma de los partidos. Esto tambin es claramente consistente con
las prioridades de los consultados.
En sntesis, las elites regionales no pretenden que la cooperacin internacional
resuelva sus problemas, pero s recibiran de muy buen grado ayuda con los
instrumentos que consideran imprescindibles para enfrentarlos, y en primer y
principal lugar, ayuda en la formacin de recursos humanos necesarios y escasos.
113
CAPTULO
Las voces de las sociedades y de

los grupos relativamente excluidos
En este captulo se examina el estado actual de la opinin pblica centroamericana

sobre los partidos polticos y su evolucin durante los ltimos aos. La mayor parte
de la informacin proviene de la edicin 2003 del Latinobarmetro (LB 2003),
cuyos resultados se comparan con los de las ediciones de aos anteriores. El
Latinobarmetro es una encuesta anual que se realiza en todos los pases de
Amrica del Sur y Amrica Central utilizando la misma metodologa. Esto permite
comparar los resultados obtenidos en los distintos pases de la regin. Buena parte
de las preguntas se renueva ao a ao, pero un grupo de indicadores bsicos (por
ejemplo, confianza en los partidos y otras instituciones, actitudes hacia la
democracia) se ha repetido en muchas mediciones. Como la metodologa es la
misma, esto permite comparar la evolucin de esos indicadores desde 1996
(primera encuesta del Latinobarmetro). En algunos casos tambin se presenta
informacin sobre Repblica Dominicana de la III Encuesta Nacional de Cultura
Poltica y Democrtica en Dominicana, Demos 2001.
Se parte de una breve descripcin de cmo el pblico percibe la situacin
econmica y poltica actual de la regin; en segundo lugar se examina el valor que
los centroamericanos asignan a la democracia como rgimen poltico; en tercer
lugar se analizan las opiniones sobre el funcionamiento de los partidos y los
liderazgos, y por ltimo se exploran las actitudes y opiniones de tres grupos sociales
que tradicionalmente han sido polticamente marginados (relativamente
excluidos): los jvenes, las mujeres y los indgenas.
Las voces de las sociedades y de los grupos relativamente excluidos
115
5.1 La percepcin de la situacin econmica

y de la situacin poltica
En el ao 2003 el pblico centroamericano juzga muy negativamente la situacin econmica. En cifras promedio para toda la regin, slo el 1% dice que la
situacin de la economa es muy buena y apenas el 6% que es buena; el 65%
cree que es mala o muy mala y un 28% adicional que es regular. El balance
de esta evaluacin (la resta de los juicios positivos menos los negativos) es de -58
puntos porcentuales. Las situaciones nacionales no distan mucho de este promedio
regional tan negativo. Los tres pases que muestran juicios menos crticos son
Panam, El Salvador y Costa Rica, con balances negativos de -51, -52 y -52
respectivamente. Los juicios ms crticos se encuentran en Honduras, Guatemala y
Nicaragua, con balances de -59, -60 y -75 puntos porcentuales respectivamente.
La percepcin sobre la situacin econmica familiar, medida a travs de lo que
se denomina el ingreso subjetivo, es decir, en qu condiciones llega una familia
al final del mes con el ingreso que recibe, es igualmente problemtica. El 61% de
los centroamericanos declara que el ingreso del hogar no le alcanza para cubrir los
gastos del mes, un 30% adicional responde que le alcanza justo, sin grandes
dificultades, y apenas el 7% que le alcanza bien, y puede ahorrar algo de dinero.
En comparacin con el contexto econmico, la realidad poltica es vista en
trminos algo menos negativos (Grfico 5.1). El 12% de los centroamericanos dicen
que la situacin poltica es muy buena o buena, pero la poltica no es un tema
que interese a la poblacin. Slo el 19% dice interesarse mucho o algo en
poltica. Este porcentaje alcanza sus valores ms altos en Panam y Costa Rica
(23% y 22%, respectivamente), y los ms bajos en Guatemala y Honduras, 13% en
ambos casos (Grfico 5.2).1
5.2 El valor de la democracia

Por primera vez en la historia casi todos los pases latinoamericanos cuentan
con elecciones libres, regulares y aceptablemente transparentes, regmenes polticos
con ms de un partido, y derechos civiles y polticos amparados constitucionalmente. Aunque en muchos casos con carencias y problemas serios, son
democracias en construccin. Este es uno de los mayores cambios ocurridos en
Amrica Latina durante los ltimos veinte aos. Sin embargo, este progreso poltico
no ha sido acompaado por avances comparables en el terreno econmico.
La situacin poltica actual, y el estado de la democracia en los pases
centroamericanos, deben analizarse teniendo en cuenta el peso del pasado
reciente. Todos ellos han logrado poner fin a conflictos violentos que enfrentaron a
sus ciudadanos, en algunos casos durante dcadas. El tiempo transcurrido desde el
1
La pregunta utilizada en la encuesta Demos 2001 en Repblica Dominicana no es exactamente la misma que la
del Latinobarmetro. Para hacerlas compatibles, las personas que en la encuesta dominicana se ubicaban en la
categora regular fueron distribuidas entre los muy y los nada interesados en poltica de acuerdo al peso
relativo original de estas dos ltimas categoras.
116
comienzo de la transicin hacia la democracia representativa es (histricamente)

muy breve: apenas una generacin. Salvo en Costa Rica, donde la democratizacin
comenz mucho antes, en general se acepta que las primeras transiciones
comenzaron en Repblica Dominicana en 1978 y en Honduras en 1982 (LPI).
117
Estas fechas corresponden al principal hecho poltico de la transicin (la asuncin

de un presidente electo democrticamente), pero incluso despus de esas fechas los
regmenes polticos emergentes debieron convivir con elementos del pasado
autoritario. Esto significa que la experiencia y la exposicin a la vida democrtica
de la ciudadana de estos pases ha sido breve.
La democracia como sistema de gobierno
Segn los datos del LB2003, el 52% de los centroamericanos prefiere la
democracia a cualquier otra forma de gobierno, el 33% considera que en algunas
circunstancias un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico o le
da igual uno u otro, y un 15% adicional no sabe o no responde la pregunta. Estos
resultados muestran un apoyo un poco mayor a la democracia que en 2001,
cuando quienes preferan la democracia eran menos de la mitad (44%), pero
bastante menor al registrado en el perodo 1996-2000, donde en promedio dos
terceras partes de la poblacin (64%) consideraban que la democracia era siempre
preferible a otras formas de gobierno.
Costa Rica y Honduras son los dos pases de la regin con mayor proporcin
de ciudadanos que prefieren la democracia (77% y 55% respectivamente), y en
ellos tambin se observa ms estabilidad en las opiniones en los ltimos siete aos.
Dos aos atrs Repblica Dominicana tambin tena una alta proporcin de apoyo
a la democracia (el 77% de su poblacin apoyaba la democracia, como en Costa
Rica).
118
En todos los pases, salvo Guatemala, la proporcin de los que creen que la
democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno es mayor a la de los
que piensan que en algunas circunstancias un gobierno autoritario puede ser
preferible a uno democrtico sumados a los que opinan que les da igual uno u
otro. Sin embargo, tres de cada diez ciudadanos centroamericanos siguen
pensando que son aceptables, o incluso preferibles, los gobiernos autoritarios.
Costa Rica y Guatemala son los dos extremos: en Costa Rica apenas el 18% de la
poblacin piensa que la democracia no es siempre la mejor forma de gobierno; en
Guatemala el 34% piensa as (Grficos 5.3 y 5.4).
El funcio namiento de la demo cracia
Las poblaciones centroamericanas piensan que la democracia es el mejor
sistema de gobierno, pero no estn satisfechas con su funcionamiento real en sus
respectivos pases. Como ya se observ, la mayora absoluta de la poblacin de la
regin (52%) prefiere la democracia a cualquier otra forma de gobierno, pero slo
algo menos de un tercio (32%) est satisfecha con su funcionamiento real, veinte
puntos porcentuales menos (Grfico 5.5). La tendencia en este ltimo indicador
tambin es negativa: el porcentaje de satisfechos con el funcionamiento de la
democracia se ha reducido desde 1997 a la fecha, aunque segn los datos (y del
mismo modo que lo ya observado con las actitudes hacia la democracia) el peor
momento fue hace dos aos; ahora se observa una pequea mejora (Grfico 5.6).
Nuevamente son Costa Rica y Honduras los pases que presentan mayor
proporcin de ciudadanos satisfechos con la democracia, y Guatemala se
119
120
encuentra en el extremo opuesto. En todos los pases la proporcin de insatisfechos

es ampliamente superior a la de satisfechos; en la mayora es dos y hasta tres veces
superior a la proporcin de satisfechos. En Repblica Dominicana el 35%2 de la
poblacin estaba satisfecha con la democracia en 2001, un porcentaje algo inferior
al de Costa Rica y Honduras hoy. Esta insatisfaccin predominante en toda la
regin es tal vez el principal motivo por el cual la mitad de la poblacin
centroamericana (50%) aceptara que un gobierno no democrtico llegara al
poder, si pudiera resolver los problemas econmicos (slo algo ms de un tercio,
el 35% est en desacuerdo con esta idea).
Sin embargo, la mayora absoluta de la poblacin centroamericana (61%) est
de acuerdo con que la democracia puede tener problemas, pero es el mejor
sistema de gobierno, y otro porcentaje similar (63%) piensa que la democracia es
el nico sistema con el que el pas puede llegar a ser desarrollado (Grfico 5.7).
Estos son los indicadores de cultura democrtica ms favorables para el conjunto
de la regin. Puesto que tambin una mayora absoluta (52%) cree que la
democracia es preferible a cualquier otro sistema de gobierno, se puede concluir
que, en principio, la democracia es el rgimen poltico que los centroamericanos
quieren para s mismos.
Aqu en principio significa si las otras condiciones se mantienen. Por un
lado, las poblaciones de la regin tienden a coincidir en que la democracia es el
mejor de los posibles regmenes de gobierno; por otro lado, la mayora apoyara a
un rgimen no democrtico si fuera capaz de resolver los problemas econmicos.
Estos juicios divergentes reflejan lo que Sartori ha llamado el proceso de
universalizacin de la democracia como ideal. Se defiende la democracia como
ideal, como meta, pero para la mayora de los centroamericanos el rgimen poltico
es menos importante que la satisfaccin de sus necesidades econmicas.
5.3 Los partidos polticos

Los partidos polticos son instituciones imprescindibles para el funcionamiento
de la democracia tal como la conocemos. Recogen las demandas de la sociedad,
las articulan en polticas concretas, y reclutan y forman el personal poltico que
representar a la poblacin en las legislaturas y los poderes ejecutivos. La salud de
la democracia representativa depende de la fortaleza de los partidos y del buen
funcionamiento de los sistemas de partidos; sobre esto hay un amplio consenso en
la literatura acadmica. Los partidos dbiles tienen dificultades para articular las
demandas de la ciudadana, orientar a la opinin poltica y movilizar a la poblacin
cuando es necesario. Los partidos dbiles tienen adems bastante ms dificultades
para resistir las demandas corporativas y las presiones de agentes no democrticos.
La pregunta utilizada en la encuesta Demos 2001 en Repblica Dominicana no es exactamente la misma que la
del Latinobarmetro. Para hacerlas compatibles, las personas que en la encuesta dominicana se ubicaban en la
categora regular fueron distribuidas entre los satisfechos y los insatisfechos de acuerdo al peso relativo
original de estas dos categoras.
121
La fortaleza de los partidos depende, entre otras cosas, de su liderazgo, su

estructura y organizacin, su financiamiento, su edad (si las restantes condiciones
son aproximadamente iguales, cuanto ms antiguos, ms fuertes sern), sus
resultados electorales, su transparencia operativa y su capacidad de renovacin
interna. Tambin depende de lo que la gente piense de ellos, y de su disposicin a
participar en las actividades partidarias. Desde esta perspectiva, entonces, los
centroamericanos se sienten cerca de sus partidos? Les tienen confianza? Aceptan
a sus lderes? Creen que funcionan razonablemente bien?
La confianza en los partidos
El ao 2003 present el nivel ms bajo de confianza en los partidos polticos
de los ltimos siete aos. La tendencia, en mediciones anuales realizadas desde el
ao 1996, muestra un importante declive en todos los pases de la regin (Cuadro
5.1, Grfico 5.9). Apenas uno de cada diez centroamericanos (10%) tiene algo o
mucha confianza en los partidos de su pas, mientras que una abrumadora mayora (86%) dice tenerles poca o ninguna confianza. Para llegar a este nivel de
desconfianza hacia los partidos la proporcin de centroamericanos que tienen confianza en ellos se ha reducido a la tercera parte del valor registrado en su mejor momento, cayendo de un valor mximo de 32 (en 1997) a 10% en apenas seis aos.
La situacin es muy pareja en los seis pases sobre los que se dispone de
informacin, y en todos ellos se observan porcentajes muy altos de desconfianza y
las mismas tendencias negativas. El 90% de la poblacin nicaragense no confa en
sus partidos, como tampoco lo hace el 90% de los costarricenses, el 87% de los
hondureos, el 85% de los salvadoreos, el 82% de los guatemaltecos y el 81% de
los panameos (Grfico 5.8). En el caso de Repblica Dominicana, en 2001 apenas
122
el 6% de la poblacin confiaba en los partidos. Si bien cada pas tiene sus propias
especificidades y su historia poltica singular, los resultados muestran que esta aguda
crisis de confianza en los partidos es un problema comn a toda la regin.
Actualizacin de LPI, p.148.
123
La desconfianza hacia los partidos se observa en todos los estratos sociales. En

los estratos altos de las sociedades centroamericanas, en particular, esa desconfianza es tanto o ms elevada que la observada en el conjunto de la poblacin.
Entre los centroamericanos que obtuvieron algn tipo de educacin universitaria,
el 91% expresa poca o ninguna confianza hacia los partidos, e idntico porcentaje
se observa entre quienes tienen mejor nivel socioeconmico. Entre las personas que
prestan diariamente mucha atencin a las noticias polticas en radio, prensa y TV, y
adem s tienen educacin universitaria, el 90% desconfa de los partidos. Como se
ve en el Cuadro 5.2, esto vale para la mayora de los pases del istmo, con
excepciones parciales en Nicaragua, Honduras y Guatemala.
En trminos generales, todos estos grupos sociales (los ms educados, los de
nivel socio econmico alto y medio alto, los ms atentos a la informacin poltica)
son los grupos de referencia (y pertenencia) del grueso de las elites polticas. En
consecuencia, parece razonable que las actitudes de las elites polticas de la regin
apunten en la misma direccin crtica hacia los partidos, como se ha mostrado en
el captulo anterior.
Esta falta de confianza en los partidos polticos caracteriza a toda Amrica
Latina. El pas mejor situado de la regin en este aspecto es Uruguay, pero incluso
all apenas el 18% de la poblacin expresa confianza en los partidos. Panam est
tercero en la lista latinoamericana (el 15% de su poblacin confa en los partidos).
124
125
La cercana a los partidos

Con estos elevados niveles de desconfianza, parece natural que la mayora
absoluta de los centroamericanos (el 54%) no se sienta cercana a ningn partido
poltico, como se ve en el Grfico 5.11. Sin embargo, a pesar de desconfiar de los
partidos, an hay muchos electores (el 40% en el conjunto de la regin) que se
sienten prximos a algn partido. Pero tambin en este aspecto la evolucin de los
ltimos aos es negativa: los partidos pierden confianza y sim ultneam ente pierden
adherentes en la poblacin (Grfico 5.10).
Los dos pases de la regin que muestran resultados relativamente mejores en

este aspecto son Honduras y Panam. Dominicanos, hondureos y panameos son
los que expresan identificaciones partidarias (adhesiones y simpatas sumadas)
ms numerosas. Panam es el nico pas en el que esas identificaciones no han
disminuido en los ltimos aos. Panameos y hondureos son, adems, los que
muestran mayores niveles de confianza hacia los partidos (15% en Panam, 12%
en Honduras).
126
En trminos comparativos, los partidos polticos son peor evaluados en cuanto

a confianza y credibilidad que las dems instituciones estudiadas en el
Latinobarmetro. La Iglesia es la institucin ms confiable de la regin (68% de los
centroamericanos, exceptuando a los dominicanos, as lo manifiesta), pero tambin
son ms confiables que los partidos las fuerzas armadas, el congreso, el poder
judicial y la televisin. Los datos disponibles para Repblica Dominicana muestran
la misma situacin: desde 1997 los partidos all se encuentran en el extremo de
[mayor] desconfianza de las instituciones (Demos 2001, p. 69). As como los
partidos son poco confiables, los lderes de los partidos (los polticos y los
parlamentarios) tambin se encuentran entre los grupos con menor credibilidad
(apenas uno de cada 20 cree en ellos), por debajo de policas y militares. En
cambio, los sacerdotes son las personas con mayor credibilidad en la sociedad (el
37% los menciona como figuras en las que se puede creer).
Los liderazgos partidarios
La falta de confianza y la baja identificacin de los electores con los partidos
favorecen la aparicin de liderazgos fuertes extrapartidarios. En la experiencia
latinoamericana, estos liderazgos suelen ser muy crticos respecto a los partidos
127
establecidos, y no muy interesados en las prcticas necesarias para la democracia.

En este aspecto, slo una pequea minora de los electores (13%) estara de
acuerdo con darle un cheque en blanco a un lder salvador que resuelva los
problemas. Pero sta es una formulacin un tanto extrema. Cuando la idea
general se expresa con otro lenguaje menos dramtico y ms cercano a la
experiencia de la gente, se encuentra que hoy las dos terceras partes de la
poblacin (el 66%) creen que ms que partidos polticos y congreso lo que nos
hace falta es un lder decidido que se ponga a resolver los problemas (Grfico
5.12).
El futuro de los partidos

Los juicios negativos de los centroamericanos sobre sus partidos polticos no
son an juicios finales. A pesar de todos los resultados negativos ya expuestos, el
44% afirma que los partidos podran recuperar su credibilidad en el futuro (Grfico
5.13). No es un pronstico optimista (slo afirma una posibilidad), pero al menos
admite la posibilidad de redencin. Las opiniones, sin embargo, estn muy
128
divididas: el 43% de los centroamericanos cree que los partidos ya no pueden

recuperar su credibilidad perdida (aunque probablemente piensan ms en estos
partidos, los de hoy, que en la institucin en sentido genrico). Consistentemente
con estos resultados (pero tal vez an ms negativo), el porcentaje que cree que los
partidos son una institucin indispensable para la democracia es apenas 35%,
similar al porcentaje de gente que ve en el congreso una institucin indispensable
para la democracia (36%), y muy por debajo de la importancia que se le asigna al
presidente (66%) o incluso a las policas (44%). En este plano (los partidos como
instituciones necesarias para la democracia) las opiniones de los electorados son
mucho ms duras que las de las elites polticas y las de la academia. Este resultado
es coherente con toda la evidencia comparativa disponible.
5.4 Los sectores excluidos y la poltica: jvenes, mujeres e indgenas

Los jvenes
Los jvenes centroamericanos muestran opiniones muy cercanas a las del
conjunto de la poblacin, pero oscilantes: como se observa en el Cuadro 5.3, en
algunos casos expresan actitudes ligeramente ms positivas hacia la poltica y las
instituciones, y en otros casos sus opiniones son ligeramente ms negativas. De los
cuatro indicadores del Cuadro 5.3 directamente vinculados a los partidos, en tres
de ellos los juicios de los jvenes son ligeramente ms favorables a los partidos que
los del conjunto de la sociedad.
Las mujeres
Para promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer es
necesario desarrollar e implementar polticas apropiadas. Pero ninguna poltica ser
129
lo suficientemente efectiva si no cuenta a las propias interesadas entre sus

protagonistas. Ciertamente es mejor tener derechos que no tenerlos, pero los
sujetos pasivos de derechos normalmente no los ejercen, porque no los conocen, o
por temor, o porque creen, tal vez con razn, que intentarlo es un esfuerzo intil.
Para que las mujeres sean protagonistas deben participar ms en la poltica, en los
partidos, y a travs de ellos en los lugares donde se toman las decisiones.
En Amrica Central, hoy, algo menos de un quinto de los escaos
parlamentarios (17%) son ocupados por mujeres. En Costa Rica los partidos
polticos estn legalmente obligados a otorgar a las mujeres el 40% de los cargos
electivos, y en las elecciones de 2002 las mujeres alcanzaron el 35% de las bancas;
en Nicaragua las mujeres ocuparon el 23% de los escaos parlamentarios en las
elecciones de 2001. La proporcin de mujeres en las otras legislaturas de la regin
oscila alrededor del 10%. En general, el porcentaje de la participacin femenina en
las legislaturas de la regin ha aumentado en los ltimos aos. Adems, dos
mujeres alcanzaron la presidencia en la dcada del '90: Violeta Chamorro en
Nicaragua y Mireya Moscoso en Panam, aunque las dos son ejemplos de lo que
las feministas, con una mezcla de sentimientos opuestos, suelen llamar parientes
de, esto es, esposas, viudas o hijas de algn hombre que construy un liderazgo
poltico particularmente exitoso, liderazgo que a su muerte o alejamiento de alguna
manera es transferido a esas mujeres.
Los indicadores de opinin muestran sistemticamente que las mujeres de la
regin estn menos integradas a la poltica que los hombres (Cuadro 5.4). Se
interesan bastante menos en poltica, se identifican menos con los partidos, estn
ms insatisfechas con la democracia, son ms crticas con la democracia como
sistema, reclaman ms por un lder que resuelva los problemas, y son ms
escpticas sobre los partidos polticos. Si bien en la mayora de estos aspectos las
diferencias de opinin entre hombres y mujeres son pequeas, lo importante es
que, a diferencia de lo observado para los jvenes, esas diferencias se dan en todas
las dimensiones y en el mismo sentido. Las mujeres estn an ms desencantadas
que los hombres con la poltica, con la democracia en general, y con los partidos
en particular.
Las actitudes polticas ms generales de las mujeres son semejantes a las de los
hombres. Pero en todos los casos ellas estn algo ms distantes, ms alejadas de la
poltica que ellos. Donde hombres y mujeres ms difieren es en sus juicios acerca
de la valoracin de la democracia como mejor sistema de gobierno. Si bien existe
un porcentaje importante de mujeres centroamericanas que opinan
favorablemente, son bastante menos que los hombres. Guatemala y El Salvador
son los pases con menor porcentaje de mujeres que prefieren la democracia a
cualquier otra forma de gobierno (Cuadro 5.5).
En todos los pases se observa que los hombres estn ms satisfechos que las
mujeres con la democracia. Tambin son los hombres los que ms creen (aunque
no mucho ms que las mujeres) que la poltica y los partidos todava podran
recuperar credibilidad (Cuadro 5.6). Costa Rica parece ser el pas con menor
diferencia de juicios entre gneros en todas las actitudes examinadas.
Estas diferencias sistemticas de opiniones entre hombres y mujeres
probablemente surgen de la experiencia femenina continua, cotidiana, de la
130
131
desigualdad de gnero. La exposicin permanente a desigualdades no desemboca

en un feminismo reivindicacionista generalizado porque, entre otras razones,
siempre fue as, o tal vez, antes era an peor; desde una mirada femenina e
igualitarista, ahora estamos progresando, aunque se pueda discutir sobre la
velocidad o lmite del progreso. Esta experiencia cotidiana de la desigualdad
debilita el capital social de las mujeres y las vuelve ms desconfiadas. Las mujeres,
en mayor medida que los hombres, son ciudadanas formales: sujetos pasivos de
derechos que existen pero no necesariamente se ejercen. Parece natural que, an a
otras condiciones aproximadamente iguales, estas ciudadanas sean ms escpticas
sobre la democracia que sus conciudadanos.
Los indgenas
La proporcin de poblacin indgena vara mucho entre los pases de la regin.
Guatemala tiene la ms alta (43%); en los dems pases la proporcin es bastante
ms baja. En este anlisis se incluyen slo los datos de Guatemala, porque
trabajando con encuestas nacionales de alrededor de 1.000 entrevistas y muestras
aproximadamente autoponderadas, slo en Guatemala los indgenas encuestados
son un grupo lo suficientemente numeroso como para que los porcentajes de sus
respuestas sean relativamente confiables.
En 1995 se firm en Guatemala el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indgenas, en donde se reconoci que el pas era multicultural, pluritnico
y multilinge. Entre las tres grandes poblaciones indgenas que conviven hoy en el
pas (mayas, xincas y garfunas), se han detectado aproximadamente 24 grupos
diferentes que incluyen casi 5 millones de personas. Para identificar la voz de este
segmento de la poblacin guatemalteca se tom en consideracin el conjunto de
entrevistados que respondi que su lengua materna era indgena.
La proporcin de indgenas que no saben o no quieren responder las preguntas
de la encuesta es significativamente mayor que en el resto de la poblacin. Esto se
refleja en la alta proporcin de No sabe, no responde para los datos agregados
del pas en su conjunto. Por ejemplo, el 23% de los indgenas de Guatemala no
responde la pregunta acerca de la confianza en los partidos polticos (mientras que
este porcentaje para el resto de la poblacin es slo de 7%), y el 63% de los
indgenas no responde la pregunta ms que partidos y congreso lo que nos hace
falta es un lder decidido que se ponga a resolver los problemas (mientras que la
tasa de no respuesta en el resto de la poblacin es de 24% 3 ). Naturalmente, cuando
la tasa de no respuesta es muy alta, los porcentajes que se registran a favor o en
contra de la pregunta son menores.
Como se observa en el Cuadro 5.7, los indgenas guatemaltecos son mucho
ms escpticos que sus dems compatriotas en cuanto a la democracia y a la
credibilidad de los partidos, y expresan mucha menos simpata y adhesin hacia
ellos. En todos estos aspectos las diferencias son considerables. Sin embargo, y a
pesar de sus siempre ms elevadas tasas de no respuesta, muestran algo ms de
3
Pero es posible que el elevado nivel de no respuesta a la segunda pregunta indique problemas o temores
especficamente vinculados a esa pregunta en particular.
132
confianza en los partidos y en la legislatura, y algo ms de inters en poltica que

los dems guatemaltecos. En conjunto, estos resultados sugieren que un grupo
relativamente numeroso de la poblacin indgena (tal vez algo ms de un quinto)
est tan interesado en poltica, y participa en poltica tanto o ms vigorosamente
que el resto de la poblacin guatemalteca. Esta hiptesis permitira explicar porqu
los tres ltimos indicadores del Cuadro 5.7 muestran que las respuestas indgenas
son similares a las de los dems guatemaltecos. Si as fuera, la participacin poltica
de los indgenas guatemaltecos podra comenzar a recorrer caminos similares a los
ya observados, por ejemplo, en Bolivia y Ecuador.
En sntesis: los sectores excluidos
Las actitudes (y en parte, tambin las conductas) de esos tres sectores (jvenes,
mujeres, indgenas) hacia la democracia y hacia los partidos son muy diferentes.
Los jvenes, al menos a este nivel de agregacin, no parecen significativamente
excluidos. Sus actitudes en estas materias estn muy cercanas a las del conjunto de
la poblacin, y oscilan alrededor de ellas; en varios casos sugieren ms inters y
participacin, y no menos, como se espera de una situacin de exclusin.
Como tal vez caba esperar, el gnero y la etnia involucran diferencias de otra
naturaleza. En todos los aspectos considerados las mujeres estn ms distantes de
la poltica y de los partidos que los hombres. En la mayora de estos aspectos las
diferencias entre hombres y mujeres son pequeas, pero estn presentes en todas
las dimensiones y en la misma direccin (hacia afuera de la poltica). Las mujeres
estn an ms desencantadas que los hombres con la poltica, con la democracia y
con los partidos.
En el caso de los indgenas, finalmente, las diferencias no son pequeas, sino
grandes, y varan considerablemente segn los temas. La caracterstica ms
llamativa es el muy elevado nivel de no respuesta que se observa entre ellos. Es
posible que parte de esto se deba a problemas prcticos del trabajo de campo de
133
las encuestas, y parte a especificidades de la situacin guatemalteca (nica que

poda ser examinada a partir de la informacin disponible). Pero es probable que
refleje circunstancias ms generales de la condicin indgena en la regin. En
cualquier caso, los indgenas parecen ser ms escpticos que los dems
guatemaltecos sobre la democracia y sobre los partidos.
Parece claro que no es posible consolidar y profundizar las democracias de la
regin sin avanzar mucho ms en la inclusin de los grupos tradicionalmente
excluidos, que por ahora, en su gran mayora, continan siendo ciudadanos
formales, portadores de derechos que frecuentemente no ejercen. Este
argumento es normativo, pero no es el nico a favor de un esfuerzo continuo de
incorporacin de estos ciudadanos y ciudadanas. Es evidente que el crecimiento
potencial de las economas se ve seriamente limitado cuando sectores importantes
de la poblacin slo pueden dedicarse a tareas de relativamente baja
productividad, como ocurre hoy con el grueso de los sectores excluidos. En
trminos ms generales, mirando hacia el futuro, en Amrica Latina (y en la regin
en particular) una globalizacin sostenible slo podra ocurrir en el contexto de
sociedades sin exclusiones, mucho ms abiertas e informacionalizadas que las
actuales.4
5.5 Conclusiones
Amrica Central ya lleva ms de dos dcadas de construccin democrtica.
Durante la ltima de ellas las actitudes de sus ciudadanos hacia la democracia en
general se deterioraron moderadamente, pero en conjunto la mayora sigue
pensando que la democracia es el ideal y la meta. Los centroamericanos, como
todos los latinoamericanos, estn bastante menos satisfechos con el funcionamiento
real de sus democracias.
Esta insatisfaccin est vinculada a su insatisfaccin con la situacin
econmica, aunque no es un reflejo automtico de ella. La insatisfaccin con la
economa es mucho ms vigorosa; la insatisfaccin con la poltica, y sobre todo con
la democracia, es bastante menos radical. Esto refleja, en parte, las prioridades de
los centroamericanos: la problemtica econmica es ms urgente e importante que
la naturaleza de los regmenes polticos. Pero a mediano y largo plazo la
consolidacin de la legitimidad democrtica requiere resultados, tanto en las
condiciones de vida de la poblacin como en el funcionamiento de las instituciones
polticas.
En cuanto a los partidos, en particular, se puede concluir que en los ltimos
aos los centroamericanos los ven, cada vez ms, como parte del problema y no
como parte de la solucin. En conjunto, los indicadores examinados muestran
que:
Este es uno de los argumentos de Fernando Caldern y Manuel Castells en sus comentarios a una extensa
discusin de estos temas (en F. Caldern, coord., 2003, pp.313 y ss., y en el ensayo de Castells, loc.cit,
Panorama de la era de la informacin en Amrica Latina: Es sostenible la globalizacin?).
134
la imagen de los partidos entre los electores es muy mala. En slo uno de los
indicadores estudiados (credibilidad), las opiniones positivas superan hoy (en
algunos casos) a las negativas, pero positivo aqu slo significa que lo que
est mal (la credibilidad) puede mejorar (cada cual tiene la oportunidad de
recuperarla: hay al menos una esperanza). Esta esperanza es mayoritaria en
slo tres pases de la regin. En todos los dems indicadores la situacin es
negativa, y es particularmente crtica en el ms importante de ellos, la confianza
en los partidos. No solamente es el ms negativo; es tambin el ms
uniformemente negativo;
en todos los casos donde se dispone de informacin comparable, la imagen de

los partidos es hoy bastante ms negativa que unos aos atrs, y esto est
ocurriendo en todos los pases de la regin. El 22% de los centroamericanos
expresaban mucha o algo de confianza en los partidos en 1996-2001,
porcentaje que cay a 16% en 2002, y a 10% en 2003;
la adhesin o simpata hacia los partidos tambin cae: el 14% de los

centroamericanos se senta cercano o muy cercano a algn partido en
1996-97; en 2003 esa cifra cay a 9%;
los indicadores examinados recogen actitudes diferentes, que no varan del

mismo modo entre los distintos pases. Los pases no se ordenan de una nica
forma (de ms crticos a menos crticos) segn las actitudes de la poblacin
hacia los partidos, y
en particular: si se considera slo el ms importante de los indicadores (la

confianza), se observa que ni la riqueza, ni la calidad de vida, ni la calidad de
las democracias, pueden explicar por s solas la desconfianza hacia los partidos.
Dominicanos, nicaragenses y costarricenses son los que menos confan en los
partidos, pero en todos los aspectos anteriores los tres pases son muy
diferentes (especialmente Costa Rica en relacin a los otros dos).
135
136
CAPTULO
Sumando voces: el diagnstico y

las reformas pendientes
6.1 La paradoja centroamericana

Como lo resume el captulo anterior, la mayora absoluta de los centroamericanos 1
dice a los encuestadores que la democracia es preferible a cualquier otra forma de
gobierno. Mayoras todava ms amplias sostienen que la democracia puede
tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno. Un juicio an ms
favorable hacia la democracia que los dos anteriores afirma que la democracia es
el nico sistema con el que el pas puede llegar a ser desarrollado. Por lo tanto, la
democracia es hoy, en principio, el ideal y la meta para la mayora de los
centroamericanos.
Tambin se ha observado que, segn el juicio ampliamente mayoritario (o
consensual) de observadores y analistas, ahora hay ms democracia que quince
o veinte aos atrs. En consecuencia, la regin se estara acercando a lo que su
gente quiere. Sin embargo, como tambin se resume en el captulo anterior, la gente
est hoy significativamente menos satisfecha con la democracia, con sus
instituciones y con los partidos. Los centroamericanos opinan como si la regin se
Como se recordar, en este informe "la regin" estudiada incluye siete pases: Repblica Dominicana y todos los
del istmo centroamericano excepto Belice (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panam). Para evitar repeticiones tediosas el informe se refiere colectivamente a estos siete pases como "la
regin" o los pases (o poblaciones) "centroamericanas". Esta es una convencin til por razones expositivas, pero
no coincide con el uso habitual de estos trminos: nadie incluye a Repblica Dominicana en Centroamrica, y
Panam no forma parte de Amrica Central (aunque el istmo, en el sentido geogrfico del trmino, s incluye a
Panam).
Sumando voces: el diagnstico y las reformas pendientes
137
estuviera alejando de sus metas. En suma: hay ms democracia, y menos

satisfaccin con la democracia, las instituciones en general, y los partidos polticos
en particular. Para los fines del presente informe esto podra llamarse la paradoja
centroamericana.2 Y es tambin, naturalmente, una seal de alerta.
Las elites polticas de la regin tampoco estn satisfechas con los partidos
polticos. No se dispone de informacin que permita evaluar sistemticamente la
evolucin de las opiniones de los liderazgos3 , pero las consultas realizadas para esta
investigacin muestran que no estn satisfechos con los partidos: ni con su
desempeo, ni con algunas de sus caractersticas (Captulo 4). Por ltimo, los
partidos como tales, institucionalmente, son bastante menos crticos respecto a s
mismos (al menos pblicamente) que sus votantes, que sus propios lderes, y que
la mayora de los analistas y observadores externos. Pero tambin ellos exponen
algunas autocrticas, y del conjunto de la informacin que brindan surgen varios
aspectos problemticos (Captulo 3). Por lo tanto, aunque con diferentes
intensidades y nfasis, todas las voces directamente interesadas (las voces de la
poblacin, de los liderazgos, y de los propios partidos) confluyen en una visin
crtica sobre los partidos polticos.
Los juicios de las poblaciones de los pases de la regin estn determinados por
sus respectivas experiencias nacionales. Sin embargo, la paradoja y las opiniones
negativas sobre los partidos en particular estn presentes en toda la regin, que,
como se sabe, es muy heterognea. Es probable, entonces, que los factores
especficamente nacionales acten acentuando o amortiguando una imagen
negativa que resulta de causas comunes, presentes en todos los pases de la regin.
Para entender la paradoja es necesario identificar estos factores comunes. Se sabe
de antemano que la riqueza, la calidad de vida o la calidad de las respectivas
democracias difcilmente pueden ser factores decisivos, porque, por ejemplo, la
desconfianza hacia los partidos es mayor en Nicaragua y Costa Rica (Cuadro 5.2),
y los dos pases son muy diferentes entre s en todos los aspectos anteriores. La
paradoja centroamericana debera tener otras races.
En primer lugar, como ya se observ en el captulo precedente, en materia de
prioridades la mayora de los centroamericanos opta hoy por la economa antes
que por el rgimen poltico. La mitad de la poblacin (50%) aceptara que un
Se podra objetar que estas consideraciones ignoran la naturaleza precisa de la democracia que los
centroamericanos imaginan. Es perfectamente posible, por ejemplo, que para la mayora de los centroamericanos
la democracia se parezca ms a lo que O'Donnell ha llamado "democracia delegativa" (O Donnell 1997, Cap.10)
que a las ideas de los constitucionalistas y filsofos (los "expertos"). Esa democracia delegativa es claramente
insuficiente para los "expertos", y por slidas razones; entonces no sera correcto decir que la democracia a secas
(o "la democracia representativa") es hoy el ideal y la meta para la mayora de los centroamericanos. Como el
pensamiento de los "analistas y observadores" que concuerdan en afirmar que ahora hay ms democracia que
quince o veinte aos atrs se parece ms al de los "expertos" que al del ciudadano promedio de la regin,
entonces no habra paradoja, porque unos y otros (los analistas que ven ms democracia y los centroamericanos
que estn menos satisfechos con ella) hablan de cosas diferentes.
Sin embargo, la imagen que "expertos" y analistas tienen de la democracia impone requisitos mucho m s
exigentes que los de la democracia delegativa o sus posibles variantes (por ejemplo, para la poblacin
centroamericana "democracia" podra significar gobiernos civiles, elecciones, competencia partidaria, y apenas
algunos derechos muy bsicos). En ese caso, analistas y pblico pueden estar hablando de cosas diferentes, pero
si la versin ms exigente (la de los "expertos") mejora, es imposible que la ms laxa se deteriore.
Lo poco que se sabe sugiere que las elites polticas tambin se estaran volviendo ms crticas sobre los partidos.
138
gobierno no democrtico llegara al poder, si pudiera resolver los problemas

econmicos; slo un tercio rechaza esa idea. Una mayora an ms amplia (dos
tercios: el 66%) piensa que ms que partidos y Congreso, lo que nos hace falta es
un lder decidido que se ponga a resolver los problemas. La opcin por la
democracia vale slo a otras condiciones iguales. En las circunstancias presentes
la mayora de los centroamericanos, en principio, podra apoyar un gobierno no
democrtico encabezado por un lder decidido que resuelva los problemas
econmicos; que efectivamente los resuelva, o que tenga los atributos y recursos
necesarios para que buena parte de la poblacin crea que lo har.
En segundo lugar, las e xpectativas de la poblacin (econmicas, sociales) han
aumentado bastante ms que la capacidad de satisfacerlas. Las nuevas
democracias abren mucho ms espacio a la disidencia, la crtica, la expresin de
demandas de distintos sectores. La competencia alimenta las promesas ms o
menos irrealizables. La expansin de los medios de comunicacin, de la publicidad,
y la globalizacin de sus contenidos, muestra mundos y situaciones en principio
accesibles y mucho ms atractivos que las realidades cotidianas. La penetracin de
la radio ya es casi universal, incluso en los medios rurales de los pases ms pobres
de la regin. Los emigrantes a los Estados Unidos, que se mantienen en contacto
con (y envan remesas de dinero a) sus familias, multiplican los efectos de la
expansin de los medios de comunicacin, y sobre todo personifican la viabilidad
de las aspiraciones de acceder a un mundo mejor. Todo esto se ve reforzado por el
relativo enlentecimiento o estancamiento econmico de la regin en los ltimos
aos. Para Amrica Latina en su conjunto la CEPAL habla (a principios de 2004)
de una media dcada adicional perdida para el desarrollo. Estas circunstancias
probablemente acentuaron las preocupaciones econmicas de la poblacin. La
situacin econmica es prioritaria, las expectativas crecen, y las instituciones
polticas (y los partidos en particular) no son capaces de satisfacerlas. Los
centroamericanos ya ni siquiera parecen creer que lo estn intentando realmente (y
por eso no inspiran confianza).
En tercer lugar, y a pesar de todas las reformas y progresos institucionales, la
democracia en s misma es todava una obra en construccin. En la regin no
parece razonable hablar de democracias consolidadas excepto en el caso de Costa
Rica. En todos los pases quedan muchos problemas pendientes. La suma de todos
estos factores desemboca en un desencanto con la democracia, desencanto visible
en las encuestas. Todo esto tambin contribuye a fortalecer las prioridades actuales
de los centroamericanos: primero la economa. Esta insatisfaccin con la
democracia tambin afecta, naturalmente, a sus instituciones centrales y a los
partidos polticos. Puesto que ahora son los responsables del gobierno (y lo han
sido desde la llegada de la democracia), los partidos han pasado a ser parte del
problema, y no de la solucin.
La conclusin es simple y dura. Aunque ahora haya ms democracia que
antes, no atiende las prioridades de los centroamericanos. Las atiende menos que
antes, aunque slo sea porque las expectativas son mayores. Y la acumulacin de
estas expectativas insatisfechas puede erosionar el apoyo no ya a las instituciones
reales, sino a la idea misma de democracia (Grfico 5.4). Estas consideraciones son
consistentes con lo que la reflexin conceptual y la evidencia comparativa sugieren.
139
En cuanto a lo primero, como lo record Felipe Gonzlez en Davos, a principios de

2003, el problema de la legitimidad es siempre doble: legitimidad de origen y de
ejercicio, y [en Amrica Latina] la de origen, conseguida en las urnas, no ha ido
acompaada de la de ejercicio en la ejecucin de los programas prometidos ... [y
por lo tanto] es natural que el fenmeno de debilitamiento de la confianza
democrtica se haya extendido por el continente, con escasas excepciones4 .
En cuanto a la evidencia comparativa: durante la dcada 1992-2001 las tasas
de crecimiento del PIB per capita ms bajas de los diecisiete pases de Amrica
Latina continental ms Repblica Dominicana fueron, segn los datos de la
CEPAL, las de Ecuador, Venezuela y Paraguay, en ese orden descendente.
Precisamente a comienzos de la dcada siguiente en esos mismos tres pases
ocurrieron crisis polticas extremadamente agudas, de las ms graves registradas en
toda la regin 5 . No es razonable pensar que se trata de una simple coincidencia:
ms bien parece que la ausencia de legitimidad de ejercicio (o legitimidad
negativa), acumulada persistentemente a lo largo de una dcada, fue uno de los
principales factores que finalmente condujeron a una crisis de las respectivas
democracias6 .
6.2 Las implicaciones de la paradoja y los problemas de los partidos

De todo lo anterior resultara que las metas y modelos (sociales, econmicos,
polticos) de la poblacin centroamericana, y en ltima instancia tambin de sus
elites, son mucho ms ambiciosas que lo ofrecido por las realidades actuales. Si a
toda la regin le falta mucho para acercarse a esas metas, es necesario avanzar
(atendiendo las prioridades de la poblacin) apenas para no perder legitimidad de
resultados. Lo nico que puede calmar o atenuar las insatisfacciones y las frustraciones es el cambio sostenido en la direccin deseada. Cambios acumulativos,
ao tras ao, durante un perodo de tiempo suficiente para que los progresos sean
claramente visibles y los temores e inseguridades cedan. Estas imgenes colectivas,
como las reputaciones personales, necesitan muchos aos para crecer (aunque
pueden destruirse rpidamente).
A las consecuencias de la paradoja es necesario sum ar los problemas de los
partidos. Las crticas sobre los problemas internos de los partidos (clientelismo,
renovacin de liderazgos, corrupcin) son esencialmente polticas (o tico polticas), y a priori, al menos a corto plazo, deberan ser relativamente
independientes de la evaluacin del desempeo de los partidos (incluyendo los
resultados econmicos y sociales de sus polticas). En la opinin de las elites esto es
efectivamente as (Cuadro 4.6). De los tres aspectos, el mencionado ms
frecuentemente como problemtico por los consultados fue la corrupcin poltica,
4
Felipe Gonzlez habla aqu de toda Amrica Latina, incluyendo la regin centroamericana. Es posible que la
paradoja centroamericana sea slo la versin regional de una paradoja mayor, latinoamericana. Para verificar
esta conjetura sera necesario un estudio que excede ampliamente las posibilidades de este informe.
De esas tres crisis, a principios de 2004 la paraguaya pareca estar en vas de estabilizacin, aunque todava
precariamente; la ecuatoriana segua su curso, de pronstico incierto, y la venezolana pareca acentuarse.
"Uno de los principales factores"; no se trata de determinaciones absolutas.
140
y es el que ms influye en el ndice de problemas internos de los partidos

presentado en el Captulo 4. Los principales resultados expuestos all son consistentes con la informacin que proviene de otras fuentes (por ejemplo, Kaufmann et
al., 1999, 2003).
6.3 El diagnstico
Aproximadamente a dos dcadas de comenzada la construccin de la
democracia en la regin, los progresos iniciales se estancaron. Desde la perspectiva
de las poblaciones centroamericanas la falla principal no est en la naturaleza y
caractersticas de las instituciones polticas, partidos incluidos, sino en su
incapacidad para atender las prioridades de la gente (los problemas econmicos).
Para los centroamericanos las polticas (policies) econmicas y sociales de los
constructores de la democracia estn fracasando. Aunque el atractivo de la
democracia ha disminuido, sigue siendo vista como una meta, como el mejor de los
posibles regmenes de gobierno. Pero la mayora tiende a verla como un lujo tal vez
postergable hasta la llegada de tiempos mejores. Si alguna alternativa no
democrtica ofreciera seguridades razonables de solucin de los problemas
prioritarios, la democracia y los partidos podran quedar de algn modo en
espera, suspendidos. La experiencia histrica muestra que estas suspensiones
(de la democracia, de los partidos) suelen ser presentadas como un requisito, una
condicin necesaria para poder enfrentar los problemas reales. Este clima de
opinin favorece la emergencia de liderazgos extrapartidarios, o eventualmente
partidarios, pero no democrticos.
De aqu no se sigue que la democracia est en grave peligro a corto plazo7 .
Las respuestas que ciudadanos insatisfechos y hasta enojados dan a los
encuestadores no permiten, por s solas, pronosticar el futuro de los regmenes
polticos en los que viven. Pero, en primer lugar, pueden mostrar (como parece ser
el caso) que en la regin hay un potencial de inestabilidad poltica y riesgo
democrtico que ya no es desdeable, y que adems est creciendo. En segundo
lugar, indican que al menos a corto plazo la responsabilidad sobre el rumbo de la
consolidacin democrtica recae, cada vez ms pesadamente, en los liderazgos
polticos.
Las elites, como la ciudadana, estn claramente insatisfechas con los partidos
(con su performance: su gestin, sus polticas y los resultados de esas polticas).
Pero a diferencia de los votantes, prcticamente ninguno de los lderes consultados
parece creer que la democracia o los partidos son lujos postergables hasta la llegada
de tiempos mejores8 . Para las perspectivas de la democracia este es, sin duda, un
7
A fin de cuentas, las crisis ecuatoriana, paraguaya y venezolana arriba citadas han sido extremadamente graves
y prolongadas, pero an no han llegado a su desenlace, y todava podra ocurrir que alguna o todas ellas
culminaran con un reequilibramiento de sus respectivas democracias.
Como en el presente estas ideas son polticamente muy "incorrectas", es posible que algunos consultados no
hayan sido enteramente francos en estas materias. Pero a juicio de los que realizaron las consultas y de los que
las leyeron cuidadosamente, la gran mayora parece sincera, y su pensamiento ms general es el indicado en el
texto.
141
resultado muy positivo de la investigacin. Sin embargo, por s solo no asegura un

curso futuro de los acontecimientos favorable para la democracia, porque minoras
relativamente muy pequeas de las elites, en las circunstancias apropiadas, pueden
actuar decisivamente contra la voluntad de las mayoras. Y una de las
circunstancias apropiadas potencialmente ms importantes es el clima de la
opinin pblica, que, como se ha visto, hoy encierra un potencial de inestabilidad
poltica y riesgo democrtico no desdeable. Por eso es tan necesaria la
consolidacin e institucionalizacin de los partidos (porque disminuye la
probabilidad de emergencia de liderazgos intra partidarios antidemocrticos), y por
eso es tan problemtica la eventual emergencia de liderazgos fuertes extra
partidarios (por lo que muestra la historia latinoamericana).
6.4 Hacia el futuro

Los pases centroamericanos han llevado adelante muchas reformas durante
las dos ltimas dcadas de construccin democrtica.9 Para profundizar y consolidar la democracia, y para mejorar el funcionamiento de sus sistemas polticos,
todos ellos han diseado y puesto en prctica polticas especficas dirigidas a:
aumentar la transparencia del financiamiento de los partidos;

estimular la participacin electoral;
aumentar la libertad de eleccin de los votantes;
fortalecer las instituciones de contralor;
fomentar las instancias de dilogo, y
democratizar las fuerzas armadas y afirmar su sometimiento al poder civil.
Desde que comenzaron sus transiciones democrticas, todos los pases

reformaron sus constituciones, refinaron parte de sus reglas electorales para elegir
legisladores o presidente desde 1988, crearon instituciones de contralor como la
Defensora del Pueblo entre 1985 y 2001, y salvo Costa Rica, que los tena desde
mucho antes, el resto introdujo mecanismos para financiar a los partidos polticos
con dinero pblico entre 1974 y 1997. Entre 1988 y 1999 todos los pases
redujeron la cantidad de armamentos y el presupuesto militar, y en ese perodo la
cantidad de efectivos se redujo en aproximadamente 125 mil personas. Panam fue
incluso ms lejos, y se convirti en el segundo pas centroamericano en abolir sus
fuerzas armadas. En sntesis, la regin experiment un vigoroso proceso de
reformas institucionales 10 , y en buena parte es precisamente gracias a este proceso
de reformas que ahora hay bastante ms democracia que dos dcadas atrs. Este
es un juicio consensual entre los observadores internos y externos. Sin embargo,
Las principales fuentes de informacin utilizadas aqu son LPI y los informes sobre el Estado de la Regin del
PNUD (1999, 2003).
10
Referencias bsicas sobre el marco institucional de los partidos y la problemtica de este informe se encuentran
en Bendel (1999), Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2000), Jost (1997), y Nohlen, Picado y
Zovatto (2000).
9
142
toda esta actividad reformista no impidi que la regin llegara a la situacin

esquemticamente resumida en el diagnstico de la seccin precedente. Frente a
esta constatacin es razonable preguntarse: an ms reformas?
Es posible que algunas o muchas de las reformas de las dos ltimas dcadas
(seguramente no todas: sera insensato pensar que todas ellas fueron acertadas y
no tuvieron su carga normal de errores) hayan sido ms tiles que lo que a primera
vista podra parecer. Los polticos experimentados dicen a veces que lo que se evita
(lo que no ocurri) puede ser tan o ms importante que lo que efectivamente se
hace. Se podra argumentar que sin el impulso reformista de los ltimos aos la
situacin podra ser ms difcil (o mucho ms difcil) que la actual. El desencanto
de la poblacin con la democracia y los partidos podra haber crecido ms
velozmente; las fallas que los lderes ven en los partidos podran ser ms graves an;
y en alguno (o algunos) de los pases centroamericanos la situacin podra haber
derivado en una crisis del tipo de las registradas en Ecuador, Paraguay o Venezuela.
Estas reflexiones son muy pertinentes, pero es imposible probarlas. El caso a favor
de las reformas debe (y puede) sostenerse sobre otras bases.
En primer lugar, el argumento de la postergacin de la democracia hasta
tiempos mejores, para facilitar la llegada de esos tiempos mejores, es un argumento
popular entre muchos aspirantes a salvadores de la nacin, pero es falso. La
democracia no es una panacea (no garantiza ms desarrollo); sin embargo,
partiendo de definiciones simples pero robustas, como las empleadas en este
informe, la evidencia acumulada durante la segunda mitad del siglo pasado
muestra un caso claro (econmico y social) a favor de las democracias, incluso en
los pases pobres. Democracias y no democracias muestran niveles similares de
crecimiento, pero en las democracias el PIB per capita crece ms, la distribucin
del ingreso es mejor, y tambin es mejor la calidad de vida para los ciudadanos (y
especialmente para las ciudadanas)11 .
En segundo lugar, el buen gobierno no es slo un lujo reservado para los
ricos, como la democracia en s misma tampoco lo es. Se dispone ya de un
creciente nmero de investigaciones que muestran, empricamente, que la calidad
de las instituciones es de alguna manera medible, y que esa calidad es muy
importante para el desarrollo. Se discute sobre muchos detalles del argumento y
sobre sus instrumentos, pero, en conjunto, las crticas ms vigorosas de esta
literatura no sostienen que sus conclusiones sean enteramente falsas o irrelevantes;
ms bien afirman que otros factores (como la geografa y el clima, por ejemplo) son
ms importantes 12 . Los anlisis economtricos de una vasta base de datos (ya
citada) creada para el Banco Mundial tratan de medir la magnitud de los impactos
de distintos aspectos del buen gobierno en materias econmicas y sociales, con
Estas son las principales conclusiones de un estudio que abarc 135 pases entre l950 y 1990. El crecimiento del
producto fue aproximadamente igual en las dos clases de rgimen (democracias y no democracias), pero como
el crecimiento poblacional de las democracias fue ms bajo, el crecimiento de su producto per capita fue ms alto
(Przeworski et al., 2000).
12
Algunas referencias bsicas para no especialistas interesados en la problemtica poltica centroamericana son
Acemoglu, Johnson y Robinson (2001), y Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002), ambas favorables al argumento
de la importancia de las instituciones, y Sachs (2000) para una opinin divergente.
11
143
algunos resultados muy notables. Por ejemplo: una mejora en el control de la

corrupcin desde un desempeo relativamente pobre hasta uno apenas
promedio conducira en el largo plazo, aproximadamente, a multiplicar por cuatro
el ingreso per capita, a reducir la mortalidad infantil en magnitudes similares, y a
ganancias significativas en materia de alfabetizacin (Kaufmann 2003)13 . El ejemplo
anterior es relevante porque, a juicio de los lderes consultados para esta
investigacin, la corrupcin sera una de las fallas ms importantes de los partidos
centroamericanos.
En tercer lugar, finalmente, la naturaleza de las instituciones, los partidos polticos o las personas no se puede cambiar por decreto. Lo que s se puede cambiar
es el marco en que desenvuelven sus actividades. Ese marco debe incluir un
conjunto de estmulos apropiados, y la vigencia de ese marco debe ser real y visible
(incluyendo la aplicacin de sanciones vigorosas a las conductas desviadas). Estos
cambios nunca son sencillos, porque usualmente tienen costos para aquellos que
pueden impulsarlos. En ocasiones, sin embargo, esos costos pueden ser ms bajos
que los de las alternativas, y es posible que este sea el caso para los partidos de la
regin. Aunque as fuera, en una democracia slo los partidos mismos pueden
llevar adelante cambios de esta naturaleza, y el primer paso es una discusin y
clarificacin de los problemas. El objetivo de este informe es, precisamente, aportar
a esa discusin.
13
Puede ser prudente, y hasta aconsejable, tomar con cierto escepticismo los resultados de estos anlisis
economtricos. Pero hay una evidencia creciente que apunta consistentemente en esta direccin, apoyada en
argumentos atendibles, y los argumentos en contrario, ms que a refutarlos, se dirigen ms bien a relativizar sus
consecuencias.
144
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148
II
Los caminos hacia la democracia
poltica en Amrica Central
Ede lbe rto Torres-Rivas
Los caminos hacia la democracia poltica en Amrica Central
149
1. El trnsito democrtico como implantacin institucional

Este trabajo sobre las democracias en Amrica Central1 se propone examinar las
causas inmediatas de su aparecimiento en el ltimo cuarto del Siglo XX y las
modalidades de funcionamiento que adquieren en los ltimos aos del mismo. No
es sino una identificacin simplista situar el proceso del cambio en esta regin como
parte de esa 'ola' modernizadora que empez a extenderse en el occidente no
desarrollado a partir de 1974 2 , como una fuerza cultural y poltica de origen externo. La 'ola' se apoy en dispares fuerzas sociales locales que le sirvieron de apoyo.
Como se explica ms adelante, en estas sociedades la influencia interna de factores
internacionales no puede desconocerse, as como no puede dejar de considerarse
el papel decisivo de actores y estructuras nacionales.
El esfuerzo explicativo se basa en dos experiencias centroamericanas, elaboradas como presupuestos que tratan de demostrarse en el conjunto del trabajo.
Uno, es el reconocimiento que la democracia, que es esencialmente electoral, est
precedida por situaciones de una gran ambigedad. Es la experiencia del rgimen
poltico que en sus procesos de cambio deja de ser una dictadura militar sin ser an
una democracia. O como lo argumenta Morlino, deja de ser un sistema autoritario
pero an no entra del todo en un genus dem ocrtico 3. Abandonar la dictadura no
En este trabajo, al hablar de Amrica Central se incluye a Panam. En el lenguaje convencional utilizado la
regin, centroamericana se refiere a los cinco pases que firmaron el tratado de Mercado Comn en 1960 y que
formaron la Repblica Federal en los aos posteriores a la independencia. Por la naturaleza de esta investigacin
las referencias a Costa Rica sern menos frecuentes.
La fecha y los procesos inherentes a una tercera ola democratizadora aparecen en el libro de S.Huntington, La
Tercera Ola, Dem ocratizaciones al final del S iglo XX, Paids, Buenos Aires, 1994.
L. Morlino, Los autoritarismos, en G. Pasquino, et all, Manual de Ciencia Poltica, Alianza Editorial, Madrid,
1993, p. 131 citado por S.R. Grajeda, El Derecho a la Informacin: anlisis del proceso de discusin y gestin
en Guatemala, Sedem/NORAD/Doses, Guatemala, 2003, p. 17.
151
es entrar a la democracia. El trnsito es un cambio gradual de rgimen que ocurre

por la concurrencia de diversos factores, pero que tiene como rasgo comn la
erosin del poder autocrtico, crisis en las cpulas dirigentes, movilizacin popular
pero represin e irrespeto a los derechos humanos. Es este un momento histrico
provisional que llamamos situacin (pre) democrtica. Esta situacin de
democracia que empieza por ser limitada y confusa, es sin embargo la base o la
condicin para que opere el otro factor, la implantacin democrtica.
La conversin de las dictaduras militares en democracias polticas es tarda
como posibilidad en Amrica Central y solo sucede a partir de los aos ochenta con
variaciones de Guatemala a Panam y con excepcin de Costa Rica. Con el fin de
la Guerra Fra se facilitan algunas experiencias propicias para la democratizacin,
tales como el fin de los conflictos armados internos, la desvalorizacin de las polarizaciones polticas e ideolgicas, la disminucin de la anarqua que es ilegitimidad.
Sin el oscuro pretexto del anticomunismo se redefinen las funciones militares. Y
ocurren elecciones libres y no fraudulentas, en un clima de competencia que ya
refleja un cierto pluralismo, candidatos civiles, libertad de expresin y elementos de
tolerancia. Ese conjunto de novedades constituye algo desconocido, inhabitual en
la historia de la regin, hechos que apuntan a una eventual y azarosa modernidad.
Son resultados que niegan el pasado y en esa medida, al no ser continuidad de una
historia sino una ruptura, inauguran una nueva poca en Amrica Central. Se trata
evidentemente de una instauracin de lo nuevo y no una restauracin de prcticas
olvidadas.
Al hablar de instauracin por un lado y de ruptura histrica, por el otro, se est
sugiriendo la propuesta que hay un momento de trnsito que consiste ms que en
prcticas ciudadanas, en procesos de implantacin de instituciones propias de la
democracia. Es decir, entendiendo bien las cosas, la transicin contiene elementos
de una implantacin. No se est proponiendo un nuevo modelo de cambio, sino
una variante de la transicin, una ruta particular de trnsito donde es til la nocin
de im plantacin por el papel que juega la dimensin externa. La idea de implantar
contiene una referencia grfica a la de traer, poner en prctica instituciones y
procesos nuevos pero adaptables a una realidad que no los rechaza. La nocin de
implantacin se apoya en la misma lgica del surgimiento y expansin del Estado
moderno, el viejo fenmeno histrico que el Estado liberal y las instituciones
polticas surgieron por vez primera en lo que 0'Donnell llama los pases del Noroeste
europeo 4 y a partir de all se han trasladado, adaptado y utilizado en medios donde
el desarrollo socioeconmico y poltico-cultural no eran los mismos.
Un par de conceptos tericos complementan lo anterior. Por un lado, la nocin
de proceso como el comportamiento de actores sociales en escenarios que ellos
solo parcialmente han construido. Los procesos sociopolticos son creaciones
histricas de esos actores, que no deben ser vistas como resultados inevitables de
estructuras de los cuales los actores son simples portadores. Por el otro, la idea
de que los actores son clases o fuerzas sociales con algn nivel de organizacin,
4
Guillermo 0Donnell, Acerca del Estado en Am rica Latina Contem pornea, Diez Tesis para Discusin, texto
preparado para el Proyecto Desafos de la Democracia en Amrica Latina, PNUD, 2003, p. 25. Estas ideas las
desarrolla el autor en otros documentos.
152
intereses reconocibles y peso histrico, capaces de influir con resultados visibles a

partir de proyectos sociales, importantes para la historia de la sociedad en que se
mueven pero que lo hacen, en ltima instancia, dentro de lmites que no pueden
traspasar.
La originalidad de la poltica es nica en tanto es contingencia histrica, pero
se asocia a lo que podemos calificar como la migracin de la poltica, resultado
directo o no siempre deseado en el que el intercambio desigual entre los pases
industriales y las sociedades en vas de desarrollo no solo es de mercancas sino
tambin de ideas. Creencias y valores, modelos de instituciones polticas que con
los libros y bienes materiales, viajaban juntos. Ha habido un proceso migratorio
desigual cuya virtud es que caminan acompaados bienes materiales y culturales.
Antes por barco, despus por avin, hoy da por ondas magnticas.
El 'desarrollo dem ocrtico' se relaciona con el hecho de que la reproduccin de
instituciones polticas es ms fcil y ms rpido de alcanzar que generalizadas
prcticas ciudadanas. La calidad del gobierno es ms importante pero ms lenta
que copiar su forma. En el contexto de la actual integracin internacional, existe
un movimiento universal hacia el sistema poltico de la democracia, que de esta
manera se adelanta, a la manera de un salto histrico, por sobre las condiciones
socioeconmicas locales. La modernizacin es un proceso que primero es de
carcter poltico y es formal en su momento preliminar. En Amrica Central la
historia de la democracia reciente remite a la nocin de procesos, oportunidades o
situaciones que facilitan la implantacin democrtica. Las modalidades de la
implantacin institucional son formas de adaptacin singular. Por ello la
democracia y su ejercicio en Amrica Central tienen que ser consideradas como
experiencias histricas particulares.
Pero el origen forneo del impulso modernizador encuentra eco en factores
internos. Los procesos democrticos en nuestros pases tambin son el resultado de
demandas y luchas de fuerzas sociales locales interesadas en el cambio poltico;
proyectos frustrados durante largos perodos de tiempo, especialmente cuando
hubo posibilidades, como ocurri en el ambiente que sigui a la segunda posguerra. A partir de estos aos es posible rastrear las posibilidades democrticas en la
regin, como lo probaron los movimientos cvicos que terminaron con la poca de
los caudillos militares entre 1944/47 5 .
A tono con los supuestos anteriores, los regmenes democrticos implantados
en la Amrica Central son ms el resultado de procesos sociopolticos que incluyen
constantes luchas populares contra dictaduras militares, que el producto de
estructuras socioeconmicas que respaldaran la modernizacin de la vida poltica.
Las (in)determinaciones que el prrafo anterior predica se explican en buena
medida porque en la implantacin democrtica operan poderosamente los actores
externos. Recurdese una vez ms que la teora de la modernizacin, desacreditada
por la historia, postul una asociacin entre progresos socioeconmicos en la
sociedad y cambios polticos democrticos. En otras palabras, la modernizacin
capitalista y la democracia se acompaan en el sentido que se explican como una
5
Se hace referencia a la cada de las dictaduras de los generales Hernndez, Ubico y Caras en El Salvador,
Guatemala y Honduras, respectivamente.
153
cierta relacin de necesidad 6. Son numerosas las experiencias que contradicen esa
necesidad a favor de una cierta independencia de lo poltico. Es decir, del juego
de los actores cuyos intereses o cuyo proyecto movilizador acta con
independencia o al margen de condiciones reconocidamente estructurales. En la
explicacin que se ver ms adelante, la democracia intenta consolidarse en
sociedades con los ms extendidos niveles de pobreza como nunca antes hayamos
tenido y en un momento en que el cambio de modelo econmico refuerza aspectos
crticos de la modernizacin econmica. Vale decir, a contrapelo de los supuestos
clsicos, la democracia poltica puede ser 'construida', en condiciones adversas
aunque sigue siendo cierto que en una economa ms desarrollada los actores
democrticos son ms fuertes y las instituciones ms estables.
Las luchas sociales y el reclamo de la democracia poltica se produjeron en el
interior de sociedades de naturaleza oligrquica, vale decir, donde el poder se
origina ms en la propiedad de la tierra que del uso del capital, que se apoya ms
en las relaciones de trabajo forzoso que en las del salario libre, ms en el recurso de
la fuerza que en el manejo ideolgico como la educacin.
El poder de las
oligarquas de la Amrica Central no fue inclusivo ni democrtico porque le bast
la fuerza a travs de la mediacin militar para asegurar el control social y el orden
poltico. Y as fue por largo tiempo, hasta la segunda posguerra, cuando el
descontento social y poltico empez a manifestarse de nuevas maneras, con
nuevos actores y mtodos y tambin, en clave anticomunista, con renovados
instrumentos de represin.
La intolerancia de la cultura autoritaria, definida como un rechazo a cualquier
forma de oposicin, constituye un antecedente poderoso a considerar. Cuando las
reivindicaciones democrticas primarias (libertad de expresin y organizacin,
elecciones, partidos polticos) se plantearon, fueron asumidas como expresiones
crticas al orden oligrquico-militar. Eran formuladas por intelectuales de clases
medias, activistas obreros y trabajadores de servicios. Los actores democrticos se
constituyeron como fuerzas subversivas en las escuelas y las universidades, en las
fbricas y barrios pobres, en las calles. No en el campo. Los campesinos fueron
aliados implcitos de un orden social que los excluy y explot siempre. En los
sesenta todo empez a cambiar con los efectos de descomposicin social de las
economas de subsistencia a raz de la modernizacin de la economa agrcola. La
diversificacin primario exportadora (algodn, azcar, carne) y la implantacin
manufacturera tuvieron efectos contradictorios en la modernizacin de estas
sociedades. Fueron proyectos de reforma incompleta, salvo en Costa Rica y
Panam, de modernizaciones que no tocaron la matriz oligrquica que continu
alimentando la naturaleza del Estado y las relaciones de poder con la sociedad.
La postulacin original de esta explicacin fue de S.M.Lipset en su clsico Political Man, Doubleday, Garden City,
NY, 1960. Las experiencias democrticas en Amrica Latina han introducido elementos de debate en que los
resultados polticos se comportan con una autonoma frente a las determinaciones econmicas. Pareciera ms
una refutacin a la argumentacin marxista, pero la teora de la modernizacin reitera la idea de que la
democracia requiere de varias condiciones econmicas. Es un tema de debate, que en situaciones lmite
confirmaran las propuestas de Lipset y sus seguidores.
154
2. Todos los caminos conducen a la democracia?

En la dcada de los setentas el orden poltico estaba en crisis en la regin y
como ocurri siempre, ms agudamente en unos pases que en otros. El Estado
cuid el orden social con un brutal despliegue de violencia contra la oposicin y
junto a otros fa ctores socioeconmicos -pobreza campesina, aumento de las
desigualdades, exclusiones- aliment la crisis poltica que fue en aumento. La
represin estatal produce efectos desordenadores en tanto no impide sino
acrecienta la movilizacin/participacin de grupos populares a quienes el 'appeal'
revolucionario entusiasma. La influencia de la revolucin cubana se presenta con
toda la fuerza de un ejemplo victorioso de una insurgencia de clase media y
popular; y el descontento estalla en sucesivos momentos como proyecto
revolucionario en Guatemala, Nicaragua y El Salvador. Por qu no en Panam,
Costa Rica u Honduras?
No es posible hacer aqu un anlisis regional que parta del reconocimiento de
las similitudes en la historia reciente de las seis sociedades. Es cierto que hay rasgos
homogneos en toda la regin que permiten formular generalizaciones. Pero las
singularidades locales enriquecen la finalidad comprehensiva que se pretende
alcanzar. La Amrica Central es homo amos a ocupar.
Diversas son las experiencias nacionales de la implantacin de la democracia
electoral en Amrica Central. El cambio de instituciones y formalidades
democrticas, que es cambio de rgimen, empieza a producirse en el primer
quinquenio de la dcada de los ochenta que corresponde al peor momento de la
crisis de la deuda externa. Las circunstancias son parcialmente paradjicas pues
la profunda crisis poltica de los aos setentas ocurri en el seno de un largo
perodo de crecimiento econmico especialmente importante en el primer lustro de
esa dcada, 5.1% de crecimiento del PIB8 .
Ninguna conclusin fcil puede
extraerse de estas contradictorias circunstancias, pues la crisis poltica no es
consecuencia de la econmica ni las oportunidades democrticas se explican por el
estancamiento.
Examinemos primero los casos extremos, all donde el cambio del rgimen
poltico ocurre en terrenos autoritarios, a partir de dictaduras militares que entran
en crisis como en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. No son transiciones que se parezcan al modelo sudamericano que puso fin a los regmenes
autoritario-burocrticos que con aguda pertinencia analiz O'Donnell y
compaeros. Se trata inicialmente de un trnsito en que los actores dirigentes y sus
proyectos no son claramente democrticos. La conversin del rgimen militar
ocurre con variaciones que conducen a situaciones protodemocrticas. Ya no son
dictaduras pero en su metamorfosis gradual o en el complejo proceso de implantacin se parecen a eso que se llama con cierta impropiedad illiberal demo7
De nuevo, como resultado de la heterogeneidad de situaciones, es necesario excluir a Costa Rica en este trecho
de la explicacin. Nos ocupamos de ella, como la democracia ms vieja de Amrica Latina, en la ltima parte
de este trabajo.
Despus de 1958 la regin tiene un crecimiento del PIB del 5.0% promedio para toda la regin, que se prolonga
hasta 1977/78. Entre 1970 y 1975, crece al 5.1%. Despus empieza a caer y llega a ser en 1985 de -0.1 y en
1989, del 1.5%. Centroam rica en Cifras, IICA-FLACSO, San Jos, 1991, cuadro 1.1.2, p.25.
155
cracies9 y que en este trabajo calificamos como sociedades experimentando transitoriamente una situacin democrtica provisional10 . Es en este escenario donde
ocurre la implantacin democrtica de cuyo xito depende que se constituya un
ms definido rgimen democrtico, una democracia electoral. Son dos momentos
de un mismo proceso, pero con sustitucin gradual de sus actores.
a) C o nflict o s y gue rra: sit uacio ne s d e mo crt icas
Con base en las experiencias de Guatemala y El Salvador se puede argumentar
que la constitucin de situaciones dem ocrticas11 se explica porque son los mismos
regmenes militares autoritarios los que convocan a elecciones razonablemente
democrticas, en el seno de la guerra fratricida, sin que se haya completado el
proceso de democratizacin poltica, sin que se hayan desmantelado las
instituciones del antiguo rgimen, con la activa preeminencia militar, con
continuidad en la violacin de los derechos humanos, con una participacin an
no plena de la masa ciudadana. En resumen, el Estado no ha cambiado. La
recomposicin del Estado como autoridad y organizador/gestor de la vida social,
como representacin orgnica de la nacin y de la sociedad, garanta legal del
orden y ejecutor legtimo de la fuerza, no se ha producido.
El momento de la situacin dem ocrtica, transitoria y con poca fuerza por s
misma para perdurar, puede evolucionar y de hecho fue cambiando como
resultado de complejos fenmenos estrechamente conectados: el fin de conflicto
armado que supone el cambio de las demandas guerrilleras, cambios en la elite
militar y en las alianzas con la burguesa empresarial, nuevas relaciones
interestatales, urgencia de la recomposicin econmica. Dos fenmenos explican
la transformacin de la ambigua situacin democrtica: la implantacin de una
estructura poltico-electoral y la celebracin de elecciones sucesivas y el apoyo de
la comunidad internacional, donde el respaldo norteamericano a los nuevos actores
resulta decisivo. Las variaciones de pas a pas no slo dependen de sus historias
previas, del peso de sus herencias manifiestas en la naturaleza de sus actores y sus
intereses sino tambin de la coyuntura internacional. Introducimos aqu una
proposicin explicativa, algo ms que una hiptesis, propiamente una
generalizacin inductiva: en los casos de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, la
naturaleza y los porm enores de la guerra civil (o del conflicto arm ado) y las
m odalidades de cm o se les puso fin explican las particularidades nacionales que
fue adoptando el proceso de dem ocratizacin en curso.
i) Nicaragua
El caso ms complejo es el de Nicaragua. Una larga cadena de luchas pacficas
19
F.Zakaria, The Rise of Illiberal Dem ocracy, Foreign Affairs, 76 (Nov-Dec. 1997), p. 22 y citado tambin por
Edmundo Jarqun en su trabajo Democracia y Desarrollo, publicado en Nuevas cuestiones sociopolticas en
el escenario interamericano , Ed. TRILCE, Celia Barbato, Coordinadora, Uruguay, 2002.
10
En otro trabajo, por publicar, llamamos a esta situacin pre dem ocrtica como la primera etapa de la transicin
por referencia a la segunda etapa, que ya es la democracia electoral.
11
Siempre que se hable en este trabajo de situaciones (pre) democrticas se est pensando en su inherente carcter
provisional.
156
contra el rgimen dinstico de los Somoza, desde 1943, desemboc en una

organizacin poltico militar, el Frente Sandinista de Liberacin Nacional. Tambin
fue prolongado el accionar militar del FSLN que slo cobr fuerza a finales de 1977
al extender acciones exitosas a todo el territorio nacional12. Para la finalidad de este
trabajo es importante sealar la amplitud de fuerzas sociales que se incorporaron a
la lucha contra la dictadura: clases medias, mediana burguesa, obreros y
trabajadores de diversos oficios y otros sectores populares y un parcial apoyo
campesino. Tambin fue importante el efecto Carter como expresin de un
apoyo crtico a la burguesa somocista y al rgimen.
La coalicin multiclasista encabezada por las fuerzas guerrilleras, especialmente
por la fraccin tercerista del FSLN, aisl polticamente al rgimen que debi
enfrentar, adems, la combinacin de diversas formas de accionar violento. El
asesinato de Pedro Joaqun Chamorro alter la correlacin clasista en la oposicin.
Fueron particularmente decisivas las insurrecciones urbanas y la extensin de las
lneas de combate en todo el pas, que tuvieron a la Guardia Nacional a la
defensiva. En el seno de la crisis del orden poltico tan fuertemente cuestionado
fue evidente la debilidad del Estado, que explica cmo el retiro del apoyo
norteamericano (16 julio 1979) provoc la fuga de Somoza y un grupo de altos
oficiales y el consiguiente desplome del rgimen. Los sandinistas entraron en
Managua el 19 de julio de ese ao.
Para efectos de este trabajo es pertinente preguntarse cul ha sido la contribucin de la revolucin sandinista a la democracia? El FSLN en sus programas
siempre fue partidario de la democracia participativa, lo que los llev a organizar in
extenso a casi todos los grupos de intereses sociales del pas. Fueron los creadores
de una extensa sociedad civil popular pero fuertemente influida desde el Estado, lo
cual es una contradiccin conceptual. Formaron inicialmente un Consejo de Estado
de carcter corporativo, que no funcion. En 1984, forzados por la guerra mercenaria provocada por Estados Unidos desde 1982 y que debilit las bases legales
y polticas del rgimen, entraron sin convicciones en la experiencia de la democracia representativa. Realizaron elecciones parlamentarias y generales en octubre
de 1984, en el peor momento de la guerra de intervencin. Las elecciones, con
gran supervisin internacional, fueron calificadas como libres, competitivas y justas.
El Dr. Arturo Cruz, candidato de un sector importante de la oposicin, se retir en
el ltimo minuto 13 .
Fueron las prim eras elecciones dem ocrticas en la historia de Nicaragua, en un
escenario que no lo era plenamente. La organizacin y participacin popular sin
precedentes lograda por el sandinismo y las elecciones de 1984 crearon una tpica
situacin dem ocrtica. Los grados de participacin se ampliaron y la negociacin
de paz condujo (ver ms adelante) a las elecciones de 1990 donde el FSLN al
reconocer su derrota admiti el carcter incierto de los resultados en una
democracia, dando as una importante contribucin a la cultura democrtica. Con
12
En julio de 1977 el general Somoza sufri un infarto que abri problemas polticos para su eventual sucesin. No
es posible entrar en detalles acerca de la fragilidad de las alianzas en torno a Somoza.
13
Hoy da, veinte aos despus, se sabe por declaraciones suyas, que se retir por la fuerte presin norteamericana.
Fuente: informacin personal.
157
estas elecciones el pas entra en la fase de una democracia electoral en trance de

institucionalizacin.
ii) El S alvador
Al igual que el caso anterior, la crisis poltica en El Salvador tambin tuvo una
larga gestacin, aunque las organizaciones guerrilleras solo se formaron en los
setentas y a contrapelo del paradigma de ser un diminuto pas sin montaas14 .
Surgieron como la sedimentacin de largos aos de sangrientas luchas sociales y
polticas por la democracia y la participacin, todas ellas inicialmente luchas
pacficas frustradas y reprimidas. Constituy una prueba de ello el escandaloso
fraude electoral en 197715 , que convenci a muchos que frente a la dictadura militar
no hay opciones legales; creci una intensa y violenta movilizacin urbana que
culmina con el asesinato del Arzobispo Romero en 1979. El clima insurreccional
hizo evidente que ya el sistema haba perdido el respaldo de importantes sectores
sociales. El golpe de Estado de los coroneles en septiembre de 1979 y la formacin
de una junta cvico-militar seal el fin del predominio castrense y el inicio de la
crisis en el seno de la lite empresarial/militar. Los dispersos grupos guerrilleros en
un acto de madurez formaron el Frente Farabundo Mart para la Liberacin
Nacional (FMLN) en julio de 1980; apresurados, lanzaron el 20 de enero de 1981
un llamado a la ofensiva final. Este fue el inicio de una autntica guerra civil, con
todos sus trgicos componentes y que se prolong por ms de una dcada. Se
pele en casi todo este pequeo pas, con un importante apoyo campesino y con
respaldo de masas urbanas.
El cruento enfrentamiento no fue nunca el de 'la nacin contra el Estado' como
lo simboliz en Nicaragua la lucha contra la dinasta. Tampoco fue siempre una
lucha guerrillera, pues adopt la modalidad adulta de una guerra de posiciones y
dej la impresin, por momentos, de ser una lucha de clases por los intereses que
estaban en juego. El ejrcito nacional pudo resistir las iniciativas del FMLN por la
total renovacin tcnica que produjo el apoyo norteamericano y por el sostn
financiero al rgimen que hizo de la democracia as sostenida, la ms cara de
Latinoamrica. Despus de la toma de la ciudad de San Salvador en noviembre
de 1989 por la guerrilla fue evidente que all la victoria no sera ni fcil ni pronta
para ninguna de las partes. El asesinato de los jesuitas de la Universidad Catlica
aisl a los militares e hizo difcil el apoyo norteamericano. Ya las conversaciones de
paz se haban iniciado y culminaran en enero de 1992.
En el terreno poltico se repiti aqu la paradoja de la liberalizacin del
rgimen en el seno de la guerra. El Pacto de Apaneca (marzo, 1982) suscrito por
los partidos polticos, que eligen a Alvaro Magaa como presidente fue a su manera
14
Durante mucho tiempo el calco del modelo cubano sentenciaba que la estrategia insurreccional solo poda tener
xito en pases de geografas grandes y arrugadas, con montaas protectoras. El ejemplo salvadoreo debe ser
motivo de mayor estudio pues fue una guerra civil sostenida durante una dcada, en un espacio de 25 mil
kilmetros cuadrados.
15
En esta ocasin un amplio frente cvico postul a un militar, el General Claramount, que sus congneres vetaron
porque no era el designado por la cpula militar. Las elecciones las gan el General Romero. Ya antes, en 1972,
el coronel Molina gan la presidencia fraudulentamente.
158
una legitimacin del poder contrainsurgente. A partir de ah la grieta antiautoritaria ya mencionada, va creando una situacin dem ocrtica con la eleccin de
la Asamblea Constituyente en 1982, luego con la del jefe demcrata cristiano
Napolen Duarte en marzo de 1984. Fueron estas tambin aqu las primeras
elecciones democrticas en el siglo XX. Posteriormente, 1989, fue electo Alfredo
Cristiani, del partido derechista ARENA. Mientras la guerra planteaba la lgica de
los hermanos/enemigos, la sociedad poltica se mova en una direccin
democratizadora con base en la nocin de los hermanos/contendientes, forzando la
implantacin institucional que va definiendo tambin aqu una situacin
dem ocrtica. Ni Duarte ni Cristiani eran dictadores y sus elecciones no fueron
fraudulentas, pero la guerra mantena en pie muchas instituciones y prcticas
autoritarias, entre otras, las matanzas campesinas, de estudiantes, de sacerdotes.
iii) Guatem ala
Distinta es la experiencia en Guatemala porque las races del descontento social
se alimentaron con la derrota del proyecto nacional-popular de Arbenz (1954) y
con las dificultades y la feroz represin anticomunista de los sucesivos gobiernos
militares para legitimar su gestin (1954-1970)16 . En este pas no hubo guerra civil
sino dos alzamientos guerrilleros, uno de corta vida (1965/68) animado por la
versin debreyana del foquismo; y otro de ms largo aliento impulsado por tres
organizaciones guerrilleras17, que sufri una derrota estratgica a manos del ejrcito
en 1982 aunque mantuvo una presencia endmica por 14 aos ms. Se unificaron
despus de la derrota, en 1983 con el nombre de Unin Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG). Lo que hubo en este pas durante 36 aos no fue un
conflicto armado interno sino una represin permanente, un Estado con rasgos
totalitarios que asesin sistemticamente tambin a la oposicin democrtica, civil
y pacfica.
La victoria militar -si as pudiera calificarse- no fue propiamente frente a la
guerrilla sino contra las comunidades indgenas que simpatizaban con ella. Se
aplic de forma brutal una campaa de tierra arrasada en zonas rurales, con un
saldo genocida de ms de 600 aldeas incendiadas y ms de 50 mil muertos18. El
ejrcito organiz (1982) las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), incorporacin
forzosa de casi un milln de campesinos a la lucha antiguerrillera y que tuvo dos
efectos perniciosos. Convirti a las PAC en violadores sistemticos de los derechos
humanos e hizo del conflicto un enfrentamiento entre indgenas. Sin guerra civil
hubo aqu cuatro veces ms muertes que en Nicaragua y el doble que en El
Salvador. El asesinato de centenares de cuadros polticos y de dirigentes de los
movimientos sociales dej a la URNG sin vnculos con las masas populares; se aisl
16
Surgi aqu un intento guerrillero prematuro, ejecutado por militares hacia 1962. El llamado Movimiento 13 de
Noviembre, que despus de varias peripecias ideolgicas termin fundindose en las FAR, la organizacin
guerrillera de la segunda mitad de los sesenta. Vid supra.
17
La ms importante de ellas fue el Ejrcito Guerrillero de los Pobres (EGP), la Organizacin del Pueblo en Armas
(ORPA) y las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR); particip tambin una representacin del Partido Guatemalteco
del Trabajo. No es posible extenderse en la descripcin de estas organizaciones.
18
Comisin de Esclarecimiento Histrico, Mem orias del S ilencio, Guatemala, 1999,Vol. V, pg. 41.
159
hasta que las negociaciones de paz le dieron una importante figuracin poltica.
El aislamiento y el descrdito internacional de la dirigencia militar, los excesos
y rivalidades de poder y la corrupcin en su interior provocaron una ruptura en la
cpula del ejrcito que se manifest en la forma de dos golpes sucesivos. Uno,
contra el general Lucas Garca (marzo,1982) y luego otro, contra su sucesor, el
general Ros Montt (agosto,1983). El nuevo golpista, general Meja Vctores en esta
situacin de ilegitimidad, represin y crisis, convoc a elecciones para Asamblea
Constituyente (1984) y presidenciales (1985). La crisis del poder autoritario crea
tambin aqu posibilidades democrticas. La nueva Constitucin y la eleccin sin
fraude del democristiano Vinicio Cerezo ratificaron la fractura de la dictadura
militar, creando tambin en Guatemala otra versin de lo que venimos calificando
como una situacin dem ocrtica. La implantacin de instituciones como el
Tribunal Supremo Electoral y la Corte de Constitucionalidad ya establecen
diferencias con la dictadura militar, pero las violaciones a los derechos humanos
apenas disminuyeron.
b ) Transicio ne s ind ucid as d e sd e e l e xt e rio r
Ya es obvio recordar que en la historia de la Amrica Central el papel
desempeado por actores externos ha sido siempre decisivo y de mltiples maneras, al punto que en una versin vulgar se lleg a creer que no suframos una
condicin dependiente sino colonial. Ello no slo es resultado de lo que podra
calificarse como una fatalidad geopoltica, el existir como Estados nacionales
independientes en el interior del primer crculo de los intereses estratgicos de los
Estados Unidos19 y que nos hace particularmente vulnerable a sus diversas influencias. Tambin lo es por la particular adaptabilidad de los grupos poltico/militares
dominantes, sensibles a una condicin exterior subordinada; o de manera ms
precisa, por la manera como estas lites ejercitan su poder como el cuerpo
administrativo de la dependencia.
En la cultura poltica local, una fuente de legitimidad decisiva se origina en el
trato especial que el Estado nacional otorga a los intereses econmicos extranjeros
as como la obsecuencia frente a las dimensiones diplomticas y polticas del gran
vecino y en donde no se admiten alternativas20 . En otras palabras, como en su
momento lo subray la nocin de dependencia, esta no es una relacin de
enfrentamiento entre el Estado local y el poder extranjero sino la manera particular
de cmo se organiza el poder local para receptar las influencias del exterior. La
teora del imperialismo era otra cosa.
Los dos casos que se analizan de inmediato, Honduras y Panam, no son
Diversos autores han estudiado el papel de los Estados Unidos en su entorno inmediato, Amrica Central y el
Caribe. Despus del Tratado Claytor-Bulwer, de 1851, la soberana de esta regin qued bajo proteccin
norteamericana. Uno de los ltimos trabajos sobre este tpico est desarrollado in extenso en John H.
Coatsworth, Central Am erica and the United S tates, The Clients and the Colossus.
20
Por ejemplo, desde hace algunos aos, las polticas contra el negocio de los sicotrpicos han venido definiendo
exigencias nuevas que los Estados Unidos reclaman de sus Estados socios. Crece en importancia el narcotrfico
y paralelamente un poderoso reclamo de colaboracin mltiple que los pases centroamericanos aceptan incluso
en evidente violacin de su soberana.
19
160
paradigmas extremos de esas relaciones de dependencia, pues de hecho toda la

regin lo ha sido. Aparecen consideradas aparte porque en ambos pases no hubo
guerra civil pero experimentaron algunos de sus efectos y revivieron formas
imperialistas en su vida poltica, que se consideraban ya precluidas. Y esta
condicin para-blica contribuy a sus peculiares caminos de llegada a situaciones
dem ocrticas singulares, que facilitaron la implantacin institucional que luego
deriv en la constitucin de regmenes democrticos.
i) Honduras
Este fue un pas de autoritarismos militares y civiles dbiles respaldados por un
bipartidismo que se origin en las guerras de facciones entre liberales y
conservadores a finales del XIX. Su historia poltica ha transcurrido cruzada por
golpes de Estado, deslealtades entre caudillos rurales que practicaron el clientelismo
armado hacia adentro y la sumisin pasiva a los norteamericanos, hacia afuera. La
dcada de los setenta se reconoce distinta por el sentimiento patritico de unidad
nacional que provoc la guerra con El Salvador (1969). Resultado de esa
conmocin cvica fue un pacto entre el Partido Liberal y el Nacional, que olvidando
sus rivalidades personalistas permiti elegir en marzo de 1971 a Ramn Cruz como
presidente de los hondureos. La democracia electoral pareci ser el sucedneo de
un poder militar que se vena consolidando con la creacin del Consejo Superior
de las Fuerzas Armadas (CONSUFAR).
Pero el fervor ciudadano fue inferior a una cultura poltica calificada por el
rijoso deseo de poder de polticos y militares. La experiencia pactista,
protodemocrtica, que don Ramn simboliz, termin con el golpe del 4 de
diciembre de 1972 que llev de nuevo al poder al caudillo, general Oswaldo Lpez
Arellano 21 . Fue esta una regresin tambin pactada porque la usurpacin del
general populista fue abiertamente apoyada por las organizaciones de los
empresarios y del movimiento sindical-campesino.
La dcada de los setenta, que en los tres pases vecinos se caracteriz por una
crisis social que, como vimos, aliment explosiones de violencia revolucionaria,
tuvo en Honduras un desenlace distinto. Se produjo aqu una experiencia
reformista en el mbito agrario bajo conduccin militar que explica en parte porqu
no se produjo una crisis revolucionaria. Hay varias razones objetivas que apartaron
al pas de ese destino. Resalta la ausencia de una poderosa oligarqua terrateniente
en el sistema de dominacin al estilo salvadoreo/guatemalteco. Ese espacio
poltico fue ocupado por los poderosos intereses del enclave bananero. La ausencia
del gran latifundio se acompaa con la existencia de una extendida franja de
minifundistas de subsistencia, en posesin precaria pero no disputada de sus tierras,
aislados entre s, que slo reclamaban el reconocimiento legal22 de sus tenencias.
Las demandas sociales venan del proletariado agrcola de la plantacin bananera
Esta informacin se encuentra en numerosos textos. Puede consultarse a L. Bethell (ed) Historia de Am rica
Latina, tomo 14, La Am rica Central desde 1930. Para Honduras, Cap. 4, preparado por V. Bulmer-Thomas.
22
En los cincuentas, el 31% de la tierra era del Estado y el 17% eran ejidos comunales, cf: Mario Pozas, El
Movim iento Cam pesino en Honduras, Guaymuras, Tegucigalpa, 1981, p. 12.
21
161
por salarios y otros derechos propios de una condicin ms moderna 23. Una
polarizacin social arcaica y la ausencia de capas medias urbanas es otro factor que
ayuda a comprender la debilidad de las protestas sociales24 y su canalizacin/representacin por los partidos tradicionales.
Pero otro factor explicativo de la excepcionalidad hondurea reside en que las
dictaduras militares, an las de los setenta, slo fueron ligeramente represivas,
lejanas del modelo de Estado terrorista guatemalteco. El General Lpez Arellano,
calificado en su momento como de tendencias velazquistas25, hizo reformas
sustanciales en el campo en provecho de campesinos pobres. Al aceptar un
soborno de la UFCO, CONSUFAR lo destituy en 1975, sucedido por el coronel
Juan Alberto Melgar, a su vez acusado por trfico de drogas y sustituido en 1978
por el coronel Policarpo Paz Garca. Intrigas y corrupcin marcan el juego
intramilitar en que el arduo problema poltico de la sucesin lo resolva el
CONSUFAR, asiento del poder real en esos aos. El coronel Paz Garca result por
azar del destino el iniciador de un nuevo papel poltico, pues llamado de urgencia
desde Washington (marzo, 1979) se vio obligado a aceptar compromisos
relacionados con la ofensiva antisandinista.
Era el momento final del gobierno Carter y el comienzo de la revolucin
nicaragense; los militares transaron la entrega del gobierno a los civiles en
elecciones libres a cambio de una importante ayuda militar financiera y tcnica
norteamericana, que modernizara sobre todo la aviacin. En el nimo militar
hondureo la humillacin de la guerra con el Salvador pesaba ms que un
coyuntural antisandinismo. Estamos en la dcada de los ochenta, que los militares
inauguran con elecciones libres para Asamblea Constituyente en abril de 1980 sin
dejar de ser el ms importante factor de poder. La legalizacin del poder revivi el
bipartidismo y se cre por cuarta vez en Amrica Central una paradjica situacin
dem ocrtica, premisa del rgimen democrtico que luego vendr.
Dos cruciales movimientos contradictorios se producen en la sociedad
hondurea. Uno, es la militarizacin de la vida social que ocurre cuando a partir de
1981 los contras26 instalan sus campamentos en la frontera y el pas se llena de
bases areas y navales norteamericanas como parte de una visible estrategia
contrarevolucionaria. Se van cumpliendo casi todas las condiciones para una
invasin al instalarse la gigantesca base de Palmerola, cerca de la ciudad de
Comayagua, y otras en Puerto Lempira, en el borde del ro Coco. En Puerto
Castilla se instala un Centro Regional de Entrenamiento Militar y hay tantos
23
La explosin social ms intensa fue la huelga bananera de mayo de 1954, que moviliz por meses a 25 mil
trabajadores. Por sus efectos sociales es un parteaguas en el pas, ya que por ejemplo, a partir de ah se legaliz
el movimiento sindical y se liberalizaron las leyes laborales, surgi el movimiento campesino, etc.
24
En los aos finales de los setentas hubo tres intentos guerrilleros. Era puro foquismo y consecuentemente con
poca fuerza militar y ayuno de apoyo popular. Como se ver, la participacin popular fue electoral.
25
Se hace referencia a la experiencia peruana, de esos aos, y sobre todo al periodo del General Velazco Alvarado,
que aplic una poltica antioligrquica profunda, expropiando el latifundio costero y ayudando a la poblacin de
la Sierra con polticas que fueron calificadas de populistas.
26
Un numeroso contingente de ex Guardias somocistas se refugiaron en Honduras; fueron denominados
contrarrevolucionarios (contras) y organizados como fuerza interventora por los Estados Unidos en la frontera
con Nicaragua.
162
soldados y aviones extranjeros que el pas es calificado como un portaviones

insumergible27.
Los militares hondureos dirigen el pas, los civiles administran el gobierno,
pero lo hacen con razonable respeto de las normas democrticas.
El otro
movimiento, son los procesos electorales -despus de dos decenios de gobiernos
militares- que ocurren regular y sucesivamente a partir de las victorias (liberales) de
Roberto Suazo Crdoba (noviembre, 1981) y Jos Azcona Hoyo (1985) y luego de
Rafael Eduardo Callejas (1989, del Partido Nacional). Hacia este final de decenio
la presencia militar norteamericana va desapareciendo y con ello, los militares
nativos pierden respaldo fctico. En 1993 los liberales vuelven al gobierno con el
triunfo de Carlos Roberto Reyna con quien se va consolidando un regimen nuevo,
una democracia electoral.
ii) Panam
Examinemos finalmente la historia panamea marcada por su peculiar condicin geogrfica de ruta de trnsito entre los dos ocanos. Esta situacin condiciona
la economa del pas, la naturaleza de sus fuerzas polticas -valores y conductas- y
la estructura institucional del Estado, todo ello vinculado al comercio y a los
servicios. La condicin transitista determina a su vez el carcter de la presencia de
Estados Unidos en Panam al surgir como constructor y dueo del canal y de su
entorno correspondiente28. Durante la mayor parte del Siglo XX la poltica del pas
estuvo dominada por el Partido Liberal y sus facciones en lucha, agrupacin que
represent los intereses de una concentrada elite comercial y luego los que
corresponden a una dominante actividad de servicios.
La poderosa influencia
norteamericana en la poltica nacional da cuenta de resultados contradictorios: no
hubo aqu dictaduras militares parecidas a las del resto de la regin sino inestables
gobiernos civiles con rasgos autoritarios. Fue un largo perodo en que siempre hubo
elecciones, que prueban, por si hiciera falta, que las mismas no vuelven democrtico un rgimen poltico si no hay libre participacin popular.
Hasta antes de 1970 el juego electoral, lleno de trampas y zancadillas, expres
un inestable conflicto personalista y caudillesco de una lite penetrada por los
intereses de los Estados Unidos, que intervino militarmente en las elecciones de
1906, 1908, 1912 y 1918, supervis estrechamente las siguientes y especialmente,
las que ms interesan en este trabajo, las de 1984 y 1989, donde su presencia fue
directa, ostensible y decisiva. Entre 1931 y 1968 la hegemona de la aristocracia
comercial fue desafiada por emergentes grupos de clase media, representados por
el caudillo populista Arnulfo Arias (cinco veces presidente) y sus amigos. Despus
de esa fecha, 1968 y hasta 1981, fueron finalmente los militares los actores polticos
27
Las fuerzas de la contra (luego llamadas Resistencia Nacional) suman hacia 1985 ms de 15 mil hombres.
Segn fuentes oficiales de Nicaragua entre 1980 y 85 la contra lanz 309 ataques, incursiones sangrientas cada
vez ms en profundidad. Datos citados por A. Rouquier, Guerra y Paz en Am rica Central, FCE, Mxico, 1994,
p. 207, 215 y otras.
28
Estados Unidos intervino en la secesin de Panam de Colombia en 1903, lo cual facilit la concesin canalera,
obra monumental que termin de construir en 1914.
163
con mayor protagonismo. En cada uno de esos perodos se produjo una variable
interrelacin entre instituciones y prcticas autoritarias y democrticas. De hecho,
no hubo nunca una dictadura militar. No es esta, en todo caso, una ruta ascendente y perfectible hacia la construccin de un rgimen democrtico, pero tampoco
se constituye una tradicin autoritaria violenta.
El ltimo golpe contra Arnulfo Arias que encabez el general Omar Torrijos, en
1968, inicia lo que se llama, como una paradoja, una transicin autoritaria hacia
la democracia electoral. Torrijos ejerci un mandato contradictorio, reflejo de las
ntimas condiciones de la historia panamea, cuyo ejercicio produjo una revulsin
del orden tradicional y por vez primera la activacin y participacin de los sectores
populares. En su primer perodo (1970-78) en un intento bonapartista 29 , Torrijos
desmantela el sistema de partidos polticos y sustituye el rgano legislativo por una
Asamblea de Representantes de Corregimientos30 , crea un Consejo Legislativo
Nacional e ilegaliza a la oposicin. Y al mismo tiempo en una ratificacin efectiva
del hondo nacionalismo panameo convoca a la unidad nacional y firma con el
gobierno Carter los tratados de 1977 que ponen fechas para la salida de las bases
militares y el retorno del Canal a manos panameas. Como puede apreciarse, fue
incierta su contribucin a la democracia liberal pero crea condiciones para que ella
aparezca. A partir de ello, aparece una fatal contradiccin panam ea entre los
valores del nacionalism o (m ilitar) enfrentados con los de la dem ocracia (de los
partidos polticos).
En efecto, con la firma de los Tratados y despus de 1978, Torrijos olvida las
polticas sociales populares pero ordena al mismo tiempo el repliegue de la Guardia
Nacional a los cuarteles, legaliza los partidos, convoca a elecciones legislativas en
1980 y funda su propio partido, el Revolucionario Democrtico (PRD). El 31 de
julio de 1981 fallece en un discutido accidente de aviacin. Pero el proceso se ha
puesto en marcha. El problema de su sucesin es resuelto en la emergencia por el
ascenso como jefe de las nuevas Fuerzas de Defensa de Panam del general Manuel
Antonio Noriega, gracias a un slido respaldo norteamericano. En 1984 la de
Representantes de Corregimientos es reemplazada por la Asamblea Legislativa y se
celebran las primeras elecciones presidenciales libres desde 1968. La falta de
liderazgo civil, la debilidad partidaria y la intromisin militar se traducen en una
cadena de inestables regmenes civiles impuestos, en la dcada de los ochenta:
nombran, no se eligen, sucesivamente a los civiles Royo, De la Espriella e Illueca.
En 1984, hacen triunfar fraudulentamente a Nicols Ardito Barletta, sustituido casi
de inmediato por Del Valle, luego Sols Palma y Rodrguez, hasta 1989. Ms de
siete presidentes nombrados por influencias del general Noriega prueban que esta
29
Se utiliza la nocin de bonapartismo, de manera simblica, para recordar la voluntad de Torrijos de estar al
servicio de la nacin panamea, apoyado en sectores populares pero por encima de los intereses dominantes.
30
Es el equivalente administrativo local del Municipio; se trata, en breve, de una modalidad de representacin ms
directa, la sociedad rural participando en la direccin del Estado, pero al margen de los partidos y sin que la
oposicin pueda aparecer. Es largo el debate acerca de este intento de democracia directa en el seno de un
envoltorio militar y autoritario que, sin embargo, tuvo efectos posteriores, Cf: Marco A. Gandsegui, La
Dem ocracia en Panam , Ed. Mestiza, Mxico, 1989, p. 20 y sigs., y Juan Materno Vsquez, S ociedad y Estado
en la nacin panam ea, Teora sobre el com portam iento de los grupos hum anos panam eos, Li. Enan S.A.,
Panam, 1987, p. 239 y sigs.
164
no slo no es una democracia sino que el poder real est, ms all de la apariencia
de presidentes civiles, en la lite militar.
Ya para entonces el conflicto social es agudo, las relaciones de Noriega con la
burguesa comercial y financiera son desastrosas y an peor, un largo proceso de
deterioro con los Estados Unidos alcanza su climax despus de 198731 . Acusado
de corrupto y narcotraficante, Noriega resiste una feroz embestida financiera,
econmica y diplomtica 32 , que lo obliga a convocar a elecciones presidenciales en
mayo de 1989, que gana Guillermo Endara, del partido arnulfista. El fraude
electoral culmina con la intervencin norteamericana, que instala al ganador el 20
de diciembre de ese ao, en una base norteamericana 33. Aqu no hay transicin
sino intervencin para la democracia.
3. Las democracias de baja intensidad

Los procesos de democratizacin en Amrica Central pusieron en movimiento
actores, procedimientos y valores que no siempre apuntaron en direccin de los
principios liberal-democrticos. El juego de intereses que el conflicto y la guerra
estimularon y que los procesos de paz en los tres primeros pases mencionados
acrecentaron, facilitaron de manera paradjica un trnsito de tres etapas: desde un
rgimen militar autoritario a una especial situacin (pre) democrtica que
evolucion gracias a los procesos electorales y de ah a la constitucin de una
democracia poltica, a un rgimen electoral democrtico. Tienen en comn el
hecho que las elecciones se ejecutaron antes que llegara la paz, aunque su mayor
implantacin ocurre con esta. Se diferencian esas etapas en el grado en que el
rgimen va cambiando, cmo se produce la participacin ciudadana y como de la
representacin social surge la autoridad poltica.
Lo ocurrido solo parcialmente es parecido entre s en Nicaragua, El Salvador o
Guatemala. En estos dos, la crisis tuvo ms un sentido antioligrquico y
antiautoritario que un programa de democratizacin bien elaborado. Y donde la
crisis no tuvo expresiones violentas, el proyecto democratizador adquiere ms un
sentido antimilitarista y de sedimentacin de prcticas electorales, como en
Honduras y Panam. En los cinco pases las convocatorias fueron hechas por
regmenes militares y las elecciones que no son fraudulentas abrieron un proceso
en el que ya ha habido por lo menos tres elecciones generales por pas.
En estas sociedades la dcada de los ochenta fue crucial por motivos diversos.
Corresponde ahora examinar ms de cerca las acciones polticas que los actores
ejecutaron en relacin con la construccin democrtica. Pero lo decisivo fue el
31
Orlando J. Perez, Elections under crisis: background to Panama in the 1980s, en M. Seligson & J. Booth, Elections
and Dem ocracy in Central Am erica, revisited, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1995, pgs.123
y sigs.
32
En julio de 1987 Estados Unidos en el marco de una ofensiva feroz suspende la ayuda a Panam y en marzo
de 1988 congela 50 millones de dlares que el Banco Nacional de Panam tena en bancos de Nueva York,
causando gravsimos estragos a la economa del pas. La ofensiva contra Noriega produce los efectos de una
guerra contra Panam. Y Noriega, repudiado por la oposicin, levanta las banderas nacionalistas tan caras a la
sensibilidad popular. Comunicacin personal de Ral Leis (14/01/04).
33
El propsito manifiesto de la intervencin militar era capturar al general Noriega por narcotraficante, lo que
finalmente consiguieron. La democracia panamea empieza esta etapa con un acto claramente intervencionista.
165
rasgo comn de que todos ellos experimentaron la influencia poderosa de actores

externos en los conflictivos procesos de su democratizacin interna. Este resultado
fue posible por la manera como los actores internos ejecutaron acciones favorables
a la implantacin democrtica. El supuesto general es que los procesos de paz y de
dem ocracia slo pueden ser acertadam ente com prendidos en el m arco general del
fin de la guerra fra, de la misma manera que las dictaduras militares y la violencia
armada no se explican sino en el clima del enfrentamiento mltiple de los Estados
Unidos y la Unin Sovitica 34.
Aunque es cierta la prevencin de Whitehead de que puede resultar artificial
dicotomizar el anlisis de una historia nacional entre factores domsticos e
internacionales35, en la historia de los ltimos veinticinco aos la poltica exterior
norteamericana fue tan decisiva en estas latitudes que no slo es posible identificar
momentos y conductas sino precisar resultados en los que los intereses de la Guerra
Fra dictaron las polticas en Amrica Central. La democracia electoral empieza
en Panam con la invasin norteamericana de diciembre de 1989. Capturaron a
Noriega y le dieron posesin a Endara, en una base militar norteamericana! El
papel del National Endowment for Democracy ha sido crucial en la victoria de la
Sra. Chamorro en Nicaragua. Sera interminable la cadena de ejemplos a
mencionar.
a) La p az le d a la mano a la d e mo cracia
En Guatemala, El Salvador y Nicaragua se vivieron dos paradojas histricas en
su sentido literal de situaciones absurdas que contienen una contradiccin, que se
han venido mencionando pero sin examinar sus consecuencias ciertas. Una, es que
las prim eras elecciones dem ocrticas se realizaron en el m om ento en que las
acciones blicas crecan en intensidad y/o producan sus efectos malignos. Otra, es
que antes de firm arse la paz se iniciaron los procesos dem ocrticos, vale decir, antes
del cese de fuego la gente fue a votar. Paz, guerra y democracia atan su destino
con lgicas que parecieran no corresponder al sentido natural de las cosas. No se
negocia el conflicto sino la paz. Cmo explicar que al contrario de la lgica
histrica los procesos de paz fueran posteriores a los primeros logros democrticos?
En la experiencia de los aos ochenta en sociedades en conflicto como Angola,
Namibia, Eritrea, Mozambique, Cambodia, Etiopa, Sudfrica, primero se deponan
las armas y al firmarse la paz se establecan las fechas de las primeras elecciones.
La paz com o condicin de la dem ocracia. En Amrica Central el tiempo poltico
fue otro y en el breve perodo de cuatro aos de la dcada de los ochenta se
34
Es una simplificacin hablar de la Guerra Fra como aquel conflicto mltiple entre las dos grandes potencias. Por
supuesto el enfrentamiento fue ms complejo cuando se le examina como lo que hubo entre dos sistemas
sociales y polticos, dos ideologas, dos estrategias de dominacin mundial. Pero en Amrica Central, la
presencia norteamericana es anterior a la Guerra Fra y contina ahora que aquella termin. Simplemente,
como se dijo antes, formamos parte del primer crculo geopoltico de los intereses norteamericanos. En trminos
parecidos, Michael Shifter, The US and Latin Am erica Through the Lens of Em pire, Inter-American Dialogue,
Washington, Cuaderno de Trabajo, 2003.
35
Lawrence Whitehead, Three International Dimensions of Democratization, en The International Dim ensions of
Dem ocratization, Europe and the Am ericas, Oxford University Press, New York, 1966.
166
llevaron a cabo elecciones libres, abiertas y competitivas (calificaciones que se

relativizan sin duda en el clima centroamericano). En su historia, fueron las
primeras elecciones democrticas en El Salvador (1982) y Nicaragua (1984) y las
primeras sin fraude, en treinta aos, en Guatemala (1985).
No es un juego del azar que haya coincidido la apertura a la participacin
ciudadana (partidos, elecciones, libertad de prensa) con el recrudecimiento blico.
Por qu entonces se llevaron a cabo? Por varias razones, de las que mencionamos
dos: una razn externa sugiere que el acto electoral form parte de una estrategia
contrainsurgente. La guerra, sin duda, condicionaba la forma y la identidad del
rgimen poltico autoritario, pero las elecciones alteran esa calidad y legalizan las
circunstancias para la continuacin del conflicto. El objetivo fue legalizar, tener
gobiernos civiles frente a los cuales el pretexto de la insurgencia arm ada se
debilitaba. El argumento democrtico de la izquierda guerrillera perda vigencia en
Guatemala y en El Salvador y deslegitimaba a la contra en Nicaragua. Fue la
poltica norteamericana la inspiradora de este salto: el Senado slo vot los crditos
militares para apoyar la contrainsurgencia cuando en El Salvador hubo un gobierno
civil electo (Duarte); la ayuda econmica solo fluy a Guatemala cuando se
legitim el gobierno civil (Cerezo). En Nicaragua la ayuda a las fuerzas antisandinistas y sus xitos probaron no solo la calidad democrtica del rgimen
revolucionario sino la magnitud del apoyo popular.
Y luego por una razn interna. Lo que hemos llamado transiciones autoritarias
a la dem ocracia comienzan en El Salvador y Guatemala cuando hay sntomas de
descomposicin del control poltico que ejercen los militares, poder que expres
siempre la alianza de la elite empresarial con la alta oficialidad del ejrcito. La
cpula militar se fracciona y se inicia una descomposicin del rgimen autoritario
que revela una fuerte ilegitimidad, una incapacidad para ordenar la sociedad an
con excesos de violencia. El gobierno en manos civiles facilit la negociacin de la
paz, ms en Guatemala que en El Salvador. El dilogo para finalizar la guerra
mercenaria en Nicaragua, fue resultado del cambio de nimo de la direccin sandinista a partir de la profundidad de la anarqua econmica y sus estremecedores
efectos sociales.
El antecedente de los procesos de paz fue la creacin del Grupo de Contadora,
el 5 de enero de 1983, como iniciativa de Mxico, Venezuela, Colombia y Panam
y que se propuso impedir la regionalizacin del conflicto en Centroamrica,
favorecer el dilogo y crear condiciones para la paz, el desarrollo y la democracia.
Su influencia fue decisiva al crear el ambiente que facilit las Cumbres presidenciales que culminaron con la firma del Acuerdo de Esquipulas II o Procedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamrica (7/VIII/87)
Este documento constituy la base de todos los mecanismos de negociacin que se
pusieron en movimiento en la regin.
En las tres sociedades donde la crisis deriv en violencia armada, nunca
estuvieron ausentes ni los componentes de la doctrina de seguridad nacional de
Estados Unidos, ni la ideologa del anticomunismo, ni los intereses cubanos al
estimular la estrategia de la revolucin. El hundimiento del socialismo, el fin del
imperio del mal hizo que la poltica exterior norteamericana se desinteresara por
la contencin del comunismo y buscara ordenar democrticamente su traspatio. La
167
eleccin de Bush, en noviembre de 1988, facilit el fin del apoyo a los ejrcitos
para hacerlo con partidos polticos y gobiernos civiles. Hacia mediados de los
ochenta la dirigencia cubana abandon el apoyo activo a sus consocios
centroamericanos, convencidos de que ya una victoria militar era imposible 36.
Tambin pes internamente el cansancio moral provocado por la guerra en la
poblacin civil, la muerte de ms de 300 mil personas, dos millones de
refugiados/desplazados y la destruccin de importante infraestructura bsica.
Tambin fue importante algo ms profundo pero mal estudiado y que llamaremos
un cambio de nimo -o en su naturaleza clasista- de los grupos burgueses, en cuyo
razonamiento tiene que haber privado que los costos de la democracia eran
menores que el precio de la guerra. En los tres pases fue favorable la intervencin
de la alta jerarqua de la Iglesia Catlica como reserva moral para la conciliacin
nacional.
De manera destacada, el nuevo papel desempeado por Naciones Unidas, y
ms precisamente por su Secretario General37 , requiere de un par de precisiones
para entender los procesos de paz. En El Salvador primero y luego en Guatemala,
las partes del conflicto invitaron a la ONU a ejercer una mediacin activa y
comprehensiva en cuanto aspectos diversos y luego de verificacin 38, que resultaron
decisivas por la fuerza moral y el prestigio de la organizacin. Se explica su xito
en Amrica Central por su respeto al axioma de que no deberan separarse peacem aking de peace-keeping y peace-building, en tanto en Nicaragua se intent una
misin de carcter militar, en El Salvador y Guatemala se produjo una integracin
de los tres enfoques sealados39.
Los resultados obtenidos con las negociaciones de la paz movilizaron recursos
polticos diversos, nacionales e internacionales, favorables a la vida democrtica.
Sin la presencia y verificacin de ONUSAL o MINUGUA, hubiera sido ms difcil y
prolongado el proceso de paz en El Salvador y Guatemala y honrar los acuerdos
por parte de los militares y los gobiernos conservadores que los firmaron. La
naturaleza de la verificacin y el control realizado constituyen una nueva forma de
intervencin positiva en pases soberanos. Fue menos efectiva en Nicaragua
donde el problema no fue la guerra mercenaria sino el problema poltico de
alcanzar, ipsis literis, una sustitucin de un sistema social por otro.
La paz en Nicaragua no fue resultado de la amenaza de la llamada Resistencia
Nacional que el Ejrcito Sandinista contuvo militarmente. Fue al revs, con la
36
Estas afirmaciones requieren un apoyo documental; se aclara que son el resultado de entrevistas con algunos
actores claves en aquellos momentos. El lector queda en libertad de aceptar o poner en duda tales asertos. Se
nos ha dicho, adems, que La Habana quera en Centroamrica gobiernos democrticos, anti norteamericanos
en lnea con lo que ha sido en estos aos su poltica en Amrica Latina.
37
Lo nuevo del papel de la ONU reside en que no fue solo una instancia intermediaria sino negociadora, con
iniciativas propias y con capacidad de verificacin y control.
38
Enrique Snchez Airas, Guatemala y Mozambique ante el reto de la paz. Un anlisis com parativo de los procesos
de m ediacin, Univ. Rafael Landvar, Guatemala, 2001, contiene una parte terica importante para la
comprensin de estos temas. Y un anlisis de las experiencias decisivas de la mediacin aparecen en Luis
Psara, Paz, Ilusin y Cam bio en Guatem ala, el proceso de paz, sus actores, logros y lm ites, IIJ-Univ. Rafael
Landvar, Guatemala, 2003.
39
Stephen Baranyi, Minugua, UN verification achievements, limitations and prospects, en Rachel Sieder (ed)
Central Am erica Fragile Transitions, Mc Millan, London, 1996, citado por Psara, op. cit. p. 272.
168
victoria militar no hallaron qu hacer polticamente, y es que las guerras de baja

intensidad no buscan la victoria militar sino la desmoralizacin y el desgaste del
enemigo, y ese fue su xito. La decisin de ganar la guerra tuvo un alto precio para
el sandinismo, que perdi apoyo popular y sumi a la economa, hacia 1988, en
la ms completa bancarrota. La paz era condicin de gobernabilidad y cuando el
FSLN acept negociar directamente, su debilidad era extrema. Reunidos en Sapo,
(marzo,1988) el FSLN ofreci convocar a elecciones a cambio del cese de fuego y
la desmovilizacin de la RN. El verdadero sitio de las negociaciones fueron las
cumbres presidenciales: en Costa del Sol (13/14 febrero, 1989), sabiendo que la
carga de la prueba est del lado sandinista, el Presidente Ortega ofreci adelantar
las elecciones diez meses, para febrero de 1990 40, lo que la oposicin acept 41 .
Ya se habl de la victoria electoral de la oposicin organizada en la Unin
Nacional Opositora (UNO), lo que oblig a ordenar el proceso de transicin. El
llamado Protocolo de Procedimientos para la Transicin del Poder Ejecutivo
(27/III/90) entre el FSLN y la UNO acord aspectos relativos a la desmovilizacin
de la RN y el respeto a la integridad de las fuerzas armadas. Como la RN no
formaba parte de la oposicin poltica debi firmar el Acuerdo de Toncontn para
el Desarme y la Desmovilizacin que abri las posibilidades para una
desmovilizacin general de la fuerza mercenaria. La RN exigi la colaboracin del
CIAV y ONUCA, que algo ayudaron para lograr la efectiva desmovilizacin. De
hecho, el cese de fuego y el fin de las hostilidades solo se alcanzaron hacia 1994.
As, la paz lleg a saltos y con los sandinistas ya en la oposicin. Una nueva etapa
democrtica estaba empezando en Nicaragua, con elecciones en 1996 en que logr
organizarse el antisandinismo bajo banderas del Partido Liberal Constitucionalista
y el liderazgo de Alemn y luego de Bolaos.
El Acuerdo de Chapultepec, firmado el 16 de enero de 1992, fue la
culminacin de tres aos de negociaciones entre el FMLN y el Gobierno de El
Salvador. Ellas slo empezaron seriamente despus de la eleccin de Alfredo
Cristiani, candidato de ARENA, de derecha. En septiembre de 1989 reunidas en
Mxico ambas partes pidieron la intermediacin de un representante de las
Naciones Unidas para entablar el dilogo. Dos hechos forzaron al gobierno para
negociar: la ofensiva del FMLN que tom dos veces la ciudad de San Salvador y el
asesinato de los jesuitas de la Universidad Centroamericana, que aisl al Ejrcito
por esta accin criminal y limit el apoyo de los Estados Unidos.
Los primeros Acuerdos con objetivos precisos se lograron en Ginebra (4/IV/90)
y en Caracas (21/V/90) y luego un mes despus el llamado Acuerdo de San Jos,
donde se estableci el mecanismo de respeto irrestricto a los derechos humanos y
se sugiri la creacin de la Misin de Observadores de la ONU en El Salvador
(ONUSAL) establecida formalmente el 26/VII/91. Paraliz el proceso negociador
una grave crisis provocada por el desencuentro sobre la necesidad de reformar la
40
El gesto fue ms que simblico. Segn la Constitucin, las elecciones generales deban celebrarse en noviembre
de 1990 y la investidura de las nuevas autoridades, en enero de 1991.
41
En la cumbre de Tela (1989) se pidi la creacin de la Comisin Internacional de Apoyo y Verificacin (CIAV)
de la OEA y ms tarde Grupo de Observacin de la ONU para Centro Amrica (ONUCA) que ayudaron a la
pacificacin del pas.
169
Constitucin para incorporar las recomendaciones polticas y econmicas. En el

lmite para poder aprobarlas, el Acuerdo de Mxico (27/IV/91) acept las reformas
polticas y excluy las econmicas, especialmente la mencin de una reforma
agraria. Hubo otra demora cuando el FMLN exigi reformas en el Ejrcito como
condicin para el cese del enfrentamiento y como garantas para su insercin en la
sociedad.
Los detalles que condujeron a la firma del acuerdo final, el 31 de diciembre de
1991 en New York, incluyeron una poderosa presin de EE. UU. y la URSS sobre
el presidente Cristiani, enfrentado a la negativa del ejrcito a aceptar su reduccin
y la instalacin de una Comisin de la Verdad. Resueltos tales desencuentros, el 16
de enero de 1992 la paz se haba alcanzado. El FMLN se incorpor como partido
poltico y un proceso democratizador avanz con la celebracin de elecciones en
marzo de 1994, en que se eligi a Armando Caldern Sol, luego en marzo de 1999
a Francisco Flores y finalmente en 2004 a Antonio Saca, todos del partido ARENA,
de derecha, pero en dura contienda con el FMLN, que ha llegado a tener mayora
en alcaldas y en el Congreso. La democracia electoral es estable pese a diversos
aspectos que la vuelven frgil, como la abstencin electoral, la creciente pobreza y
la dependencia de las millonarias remisiones de dlares de los emigrantes en
Estados Unidos.
El proceso para alcanzar la paz en Guatemala fue ms lento y complejo y sus
resultados tienen que ver menos con el fin del conflicto que con el tipo de sociedad
que se estaba pactando. Tard nueve aos y abarc cuatro gobiernos y tres
comisiones negociadoras. Durante este perodo el dilogo se volvi negociacin
substantiva, cambi el inters de las partes y el contexto internacional. El 11/IX/87
se cre la Comisin Nacional de Reconciliacin encabezada por Monseor Rodolfo
Quezada Toruo, que inici contactos preliminares con la URNG. En Oslo
(29/III/90) ambas partes establecieron el primer acuerdo bsico para la bsqueda
de la paz. A partir de all se recorri un largo camino en que el ejrcito (que busc
siempre una salida militar) y la guerrilla (que no crey sino hasta 1995 en el
dilogo) se convencieron de la inevitabilidad de una salida poltica. Un segundo
momento empez con el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (Mxico,
29/III/94) que busc la proteccin y la verificacin internacional de las Naciones
Unidas, que cre la Misin de verificacin correspondiente (MINUGUA).
La voluntad del presidente lvaro Arz fue decisiva en el ltimo ao (1996)
cuando se aprobaron los Acuerdos ms importantes, como el de Identidad y
Derechos de los Pueblos Indgenas, sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y
Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica y
sobre Aspectos
Socioeconmicos y Situacin Agraria, entre otros, definen un futuro ideal para
Guatemala. Estos acuerdos fueron objeto de oposicin y debate por parte de
empresarios, militares y otros grupos conservadores. No se cre una Comisin de
la Verdad sino un mandato general para establecer los hechos criminales
cometidos, sin mencionar autores; igualmente dbil fue la decisin de rebajar solo
en un 33% el tamao del ejrcito. Cuando se firma el Acuerdo de Paz Firme y
Duradera el 29 de diciembre de 1996, el cese de fuego se haba alcanzado nueve
meses antes. De hecho, el conflicto haba disminuido en intensidad y por ello no
fueron aspectos de la guerra sino de la construccin de la paz lo que ms tiempo
170
tom. Lo importante de este proceso de paz es que puso fin a un conflicto armado
y propici el desmantelamiento del rgimen contrainsurgente.
Despus de la eleccin de Arz en 1995, se realiz en 1999 la de Alfonso
Portillo, del FRG, un partido de centro derecha acaudillado por el general Ros
Mont, y en 2004 la del Oscar Berger, que encabez con debilidades una alianza de
pequeos partidos y gan gracias a un slido respaldo empresarial. El rgimen
democrtico an no es funcional a las necesidades de una sociedad pluritnica,
donde las diferencias culturales exigen polticas democrticas creativas y ms
incluyentes.
Los conflictos y la guerra terminaron sucesivamente dejando un saldo de
destruccin y desconfianzas, muertes y rencores de las que ninguna sociedad se
repone fcilmente para hacer la convivencia democrtica. En los pases donde no
hubo guerra (ni procesos de paz) se ha alcanzado ms rpidamente el cambio de
rgimen y la constitucin de actores democrticos. En Honduras ha habido un
recorrido electoral que la convierte en una democracia poltica estable sobre una
base socioeconmica de carencias y crisis. Y en Panam, despus de Endara gan
el partido de Torrijos, el PRD, con Ernesto Prez Balladares en 1994 y luego Mireya
Moscoso de Gruber, de la oposicin arnulfista pero al frente de la Coalicin Unin
por Panam. Este es probablemente el rgimen democrtico ms estable y que
pese a las limitaciones socioeconmicas, el que como en Costa Rica, mejor atiende
sus responsabilidades sociales.
b) Un re t o d e sigual: la co nst rucci n d e la d e mo cracia p o lt ica
La modificacin de las estructuras autoritarias constituye un complejo proceso
de cambio de rgimen que transcurre en estos pases desde comienzos de los
ochenta. Ayuda a ordenar el anlisis la definicin de rgimen poltico que propone
ODonnell como la existencia de patrones que determinan los canales de acceso a
las posiciones de gobierno y tambin las caractersticas de los actores, los recursos
y estrategias que permiten ese acceso, as como las instituciones a travs de las
cuales el acceso es procesado 42 . La modificacin de los regmenes autoritarios
ocurre, en general, en condiciones contradictorias y a veces claramente adversas.
Hay varios factores que definen los patrones de acceso de nuevos actores a las
posiciones de poder y que han sido identificados a lo largo de este ejercicio.
Uno, es la definicin del carcter de la presencia militar cuando la crisis poltica
empieza a gestarse y la manera como ella disminuye. Hay aqu un amplio
continuum que va desde las sangrientas dictaduras militares de Guatemala y el
Salvador hasta gobiernos civiles bajo control militar como en Honduras y Panam.
En aquellos, los procesos de paz terminaron por definir su existencia funcional
como una burocracia de Estado, todava con mucha influencia militarista en
Guatemala. En los dos ltimos, el papel de los partidos polticos y las elecciones
como patrones de acceso de nuevos actores al ejercicio del poder, deja a los
42
Notas sobre el Estado de la Democracia en Amrica Latina, manuscrito, p. 4 tomada a su vez de G. ODonnell y
Ph. Schmitter, Transitions From Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Dem ocracies,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986.
171
militares en una posicin subordinada al control civil. Esta ha sido una batalla
ganada, a pulso, en la reciente historia hondurea. La maniquea condicin
civil/militar es falsa para explicar el cambio democrtico como el regreso del ejrcito
a los cuarteles, y slo podra tener una utilidad relativa si el anlisis no olvida que
sin la presencia civil la cultura autoritaria de los militares no podra ejercerse. En
casi todos estos pases ha habido un debate, con resultados efectivos en Honduras,
Nicaragua y Panam, sobre la reconversin m ilitar, la seguridad nacional y la
seguridad democrtica.
Un segundo factor, ya presentado, es la naturaleza de la crisis poltica local y
sus determinaciones, la que tiene un recorrido extremo desde una guerra civil o
conflicto represivo como en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, hasta una
situacin menos trgica, como la existencia menos grave de relaciones civil-militares
autoritarias como en Honduras y Panam. La experiencia de estos aos est
probando que de un conflicto sangriento no es fcil pasar a la convivencia
democrtica. De la boca del can no sale la democracia.
Un tercer factor es la vitalidad de la implantacin de las instituciones
electorales, que se va logrando; y el papel jugado por los actores polticos populares
en el inicio, en el desarrollo y desenlace de la crisis. Aparecen aqu tambin
situaciones diversas. Desde una polarizacin ideolgica, poltica y emocional de las
organizaciones poltico/militares como en Nicaragua, Guatemala y El Salvador,
hasta el reaparecimiento de movimientos sociales politizados pero legales y pacficos como en Honduras o Panam. Es una obviedad recordar que las guerrillas que
tuvieron respaldo de masas y mantuvieron sus vnculos con las organizaciones
sociales aparecen en el escenario poltico con fuerza electoral. Su transformacin
en partidos requiere un desbloqueo mental y sicolgico para que el comandante
se convierta en dirigente poltico. En Guatemala, esto no ocurri.
Finalmente como actores cuya presencia fue decisiva en el desencadenamiento
de la crisis y en su desenlace est el papel del gran capital, de los empresarios y sus
aparatos corporativos. Su cambio cultural y poltico fue importante en El Salvador
y Nicaragua, menos en Honduras y Panam y negativo en Guatemala. Estas
certezas no son fciles de explicar pues casi se basaran en el supuesto de una
metamorfosis en la que del gusano autoritario emerge una mariposa democrtica.
O talvez sera un proceso de metempsicosis en virtud del cual el alma del cadver
de la oligarqua terrateniente migra al cuerpo vivo de un burgus progresista. No
hay investigaciones que permitan explicar lo ocurrido, salvo la certeza ya
experimentada del aparecimiento de grupitos renovadores que forman una
pequea lite modernizadora que entiende que es en el juego electoral donde se
compite por el poder. Sus alianzas y conflictos con los militares y la iglesia catlica
no obedecen a un patrn discernible, pero es evidente que la ruptura (y luego el
fin) del pacto anticomunista que llev a la violencia a tres de estos pases explica el
inicio de algunas transiciones43 . En El Salvador aparecen mejor definidos los
grupos empresariales modernos, que tambin surgen en Panam y Honduras, con
menos fuerza. En Guatemala el cambio an no es perceptible y caso especial es
43
En las caractersticas del desenlace crtico que aparecen en los procesos de negociacin de la paz los actores
empresariales y los militares jugaron papeles significativos.
172
Nicaragua donde el sector empresarial est an en formacin.

Los tres casos a los que ms dedicacin se les ha dado tienen en comn que
de la ofensiva violenta contra el pasado autoritario surgieron contradictoriam ente
las posibilidades dem ocrticas presentes. En general, qu tipo de democracia se
puede construir en estas sociedades pobres y heterogneas, con pesadas herencias
de dictaduras militares, con fuerzas polticas democrticas dbiles? Lo importante
es que en todos los pases vienen ocurriendo elecciones desde 1982/84 que van
definiendo actores, recursos y estrategias nuevas, todo lo cual apunta al surgimiento
de otro rgimen poltico que ya no es autoritario. Ya no se define la democracia
en trminos negativos (de lo que no es democracia) sino en aspectos positivos de
cunta democracia se va teniendo.
Qu relaciones hay entre elecciones y dem ocracia? En estos tiempos hay una
tendencia a la identificacin de las elecciones con la democracia y hay una
rutinizacin del procedimiento como lo advierte T. Karl. Viniendo de una larga
tradicin autoritaria, las elecciones no califican por s mismas, pues es bien sabido
que es extensa y reiterada la prctica de elecciones autoritarias44 . Es necesario
precisar la calidad electoral a partir de los aos ochenta porque esas elecciones
definen al rgimen como democrtico sabiendo que para Guatemala y El Salvador
ellas sirvieron como recurso inicial para legalizar al rgimen, ms por necesidades
militares que polticas.
En que condiciones las elecciones conducen a, o son democrticas? Hay
acaso una zona gris, donde la credibilidad democrtica se pone en duda? No, los
lmites tienen que ser precisos aunque en la experiencia centroamericana hubo
elecciones democrticas en ambientes claramente represivos. Hubo anom alas
pero no fraude. Y satisfacieron los requisitos mnimos por sus resultados y marcaron no slo una ruptura sino un punto de partida. Las elecciones no hacen ciudadanos plenos pero en una situacin dem ocrtica inicial el ejercicio de los derechos
polticos puede abrir las puertas para la realizacin de los derechos civiles y sociales.
Una y otra eleccin, muchas en el tiempo, crean una rutina, una tradicin, esa
inercia dem ocrtica tan til en las dem ocracias consolidadas. Este es el verdadero
sentido de la democratizacin efectiva, pues la ampliacin del ejercicio de los
derechos ciudadanos, hace ciudadanos. No hay otra manera de lograrlo.
En resumen, la democracia poltica en Amrica Central atraves, a partir de
inicios de los aos ochenta, diversos momentos que van de un rgimen autoritario
a una situacin dem ocrtica (elecciones con guerra o bajo fuerte presencia militar),
y de esta situacin, con la posibilidad de la implantacin institucional, se deriva a
un rgimen democrtico, a una dem ocracia poltica. El motor de ese recorrido
histrico-poltico, que tambin puede llamarse primera y segunda etapa del cambio
de rgimen tiene, son los procesos electorales democrticos. Por qu motivos?
El primero y ms importante es que es un intento por sacar la crisis del escenario armado y colocarlo en el terreno de la competencia poltica. En consecuencia
anima a los actores polticos a valorar que el precio de la paz y la democracia para
el acceso a las instancias de poder es menor que el que se paga con la guerra. En
44
Vase el excelente ensayo de Andreas Schedler, Elections without Democracy, the menu of manipulation, en
Journal of Dem ocracy,Vol. 13, No. 2, April 2002.
173
tercer lugar los actores y sus estrategias son del orden cvico: las elecciones estimulan el pluralismo, la participacin popular pacfica y la organizacin en Partidos
Polticos. Es decir, hay una redefinicin del otro, de nuevos actores polticos, contendientes ahora y no enemigos. Hay una contingente posibilidad de precisar escenarios nuevos donde se compite con programas y se disputan conciencias de
intereses sociales diversos.
Las elecciones, adems, son el resultado de la implantacin de (nuevas) instituciones propias del rgimen democrtico en construccin, ayudan a establecer
compromisos entre fuerzas contendientes en aspectos substantivos de la lucha
poltica. Ensea a que el poder se disputa en un ejercicio donde se puede perder.
Y como lo argumenta Schedler, en una democracia electoral los rbitros finales del
juego ya no son los militares sino los ciudadanos. Aquellos tienen el poder de
abortar el proceso utilizando la fuerza; estos, de subvertirlo a travs de los votos45 .
En resumen, la idea democrtica, aunque imprecisa y contradictoria, gana
voluntades y a contrapelo de la debilitada adhesin a la poltica es mayoritaria la
opinin pblica que cree en ella. Para la consolidacin institucional es importante
lo que Garretn llam la deseabilidad democrtica, que desafortunadamente en el
ltimo tiempo contrasta con una opinin pblica cada vez ms incrdula 46 .
4. El Estado-nacional y la democracia
Las virtudes de los procesos electorales permiten admitir que ellos han dado
una contribucin importante a la formacin de un rgimen democrtico. Tambin
es al revs, pues el rgimen es democrtico si establece la posibilidad de que
nuevos actores accedan por nuevos canales al poder, que a su vez tiene que ser
ejercido en provecho de todos. A partir de 1981 ha habido ms de veintiocho
elecciones en Amrica Central, en las que han triunfado siempre fuerzas
conservadoras, algunas claramente de derecha, que reciben adems, el respaldo
norteamericano. Las elecciones han sido competitivas, plurales, libres y justas. Han
surgido tribunales electorales independientes, aunque la participacin ciudadana
no es alta en la mayora de experiencias. Las condiciones sociales, econmicas y
culturales actuales, limitan la expansin de la ciudadana, que es sin duda la prueba
pertinente de la consolidacin democrtica. La efectividad de los derechos
ciudadanos requieren tanto de un contexto estructural que facilite su ejercicio como
de un Estado que asegure su legalidad y proteja su vigencia.
El Estado tiene que ser democrtico en el sentido de inhibir los factores
vinculados con la tradicin autoritaria y con los efectos del conflicto. Pero tenemos
Estados dbiles, que no alcanzan an a tener una representacin funcional de la
nacin, o sus instituciones no son eficaces, el sistema legal admite lmites en su
efectividad. El Estado centroamericano es enclenque e incompetente, con escaso
poder de democratizacin, salvo los derechos polticos relativos al sufragio y las
instituciones electorales. Con un Estado dbil la democracia slo alcanza para
45
46
A. Schedler, Elections without democracy, op. cit. p. 49.

M. A. Garretn, Hacia una nueva era poltica, estudio sobre las dem ocratizaciones, FCE, Mxico, 1995, p. 24.
174
ejercitar su versin electoral. Acta sin autonoma relativa frente a los poderes
fcticos que son capaces de actuar en la ilegalidad y violentar la voluntad
ciudadana. Su capacidad extractiva es baja y sobrevive como un poder
desfinanciado y precario, fiscalmente impotente. As, el trazado de polticas sociales
en beneficio de las grandes mayoras de pobres no puede realizarse.
En estos aos transcurridos la ms importante conclusin que se puede extraer
es que la democracia electoral, al ejercitarse en una sociedad cruzada por profundas
desigualdades sociales, formas de heterogeneidad estructural agudas, grandes
contrastes culturales, se acomoda a esa realidad y produce resultados que en su
esencia contradictoria niegan los principios mismos de la democracia. Son dos las
condiciones genricas que debilitan la democracia, una de carcter fsico relativa a
la extensividad de la jurisdiccin del Estado y otra de carcter social relativa a la
profundidad de la estructura social de la Nacin. En virtud de esas limitaciones los
derechos civiles, sociales y polticos no tienen una vigencia efectiva ni en toda la
geografa, para todos los habitantes; ni en toda la estructura de clases, para todos
los grupos sociales. Se produce as un serio dficit democrtico y la democracia se
vuelve minoritaria e incompleta.
Los lmites fsicos y sociales existentes en mayor o menor medida en estas
sociedades producen una vida democrtica de carcter centrfuga y elitista. En
otras palabras, por un lado, los derechos democrticos, el ejercicio del voto por
ejemplo, se ejercita de mejor manera en el medio urbano que en el rural, ms en
las ciudades que en las aldeas. Y por el otro, tienen condiciones para experimentar
la democracia de manera ms plena, como ciudadanos, las clases medias y en
general los grupos sociales con mejores niveles de educacin e ingreso. Los
derechos civiles y sociales en funcin del ingreso y del bienestar. En resumen, en la
dinmica de la democracia y por la responsabilidad del Estado, hay una poderosa
tendencia a la marginalidad/centralidad en el ejercicio de los derechos ciudadanos.
En sus manifestaciones prcticas, ello se expresa no solo en formas dbiles de
participacin sino en una baja calidad en los beneficios que otorgan los derechos.
Los ejemplos contrastantes son obvios a partir de las distancias fsicas y sociales:
cmo vive el ejercicio de la participacin electoral un hombre de clase media
urbana, alfabeto y bien informado, y una mujer campesina, pobre y analfabeta? La
pobreza, la ignorancia, el desamparo no se lleva bien con la democracia. Cunta
desigualdad ms soportar la democracia centroamericana?
Finalmente, hagamos mencin de otra preocupante realidad en estas
sociedades fragmentadas, especialmente aquellas donde el conflicto armado dej
heridas que no cicatrizan. Nos referimos a la existencia de reas donde la fuerza de
la legalidad del Estado es dbil o no existe y donde se practican otros derechos
bajo otro poder. Son los sitios controlados por el narcotrfico, grupos mafiosos o
sobrevivencias paramilitares. Son espacios donde priva la informalidad o las
prcticas patrimoniales pero no la ley, la justicia y la autoridad del Estado nacional.
Otra es la razn pero las consecuencias pueden ser las mismas en el caso de
estas sociedades multitnicas. No nos referimos a una probable aplicacin de
prcticas de derecho consuetudinario, normas y costumbres de la cultura indgena,
lo cual forma parte del reconocimiento legtimo a las diferencias. Se est aludiendo
a los extendidos abusos que se cometen con los indgenas, portadores de una
175
igualdad formal pero ejercitando una ciudadana disminuida justamente por las
diferencias culturales que sirven de pretexto. En varios pases de la regin se debe
buscar la construccin de una democracia tnica con la promocin de un Estado
pluricultural. Esto es particularmente necesario en Guatemala por la importancia
que tiene la poblacin indgena, cuya incorporacin plena es la garanta mayor de
la democracia en construccin.
Para juzgar la fuerza de la democracia es necesario valorar, junto al desempeo
ciudadano, la estabilidad institucional, la fuerza del sistema poltico y la existencia
de una sociedad civil integrada, activa y presente en el debate pblico, un ejrcito
y sistemas de inteligencia bajo control civil y una gobernabilidad democrtica. El
balance de resultados es desigual en estos pases a la luz de los elementos
mencionados. En un orden subjetivo de menos a ms condiciones democrticas
los pases se ordenaran as: Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Honduras,
Panam y Costa Rica.47
En general, pese a las deficiencias propias del sistema poltico y a la debilidad
de las bases estructurales, en Amrica Central se vive una nueva poca. La guerra
y los desastres naturales (que han golpeado a Nicaragua y El Salvador tanto como
el conflicto armado) hacen que los problemas sean ms graves hoy que ayer. La
democracia en construccin es ms una derivacin de la guerra fra que el xito de
poderosas fuerzas democrticas locales. La ayuda norteamericana fue ms
importante en la guerra que en la paz, pero ha sido decisiva para alcanzar estas
democracias conservadoras. No siendo las democracias hechos irreversibles, ellas
se juegan ahora una carta negativa en el exterior48. El resumen de toda la
argumentacin precedente radica en el papel del Estado, que tiene que ser un
47
El cuadro siguiente tomado del ltimo anlisis de Freedom House, confirma este diagnstico
Me didas c o mparativas de libe rtad e n pas e s s e le c c io nado s

Pas
De re c ho s
po ltic o s
Estados Unidos
Costa Rica
Panam
Mxico
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Guatemala
Cuba
1
1
1
2
2
3
3
4
7
Libe rtad c ivil

1
2
2
2
3
3
3
4
7
Clas ific ac i n s e gn
libe rtade s
Libre
Libre
Libre
Libre
Libre
Parcialmente libre
Parcialmente libre
Parcialmente libre
No libre
Nota: La mejor calificacin es 1 y la peor es 7. La clasificacin consta de tres categoras: libre,

parcialmente libre y no libre.
Fuente: The 2003 Freedom House Survey, en Journal of Dem ocracy (Ene, 2004).
48
Como el historiador Arthur Schlesinger ha escrito en el New York Review of Books (23/X/03), Mr. Bush ha
sustituido una poltica de paz a travs de la prevencin de la guerra por una poltica de paz por medio de guerras
preventivas. Muchos en el mbito internacional rechazan esto, pero en Amrica Latina hay ms temor, pues la
prctica de acciones militares preventivas tiene una larga historia, especialmente en Centroamrica y el Caribe.
Las invasiones norteamericanas en Grenada (1983) o en Panam (1989) son ejemplos de acciones preventivas
de los Estados Unidos.
176
Estado de derecho, democrtico, que vuelva efectiva la participacin de todas las

fuerzas polticas importantes cuyo acceso al poder est asegurado como forma de
satisfacer sus intereses. No ocurre as todava. Si no hay crecimiento econmico y
el Estado contina debilitndose, la violencia criminal puede provocar el peligro ya
existente de desintegracin social. Las instituciones pblicas deben garantizar la
seguridad fsica, crear condiciones para el ejercicio efectivo de la ciudadana,
movilizar el ahorro pblico, corregir las disparidades de ingresos. Sin un Estado
fuerte no habr democracia.
177
II
La crisis de los partidos polticos
en Amrica Latina
Ric ardo C rdo ba Mac as
La crisis de los partidos polticos en Amrica Latina
179
Introduccin
Debido a la importancia que en la actualidad tiene el tema de la crisis de los
partidos polticos en Amrica Latina, en este ensayo se hace una revisin de los
principales factores explicativos que se han identificado en la literatura acadmica.
No es el propsito del trabajo proponer una explicacin sobre dicho fenmeno, sino
que es ms modesto, al proponerse presentar de una manera sistematizada los
principales hallazgos en la literatura revisada. Debido a limitaciones de tiempo y
espacio, para esta revisin, me he enfocado bsicamente en los estudios que tienen
un alcance regional o sub-regional, es decir, no se ha pretendido revisar la vasta
literatura que con un enfoque nacional se ha publicado sobre esta temtica en cada
uno de los pases.
Para la identificacin de los principales trabajos que se han publicado al
respecto, consult a colegas especialistas en la poltica latinoamericana, as como a
expertos en varios de los pases latinoamericanos. A ellos les agradezco el tiempo
que se tomaron y la gentileza con la que me ayudaron a identificar la literatura
reciente ms relevante sobre la materia.
Ahora bien, como se puede anticipar, esta es un rea bastante amplia,
compleja, y en donde se han realizado distintas aproximaciones. Ciertamente la
literatura existente es vasta pero con importantes desniveles en cuanto a la
rigurosidad y profundidad con la que se aborda esta cuestin. Por esta razn es que
de una amplia bibliografa inicialmente identificada, se procedi a una lectura
detenida para seleccionar aquellos trabajos que por el tipo de argumentacin
ejemplifican con mayor claridad y precisin los principales factores explicativos de
la crisis de los partidos polticos en Amrica Latina.
181
Mencin especial merece el apartado dedicado a la regin centroamericana, en

donde el tratamiento del tema ha sido ms tangencial, lo que plante la necesidad
de desarrollar un proceso ms cuidadoso para la seleccin de los trabajos, debido
a las limitaciones de la literatura en cuanto a la cantidad y calidad del material
producido.
En suma, la revisin que se ha hecho sobre la literatura no pretende ser
exhaustiva de todo lo publicado referente a la crisis de los partidos polticos en
Amrica Latina; pero s se ha buscado que sea representativa tanto de los
principales enfoques que abordan el tema, como de los trabajos producidos en
distintos pases, a fin de capturar la mayor diversidad posible.
La estructura de este ensayo comprende tres apartados. En el primero se revisa
la literatura con un enfoque latinoamericano, el segundo recoge el debate ms
especfico a nivel de la regin centroamericana; y en el tercero, se presentan unas
reflexiones finales sobre la crisis de los partidos y los desafos acadmicos. Por
ltimo, se presenta la bibliografa consultada.
Finalmente, quiero agradecer la colaboracin de los asistentes de investigacin
Nayelly Loya y Javier Urrea, y los comentarios de Carlos Guillermo Ramos a una
versin preliminar de este trabajo. Desde luego que ninguno de ellos es responsable
de las ideas aqu presentadas.
1. El debate acadmico latinoamericano

Este apartado se divide de la siguiente manera: en una primera parte, como
prembulo, se consideran las percepciones ciudadanas hacia la democracia y la
confianza en las instituciones en Amrica Latina. En una segunda parte, se aborda
el tema de la crisis de los partidos polticos; y en una tercera parte, se exponen los
factores explicativos de la crisis de los partidos en Amrica Latina.
1 .1 . D e mo cracia y co nfianz a e n las inst it ucio ne s e n Am rica Lat ina.
En la literatura sobre la poltica latinoamericana, se reconocen los importantes
avances en los procesos de democratizacin que se han desarrollado desde
comienzos de los aos ochenta, habindose logrado institucionalizar las elecciones
peridicas, libres y competitivas. Se puede decir que hasta cierto punto los procesos
electorales han sido el objeto central del anlisis a la hora de reflexionar sobre el
avance democrtico. En el marco del inters por estudiar la contribucin de las
elecciones a la gobernabilidad democrtica, Booth (1995) ha sugerido analizar seis
elementos: a) el rango de la participacin poltica, lo cual indica el nivel y la calidad
de oportunidades para garantizar la participacin popular; b) la extensin de la
participacin poltica; c) la profundidad de la participacin poltica, lo que implica
la calidad del potencial verdadero para influir y el grado de autonoma para
participar; d) el ambiente propicio para el ejercicio de los derechos de los
participantes y la realizacin de elecciones imparciales; e) la contribucin para
consolidar un rgimen estable bajo reglas democrticas; y f) la contribucin para
una cultura poltica basada en la participacin y las normas democrticas.
En el centro del debate de los ltimos aos se han colocado dos temas: (a) el
182
carcter y profundidad de la democratizacin, y (b) la direccionalidad de estos

procesos: hacia posibles regresiones de carcter autoritario, la estabilizacin de
democracias defectuosas o la evolucin hacia la consolidacin democrtica 1 .
Las percepciones de los ciudadanos acerca de los avances en los procesos de
democratizacin de la regin latinoamericana han mostrado una doble valoracin:
por un lado, se expresa un importante respaldo hacia la democracia como sistema
de gobierno: para los aos 1996-2000 alrededor del 60% de los encuestados
prefera a la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno, luego se produjo
una fuerte cada al 48% en 2001, se recuper al 56% en 2002 y luego disminuy
al 53% en 2003 2 ; y por el otro lado, una insatisfaccin ciudadana con el
funcionamiento de la democracia: en 1996 era del 65%, y disminuy al 56% en
1997, luego aument al 59% en 1998, al 60% en 1999-2000, al 64% en 2001,
disminuy al 60% en 2002 y aument al 66% en 2003. Al comparar los datos entre
1996 y 2003, podremos notar que la satisfaccin con la democracia ha disminuido
en ocho pases, se mantiene sin cambio en dos y ha aumentado en siete3 .
Resulta paradjica y en cierto sentido contradictoria esta valoracin de los
latinoamericanos que muestra un fuerte apoyo al sistema de gobierno democrtico
y a la vez, inconformidad respecto al funcionamiento de la democracia. Este es un
tema que va a requerir de futuros anlisis para profundizar en l. Sin embargo, se
puede plantear la hiptesis de que el descontento con el funcionamiento de la
democracia se relaciona con un cuestionamiento a la eficacia de las instituciones
polticas en general, y una prdida de credibilidad en los partidos polticos en
particular.
En las encuestas del Latinobarmetro de 1996 a 2001 se ha preguntado en
diecisiete pases latinoamericanos acerca de la confianza de los ciudadanos en
varias instituciones importantes en la vida de nuestros pases: iglesias, medios de
comunicacin (televisin), fuerzas armadas, presidencia, poder judicial, polica,
administracin pblica, poder legislativo y partidos polticos. En el cuadro No. 1 se
indica el porcentaje promedio de las personas encuestadas que manifestaron tener
mucha o algo de confianza en las distintas instituciones, para cada uno de los
aos entre 1996 y 2001; y se reporta el promedio para el perodo 1996-2001 para
los 17 pases, debindose sealar que existen importantes diferencias entre ellos.
Al observar el cuadro No. 1 en la columna de promedio 1996-2001, se pueden
identificar tres niveles de confianza ciudadana en las instituciones. En el grupo de
las instituciones con mayores niveles de confianza, tenemos en primer lugar a la
iglesia 4 (76%), seguido en un segundo lugar por la televisin (47%) -aunque esta
cifra es ms baja-, y en tercer lugar a las fuerzas armadas (44%). En el grupo con
un nivel intermedio de confianza tenemos a la presidencia (36%), seguida por el
poder judicial (34%), y la polica (33%). Las instituciones con los niveles ms bajos
de confianza en la poblacin son la administracin pblica (29%), el poder
1
2
3
4
Estos escenarios posibles para la regin centroamericana los hemos desarrollado en Maihold y Crdova, 2001.
Fuente: Latinobarmetro 1996-2003.
dem.
Se utilizan las opiniones con respecto a la iglesia como una institucin de referencia, ya que obviamente no se
trata de una institucin propiamente de carcter poltico.
183
legislativo (28%) y los partidos polticos (22%). Curiosamente, se trata de dos

instituciones fundamentales para el funcionamiento de la democracia
representativa: el Congreso y los partidos polticos. Un elemento a destacar es que
de una manera sistemtica, los partidos polticos reciben los niveles ms bajos de
confianza en las instituciones para las distintas mediciones del Latinobarmetro:
21% en 1996, 28% en 1997, 22% en 1998, 20% en 1999/2000 y 19% en 2001.
En el cuadro No. 2 se reportan los niveles de confianza slo en las instituciones

polticas relevantes para el funcionamiento de la democracia: la presidencia, el
poder legislativo, el poder judicial, la administracin pblica y los partidos polticos.
Se seala el promedio de todo el perodo para cada una de estas instituciones,
desagregndose los datos para cada pas, as como el promedio general de
confianza para esas instituciones en el perodo indicado para cada pas.
De la informacin presentada en el cuadro No. 2, quisiera destacar dos
elementos. En primer lugar, que hay importantes diferencias entre los pases, tal y
como se puede observar en la ltima columna de la derecha que presenta el
promedio para las cinco instituciones polticas consideradas, con un rango que
oscila entre Uruguay con el nivel ms alto de confianza (44%), hasta Ecuador con
el nivel ms bajo (22%).
En segundo lugar, en lo que a la confianza en los partidos se refiere, se
observan en trminos generales los niveles ms bajos en comparacin con el resto
de las instituciones polticas; aunque tambin con importantes diferencias entre los
184
185
pases. Al ordenar la distribucin de los pases de mayor a menor nivel de confianza

en los partidos polticos, se pueden identificar tres grupos: arriba del 30% de
confianza para todo el perodo nicamente Uruguay (37%); en la franja del 20% de
confianza se tiene a El Salvador (28%), Chile y Mxico (27%), Honduras y
Paraguay (24%), Costa Rica y Panam (23%), Venezuela y Per (20%); y con el
nivel ms bajo estn Brasil, Argentina y Guatemala (18%), Colombia (17%),
Bolivia (16%) y Ecuador (13%).
Los datos del Latinobarmetro que se han presentado muestran los bajos
niveles de confianza en las instituciones polticas en general, y en el caso de los
partidos polticos sto es ms acentuado, siendo la institucin con los niveles ms
bajos de confianza en la poblacin para todo el perodo analizado. 5 En definitiva,
los datos presentados ilustran la paradoja de una ciudadana que apoya el sistema
democrtico de gobierno, pero que no se siente satisfecha con el funcionamiento
de la democracia, probablemente debido, entre otras cosas, a una valoracin
negativa sobre el desempeo de las instituciones polticas.
1 .2 El t e ma d e la c ris is d e lo s p art id o s p o lt ico s.
En el marco del desarrollo de los procesos de democratizacin y de los
importantes avances democrticos que hemos tenido en la regin latinoamericana,
en los ltimos 10-15 aos se ha comenzado a plantear una creciente desafeccin o
desencanto democrtico, y ms especficamente se ha comenzado a hablar sobre
una crisis de los partidos polticos.
El tema de la llamada crisis de los partidos se ha incorporado al debate
acadmico latinoamericano en los ltimos aos. As por ejemplo, se afirma que
uno de los mayores problemas enfrentados en el proceso democratizador reside en
la crisis de las organizaciones partidarias (Perelli y Zovatto, 1995, p xvi); o en una
perspectiva ms amplia se plantea que si bien los procesos de transicin a la
democracia tuvieron en su primera etapa a los partidos y a sus lderes como los
protagonistas principales, durante el periodo 1992-1996 uno de los mayores
problemas que enfrent el proceso democratizador en Amrica Latina fue la crisis
de los partidos. Crisis que por lo dems sigue abierta en nuestra poca. (lvarez,
Rial y Zovatto, 1998, p. 765).
Hay quienes han planteado que los partidos han sido sometidos a la crtica
debido a sus tendencias oligrquicas. Pero actualmente, la crtica va ms all. La
desideologizacin referida, ha hecho que se llegue a hablar de una verdadera crisis
de los partidos polticos, entendida sta como los desfases entre las funciones
atribuidas a los partidos por las concepciones tradicionales de la teora poltica y la
realidad cotidiana. (Murillo, 1995, p. 132).
Por otra parte, hay quienes insisten en no referirse a una crisis general de los
partidos polticos latinoamericanos, como es el caso de Rivas Leone cuando cita las
palabras de Ramos Jimnez para evitar incurrir en este tipo de apreciaciones: no
podemos hablar de una crisis generalizada de los partidos polticos, cabe mejor
5
Para ampliar la visin de los ciudadanos sobre la democracia en Amrica Latina a partir de los datos del
Latinobarmetro, vase: Lagos, 2003.
186
hablar de crisis y ocasos de determinados partidos. (2002, p. 6). Sin embargo, las
encuestas muestran que los bajos niveles de confianza en las instituciones polticas
en general y en los partidos en particular, no solamente se observan en algunos
pases, sino que se manifiesta como un fenmeno extendido en la regin, a pesar
de que se trata de una regin con una historia democrtica muy reciente, y con
distintas trayectorias en lo relativo a sus procesos polticos. Es decir, estamos en
presencia de una tendencia poltica que aunque responde a particularidades
especficas de los pases, tambin se muestra con un alto nivel de generalizacin en
la regin.
Por su parte, Pasquino se refiere a esta problemtica en el marco de una crisis
ms amplia de la democracia: la crisis de los partidos y de los sistemas partidarios
ha precedido, acompaado y coincidido con las crisis de sus respectivas
democracias. (2001, p. 4). Mientras que Murillo redondeando y complementando
la idea anterior asume que: en la crisis de la democracia actual, consideramos de
central inters la crisis de los partidos polticos y la reflexin sobre otros cuerpos
intermedios, pues como sealamos, el problema principal del sistema democrtico
actual consiste en el cmo canalizar el conflicto y las demandas de la voluntad
general. (1995, p. 131).
Finalmente, a propsito de la crisis de los partidos, hay quien sostiene incluso
que los partidos tendern a desaparecer como organismos de intermediacin de
intereses y sern sustituidos por otras fuerzas polticas.6
1 .3 Los factores explicativos de la crisis de los partidos en Amrica Latina
Si bien se reconoce que decir que los partidos polticos estn en crisis no
solamente es un lugar comn en Amrica Latina, sino en cualquier parte del mundo (Borea, 1995, p 601), es relativamente modesto el esfuerzo que se ha realizado
por querer explicar este fenmeno poltico. En muchos trabajos se hacen aseveraciones o se mencionan elementos sobre la crisis de los partidos, pero las ms de
las veces como enunciados que no son desarrollados en profundidad.
En la literatura acadmica latinoamericana se ha planteado la existencia de una
crisis partidaria, aunque las explicaciones que suelen presentarse en muchas
ocasiones son relativamente simples y poco rigurosas sobre el fenmeno. Si bien
existe un relativo consenso en la literatura en torno a la importancia del tema, se
observa una gran carencia de estudios empricos y de modelos interpretativos ().
(Cansino, 1995, p. 52). Con escasas excepciones, se carece de estudios comparativos.
Este es un tema relevante que debera de llamar a la reflexin de la comunidad
acadmica, pues no puede pensarse en la consolidacin de la democracia representativa sin la existencia de los partidos polticos. Y es que los partidos polticos
constituyen un factor fundamental para el funcionamiento democrtico, en tanto
que cumplen varias funciones: reclutar y seleccionar a los aspirantes a los cargos
pblicos, organizar y competir en los procesos electorales por el poder poltico,
Este argumento es citado por Cansino, 1995, p 52.
187
estructurar el apoyo de la opinin pblica a determinadas polticas o programas, as

como a formar gobierno. 7
El propsito de este trabajo es contribuir a esta reflexin, haciendo una revisin
de los principales factores explicativos sobre la crisis de los partidos polticos en
Amrica Latina, identificados en la literatura acadmica. Aunque se ha privilegiado
revisar enfoques de carcter regional o sub-regional sobre el tema, no por ello se
puede pensar que son tendencias o factores que aplican por igual para todos los
pases, pues en gran medida depende de los referentes histricos en los que se han
basado los autores al momento de elaborar sus teoras explicativas.8
De la revisin de la literatura he podido identificar siete grupos de factores
explicativos de la crisis de los partidos, partiendo desde los ms generales hacia los
ms especficos. Comienzo abordando aquellos factores que se enfocan en las
transformaciones ms profundas que han ocurrido en el escenario internacional, as
como en el mbito de la economa, poltica y sociedades en nuestros estados
nacionales. Ac se ha desarrollado un debate ms amplio en torno a ver la crisis de
los partidos en el marco de las transformaciones ocurridas en la poltica, y que
algunos autores refieren como una crisis de la poltica. En segundo lugar, se
analizan los factores relacionados con los procesos de reforma econmica que han
impactado en el estado. En tercer lugar, se revisa la discusin en torno a las
funciones que cumplen los partidos en los sistemas polticos. En cuarto lugar, se
enfoca el desprestigio de la poltica como consecuencia de la corrupcin. En quinto
lugar, se aborda el tema del surgimiento de otros competidores: la sociedad civil y
los medios de comunicacin. En sexto lugar, se analizan las caractersticas del
sistema de partidos, y en sptimo lugar, se enfoca la naturaleza y organizacin de
los partidos.
a) Factores que tienen que ver con transform aciones profundas
en el escenario internacional, as com o en la econom a, poltica y sociedad en
los estados nacionales.
Norbert Lechner argumenta que no solamente ha cambiado el contexto de la
poltica 9 sino que estos cambios han tenido un efecto sobre la poltica misma: es
hora de analizar los cambios en la manera de hacer y de pensar la poltica. La tesis
central del trabajo consiste en argumentar que las grandes transformaciones en
curso conllevan una transformacin de la propia poltica. (1996, p. 105).
Al respecto, vase: Lipset y Rokkan, 1967, y Sartori, 1976. En el enfoque original de Sartori, los partidos
polticos presentan candidatos en elecciones para puestos pblicos, sin embargo, es necesario adoptar un
enfoque ms amplio, para considerar tambin aquellos casos en los que los partidos no pueden presentar
candidatos para puestos de eleccin popular, porque estn proscritos o porque no se realizaron elecciones.
As por ejemplo, Cavarozzi seala que las tendencias analizadas (...) se inspiran principalmente en cinco casos:
Chile, Brasil, Uruguay, Argentina y Mxico, aunque tambin se formulan referencias puntuales a otros pases
como Colombia, Per, Venezuela y Bolivia. (2001, p 189).
Lechner llama la atencin sobre las transformaciones que han generado un nuevo contexto: el predominio
absoluto de la economa capitalista de mercado y los procesos de globalizacin, el colapso del comunismo y del
sistema bipolar, el redimensionamiento del Estado, el nuevo clima cultural y la misma preeminencia de la
democracia liberal, conforman un nuevo marco de referencia para cualquier poltica. (1996, p 104).
188
Este autor destaca dos tendencias de cambio en Amrica Latina, que han
tenido un profundo impacto sobre la poltica: 10
a) La nueva complejidad social. Las sociedades contemporneas estn
viviendo un profundo proceso de diferenciacin social y funcional, una de cuyas
consecuencias sera la prdida de centralidad de la poltica en las sociedades.11
b) La sociedad de mercado. Los pases latinoamericanos tienen no slo una
economa capitalista de mercado, sino que se dirigen con pasos ms o menos
grandes hacia una sociedad de mercado; o sea, una sociedad con normas, actitudes
y expectativas conformes al mercado. La mercantilizacin de las ms diversas
relaciones sociales moldea un nuevo tipo de sociabilidad. (...) A la vez, tiene lugar
precisamente un proceso de privatizacin, un retiro hacia lo privado como esfera
privilegiada de la vida social. Tal desplazamiento puede ser visto como causa y
efecto de la interpelacin neoliberal a los intereses individuales, rompiendo con la
tradicin comunitaria creada en torno al mbito y los bienes pblicos. (Lechner,
1996, p 106). En consecuencia, el mbito pblico tiende a ser mucho menos
determinado por la poltica que por el mercado. (Lechner, 1996, p. 107).
Debido a los profundos cambios que han ocurrido en las sociedades
latinoamericanas, se han producido importantes transformaciones de la poltica: la
poltica ya no es lo que era. Un rasgo sobresaliente ya fue mencionado: el
descentramiento de la poltica. Vale decir, se debilita el lugar central que la poltica
ocupara en la organizacin social. La poltica institucionalizada ve restringido su
campo de maniobra porque son ms limitados los recursos disponibles y ms
arriesgadas las apuestas acerca de los resultados previsibles de una decisin (o sea,
ms difciles de determinar las opciones viables). Pero adems, se restringe la
capacidad poltica de intervenir en otras reas porque stas obedecen ms y ms a
cnones especficos que escapan al control de la lgica poltica. (Lechner, 1996,
p. 111). Adems, la prdida de centralidad va acompaada de una informalizacin de la poltica. Quiero decir, la poltica realmente existente desborda las
relaciones formalizadas del sistema poltico, permeando los lmites entre lo poltico
y lo no poltico. (...) La informalizacin acorta la distancia entre poltica y sociedad,
pero simultneamente provoca cierto vaciamiento de las instituciones polticas.
Ellas ya no escenifican las grandes alternativas acerca del desarrollo nacional.
(Lechner, 1996, pp. 111-112).
Por lo tanto, para Lechner los partidos polticos viven por doquier,
indistintamente de su signo ideolgico, una fase crtica de redefinicin pues carecen
de discurso y de estrategia de cara a las grandes transformaciones en marcha. Se
han quedado sin discurso en tanto interpretacin global que permita ordenar la
10
En otro trabajo, Lechner plantea la crisis de la poltica en los siguientes trminos: La crisis de los mapas polticoideolgicos profundizan la desidentificacin ciudadana con los partidos polticos. Como resultado de su creciente
burocratizacin y, por sobre todo, de las profundas transformaciones al nivel mundial, los partidos polticos ya no
ofrecen a la ciudadana pautas interpretativas que le permitan estructurar sus intereses y valores, sus preferencias
y miedos, en identidades colectivas. Los partidos polticos quedan sin discurso y los ciudadanos sin aquellas
coordenadas con las cuales ordenaban los procesos sociales y su lugar en ellos. (1994, pp. 41-42).
11
En trminos de espacio social, se encuentra en entredicho su centralidad. La nueva diversidad estructural pone
en jaque la funcin integradora de la poltica, que pierde fuerza como vrtice ordenador de la sociedad.
(Lechner, 1996, p. 106).
189
realidad en un panorama inteligible y estructurar la diversidad de intereses y

opciones en torno a algunos ejes bsicos. Carecen no slo de discurso ideolgico
sino igualmente de discurso programtico en tanto propuesta de futuro.
(Lechner, 1996, p. 112). Parafraseando una conocida tesis de Downs, se podra
afirmar que los partidos no ganan elecciones para llevar a cabo sus programas;
formulan programas para ganar las elecciones y una vez en el gobierno vern da
a da lo que pueden hacer. No corresponde, empero, culpar a los partidos; ellos slo
expresan de manera especialmente cruda la perplejidad de estos tiempos.
(Lechner, 1996, p. 112). En este marco de referencia, el desafo es una redefinicin
de la poltica, en el sentido de una comprensin ms cabal de la(s) lgica(s) que
condicionan la accin poltica en nuestras democracias. (Lechner, 1996, p. 113).
Otra reflexin a propsito de la crisis de la poltica, es proporcionada por
Caldern (2002), quien argumenta que el problema fundamental de la poltica en
estas sociedades se asocia con la incapacidad de la democracia para procesar los
cambios en curso. Se observan (...) sociedades que se complejizan cada vez ms y
se diversifican en mltiples esferas especializadas de poder, mientras que las formas
polticas que acompaan estos cambios se vuelven obsoletas o tienden a instrumentalizarse. No es posible que los recursos e instrumentos polticos preexistentes
acompaen la mutacin transocietal cada vez ms internacionalizada; por eso los
sistemas de representacin en todo el mundo estn en crisis y la apata poltica
aparece como resultado de los tiempos que vivimos. (Caldern, 2002, p. 33).
Caldern considera que el malestar poltico no solo debe atribuirse a las fallas
en el funcionamiento del sistema poltico, sino que tambin responde a una
problemtica de la nueva sociedad global: no se puede decir que el problema est
solo relacionado con la crisis de legitimidad de los partidos polticos, con las
capacidades de gestin del gobierno o con la debilidad institucional crnica que
caracteriza a la regin. Mas bien estos procesos () responden a factores de
carcter estructural relativos a una creciente complejizacin de la sociedad a escala
global, de la cual la regin no est al margen. (Caldern, 2002, p 50).
b) Factores que tienen que ver con los procesos de reform a econm ica que han
im pactado al Estado
Este enfoque busca explicar las transformaciones en la poltica y los partidos, a
partir de las consecuencias polticas que han tenido los procesos de reforma
econmica que se han impulsado en Amrica Latina como consecuencia del
llamado Consenso de Washington. Varios de los autores revisados se refieren a este
fenmeno como el impulso de las polticas neoliberales en la regin, con el
propsito de reducir el rol del Estado, promover la apertura externa, la
desregulacin y la privatizacin. 12
El punto de partida para este enfoque es el agotamiento y reemplazo del
12
El llamado Consenso de Washington hace referencia a 10 instrumentos de poltica econmica: disciplina fiscal,
reordenamiento del gasto pblico por prioridades, reforma tributaria, liberalizacin de las tasas de inters, tipo
de cambio competitivo, inversin extranjera directa, liberalizacin comercial, privatizacin, desregulacin y
sistema legal que asegure los derechos de propiedad. Al respecto, vase: Williamson, 2003.
190
modelo de desarrollo de industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI)

en Amrica Latina, que se caracterizaba por un alto nivel de intervencionismo del
Estado, por un modelo en que se implementan las polticas neo-liberales de ajuste
y reestructuracin econmica. Es decir, en este factor explicativo se busca vincular
el papel que jugaron los procesos de reforma econmica en el marco de la
implementacin de las polticas neoliberales, con el proceso de redefinicin acerca
del papel del Estado, los cuales provocaron una transformacin en la
representacin poltica. La hiptesis de trabajo es que al producirse una ruptura de
la matriz estadocntrica se produce un cambio en la representacin poltica, ya que
los imaginarios colectivos entran en crisis y pierden su horizonte de referencia.
Como se puede anticipar, este es un tema bastante amplio y en donde se han
realizado distintas aproximaciones. He querido retomar un par de trabajos recientes
con un enfoque regional, que ejemplifican lneas de argumentacin en esta
direccin. Primeramente se revisa el trabajo de Cavarozzi (2001) focalizado en los
procesos de reestructuracin econmica y sus consecuencias polticas; y
posteriormente se retoma el aporte de Roberts (2002) sobre la transformacin de
la representacin poltica en el neoliberalismo.
Los procesos de reestructuracin econm ica y sus consecuencias polticas
Cavarozzi argumenta que durante el siglo XX en Latinoamrica se desarroll
una variante de capitalismo poltico que implic que dichas sociedades fueran en
parte creadas, y en parte reorganizadas radicalmente desde el Estado. (2001, p.
191).
A este fenmeno de centralidad del Estado en la poltica o estatizacin de la
poltica Cavarozzi lo llama la matriz estadocntrica. En las sociedades Estadocntricas de Amrica Latina la poltica, organizada en torno a la intervencin y
regulacin del Estado, impregn la mayora de los espacios sociales. (2001,
p.192).
A partir de la dcada de los ochenta se va a desarrollar un proceso de
desestatizacin (o desarticulacin de la matriz estadocntrica en el lenguaje de
Cavarozzi), que si bien responde a una lgica econmica, ha tenido profundas
consecuencias polticas al haber afectado las modalidades de hacer poltica que, a
pesar de sus efectos perversos, haban imbuido de sentido a la vida cotidiana de los
ciudadanos. La poltica ha visto erosionada su capacidad de contribuir a la
organizacin de la vida cotidiana de los individuos. (Cavarozzi, 2001, pp. 195196).
Los procesos de retorno a la democracia van a coincidir con los procesos de
reforma econmica que promueven la desestatizacin. De manera que ... el
retorno y/o la emergencia de la democracia coincidi con la crisis de lo que he
definido como el quehacer normal de la poltica o, dicho de otro modo, de lo que
estaba colectivamente en juego a travs de la poltica en el marco de la frmula
Estado-cntrica. Si la poltica estaba organizada en torno al Estado, no result
accidental entonces que el repliegue del Estado desorganizara la poltica.
(Cavarozzi, 2001, p .197).
Con el proceso de descentracin se vinieron abajo las modalidades asocia-
191
tivas de los distintos sectores sociales, as como un sentido comn de la poltica

que implicaba que todo pasaba por el Estado, entendindolo como un conjunto de
agencias pblicas y de patrones de interaccin internalizados por organizaciones e
individuos privados. (Cavarozzi, 2001, p. 212).
En este marco, el trabajo de Cavarozzi representa un esfuerzo novedoso por
analizar el papel de los partidos en el proceso de reestructuracin econmica,
distinguiendo tres niveles de la misma: la macroreforma, la mesoreforma y la
microreforma, los cuales a su vez responden a una lgica temporal diferenciada.13
La transform acin de la representacin poltica en el neoliberalism o
El autor parte sealando que la ola de democratizacin coincidi con la peor
crisis econmica en medio siglo, forzando a los partidos a lidiar con el colapso de
los modelos de desarrollo dirigidos por el Estado y con la difcil transicin al
liberalismo de mercado. La combinacin de hiperinflacin, austeridad econmica y
ajustes estructurales orientados al mercado, transformaron las relaciones sociales,
rompiendo a menudo los lazos que los partidos haban forjado con los actores de
la sociedad a mediados del siglo XX, en la etapa de desarrollo de la industrializacin
por sustitucin de importaciones (ISI14 ). En toda la regin los partidos se han
esforzado por adaptarse programtica y organizacionalmente al panorama social
fragmentado y al rol disminuido del Estado en la era neoliberal. (Roberts, 2002,
p. 55).
No obstante, hay quienes sealan que teniendo como teln de fondo este
macro proceso, en el que se han impulsado medidas de poltica econmica similares, los resultados polticos han sido diferentes a nivel de los distintos pases de
Amrica Latina 15 : (a) en ciertos casos, se desencadenaron procesos de descomposicin poltica, donde los partidos establecidos comenzaron a declinar y nuevos
partidos o patrones de representacin emergieron para llenar el vaco; (b) en otros
casos, los sistemas de partido han experimentado un proceso de re-alineamiento,
13
As, por ejemplo, a nivel de la macroreforma se seala que los partidos tuvieron una participacin muy baja o
casi nula. En efecto, ste es un estadio caracterizado por el predominio de los Poderes Ejecutivos y,
particularmente, de los Presidentes (Cavarozzi, 2001, p. 203). Si bien los partidos no tuvieron un protagonismo
fundamental en la implementacin de las mismas, experimentaron evidentemente profundas transformaciones.
Ni los partidos ni los sistemas partidarios emergieron intactos de este proceso de reformas. (Cavarozzi, 2001, p.
204)
En la etapa de la mesoreforma, se plantea que contina el predominio del poder ejecutivo, pero los partidos
reasumen un rol mucho ms activo, sobre todo como canalizadores de las protestas de actores sociales que se
ven particularmente afectados por la implementacin de estas reformas. Hay una reaparicin de la actividad
partidaria.
En la etapa de la microreforma, el Estado vuelve a asumir un papel mucho ms activo del desarrollo econmico,
aunque de forma selectiva y mediante instrumentos de poltica distintos a los empleados en el pasado.
(Cavarozzi, 2001, p. 207). Debido a su alcance, se sealan limitaciones en la capacidad de respuesta de un
hiperpresidencialismo, y ms bien se plantea que en esta etapa se va a requerir de una negociacin entre los
distintos actores polticos y sociales. Por lo que se plantea la hiptesis de que los partidos tienen la oportunidad
de convertirse en protagonistas centrales de un retorno de la poltica. (Cavarozzi, 2001, p. 190).
14
El trmino (ISI) utilizado por Roberts se refiere al utilizado en este trabajo como modelo de desarrollo de
industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI).
15
Roberts plantea que han sido escasos los esfuerzos sistemticos para desarrollar un marco comparativo que
permitiera explicar las diferencias en los resultados polticos entre estas naciones. Este trabajo es una primera
aproximacin al desarrollo de tal marco comparativo. (2002, p. 56).
192
en tanto que los actores polticos se han adaptado a las exigencias de la nueva era
y re-configurado la matriz de competencia entre partidos y de movilizacin social;
(c) en otros casos, es an poco el cambio que se ha puesto en evidencia, puesto
que los partidos tradicionales han conservado su dominacin poltica con relativa
continuidad en dinmicas competitivas y en el entramado partido-sociedad; (d) en
otras naciones, los sistemas de partido han sido reconstruidos virtualmente de la
nada; (e) mientras que en otros casos todava parecen ser museos vivientes: la
competencia poltica contina girando alrededor de partidos enraizados en arcaicas
disputas oligrquicas del siglo XIX, que precedieron al surgimiento de la
participacin democrtica de masas. (Roberts, 2002, pp. 55-56).
Cmo explicar estas importantes diferencias en la capacidad de adaptacin o
transformacin de los partidos y sistema de partidos durante la transicin del MISI
al neoliberalismo? Roberts argumenta que los esfuerzos previos tendientes a
categorizar los sistemas de partido latinoamericanos son de utilidad limitada para
entender estas diferentes capacidades de adaptacin (Roberts, 2002, p. 57), de ah
que proponga categorizar a los sistemas de partido de acuerdo a sus atributos
sociolgicos o a su modo de articulacin partido-sociedad. Los sistemas de partido
son una forma de mediacin institucional entre Estado y sociedades, y existen en
una relacin de influencia recproca con sus contextos sociales y polticos. Es decir,
las instituciones de partido son modeladas y constreidas por el panorama
sociopoltico en el que compiten, al mismo tiempo que actan para transformar (o
apoyar) las relaciones sociales existentes. (Roberts, 2002, p. 58).
El estudio de Roberts desarrolla una tipologa de los sistemas de partido,
construida alrededor de la distincin entre sistemas de partido de movilizacin
obrera y elitistas.16 Estos tipos de sistemas de partido fueron asociados con
patrones distintivos de organizacin poltica, movilizacin social y gestin
econmica durante la era de la ISI, y fueron afectados de manera diferente por la
crisis de este modelo y por el subsiguiente proceso de reformas orientadas al libre
mercado. El cambio en los modelos de desarrollo fue especialmente traumtico y
disruptivo en naciones con sistemas de partido de movilizacin obrera,
experimentando as transformaciones polticas ms profundas que las naciones con
sistemas de partido elitistas. (Roberts, 2002, p. 56).
El ajuste estructural plante un shock poltico y econmico mayor en pases
donde la matriz estadocntrica estaba desarrollada de manera ms completa,
teniendo un mayor impacto sobre los sistemas de partido de movilizacin obrera;
mientras que en los casos elitistas, la nueva era del liberalismo de mercado no slo
requiere de ajustes econmicos menos severos, sino que tambin acarrea cambios
menos traumticos en los patrones de organizacin y representacin. (Roberts,
2002, p. 69).
En los sistemas de partido de movilizacin obrera se seala un cambio
significativo en el modo de articulacin entre partido y sociedad. Aunque los
partidos obreristas clsicos tuvieron amplias diferencias en su nivel de desarrollo
16
Roberts distingue dos tipos de sistemas de partido elitista: (a) oligrquico y (b) patrimonialista; y de igual forma
distingue dos tipos de sistemas de partidos de movilizacin obrera: (a) de base clasista y (b) populistas.
193
institucional como organizaciones partidarias, compartieron importantes

caractersticas entre s. Todos fueron organizaciones de masas que movilizaron el
apoyo popular alrededor de promesas de intervencin estatal para proveer
beneficios colectivos, redistribucin de recursos y promocin del desarrollo
industrial. Por lo tanto, construyeron y mantuvieron fuertes lazos polticos con los
movimientos obreros y otros grupos organizados en la sociedad civil, y atrajeron el
apoyo electoral de bloques de votantes cautivos dentro de sus asociaciones
secundarias afiliadas. (Roberts, 2002, p .70).
La crisis econmica y los procesos de reforma econmica de las ltimas dos
dcadas han alterado el panorama social en forma dramtica y -muy probablemente- de manera irreversible. En el proceso han minado la lgica
organizacional de los partidos obreristas y las estructuras de clivaje estratificado del
sistema de partido en que echaron anclas. En el centro de estos cambios se halla la
erosin de los vnculos polticos que ligaron a los partidos con asociaciones
secundarias de gran escala, como sindicatos y organizaciones campesinas bajo el
viejo modelo econmico. En tanto que las relaciones sociales han sido
reestructuradas de acuerdo a principios de mercado, estas asociaciones secundarias
han sido severamente debilitadas. Ha declinado el nmero relativo de trabajos
estables en sectores de la economa fuertemente sindicalizados, como la industria
de gran escala y los servicios pblicos, mientras que ha sido dramtica la expansin
de la fuerza de trabajo en la pequea empresa y en los sectores informales.
(Roberts, 2002, p. 70).
A un nivel ms general, Roberts identifica tres tendencias dominantes:
(1) se ha producido una des-institucionalizacin de la representacin poltica,
en vista de que los votantes se han vuelto cada vez ms independientes de las
organizaciones partidarias. (Roberts, 2002, p. 74).
(2) la des-masificacin de la representacin poltica. Esta tendencia puede ser
identificada en varias reas diferentes, incluyendo el declinamiento de las
asociaciones secundarias de gran escala como los sindicatos, el atrofiamiento
de las estructuras organizacionales de base y el deceso del concepto mismo de
militancia poltica. Tambin puede ser visto en la profesionalizacin de las
organizaciones partidarias y las campaas electorales, en el despliegue de
formas tecnocrticas de hacer poltica y en el crecimiento de redes asociativas
alrededor de temas polticos especficos con formas muy dispersas de accin
colectiva. (Roberts, 2002, p. 75).
(3) la tendencia final, una concomitante lgica de la des-masificacin, es la
verticalizacin de los lazos entre partido y sociedad. Esto es ms evidente en el
cambio desde los modos de incorporacin corporativistas a los clientelistas, por
lo que las formas horizontales de organizacin basadas en intereses de clase y
solidaridad dan cabida a redes verticales, poli-clasistas, que dependen de
intercambios de favores materiales y polticos individualizados. (Roberts,
2002, p 75).
194
c)
Factores que tienen que ver con las funciones que cum plen los partidos en los
sistem as polticos.
En la literatura revisada sobre el tema de la crisis de los partidos, se encuentra

una llamada de atencin por varios autores -desde distintas pticas y con variados
nfasis- sobre el argumento de que los partidos no estn cumpliendo
adecuadamente con las funciones que deberan cumplir.
Rivas Leone plantea que las funciones de socializacin, movilizacin,
participacin y legitimacin se encuentran en el seno de los partidos polticos muy
agotadas. Lo cual trae consigo un proceso de deslegitimacin creciente, que
desemboca y genera de acuerdo a la profundidad en una eventual crisis de
gobernabilidad en la medida que estos ltimos dejan de formar y crear
ciudadana. (2002, p. 4).
Tambin hay autores que se refieren a la existencia de una contraposicin entre
las funciones de los partidos polticos y la realidad. Murillo menciona que las
funciones de los partidos son la bsqueda de objetivos a travs de ideologas y
programas, articulacin y agregacin de intereses sociales, movilizacin y
socializacin de los ciudadanos y reclutamiento de lites y formacin de
gobiernos. En contraposicin a la realidad, los partidos polticos ya no
constituyen instituciones representativas dedicadas a defender los intereses de sus
electores, sino entidades autnomas que protegen sus propios intereses. (1995,
pp. 133-134).
En este apartado me quiero centrar en la identificacin de algunos elementos
explicativos de la crisis de los partidos, que giran en torno a las dificultades o
problemas para que los partidos cumplan con sus funciones bsicas. Se pueden
identificar seis funciones principales que desempean los partidos polticos: (a)
socializacin, (b) movilizacin, (c) participacin, (d) legitimacin, (e) representacin, y (f) gobernacin u operatividad del rgimen poltico. (Alcntara, 1995). Sin
embargo, en la literatura revisada aparece una mayor diversidad de elementos que
pueden ser agrupados en torno a tres temas: (a) la representacin, intermediacin
y agregacin de intereses, (b) la legitimidad y eficacia de la gestin de gobierno, y
(c) la operatividad del rgimen poltico o de gobernacin.
La representacin, interm ediacin y agregacin de intereses.
En muchos de los trabajos revisados se plantea como problema la forma de
vinculacin o relacin de los partidos con la sociedad. As por ejemplo, se seala
que la crisis de los partidos polticos no es ms que el reflejo de un cuestionamiento ms profundo de las formas de la representacin poltica, la relacin de
los individuos con la sociedad, de los individuos con el Estado y de la sociedad con
el Estado (Marvn, s/f, p. 20); as mismo se plantea que hoy en da se registra una
profunda distorsin, que tiende a hacerse mayor, entre la oferta clsica del apenas
inalterable mundo partidista y las demandas de la sociedad (Alcntara, 1995, p.
8); o que se ha producido un cambio en la velocidad, la intensidad, la ubicacin
y la forma de la demanda poltica y a ninguno de estos retos le ha dado respuesta
el sistema organizativo de nuestros partidos. (Borea, 1995, p. 610).
195
Hay quienes consideran que en Amrica Latina durante el perodo 1992-1996

tanto los partidos polticos como la poltica entraron en la mayora de los pases en
una profunda crisis, caracterizada por la distancia cada vez mayor entre la poltica
y la sociedad. (...) La ciudadana ve a los partidos y a los polticos con desconfianza,
como ineptos y corruptos, faltos de transparencia y sensibilidad social. (lvarez,
Rial y Zovatto, 1998, p. 765).
Ms an, son varios los autores que sealan un distanciamiento entre los
partidos y la sociedad. Se podra pensar que existe una sensacin de malestar
poltico de los ciudadanos frente a las instituciones polticas y por ende, frente a los
partidos polticos: en la actualidad () las sociedades latinoamericanas () se
sienten crecientemente defraudadas por la ineficacia del sistema poltico, dudan
cada vez ms de la legitimidad de ste para representar sus intereses a la vez que
demandan mayor eficiencia y efectividad de parte del Estado y espacios pblicos
para la participacin, el dilogo y la deliberacin. (Caldern, 2002, p. 50). La
percepcin de la ciudadana respecto de la poltica y los polticos, ha ido a la par
con el proceso de prdida de centralidad de la poltica. A lo anterior se suma un
proceso de descrdito y desconfianza que agudiza la distancia entre los ciudadanos,
el Gobierno, el Estado y los partidos polticos. (Martnez, 2000, p. 10).
Adems, la formulacin de promesas incumplidas ha contribuido a erosionar
la confianza en los partidos: En los aos anteriores la aproximacin de los partidos
en busca de votos no fue el de la incorporacin responsable al sistema, sino el de
la captacin de votos a travs de la oferta fcil que motiv en un primer momento
la adhesin a quien ms ofertaba dentro de esta especie de feria de la esperanza,
pero que pronto provoc una gran desilusin en la medida en que gobierno tras
gobierno (el que llegaba haba ofrecido ms que el que se iba y no pudo cumplir y
le enrostraba por cierto esa falta de cumplimiento en la que l inevitablemente
incurrira) se vean transcurrir solo promesas y lo que se crea como la
contraprestacin del voto, o sea la obra pblica ofrecida, no llegaba. (Borea, 1995,
p. 608).
El tema del declive de la representacin poltica es abordado por Bodemer
(2001), quien formula la siguiente hiptesis de trabajo: como consecuencia del
proceso paralelo de democratizacin y liberalizacin econmica, los intereses
sociales se han ido desorganizando y desconectando de las redes de representacin
poltica. Esto ha producido dos consecuencias: (a) los sindicatos han perdido el
monopolio de representacin de sus miembros o sufrieron cambios estructurales
que apartaron su atencin de la arena poltica; (b) al mismo tiempo los ciudadanos
se identifican cada vez menos con los partidos polticos y muchas veces ni siquiera
tienen inters en votar. (Bodemer, 2001, p. 6). En consecuencia, esta declinacin
en la representacin poltica no es vista como un fenmeno temporal, sino ms
bien hay muchos indicios de que es de tipo estructural. (Bodemer, 2001, p. 7).
El declive de la representacin poltica es provocado por varios factores: (a) a
la insatisfaccin pblica por los dbiles resultados econmicos; (b) al impacto de la
televisin; (c) a la dispersin del proceso de decision m aking: del Estado centralizado de la era de la posguerra se pasa a mltiples centros de decisin que incluyen
gobiernos subnacionales, entidades ms o menos autnomas del gobierno central
y arenas externas, lo cual conduce a la transformacin de la representacin
196
popular en redes asociativas; (d) el colapso de la matriz poltica y econmica

estadocntrica, en cuyo marco se haban conformado las redes de representacin
de la posguerra; (e) la disminucin de la capacidad distributiva y reguladora del
Estado, que tuvo como efecto que se redujera sustancialmente el potencial de los
partidos polticos no programticos de competir electoralmente y de mediar
intereses a travs de los canales tradicionales del corporativismo y el clientelismo.
(Bodemer, 2001, p. 6).
Por su parte, Hagopian, formula la hiptesis siguiente: Como consecuencia de
los procesos de democratizacin y de liberalizacin del mercado que afectaron a
Amrica Latina en la dcada pasada, los intereses sociales se han desorganizado y
se han desvinculado de las redes de representacin poltica que reforz las
democracias populistas y los regmenes hbridos en el pasado. Esta desorganizacin
se manifiesta en dos formas especficas. Primero, las organizaciones corporatistas
estn perdiendo el monopolio de representacin sobre sus miembros, o estn
experimentando cambios estructurales que distraen su atencin del campo poltico.
Segundo, al mismo tiempo, los ciudadanos han dejado de identificarse con los
partidos y frecuentemente ni siquiera votan. (1998, p. 109).
Los resultados de su estudio llevan a Hagopian a concluir que: (a) el corporativismo est en declive; (b) el delineamiento (dealignment) tanto de los militantes
como del electorado ha procedido de manera ms all y ms rpido en ms pases
que el realineamiento (realignment); y (c) todava no hay evidencia de que las
asociaciones voluntarias y las ONG hayan movilizado a muchos ms ciudadanos
de lo que movilizaron cuando aparecieron por primera vez en 1970 y 1980, respectivamente. (Hagopian, 1998, p. 126).
Asimismo, se advierte que mientras el repliegue de algunas redes de representacin (como el estado que se minimiza, el corporativismo y el tradicional clientelismo) pueden considerarse como un signo de avance frente a la formacin de nuevas y mejores formas de representacin poltica, esto contribuye ms frecuentemente al creciente vaco que hay en la representacin. (...) Por el momento, se requiere urgentemente de un marco de referencia para entender cundo, cmo y porqu la reorganizacin de los intereses sociales y su reattachment a las instituciones
polticas tiene lugar. (Hagopian, 1998, p. 126). Por tanto, concluye Hagopian que
lo nico certero es que la naturaleza de la representacin poltica est cambiando.
Desde otra perspectiva, el descontento generalizado hacia los partidos polticos
ha buscado ser explicado debido a que los partidos (...) no han podido ajustar su
funcionamiento a las demandas y expectativas de la poblacin, lo que ha puesto en
entredicho su funcin central en el sistema poltico, que es la de ser estructuras de
mediacin. (Lazarte, 1992, p. 82). Por funcin mediadora de los partidos, Lazarte
entiende tres tareas esenciales: la representativa, la expresiva y la canalizadora. Sin
embargo, este autor evala de manera deficitaria el cumplimiento de dichas tareas:
(a) la poblacin no se siente representada por los partidos, aunque los partidos
tienen la representacin poltica institucional, (...) carecen de representatividad
social; (b) los partidos creen en general ser la voz de los sin voz, pero en el fondo
es su propia voz la que escuchan o hacen escuchar; y (c) la poblacin no est
persuadida de que sus opiniones y demandas sean recogidas, canalizadas y
transmitidas al sistema poltico. (Lazarte, 1992, p. 82).
197
Un partido poltico que funciona exclusivamente desde la lgica del poder -dice
Lazarte-, quedar inhabilitado para ejercer adecuadamente su funcin de
estructura mediadora entre la sociedad y el sistema poltico-estatal. El problema
central de los partidos polticos, reside en que no pueden abandonar la pura lgica
del poder con la que siempre funcionaron. Si en el pasado la lgica de la poltica
privilegiaba el poder y la fuerza, y por ello mismo ignoraba o no tomaba en cuenta
seriamente a la sociedad, la democracia del ciudadano ha incorporado como
principio de accin su propia lgica, poniendo en cuestin al partido constituido
casi exclusivamente desde la lgica del poder. (Lazarte, 1992, p. 84).
Por su parte, Reyna (s/f), retoma lo expresado por Marcelo Fabin Sain al referirse a que los partidos polticos dejaron de ser instancias privilegiadas para la
canalizacin de las principales demandas sociopolticas. Todo ello signific, en definitiva, una profunda crisis de intermediacin y representatividad poltico-social.
Por ltimo, se ha sealado la conveniencia de enfocarse ms all de la labor de
intermediacin. As, el papel de los partidos polticos no solo es la intermediacin
entre la ciudadana y los aparatos del poder estatal, sino el de otorgar a stos
direccin y contenido. Los partidos legitiman el poder del Estado y otorgan sentido
al orden pblico. Esta intermediacin sirve, en consecuencia, para canalizar y
representar demandas y conflictos originados en la sociedad civil y dar respuestas.
Su lgica es organizar la diversidad social en la unidad de la representacin poltica,
suministrando as un vnculo continuo entre el ciudadano y el Estado, un flujo
constante de la sociedad civil hacia lo estatal-poltico y viceversa. (Torres-Rivas,
1995, p. 306).
La problemtica recogida nos remite al tipo de relacin que tienen los partidos
con la sociedad, en donde ciertamente pareciera ser una cuestin generalizada el
carcter autista que stos han adoptado al perder su capacidad de dialogar y
relacin con los diversos actores sociales.
La legitim idad y eficacia de la gestin de gobierno
Para Mainwaring y Scully, los partidos no han logrado cumplir con el reto de
representar intereses, proveer apoyo para los gobiernos y generar legitimidad. Los
polticos han fracasado en proveer lo que la gente ha esperado. El personalismo, el
desenfrenado clientelismo junto con la corrupcin han erosionado la legitimidad de
los partidos en particular y hasta de las instituciones democrticas en general.
(1995, p. 462).
Hay autores que se enfocan en las funciones y en el accionar de los partidos
para explicar la legitimidad de los mismos. Crespo (s/f) considera que los partidos
polticos deben cumplir con un mnimo de dos condiciones bsicas para ejercer sus
funciones: (a) tener capacidad institucional para incorporar amplios sectores de la
sociedad, es decir, que sean partidos de masas; y (b) gozar de legitimidad suficiente
para que los ciudadanos se sientan representados por los partidos en el poder
pblico. Cuando alguna de estas dos condiciones deja de existir (...) entonces la
movilizacin social masiva generar presiones constantes en contra de la
gobernabilidad y la estabilidad poltica. Justamente, se empieza a hablar de una
crisis de los partidos polticos en la medida en que en muchos casos han dejado
198
de presentar la estructura institucional suficiente para dar cabida a una creciente

participacin poltica, o bien porque su legitimidad como intermediarios entre la
sociedad y el Estado se ha puesto crecientemente en entredicho. (Crespo, s/f).
Sobre la base del argumento de que en Amrica Latina se encuentran en
proceso de reestructuracin las estructuras y procesos de legitimacin poltica, tarea
que corresponde bsicamente a los partidos polticos realizar, Torres-Rivas advierte
que las instituciones y el ejercicio del poder no son legtimos en virtud de su
legalidad, sino como resultado de lo que se hace con el mandato legal. Su
aceptacin no depende de lo que el mandato es, sino de las consecuencias o
probables resultados de su aplicacin. (1995, p. 302).
Esto plantea la necesidad de considerar ambas dimensiones del fenmeno de
la legitimidad de los gobiernos: su legitimacin de origen -en las urnas-, la cual
debera ser acompaada por una legitimacin en el ejercicio de la gestin de
gobierno -eficacia en los resultados de la gestin pblica-, ya que la ciudadana
espera que los gobernantes le resuelvan los problemas para mejorar sus
condiciones de vida. 17
La operatividad del rgim en poltico o de gobernacin
La estricta reduccin a la funcin electoral de los partidos es una de las
grandes caractersticas de la nueva situacin. La conversin en meras maquinarias
electorales incapacita a los partidos para desempear (...) las funciones clsicas.
(Alcntara, 1995, p. 16).
La conversin de los partidos en maquinarias para ganar elecciones, en
detrimento de la conformacin de estructuras que funcionen permanentemente, ha
tenido importantes consecuencias, limitando sus capacidades para cumplir con el
resto de sus funciones en la sociedad. Por ejemplo, se ha sealado que los partidos
ya no desarrollan un trabajo vinculado a la socializacin o a la educacin poltica
de la ciudadana.
Hay autores que han buscado explorar las implicaciones que tiene la forma de
gobierno presidencialista en los sistemas polticos latinoamericanos. Por ejemplo,
Cansino argumenta que la funcin relegada de los partidos se debe al sistema
poltico presidencialista que impera en la regin latinoamericana, ya que los
partidos polticos son, ante todo, maquinarias que movilizan lealtades y
sentimientos para la confrontacin electoral antes que instrumentos de gobierno.
Para este autor, el principal factor que explica este papel secundario de los partidos
gobernantes en Amrica Latina reside en la forma de gobierno dominante en la
regin (...) en los sistemas presidencialistas latinoamericanos el principal actor a
nivel decisional es el ejecutivo y, ms especficamente, el presidente de la
Repblica. (...) En este sentido, es posible establecer (...) que el papel desempeado
por los partidos polticos, as como por otros actores tales como el parlamento o los
17
(...) en las condiciones actuales de Amrica Latina, la gobernabilidad es la cualidad de la comunidad poltica en
que sus instituciones actan eficazmente, de un modo considerado legtimo por la ciudadana, porque tales
instituciones y sus polticas les proporcionan seguridad, integracin y prosperidad, y garantizan orden y
continuidad al sistema. (Torres-Rivas, 1995, p 304).
199
sindicatos, es de subordinacin en la toma de decisiones. (Cansino, 1995, p. 55).

Por lo planteado en este apartado, se puede entender aqu que la relacin entre
los partidos polticos y la sociedad se deteriora cuando los partidos polticos se
reducen a meras maquinarias electorales cuya nica funcin es organizar el proceso
de seleccin de candidatos, hacer propaganda y conseguir votos, los partidos se
olvidan de la sociedad y de los procesos sociales (...). (Marvn s/f).
d) Factores que tienen que ver con el desprestigio de la poltica com o
consecuencia de la corrupcin.
La corrupcin poltica ha sido vista por algunos autores como un factor ms que
contribuye a la crisis de los partidos polticos: En Amrica Latina, el tema del financiamiento poltico est ntimamente relacionado con el desencanto con la poltica.
Los continuos escndalos de corrupcin, soborno, trfico de influencias, y en algunos
casos narcotrfico, refuerzan la aversin de muchos ciudadanos hacia la actividad
poltica y hacia los dirigentes polticos. Adems, los partidos y los mismos candidatos
se acusan mutuamente de obtener fondos de fuentes cuestionables o de manejarlos
de manera inapropiada. (Payne, Zovatto, Carrillo y Allamand, 2003, p 179).
En este sentido, se va a entender por corrupcin el mal uso y abuso de poder,
de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales, a travs de la
violacin de normas de Derecho. En otras palabras, la entrega de dinero o bienes,
as como la prestacin de servicios, que se realizan en forma encubierta y/o ilcita,
a favor de un partido y/o candidato por una o ms personas (natural, jurdica,
nacional, extranjera o tambin autoridad o funcionario pblico) con el fin de
obtener un beneficio posterior. 18
El anlisis sobre este tipo de corrupcin que impacta la actividad poltica, ha
sido abordado a dos niveles: (a) individual, entendindosele como una falta de
tica o crisis de valores de los polticos; y (b) sistmico, referido a la falta de una
efectiva regulacin en el financiamiento de la poltica y los partidos.
Esta falta de regulacin en la financiacin -o limitaciones en su efectividad en
algunos casos- es un enfoque que se ha venido destacando con relacin a su
impacto en el desprestigio y prdida de confianza en los partidos y en la poltica.
Como lo seala Zovatto, (...) lo cierto es que la financiacin se ha convertido en
muchas ocasiones en fuente principal de corrupcin, tanto en los pases
subdesarrollados como desarrollados. (1998, p xxv). Y es que, siguiendo con el
argumento del autor, el restablecimiento de la democracia en Amrica, unido a la
rehabilitacin de los procesos electorales, ha permitido a los partidos recuperar su
papel de actores principales de la escena poltica. Ahora bien, hay un incremento
en los gastos poltico-electorales debido a la reactivacin de la actividad partidaria,
as como al progresivo encarecimiento de las campaas electorales, cada vez ms
apoyadas en la mercadotecnia, asesores extranjeros, encuestas y focus groups
(...). Asimismo, la necesidad no slo de mantener aparatos partidarios en
funcionamiento permanente sino, adems, la de llevar a cabo campaas electorales
crecientemente costosas ha colocado a los partidos frente al problema de tener que
18
Landfried, citado en Zovatto, 1998, p xxii.
200
recaudar grandes sumas de dinero, no importando muchas veces el indagar acerca

del origen de esos dineros o, incluso, cerrando los ojos ante lo obvio de los hechos.
Se ha ido abriendo as, paulatinamente, la puerta al financiamiento ilegal, al
predominio cada vez mayor de fuertes grupos econmicos, al trfico de influencias
y al flagelo del narcofinanciamiento. (Zovatto, 1998, pp. xiii-xiv).
Ante esta situacin, la mayora de los pases de Amrica Latina han introducido
leyes que pretenden crear un marco regulatorio del financiamiento poltico, entendiendo por ste la poltica de ingresos y egresos de las fuerzas polticas tanto para
sus actividades electorales como permanentes. (Zovatto 1998, p. xiv). Sin embargo, a pesar de la legislacin que se ha introducido en las pasadas dcadas, la
independencia poltica de las agrupaciones contina amenazada, debido a la constante necesidad de obtener sumas de dinero cada vez mayores. (Payne, Zovatto,
Carrillo y Allamand, 2003, p. 179).
El desconocimiento pblico que caracteriza actualmente el funcionamiento de
los partidos en general y especficamente su comportamiento financiero, rodea de
sospecha la actividad partidaria y el proceso democrtico. Dicha sospecha proviene
no slo de los escndalos de corrupcin revelados y comprobados sino tambin de
la apariencia de corrupcin, originada por la falta de transparencia respecto de la
totalidad de los fondos adquiridos y utilizados, as como por las acusaciones entre
los mismos partidos y candidatos mediante las cuales se atribuyen unos y otros el
manejo u origen dudoso de sus fondos. (Zovatto, 2003).
e)
Factores que tienen que ver con el surgim iento de otros com petidores: la
sociedad civil y los m edios de com unicacin.
Anteriormente se ha hecho referencia al tema de las funciones propias de los

partidos polticos; en este apartado se retoma el planteamiento de que los partidos
polticos enfrentan la emergencia de otros competidores. Frente a este tema existen
dos posiciones: (a) aquellos que ven el surgimiento de las organizaciones de la
sociedad civil y de los medios de comunicacin como consecuencia del declive o
deficiencias en el desempeo de los partidos, y (b) aquellos que ven en la emergencia de las organizaciones de la sociedad civil y de los medios de comunicacin
la causa del declive de los partidos. Independientemente del enfoque, ambos
producen consecuencias en los partidos. Por ello, en este apartado se presentan
algunas reflexiones en torno al surgimiento de estos dos competidores de los
partidos polticos: la sociedad civil y los medios de comunicacin.
La sociedad civil.
Roberts se refiere a este tema en los siguientes trminos: La centralidad de los
partidos como agentes de representacin poltica ha sido reducida por la
modernizacin social y tecnolgica. Una diversidad de grupos de inters, movimientos sociales y organizaciones no-gubernamentales han asumido funciones representativas que fueron previamente monopolizadas por los partidos polticos,
mientras que los partidos han retrocedido de su rol histrico como organizadores
de la sociedad civil. Adems, la proliferacin de los medios de comunicacin
201
electrnicos, tcnicas de sondeos de opinin y consultores polticos, han profesionalizado las campaas electorales y disminuido la importancia de los partidos
burocrticos de masas. Puesto que los partidos se vuelven profesionalizados y
restringidos a funciones electorales, estn cada vez ms enredados en los circuitos
del poder estatal y desvinculados de sus bases sociales. (2002, p. 57).
Alcntara y Freidenberg (2001) sealan que las dificultades que las organizaciones partidistas encontraban para satisfacer las demandas ciudadanas en
escenarios de crisis econmica, de apata y desencanto con la actividad poltica,
condujo a la emergencia de outsiders polticos, personalidades que si bien alcanzaban el poder de mano de los partidos, actuaban al margen de ellos. Esto llev a
algunos estudiosos a referirse a la crisis de representacin de los partidos y condujo
la investigacin hacia el surgimiento de nuevos mecanismos de representacin que
buscaban suplantar a los partidos como estructuras de intermediacin poltica entre
los ciudadanos y el Estado (...). (p. 13).
Por su parte, autores como Lazarte plantean que la aparicin de movimientos
informales parece estar directamente relacionada -y sera uno de sus efectos- con
una falla de los partidos o del sistema de partidos en tanto estructuras de mediacin. (1992, p. 64).
Se ha argumentado que al margen de los partidos, y muchas veces en contra
de stos, han aparecido movimientos sociales y organizaciones cuyo principio de
identidad se cifra, precisamente, en su independencia con respecto a la esfera de lo
gubernamental -no por casualidad las conocemos con el nombre de Organizaciones
No Gubernamentales (ONG). Debido a la desconfianza creciente hacia lo poltico
en general, y hacia los polticos en lo personal, estas nuevas formas de asociacin
tienen posibilidades de ganar legitimidad en la medida en que, desde su
nacimiento, renuncien a institucionalizarse como parte del Estado. No deja de ser
irnico que su poder poltico est en funcin de su capacidad de autonoma con
respecto al gobierno: explcitamente buscan hacer poltica desde la sociedad.
(Marvn, s/f). Adems, se seala que una de las formas actuales ms eficientes
con las que cuentan los ciudadanos para impulsar sus demandas es a travs de los
nuevos mecanismos de presin que les ofrecen las ONG. Estas organizaciones, por
regla general, son instituidas alrededor de una demanda o un grupo de demandas
muy precisas. () Debido a su capacidad de concentrase en torno a un objetivo
sumamente preciso, su eficiencia es exponencialmente superior a la de muchos
partidos polticos. Porque renuncian a participar directamente en la vida electoral
de un pas no tienen la presin de generar ofertas polticas que incluyan a toda la
poblacin y representen a todos los intereses. (Marvn, s/f).
Los m edios de com unicacin.
En la literatura tambin se ha destacado una transformacin de la poltica como consecuencia del desarrollo que han tenido los medios de comunicacin: la
poltica pierde su fuerza sustantiva y tiende a tornarse ms instrumental. Los medios
de comunicacin masiva ponen de relieve la individualidad de los candidatos y los
electores eligen segn la confianza inspirada en la personalidad de los mismos (...).
(Caldern, 2002, p. 51).
Se ha sealado que hoy en da, la poltica se hace en los medios de
202
comunicacin pero, sobre todo, en las pantallas de televisin. El poltico sigue a la

opinin pblica en vez de dirigirla. Las encuestas polticas sustituyen a los
programas y a las ideas. Los partidos se vuelven cada da ms y ms slo
maquinarias electorales. Todos estos fenmenos agudizan la personalizacin de
la poltica, el debilitamiento de las estructuras partidarias y el desprestigio de los
polticos y de la poltica. (lvarez, Rial y Zovatto, 1998, p. 766).
Por su parte, Fernndez se refiere al papel sustitutivo de los medios en los
siguientes trminos: Los medios parecen estar suplantando, quermoslo o no, la
actividad poltica; los medios estn liderando las relaciones entre el ciudadano y el
Estado; los medios parecen estar todo el tiempo, en todas sus entregas, dndole
una forma organizada a los intereses de la gente. (1996, p. 19).
Con respecto al argumento de la competencia funcional existente entre los
partidos y los medios de comunicacin, se ha retomado el argumento de Alfredo
Keller, en el sentido de que ambos instrumentos tendran igual importancia y
significado para la relacin entre el individuo y la sociedad, su competencia adems
se llevara a cabo con los mismos instrumentos. La comunicacin vela, a su juicio,
por una difusin masiva y extremadamente rpida de los contenidos polticos y
asume la funcin de control social. Al mismo tiempo, sin embargo, asume el rol de
la poltica con tendencia a sustituirla. Le ayudan en el logro de este cometido su
velocidad, inmediatez, relacionamiento con la tcnica avanzada y su fuerza de
penetracin, aunque muchas veces slo al precio de generalizaciones, una
seleccin poco crtica y una cierta superficialidad. (Priess, 1996, p. 74).
Por su parte, Martn-Barbero hace la siguiente observacin refirindose al papel
meditico dentro de la esfera pblica: (...) los medios de comunicacin
constituyen hoy espacios decisivos de reconocimiento social. Ms que a sustituir, la
mediacin televisiva o radial ha entrado a constituir, a hacer parte de la trama de
los discursos y de la accin poltica misma (...). Porque el medio no se limita a
transmitir o traducir las representaciones existentes, ni puede tampoco sustituirlas,
sino que ha entrado a constituir una escena fundamental de la vida pblica.
(1999, p. 50).
f)
Factores que tienen que ver con las caractersticas del sistem a de partidos
Existe un inters por explicar la crisis de los partidos a partir de las caractersticas de los sistemas de partidos19, enfocndose bsicamente en el tema de la institucionalizacin. As, por ejemplo, se ha planteado que los sistemas institucionalizados de partidos ayudan a los grupos a expresar sus intereses permitiendo al
mismo tiempo al gobierno gobernar. Seleccionan, agregan y ayudan a resolver los
conflictos sociales. Canalizan las demandas polticas y pueden amortiguar los conflictos polticos. Desarrollan races en la sociedad en la medida en que los individuos y los actores organizados se vinculen a los partidos. (Mena Keymer, 1999).20
19
El sistema de partidos debe entenderse como el sistema de interacciones formadas en la competencia entre
partidos. (Mainwaring y Scully, 1995, p. 4).
20
Mena Keymer (1999) argumenta que otro factor decisivo para la institucionalizacin del sistema de partidos
tiene que ver con el establecimiento de normas de derecho pblico, que regulen el funcionamiento, la estructura
interna, los sistemas de votacin, y el financiamiento de los partidos polticos.
203
Mainwaring y Scully (1995) han colocado en el centro de la discusin la

importancia de analizar la institucionalizacin de los sistemas de partidos para la
consolidacin del proceso democrtico 21 : La existencia o no de un sistema de
partidos institucionalizado hace una gran diferencia en el funcionamiento de las
polticas democrticas (...) La naturaleza de los partidos y los sistemas de partidos
determina la perspectiva sobre el surgimiento de una democracia estable, si tendr
legitimidad y si resultarn polticas pblicas efectivas. (Mainwaring y Scully, 1995,
pp. 1-2).
Para Mainwaring y Scully, la institucionalizacin de los sistemas de partidos se
refiere a los procesos por los cuales una prctica u organizacin llega a estar bien
establecida y si no es universalmente aceptada, por lo menos ser reconocida. De
igual forma, parafraseando a Huntington, estos autores sealan que la
institucionalizacin es el proceso por medio del cual una prctica u organizacin
adquiere valor y estabilidad. (Mainwaring y Scully, 1995, p. 4).
Para que un sistema de partidos democrtico sea institucionalizado, se deben
tener en cuenta cuatro condiciones: (a) estabilidad en las reglas y en la naturaleza
de la competencia interpartidaria; (b) los partidos importantes deben tener races
algo estables en la sociedad, de lo contrario, no podrn estructurar las preferencias
polticas a travs del tiempo y limitarn la regularidad en cmo la gente vota; (c) los
principales actores polticos acuerdan darle legitimidad al proceso electoral y a los
partidos. Las lites polticas basan su comportamiento en la expectativa de que las
elecciones sern la ruta primaria para gobernar; y (d) la organizacin de los partidos
es importante. (Mainwaring y Scully, 1995, p. 5).
Los autores plantean que la inexistencia de un sistema de partidos
institucionalizado, representa no slo una debilidad de los partidos, sino que tiende
a hacer de la poltica algo impredecible: donde el sistema de partidos est ms
institucionalizado, los partidos son los actores claves que estructuran el proceso
poltico. Complementando la idea anterior, estos autores plantean que en un
sistema de partidos menos institucionalizado, las polticas democrticas sern ms
errticas, ser ms difcil dotarlo de legitimidad, y gobernar ser una tarea ms
complicada. Las lites econmicas poderosas tienden a tener un acceso
privilegiado a los formuladores de polticas. En la ausencia de un sistema
institucional de pesos y contrapesos bien desarrollado, tienden a prevalecer las
prcticas patrimoniales, y las legislaturas a estar dbilmente desarrolladas.
(Mainwaring y Scully, 1995, p. 22).
g) Factores que tienen que ver con la naturaleza y organizacin de los partidos
polticos.
En este apartado se revisan los cuestionamientos que apuntan hacia los
aspectos internos y de organizacin de los partidos polticos. Bodemer se refiere a
21
Un sistema de partidos institucionalizado implica estabilidad en la competencia intrapartidaria, la existencia de

partidos que tienen races algo estables en la sociedad, la aceptacin de los partidos y las elecciones como las
instituciones legtimas que determinan quin gobierna, y organizaciones partidarias con reglas y estructuras
razonablemente estables. (Mainwaring y Scully, 1995, p. 1).
204
la discontinuidad del sistema de partidos, sus lmites en cuando a la democracia

interna, disciplina y cohesin, la alta frecuencia con la cual muchos polticos
cambian de partido (se habla de shirt changing), el fenmeno del alineamiento y
desalineamiento de los ciudadanos con los partidos polticos y finalmente la
volatilidad electoral. (2001, p. 6).
Algunos autores se refieren a la persistencia del viejo modelo de estructura y
funcionamiento de los partidos, que se caracteriza entre otros elementos por: (a) su
estructura autoritaria y el verticalismo en las decisiones, (b) una concentracin de
las decisiones en las cpulas dirigentes, que a su vez son cooptadas por los
barones o los jefes histricos del partido; y (c) han conservado la atraccin
por el discurso abundante y redundante. (...) Esto es sobretodo evidente en las
campaas electorales, donde los candidatos del partido atrapalotodo asumen
compromisos electorales que luego no slo no se cumplen sino que se hace
exactamente lo contrario. Esta distancia entre la promesa del discurso y los cursos
reales de accin, han devaluado el discurso poltico, hasta el punto de hacerlo
sospechoso y detestable. (Lazarte, 1992, p. 83).
Por su parte, Pasquino seala que el sentimiento de desapego, de abandono,
de distancia que muchos votantes sienten con respecto a la poltica se reducira
significativamente y desaparecera si los partidos fueran representados por
representantes que estuvieran bien integrados con sus votantes y sus
comunidades. (2001, p. 8).
Ramos, en su estudio sobre la regin andina comenta que durante la dcada
de los noventa se produjo el inicio de un proceso de desestructuracin partidista,
donde la crisis poltica ha ido de la mano con la crisis econmica. (Ramos, 2001).
Con relacin a los partidos polticos l identifica dos fenmenos:
(a) avanza la profesionalizacin de la clase poltica que provoca una suerte de
corporativizacin de los partidos: con la creciente desideologizacin y la
consiguiente bsqueda electoralista de las posiciones polticas de centro, los
partidos han ido consolidando equipos dirigentes especializados y con mayor
capacidad para administrar... que les servir para reafirmar la tradicional poltica de
clientela entre los dirigentes -el partido- y su pblico. En los pases andinos se
observa una casi indetenible separacin de las dirigencias partidistas en su relacin
con la base militante y en la consiguiente disociacin con amplios sectores de la
sociedad civil. (Ramos, 2001, p. 71-72).
(b) Esta profesionalizacin de los partidos ha provocado en aos recientes una
mayor personalizacin del leadership, dando paso con ello al surgimiento de los
grandes desarticuladores. Fujimori, en Per, proceder al proceloso desmantelamiento de las instituciones de la incipiente democracia: partidos, parlamento,
aparato judicial, fuerza armada, etc. Despus del precedente peruano, surgirn
Bucarn en Ecuador y Chvez en Venezuela, esgrimiendo una soberana popular
excluyente de los polticos que han sido ajustndose a una poltica restrictiva que
promueve en la prctica la despolitizacin de los ciudadanos-electores y la anomia
social. (...) Frente a los partidos tradicionales, las frmulas alternativas, que canalizan las nuevas articulaciones de intereses e identidades, se presentan fuertemente
desideologizadas y sus lneas de divisin o clivaje no representan en modo alguno
las tradicionales de clase y, menos an, de carcter tnico. Ello obedece a las
205
caractersticas del reducido mercado poltico, ms inclinado a la relacin directa

y sin intermediarios con el lder de turno. (Ramos, 2001, p. 71-72).
Otra perspectiva es ofrecida al enfocarse en la democracia interna de los partidos, como factor legitimador de la actividad poltica. Los partidos polticos que
vinculan al Estado con la sociedad deben organizarse y funcionar democrticamente porque no hacerlo sera contradecir el esquema democrtico de un Estado,
y porque funcionar oligrquicamente implicara desvirtuar su mismo papel, esto es,
el partido es una parte poltica que se propone como un todo al resto de la sociedad, entonces cmo admitir, cmo compaginar una funcin democrtica externa
con una oligarqua interna? Esto desde luego es incongruente. Adems, el partido
se debe democratizar para buscar legitimar al Estado, esto es, mejorar la autorrealizacin individual y general de la sociedad. (Crdenas, 1992, p. 64).
Crdenas destaca que la definicin de democracia interna no atiende slo a
los principios democrticos del texto constitucional, o slo al patrimonio ideolgico
de cada programa (...) sino que atender preponderantemente al reconocimiento y
garanta de los derechos fundamentales dentro del partido; al mismo tiempo que
reconoce la importancia del pluralismo, la igualdad de oportunidades entre los
partidos, el respeto por la creacin de nuevos partidos. (Crdenas, 1992, p. 10).
En esta perspectiva, un partido poltico es democrtico si en su seno se respetan y
garantizan los derechos fundamentales de los afiliados, aplicando medidas, mecanismos y controles para velar por dicha garanta, y teniendo siempre en consideracin valores tales como la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo democrtico. (Crdenas, 1992, p. 68).
Finalmente, quisiera retomar el trabajo de Coppegde (2001), en donde advierte acerca de la complejidad y dificultad para responder a la pregunta de si los
partidos polticos latinoamericanos estn en declive. Para el autor el declive de los
partidos no es algo generalizado, y en todo caso, esto tiene que ver con la capacidad de adaptacin de los partidos al ambiente poltico.
Coppedge formula su tesis del darwinismo poltico para referirse al proceso
de la supervivencia de los partidos que mejor lograron adaptarse a los cambios en
el ambiente: Los partidos polticos en Amrica Latina estn en una fuerte lucha
por la supervivencia con pocos sobrevivientes. Acertadamente podran llamarlo el
Darwinismo poltico porque hay varios paralelos entre la evolucin del sistema de
partidos y la evolucin natural de las especies. Ambas selecciones (...) incluyen una
competencia por recursos limitados, ya sean votos o comida; los ganadores de esta
competencia crecen (en apoyo popular o en nmero) mientras que los perdedores
decaen y eventualmente se vuelven extintos; los sobrevivientes tienden a reproducirse a s mismos ms o menos fielmente para la siguiente ronda de competencia. (Coppedge, 2001, p 184). En suma, los partidos que mejor se adaptan al
ambiente, logran crecer y sobrevivir en futuras contiendas.
Los resultados de su estudio lo llevan a establecer cuatro condiciones bsicas que
determinan la evolucin de los partidos y el sistema de partidos: a) la cantidad de tensin a la cual se somete el sistema de partidos, b) la naturaleza de la tensin, la cual
determina cules caractersticas de los partidos sern recompensadas y cules sern
castigadas, c) la vulnerabilidad de los partidos a esta clase de tensin; y d) la capacidad de los partidos para adaptarse apropiadamente. (Coppedge, 2001, pp. 184-185).
206
En cuanto a la cantidad y tipo de tensin, el autor hace referencia a la presin

a que se someten los partidos para acomodarse a las prioridades de los electores:
Los partidos son presionados para adaptarse cuando su entorno se modifica en
maneras que afectan la creencia y las prioridades de los votantes. (Coppedge,
2001, p 186). Tambin la vulnerabilidad y la capacidad de adaptarse de los partidos depende del comportamiento de los votantes: Los votantes no tratan a todos
los partidos por igual (...) en algunos pases los votantes se rehsan a cuestionar su
identificacin con un partido an cuando este destruya la economa u otro partido
produzca un boom (econmico). En otros pases, los votantes son ms generosos
en sus recompensas y ms duros en sus castigos. (Coppedge, 2001, p 187).
2. El debate acadmico centroamericano

Este apartado est estructurado de la siguiente manera: En la primera parte se
aborda el tema de las mltiples transiciones en la regin, en la segunda se
introducen un conjunto de consideraciones a propsito del estudio sobre los
partidos polticos, y en la tercera se presentan los factores explicativos de la crisis de
los partidos en Centroamrica.
2 .1 C arac t e riz ac i n d e la t rans ic i n
El proceso de transicin democrtica en Amrica Central tiene tres
caractersticas bsicas que lo diferencian del proceso latinoamericano,
proporcionndole su propia especificidad:
(a) S e desarrolla en el m arco de profundos conflictos arm ados y de procesos de
paz.
En la dcada de los ochenta, los tres conflictos armados de carcter interno en
Centroamrica (Nicaragua, El Salvador y Guatemala) alcanzaron su punto lgido,
y adems tuvieron un impacto en la relacin bilateral entre varios de ellos y sobre
la regin en su conjunto, producindose un acelerado proceso de militarizacin.
Amrica Central se convirti en uno de los principales focos de tensin mundial en
la ltima etapa de la guerra fra.
Guatemala registra el conflicto armado ms largo en la historia centroamericana,
prologndose por 36 aos (1960-1996); mientras que en el caso de El Salvador, el
conflicto armado interno dur 12 aos (1980-1992); y en Nicaragua se pueden diferenciar dos perodos: la lucha revolucionaria, desde la creacin del Frente Sandinista
para la Liberacin Nacional (FSLN) hasta la derrota de la dictadura somocista y el
triunfo de la revolucin el 19 de julio de 1979, para iniciarse inmediatamente el perodo de la guerra contrarrevolucionaria, que termina en el marco de las negociaciones de paz (1988) y las elecciones de 1990. Estos conflictos armados provocaron
enormes costos, en trminos humanos, sociales, econmicos y polticos. 22
22
As por ejemplo, se ha sealado que la guerra que vivi Guatemala durante 36 aos, ha dejado un saldo de 150
mil muertos, 50 mil desaparecidos, 1 milln de desplazados internos, 100 mil refugiados y 200 mil nios
hurfanos. Tres de cada cuatro vctimas de la guerra eran indgenas. Vase: el Informe presentado por el proyecto
interdiocesano para la recuperacin de la memoria histrica (REMHI): Guatemala: nunca ms.
207
En el marco de los conflictos armados se van a desarrollar procesos de

negociaciones de paz a distintos niveles y con distintas caractersticas durante los
aos ochenta, que van a sentar las bases para la firma de los histricos acuerdos de
paz en Nicaragua (Sapoa en 1988 y de la desmovilizacin en 1990), El Salvador
(1992) y Guatemala (1996).23 Estos procesos se vieron favorecidos por un nuevo
contexto internacional tras la cada del muro de Berln, que signific el final de la
guerra fra.
(b) Por el pasado autoritario se trata de procesos de construccin o fundacin
dem ocrtica.
Este proceso de construccin democrtica ha sido resumido con claridad por
Carlos Sojo en los siguientes trminos: No se trata en el Istmo, con la excepcin
que ya hemos sealado de Costa Rica, de una restauracin del sistema democrtico
suspendido por el autoritarismo castrense, sino de un proceso de fundacin de
prcticas y mecanismos institucionales democrticos en sistemas polticos que solo
los conocieron parcial y precariamente insertos en una cultura poltica
tradicionalmente autoritaria. Como dice Solrzano, se construyeron fachadas
democrticas para legitimar regmenes polticos autoritarios. (Sojo 1999, p. 52).
(c) Con sociedades profundam ente polarizadas en trm inos de los niveles de exclusin social.
Visto en su conjunto, en la regin centroamericana se han desarrollado
mltiples transiciones con cierta simultaneidad: (a) una transicin democrtica que
en s misma representa una triple transicin: de la guerra a la paz, del militarismo a
la desmilitarizacin y del autoritarismo a la democracia; (b) pero adems, se ha
desarrollado una transicin econmica, de un modelo de economas cerradas a
economas crecientemente abiertas, implicando una redefinicin sobre el papel del
Estado. 24
2 .2 El e st ud io d e lo s p art id o s p o lt ico s
Al abordar el tema de los partidos polticos en Amrica Central, Cerdas advierte
sobre las diferencias existentes con otras realidades polticas, debido a las
caractersticas particulares del proceso histrico centroamericano: En primer
trmino, se da la circunstancia de que en Centroamrica no se dieron Partidos,
propiamente hablando, sino a los sumo maquinarias electorales, muchas de ellas;
incluso sin debido alcance nacional. (Cerdas, 1995, p. 21).
En esta lnea de razonamiento nos seala Urcuyo (1997d, p. 7) que debemos
partir de la constatacin de que el juego poltico anterior a la crisis centroamericana
estuvo caracterizado por el predominio del actor militar. La subordinacin de los
23
Para una visin sobre los procesos de paz en Guatemala y El Salvador, vase: Azpuru, 2000; Jonas, 2000;TorresRivas y Aguilera, 1998; Samayoa, 2002; y Crdova Macas, 1993.
24
Para una ampliacin del argumento sobre la transicin econmica, vase: Cerdas, 1998.
208
partidos a los militares es una constante de la regin centroamericana. De este

proceso histrico se desprende que el protagonismo de los partidos fue ms que
limitado. El actor poltico par excellence fue el ejrcito y no los partidos. Inclusive,
el primero tuvo grados muy bajos de institucionalizacin en sociedades agrarias con
escasos recursos econmicos. Por eso resulta errneo hablar de crisis de los partidos
en Centroamrica, entendida como un proceso de deterioro a partir de una
situacin mtica en la que se supone que aquellos estaban bien organizados y la
ciudadana les crea. La crisis de los partidos en Centroamrica no es slo una crisis
de erosin de su legitimidad o de desgaste de sus estructuras internas. La crisis de
los partidos es crisis de crecimiento, de esfuerzos por nacer en un contexto todava
caracterizados por su naturaleza autoritaria. (Urcuyo 1997d, p. 8).
Por su parte, Torres-Rivas se refiere a la debilidad institucional de los partidos
en los siguientes trminos: Los partidos, como actores polticos decisivos en esa
construccin poltica, no han logrado constituirse plenamente y ello puede ser asumido como causa de las debilidades de la democracia poltica o como consecuencia
de la misma. (Torres-Rivas 1996, p. 31). Por su parte, Cerdas agrega que el
carcter fluido y transitorio de los partidos y coaliciones polticas, as como de los
sistemas partidarios respectivos, que recin emergen en Centroamrica, otorga una
condicin de provisionalidad al todo y a las partes; y agudiza diversos aspectos de
la crisis de credibilidad que padecen partidos y dirigencias. (1995b, p. 19).
Sin negar las deficiencias y problemas que experimentan los partidos polticos,
se manifiesta un rechazo a una crtica poco diferenciada que los evala nicamente con base en unos conceptos rgidos -y, en parte, europeos- de cmo
deberan actuar, haciendo caso omiso de los contextos en los que de hecho actan,
y negndose a reconocer los progresos demostrados por ellos desde el inicio de la
democratizacin. (Bendel, 1994, p. 27).
Frente a la argumentacin sobre una crisis de los partidos polticos en Amrica
Central27, Rovira se muestra ms cauteloso debido a tres elementos: (a) el punto
de referencia utilizado para evaluar la actuacin de los partidos es cierta imagen
idealizada de lo que ellos deberan ser en las sociedades democrticas contemporneas, imagen por lo dems nunca explicitada convenientemente; (b) sobre la
base del sealamiento que hacen algunos analistas sobre la supuesta crisis de esta
institucin en el caso de ciertos pases suramericanos, se apresuren a identificar, sin
mayor rigor y sistematicidad, manifestaciones similares en nuestra regin. Quienes
as proceden, por cierto, no toman en cuenta cun diferentes son las evoluciones
sociopolticas de ambas subregiones de Amrica Latina; y (c) los sustentantes de
esta tesis prestan poca atencin (...) a aquellos cambios que se han venido
produciendo en el interior de los partidos polticos de la regin para modernizarlos
y permitirles cumplir mejor sus funciones en estas democracias emergentes.
Concluyendo que todo este proceder, ligero como lo es por la pobreza de su rigor
analtico, puede estar contribuyendo al descrdito de esta importante institucin de
la democracia representativa. (Rovira, 1994, p. 132).
25
En los ltimos dos o tres aos se ha venido sugiriendo con cierta insistencia que los partidos polticos se
encuentran en crisis en la Amrica Central de nuestros das. (Rovira, 1994, pp 131-132).
209
Rovira plantea dos interrogantes bsicas respecto de la afirmacin de que los

partidos polticos se encuentran en crisis en Amrica Central: (a) qu se entiende
por crisis?, para lo cual recoge la definicin de Pasquino, para sealar que se trata
de un momento de ruptura en el funcionamiento de un sistema, un cambio
cualitativo en sentido positivo o negativo y le agrega las notas de ser repentina o
impredecible, generalmente de corta duracin y que afecta al entorno en el cual
ocurre (Rovira, 1994, p. 133); (b) la necesidad de distinguir varias cosas que se
presentan como mezcladas: estn cada uno de los partidos presentes en los
sistemas de partidos de cada una de las sociedades centroamericanas de nuestros
das (y en consecuencia todos los partidos de todas nuestras sociedades) en crisis?
Y si no es as: cules son los partidos polticos de cules sociedades de la regin
los que especficamente se hallan atravesando dicha crisis? La segunda pregunta
(...) se encuentra el sistema de partidos (que es un subsistema del sistema poltico)
de cada una de las naciones centroamericanas en crisis? La tercera (...) est la
institucin partido poltico, en tanto que estructura central intermedia e
intermediaria entre la sociedad y el gobierno, en crisis? (Rovira, 1994, p. 133). Y
frente a este cuestionamiento sobre la especificidad del fenmeno de la crisis,
concluye que con base en los anteriores sealamientos (...) me resulta imposible
dar por buena la tesis que sostiene que los partidos polticos se encuentran en crisis
en la Amrica Central.26 (Rovira, 1994, p. 134).
2 .3 Lo s fact o re s e xp licat ivo s d e la crisis d e lo s p art id o s
e n Am ric a C e nt ral
Teniendo como marco de referencia estas mltiples transiciones que han
caracterizado el proceso centroamericano de los ltimos aos, en este apartado se
van a presentar las distintas contribuciones en el debate centroamericano,
agrupadas en torno a cuatro factores explicativos de la crisis de los partidos. El
primer factor tiene que ver con las particularidades de la transicin centroamericana
de la guerra a la paz, del autoritarismo a la democracia, y de la exclusin a la
inclusin social. En segundo lugar, se abordan aquellos factores referidos a las
transformaciones ms profundas que han ocurrido en el escenario internacional, as
como en el mbito de la economa, poltica y sociedad. En tercer lugar se analizan
los factores relacionados con los procesos de reforma econmica que han
impactado en la poltica, y en cuarto lugar, se revisa la discusin en torno a las
funciones que cumplen los partidos en los sistemas polticos.27
a) Factores que tienen que ver con la transicin centroam ericana.
Uno de los trabajos pioneros sobre este tema en la regin centroamericana es
el de Rodolfo Cerdas, en el que se plantea que los partidos polticos centroame26
(...) no veo en el horizonte de la regin centroamericana una institucin poltica diferente capaz de suplantar esa
intermediacin ltima entre la sociedad y el gobierno que cumplen los partidos. (Rovira, 1994, p 135).
27
Hace varios aos, Bendel (1994) propuso ordenar la crticas a los partidos segn los diferentes niveles de
funcionamiento, distinguiendo cinco niveles: a) el rol de los partidos polticos dentro del sistema poltico, b) la
competencia interpartidaria, c) la estructura interna de los partidos, d) la relaciones entre el partido y el
representante elegido del partido, y e) las relaciones entre el partido y el electorado.
210
ricanos presentan una doble debilidad: la que naturalmente se deriva de su

relativamente reciente activacin, al retroceder los militares y ceder el campo a los
civiles en el manejo de la cosa pblica. De otra, al hecho indito de sufrir el
desgaste que se les reconoce a formaciones partidarias de ms larga data en otras
latitudes y que se hace presente en los partidos centroamericanos. (Cerdas, 1993,
pp 5-6). 28
Cerdas argumenta que la naturaleza deformada, las funciones restringidas y
las limitaciones polticas de los partidos en Amrica Central provienen, bsicamente, del proceso inacabado de transicin a la democracia en que tienen que
desenvolverse. Este limita el campo de accin de aqullos, mantiene a otros actores
en espacios que les corresponderan a los partidos, y pospone, una u otra vez, la
consolidacin de un sistema poltico democrtico, nico y adecuado para el
desarrollo de un moderno sistema de partidos. (Cerdas, 1993, p. 166).
No obstante lo anterior, el autor identifica elementos asociados a la crisis de los
partidos que provienen de las propias organizaciones partidarias, pero que deben
ser entendidos en el marco de sociedades en transicin: (a) desactualizacin de las
dirigencias y organizaciones partidarias: Estas desconocen a profundidad la realidad contempornea, nacional e internacional, y se mueven no en un conocimiento
profundo y diferenciado de los cambios operados en el mundo y en sus respectivos
pases, sino en ideas sobresimplificadas y errneas (Cerdas, 1993, p. 167); (b)
desideologizacin de las dirigencias partidarias; (c) una indiferenciacin entre las
formaciones partidarias nominalmente antagnicas. La disputa no versa ms sobre
el fondo de la gestin, que se define sustancialmente en negociaciones externas,
sino sobre quin puede cumplirla mejor (Cerdas,1993, p. 170); (d) las
aspiraciones de las masas tienden a quedar fuera, no porque objetivamente no
puedan asumirse, sino porque implican un esfuerzo de conduccin poltica que las
mediocres cpulas son incapaces de tomar. Ms concentradas en sus intereses
inmediatos -sociales y electorales- las dirigencias y los partidos han perdido toda
porosidad social (Cerdas,1993, p. 170); generndose una incomunicacin que
agudiza en la ciudadana su falta de credibilidad en los dirigentes e incrementa la
prdida de legitimidad de los partidos; ambas cosas se agravan, adems, por los
fenmenos generalizados de corrupcin poltica y administrativa de sus ms altas
esferas y las denuncias de penetracin del narcotrfico en la poltica (Cerdas,1993,
p. 171); (e) el fenmeno de la impunidad: (...) la comisin de delitos y hechos
graves en perjuicio de la hacienda pblica, con la participacin de personajes
destacados de las cpulas polticas, no slo resulta un hecho cotidiano para la
ciudadana, sino que se acompaa de circunstancias que lo hacen ms grave. Entre
stas destaca el hecho de que normalmente los ms altos personajes resultan
impunes ante actos de corrupcin evidente (Cerdas, 1993, pp. 171-172); (f) una
falta de tica, que se expresa de la siguiente manera: un primer indicio es el
divorcio entre el dicho y el hecho; entre el programa de campaa y la prctica
gubernamental desde el poder. (...) Los mtodos de lucha contra los adversarios
28
Esta doble debilidad partidaria se agrega a un desprestigio creciente de las cpulas polticas y un desplazamiento
notorio de las entidades formales donde debe llevarse adelante la accin poltica: parlamentos, gobiernos locales,
etc. (Cerdas, 1993, p. 6).
211
dentro y fuera del partido reflejan esa carencia moral, que se multiplica con el
espritu de reparto con que se mira la cosa pblica, identificada en esa ptica,
claramente, como mero botn poltico. Y es as que las instituciones polticas (...)
pasan a supeditarse a intereses partidarios y personalistas, directos y elementales
(Cerdas,1993, p. 173); y (g) las luchas al interior de los partidos constituye(n) toda
una patologa de la vida interna de los partidos, que al convertirse en un fin-en-s,
los divorcia an ms del resto de la poblacin. Curiosamente, ese canibalismo
intrapartidario es simultneamente expresin de una falta de democracia interna.
(Cerdas,1993, p. 175).
Del anlisis de Cerdas se desprenden dos conclusiones relevantes: (a) el partido
en su concepcin tradicional no parece tener futuro y exige una reformulacin
cabal y sin concesiones, en una perspectiva democrtica (Cerdas,1993, p. 180); y
(b) el desencanto con la prctica poltica de lites dirigentes, caducas y superadas,
es el mejor puerto de entrada a nuevas formas de autoritarismo, como supuesta
alternativa a una democracia con elecciones pero incapaz de generar ni
credibilidad, ni legitimidad ni respuestas eficaces a las demandas urgentes de la
poblacin. (Cerdas,1993, p. 182).
Por su parte, como lo hemos planteado anteriormente, Rovira se muestra ms
cauteloso con respecto a la existencia de una crisis de los partidos: si bien no
parece que podamos hablar con propiedad de crisis de los partidos polticos en
Amrica Central, es ingenuo y carente de objetividad pretender que todo marcha
bien con estas organizaciones. (Rovira, 1994, p. 135). De ah que l plantee que
se debe reconocer que existe un malestar con respecto a ellos y a su
funcionamiento; y debido a que no se dispone de informacin emprica precisa,
se limita a insinuar algunas reas importantes en donde se manifiesta dicho
malestar: (a) hay un sentimiento de irritacin y de repudio frente a los actos
corruptos (enriquecimiento ilcito, trfico de influencias, etc.) realizados por polticos
o funcionarios gubernamentales; (b) frente a los procesos de apertura insuficiente
de los partidos a la ciudadana; y lo hay igualmente frente a los procesos de
modernizacin incompleta y de democratizacin en cierne que algunos partidos
han llevado a cabo; (c) frente a la limitada representatividad de los diversos intereses sociales que muestran los partidos; (d) en una sociedad como la guatemalteca en la que el espectro partidario, el sistema mismo de partidos, lo que
patentiza es un pluralismo restringido a formaciones ideolgicas localizadas del
centro hacia la derecha; (e) en una porcin mayoritaria de la poblacin centroamericana hay muchas necesidades y dficit sociales cuya mnima satisfaccin ha
sido largamente diferida. (Rovira, 1994, pp. 136-137). En suma, el devenir prximo de los sistemas de partidos en la regin, se encuentran indisolublemente ligado al futuro de la democracia representativa como rgimen poltico, al grado de
legitimidad que este rgimen alcance y a la contribucin que a ello realicen los
propios sistemas de partidos. (Rovira, 1994, p. 138).
En otro trabajo, Rovira (1993) retoma el marco terico de Lipset para analizar
las sociedades centroamericanas, las cuales disfrutan de una legitimidad democrtica de muy reciente adquisicin (prcticamente sin pasado) y que atraviesan por
un perodo de bajo crecimiento econmico con enormes dficit sociales acumulados, entonces su estabilidad democrtica de mediano y largo plazo dependera de
212
dos constelaciones de elementos. La primera estara centrada en la capacidad de

las instituciones polticas para generar credibilidad en ellas (....) y la segunda estara
referida a la capacidad de los gobiernos y del sistema poltico para contribuir a
dicha credibilidad mostrando lo operativo o funcional del rgimen cuando de lo
que se trata es de atender, en medida aceptable para la sociedad, las demandas
socio-econmicas largusimamente diferidas. (Rovira, 1993, p. 162). Frente a la
pregunta acerca del papel que han venido cumpliendo los partidos polticos en la
transicin centroamericana hacia la democracia, con vistas al mantenimiento, duracin, estabilidad o consolidacin de este rgimen poltico, Rovira introduce dos
niveles: (a) la contribucin mediante la actuacin cotidiana intra e interpartidista,
concluyendo que los partidos polticos tenderan, ms que a apuntalar y a
desarrollar la legitimidad del rgimen, a debilitarla, va precisamente del debilitamiento de su propia legitimidad partidaria; y (b) con respecto a la funcin de los
partidos para promover la eficacia gubernamental, concluye que el problema para
la mayora de los pases centroamericanos les viene de su condicin de sociedades
con una legitimidad democrtica precaria, bien por su magnitud, bien por lo reciente de su aparicin. En tales circunstancias (escaso crecimiento econmico acompaado de una legitimidad democrtica poco slida), la reiterada ausencia de eficacia
en las polticas pblicas por gobiernos sucesivos, producira una merma en la
legitimidad y as, por este camino, se podran crear condiciones que favoreciesen la
inestabilidad democrtica o un nuevo desplome del rgimen poltico. (Rovira,
1993, pp. 163-164).
El autor, finalmente considera que el desafo actual de los partidos polticos
consiste en asumir su funcin de canalizador de las demandas de la sociedad, de
esta forma se estimulara la eficacia gubernamental y se estabilizara el rgimen
democrtico. Rovira se refiere as, cuando expresa la funcin de los partidos: ...la
cuestin ya enunciada acerca de la tarea que tendran por delante los partidos
polticos para estimular la eficacia gubernamental, remite a esa otra que es su
capacidad para convertirse en adecuadas correas de canalizacin de las demandas
sociales...; y culmina refirindose al problema que deben enfrentar los partidos,
diciendo: -el problema por investigar no es otro (...) que el de la posibilidad que
tienen los partidos polticos actualmente vigentes (...) para procesar las demandas
provenientes de sociedades crecientemente politizadas; y para contribuir a una
viable satisfaccin de muchas de esas necesidades largamente diferidas de grandes
segmentos de la poblacin, reforzando as su capacidad representativa del conjunto
social. (Rovira, 1993, p. 165).
Por su parte, Eduardo Nez (s/f) identifica varias dimensiones o mbitos de la
crisis de los partidos en Centroamrica: (a) crisis funcional, entendida como la
prdida de capacidad de los partidos para representar, agregar intereses e
intermediar entre la sociedad y el Estado 29; (b) los distintos cambios han producido
29
Esta funcin de bisagra entre sociedad y Estado enfrent al menos dos distorsiones de importancia: por un lado,
pas de ser un servicio a convertirse en mecanismo de control sobre la ciudadana, que al carecer de instrumentos
efectivos de participacin y control sobre los asuntos pblicos, termin supeditada y dependiente del poder
poltico en sus diferentes formas; en este sentido, la intermediacin se volvi excesiva, al punto que se diluyeron
los intereses de los diferentes grupos sociales, llevando a estos a buscar formas de autorepresentacin y por tanto
reduciendo la centralidad de los partidos como instrumentos de intermediacin. Por el otro lado, como ya se dijo,
213
una crisis en el esquema organizacional de los partidos, por su poca funcionalidad

para atender las nuevas dinmicas sociales y polticas30 ; (c) crisis de liderazgo 31 ; (d)
una crisis de los referentes ticos32 ; (e) crisis ideolgica y programtica 33 ; y (f) crisis
de relacionamiento con la sociedad: si los partidos no cumplen adecuadamente
sus funciones, los ejes de una relacin efectiva de los partidos con la ciudadana
tienden a perderse. Al diluirse los cdigos de representacin poltica y de
intermediacin y agregacin de intereses, los partidos polticos enfrentan una
ruptura con las sociedades que pretenden representar. Esto se ve agudizado por la
emergencia e irrupcin de mltiples actores sociales y polticos de nuevo cuo y por
el reposicionamiento de otros actores tradicionales tales como los sindicatos y
movimientos populares, que asumen papeles tradicionalmente reservados para los
partidos polticos, trastocando los papeles sociales y polticos sobre los cuales los
partidos establecieron sus niveles de relacionamiento. (Nez, s/f, p. 17).
Con relacin al caso salvadoreo, se ha planteado la reflexin respecto a que
las carencias y debilidades de los partidos no les permitieron ser los protagonistas
del proceso transformador en marcha: (...) estando en el eje de las transformaciones, y siendo la coyuntura que ms les demandaba conductas institucionales
slidas y coherentes, los partidos se vieron rebasados en su capacidad de procesar
y responder a las exigencias planteadas por las nuevas reglas del juego y las nuevas
condiciones polticas. Ello en buena parte debido a que los partidos polticos se
insertaron a la transicin absorbidos ms por crisis internas sumamente agudas con expresiones que an al concluir la transicin pactada seguan activas-, que por
los problemas propios y centrales del proceso poltico nacional. La escasa
institucionalizacin de tales actores polticos coadyuv tambin a obstaculizar este
objetivo estratgico de la transicin orientado a promover y legitimar la
partidizacin de la accin y movilizacin poltica ciudadana, que en el pasado
estuvo canalizada en una buena proporcin por movimientos sociales y otros
actores no partidarios. (Ramos, 2002, pp. 83-84).
En un trabajo reciente de Poitevin y Sequn-Mnchez sobre los desafos de
la democracia en Centroamrica, si bien no se abordan de manera especfica los
la mayor diversificacin social gener una expansin sin precedentes del espectro de demandas y expectativas
de los ciudadanos, con lo que se volvi prcticamente imposible que los partidos mantuvieran la capacidad de
agregarlos efectivamente. (Nez, s/f, pp. 12-13).
30
Su excesiva verticalidad, su tendencia al aislamiento de los cuadros dirigentes y su marcada orientacin a la
competencia electoral, actuaron como losas que dificultaron su capacidad para competir con las nuevas formas
organizacionales que la sociedad produjo para representar sus intereses. (Nez, s/f, p 13).
31
Amparados a un estilo bsicamente caudillista, de tintes autoritarios, los lderes tradicionales de los partidos
enfrentaron una creciente desconfianza ciudadana. (Nez, s/f, p. 14).
32
Existe una suerte de predeterminzacin a pensar que cualquier persona que se mete a la poltica, responde a
intereses propios y distorsionados, buscando la riqueza personal, el reconocimiento o el poder, por encima de la
vocacin de servicio a la sociedad. Este prejuicio encuentra su base, ciertamente, en la gran cantidad de hechos
de corrupcin que han caracterizado a la poltica. (...) Corrupcin que tiene que ver tanto con la prdida de
valores ticos en la gestin pblica como con diseos institucionales que no favorecen la transparencia. (Nez,
s/f, p. 15).
33
Vinculada directamente con la prdida de capacidad para agregar y jerarquizar intereses, encontramos una
menor capacidad de las ideologas polticas y de los programas de gobierno para responder a la dinmica de
necesidades, expectativas y demandas que son propias de sociedades altamente complejas como las nuestras.
Durante la poca del auge neoliberal en Amrica Central, se sostuvo que esta crisis era resultado de la muerte
de las ideologas y que devena en una suerte de indiferenciacin ideolgica de los partidos polticos. (Nez,
s/f, p. 16).
214
factores explicativos de la crisis de los partidos, s se identifican cinco problemas

principales en torno a los partidos polticos: (a) el quehacer poltico se encuentra
desacreditado por los escndalos y la corrupcin. De esta manera, el Estado es
visto como el lugar para enriquecerse acelerada e impunemente. Los autores,
plantean que la ciudadana centroamericana considera a los partidos polticos
como medios para hacerse del poder, y realizar as una serie de actos en beneficio
propio sin que les importe la concepcin del bien comn; (b) el surgimiento de
nuevos actores que sustituyen por completo la funcin mediadora de los partidos
entre los gobiernos y los ciudadanos; (c) la falta de una prctica democrtica al
interior de las estructuras partidarias. En particular, se cuestionan los procesos de
toma de decisiones al interior de los partidos, donde generalmente una pequea
cpula se encarga de la designacin de los candidatos, que son escogidos por
conveniencias electorales de coyuntura y, en el mejor de los casos, esta decisin es
sancionada despus por una asamblea general manipulada y prefabricada; (d)
probablemente sea la ausencia de la conviccin ideolgica la que hace que los
partidos se volatilicen una vez realizadas las elecciones o, en el caso de aqullos que
logran llegar al poder, pierdan el rumbo; y (e) una confusin entre el inters social
y el inters privado, en alguna medida como consecuencia de la participacin de
una dirigencia empresarial en los procesos polticos. Por otra parte, la expulsin de
varios intelectuales de las filas partidarias dej un vaco que fue ocupado por el
relleno del dinero. Con esta afirmacin pretendemos explicar que lo que los
partidos polticos perdieron de inteligencia (discusin ideolgica) lo ganaron de
accin (financiamiento y gasto). Esto aunque en apariencia parezca democrtico,
tarde o temprano, terminar por afectarlos severamente. (Poitevin y SequnMnchez, 2002, pp. 87-91).
Frente al argumento autocomplaciente de quienes sealan que no hay que
preocuparse mucho por esta problemtica, ya que a pesar de los datos que suministran las encuestas, los ciudadanos continen yendo a las urnas y votando en
las elecciones, gritando vivas y levantando banderas a ste o aquel candidato34 una
reflexin interesante es proporcionada por Cerdas al enfocar la crisis de los partidos
en Centroamrica en una lgica de proceso, distinguiendo tres etapas: La crisis de
los partidos parece tener tres fases bien determinadas y, como sucede en la vida
social, no siempre de cumplimiento obligatorio. Una primera etapa est constituida
por lo que podra llamarse la crisis histrica de los partidos, que se caracterizan por
ser slo un pequeo grupo de individuos que se percatan de las disfuncionalidades
y prdida de vigor de la institucin. El grueso de la masa no atiende a ello y el
deterioro contina con su propio ritmo, con unas dirigencias poltico-partidarias
altamente satisfechas de su desempeo, poder y control. Le sigue luego una
segunda fase: la crisis poltica partidaria. Aqu la percepcin original de la minora
pasa a extenderse a amplios sectores del conglomerado social y poltico de la
nacin. Pero an as la inercia institucional y legal que acompaa y estructura el
funcionamiento del sistema de representacin poltica se hacen sentir y permite que
la masa ciudadana contine entusiasmndose cada periodo eleccionario,
34
Este argumento es citado por Cerdas, 1998b, p 295.
215
levantando banderas y vivando candidatos. Es ste el ltimo momento para

introducir reformas, tomarle la delantera a la crisis y revitalizar el sistema poltico.
(...) La incapacidad para autransformarse, abrir el sistema partidario, generar
nuevas propuestas y atender a las demandas de la poblacin, puede conducir, y de
hecho ha conducido en varios lugares, a una tercera fase de la crisis: la crisis
electoral de los partidos. Aqu, el sistema como tal se cae y abarca a todos los
integrantes del sistema partidario. Algunas de sus expresiones son la emigracin de
los votantes hacia candidaturas de recin llegados, trnsfugas polticos provenientes
de antiguas tiendas partidarias y autodeclarados candidatos independientes, y la
adopcin de conductas de abstencionismo generalizado. (Cerdas, 1998b, p. 295).
b) Factores que tienen que ver con transform aciones profundas en el escenario
internacional, as com o en la econom a, poltica y sociedad en los estados
nacionales.
Constantino Urcuyo, en el marco del debate centroamericano, se enfoca a un
nivel ms general para analizar las transformaciones de la poltica, para lo cual
retoma el argumento de Lechner (1996) sobre los principales cambios ocurridos: la
prdida de centralidad de la poltica, la informalizacin de la poltica y la aparicin
de una nueva articulacin entre lo pblico y lo privado. 35 Esto cambios implican
nuevas formas de pensar y de hacer la poltica. (...) La convivencia de las nuevas
y de las viejas formas y prcticas hace que se den de manera simultnea procesos
de descomposicin y recomposicin, donde elementos nuevos y viejos se
sobreponen y se entrelazan, lo que hace an ms difcil el proceso de anlisis.
(Urcuyo, 1997b, p. 100).
Urcuyo agrupa las transformaciones a dos niveles: las que han ocurrido a nivel
del contexto, y que bsicamente son: (a) el fin del sistema bipolar en la poltica
internacional, (b) los procesos de globalizacin, (c) el auge de la sociedad de
mercado y la reorganizacin del estado, (d) el surgimiento de una nueva cultura de
la imagen 36, (e) la gran revolucin de la informtica y (f) el nuevo prestigio que
adquiere la poltica (Urcuyo, 1997b, pp. 99-105); y las que son ms bien de carcter
endgeno: (a) la prdida de protagonismo de lo poltico, (b) la aparicin de
espacios de lo pblico diferenciados del mbito estatal, (c) el dficit de credibilidad
de las instituciones de la poltica y de lo poltico; (d) las transformaciones de los
sistemas de partidos y (e) la aparicin del pensamiento antipoltico. (Urcuyo,
1997b, pp. 106-110).
35
La cita de Lechner: Los partidos polticos se han quedado sin discurso en tanto una interpretacin global que
permita ordenar la realidad en un panorama inteligible y ordenar la diversidad de intereses en torno a unos ejes
bsicos. Carecen no slo de discurso ideolgico, sino igualmente de discurso programtico en tanto propuesta
de futuro es retomada en el trabajo de Pointevin y Sequn-Mnchez porque nos parece que resume de manera
impecable los aspectos de la llamada crisis de los partidos polticos que ha sacudido a todo el mundo, sin
importar el grado de desarrollo o de subdesarrollo de sus sociedades. (2002, p 86).
36
El predominio de las imgenes por sobre el texto escrito que transforma toda la cultura tambin ha permeado
con particular fuerza el espacio de la poltica. Los medios de comunicacin electrnica, particularmente la
televisin, introducen tambin una concepcin nueva del tiempo en la poltica que privilegia el presente, lo
inmediato, descuidndose la visin de la poltica como proceso, el enfoque histrico de los procesos sociales.
(Urcuyo, 1997b, p. 103).
216
Me quiero detener un momento en dos de los factores endgenos sealados,

para ampliar la argumentacin de Urcuyo: (a) sobre la crisis de la poltica: La
frustracin con los obstculos para cambiar la arquitectura de instituciones obsoletas, la persistencia de orientaciones ideolgicas que buscan la salvacin en la
poltica y la incapacidad de comprender las consecuencias de las nuevas realidades
ha engendrado un dficit de credibilidad en la poltica y lo poltico, polticos incluidos, que algunos han llamado crisis de la poltica. (1997b, pp 107). A este
argumento hay quienes han respondido planteando que no pareciera adecuado
hablar de una crisis general de la poltica. En efecto, los contextos cambian. No es
lo mismo el desencanto con la poltica democrtica en pases que hacen sus primeras armas en ella, que en aquellas donde la experiencia es prolongada. Por otra
parte, no est acaso en la naturaleza de la poltica democrtica un cierto estado
permanente de crisis? Desde luego que hay crisis de crisis. Mientras unas anuncian
el fin de sistemas polticos, otras son premonitorias de su fortalecimiento.37; y (b)
sobre el fenmeno de la antipoltica: el descontento con la poltica, fruto de viejos
problemas sin resolver, de las nuevas realidades y de las actuaciones concretas de
algunos polticos se ha expresado en corrientes antipolticas que se caracterizan por
su pesimismo apocalptico, anclado en la visin que la actividad poltica es por
definicin corrupta. (Urcuyo, 1997b, p. 110).
c)
Factores que tienen que ver con los procesos de reform a econm ica que han
im pactado en la poltica.
Carlos Sojo (1999) seala que las contribuciones recientes para explicar el tema
de la estabilidad poltica de los estados centroamericanos se han enfocado en dos
dimensiones: (a) el estudio de los conflictos poltico-militares y los procesos de negociaciones de paz, as como el desarrollo del proceso de democratizacin; y (b) los
efectos sociales de la crisis econmica. Las dos dimensiones reseadas permiten
afirmar que, en trminos generales, no se han estudiado las implicaciones polticas
de las reformas econmicas generalizadas en la regin a partir de 1990 o, bien
predomina una visin subsidiaria de la poltica, segn la cual la libertad de accin
econmica genera libertad de accin poltica y, por lo tanto estabilidad. (p. 2).
Una preocupacin central en la reflexin de Sojo gira en torno al debate sobre
el tamao y las funciones del Estado en el marco de las reformas estructurales
aplicadas en Centroamrica a partir de la dcada del noventa: Tratndose de
sociedades en transicin democrtica, la discusin en torno a la participacin del
Estado en la vida social adquiere particular relevancia porque no se trata de
aparatos hipertrofiados, sino ms bien de instituciones reducidas en sus funciones
ms importantes desde el punto de vista de la gobernabilidad: esto es funciones
redistributivas y funciones legitimatorias. (1999, p. 3).
Sojo se propone explorar la relacin entre reforma econmica y la estabilidad
poltica en la transicin democrtica centroamericana. Un elemento que destaca es
que la transicin en Centroamrica alude a un proceso integral de transformacin
de los rdenes polticos y sociales. No se trata de un cambio complementario entre
37
Daniel Zovatto, citado por Urcuyo, 1997b, p. 107.
217
dinmicas econmicas y sociales, por un lado, y procesos polticos por el otro. El

cambio es integral y el modelo resultante muestra avances y limitaciones en su integralidad. (Sojo, 1999, p. 224). De ah que el autor sugiera un replanteamiento a
un nuevo tipo de transicin que va desde sociedades estructuralmente fracturadas
a sociedades con evidentes fisuras, pero con un proyecto de integracin. Es decir,
se trata de un trnsito desde un sistema social dominado por la fractura y la desintegracin a un sistema en donde los elementos desintegradores no desaparecen,
pero se insertan en una dinmica que aspira a la integracin. (Sojo, 1999, p. 224).
El autor advierte sobre la tensin que surge entre un proceso poltico que
plantea la inclusin y genera expectativas de igualdad y un proceso econmico que
genera desigualdad: En las sociedades centroamericanas, este escenario se hace
ms complejo porque el punto de partida es una extraordinaria desigualdad en la
disposicin de medios de poder y la magnitud de las necesidades. De hecho hay,
entre estas dos variables, una relacin inversa. Cuanto mayores los recursos de
poder, menores las necesidades, y a la inversa. En consecuencia son dbiles las bases
institucionales para la solucin de los conflictos distributivos derivados del sistema
anterior, y de los nuevos creados por la reforma econmica. (1999, p. 247).
En general el principal problema de integracin social tiene que ver con la
limitada capacidad de creacin de posibilidades distributivas. Hay un rompimiento
entre las lneas de comunicacin entre la sociedad y el Estado que no permite que
las demandas del conjunto de la poblacin puedan generar instrumentos de poltica
capaces de derivar una parte de los beneficios del crecimiento hacia el conjunto de
la poblacin. (1999, p. 228). Para Sojo, la capacidad distributiva disminuye
cuando no existe un grado importante de agregacin de intereses y consecuentemente de representacin ciudadana entre los grupos sociales menos favorecidos
econmicamente. (1999, p. 228).
Al evaluar el impacto de la reforma econmica, Sojo seala que se observa
una distorsin de propsitos, porque las reformas econmicas se concentran en el
cambio del Estado y, en trminos generales, el Estado no es la principal causa de
crisis econmica en la regin. En segundo lugar, las reformas han propiciado una
transformacin productiva en la regin que pueden inducir a mayores desequilibrios sociales, en lugar de mitigar los actuales. (Sojo, 1999, pp. 238-239).
A manera de conclusin, para Sojo, el programa de modernizacin econmica, no es polticamente viable a menos que garantice su ejecucin en un entorno
poltico abierto, transparente y responsable y a menos que contribuya en modo
significativo a la superacin de los desequilibrios que provocaron la crisis (1999,
p. 224). De lo anterior, el autor deduce que la transicin en Centroamrica corresponde a un proceso integral de transformacin del orden poltico y social: No se
trata de un cambio complementario entre dinmicas econmicas y sociales, por un
lado, y procesos polticos por el otro. El cambio es integral y el modelo resultante
muestra avances y limitaciones en su integralidad. (Sojo, 1999, p. 224).
El autor reconoce el avance de los procesos democrticos en la regin: por
primera vez en su historia la regin experimenta procesos electorales con capacidad
real de eleccin y no simplemente acciones falaces destinadas a legitimar mandatos
autoritarios (1999, p. 229); y por otra parte critica la incapacidad representativa y
la debilidad para canalizar intereses mayoritarios entre el Estado y la sociedad: el
218
rol de los partidos polticos como instancias tradicionales de representacin de

intereses sociales y medios preferenciales para la canalizacin de demandas hacia
el Estado, se encuentra en un proceso contradictorio de formacin y crisis. (1999,
p. 231).
Con relacin a esta tensin entre inclusin poltica y exclusin social, Maihold
(1994) identifica dos disyuntivas bsicas para las naciones centroamericanas, en lo
que tiene que ver con los problemas de la representacin poltica y la participacin
social. La primera disyuntiva tiene que ver con el paso inconcluso de la legitimacin de transicin a la legitimidad de rendimiento en los pases centroamericanos, es decir la necesidad de la legitimacin institucional de la democracia
implica eficiencia de las polticas estatales con relacin al crecimiento econmico, la
justicia social y la participacin poltica. (p. 208).
Para ste autor, la legitimidad de rendimiento de los gobiernos de segundo y
tercer turno democrtico en Amrica Central est influenciada por lo tanto del
fracaso de los gobiernos de la transicin en sus tentativas por asegurar la continuidad de su poltica y la contradiccin estructural de una creciente democracia
poltica, que encuentra al mismo tiempo cerrados los caminos hacia una solucin
de la crisis econmica a consecuencia del crecimiento de la desigualdad social. (...)
Es entonces desde la misma deficiencia en la gestin gubernamental, la disfuncin
de los partidos polticos y la competencia de expectativas econmico-sociales con
la preferencia para la democracia entre los ciudadanos que se est viendo limitada
una transicin exitosa a la legitimidad de rendimiento en Centroamrica, proceso
que se ve agravado con el alto nivel de polarizacin sociopoltica de las sociedades
de la regin. (Maihold, 1994, p. 209).
La segunda disyuntiva se refiere a la tensin entre democratizacin y modernizacin. Los procesos de globalizacin e integracin parcial en los mercados
internacionales han desarticulado los esquemas tradicionales de integracin
social y nacional. El efecto de la modernizacin en nuestros pases ha sido el
auge de sociedades segmentadas (...). Sin embargo, la intencionalidad
incluyente del proceso de democratizacin del rgimen poltico no solamente se
quiebra ante la segmentacin de nuestras sociedades, sino tambin ante la
modernizacin del Estado que tiende a ser socialmente excluyente. (Maihold,
1994, pp. 209-210).
Por otra parte, Vctor Borge, especialista en encuestas, argumenta que estamos en un proceso de aumento de la falta de credibilidad en las instituciones
polticas, en los gobiernos, en los partidos y en los actores individuales. Hay una
razn de fondo para esto y es que el sistema como tal ha sido incapaz de resolver
los problemas bsicos de la gente. Destaca un divorcio entre un programa de
gobierno que se ofrece para conseguir votos y un programa de gobierno que se
ejecuta y que est en una gaveta de escritorio ya listo. Este engao continuo que se
ha venido manejando en las ltimas campaas, donde los programas se concentran
en las necesidades de la gente durante la campaa, donde dicen: primero la gente,
primero los nios, lucha contra la pobreza, el desempleo, etc. y cuando se llega al
gobierno, lo que hemos implementado en todo el istmo es un programa de ajuste
estructural que implica decirle a la gente: sacrifquese ahora, squese la faja ahora
y dentro de una generacin tal vez sus hijos sean felices. Esto es lo que est
219
provocando esta crisis de credibilidad. 38

d) Factores que tienen que ver con las funciones que cum plen los partidos en los
sistem as polticos
En este apartado me quiero centrar en la identificacin de algunos elementos
explicativos a la crisis de los partidos, que giran en torno a las dificultades o
problemas para que los partidos cumplan con sus funciones bsicas. En la literatura
revisada sobre el caso centroamericano, la discusin gira principalmente en torno
al tema de la representacin, intermediacin y agregacin de intereses.
Urcuyo nos advierte que la mayora de las veces cuando se alude al tema de
la representatividad, no se habla exclusivamente de la representatividad electoral
(tamao de las circunscripciones electorales, mtodos para declarar a los
ganadores, nmero de candidatos por circunscripcin). La crtica a la falta de
representatividad de los partidos va dirigida a sealar la distancia, el desfase entre
las posiciones de los representantes partidarios y los anhelos e intereses del
electorado. Este desfase cuya constatacin queda, la mayora de las veces, en la
subjetividad del crtico, es lo que muchos entienden por crisis de representacin y
falta de representatividad de los partidos polticos. (Urcuyo, 1997c, p. 42).39
Maihold (1994) caracteriza a la democratizacin centroamericana como
democracias delegativas, debido a un mayor nfasis en la participacin que en la
representacin de la actividad poltica, como consecuencia de la autonoma
limitada de los actores sociales y de los partidos polticos frente al estado. Aparte de
que en la coyuntura centroamericana la atencin de los partidos se centraba en la
modelacin de la nueva institucionalidad, hay que constatar su insuficiente
capacidad para encardinarse en la sociedad como portadores de sus reclamos
intermediando en sus demandas, papel por cierto crucial en el difcil momento de
la consolidacin democrtica. (1994, p. 207).
Esta disfuncin de los partidos es explicada a partir de la prevalencia de la
matriz clsica de relaciones sociopolticas en Amrica Latina, en la cual quedaban
fusionadas Estado, sistema o actores polticos y sociedad civil, sea como
imbricacin entre algunos de ellos, ya fuera subordinando uno a otros, ya fuera
suprimiendo algunos. La centralidad estatal de esta matriz deja a los partidos un
papel de intermediacin particularista, la cual viene en contra de su propio papel
representativo en funcin de la estabilidad del sistema. Con el rompimiento de esta
matriz en el marco del fin de la poltica de sustitucin de importaciones y la crisis
fiscal del Estado, ste deja caer a la sociedad civil que l mismo ha creado
generando as una crisis global de los sistemas de representacin poltica, ms all
de los niveles de institucionalizacin o de la madurez de las culturas polticas
nacionales. Esta crisis de los actores sociales tradicionales ante la erosin de sus
recursos no implica paralelamente el surgimiento de nuevos actores que estaran
asumiendo las funciones de aquellas. (Maihold, 1994, p. 207).
38
39
Vctor Borge. Las causas del malestar. En: Urcuyo, 1997b, p 101.
Los temas vinculados a una reforma de los sistemas electorales en los pases centroamericanos se han comenzado
a posicionar en las agendas nacionales apenas en los ltimos aos.
220
En Centroamrica es ms palpable la truncada implantacin de los partidos

polticos como garantes de la organizacin y representacin de la ciudadana. A
pesar de su cantidad y las diferentes denominaciones no han logrado arraigarse en
amplios estratos de la sociedad, sino se mantuvieron al servicio de lites limitadas
para proyectar los intereses de ellos hacia el estado. En este sentido, la
imposibilidad para grupos importantes de la poblacin del ejercicio real de la
ciudadana por razones culturales y socioeconmicas deja a estas sociedades sin
grupos representables, lo cual limita tambin el funcionamiento de los mismos
intermediarios societales. La formacin de un sistema poltico por lo tanto no ha
encontrado su corolario en la correspondiente configuracin de un sistema de
partidos, ms bien se trata de unos partidos dentro de un sistema, lo cual repercute
en la volatilidad no solamente de las lealtades partidarias de los electores, sino
tambin de los mismos partidos polticos que segn necesidades coyunturales
pueden cambiar de signo ideolgico sin tener que perder necesariamente su de por
s esprea adhesin partidista. (Maihold, 1994, pp. 207- 208).
Maihold argumenta que el esquema tradicional de representacin ha llegado
a sus lmites de funcionamiento con la desaparicin de la centralidad estatal en las
relaciones sociales y polticas. (...) Hasta hoy en da la poltica transforma la
sociedad ms de lo que la representa, lo cual deja claro ms all de la ausencia de
intereses y grupos representables la falta de mecanismos eficientes de
intermediacin entre sociedad y estado. (...) La regresividad social del ajuste y la
prdida de grupos representables como los sindicatos y otros actores clsicos
tradicionales que se estn desmoronando y perdiendo su centralidad, implica que
el andamiaje bsico de la gobernabilidad, es decir la representacin poltica, entra
en profundos problemas. (Maihold, 1994, pp. 210-211).
Finalmente, Maihold concluye que los partidos han perdido su anclaje en la
sociedad y siguen en el esquema clsico de una orientacin hacia el Estado
buscando todas las soluciones del quehacer poltico desde la funcin del Estado y
dejando a un lado las potencialidades desde y hacia adentro de la sociedad civil.
(Maihold, 1994, p. 213).
Por otra parte, Sojo argumenta que en el plano poltico se percibe una erosin
de las formas tradicionales de representacin y se amenaza con la suspensin de los
deberes ciudadanos, en especial del sufragio; mientras que en el plano social, los
mecanismos tradicionales de expresin de intereses de clase, en especial el
sindicalismo y las organizaciones campesinas, han sufrido como consecuencia del
deterioro de sus mercados tradicionales. (...) Esto significa la disminucin de la
capacidad de agregacin y consecuentemente de representacin de intereses de
estos sectores ante el mercado y el Estado. Las luchas emprendidas son cada vez
ms localizadas y especficas en su dimensin. (Sojo, 1998, p. 124).
3. Reflexiones sobre la crisis de los partidos y desafos acadmicos.

A pesar del reconocimiento generalizado de la importancia que tienen los
partidos polticos para el desarrollo y consolidacin de la democracia 40 , llama la
40
Bryce (1921: 119), por ejemplo, ha argumentado que los partidos son inevitables: no ha existido ningn pas
libre sin ellos, y nadie ha mostrado cmo podra funcionar el gobierno representativo sin ellos. A comienzos de
221
atencin la poca importancia e inters que el tema de la crisis de los partidos ha

suscitado en la academia latinoamericana. Esto es ms evidente para el caso
centroamericano, en donde el tratamiento ha sido de una manera tangencial, sin
que el tema haya ocupado un lugar relevante en la agenda de investigacin y el
debate acadmico.
Tal y como fue planteado en la introduccin, el propsito de este trabajo no ha
sido desarrollar una explicacin sobre este fenmeno, sino que ha sido ms
modesto, al proponerse sistematizar los principales hallazgos en la literatura
revisada. En este sentido, y tomando en consideracin que en la revisin hecha de
la literatura se mezclan diferentes niveles de argumentacin y marcos conceptuales
de referencia, la tarea ha sido organizar las distintas contribuciones que se han
hecho, agrupndolas en siete grandes factores explicativos de la crisis de los
partidos polticos en Latinoamrica. Cabe destacar que estos siete factores no son
mutuamente excluyentes, lo cual evidencia an ms la complejidad del tema. El
primer factor se enfoca en las transformaciones ms profundas que han ocurrido en
el escenario internacional, as como en el mbito de la economa, poltica y
sociedad en nuestros estados nacionales, fenmeno al que algunos autores se
refieren como una crisis de la poltica. Un segundo factor explicativo nos remite a
los procesos de reforma econmica que han impactado en el estado, y
transformado la representacin poltica. Un tercer factor gira en torno a las
funciones que cumplen los partidos en los sistemas polticos. Un cuarto factor
explicativo se enfoca en el desprestigio de la poltica como consecuencia de la
corrupcin. Un quinto factor se enfoca en la emergencia de otros competidores: la
sociedad civil y los medios de comunicacin. Un sexto factor se centra en las
caractersticas de los sistemas de partidos, y un sptimo factor explicativo gira en
torno a la naturaleza y organizacin de los partidos.
En la revisin que se ha hecho de la literatura acadmica latinoamericana
respecto de la crisis de los partidos, se observa un modesto esfuerzo realizado por
explicar este fenmeno, al menos en tres sentidos: (a) en la cantidad de trabajos
publicados; (b) en el alcance de la investigacin realizada, pues en algunas
ocasiones falta un tratamiento riguroso y sistemtico de los factores analizados, y
adems por la carencia de estudios empricos sobre los partidos y los sistemas de
partidos; y (c) en los pocos estudios comparativos a nivel regional, o por subregiones, lo cual limita los referentes de los procesos histricos con base en los
cuales elaborar las teoras explicativas.
Se necesita avanzar en una comprensin ms sistemtica y fundamentada sobre
los partidos, los tipos de partidos y los sistemas de partidos en Amrica Latina. El estudio de la crisis de los partidos requiere de un anlisis ms fino, pues se trata de estructuras partidarias tan diversas en contextos socio-econmicos y polticos variados.
De manera complementaria al reto de superar el dficit de investigacin, falta
un debate serio sobre las caractersticas del proceso, sus factores explicativos, sus
la dcada de los cuarenta, Schattschneider (1942: 1) resumi sucintamente su importancia al afirmar que la
democracia moderna es impensable salvo en trminos de los partidos polticos. Algunas dcadas ms tarde,
otros autores emplearon palabras similares para ilustrar el papel central desempeado por los partidos. Como los
describe Stokes (1999: 245), los partidos son endmicos a la democracia, una parte inevitable de la
democracia. Citado por Montero y Gunther, 2002, p. 3.
222
consecuencias y posibles cursos de accin. Este es un debate necesario y pendiente

en Latinoamrica.
Cabe destacar que esta debilidad identificada con motivo de los anlisis sobre
el fenmeno de la crisis de los partidos en Amrica Latina, se inserta y est
parafraseando a Montero y Gunther, 2002- ampliamente vinculada al inters en la
disciplina de la ciencia poltica por estudiar a los partidos polticos en s, sus
formulaciones tericas y las dificultades de desarrollar una teora general que
explique, a travs de una serie de proposiciones interrelacionadas, fenmenos tan
diversos como los que van desde los rasgos organizativos de los partidos hasta el
impacto de las actividades de los partidos sobre las vidas de los ciudadanos.
En la actualidad se considera que el campo de estudio de los partidos tiene
grandes potencialidades, ya que lejos de declinar en relevancia, creemos que un
reexamen tanto de las teoras predominantes sobre los partidos as como de su
comportamiento actual en distintos sistemas polticos debe continuar ocupando un
lugar prominente en la agenda de investigacin de la ciencia poltica. (Montero y
Gunther, 2002, p. 3). Precisamente, en esta agenda de investigacin ocupa un lugar
relevante el tema de una discusin sobre el declive de los partidos polticos: Ms
que asumir que un presunto declive de los partidos debe implicar un declive de la
literatura sobre ellos, creemos que la aparicin de nuevos desafos apunta a una
reevaluacin tanto de la relevancia actual de los partidos como de algunos aspectos
de la bibliografa tradicional que se ha ocupado de su estudio. (Montero y
Gunther, 2002, p. 4).
Sobre este punto, quisiera rescatar una propuesta de Montero y Gunther
(2002) al proponer que el estudio de los partidos se beneficie de la adopcin de
estrategias analticas basadas slidamente en un terreno intermedio entre los
enfoques guiados por una metodologa deductiva, escasamente emprica, (...) y los
estudios guiados empricamente. (2002, p. 15) Es decir para el propsito de desarrollar teoras de rango medio e hiptesis susceptibles de contrastacin emprica, se
proponen cuatro aproximaciones: (a) desarrollar teoras parciales que traten
aspectos especficos de los partidos, pero que vayan ms all de meras descripciones esquemticas o de generalizaciones empricas; (b) disminuir an ms las
barreras entre los enfoques predominantemente deductivos, como la teora de la
eleccin racional, y los ms tradicionales enfoques inductivos; (c) mantener una
posicin bsicamente inductiva/emprica pero facilitar la generacin y comprobacin de hiptesis consolidando la mirada de tipologas existentes y adoptando
una terminologa comn para describir los modelos de partidos fundamentalmente
equivalentes que en la actualidad se agrupan bajo diferentes nombres; y (d)
reexaminar crticamente las viejas tipologas, los conceptos y los supuestos que las
sostienen. El desarrollo ltimo de modelos de partidos ms comprensivos, sistemticos y coherentes, por ejemplo, requiere entender las fortalezas y debilidades de las
tipologas existentes. (Montero y Gunther, 2002, pp. 17-18).
Con base en la literatura centroamericana revisada, se han encontrado cuatro
grupos de factores explicativos sobre la crisis de los partidos. Un primer factor se
enfoca en las particularidades de la transicin centroamericana, y su vinculacin
con la emergencia y desempeo de las organizaciones partidarias. Un segundo
factor explicativo se centra en las transformaciones ms profundas que han ocu-
223
rrido en el escenario internacional, as como en el mbito de la economa, poltica

y sociedad en los estados nacionales. Un tercer factor nos remite a los procesos de
reforma econmica que han impactado en la poltica, y un cuarto factor explicativo
se centra en las funciones que cumplen los partidos en los sistemas polticos.
De esta revisin respecto de la crisis de los partidos en Centroamrica, quisiera
destacar cuatro elementos: (a) resulta claro que las mltiples transiciones en el
proceso centroamericano han marcado los trminos del debate acadmico sobre las
modalidades especficas de la crisis de los partidos; (b) sorprende que a pesar de la
importancia del tema, exista poca reflexin en el medio acadmico, lo cual se
expresa en una reducida cantidad de trabajos publicados43; (c) en el alcance y
rigurosidad de la investigacin realizada, como ya se ha destacado con relacin a
Amrica Latina; y (d) este fenmeno tiene particularidades nacionales, pero
tendencias de carcter sub-regional que deben analizarse en mayor profundidad.
Por tanto, el desafo planteado para la comunidad acadmica latinoamericana
y centroamericana en especfico, es abordar cuatro temas: (a) se puede hablar en
general de una crisis de los partidos?, (b) en qu consiste la crisis de los partidos
en la regin?, (c) cmo explicarla? y (d) qu implicaciones tiene para la
consolidacin democrtica y la gobernabilidad?
Se requiere de una mejor comprensin de los procesos de transformacin
social y econmica en marcha, y su impacto en la poltica y sobre lo poltico. No
obstante se ha impulsado una importante reforma econmica en la dcada de los
noventa, todava son pocos los esfuerzos realizados por explorar las consecuencias
polticas que han tenido estos procesos de reforma econmica.
Ms all de las razones de carcter acadmico que se han esbozado en estas
reflexiones finales para destacar la importancia de desarrollar una investigacin ms
profunda y rigurosa sobre el tema de la crisis de los partidos en Amrica Latina, hay
un factor de carcter normativo que merece ser destacado para justificar el
desarrollo de este tipo de reflexin, y es que la negacin de la poltica y la
profundizacin de la crisis de los partidos puede llevar a optar por senderos
autoritarios que pudieran significar regresiones de carcter autoritario-civil, cuando
de lo que se trata es de buscar una mejor comprensin y un tipo de salida a esta
problemtica que fortalezca la vida democrtica de Amrica Latina.
41
Los partidos polticos constituyen una institucin poco conocida y estudiada en Centroamrica. Hasta bien
entrados los aos ochenta, el inters acadmico alrededor de ellos haba sido muy escaso. Esta es la principal
razn de la pobre y exigua literatura que existe sobre el tema. (Rovira, 1994, p 131). En la literatura acadmica
centroamericana recientemente se han publicado dos trabajos importantes: el estudio de Artiga (2000) sobre los
sistemas de partidos en Centroamrica, y el de Zamora (1998) sobre los partidos polticos salvadoreos de
postguerra.
224
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230
IV
El financiamiento poltico en
Centroamrica, Panam y
Repblica Dominicana
Ke vin Cas as y Danie l Zo vatto
El financiamiento poltico en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana
231
1. Introduccin
El financiamiento de partidos y campaas electorales se ha convertido en uno
de los temas centrales del debate sobre el funcionamiento de la democracia en todo
el mundo. Tal inters ha revelado la aguda falta de informacin que rodea el tema
y su relegacin desde el punto de vista cientfico. En ausencia de transparencia, el
tema se ha convertido en una continua fuente de especulaciones y escndalos,
tanto reales como presuntos, que tiene, cuando menos, un efecto nocivo sobre la
legitimidad de las instituciones democrticas.
El financiamiento poltico 1 es crucial para la salud de la democracia por, al
menos, dos motivos. En primer lugar, el flujo y la distribucin de fondos electorales
incide directamente sobre la equidad electoral, sobre las posibilidades reales
disfrutadas por los diversos partidos y candidatos para hacer llegar su mensaje a los
votantes. As, un financiamiento electoral equitativo se convierte en una condicin
facilitante -aunque no determinante por s misma- para asegurar la contingencia del
resultado electoral, requisito fundamental para su legitimidad. En segundo lugar, el
proceso de recoleccin de fondos electorales ofrece obvias oportunidades para el
1
A lo largo de este artculo los trminos financiamiento poltico, financiamiento de partidos, financiamiento
de campaas y financiamiento electoral sern usados en forma indistinta. Aunque existen diferencias
conceptuales entre todos ellos, tales diferencias son poco relevantes para el caso de Centroamrica. Cabe notar,
en particular, que el bajo nivel de institucionalizacin de los partidos polticos en la regin y su fuerte orientacin
electoral hace que el financiamiento de sus actividades ordinarias tenga muy poca importancia. En
Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana el financiamiento poltico es, en la prctica, financiamiento
electoral o de campaas.
233
intercambio de favores entre los contribuyentes a las campaas y los polticos, o, al

menos, para la emergencia de continuos conflictos de inters para los tomadores de
decisiones pblicas. El financiamiento electoral es un factor de riesgo -pero no ms
que eso- para la integridad y la autonoma del sistema poltico.
Aunque el tema ha estado en la agenda poltica de algunas democracias
desarrolladas, como el Reino Unido o los EEUU, por ms de un siglo, no es sino en
los ltimos 30 aos que su regulacin se ha convertido en una prctica comn a
nivel internacional. No existe hoy casi ninguna democracia que de alguna forma por la va de los subsidios o las restricciones o las reglas de transparencia- no
controle el flujo de recursos econmicos en las campaas electorales. La
desregulacin total del financiamiento poltico ha sido virtualmente abandonada
tanto en el debate acadmico como en la propia prctica de los regmenes
democrticos.
Esto es particularmente cierto en Amrica Latina, donde el (r)establecimiento
de la democracia en todos los pases (con excepcin de Cuba), y la consiguiente
rehabilitacin de los procesos electorales como elemento central de la competencia
por el poder poltico, ha permitido a los partidos a recuperar su papel de actores
principales de la escena poltica. En forma similar a lo ocurrido en Europa
continental, en la gran mayora de los pases latinoamericanos, se introdujo por ley,
durante las ltimas dcadas, bajo distintas modalidades, la figura de la subvencin
pblica dirigida a ayudar a los partidos polticos a hacer frente a sus gastos
propagandsticos y -en ciertos casos- a sus actividades permanentes.2
Las democracias de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana no han
escapado a esta tendencia regulatoria y, aunque de manera incipiente, cuentan con
alguna legislacin sobre el financiamiento electoral (Tabla 1). Si bien en cada pas
los sistemas de financiamiento asumen formas distintas por su interrelacin con
factores formales, polticos o culturales -como el grado de fortalecimiento de sus
instituciones y una cultura poltica de mayor o menor tradicin democrtica- la
existencia de importantes similitudes en el financiamiento de la poltica nos permite
elaborar un mapeo de las caractersticas formales y reales ms relevantes de dichos
sistemas.
El presente artculo intenta evaluar la adecuacin de la legislacin en
Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, y de los controles institucionales
existentes que la respaldan, para la tarea de preservar la integridad de las
instituciones democrticas en la regin. As, se estudiar primordialmente la
capacidad del marco normativo vigente para evitar la compra de privilegios
polticos y decisiones pblicas mediante las contribuciones electorales. Aunque los
efectos de la legislacin y las prcticas de financiamiento poltico sobre la equidad
electoral son, sin duda, altamente relevantes para la calidad de la democracia, el
presente reporte relegar la consideracin de esos efectos a un segundo plano.
Tal anlisis normativo, que comprende la primera parte del informe, se har
con una dimensin comparativa, poniendo los casos en el contexto de la prctica
regulatoria internacional. Esa evaluacin formal ser complementada, en la
segunda parte, con una mirada al funcionamiento real de las normas vigentes. Se
2
Alccer (1993) citado en Zovatto (2003) pp.35-36.
234
235
revisar ah el papel que en la realidad juegan los mecanismos de control existentes

y las principales modalidades que asumen las actuales prcticas de financiamiento.
Este esfuerzo, cabe sealarlo, enfrenta una serie de limitaciones tanto
metodolgicas como prcticas. Como lo sealan Karl Nassmacher y Michael PintoDuschinsky, son muchos todava los vacos de conocimiento que rodean el
funcionamiento real de los sistemas de financiamiento poltico y muy precario
nuestro conocimiento -particularmente el cuantitativo- sobre las contribuciones y
los gastos de los partidos polticos.3 Ello sin hablar de temas particularmente
opacos como el uso de contribuciones extranjeras, la existencia de fondos secretos,
la presencia de mltiples flujos de fondos como respuesta la regulacin y las formas
y alcances de la influencia poltica ejercida por grupos de poder a travs del
financiamiento de partidos y campaas. Aunque el anlisis que intentaremos en esa
seccin busca iluminar algunos aspectos de esta compleja dinmica,
inevitablemente adolece de algunas de las mencionadas precariedades. Finalmente,
la ltima seccin del artculo resumir las enseanzas ms pertinentes de la experiencia reciente y sugerir algunas lneas posibles de reforma a la legislacin.
Empecemos, pues, por situar la legislacin de los pases en estudio, en el marco
de la prctica internacional, analizando cada uno de los instrumentos de regulacin
que la componen.
2. Los sistemas de financiamiento poltico en Centroamrica 4 y

Repblica Dominicana: una visin comparada
En un trabajo seminal en la materia, Alexander Heard haca notar que los
costos financieros de nominar y elegir autoridades pblicas son tan inherentes a la
poltica democrtica como lo es un cierto nivel de demagogia en el debate pblico 5 .
Un sistema de financiamiento poltico (SFP) es el conjunto de normas que regula
ese indispensable flujo de recursos econmicos hacia el sistema poltico y desde este
ltimo. El SFP provee el marco normativo dentro del cual los partidos y los
candidatos pueden legalmente obtener y gastar recursos econmicos para sus
actividades, y dentro del cual las personas fsicas y jurdicas -tanto pblicas como
privadas- financian esas actividades. Asimismo, define los instrumentos legales que
supervisan y hacen valer la operacin de ese marco normativo.
Los instrumentos que conforman un SFP son numerosos y diversos. Para
efectos de simplificacin pueden clasificarse en cuatro grupos:
a) Regulac iones sobre las fuentes de financ iamiento: Se incluyen aqu
los instrumentos que regulan el flujo de recursos econmicos hacia la
actividad poltica, tanto mediante la restriccin o prohibicin del uso de
ciertas fuentes de financiamiento (regulaciones negativas), como
mediante la provisin o el estmulo de otras fuentes (regulaciones positi3
4
Zovatto (2003), p.33.

Para efectos de simplicidad, en el presente informe el trmino Centroamrica o centroamericano incluir a
Panam, salvo cuando expresamente se indique lo contrario.
Heard (1960), p.8.
236
vas). Aunque el universo de fuentes de financiamiento poltico es muy

heterogneo, el grueso de las regulaciones negativas recae sobre las
donaciones polticas privadas, restringidas, en diferentes grados, en bastantes pases. Las regulaciones positivas, en tanto, comprenden las diversas
formas de subvencin pblica, tanto directas como indirectas. Mientras los
subsidios directos proveen de recusos econmicos lquidos a los partidos
y/o candidatos, los indirectos les facilitan, en general, recursos en especie.
Como lo veremos luego, ambas formas de subvencin incluyen mltiples
variantes, slo unidas por el origen pblico de los recursos distribuidos;
b) Regulac iones s obre los gas tos elec torales : esta categora comprende
tanto las reglas que establecen topes generales al gasto electoral de
partidos y candidatos, como los lmites y/o prohibiciones a la utilizacin de
rubros especficos de gasto, en especial la publicidad electoral. Asimismo,
incluye las limitaciones a la duracin de las campaas electorales;
c)
Reglas de trans parenc ia financ iera: el tercer grupo cubre todas las
normas que obligan a los partidos, candidatos y otros actores polticos a
reportar a las autoridades pblicas el origen de los recursos econmicos
utilizados en sus actividades y/o la utilizacin dada a esos recursos.
Asimismo, las reglas que definen si esa informacin es o no auditada por
la autoridad competente y divulgada pblicamente;
d) Rgimen sancionatorio: comprende las sanciones dispuestas para los

casos de violacin de las prohibiciones, limitaciones u obligaciones
dispuestas por las tres categoras normativas anteriores.
Estas categoras, as como la gran cantidad de opciones incluidas en cada una
de ellas, pueden ser combinadas en mltiples formas. No es casual, as, que los SFP
sean extraordinariamente heterogneos y que no exista en materia de regulacin ni
un modelo estndar ni, mucho menos, ptimo. La ruta de regulacin que transite
cada pas depender de las preferencias normativas de su cultura poltica, de los
lmites impuestos por su entorno institucional y, principalmente, de la naturaleza de
la coyuntura que le lleva a adoptar una legislacin en la materia. As, en tanto
algunos pases privilegian las restricciones a las fuentes privadas de financiamiento
electoral, otros enfatizan la provisin de recursos pblicos a los actores polticos,
otros la limitacin de sus gastos electorales y an otros la transparencia de sus
actividades.
En el caso de la regin bajo estudio, la regulacin ha estado principalmente
dirigida a la provisin de subsidios pblicos a los partidos polticos. Siguiendo las
categoras regulatorias mencionadas ms arriba, la Tabla 2 resume el estado actual
de los SFP en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana.
2 .1 . Re gulacio ne s so bre las fue nt e s d e financiamie nt o
i) Controles sobre las donaciones polticas
Los pases en estudio disponen, en general, de una limitada regulacin de las
237
238
239
240
241
242
243
donaciones polticas. Esto es muy claro en el caso de los SFP de Guatemala, El

Salvador y Panam, que no imponen restriccin alguna a la recepcin de
contribuciones de nacionales o extranjeros.
Las legislaciones nicaragense, hondurea, dominicana y costarricense se han
separado, sin embargo, de este enfoque, levemente en el caso de las tres primeras
y ms claramente en el caso de la ltima. La legislacin nicaragense prohbe las
donaciones annimas, las de contratistas del estado y de instituciones estatales o
mixtas, restricciones relativamente comunes en el mbito internacional. La hondurea, por su parte, reproduce estas prohibiciones y aade las de personas jurdicas que exploten juegos de azar. En el caso de la Repblica Dominicana, est
prohibida la aceptacin de ayudas materiales provenientes de personas fsicas
vinculadas a actividades ilcitas. La ley costarricense, por su parte, es la nica de la
regin que impone un lmite cuantitativo a las donaciones locales, establecido como
un mltiplo del salario mnimo oficial (como en Paraguay y Portugal). Debe notarse,
sin embargo, que a diferencia de algunos de los sistemas que limitan la recepcin
de donaciones polticas locales, la normativa costarricense no impone ms lmite
por origen que la prohibicin de aceptar contribuciones extranjeras y las annimas.
En este aspecto, Costa Rica ha abrazado un modelo regulatorio ms liberal que los
de Israel, Alemania, Mxico, Argentina, Brasil, Paraguay, Corea del Sur, Turqua,
Blgica y EEUU, que prohben la recepcin de contribuciones de empresas o
sindicatos locales, o ambos.
La recaudacin de fondos de origen forneo est prohibida en Honduras,
Costa Rica y Repblica Dominicana. Tal prohibicin es un elemento comn en los
SFP del mundo: ms de 20 pases, muchos de ellos latinoamericanos (Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela) la incluyen en
su legislacin. En el caso costarricense, tanto la prohibicin como su excepcin (se
permiten las contribuciones forneas destinadas al trabajo educativo de los partidos), tienen sus races en la experiencia de los dos partidos polticos mayoritarios
en las ltimas tres dcadas. La prohibicin, introducida en 1996 junto con los
lmites de contribucin 6 , es el resultado de repetidos escndalos polticos ligados a
la bsqueda de recursos electorales entre fuentes extranjeras altamente cuestionadas. Por su parte, la excepcin dispuesta por la legislacin costarricense constituye un intento por preservar los mecanismos de cooperacin establecidos por ambos
partidos con las fundaciones polticas alemanas. Este flujo de recursos, que carece
de toda incidencia en sus campaas electorales, de las que los organismos cooperantes estn expresamente excluidos por su propia legislacin domstica, contina
siendo, sin embargo, vital para los esfuerzos educativos de los partidos7. Aunque la
salvedad dispuesta por la legislacin costarricense crea, inevitablemente, un portillo
para la recaudacin de fuentes extranjeras, es razonable y est lejos de hacer
nugatoria la prohibicin existente. Como lo veremos luego, la verdadera debilidad
de la prohibicin vigente no radica en las excepciones que permite sino en la
limitada verificacin de su cumplimiento por parte de las autoridades electorales.
6
7
Ley No.7653 de 28/11/1996.

S.Araya (27/1/00), Berhorst (21/10/99), Palma (15/10/99), Spaett (22/10/99), Villalobos (25/11/99). Sobre las
fundaciones alemanas y su prohibicin de colaborar en campaas ver tambin Pinto-Duschinsky (1991) y (1996).
244
La ausencia de control sobre las contribuciones de origen extranjero en el resto

de Centroamrica y, en particular, la evolucin de la legislacin nicaragense, que
recientemente ha abandonado su prohibicin estricta de ellas8 , merecen particular
atencin. La liberalizacin de las contribuciones forneas en Nicaragua no es sino
el reconocimiento legal de una realidad: una de las principales fuentes de
financiamiento privado para los partidos nicaragenses es el empresariado nacional
(y no nicamente nacional) radicado en Miami, Florida, cortejado por todos los
candidatos presidenciales. Este fenmeno encuentra rplicas en los casos de
Guatemala y, de manera distinta, El Salvador. En este ltimo pas, es altamente
probable que una parte importante de los recursos recaudados por los partidos
nacionales provenga de las organizaciones de la numerosa dispora del pas en los
EEUU, un fenmeno comprobado en el caso dominicano. 9 La experiencia centroamericana prefigura as un fenmeno de alcance latinoamericano, omitido por los
pocos estudios existentes en la materia. La participacin de la creciente dispora
latinoamericana en EEUU en el financiamiento de partidos constituye un obvio
desincentivo a la regulacin de las contribuciones polticas de origen extranjero en
el subcontinente.
La general debilidad de los controles sobre las donaciones polticas deja desprovista de control a la amplia mayora de los fondos de campaa en la regin. Si,
por una parte, los subsidios pblicos probablemente cubren una minora de los
gastos electorales en todos los pases de la regin, como lo veremos luego, por otra,
los partidos hacen un uso muy limitado de la afiliacin partidaria y de los mecanismos de contribucin popular para financiar sus campaas.10 Las donaciones
polticas constituyen hoy la casi totalidad de los recursos no pblicos utilizados en
las campaas electorales de Centroamrica y Repblica Dominicana.
La virtual desregulacin de las donaciones polticas no es excepcional. Es, por
el contrario, una prctica bastante comn entre las democracias. En una muestra de
44 SFP en democracias de Europa, Norteamrica, Amrica Latina, Asia y Oceana,
casi la mitad carecen de limitaciones sobre las donaciones polticas, incluyendo una
buena parte de los sistemas de Europa Occidental (Austria, Dinamarca, Irlanda,
Luxemburgo, Holanda, Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido). Ello no es
casual. Las restricciones a las contribuciones plantean serios problemas prcticos y
demandan la presencia de un comprensivo sistema de reporte y auditora de los
recursos financieros de los partidos, un requisito complejo de administrar aun para
las democracias desarrolladas.11 Asimismo, tales restricciones, particularmente las
ms severas y comprensivas, frecuentemente acarrean consecuencias negativas
para la transparencia y la equidad electoral. Como lo muestran las experiencias de
Francia (antes de 1988) y la India (1969-85), la prohibicin total de las contribuciones polticas privadas incentiva prcticas de financiamiento poltico particularmente
Ley Electoral de 19/1/2000. La nica prohibicin que permanece pesa sobre las donaciones de instituciones
extranjeras estatales o mixtas, salvo que tengan propsitos de capacitacin partidaria (art. 103).
9
Espinal & Jimnez Polanco (1998), p.536.
10
Casas Zamora (prxima publicacin); Torres Rivas & Aguilar (1998), pp.273-280; Valds (1998), p.415.
11
Sobre las limitaciones de la Comisin Electoral Federal de los EEUU para hacer valer los lmites introducidos en
1974, ver: Gross (1991); In political money game, the year of big loopholes, New York Times (NYT), 26/12/96;
Federal Election Commission (1998), pp.31-34; Sorauf (1992), p.185.
8
245
oscuras y cuestionables.12 Aun medidas mucho menos extremas, como el conjunto

de lmites introducido en 1974 en EEUU, han acabado por empujar a los actores
polticos hacia fuentes de financiamiento cada vez menos transparentes, al tiempo
que obstaculizan la viabilidad financiera de candidatos emergentes.13 La regulacin
de las contribuciones polticas es un ejercicio complejo y de resultados inciertos.
La Tabla 3 pone en un formato an ms resumido los alcances de la regulacin
sobre donaciones polticas en los pases estudiados.
ii) S ubsidios estatales a los partidos

Los subsidios estatales a los partidos constituyen la forma ms comn de
intervencin en el financiamiento electoral en la regin: todos los pases han
establecido un sistema de subvencin directa a la par de diversas formas de subvencin indirecta. En esto, una vez ms, estos pases reflejan un fenmeno ms amplio:
de las 44 democracias incluidas en la muestra citada ms arriba, todas, sin excepcin, han establecido algn tipo de subsidio estata,l y 39 de ellas, subvenciones
directas.
La proliferacin de los subsidios estatales a partir de la dcada de 1960 y su
adopcin en marcos institucionales muy diversos, con requerimientos de
financiamiento electoral distintos, hace a una extraordinaria heterogeneidad entre
12
13
Levush et al (1991), pp.90-92; Avril (1994), pp.85-89.

Alexander et al. (1997).
246
los sistemas existentes. Como lo refleja la Tabla 2, las subvenciones directas pueden
ser clasificadas de acuerdo con su receptor, el momento de entrega de los fondos,
la barrera de acceso aplicada, el criterio de distribucin de los recursos y, por ltimo,
el mecanismo de definicin del monto total del subsidio y su generosidad. Y la
diversidad entre las subvenciones indirectas es an mayor. Como lo ha manifestado
Bradley J. Smith en un libro reciente afirmar que uno favorece el financiamiento
estatal de las campaas es como decir que uno disfruta el deporte. Nos referimos
al ftbol, al remo, al esqu, a las competencias de baile o al ajedrez? Las opciones
son interminables. 14
Por ahora tratemos de establecer algunos patrones en los sistemas de subsidio.
Para empezar, los partidos polticos son los beneficiarios exclusivos de las
subvenciones existentes. Unicamente Panam y Honduras escapan parcialmente
de esta regla permitiendo el acceso de candidatos independientes a los fondos. La
relevancia prctica de esta excepcin es, sin embargo, muy limitada 15 Este patrn
difcilmente ameritara comentario -los partidos son los receptores nicos o
mayoritarios de los subsidios en casi todas partes16- excepto por una razn: los
sistemas de subvencin en la regin dejan por fuera a los pre-candidatos
presidenciales. Paradjicamente, la creciente utilizacin del mecanismo de
elecciones primarias abiertas en la regin 17 ha omitido uno de los rasgos importantes de la experiencia norteamericana que la ha inspirado: la presencia de subsdios directos para los pre-candidatos presidenciales en EEUU desde 1976, que ha
sido determinante para el xito electoral de algunos aspirantes pocos conocidos.18
Esta omisin debilita sustancialmente dos de los efectos bsicos buscados por los
sistemas de subsidio: reduccin de las barreras financieras a la participacin poltica
y, sobre todo, de la dependencia de partidos y candidatos respecto de las fuentes
privadas de financiamiento electoral. Cualquiera que sea la efectividad de los
sistemas de subsidio de la regin para asegurar esos objetivos, sus consecuencias
slo alcanzan al reducido grupo de competidores arrojado por procedimientos de
eleccin interna en los que el capital privado, frecuentemente el del propio precandidato, tiene una importancia determinante.
Sistemas de subsidio puramente electoral predominan en la regin. Panam,
Repblica Dominicana y Guatemala se desvan, no obstante, de esta regla, parcialmente en los dos primeros casos y totalmente en el tercero, donde la subvencin
directa es desembolsada en cuatro tractos anuales. En el caso dominicano, una
parte de la contribucin se gira a los partidos que, tras la eleccin, mantienen
reconocimiento, en pagos mensuales segn la proporcin de votos obtenida. En
Costa Rica, aunque la legislacin no dice explcitamente que el financiamiento
puede ser destinado por los partidos para su funcionamiento cotidiano, s permite
Smith (2001), p.89.

Valds (1998), pp.408-410.
16
Entre 39 casos de subvencin directa, las nicas excepciones a esta regla son Blgica, EEUU, Taiwn y, de
manera menos clara, Uruguay.
17
Las primarias presidenciales abiertas han sido utilizadas en los partidos mayoritarios costarricenses desde finales
de los aos setenta y en Honduras desde principios de los aos noventa.
18
Corrado (1993), pp.37-59; Alexander (1989), p.106; Sorauf (1992), p.159.
14
15
247
el uso del subsidio para cubrir gastos de organizacin y direccin que, en la

prctica, comprenden aquellas actividades de carcter permanente necesarias para
el establecimiento de la estructura formal de los partidos polticos. Adicionalmente,
pases como Panam y Guatemala pueden destinar parte de sus fondos para capacitacin y fortalecimiento. El carcter fundamentalmente electoral de los subsidios
es una caracterstica compartida por la amplia mayora de los SFP de Amrica
Latina y del Norte, y ligada al predominio de los regmenes presidenciales en el
Hemisferio Occidental.19 En los regmenes parlamentarios, en los que los procesos
electorales pueden suceder en cualquier momento, la sustentacin permanente de
las organizaciones partidarias es, en cambio, un imperativo sistmico.
La siguiente tabla ilustra el destino del subsidio electoral establecido en los
pases de la regin en estudio.
El carcter permanente o electoral del subsidio nos dice poco, sin embargo,
sobre su impacto en la sustitucin de las contribuciones privadas. Mucho ms
importante para ese efecto es el momento de desembolso de la subvencin
electoral, sto es si se le concibe puramente como un reembolso post-electoral o,
por el contrario, incluye un adelanto previo a la eleccin para los receptores. Ambos
modelos han sido adoptados por numerosos casos alrededor del mundo, una
divisin que tambin se manifiesta en la regin 20 . As, Costa Rica y Nicaragua han
19
Entre los SFP del Hemisferio slo los de Argentina, Brasil y Guatemala carecen de subsidios directos
especficamente electorales. Otros casos, como Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay y la Repblica
Dominicana han introducido tanto subsidios permanentes como electorales.
20
Fuera del Istmo, los SFP de Australia, Canad, Colombia, Dinamarca, Ecuador, Francia, Italia, Paraguay y
Taiwn utilizan desembolsos exclusivamente post-electorales. Al mismo tiempo, Austria, Bolivia, Corea del Sur,
Espaa, EEUU, Mxico y Uruguay proporcionan a sus partidos y candidatos, en diferentes grados, acceso
anticipado a los subsidios electorales.
248
optado por el primer sistema, en el caso costarricense tras dos dcadas de vigencia
de los adelantos electorales, declarados inconstitucionales en 1991 y no
reestablecidos desde entonces21 . Por su parte, El Salvador, Honduras y Panam
distribuyen anticipadamente porciones sustanciales de la subvencin. Aunque el
sistema de adelantos (normalmente distribuidos segn los resultados electorales
anteriores) ha sido criticado por su carcter frecuentemente discriminatorio frente a
opciones polticas emergentes, es indiscutible que facilita para los partidos
receptores la tarea de recoleccin de fondos durante los decisivos meses de
campaa y contribuye a reducir su dependencia frente a los operadores financieros,
en particular cuando los adelantos son desembolsados en efectivo. La comparacin
de los SFP de Uruguay y Costa Rica permite ilustrar bien el punto. En tanto en el
caso uruguayo -donde la mitad de los subsidios se distribuye anticipadamente y en
efectivo- la participacin de operadores financieros en las campaas es mnima, en
la experiencia costarricense los prestamistas han tenido tradicionalmente una
importancia determinante en el financiamiento partidario, derivando de ello
abundantes utilidades financieras y, frecuentemente, beneficios polticos. 22
Los criterios de acceso al subsidio estatal directo y las reglas de distribucin de
sus fondos son poco complicados en Amrica Central y, en general, consonantes
con la prctica internacional. Los sistemas de la regin oscilan entre la ausencia
total de barrera para acceder a la subvencin (El Salvador, Honduras y Panam
[slo para adelanto pre-electoral]) y umbrales electorales del 2% (Repblica
Dominicana) o 4% de los votos (Guatemala, Nicaragua, Costa Rica y Panam). A
nivel internacional, la abrumadora mayora de los SFP imponen algn criterio de
acceso, normalmente ligado al logro de representacin parlamentaria o, como en
los restantes casos centroamericanos, de un porcentaje de votos.
En general, las reglas de acceso y distribucin de las subvenciones estatales
revisten de una importancia limitada para determinar los efectos del subsidio sobre
el flujo de donaciones polticas privadas. Sin embargo, pueden tener efectos
cruciales en dos casos. Por una parte, los obstculos impuestos por las reglas de
acceso al subsidio pueden condenar a los partidos minoritarios o nuevos a
depender enteramente de las donaciones privadas, un fenmeno que la experiencia
costarricense demuestra con singular claridad.23 Por otro lado, la asignacin de los
subsidios estatales puede ligarse a la recaudacin de ciertos tipos de fondos
privados por parte de los partidos o candidatos. As, en el caso de las elecciones
primarias presidenciales en EEUU, la asignacin de fondos pblicos es
directamente proporcional a la capacidad del candidato para recaudar donaciones
de menos de US$250. De modo similar, en Alemania, el monto de subvenciones
que cada partido recibe est parcialmente determinado por su habilidad para atraer
nuevos miembros cotizantes. Ningn mecanismo similar existe en el Istmo.
Ver al respecto: Fernndez (1993), Casas Zamora (2001) y la sentencia de la Sala Constitucional, No.980-91 de
24/5/1991.
22
Aparte de los subsidios adelantados desembolsados por el Banco de la Repblica, menos del 2% de los recursos
utilizados por el Partido Nuevo Espacio en Uruguay durante la campaa electoral de 1994 vinieron de crditos
respaldados por la expectativa de subsidios electorales (calculado con base en Partido Nuevo Espacio [1994]).
23
Casas Zamora (2001), pp.321-322.
21
249
En Centroamrica, el procedimiento de clculo del monto de los subsidios

directos est formalizado en la legislacin constitucional u ordinaria en todos los
pases menos en El Salvador, donde es fijado por la autoridad electoral ajustando
el monto distribuido en la eleccin anterior por la inflacin. En el tanto Costa Rica,
Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana definen el monto como una proporcin del PIB o del presupuesto estatal, Guatemala y Honduras lo hacen asignando
una suma por voto, una solucin bastante ms comn a nivel internacional. En
todo caso, los pases centroamericanos se ajustan, en trminos generales, a la
experiencia internacional, que mayoritariamente ha preferido formalizar las reglas
de clculo de la subvencin con el fin de protegerlas de las manipulaciones polticas
de corto plazo y de prevenir el aumento desmedido de los subsidios. 24
Si la formalizacin de los procedimientos de definicin del monto del subsidio
une a los sistemas centroamericanos, el nivel de abundancia de la subvencin
claramente los separa. Como lo denota la Tabla 2, los montos distribuidos por ciclo
electoral por los sistemas de subsidio de la regin ponen muy por encima a los
sistemas panameo (US$15.3 m.) y costarricense (US$14.2 m.) de los del resto de
la regin. Los sistemas nicaragense (US$10.6 m.) y salvadoreo (US$7.8 m.)
ocupan una posicin intermedia, y son los nicos en los que el subsidio se
distribuye en varios procesos electorales a lo largo del perodo presidencial.
Finalmente, los subsidios hondureo (US$2.4 m.) y guatemalteco (menos de
US$0.5 m.) asignan montos muy bajos. El orden de los pases no cambia si el
monto de los subsidios directos es anualizado y calculado por votante registrado, y
slo experimenta una modificacin menor si el monto de la subvencin es medido
en relacin al PIB, caso en el cual el sistema nicaragense pasa a ser, por mucha
diferencia, el ms generoso de la regin.
La variacin que muestran los montos de subsidio directo en los pases
estudiados dista de ser excepcional a nivel internacional. La Tabla 5, que exhibe la
generosidad relativa de los sistemas de subsidio directo en 25 democracias del
mundo, as lo evidencia. An ms, la tabla sugiere que, con excepcin de la
extraordinariamente baja subvencin guatemalteca, los montos asignados en los
casos analizados estn acorde con los distribuidos en la mayora de las democracias
del mundo.
Los subsidios directos son complementados con variadas formas de
subvencin indirecta, normalmente ms limitadas. Aparte de los apoyos
institucionales a los miembros de todos los parlamentos de la regin -que slo
parcialmente pueden ser considerados un apoyo a los partidos en cuanto tales-, tres
formas de subvencin indirecta merecen atencin: franquicias conferidas a los
partidos para el uso gratuito de servicios pblicos, exenciones fiscales para las
donaciones polticas y otorgamiento de espacios publicitarios gratuitos en los
medios de comunicacin estatales. Las franquicias, utilizadas (en cinco de los siete
pases de la regin), constituyen un instrumento de uso generalizado tambin a ni-
24
Es as, por ejemplo, en Australia, Blgica, Colombia, Dinamarca, Italia, Japn, Paraguay, Portugal, Corea del Sur,
Suecia, Taiwn, Alemania y, con ligeras variaciones, Canad y EEUU. En algunos pases, como Brasil, Uruguay,
Austria, Finlandia, Brasil, Noruega y Espaa, el monto de la subvencin se define peridicamente en el
presupuesto o en una ley ad hoc.
250
vel internacional.25 Las exenciones, empleadas en Guatemala, Nicaragua y

Panam con el fin de estimular las donaciones polticas y su transparencia, encuentran rplicas en otras regiones, particularmente en los casos de Canad, Francia,
Alemania, Holanda y Taiwn. Cabe notar, sin embargo, que en tanto las exoneraciones fiscales otorgadas en los casos centroamericanos son independientes del
monto de la contribucin, los beneficios fiscales conferidos en Canad y Alemania,
25
Distintas franquicias por servicios pblicos (tpicamente correo) existen, por ejemplo, en Austria, Colombia,
Finlandia, Francia, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Espaa, Suiza, Reino Unido y EEUU.
251
por ejemplo, estn especficamente dirigidos hacia las donaciones pequeas. Por
ltimo, la concesin de espacios publicitarios gratuitos en los canales estatales en
Guatemala, Panam y Repblica Dominicana, refleja una prctica generalizada en
Europa Occidental y, crecientemente, en otras regiones. En Amrica Latina se le
utiliza tambin en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Paraguay,
Per y Uruguay.
Aunque es muy difcil establecer el valor de las subvenciones indirectas para los
partidos centroamericanos, es presumible que la utilidad de algunas de ellas es muy
dudosa. Los efectos de las exoneraciones impositivas para los donadores se ven
limitados por la eficacia de los sistemas tributarios de la regin para cobrar impuestos, un punto sealado por Mariano Fiallos en su estudio del caso nicaragense.26
An ms, tales exoneraciones son insuficientes para contrarrestar el deseo de
muchos contribuyentes empresariales de permanecer annimos, frecuentemente
por motivos legtimos como evitar eventuales represalias polticas. Finalmente, el
otorgamiento gratuito de espacios publicitarios, en los medios de comunicacin
estatal, particularmente en la televisin, es de escasa importancia prctica dada la
baja audiencia de esos medios en toda la regin.27 Este ltimo fenmeno es
tambin percibido en el caso uruguayo. 28
La Tabla 6 resume las regulaciones existentes en los pases estudiados en
materia de subvencin indirecta.
26
Fiallos (1998), p.380.

De hecho, en el caso de Guatemala, al comienzo del ao 2004 los dos canales televisivos del Estado permanecan
fuera del aire.
28
En la campaa electoral de 1999 en Uruguay, menos del 2% de la publicidad electoral fue pautada en el el canal
de televisin estatal, y ello nicamente porque la ley lo oblig a conceder espacios gratuitos a los partidos. Cifras
de Mediciones & Mercado (1999).
27
252
Si la relevancia de las subvenciones indirectas en la regin es, casi con seguridad, muy limitada, la de los subsidios directos es bastante ms compleja de establecer. Como mnimo eso requiere disponer de una estimacin aproximada de los
costos totales de los procesos electorales, algo que no existe en la mayora de los
casos.
Debe decirse, sin embargo, que la experiencia internacional demuestra que la
generosidad de los subsidios no garantiza por s misma la desaparicin de la
dependencia de los partidos respecto de los capitales privados o la erradicacin de
las prcticas ilegales de financiamiento. En el caso de Israel, por ejemplo, un sistema
de subsidios extraordinariamente generoso ha sido incapaz de controlar tanto la
recaudacin incesante de fondos entre grandes intereses privados, como una larga
serie de escndalos ligados al financiamiento ilegal de los partidos. 29 Lo mismo, en
distintos grados, puede decirse de Alemania, Austria, Francia, Espaa e Italia, slo
para mencionar algunos casos. 30
2 .2 Re gulacio ne s so bre lo s gast o s e le ct o rale s
Si los SFP de la regin son ms bien parcos al regular las donaciones polticas,
son particularmente liberales frente a los gastos electorales. Como lo denota la
Tabla 2, ningn pas de la regin ha introducido topes de gasto electoral, ni general,
ni focalizados en rubros especficos. En Centroamrica, Panam y Repblica
Dominicana, los partidos y los candidatos pueden gastar tanto como quieran en sus
actividades de proselitismo.
En esto, una vez ms, las democracias de la regin no estn solas. Aunque los
lmites generales de gasto existen en algunos pases31 , su adopcin ha sido resistida
por la mayora de las democracias. Ms all de las controversias normativas
implicadas en la introduccin de topes de gasto (en algunos pases, particularmente
EEUU, han sido considerados una restriccin a la libertad de expresin32), su vigencia est salpicada de problemas prcticos que incluyen el monitoreo efectivo de los
gastos electorales, la separacin ntida de erogaciones ordinarias y electorales, y el
control de los gastos independientes realizados por terceros por cuenta de
candidatos y partidos. No es sorprendente pues, que la experiencia internacional,
en general, diste de ser satisfactoria. En la mayora de los otros casos, los problemas
derivados de su definicin y aplicacin han privado a los lmites de toda relevancia.
A la fecha las nicas limitaciones que pesan sobre el gasto electoral conciernen
a la delimitacin temporal de las campaas electorales, introducida en El Salvador,
Honduras, Nicaragua y Costa Rica. La duracin oficial de las campaas
presidenciales en estos casos -que oscila entre los 75 das en Nicaragua hasta los 3
meses y medio en Costa Rica- est muy por encima de la de otros pases que han
decidido restringir la duracin de sus procesos electorales, como Canad (35 das
en 2000), Taiwn (10 das), Japn (12 das), Turqua (15 das), Francia (20 das) y
29
Mendilow (1996), pp.337; Blechinger & Nassmacher (2001), p.180.

Pujas & Rhodes (1998), Galiardo & Berbell (1995), Pulzer (2001).
31
Existen en Blgica, Canad, Colombia, Francia, Irlanda, Israel, Italia, Mxico, Nueva Zelandia, Portugal, Espaa,
Corea del Sur, Reino Unido y EEUU (en la eleccin presidencial nicamente). En India, Japn y Taiwn existen
lmites por distrito electoral para las candidaturas legislativas, aunque no para los partidos a nivel nacional.
32
Nicholson (1977), pp.334-340; Shockley (1983), pp.691-699; Dworkin (1997); Smith (2001).
30
253
Espaa (15-21 das). Debe notarse, sin embargo, que la limitacin temporal
introducida por los pases de la regin es, a lo sumo, una restriccin indirecta del
gasto electoral -el quantum de las erogaciones no se limita- y de dudosa utilidad
prctica, pues, en los hechos, las campaas empiezan mucho tiempo antes de la
convocatoria oficial.33 En Panam y Guatemala, al igual que en Alemania, el Reino
Unido y EEUU, entre muchos otros casos, se ha optado, en cambio, por no
establecer lmite temporal alguno al proselitismo electoral.34
2 .3 Re glas d e t ransp are ncia financie ra
Las normas existentes para asegurar la transparencia de los ingresos y gastos
de los partidos, son muy escuetas. En esta materia los pases en estudio varan
desde una total desregulacin en El Salvador -donde no existen informes ni
auditoras de ninguna clase- hasta un enfoque ms intervencionista en Costa Rica.
En este ltimo pas, los partidos (y sus pre-candidatos presidenciales) deben
presentar informes trimestrales de sus ingresos y someter a una frrea auditora de
las autoridades contraloras sus gastos electorales con el fin de recibir el subsidio
estatal. Con diferentes variaciones, los dems casos de la regin presentan controles
financieros casi exclusivamente centrados en la utilizacin de los subsidios pblicos,
en algunos casos con un adecuado nivel de rigurosidad. Tampoco estn obligados
los donadores a reportar sus contribuciones polticas.
La adopcin de algn nivel de transparencia sobre los ingresos y gastos
partidarios es altamente comn entre las democracias, aunque con muy diferentes
niveles de rigurosidad y supervisin. Al menos 30 SFP exigen la presentacin de
reportes de ambos tipos por parte de partidos y, mucho ms ocasionalmente,
candidatos. Aunque estos reportes conciernen casi siempre a las actividades
electorales de los actores polticos, en muchos pases, incluyendo buena parte de
Amrica Latina (fuera de Centroamrica: Brasil, Chile, Mxico, Paraguay), tambin
deben ser presentados anualmente. A la usanza hondurea, en la mayora de los
casos tales reportes consisten nicamente en la presentacin de los libros contables
de la organizacin, sujetos, en el mejor de los casos, a una auditora ligera por parte
de las autoridades electorales. De igual manera, en el caso de Repblica
Dominicana, la Ley Electoral obliga a los partidos polticos a entregar a la Junta
Central Electoral un informe de todos los ingresos y gastos de las contribuciones
recibidas, pero ni los partidos ni el organismo electoral divulgan la informacin.
La total ausencia de transparencia financiera en los partidos, a la usanza de El
Salvador, una vez ms dista de ser excepcional. Existe tambin en Luxemburgo,
Holanda, Noruega, Suecia, Suiza, Polonia, Rusia, Ucrania y Uruguay, entre otros
pases. En algunos casos, particularmente en Suecia y Noruega, la publicidad de las
donaciones y gastos electorales ha sido rechazada sistemticamente como una
As es, ciertamente, en Honduras y Costa Rica. A modo de ejemplo, en los ciclos electorales de 1990, 1994 y
1998 en Costa Rica, la emisin de publicidad meditica de cara a las convenciones presidenciales de los partidos
mayoritarios empez casi exactamente tres aos antes de la siguiente eleccin nacional. Datos de Servicios
Publicitarios Computarizados (varios aos). Sobre Honduras: Molina & Suyapa (1998), p.309.
34
En la prctica, sin embargo, las campaas electorales en el Reino Unido no empiezan hasta el momento de la
convocatoria a elecciones, lo que en 2001 no sucedi sino cuatro semanas antes de los comicios.
33
254
intromisin en la autonoma de los partidos y en los derechos de privacidad de los

donantes.35 En los pases de Europa del Este -donde la presencia de autoridades
electorales independientes es an incipiente y, en algunos casos, dudosa- la
existencia de recios controles financieros ha sido rechazada ante el temor de su
utilizacin por parte del gobierno para perseguir a sus oponentes. 36 Similares
preocupaciones han figurado en los debates sobre la materia en Panam y Chile,
dos pases con un reciente pasado autoritario. 37
La debilidad de las reglas de transparencia financiera en casi todos los pases
estudiados no debe ser juzgada con excesiva severidad. Cualesquiera que sean las
virtudes de las reglas de transparencia financiera, la experiencia internacional
demuestra abundamentemente que tales reglas requieren de condiciones bastante
estrictas para su funcionamiento, satisfechas en muy pocos casos. Su efectividad
depende del auditoraje detallado y comprensivo de los reportes financieros
presentados, de la independencia y recursos de la autoridad que recibe los reportes,
y, por ltimo, de la existencia de sanciones crebles contra el incumplimiento de las
disposiciones existentes. El caso costarricense, al que volveremos luego, sugiere que
mientras los efectivos controles sobre la utilizacin del subsidio pblico slo son
posibles a un alto costo para las autoridades encargadas, las regulaciones sobre el
financiamiento privado introducidas en 1997, desprovistas de un respaldo
institucional semejante, son de muy dudosa efectividad. 38
2 .4 Publicidad
Si bien, en general, en Amrica Latina existe una tendencia hacia la apertura
de la informacin a los ciudadanos a travs de la publicacin de los balances de los
partidos, sta es an incipiente, y en la mayora de los casos la publicacin se limita
a los boletines, gacetas o diarios oficiales, que son recibidos y ledos por una mnima parte de la ciudadana. En Centroamrica, el nico pas que tiene difusin de
las cuentas de los partidos es Costa Rica, tarea que realiza el Tribunal Supremo de
Elecciones a travs de internet, fotocopias y a solicitud del interesado. En Honduras, Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Repblica Dominicana no se da publicidad a las cuentas. En Panam solamente se divulga el aporte pblico del financiamiento, lo cual se realiza por medio de gacetas, peridicos locales y boletines.39
2 .5 R gime n s anc io nat o rio
Las sanciones contra las prcticas ilegales de financiamiento varan tanto como
los controles que tales sanciones respaldan. As, es natural que los SFP en
Guatemala, El Salvador y Repblica Dominicana no contengan ninguna sancin
35
Gidlund (1991).
Walecki (2001).
37
Ver, por ejemplo, La Prensa Panam (LPP), 22/7/95; El Panam Amrica (PA), 14/8/01; Comisin de Reforma
del Estado (2000).
38
Tras la eleccin de 1994, la Contralora General de la Repblica asign casi 30 funcionarios a tiempo completo
durante varios meses a la revisin de los comprobantes de gasto de los partidos, a un costo de casi 46 millones
de colones en salarios y viticos (Vargas Aguilar [1995], p.38).
39
Zovatto (2003), p.82.
36
255
por incumplimiento: en estos pases las regulaciones sobre las donaciones y los
gastos electorales son virtualmente inexistentes. No se diferencian en esto de pases
como Suecia, Holanda o Uruguay, donde tcnicamente no existen formas ilegales
de financiamiento o gasto electoral. En Panam, con un nivel similar de
desregulacin, la legislacin contiene, sin embargo, una salvedad en lo que toca al
uso consciente en campaas electorales de dineros provenientes del narcotrfico,
sancionado con pena de prisin, y en lo que se refiere al incumplimiento en el
registro de las contribuciones privadas, lo que se sanciona con multas o la retencin
de los fondos asignados mediante subsidio estatal.
Los sistemas hondureo y nicaragense, por su parte, han optado por una
combinacin de multas e inhabilitaciones electorales. Honduras sanciona con
multas sustanciales (aproximadamente US$7.500 en el caso de la primera
infraccin y el doble en caso de reincidencia) la emisin de propaganda electoral
fuera del perodo oficial de campaa, aunque la persistencia de la infraccin puede
conducir a la inhabilitacin del candidato o movimiento poltico infractor. Una
multa tambin acompaa a la recepcin de donaciones ilegales, en este caso del
doble de la contribucin recibida, una solucin con antecedentes en la legislacin
alemana. La legislacin nicaragense ha adoptado esa misma disposicin, aunque
con mayor severidad: no slo dirige la multa tambin contra el donador, sino que
la combina con una inhabilitacin poltica para el receptor. Igual inhabilitacin
sufrirn los candidatos que violen otras normas de financiamiento, previndose
incluso su destitucin si ya hubieren sido electos, siguiendo en esto el ejemplo de la
legislacin francesa. La relativa severidad del rgimen sancionatorio nicaragense
es incoherente con la laxitud de los controles de su SFP sobre las donaciones
privadas, que slo prohben la recepcin de contribuciones annimas, contratistas
del Estado y de instituciones estatales, disposiciones debilitadas, en todo caso, por
la ausencia de reportes de los ingresos electorales de los partidos. Finalmente, la
legislacin costarricense ha optado por un enfoque ms punitivo, disponiendo de
una nica sancin de prisin (2-6 aos) contra el incumplimiento de las varias
normas de financiamiento. La tabla 7 ilustra la variedad de sanciones existentes en
los pases estudiados.
A nivel internacional las multas son, por mucho, la forma ms generalizada de
sancin por violacin a la legislacin de financiamiento poltico, utilizada en
algunos casos -Mxico e Israel, en particular-con extraordinaria severidad.40 Con
frecuencia, tales multas van ligadas a la provisin de subsidios pblicos, que han
devenido en muchos pases un instrumento fundamental para asegurar el
cumplimiento de otras regulaciones al financiamiento partidario. As, diferentes
incumplimientos financieros por parte de los partidos -por ejemplo la presentacin
tarda o insatisfactoria de sus reportes financieros- son sancionados con la retencin
de los subsidios pblicos en Austria, Alemania, Espaa y Portugal, entre otros
40
Tras los comicios del ao 2000, el Partido Revolucionario Institucional fue sancionado por la autoridad electoral
mexicana con una multa de US$102 millones de dlares por la recepcin de fondos electorales provenientes de
una empresa estatal, que no fueron reportados a las autoridades (Nez [2003], p. 11, prxima publicacin)
Asimismo, en enero de 2000, el Partido Laborista de Israel fue sancionado con una multa de US$3.5 millones
por la utilizacin de donaciones ilegales. Multas de cientos de miles de dlares son una ocurrencia comn en
Israel. Blechinger & Nassmacher (2001), p.178; Hofnung (7/6/01).
256
Tabla 7 . Finac iamiento de la poltic a: Rgimen de s anc iones en

Centroamric a, Panam y Repblic a Dominic ana
pases. En el caso de los SFP de la regin, cabe sealar que los partidos
nicaragenses, costarricenses y panameos no podrn recibir su reembolso
electoral en el tanto no presenten liquidaciones de gastos de su campaa. As,
podra decirse que opera una retencin de los subsidios si un partido rehsa a
someter la liquidacin de sus erogaciones ante las autoridades. Sin embargo, esta
disposicin mal podra concebirse como una sancin por el incumplimiento de una
obligacin en los casos en que los partidos tengan la potestad de renunciar al
reembolso estatal, en cuyo caso no estn obligados a presentar cuentas.41
Por otro lado, la imposicin de penas de prisin es ms bien excepcional a nivel
internacional y limitada, en general, a pases con una larga historia de escndalos
de financiamiento partidario. En Israel y Japn, por ejemplo, algunos polticos han
sido efectivamente sancionados y encarcelados por violaciones a las normas de
financiamiento electoral. 42
En materia sancionatoria, como en todo lo dems, la experiencia internacional
recomienda una dosis de precaucin. La excesiva severidad de las sanciones ha
demostrado tener efectos ambiguos y en algunos casos contraproducentes. Si
graves penas acompaan aun a incumplimientos menores de la legislacin, las
autoridades pueden ser muy reticentes a aplicarlas con regularidad. La experiencia
centroamericana, donde no se registra una sola condena penal o electoral por
asuntos ligados al financiamiento de los partidos -a pesar de incumplimientos
As lo hicieron el Partido Accin Laborista Alajuelense y el Movimiento Libertario tras las elecciones de 1998 y
2002 en Costa Rica, no obstante haber adquirido votos suficientes para acceder al subsidio estatal. Una mencin
especial merece el caso del Movimiento Independencia, Unidad y Cambio, de la Repblica Dominicana, una
pequea agrupacin que, luego de recibir fondos estatales, retir su participacin en las elecciones de 2000. Ante
esta decisin, la Junta Central Electoral le aplic el reglamento que exige la devolucin de la contribucin pblica
recibida.
42
Blechinger & Nassmacher (2001), Hofnung (7/6/01).
41
257
pblicos y notorios de la legislacin -no hace ms que confirmar este fenmeno. 43

La experiencia comparada sugiere que la presencia de un rgimen sancionatorio
gradual, variado y creble aade un gran poder a las regulaciones existentes.
Una observacin final en torno al tema de las sanciones, es que las sanciones
han sido introducidas fundamentalmente para ser aplicadas a los partidos polticos
(responsables legales, tesoreros, etc). Aunque existe actualmente una tendencia a la
definicin de sanciones aplicables a los candidatos y/o donantes (Argentina, Brasil,
Mxico, entre otros), queda mucho por hacer para incrementar la responsabilidad
personal de stos y, en general, para centralizar e individualizar la atribucin de
responsabilidades financieras en las campaas. Esto es crucial, toda vez que, como
lo veremos ms abajo, gran parte de las contribuciones privadas en las campaas
actuales se canalizan a travs de los candidatos o sus ms cercanos colaboradores.44
2 .6 Evaluaci n ge ne ral d e l marco no rmat ivo e n C e nt ro am rica, Panam
y Re p blica D o minicana
Si la regulacin del financiamiento electoral es fundamental para prevenir la
excesiva influencia de los intereses privados y la corrupcin poltica, entonces las
pginas anteriores ofrecen un balance bastante negativo. La capacidad de la
normativa de la regin para lograr esos objetivos es muy limitada. Una enumeracin de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas derivadas del
marco normativo vigente se muetra en la Tabla 8 (pgina siguiente).
Como se ve, las debilidades normativas de los SFP en la regin superan
ampliamente a sus fortalezas. Ello es as aun si la debilidad prctica de los controles
existentes en la regin -su falta de aplicacin, esto es, por parte de las autoridades
electorales- es excluida del cuadro. Al mismo tiempo, las amenazas a la integridad
del financiamiento poltico en la regin son de mucha mayor importancia que las
relativamente limitadas oportunidades existentes. Para ponerlo en trminos claros,
hoy por hoy, la integridad del financiamiento electoral en la regin depende casi
enteramente de la eficacia de mecanismos extra-legislativos, como la acuciosidad
de la prensa y el auto-control de los partidos y sus recaudadores de fondos.
Preocupante como es, esta conclusin debe ser puesta en perspectiva. Porque
si las pginas anteriores ciertamente revelan la debilidad de los SFP de la regin,
tambin evidencian que sus limitaciones no son, en modo alguno, excepcionales a
nivel internacional. Por sorprendente que pueda parecer, la arquitectura bsica de
los SFP de Guatemala, El Salvador o Panam -los ms liberales de la regin- no
difiere en nada de la de los sistemas utilizados en respetables democracias como
Suecia, Noruega u Holanda.
Un documento interno del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) de Costa Rica hace notar que 14 partidos
rehusaron entregar sus reportes de ingresos para el periodo febrero-abril 1998, una cifra que aumentara a 25
durante Noviembre 1998-Enero 1999. En ningn caso mediaron las sanciones previstas por la ley. En el mismo
sentido, sobre Nicaragua: Fiallos (1998), p.381.
44
Zovatto (2003), p.86.
43
258
259
Si las dificultades para regular el financiamiento poltico son comunes a todas

las democracias, son an ms evidentes en el caso de las democracias de la zona
estudiada. Como lo sugieren Torres Rivas y Aguilar en su estudio del caso
guatemalteco, la investigacin y regulacin del financiamiento electoral tienen supuestos de modernidad. 45 Presuponen, esto es, la existencia de instituciones
electorales y contraloras consolidadas, de partidos polticos mnimamente
institucionalizados y de una prensa diestra, acuciosa, independiente y protegida de
la intimidacin poltica. La regulacin del financiamiento electoral es una reforma
poltica de segunda generacin, que los sistemas democrticos slo pueden
razonablemente emprender una vez que tareas bsicas como la cedulacin de los
ciudadanos o la erradicacin del fraude electoral han sido superadas exitosamente.
Aun como reforma secundaria, una regulacin comprensiva del financiamiento poltico no emerge espontnea e inevitablemente. Lo mismo en democracias consolidadas que emergentes, tales reglas nacen al ritmo de crisis y escndalos que ponen el tema en el centro de la agenda poltica. La crisis es la madre de
la reforma, y en la regin, las crisis y los escndalos ligados al financiamiento partidario se han sucedido con regularidad en el pasado reciente, dando paso, en
algunos casos, a una nueva legislacin o, al menos, propuestas de reforma.
3. Las prcticas de financiamiento electoral: una miarada

a la realidad
3 .1 Lo s p ro ce so s d e re caud aci n d e fo nd o s
La informacin disponible sobre los procesos de financiamiento partidario es
sumamente escasa, una escasez que refleja tanto la laxitud de la legislacin vigente
como la general falta de inters de la prensa y la academia en el tema. Una descripcin detallada de tales procesos es, hoy, imposible. Las pocas investigaciones
comparativas existentes sugieren que las prcticas de financiamiento de partidos
estn ntimamente ligadas al marco institucional, a la evolucin histrica de los
partidos y a su relacin con la sociedad. Tienen, as, un carcter fuertemente
idiosincrtico y difcilmente generalizable. Con ambas precariedades en mente,
procedamos, no obstante, a identificar algunos de los rasgos principales de las
prcticas de financiamiento electoral en los pases estudiados. 46
i)
El peso de los subsidios directos y su activacin
Como fue indicado con anterioridad, un clculo preciso de la relevancia de los

subsidios directos para los partidos en la regin requiere de una estimacin tambin
45
46
Torres-Rivas & Aguilar (1998), p.283.

El siguiente recuento est basado, principalmente, en la experiencia costarricense, recogida detalladamente en:
Casas Zamora (prxima publicacin). La informacin disponible sobre los otros pases del Istmo, as como la
recabada sobre en Uruguay en el citado trabajo, permite suponer que algunos -aunque, en modo alguno, todoslos fenmenos detectados en Costa Rica ocurren tambin en otros pases.
260
precisa del gasto electoral en cada uno de los pases. Tales estimaciones no existen
en ningn pas, excepto, posiblemente, Costa Rica. En mayor o menor grado, slo
se dispone de algunos clculos informados que dan, a lo sumo, una idea muy
aproximada de los montos del gasto electoral y del peso relativo de los subsidios
directos (ver Tabla 9).
La tabla 9 muestra que mientras en Costa Rica, Repblica Dominicana y, en

menor grado, Nicaragua, los subsidios directos cubren una parte sustancial de las
erogaciones electorales, en el resto de los pases su efecto es ms bien marginal. Los
datos sugieren que durante la segunda mitad de los aos noventa, los subsidios
directos cubrieron aproximadamente un tercio de los gastos electorales totales en
toda la regin. Aun esta cifra es, con toda probabilidad, una sobreestimacin, dada
la exclusin del caso salvadoreo y de los procesos electorales intra-partidarios en
toda la regin (excepto en Costa Rica).
La manera en que los partidos acceden a estos recursos vara a travs de la
regin, agudizando en algunos casos la dependencia de los receptores respecto del
capital privado. En El Salvador, Honduras, Panam y Repblica Dominicana los
partidos reciben directamente del Estado porciones sustanciales del subsidio con
anterioridad a las elecciones. En el caso salvadoreo, tal entrega se da sin que
medie garanta alguna para respaldar el prstamo en caso de que los fondos postelectorales asignados al partido no alcancen para cubrir el adelanto. Esta norma,
261
que obviamente facilita el acceso de los partidos al subsidio, se ha convertido en

una fuente de recurrentes prdidas para el Estado salvadoreo. 47
En los casos de Costa Rica y Nicaragua, donde el subsidio opera como un
reembolso de gastos electorales, los partidos utilizan un elaborado sistema de bonos
partidarios tendientes a captar durante la campaa recursos en efectivo respaldados
por la expectativa del reembolso. 48 Conociendo por adelantado el monto del
subsidio, los partidos costarricenses tradicionalmente han emitido ttulos hasta por
el monto de la subvencin que estiman de segura recuperacin segn sus
expectativas electorales. Sucesivas emisiones de bonos por encima de ese monto
captan recursos que se estiman de improbable o imposible recuperacin para los
inversionistas. En todos los casos, los tomadores de bonos -usualmente, aunque no
siempre, operadores financieros privados- compran los ttulos con un descuento,
derivando sustanciales utilidades en en el proceso. 49 Aunque los tesoreros de los
partidos costarricenses insisten en la naturaleza puramente financiera de las
operaciones, algunas compras de bonos electorales han levantado dudas sobre sus
eventuales efectos polticos, como lo veremos ms adelante. El punto a notar es que
los sistemas costarricense y nicaragense de subsidio descansan sobre una
paradoja: para hacer efectivos los recursos estatales, los partidos dependen de los
capitales privados cuya influencia precisamente intenta limitar la subvencin.
Los diversos mecanismos de activacin de los fondos estatales coexisten con
elaborados procesos de bsqueda de fondos privados. Como lo evidencia la Tabla
9, a pesar de la existencia de sistemas de subsidio pblico en todos los pases, las
fuentes privadas de financiamiento continan siendo, por mucho, el sustento
econmico fundamental de las campaas electorales en la regin. Detengmonos
en algunos de los rasgos de su proceso de recaudacin.
ii) La recaudacin de donaciones polticas
-Quin hace la recaudacin y cm o se hace?
En los pases objeto de estudio, caracterizados por regmenes ntidamente
presidenciales y partidos pobremente institucionalizados, las actividades de
recaudacin de donaciones electorales estn fundamentalmente articuladas
alrededor de las candidaturas presidenciales antes que de los rganos formales de
los partidos.50 As, es el aspirante presidencial quien casi siempre lidera el proceso
La Prensa Grfica (LPGR), 10/3/02; Ulloa (1998), p.211.
Casas Zamora (prxima publicacin) y (2001), pp.321-322. En Nicaragua el mecanismo ha sido usado, en
particular, por el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN). Ver: El Nuevo Diario (ND), 15/10/00,
13/8/01; Semanario Confidencial (CONF), 30/9/01.
49
Cerca de un 15% del gasto electoral total de los partidos mayoritarios durante las elecciones de 1994 y 1998
correspondi al descuento financiero cobrado por los tomadores de bonos partidarios. En 1998 esos beneficios
fueron a parar a muy pocas manos. Cerca del 80% de los fondos de campaa del PLN se obtuvieron de bonos
colocados entre cuatro operadores financieros privados: Banca Promrica, Banex, Interfin y Grupo Sama
(calculado de acuerdo los libros contables del PLN, facilitados a uno de los autores en diciembre de 1999 por
los seores Antonio Burgus y Eduardo Morera, ex-tesorero y contador del PLN, respectivamente). Para la
campaa de 2002, el nico tomador de bonos del PLN fue, por el contrario, el Banco de Costa Rica, una
institucin estatal (La Nacin [LN], 5/12/01, 15/12/01, 4/1/02).
50
Ntese, sin embargo, que la separacin en el tiempo de algunas elecciones en Nicaragua (municipales) y El
Salvador (legislativas), atena significativamente este rasgo.
47
48
262
de bsqueda de fondos, sea contribuyendo personalmente con fuertes cantidades

o asistiendo a mltiples actividades con potenciales donadores, que consumen una
parte sustancial de su agenda. Un ex-tesorero de campaa de uno de los partidos
mayoritarios en Costa Rica lo resume en estos trminos: El candidato se convierte
en la figura de recaudacin... Sin el candidato usted no recauda nada.51
En esta tarea el candidato es normalmente asistido por un comit de finanzas.
Este comit se recluta, invariablemente, entre el crculo ntimo del candidato y
normalmente provee, en caso de victoria, algunos de los miembros claves del futuro
gobierno, una regla que opera como un incentivo crucial para atraer donaciones.52
Los miembros de ese comit, y especialmente su coordinador, son escogidos por
sus conexiones sociales y, generalmente, su respetabilidad entre la comunidad
empresarial. 53 En los pases de la regin la recaudacin de recursos privados para
las campaas tiene lugar en un pequeo crculo social, cruzado por vnculos de
familiaridad y confianza.
La mera familiaridad entre recaudador y donador no es, sin embargo,
suficiente. Un sutil cdigo opera en las campaas, segn el cual las visitas a los
donantes potenciales son reforzadas mediante la presencia de cercanos allegados al
candidato o la del candidato mismo, de acuerdo con el tamao de la contribucin
buscada. En la bsqueda de grandes contribuciones, la presencia del candidato es
esencial.54 De manera levemente perversa, los cdigos del proceso de recaudacin
garantizan que los operadores polticos que potencialmente tendrn ms influencia
en una futura administracin son precisamente aquellos que tienen contacto directo
con los ms grandes donadores privados.
Las visitas a grandes donadores son normalmente complementadas con una
multitud de actividades de recaudacin organizadas por los comits financieros.
Estas pueden ser desde rifas de objetos valiosos hasta un programa estructurado de
desayunos, almuerzos y cenas de recaudacin, usualmente dirigidos a sectores
especficos de la comunidad empresarial o profesional.
Cualquiera que sea la modalidad de su desembolso, los montos de las
donaciones privadas varan segn el poder adquisitivo del contribuyente y su
51
Vargas (28/10/99). Las actividades de recaudacin de fondos consumen normalmente un 20-30% del tiempo de
los aspirantes mayoritarios en Costa Rica, y hasta un 40% en ciertos momentos de la campaa (Alvarez
[7/12/99], Figueres [3/11/99], Fishman [1/12/99]).
52
En Costa Rica, el tesorero de campaa del candidato vencedor casi invariablemente para a ocupar un ministerio,
como lo sugieren los ejemplos de los seores Porfirio Morera (1982), Guillermo Constenla (1986), Guillermo
Madriz (1990), Marco A. Vargas (1994), Alberto Dent (1998) y Roberto Tovar (2002). Lo mismo sucede en
Panam: uno de los recaudadores principales de la campaa presidencial de Ernesto Prez Balladares en 1994
fue Felipe Virzi, su Vice-Presidente (PA, 13/8/01). Del mismo modo, uno de los principales encargados de la
bsqueda de fondos para la campaa de Arnoldo Alemn en Nicaragua fue Byron Jerz, un estrecho
colaborador eventualmente nombrado al frente de la Direccin General Impositiva (ND, 9/9/01). Uno de
encargados del financiamiento de la campaa del actual Presidente de Nicaragua, Enrique Bolaos, ocupaba en
el 2002 el Ministerio de Hacienda y otro, la direccin del Instituto de Desarrollo Rural (La Prensa Nicaragua
[LPN], 1/5/02).
53
El comit de finanzas es gente que tiene prestigio profesional, en el campo empresarial, gente reconocida, gente
de dinero que le da confianza a los otros de dinero, confianza que esos dineros que eventualmente van a dar,
pues van a estar bien resguardados y bien gastados (Tovar [1/11/99]). En el mismo sentido ver las declaraciones
de Carlos Duque, presidente del Partido Revolucionario Democrtico panameo, en PA, 13/8/01.
54
Si usted quiere que alguien firme un cheque por 8 millones de pesos (sic), el candidato tiene que estar ah,
confi al autor el tesorero de campaa del ex-Presidente Miguel A. Rodrguez en Costa Rica (Dent [22/12/99]).
263
cercana poltica con el candidato. Y muy probablemente varan tambin segn el

tamao del crculo potencial de donantes: entre ms reducido sea ste, mayor ser
la contribucin promedio. As, la evidencia disponible para el caso costarricense
sugiere que donaciones de US$35.000, el mximo autorizado por la legislacin,
son ms bien excepcionales. Aunque contribuciones de US$100.000 y hasta
US$150,000 han sido reportadas55, las grandes contribuciones privadas en Costa
Rica son hoy divididas en montos ms pequeos, sea para cumplir con los topes
introducidos en 1996 o, simplemente, para reducir su impacto econmico sobre el
donador.
En crculos empresariales an ms cerrados que el costarricense, los montos
pueden aumentar considerablemente. As, algunas informaciones de prensa han
indicado que la contribucin del Grupo Pellas, el consorcio empresarial ms
importante de Nicaragua, a la campaa presidencial del Partido Liberal Constitucional (PLC) en 1999 fue del orden de US$750.000, y que contribuciones de al
menos US$50.000 eran esperadas de un grupo de unos 25 empresarios en el pas.56
En Panam, las indagaciones en torno a la recepcin de dineros del narcotrfico
por parte de la campaa presidencial de Ernesto Prez Balladares en 1994
arrojaron algunos datos interesantes. As, su partido, el Partido Revolucionario
Democrtico (PRD), revel que 15 donantes proporcionaron US$2.5 millones para
la campaa electoral de 1994, para un promedio de US$166,000 por contribuyente.57 Esa cifra, sin embargo, palidece frente a los aportes conocidos del inversionista
holands Friedrich Specht al PRD (estimados en US$550.000) y del empresario
panameo Ricardo Martinelli a varios partidos (US$400.000).58 Y, como lo
veremos luego, aun esas cantidades, muy sustanciales en cualquier parte del
mundo, son, con toda probabilidad, una fraccin del valor de las contribuciones en
especie realizadas por los propietarios de medios de comunicacin en toda la
regin.
Finalmente, vale la pena hacer notar que en algunos pases, particularmente
Nicaragua y Honduras, el proceso de captacin de recursos domsticos tiene un
elemento adicional, frecuentemente crucial para el partido de gobierno: la imposicin de contribuciones electorales forzadas a los detentadores de cargos electivos
y, en general, a los empleados pblicos. Aunque los impuestos de partido sobre
los cargos electivos -tpicamente los legisladores- son un mecanismo usado en
muchos pases del mundo, incluyendo Costa Rica y El Salvador59 , lo que separa la
experiencia de Honduras y, sobre todo, Nicaragua es la extensin del mecanismo a
un espectro mucho ms amplio de servidores pblicos. As, durante la campaa
electoral municipal de 2000 en Nicaragua, el fiscal nacional del PLC afirm que el
55
Ver: ALCR, Exp. Leg. 10934, pp.4447, 4460, 4475; LN, 13/8/03. El tesorero de campaa del PLN en 1974,
afirm en el curso de una investigacin legislativa que Robert Vesco haba contribuido con casi US$500,000 a
la campaa presidencial de Daniel Oduber. Este ltimo, sin embargo, lo neg y sostuvo que haba retornado el
dinero cuando se enter de su origen. Ver: LN, 5-7/7/77; La Repblica (LR), 11/5/77.
56
CONF, 30/9/01.
57
PA, 4/7/96.
58
Sobre el caso de Specht: LPP, 21/7/96, 18/9/96, 5/3/01; PA, 11/7/96. Sobre Martinelli: PA,13/8/01.
59
Ver, por ejemplo, LPGR, 4/7/02. En Costa Rica, adems, los impuestos de partido son utilizados casi totalmente
para el sostenimiento de la estructura partidaria en poca no electoral.
264
grueso de los recursos del partido era aportado por los empleados pblicos, en
particular los funcionarios de alto rango, que pusieron a disposicin del partido
hasta un mes completo de su salario. Las presiones del partido gubernamental
sobre los empleados estatales fueron denunciadas por algunos reportes de prensa.60
Como lo veremos luego, tanto en Nicaragua como Honduras, esta prctica forma
parte de un fenmeno ms amplio de utilizacin indiscriminada del aparato estatal
para favorecer la campaa electoral del partido oficial.
-Quines contribuyen?
Ms all de la excepcin de los mecanismos de contribucin forzosa para los
empleados pblicos, toda la evidencia indica que la bsqueda de recursos
electorales domsticos se concentra, casi en su totalidad, en un grupo muy reducido
de grandes empresarios en cada pas. Este crculo es, con toda probabilidad,
extraordinariamente pequeo en pases como Panam y Nicaragua. El caso del
PRD panameo en 1994 ya ha sido citado. 61 Pero aun la lista de donantes
publicitada por el Movimiento Pap Egor, relativamente distante a la lite
empresarial panamea, no incluy sino a 148 empresas y particulares en 1994.62
De igual modo, en Nicaragua, la lista de donantes principales a las campaas
polticas incluye, presumiblemente, a las cabezas de los cuatro grupos empresariales
y financieros ms importantes del pas, a un nmero similar de grandes empresarios
extranjeros con fuertes intereses en Nicaragua y a unas 20 corporaciones ms
pequeas, capaces de hacer donativos de por lo menos US$50.000.63 En
Repblica Dominicana, la reciente quiebra del Banco Intercontinental (BANINTER)
puso en evidencia que los principales partidos y dirigentes polticos dominicanos
recibieron importantes contribuciones de esta entidad financiera.64 Aun en Costa
Rica, un pas con tradiciones relativamente igualitarias en el contexto
centroamericano, el proceso de recaudacin se caracteriza por un extraordinario
elitismo. An ms, dado el restringido crculo social dentro del que tiene lugar la
recaudacin, es natural que los ms grandes contribuyentes sean buscados por
todos los partidos mayoritarios y terminen repartiendo fondos entre todos. Esta
prctica, ampliamente conocida en Costa Rica, tiene rplicas documentadas en
60
ND, 15/10/00. En Honduras, David Matamoros Batson, un personero electoral ligado al Partido Nacional,
reconoci que cuando su partido est en el poder impone una aportacin forzosa de 10% para los salarios de
ms de 7000 lempiras (aproximadamente US$500), 5% para los de ms de 5000 lempiras y 3% para los de ms
de 1200 lempiras (Meja et al. [2001]).
61
Otro ejemplo: en 1998 el Frente Empresarial del PRD anunci una donacin de US$5 millones para la realizacin
de un plebiscito para permitir la reeleccin del Presidente Prez Balladares. Consultado sobre el origen de los
fondos, el secretario del Frente indic, simplemente, que se trataba de empresarios de primera lnea, amigos
del Presidente (PA, 8/5/98).
62
PA, 9/7/96.
63
CONF, 30/9/01.
64
El Gobernador del Banco Central de Repblica Dominicana revel al pas una lista de una parte de las
donaciones a partidos polticos realizadas por BANINTER, que abarca contribuciones al Partido Revolucionario
Democrtico y otros partidos para la celebracin de mitines y dems actividades electorales de cara a los
comicios del ao 2002. Ver: Duarte [prxima publicacin].
265
Guatemala, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana y, fuera de la regin,

Uruguay. 65
Es crucial notar, sin embargo, que tal concentracin de donadores privados no
presupone ni conduce a ningn esfuerzo coordinado por parte de los contribuyentes. Una de las caractersticas fundamentales de los procesos de recaudacin
en la regin es el predominio de los vnculos individuales entre donadores y polticos, antes que de formas de participacin colectiva de sectores sociales o econmicos. En cerrados crculos sociales, los vnculos de familiaridad y el contacto directo
entre contribuyentes y polticos pasa por encima y, de hecho, hace innecesario el
papel financiero de los grupos de presin organizados (cmaras empresariales, por
ejemplo). Esta falta de coordinacin, tiene implicaciones cruciales en la definicin
de las retribuciones buscadas por los donadores polticos. Como lo veremos luego,
a diferencia del papel de los grupos organizados en EEUU, los donadores centroamericanos no persiguen, por lo general, el secuestro de polticas estatales para un
sector social o empresarial sino beneficios individuales ms o menos tangibles.
Si bien las donaciones empresariales no pueden ser entendidas con una lgica
sectorial, los empresarios de algunos sectores especficos participan del proceso con
singular asiduidad. Los empresarios de la construccin y del sector bancario son
reconocidos contribuyentes en los pases de la regin. 66 Pero, sobre todo, los
propietarios de medios de comunicacin y estaciones privadas de televisin constituyen un grupo singularmente importante de donadores polticos. Los ejemplos
abundan. En Repblica Dominicana, los ex-propietarios del Listn Diario reconocieron pblicamente que, por razones econmicas, la lnea editorial del peridico
haba sido comprometida con causas poltico-partidistas. En el caso costarricense,
si bien el Cdigo Electoral obliga a los medios de comunicacin a hacer pblicas
sus tarifas y a garantizar acceso igualitario a todos los partidos, la regla no impide
a los propietarios de los medios donar parte del espacio publicitario a algunos
partidos, haciendo la norma nugatoria en la prctica. As, diferencias significativas
de precio persisten y ningn partido o candidato termina pagando la tarifa oficial.
En efecto, una comparacin del valor oficial de la pauta publicitaria de los
partidos polticos costarricenses durante la campaa presidencial 1997-98 y sus
gastos reportados ante la Contralora General de la Repblica por concepto de
publicidad televisiva, revela descuentos por US$2.1 millones, en cuenta US$1.7
millones al PUSC, amplio favorito durante la campaa, con toda probabilidad la
ms grande donacin hecha por sector alguno durante el ciclo electoral. Una indagacin de los patrones de descuento durante las campaas 1990-98 revela, an
Para Costa Rica y Uruguay: Casas Zamora (prxima publicacin). Para Nicaragua: CONF, 30/9/01. Para Panam:
LPP, 7/7/96, 28/2/02; PA, 13/8/01. En Guatemala es paradigmtico el caso del empresario televisivo mexicano
Remigio Angel Gonzlez, cortejado intensamente por todos los partidos: La Prensa Libre Guatemala (PLG),
14/2/00.
66
Sobre la participacin de empresarios de la construccin en Costa Rica: Chvez (22/10/99). En Nicaragua es
paradigmtico el caso de la empresa de construccin Modultecsa, fundada por un yerno del ex-Presidente
Alemn y por inversionistas cubanos, fuertes contribuyentes a su campaa (vid infra, pp.37-38). En cuanto a la
participacin del sector financiero en Costa Rica y Nicaragua, vid supra nota 57 y CONF, 30/9/01. Se conocen,
adems, los casos de los banqueros Francisco Alvarado McDonald en Guatemala y Mayor Alfredo Alemn en
Panam, muy ligados, segn reportes de prensa, al financiamiento de las campaas de Alfonso Portillo y Ernesto
Prez Balladares, respectivamente, as como el caso del Banco Intercontinental en Repblica Dominicana (PLG,
10/3/01; LPP, 29/6/96 y 5/3/01; Duarte [prxima publicacin]).
65
266
ms, el sistemtico favorecimiento del partido favorito durante la campaa por parte de las empresas televisivas. 67 Particularmente perturbadora es la experiencia
guatemalteca, donde la televisin abierta es monopolizada por un operador
privado: el empresario mexicano, radicado en Miami, Remigio Angel Gonzlez.
Desde mediados de los aos ochenta, su posicin monoplica ha conferido a Gonzlez un desproporcionado poder poltico en Guatemala, particularmente visible
durante y tras la eleccin de 1999, en la que activamente apoy al vencedor Frente
Republicano Guatemalteco (FRG). Como lo han admitido pblicamente todos los
partidos guatemaltecos, cortejar el apoyo poltico-financiero de Gonzlez es de
primordial importancia para cualquier aspirante presidencial. 68
El caso de Gonzlez en Guatemala es indicativo no slo del determinante papel
financiero de los propietarios de medios de comunicacin sino tambin de la importancia que, en diferentes grados, continan teniendo las fuentes forneas en las
campaas de la regin. Su utilizacin es ampliamente notoria en Nicaragua y Guatemala, menos obvia aunque probablemente sustancial en Panam y El Salvador,
ms limitada en Costa Rica (aunque no siempre fue as), e indeterminada en
Honduras. En el caso nicaragense, mencionado ms arriba, es conocida la
realizacin de actividades de recaudacin en Miami y, en mucho menor grado,
Costa Rica, por parte de todos los partidos. 69 Reportes de prensa sugieren que las
contribuciones recogidas por el PLC en 1996 entre el exilio cubano en Miami
pudieron haber llegado a varios millones de dlares, tanto como sugieren que una
parte de la campaa del Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) podra
haber sido financiada con aportes del gobierno libio, una acusacin negada
reiteradamente por los personeros sandinistas. 70 Igualmente, las indagaciones en
torno a las contribuciones del narcotraficante colombiano Jos Castrilln Henao a
67
Casas Zamora (prxima publicacin). Valor de pauta publicitaria calculado a partir de datos de Servicios
Publicitarios Computarizados (varios aos). Gastos reportados por los partidos tomados de: Contralora General
de la Repblica (CGR), Departamentos de Estudios Especiales, Informes No. 158-90, 167-90, 70-94, 85-94, 9294, 99-94, 95-98, 96-98 y 97-98.
68
PLG, 14/2/00, 5/3/00. El monopolio televisivo de Gonzlez ha sido criticado por la Procuradura de Derechos
Humanos de Guatemala, por el Relator Especial para la Libertad de Expresin de la Organizacin de Estados
Americanos (OEA) y por la Sociedad Interamericana de Prensa. (SIP). En setiembre de 2001, el ex-Presidente
Alfonso Portillo reconoci que Gonzlez disfrutaba de un monopolio y se comprometi, ante una delegacin de
la SIP, a subastar las dos frecuencias televisivas estatales entre otros operadores. Ver: PLG, 14/2/00, 24/2/01; SIP
(2001). Tambin: Media in Guatemala: From war to censorship (2002); Human Rights Report for Guatemala:
Freedom of Speech and Press (2002).
69
ND, 29/4/99, 15/10/00, 13/8/01, 9/9/01. Un empresario costarricense confirm su asistencia a actividades de
recaudacin en San Jos por parte de la candidatura de Arnoldo Alemn en 1996 (Ruiz [10/12/99]). Un curioso
reporte publicado en uno de los diarios nicaragenses en los meses previos a la eleccin presidencial de 2001,
da una idea de la importancia decisiva de las fuentes externas de financiamiento an para los partidos
minoritarios: La Prensa conoci extraoficialmente que los conservadores estn agobiados por la falta de
financiamiento para la campaa electoral, y que Ernesto Leal viajar este fin de semana fuera del pas a
conseguir recursos econmicos. En caso de lograrlo, lo convertiran en el futuro candidato presidencial de los
conservadores. No obstante, las mismas fuentes confiaron que el presidente del Partido Conservador, Mario
Rappaccioli, podra emprender una gestin similar (LPN, 21/7/01).
70
En setiembre de 2001, Ricardo Mas Canosa, directivo de la Fundacin Cubano-Americana, denunci
pblicamente que el ex-Presidente Arnoldo Alemn haba desviado a cuentas personales US$2.5 millones que le
fueron donados por la Fundacin, con sede en Miami, durante la campaa de 1996. Los personeros del Partido
Liberal Constitucional dijeron no acordarse de la donacin y el cargo nunca fue investigado (ND, 9/9/01; LPN,
12/9/01). Algunos episodios de corrupcin durante la administracin Alemn, permiten inferir que las donaciones
a su campaa por algunos miembros del exilio cubano pueden haber sido, efectivamente, muy sustanciales. La
presunta ayuda de Libia al FSLN es mencionada en CONF, 30/9/01.
267
la campaa del PRD en Panam en 1994, permitieron descubrir otras donaciones

muy sustanciales por parte de extranjeros.
La experiencia costarricense muestra una evolucin interesante.71 Si amplia
evidencia exista de la participacin de capital extranjero -frecuentemente controversial- en las elecciones costarricenses durante la dcada de 1970 72 , para finales de
los aos ochenta la situacin haba adquirido ribetes altamente perturbadores. As,
una serie de investigaciones parlamentarias sobre la penetracin del narcotrfico en
el pas revel que ambos partidos mayoritarios haban recibido durante la campaa
de 1986 contribuciones sustanciales de parte de extranjeros involucrados en
diversas actividades delictivas. 73
Si las investigaciones no demostraron
concluyentemente la responsabilidad de los candidatos presidenciales y sus recaudadores principales, al menos dejaron en claro la asiduidad con que los partidos
costarricenses, liberados de toda regulacin legal, cortejaban los fondos de origen
extranjero. La investigacin revel mltiples donaciones de empresarios forneos
radicados en Costa Rica -en algunos casos por grandes montos-, la organizacin de
diversas actividades de recaudacin por parte de ambos partidos en EEUU, y
sustanciales contribuciones por parte de partidos hermanos, incluyendo el PRD
panameo, controlado a la sazn por Manuel Antonio Noriega. Estas indagaciones,
cuyas revelaciones dominaron la campaa presidencial de 1990, constituyeron un
punto de inflexin que eventualmente conducira a la adopcin de controles legales
sobre las donaciones extranjeras. La experiencia de 1986 ha hecho a los recaudadores costarricenses -casi siempre reputados empresarios nacionales- generalmente reacios a buscar activamente fuentes forneas de financiamiento. 74 Tal
cautela y la drstica contraccin de las contribuciones de los partidos y gobiernos
hermanos75 probablemente han reducido la disponibilidad de fondos extranjeros
en las campaas costarricenses. Debe enfatizarse, sin embargo, que, pese a las
prohibiciones legales, tales fondos continan siendo recaudados, como qued claro
tras la campaa de 2001-02. 76
71
Casas Zamora (prxima publicacin).

Ver investigacin legislativa: ALCR, Exp. Leg. 7898.
73
ALCR, Exp.Leg.10200-10684-10934.
74
El tesorero de campaa del Partido Unidad Social-Cristiana (PUSC) en 1998, conocido banquero nacional, lo
puso en trminos muy claros a uno de los autores: Las fuentes internacionales son, hoy, cero. Antes, mucho;
hoy en da, cero. (Buscar contribuciones extranjeras) es ir a meterse en 'camisa de once varas' para que lo metan
en la crcel a uno (Dent [22/12/99]).
75
Una importante excepcin de este fenmeno es el caso del gobierno de la Repblica de China en Taiwn, citado
por un entrevistado como una fuente de fondos para los dos partidos mayoritarios costarricenses, debido a
obvias razones geopolticas (Fishman [1/12/99]). Esto es ms que una especulacin. En el ao 2003, se revel
que la campaa del Presidente Abel Pacheco recibi US$500,000 en donaciones ilegales de dos firmas con sede
en Taiwn, aparentemente vinculadas con el gobierno de la isla (LN, 20-22/8/03; LN, 3/10/03; LN, 14/10/03).
Aunque ste ultimo rechaz cualquier participacin en el caso, la existencia de un fondo secreto para apoyar a
gobiernos y polticos amigos en todo el mundo, ha sido pblicamente admitida por diplomticos taiwaneses
(The Washington Post, 5/4/2002).
76
La evidencia de la campaa 2001-02 muestra que, en algunos casos, los montos involucrados continan siendo
significativos. Por ejemplo, durante la campaa, Credomatic, un operador financiero local, contribuy con
US$250,000 a ambos partidos mayoritarios. Credomatic pertenece a Casa Pellas, un conglomerado
nicaragense con intereses financieros y comerciales en toda Centroamrica (LN, 13/8/03; LN, 5/9/03).
72
268
-Para qu contribuyen?
Los motivos para hacer una contribucin a un partido o candidato son
mltiples y frecuentemente simultneos. Mientras el peso de las tradiciones polticas, de las afinidades personales, o de la identificacin ideolgica -un punto de
particular importancia en Nicaragua 77 - basta en muchos casos para atraer contribuciones significativas del sector empresarial, es evidente que la bsqueda de
beneficios tangibles es el motor fundamental del proceso de recaudacin. En palabras del ex-Presidente de Panam, Guillermo Endara: Creer que no se obtienen
favores haciendo donaciones a las campaas es querer pecar de inocente.78
Los favores buscados son muy variados y, por lo general, implcitos. Dados los
grandes poderes de nombramiento de las presidencias de la regin, los puestos en
los rganos polticos constituyen una obvia opcin de intercambio. Sin embargo,
ms comn es la bsqueda de otros beneficios. En la gran mayora de los casos, las
contribuciones empresariales constituyen una especie de pliza de seguro capaz de
garantizar, en caso de necesidad, el acceso a los tomadores de decisin y la buena
voluntad de stos. Uno de los recaudadores principales de la campaa del PRD
panameo en 1994 describi en los siguientes trminos la lgica de la mayora de
las contribuciones empresariales:
Si yo entrego una cantidad de dinero, quiero que me coja el telfono y si tengo
un problema que me escuche, no tanto que me lo resuelva pero que me
atienda T lo que compras es acceso por ejemplo si don a Prez
Balladares, el da que lo llame quiero que l sepa quien quiere hablarle.79
Un empresario costarricense lo confirma en trminos casi idnticos:
lo que la gente quiere con (la contribucin), como primera cosa, es acceso.
Esa es la cosa fundamental. Es acceso no tiene que ser necesariamente al
presidente. Cundo necesits al presidente? Casi nunca. Vos lo que necesits
es acceso a los ministros. Generalmente la gente que est en finanzas van a ser
ministros. Entonces uno los llama y pide que le saquen una cita con fulano de
tal. Eso es muy importante. No es influencia: es acceso, que no todo mundo lo
tiene. El poder llegar y explicarle un problema a alguien es una gran ventaja.80
Casi siempre, pues, la contribucin compra un recurso antes que un resultado,
y tanto el donador como el receptor estn concientes de los sutiles trminos del
intercambio. En otras situaciones, sin embargo, el quid-pro-quo puede ser menos
difuso. Las donaciones de gran magnitud tienden a suponer solicitudes especficas
77
Una fuente periodstica cita que aunque los principales grupos empresariales nicaragenses hacen donativos a
los dos partidos mayoritarios, sus contribuciones al PLC superan ampliamente, probablemente por un factor de
3 a 1, a sus donaciones al FSLN.
78
PA, 13/8/01.
79
PA, 13/8/01.
80
Schyfter (9/12/99). Sus palabras fueron confirmadas por casi todos los donadores, recaudadores y polticos
costarricenses y uruguayos citados en: Casas Zamora (prxima publicacin). A la misma conclusin llegan
tambin Ardaya & Verdesoto (1998) en su estudio del caso ecuatoriano.
269
por parte del contribuyente, normalmente ligadas a decisiones de inversin pblica,

condonacin de deudas para con instituciones pblicas, o pronta cancelacin de
deudas estatales.
En fin, la manera de pagar los favores suele ser muy variada y depende tanto
de las circunstancias como de la naturaleza del arreglo negociado en su momento.
En algunos casos estos compromisos comportan un dar o un hacer; en otros, por
el contrario, constituyen un no hacer o abstenerse. En ciertas ocasiones comportan
dar apoyo o hacer la vista gorda, protegiendo de este modo actividades o sujetos
que estn en la ilegalidad; en otras circunstancias implican adoptar una poltica
determinada en favor de tal o cual grupo de presin. 81
Con todo, a pesar de la magnitud de algunas donaciones y de la especificidad
de la solicitud correspondiente, es crucial no perder de vista el carcter contingente
del intercambio entre quien dona los fondos y quien los recibe. En la generalidad
de los casos, el poder de negociacin del poltico aumenta decisivamente cuando
ha pasado el momento de la eleccin, particularmente en ausencia de reeleccin
sucesiva, como es el caso de los presidentes en toda Centroamrica.
Los riesgos del donador operan, as, como un desincentivo para las grandes
contribuciones. Ese riesgo se reduce significativamente, sin embargo, cuando el
donador es respaldado por un vnculo previo con el receptor de los fondos, cuando
dispone de mecanismos coercitivos post-electorales sobre ste, o, simplemente,
cuando est dispuesto a utilizar otros instrumentos de compra de la voluntad
poltica, como sobornos. En esos casos, el efecto de las contribuciones polticas se
subsume en un sndrome ms amplio de distorsin del inters general.
Paradjicamente, pues, los casos ms relevantes desde la ptica de la integridad del
sistema poltico son aquellos en los que los efectos de las contribuciones electorales
son, acaso, menos claros e identificables.
Cualesquiera sus efectos, los procedimientos de recaudacin que han sido
descritos funcionan dentro de un marco de controles legales y extra-legales que
vara de pas en pas. Revisemos, brevemente, la aplicacin prctica de estos
controles en la regin.
3 .2 Lo s co nt ro le s d e l financiamie nt o e le ct o ral e n la p rct ica
Esta seccin empieza recordando lo que hemos visto ms arriba: no hay en la
regin demasiados controles legales sobre el financiamiento partidario que puedan
ser aplicados. Adems de eso, casi sin excepciones, la aplicacin de las pocas reglas
existentes ha sido muy deficiente. En El Salvador, donde no hay ms normas de
financiamiento partidario que las del subsidio directo, el Estado ha demostrado ser
incapaz aun de recuperar las cuantiosas sumas adeudadas por los partidos
beneficiados con los adelantos del subsidio 82 . En Honduras, por su parte, un
esquema relativamente elaborado de transparencia financiera y de restricciones a
las donaciones privadas y a la duracin de las campaas ha devenido letra muerta.
81
82
Zovatto (2003), p.40.

Una auditora de la Corte de Cuentas revel que no se encontr evidencia de la gestin realizada por el
Ministerio de Hacienda para recuperar la deuda poltica que enfrentan estos partidos (LPGR, 25/7/02). Ver
tambin LPGR, 10/3/02.
270
En la prctica, el Tribunal Nacional de Elecciones (TNE) no ha exigido nunca la

presentacin de los estados financieros de los partidos, ni ha aplicado las sanciones
vigentes para la emisin de publicidad electoral fuera de la campaa oficial.83
Similar suerte ha corrido la legislacin de Nicaragua. En este pas, si bien desde
1996 la ley ha obligado a los partidos a mantener su documentacin financiera a
la orden de la Contralora General de la Repblica (CGR), ninguna supervisin ha
sido ejercida por sta. As, por ejemplo, aunque la Ley Electoral de 1996
expresamente prohiba las contribuciones extranjeras y obligaba a los partidos a
reportar todas sus donaciones, ningn mecanismo contralor se activ cuando los
partidos no reportaron una sola contribucin privada durante la campaa de 1996,
cuyo costo, slo para el partido vencedor, se estim en US$6 millones, buena parte
de ellos recaudados en el exterior. 84 Las escuetas regulaciones introducidas en
2000, que se limitan a prohibir las donaciones annimas y las de contratistas del
estado, no han cambiado este patrn. El director del Departamento de Atencin a
Partidos Polticos de la CGR, reconoci pblicamente en 2001 la inexistencia de
mecanismos de control para determinar si los partidos reciben dinero de fuentes
ilegales durante las campaas electorales. 85 Tales controles son debilitados, entre
otras cosas, por la difusa delimitacin de las competencias que en la materia
ostentan el Consejo Supremo Electoral (CSE), la CGR y la Procuradura Electoral,
una superposicin que deja a los mecanismos de supervisin en una zona
normativa gris y conduce a su parlisis.86 Aun los controles sobre la utilizacin del
subsidio pblico son frgiles y de dudosa efectividad. As, bien entrado el ao 2000,
el ente contralor y la autoridad electoral an trabajaban en la elaboracin de un
reglamento para afinar los gastos partidarios que seran aceptados como reembolsables, luego de que en 1996 los partidos no rindieron las cuentas que les exiga
la legislacin ni cancelaron sus deudas con el fisco. 87 Slo muy reciente y tentativamente se han activado, por vez primera, algunos mecanismos de investigacin
sobre el financiamiento partidario, luego de la tcita admisin por parte de personeros del PLC de la utilizacin de bienes y fondos pblicos durante la campaa del
partido en 2001, un fenmeno reiteradamente denunciado antes de la eleccin por
la prensa opositora. 88 La efectividad de esta indagacin an est por verse.
En el caso dominicano los cambios introducidos en el rgimen de financiamiento de los partidos polticos a partir de 1997, han incrementado significativamente los fondos con que cuentan. Sin embargo, en el contexto actual, la ley
electoral no dispone de procedimientos y medios apropiados que obliguen a estas
organizaciones a informar sobre las fuentes y magnitud del financiamiento privado
y a rendir cuentas del destino de los recursos tanto pblicos como privados de que
Molina & Suyapa (1998), p.309; Meja et al. (2001); La Prensa Honduras (LPH), 15/6/96.
Fiallos (1998), p.381; CONF, 30/9/01.
85
LPN, 12/9/01.
86
Ver, por ejemplo, la atribucin de culpas mutuas por parte de los personeros de los tres rganos en: ND,
15/10/00.
87
LPN, 28/6/00.
88
ND, 2/10/01 y 29/10/01. En mayo de 2002 los delegados sandinistas ante el Consejo Supremo Electoral (CSE)
pidieron a la Procuradura General de Justicia investigar la financiacin del PLC durante la campaa de 2001.
La Fiscala prometi dar curso a la investigacin (LPN, 3/5/02, 9/5/02; ND, 9/5/02).
83
84
271
disponen.89 Todo ello, a pesar de que la Junta Central Electoral ha emitido el

Reglamento sobre la Distribucin de la Contibucin Econmica del Estado a los
Partidos Polticos en el que se fijan, entre otras cosas, reglas con respecto a la
contabilidad partidaria, documentos justificativos o comprobantes de gastos.
Aunque estrictamente limitados a la fiscalizacin del uso del subsidio directo,
los controles existentes en Guatemala y Panam operan, aparentemente, con
mayor efectividad. Las autoridades guatemaltecas realizan auditoras en los
partidos polticos, aunque, por no ser pblicos los resultados, su rigurosidad se
desconoce.90 En Panam, la introduccin del subsidio estatal en 1997, ha venido
acompaada de un complejo sistema de rendicin de cuentas antes de cada
sucesivo desembolso de la subvencin. Las propias autoridades electorales
panameas estiman que hay un control bastante recio sobre esos recursos.
El caso costarricense, por ltimo, muestra la curiosa coexistencia de algunos
controles severamente aplicados con otros inexistentes en la prctica. As, al igual
que en Guatemala y Panam, en Costa Rica los partidos elegibles para recibir el
reembolso estatal deben presentar ante la CGR los comprobantes de sus gastos
electorales, siguiendo las detalladas instrucciones de la legislacin y los reglamentos
vigentes. La densa regulacin del proceso y la debilidad administrativa de los
partidos costarricenses han convertido el trmite en un costoso ejercicio, cuya
utilidad ha sido reiteradamente cuestionada por la propia autoridad contralora.91 El
problema de los controles sobre el subsidio directo en Costa Rica no radica en la
debilidad de su aplicacin sino, acaso, en su excesiva severidad.
Contrariamente, las regulaciones al financiamiento privado introducidas en
1996 se han visto erosionadas en la prctica. La presentacin de los informes
peridicos de ingreso por parte de los partidos es, hoy, un ritual casi voluntario, que
no todos los partidos cumplen con regularidad. An ms, aduciendo no estar
autorizada para constatar la veracidad de la informacin reportada por los partidos,
el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) ha declinado hacer una auditora
detallada de sus informes, limitndose a monitorear el respeto al tope de
contribucin individual. 92 Asimismo, los partidos no estn obligados a reportar las
contribuciones recibidas en especie, que pueden ser, en algunos casos, muy
sustanciales.
Poco tiempo despus de introducidos, la debilidad de los controles sobre el
financiamiento privado ya haba sido advertida por algunos tesoreros de campaa
y jerarcas electorales.93 Tales advertencias fueron confirmadas concluyentemente
durante y despus de la campaa de 2001-02. Ya en los das finales de la campaa,
Duarte (prxima publicacin).
Torres-Rivas & Aguilar (1998), p.271.
91
Ya en 1959, uno de los auditores de la CGR hizo notar que el proceso de revisin detallada de la documentacin
presentada por los partidos era un trabajo imprctico y de resultados negativos (Diario de Costa Rica [DCR],
18/6/59). Tena razn: durante dcadas los partidos terminaron recibiendo del Estado la misma suma a la que de
cualquier modo hubieran tenido derecho segn su resultado electoral. Esta prctica se rompi a partir de 1998,
cuando la introduccin de una reglamentacin excesivamente detallada hizo casi imposible, aun para los partidos
mayoritarios, la justificacin de todos sus gastos.
92
Fonseca (24/11/99), LN, 1-3/10/99.
93
Un ex-tesorero de campaa del PUSC confi a uno de los autores: La verdad del caso es que la ley habla de
un mximo de contribuciones, pero eso son cantos de sirena. De alguna manera se cumple con la ley, pero por
otro lado hay una sola fuente (Tovar [1/11/99]). Tambin Fonseca (24/11/99), Villegas (17/9/99).
89
90
272
la prensa document varios casos de contribuciones reportadas bajo nombres falsos

en los informes sometidos por el PLN ante el TSE.94 Ms tarde, en setiembre de
2002, una nueva investigacin periodstica revel que la campaa del Presidente
Pacheco haba puesto en prctica un amplio esquema para eludir los controles
legales y partidarios sobre las actividades de recaudacin de fondos. Mediante una
compleja estructura paralela, que involucraba varias sociedades y cuentas
bancarias, incluida una en Panam, la campaa de Pacheco canaliz varios
millones de dlares en donaciones privadas que no fueron nunca reportadas al TSE
y que, en muchos casos, vulneraban los topes y prohibiciones legales. 95 En ausencia
de un esfuerzo institucional para aplicarlos, los controles legislados en 1996 han
devenido, en la propia expresin del Presidente del TSE meramente cosmticos.96
Como se dijo ms arriba, a falta de un marco normativo rigurosamente
aplicado, el control del financiamiento electoral recae sobre otros mecanismos,
como los instrumentos internos dispuestos por los propios partidos y las
investigaciones legislativas o periodsticas. Los primeros tienden a ser, al igual que
la legislacin, dbiles y restringidos. La experiencia regional muestra claramente
que la recaudacin de fondos electorales rara vez est en manos de las estructuras
formales de los partidos, siendo ms bien la tarea de grupos muy pequeos y casi
impenetrables articulados alrededor de los candidatos presidenciales y responsables
nicamente ante el propio aspirante. Consultado por la prensa sobre su
conocimiento de las prcticas de financiamiento del PUSC en 1993-94, el actual
mandatario costarricense, Abel Pacheco, a la sazn presidente de su partido, afirm
no slo no haber tenido ninguna relacin con el proceso de recaudacin sino que,
de hecho, esa haba sido una de sus condiciones para aceptar el puesto. 97 De modo
similar, aunque la legislacin guatemalteca establece como una de las funciones de
la Asamblea Nacional de cada partido la de conocer, aprobar o improbar el
informe econmico que el Comit Ejecutivo Nacional debe presentarle, un
dirigente de la Unin de Centro Nacional (UCN) advirti que hasta la ltima
administracin partidaria ni el Comit Ejecutivo conoca cmo se manejaban los
fondos.98 Lo mismo parece suceder en Nicaragua: sorprendidos por las
declaraciones del presidente del PLC en cuanto al uso electoral de recursos
pblicos, los principales recaudadores de fondos de la campaa presidencial de
Enrique Bolaos fueron prestos en desligarse del financiamiento del partido y su
nmina de candidatos legislativos. Yo te aseguro -manifest el propio Bolaosque la campaa fue financiada por nosotros y manejada aparte, y ustedes vean
que (el local) de la campaa presidencial estaba a un lado de un edificio del PLC y
se manej aparte.99
Ms importantes que los controles impuestos sobre los recaudadores por sus
partidos han sido los derivados de la intervencin de la prensa y el parlamento. La
LN, 29-30/1/02; LN, 12-15/2/02; LN, 24-26/3/02.

Ver, entre muchos: LN, 20-25/9/02; LN, 30/9/02; LN, 9-10/10/02; LN, 14-19/10/02; LN, 5/11/02; LN, 4/4/03; LN,
9/5/03; LN, 23/5/03; LN, 30/5/03; LN, 7/6/03.
96
Fonseca (24/11/99).
97
LN, 31/7/95. Ver tambin Casas Zamora (prxima publicacin).
98
Torres-Rivas & Aguilar (1998), pp. 271-272.
99
LPN, 1/5/02.
94
95
273
utilizacin de estos mecanismos ha sido, sin embargo, muy limitada en la regin.

Fuera de Costa Rica, no se registran en ningn otro pas investigaciones parlamentarias sobre el financiamiento partidario. La cobertura de prensa, por su parte, ha
sido virtualmente inexistente en El Salvador y Honduras, y tangencial en los casos
de Nicaragua, Guatemala y Repblica Dominicana. En estos ltimos pases, el tema
ha figurado recientemente en la prensa, pero meramente como un elemento
accidental de escndalos mayores de corrupcin.
Las experiencias panamea y costarricense divergen de las anteriores. As, la
emergencia del financiamiento poltico como un tema de discusin pblica en
Panam es debida casi enteramente, a la acuciosidad de la prensa, que revel la
recepcin de narcocheques por la campaa presidencial de Ernesto Prez Balladares en 1994.100 El revuelo causado oblig a todos los partidos a dar explicaciones
sobre sus fuentes de financiamiento y, ms importante an, condujo a la introduccin del subsidio partidario en 1997.101 De igual manera, la modificacin de la
legislacin costarricense en 1996 difcilmente hubiese sido posible sin las investigaciones legislativas de 1987-1991 sobre la penetracin del narcotrfico en las esferas
polticas, includo el financiamiento partidario. 102 La emergencia del narcotrfico
como una amenaza real para los recaudadores de fondos y la intensa cobertura de
prensa que rode las investigaciones legislativas, sirvi para activar mecanismos de
auto-control entre los recaudadores costarricenses, generalmente preocupados por
su reputacin social y empresarial. Eso se tradujo, en campaas posteriores, en la
adopcin de prcticas financieras generalmente ms cautelosas por parte de los
partidos mayoritarios costarricenses, sobre todo respecto de la recoleccin de
dineros de origen forneo. Como lo muestra la experiencia de la ltima campaa,
la sostenibilidad de estos mecanismos de auto-control es precaria y, en todo caso,
dependiente del continuo inters periodstico en el tema.
4. Consideraciones finales
Un balance de la situacin actual, en el nivel regional, muestra como
principales caractersticas las siguientes:
a) Los SFP tienen, en general, muy pocas regulaciones al financiamiento
privado y estn orientados, con diversos grados de generosidad, a la
provisin de subsidios estatales a los partidos;
Ntese, sin embargo, que la denuncia original se debi al semanario internacional britnico The Economist.
Pero la cobertura de la prensa panamea a partir de la admisin presidencial de haber recibido los fondos fue
abundantsima y permiti esclarecer muchos aspectos sobre el financiamiento de las campaas en Panam.
101
Durante el escndalo, en 1996, cinco partidos panameos enviaron una lista a las autoridades electorales con
los nombres de sus contribuyentes y los montos recaudados durante la campaa de 1994 (Valds [1998], p.414).
102
ALCR, Exp. Leg. 10200-10684-10934. Ya antes de las investigaciones de las comisiones legislativas sobre el
narcotrfico, en 1974 y 1977 se haban instalado comisiones investigadoras sobre el financiamiento de los
partidos, con el objeto de indagar, respectivamente, el caso SAOPIM y la recepcin de donaciones de Robert
Vesco por parte de los partidos durante la campaa de 1974. El escndalo de las contribuciones no reportadas
por la campaa del Presidente Pacheco tambin condujo al nombramiento de una comisin investigadora
legislativa, cuyo informe se espera para la segunda mitad del ao 2004.
100
274
b) En trminos de su capacidad para prevenir la corrupcin, el marco

normativo tiene muchas debilidades y muy pocas fortalezas, y presenta
oportunidades restringidas de mejora frente a muchas y muy visibles
amenazas;
c)
La debilidad de las regulaciones del financiamiento poltico no es, en modo

alguno, exclusiva de la regin, siendo que muchas otras democracias,
incluso en el mundo desarrollado, tienen marcos normativos muy similares
a los observados en los pases estudiados;
d) Las fuentes de financiamiento privado constituyen una amplia mayora de

los recursos utilizados en las campaas electorales;
e) Las fuentes privadas son recolectadas mediante procesos caracterizados
por la fuerte participacin de los candidatos presidenciales, la bsqueda de
fondos entre un grupo muy reducido de grandes empresarios, la presencia
variable de fondos del extranjero, y la sutileza y contingencia de los
intercambios entre donantes y polticos;
f)
Los pocos mecanismos de control legal existentes en la regin son

aplicados, con muy pocas excepciones, en forma muy deficiente, como
deficientes son tambin los mecanismos de control impuestos por los
partidos a sus recaudadores. Aunque han sido ms efectivos, los controles
informales supuestos por las investigaciones periodsticas y parlamentarias
slo han operado en algunos pases.
El balance no es, pues, halageo, pero no es del todo negativo. Se ha

sealado arriba el creciente inters en el tema en toda la regin, y la aparicin
incipiente y tentativa de alguna legislacin. Como se sostuvo antes, la regulacin
del financiamiento electoral es una reforma de segunda generacin, que
gradualmente, y casi siempre al son de escndalos, ir concitando una mayor
atencin por parte de la prensa y el sistema poltico. A cambios recientes en Costa
Rica (1996), Panam y Repblica Dominicana (1997), se suman proyectos de
reforma de la legislacin en Guatemala, El Salvador y, una vez ms, Panam.103
Las iniciativas pretenden en todos los casos hacer pblicas las donaciones recibidas
por los partidos y reforzar las potestades de fiscalizacin ostentadas por las
autoridades electorales. En el caso de Guatemala y Panam tambin se discute la
posibilidad de imponer topes generales de gasto a los partidos. La aprobacin de
las reformas no est, en absoluto, garantizada y tampoco, como lo hemos visto, est
asegurada su aplicacin en caso de llegar a ser adoptadas.
La creciente adopcin de regulaciones al financiamiento poltico en la regin
hace conveniente sealar algunas lecciones generales, ampliamente sustentadas
por la experiencia comparada, que los reformadores haran bien en considerar. La
primera y ms obvia es la futilidad de la bsqueda de soluciones o modelos ideales
103
Sobre los proyectos de reforma ver: SXXI, 28/5/02; LPG, 10/3/02; Diario de Hoy (DH), 17/4/02; LPP, 16/3/02.
275
en materia de regulacin al financiamiento poltico. Por un lado, el tema est

estrechamente vinculado con las caractersticas generales de cada sistema poltico y
particularmente con las de su sistema de partidos. Toda reforma al sistema de
financiacin no debe ser analizada de manera aislada sino como parte integral de
la reforma poltico-electoral en su conjunto. Ello por cuanto sus consecuencias
afectan aspectos de gran importancia tales como la contienda interpartidista, las
condiciones de la competencia, el sistema de partidos y, consecuentemente la
propia credibilidad y legitimidad de la democracia misma. Como bien lo expresa
Giovanni Sartori, ms que ningn otro factor es la competencia entre partidos con
recursos equilibrados (polticos, humanos, econmicos) la que genera democracia.104 Por otro lado, la temtica presenta una relacin indisoluble con los valores
de la cultura poltica de cada sociedad, lo que puede llevar a que una misma
solucin sea evaluada de manera totalmente contradictoria en contextos diferentes.
As por ejemplo, mientras en Suecia la publicacin de los gastos electorales y de las
fuentes de financiamiento es percibida como una violacin al principio fundamental
del secreto de voto, en otros pases (Alemania y EEUU, por ejemplo) es vista como
una garanta de la transparencia de la vida poltica y del derecho de la ciudadana
a estar debidamente informada.105
La segunda leccin nos habla de la importancia de entender el financiamiento
poltico como un tema condenado a una sucesin de reformas legales, que den
respuesta al estado y concreta evolucin de las necesidades en un momento y en
un pas dado. Es vital tener en cuenta el carcter fluctuante y coyuntural de la
problemtica, pues la adopcin de una solucin suele engendrar efectos
perniciosos y no previstos que deben ser corregidos mediante una nueva reforma
legal. No en vano, en Alemania, pas que viene prestando a este tema atencin
destacada en los ltimos 50 aos, la regulacin del financiamiento poltico es
denominada la legislacin interminable.106
Con estas limitaciones en mente, estimamos, sin embargo, que toda propuesta
de reforma en materia de financiacin poltica debiera girar en torno, al menos, a
siete objetivos centrales, a saber: (i) reducir la influencia del dinero mediante la
disminucin de su impacto (por ejemplo acortando campaas y fijando algunos
topes a los gastos electorales); (ii) mejorar el uso del financiamiento pblico
invirtindolo en actividades ms productivas para la democracia y ms dirigidas a
la institucionalizacin de los partidos polticos, y menos orientadas al derroche
publicitario, frecuentemente de carcter negativo; (iii) disminuir al mnimo posible
el acaecimiento de fenmenos frecuentemente ligados al financiamiento poltico,
como el trfico de influencia y el intercambio de favores entre donadores privados
y tomadores de decisiones pblicas; (iv) fortalecer la publicidad y transparencia
tanto respecto del origen como del uso del dinero en la actividad poltica; (v)
promover condiciones ms equitativas en la competencia electoral, especialmente
en lo relativo al acceso a los medios de comunicacin; (vi) fortalecer los rganos y
104
105
106
Becerra et al. (1999), en Zovatto (2003), p.89.

Zovatto (2003), p.88.
Ibid.cit., p. 89.
276
mecanismos de control del financiamiento poltico; y (vii) endurecer y tornar ms

variado y eficaz el rgimen de sanciones contra las violaciones a las regulaciones
existentes107 .
Debe enfatizarse, en particular, la importancia de que toda reforma contribuya
a lograr mayores y mejores niveles de transparencia tanto en materia de ingresos
como de gastos de los partidos. La transparencia y la publicidad son aspectos claves
en la lucha contra la corrupcin poltica.
Lo realmente crucial es que las reformas adoptadas, cualesquiera que sean,
vayan acompaadas de los recursos para aplicarlas rigurosamente, de la voluntad
de revisarlas cuando muestren sus inevitables limitaciones, y del realismo para
entender que ningn SFP, por sofisticado que sea, es capaz de garantizar la integridad y la transparencia de la actividad poltica. Es dable esperar que un sistema
regulatorio bien concebido y aplicado reduzca significativamente las prcticas de
financiamiento ms cuestionables y perturbadoras, pero es vano y negativo
sobrecargarlo con la expectativa de que las erradicar total y definitivamente.
Ms an, las reformas legales e institucionales sern poco efectivas si no son
acompaadas del necesario cambio en la manera de hacer y concebir la poltica, es
decir, en la actitud, los valores y el comportamiento de los actores polticos. Para
decirlo en palabras de De la Calle, no basta con recorrer el camino de las reformas
legales. Hay mucho de entorno cultural y de pedagoga pblica involucrada en el
tema de la financiacin poltica108 . Es preciso dejar de lado el modelo de polticos
de y por negocio. Asimismo, es crucial imponer la obligacin de rendir cuentas a
todos los niveles del sistema poltico, no slo para combatir la corrupcin, sino,
adems, para propiciar un mayor control democrtico -institucional, interpartidario
y social- sobre los polticos en general y los funcionarios electos, en particular.
Nuestra poca demanda un reacercamiento de la accin poltica a la tica. En
el cumplimiento de este objetivo vital para la salud y el futuro de la democracia en
nuestra regin, la regulacin del financiamiento de la poltica juega un papel
central.
107
108
Ibid.cit., p.93.
De la Calle (1998), en Del Castillo & Zovatto (1998) p.38.
277
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V
Poder presidencial y partidos
polticos en Amrica Central,
Panam y Repblica Dominicana
Poder presidencial y partidos polticos en Amrica Central, Panam y Repblica Dominocana
287
Analizando las caractersticas del presidencialismo latinoamericano, un estudioso

del tema ha sostenido recientemente que
tal y como se practica en buena parte de Amrica Latina, el presidencialismo
plantea una paradoja. Por un lado, los poderes formales legislativos,
administrativos y de nombramiento de la mayora de las presidencias
latinoamericanas son mucho mayores que los poderes comparables en la
presidencia estadounidense ... Por otra parte, una tpica queja acerca de la
democracia en Amrica Latina es la dificultad (...) que los presidentes
experimentan al implantar sus agendas (Shugart 2001, p.167)
Los presidentes latinoamericanos tendran entonces mucha influencia, al
menos formalmente, pero tendran dificultades para llevar adelante sus agendas
polticas, si es que lo logran. En la prctica, entonces, no luciran particularmente
poderosos. Como se ver, sin embargo, este no es el caso de los presidentes
centroam ericanos1 . Los presidentes de la regin seran muy influyentes, a pesar de
ser formalmente menos poderosos que sus pares sudamericanos. Seguira
existiendo una paradoja, pero exactamente opuesta a la anterior: tendran ms
poder que el que se podra esperar teniendo en cuenta sus atribuciones formales.
Este artculo, como la mayor parte de este libro, se refiere a los pases de Amrica Central (que segn el uso
habitual incluye a cinco naciones: Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala), Panam y
Repblica Dominicana. En lo que sigue, para evitar repeticiones tediosas, "regin centroamericana" se refiere a
estos siete pases.
289
De esto se ocupa el presente ensayo. En primer lugar recuerda brevemente de

qu formas suelen estudiarse los poderes presidenciales, particularmente en
Amrica Latina.2 Luego trata de fundamentar por qu razn la influencia de los
presidentes centroam ericanos puede ser vista en los trminos anteriores (i.e., mayor
que la que se deducira de sus atributos institucionales). Para hacerlo se apoya en
los aportes de la literatura comparativa ms reciente, y tambin, como se ver, en
una perspectiva conceptual distinta, pero que conduce a resultados
complementarios. Sugiere, finalmente, que esta situacin no es rgida: la regin est
cambiando, evolucionando hacia presidencias m enos influyentes, y algunas
tendencias indican que a corto y mediano plazo esta evolucin probablemente se
mantendr o incluso acelerar. 3
1. Los poderes de los presidentes

En trminos muy generales, la influencia o el poder de los presidentes depende
de sus caractersticas personales, de las circunstancias (por ejemplo, de la naturaleza
de las relaciones de los presidentes con sus propios partidos), y de los marcos
institucionales en los que actan (por ejemplo, sus potestades constitucionales). El
anlisis histrico debe tomar en cuenta todos estos aspectos. Las discusiones
analticas, especialmente cuando son comparativas, normalmente simplifican el
problema ignorando las caractersticas personales de los presidentes (aunque en
ocasiones, claro est, ellas puedan ser decisivas).
En los sistemas presidenciales puros todos los presidentes son en algn sentido
'poderosos', simplemente porque son jefes de gobierno elegidos directamente que
no pueden ser rem ovidos de su cargo cuando sus preferencias en materia de
polticas (policy preferences) difieren de las preferencias de los legisladores4 . Ms
all de estos rasgos bsicos, cuando los observadores clasifican a los presidentes
en 'fuertes' o dbiles', tienden a concentrarse en la capacidad de los presidentes
para poner su propio sello sobre las polticas, o sea, para llevar a cabo su agenda
(Mainwaring y Shugart 2002a, p.49). La literatura reciente sobre los sistemas
presidenciales latinoamericanos identifica varias caractersticas que sera necesario
tener en cuenta para estudiar estas capacidades presidenciales. Las ms
frecuentemente mencionadas son:
las capacidades que las constituciones asignan a los presidentes en materia

legislativa. Aqu usualmente se distingue entre capacidades proactivas, co-
El grueso de esta literatura, especialmente la comparativa, tiene como teln de fondo la polmica entre
parlamentarismo y presidencialismo. Este ensayo no aborda esa discusin ni siquiera indirectamente. El
presidencialismo latinoamericano (y centroamericano en particular) es aqu simplemente un dato, para el presente
y para el futuro previsible.
Los autores deben reiterar aqu los agradecimientos ya expuestos en su trabajo "Sumando voces", incluido en este
mismo volumen. Deben agradecer adems a Fernando Caldern y Antonio Aranbar por sus ideas y sugerencias,
y a Fernanda Boidi por una impecable asistencia de investigacin. Sin embargo, este ensayo (y por eso el trmino
es particularmente apropiado) es bastante ms especulativo que "Sumando voces", y la responsabilidad por lo
que aqu se afirma es, con mayor razn an, exclusivamente de sus autores.
Shugart y Haggard (2001), pp.72-73, nfasis agregado; los detalles de la caracterizacin de los sistemas
presidenciales "puros" se pueden encontrar en el mismo lugar, pp.67-72, y en Shugart 2001, pp.145 y ss.
290
mo la de legislar por decreto, y las reactivas, como la capacidad de vetar

legislacin (vetos que pueden requerir mayoras especiales para ser
levantados por las legislaturas). Estas capacidades tambin incluyen los
dominios de polticas reservados a los presidentes y la capacidad unilateral de convocatoria a referndum. Los dominios reservados son las
reas en las que las legislaturas slo pueden considerar legislacin a iniciativa del presidente; por lo tanto, para legislar en esas materias se
necesita el acuerdo de presidentes y parlamentos. En algunos sistemas los
presidentes pueden convocar referndums sin necesidad de consentimiento de la legislatura, lo que tambin, en circunstancias apropiadas,
puede fortalecer considerablemente los poderes legislativos de los
presidentes. En los distintos sistemas presidenciales estas potestades
pueden estar presentes, o no, de maneras muy variables5. Son, en conjunto, las capacidades constitucionales de los presidentes sobre la
legislacin;
el control que los presidentes poseen sobre sus propios partidos, y la
incidencia de estos partidos en la legislatura (incluyendo la proporcin de
bancas que poseen, pero tambin la disciplina partidaria, propia y de la
oposicin). Cuanto mayor sea la influencia presidencial sobre su propio
partido, cuanto mayor sea la disciplina de su partido en la legislatura, y
cuanto ms amplia sea la mayora parlamentaria de su partido, mayor ser
la influencia legislativa del presidente. Cuando el partido del presidente no
tiene mayora propia, pero existe una coalicin que lo apoya,
consideraciones anlogas valen para esa coalicin (aunque normalmente
la necesidad de formar una coalicin ya indica que el presidente es ms
dbil que lo que sera si su partido tuviera mayora propia). Estos son los
llamados poderes partidarios de los presidentes sobre la legislacin;
los poderes adm inistrativos (constitucionales, legales) de los presidentes,
incluyendo sus capacidades directas e indirectas para designar (y vetar)
personal en las burocracias pblicas. El patronazgo y las prcticas
clientelsticas, cuando existen, normalmente quedan en este rubro.
Tambin se incluyen aqu las potestades de los presidentes para determinar
directamente algunas polticas (policies) que no requieren intervencin de
las legislaturas (como ocurre en varios pases, por ejemplo, con la fijacin
de aranceles y de tipos de cambio); por ltimo,
los efectos de la cultura y las tradiciones polticas prevalecientes. Esto
incluye, entre muchas otras cosas, el arraigo de los valores y actitudes
democrticas, y las eventuales tradiciones patrimonialistas y caudillistas
existentes en el mbito nacional y en los partidos.
Algunas constituciones asignan casi todos estos derechos a los presidentes; en el extremo opuesto, "es posible
contar con un sistema presidencialista (...) sin que el Presidente desempee un papel formal en la configuracin
de la legislacin. Un Presidente de este tipo constituira el Ejecutivo en el sentido ms estricto del trmino:
facultado para administrar la ley, pero no para colaborar en su creacin" (Shugart 2001, p.147); en la regin, este
ltimo caso sera aproximadamente el de Venezuela antes de 1999.
291
Conceptualmente es claro que los poderes constitucionales y partidarios de

los presidentes sobre la legislacin pueden variar de forma independiente. Un
ejemplo extremo es el caso de Mxico mientras el Partido Revolucionario Institucional mantuvo su posicin hegemnica (perodo que se cierra con la eleccin
presidencial del ao 2000, ganada por Vicente Fox, del PAN). Los observadores
concuerdan en que los poderes constitucionales de los presidentes mexicanos son
(comparativamente) muy dbiles, pero sus poderes partidarios (mientras dur la
hegemona del PRI) eran tan fuertes que la presidencia mexicana era una de las
ms poderosas de Amrica Latina (Weldon 2002). Empricamente, sin embargo,
parecera que los poderes constitucionales y partidarios no son realmente muy
independientes. Al menos tendencialmente se ha sealado una relacin inversa
entre ambos: cuanto ms fuertes son los de una clase, ms dbiles seran los de la
otra, y de este modo se compensaran mutuamente. Mxico (hasta el ao 2000)
sera un ejemplo particularmente puro de esta clase de compensacin 6.
Las cuatro familias de caractersticas arriba indicadas (poderes constitucionales,
poderes partidarios, poderes administrativos y cultura y tradiciones polticas) no
pretenden ser exhaustivas, pero incluyen el grueso de los temas abordados en la
literatura. Todos estos aspectos o dimensiones del poder presidencial podran denominarse institucionales en sentido amplio (incluyendo los sentidos jurdico, politolgico, y tambin sociolgico del trmino)7 . Las caractersticas especficas de cada
sistema presidencial resultan de la interaccin (inevitablemente compleja) de estos
factores.
La literatura disponible aborda estos temas de diferentes formas. Los trabajos
comparativos se concentran esencialmente en las dos primeras familias de temas:
los poderes constitucionales y partidarios de los presidentes. Los otros aspectos
(poderes administrativos, cultura poltica) suelen ser abordados en las monografas
que estudian casos nacionales. En las secciones siguientes se examina la situacin
de los presidentes centroam ericanos y las razones por las que su influencia parece
ser mayor que la que se deducira de sus atributos institucionales; la discusin ser,
pues, comparativa. Partir de lo que ya se sabe respecto a los poderes
constitucionales y partidarios, pero una parte importante del argumento se referir
a los poderes administrativos de los presidentes y a las culturas polticas de la
regin. La discusin es exploratoria: su objetivo no es probar hiptesis, sino
examinar la problemtica desde una perspectiva muy abierta.
Shugart y Haggard (2001, pp. 98 y 99) recuerdan resultados anteriores que establecen que los presidentes con
escasos poderes constitucionales tienden a contar con fuertes poderes partidarios, y conjeturan que esto se
debera a un esfuerzo deliberado para construir equilibrios. Si los poderes partidarios son dbiles, "los presidentes
reciben poderes precisamente para compensar la propensin a la indecisin, bloqueos y particularismo que estos
sistemas pueden generar." Y a la inversa: los presidentes con robustos poderes partidarios no necesitan fuertes
poderes constitucionales (y si contaran con ellos, se podran romper los necesarios equilibrios de poder del
sistema). Payne, Zovatto, Carrillo Flrez y Allamand Zavala (2003) observan que "en todos los pases donde el
presidente posee escasos poderes derivados del partido, la Constitucin contempla poderes de accin [para los
presidentes] al menos moderados" (loc. cit., p.230, Cuadro 8.10).
Quedaran afuera de la lista otros factores sociales y econmicos que para muchos autores contribuyen
significativamente a determinar los contenidos y formas de ejercicio del poder presidencial. Los factores a veces
llamados "meta-constitucionales" (Weldon, 2002), sobre los que se vuelve ms abajo, suelen ser factores
institucionales, politolgicos o sociolgicos.
292
2. Los poderes constitucionales y partidarios de los

presidentes centroamericanos
2 .1 . Las p o t e s t ad e s c o ns t it uc io nale s d e lo s p re s id e nt e s
En el contexto latinoamericano, y tambin en el marco de los regmenes
presidenciales en general, los llamados poderes constitucionales de los presidentes de la regin (en la terminologa del apartado anterior: los poderes legislativos que las constituciones les asignan) parecen relativamente limitados. Payne,
Zovatto, Carrillo Flrez y Allamand Zavala (2003, La poltica im porta, citado en
adelante como LPI) clasifican dieciocho sistemas presidenciales latinoamericanos
segn los poderes legislativos de sus presidentes. Con ese fin emplean un conjunto
de criterios que incluye la mayora de los tpicos mencionados en la literatura
comparativa sobre el tema, incluyendo poderes de veto total y parcial, capacidad
de legislar por decreto, la existencia de materias donde slo se puede legislar a
iniciativa del presidente, capacidad autnoma de convocatoria a referndums o
plebiscitos, y las atribuciones presidenciales en materia presupuestal, incluyendo lo
que ocurre en caso de rechazo o no respuesta de la legislatura al presupuesto
enviado por el presidente, y las eventuales limitaciones que las legislaturas pueden
imponerle en este plano (loc. cit., Cuadros 8.1 y 8.3, pp. 210 y ss.). Sobre la base
de estos siete rubros calculan un ndice que vara entre un mnimo terico de cero
puntos (los presidentes no tienen poderes legislativos) y un mximo de veinticinco
puntos (presidentes potencialmente dominantes). Los valores estimados por los
autores para los pases de la regin varan entre un mnimo de 2.5 puntos (Costa
Rica) y un mximo de 14.5 puntos (Ecuador). Segn los valores de sus respectivos
ndices, cuatro de los siete pases de la regin centroam ericana estudiados aqu
estn por debajo de la media latinoamericana (Costa Rica, Honduras, El Salvador
y Guatemala), dos prcticamente coinciden con ella (Nicaragua y Repblica
Dominicana, a los que asignan un puntaje de 8.0; la media latinoamericana es 7.6),
y slo uno la supera claramente (Panam, con 10.5 puntos).
Con criterios similares pero no idnticos Shugart (2001, Cuadro 4, p.169)
examina los poderes legislativos formales de las mismas dieciocho presidencias
latinoamericanas, y define un ndice que tericamente vara entre cero (que indica,
como en el caso anterior, poder legislativo nulo) y ocho puntos. Entre los siete
pases de la regin Guatemala es el que obtiene puntaje ms alto (3 puntos),
seguido por El Salvador, Panam y Repblica Dominicana (dos puntos), Nicaragua
(un punto) y por ltimo Costa Rica y Honduras (0+ , en la terminologa del autor,
indicando que el poder legislativo de sus presidentes es muy limitado pero no nulo).
En este caso uno de los siete pases (Guatemala, con 3 puntos) supera la media
latinoamericana (2.4), y todos los dems estn por debajo de ella. 8
Por ltimo: Shugart y Haggard (2001) examinaron recientemente veintitrs
sistemas presidencialistas (incluyendo la mayora de los sistemas presidenciales
americanos, Corea del Sur, Filipinas, Georgia, Rusia y Taiwan), y construyeron un
ndice de los poderes legislativos de sus presidentes que toricamente, como en el
8
Para calcular la media se asign un valor de medio punto al signo "+ ".
293
caso anterior, tambin vara entre cero y ocho puntos (loc. cit., Cuadro 3.2, p. 80).
La lista de casos estudiados incluye todos los pases de la regin centroamericana
excepto Panam. Tres de ellos aparecen con dos puntos (El Salvador, Guatemala y
Repblica Dominicana), dos con un punto (Costa Rica y Honduras), y uno con cero
puntos (Nicaragua). Puesto que la media para los veintitrs pases incluidos en ese
estudio es 2.6, todos los pases de la regin estn por debajo de ella (y tambin
estn por debajo de la m ediana de la distribucin, como se observa en el Cuadro
3.2 ya citado). En particular, todos los pases no americanos incluidos en la muestra
estn por encim a de la media.
Teniendo en cuenta los resultados de los tres anlisis, los poderes legislativos que
las constituciones de la regin centroamericana atribuyen a sus presidentes estn por
debajo de lo que promedialmente se observa en Amrica Latina o en los sistemas
presidenciales en general. A lo sumo uno de los siete pases de la regin registrara
un puntaje relativamente alto en este aspecto (Guatemala, segn Shugart, o
Panam, segn LPI). Tres pases de la regin registran puntajes consensualmente
bajos (Costa Rica, Honduras y El Salvador; los tres estudios los clasifican de forma
similar), y los dos restantes (Repblica Dominicana, Nicaragua) mostraran valores
bajos segn dos de las tres escalas, y promediales en la tercera. Los poderes
constitucionales de los presidentes centroamericanos son, efectivamente, modestos.
2 .2 . Po de re s p artidario s y p o de re s co nstitucio nale s
Segn el ms reciente de los anlisis publicados sobre los poderes partidarios
de los presidentes latinoamericanos, uno de los presidentes de la regin (el hondureo) los tendra muy amplios; cinco (los presidentes de Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana) estaran en la categora de
poderes moderadamente amplios, el restante (el salvadoreo) contara con poderes partidarios moderadamente reducidos, y la ltima categora, la de poderes
muy reducidos, queda vaca (LPI, p. 230).
En cuanto a Honduras, la calificacin muy amplios resulta de que, hasta el
momento del cierre de su investigacin, los autores encontraron que en cuatro de los
cinco perodos de gobierno que examinaron, incluyendo el ltim o, el partido de gobierno tena mayora propia en la legislatura. La situacin cambi: ahora (a principios de 2004), luego de las elecciones de 2001, el partido de gobierno no tiene
mayora legislativa propia; gobierna con una coalicin construida luego de la eleccin con uno de los partidos pequeos (o emergentes) que le brinda una mayora
legislativa muy ajustada. Los presidentes de al menos cuatro de los cinco sistemas
presidencialistas con poderes partidarios moderadamente amplios tambin perdieron influencia en este plano. En Costa Rica y en Nicaragua, por distintas circunstancias, los partidos nominalmente del presidente ya no se consideran a s mismos
partidos de gobierno, sino, ms bien, de oposicin constructiva (respectivamente, el PUSC y el PLC, como se indica en este mismo volumen en Sumando
voces). En Guatemala y en Repblica Dominicana, en los ltimos datos incluidos
en LPI los partidos de gobierno tenan mayora propia en la legislatura (en
Repblica Dominicana, en la cmara baja), mayora que a principios de 2004
haban perdido.
294
En resumen: en cinco de los siete pases de la regin los poderes partidarios de

los presidentes disminuyeron significativamente luego de la investigacin expuesta en
LPI. Uno de ellos era el nico caso de poder partidario muy amplio, y los otros
cuatro tenan poderes moderadamente amplios. Tal vez en la mayora de estos
casos (si no en todos ellos) los cambios deberan implicar un descenso de un escaln en la clasificacin de LPI; de esa manera, los sistemas presidenciales de la regin
centroamericana quedaran, en su mayora, en la mitad menos influyente de la escala
de poderes partidarios (en la categora de poderes moderadamente reducidos).
Aunque los detalles de este ltimo argumento pueden ser en parte discutibles,
en conjunto, considerando simultneamente poderes constitucionales y partidarios,
los sistemas presidencialistas centroamericanos asignan m enos poderes a sus
presidentes que los presidencialismos latinoamericanos en general (y sudam ericanos en particular). Si se los compara con el sistema de los EEUU, en materia de
poderes constitucionales son relativamente similares, especialmente desde el punto
de vista de Shugart y Haggard. Para ellos, el puntaje promedio de poderes
constitucionales de los seis pases de la regin centroamericana incluidos en su
estudio es 1.3 (y el puntaje m xim o entre estos pases es 2), inferior al puntaje de
los EEUU (2, igual al valor mximo de la regin). La comparacin de los poderes
partidarios del presidente de los EEUU con los de los presidentes centroamericanos
conduce a la misma conclusin. Esto es lo que se observa en las estimaciones
originales de LPI (an sin bajar de escaln a los sistemas centroamericanos, como
se indic ms arriba): en ellas slo el presidente hondureo dispona de ms
poderes partidarios que el de los EEUU (loc. cit., Cuadro 8.10, p. 230).
Sin embargo, para la mayora de los observadores externos a la regin, pero
con experiencia en ella, los presidentes de la regin son muy influyentes. El grueso
de las elites polticas centroamericanas, como se ver a continuacin, tambin
piensa que sus presidentes son muy influyentes. Parece razonable concluir que la
cita que abre este ensayo vale para el conjunto de los sistemas presidenciales sudamericanos (y por lo tanto, por la simple razn del nmero de pases involucrados,
tambin vale para los sistemas latinoamericanos en general), pero no vale para la
regin centroamericana. En general, los presidentes centroamericanos tendran ms
poder que el que a primera vista cabra esperar.
3. Una perspectiva ampliada de la influencia presidencial

3 .1 . C ult ura p o lt ica y p o d e re s ad minist rat ivo s
Como se ha visto, los criterios ms utilizados para examinar los poderes de los
presidentes desde una perspectiva comparativa (los poderes constitucionales y
partidarios, segn las definiciones ya expuestas) reflejan las capacidades de los
presidentes para imponer sus agendas de gobierno. Este enfoque es necesario,
especialmente cuando (como ocurre en la regin centroamericana) los problemas a
enfrentar son graves y numerosos, y para enfrentarlos se requiere liderazgo y
decisin. Desde una perspectiva normativa preocupada por el buen gobierno
(sea cual fuere su contenido preciso en materia de polticas), este enfoque es
imprescindible. Pero puede ignorar temas importantes.
295
En primer lugar, este tipo de anlisis usualmente identifica poderes presidenciales en potencia; en ltima instancia registra capacidades, pero no analiza el
ejercicio real de poder. An as es un anlisis clave, porque a otras condiciones
iguales los presidentes que cuentan con estas capacidades estarn en mucho
mejores condiciones para llevar adelante sus agendas. El anlisis registra configuraciones institucionales que facilitan o dificultan el ejercicio del liderazgo presidencial; el factor activo (sin el cual las configuraciones institucionales no tienen
consecuencias prcticas) es el liderazgo en s mismo. Sin embargo, al menos segn
los observadores, no son pocos los presidentes que en realidad no persiguen una
agenda nacional propia bien definida, y que ms bien se limitan a reaccionar ante
los acontecimientos, zigzagueando y sobreviviendo polticamente sin iniciativas
destacables (m uddling through). Identificar individualmente a estos presidentes
puede ser polmico, pero existen, y a juzgar por los mismos observadores, tambin
pueden ser (y ser vistos como) poderosos. Pero que lo sean o no es enteramente
independiente de sus capacidades para imponer agendas de gobierno, esto es, para
hacer aquello que en realidad no hacen.
En segundo lugar, los presidentes normalmente son, por definicin, polticos
exitosos. Aunque no necesariamente personifiquen todas las virtudes y carencias de
sus polticas nacionales, fueron capaces de competir y triunfar en ellas. De alguna
manera tuvieron que tener en cuenta las preocupaciones de los liderazgos intermedios, al menos las de una parte de ellos. Los aspirantes a presidente deben, de
un modo u otro, tener en cuenta las demandas de sus aparatos polticos. Cuando
los partidos (especialmente los mayores, de donde surgen los presidentes) tienden
a ser maximizadores de votos ideolgicamente poco diferenciados, y actan en
contextos con problemas serios de clientelismo y corrupcin, muchos de los cuadros partidarios, necesariamente, estn menos preocupados por la naturaleza
exacta de las agendas de gobierno que por las cuestiones ms bsicas de las que
(segn las costumbres prevalecientes) depende su influencia. Los presidentes en
ejercicio deben enfrentar los mismos problemas para conservar su propio poder
(persigan, o no, agendas elaboradas de gobierno). Los presidentes pueden ser
incluso honestos abanderados de la reforma, sin tachas en materia de corrupcin,
pero an as, de alguna manera debieron enfrentar las demandas normales
(nuevamente, segn las costumbres prevalecientes) de sus cuadros partidarios. Para
evaluar la influencia presidencial es necesario tener en cuenta la capacidad de los
presidentes de proveer carreras polticas exitosas para s mismos y para sus
acompaantes, atendiendo, de alguna manera, las costumbres prevalecientes.
Varios estudios de casos latinoamericanos muestran que los analistas tienen
muy en cuenta estos factores. 9 En lo que sigue se citan algunos de esos estudios, a
ttulo de ejemplo y sin pretensin alguna de exhaustividad. En un anlisis del caso
brasileo (hasta el comienzo de la primera presidencia de Fernando Henrique
9
Aunque los anlisis de los autores de los estudios comparativos se concentren en los poderes "constitucionales"
y "partidarios", se debe subrayar que tambin mencionan explcitamente la importancia de estos otros factores.
Por ejemplo, "en sistemas propensos a una fuerte separacin de propsito [entre el presidente y la legislatura], el
presidente necesitar formular sus polticas tratando de complacer a los legisladores (...) el presidente tambin
puede ser una fuente de particularismo. La poltica econmica bajo Menem en Argentina est llena de corrupcin
(is rife with corruption) ..." (Shugart y Haggard, 2001, p.101).
296
Cardoso) especialmente relevante para los fines de este ensayo, Mainwaring ha

sostenido que en Amrica Latina,
en todas partes los presidentes construyen apoyo poltico bsicamente por
medio de una combinacin de prebendas10 y polticas. En Brasil, el patronazgo
es particularmente importante para los polticos de los partidos 'atrapatodo'
(...). El control de los presidentes sobre los nombramientos y recursos es una
herramienta clave en sus esfuerzos por asegurarse apoyo parlamentario para
sus polticas. (Mainwaring 2002, p.94)
Las cadenas de intercambio de favores desempean un papel central. En
Brasil,
Muchos diputados se ven a s mismos como intermediarios polticos cuya
tarea consiste en mediar entre el gobierno federal y sus clientelas locales.
Intendentes, concejales, lderes comunitarios, lderes de movimientos sociales y
empresarios dependen de los diputados para conseguir recursos federales. A su
vez, los diputados -en especial los que obtienen el grueso de sus votos en
ciudades pequeas y medianas-, dependen del apoyo electoral de los
intendentes, militantes comunitarios y notables polticos locales ... [apoyo que
obtienen] en gran medida en funcin de su capacidad para entregar recursos
al municipio. Para conseguir recursos federales necesitan conexiones con
ministerios y presidentes de las agencias federales. Si un diputado no respalda
al presidente, los directores de agencias y cabezas de ministerios no le
proporcionan acceso a los recursos. (id., p. 95)
En la misma direccin, pero en relacin a Colombia, se ha sostenido que hasta
la reforma constitucional de 1991 los presidentes han dependido de tratos ad hoc
con los intermediarios de poder (power brokers) que exigen prebendas a cambio
de apoyar las polticas propugnadas por el presidente (Archer y Shugart, 2002,
p.122). Por varias razones, el presidente se ve obligado a construir no una
coalicin, sino una serie de coaliciones en el interior del Congreso, en algunos casos
comenzando desde cero con cada proyecto de ley (...) esas alianzas parlamentarias
[son] integradas por miembros que exigen patronazgo como compensacin por su
apoyo al presidente ... [lo que] determina que las transacciones sean altamente
particularistas (id., p. 152).
En el PRI mexicano, al menos hasta la presidencia de Fox, los lderes
obtenan de sus legisladores un compromiso de acatamiento y a cambio [los
promovan] a posiciones en el gobierno cuando finalizaban sus mandatos (Weldon
2002, p. 203). A pesar de que Mxico es un estado federal, esta clase de vnculos
afectaba incluso a los gobiernos estaduales. El presidente no tiene el derecho
constitucional de remover a los gobernadores, aunque este derecho ... [es] un
10
Esto es, segn el Diccionario de uso del espaol actual, ed. 1997, "Beneficio, favor o ventaja concedidos de forma
arbitraria y no por mritos propios o el esfuerzo realizado: 'Esos polticos corruptos conceden prebendas a sus
am igos'."
297
importante poder metaconstitucional (...) Cmo puede el presidente prevalecer en

forma tan decisiva sobre los gobernadores? (loc. cit., pp. 204-205). Segn Weldon,
en parte a travs de su control del Senado, y en parte porque para los gobernadores
irse voluntariamente es mejor que ser echados por el Senado (...). Saben que si el
partido desea que den un paso al costado, y ellos lo hacen dcilmente, tienen
mayores probabilidades de ser rehabilitados en el futuro (id., p.205).
En una lnea similar a la de Weldon, Lujambio sostiene que el enorme
poder del presidente mexicano en la era post-revolucionaria no ha de explicarse por
sus atribuciones legales sino por sus 'poderes metaconstitucionales'. Ese poder
metaconstitucional del presidente estuvo asociado fuertemente al carcter no
democrtico del rgimen poltico post-revolucionario (Lujambio 2001, pp. 254 y
256 respectivamente), esto es, a lo que podra llamarse la herencia o tradicin de
una cultura poltica no democrtica.11 Como lo resume un ex presidente del PAN
mexicano, Carlos Castillo Peraza, esta herencia abarca ms que la poltica: el
rgimen populista presidencialista de partido hegemnico de tantos aos cre una
red de favores, amistades, complicidades, negocios (...) entre los polticos, los
sindicalistas y los empresarios (citado en Achard y Flores, 1997, pp. 332-333).
Con distintas variantes, los analistas usan aqu el ms tradicional de los
instrumentos de los historiadores: el testimonio directo o indirecto de los
contemporneos, incluyendo el de los miembros de las elites polticas, los pares (o
miembros del club) de los presidentes. Cuando as se hace, se cambian tambin,
al menos en parte, los criterios de evaluacin de los poderes presidenciales. En la
literatura comparativa reseada ms arriba, el poder presidencial es evaluado por
observadores (acadmicos, consultores) que aplican criterios objetivos para medir
las capacidades presidenciales. Esos criterios fueron explcitamente diseados para
entender de qu manera los presidentes pueden, o no, llevar adelante sus agendas
de gobierno. Cuando (como en los estudios de casos recin citados) se recurre al
testimonio de actores y testigos, los criterios objetivos son reemplazados por las
categoras (e imgenes) que los actores emplean para actuar en, y entender, el
mundo poltico que los rodea. Los criterios se subjetivizan, y en ese cambio algo se
pierde y algo se gana. Afloran directamente los requisitos de las carreras polticas,
y las transacciones que las construyen o destruyen.
Probablemente para la mayora de los analistas12 estos dos enfoques no son
alternativos ni contradictorios; son com plem entarios. Pero presentan exigencias y
dificultades diferentes, y no siempre es posible atenderlos simultneamente. En
ocasiones se dispone de un conjunto de entrevistas sistemticas que incluyen
alguna informacin relevante. Esta es una de esas ocasiones.
11
Estas afirmaciones (este tipo de afirmaciones) pueden ser difciles de evaluar, pero no se las puede ignorar; son
demasiado importantes. Octavio Paz puede tener razn cuando afirma que la relacin entre aztecas y espaoles
"no es nicamente una relacin de oposicin: el poder espaol sustituye al poder azteca y as lo contina; a su
vez, el Mxico independiente, explcita e implcitamente, prolonga la tradicin azteca-castellana, centralista y
autoritaria (...) hay un puente que va del tlatoani al virrey y del virrey al presidente" (Paz 1993, p.317).
12
Incluyendo los autores de este ensayo.
298
3 .2 . Lo s p o d e re s p re sid e nciale s se gn lo s lid e raz go s ce nt ro ame ricano s

Las consultas descriptas en la seccin Sumando voces incluan una pregunta
sobre el poder presidencial:
En la mayora de los pases de la regin el pres idente de la repblic a suele
ser una figura muy influyente, tal vez ms que en otras democracias. Aqu en
(pas del entrevistado), esto es cierto? Si lo es, cmo se podra explicar esa
gran influencia de los presidentes?
Los subrayados y el nfasis de la pregunta (m uy influyente, tal vez ms que

en otras democracias) fueron sesgos deliberados, buscando minimizar el peso de
las respuestas convencionales que se limitan a reconocer que los presidentes, ms
o menos por definicin, son figuras poderosas. El Cuadro 1 resume los resultados
obtenidos en las setenta y ocho consultas descriptas en Sumando voces. Las dos
terceras partes de los consultados (67%) consideran que sus presidentes son muy
influyentes. Esta es, seguramente, la visin genuina de las elites regionales, puesto
que polticos y observadores, oficialistas y opositores, comparten todos el juicio
sustantivo (an ms vigorosamente en el caso de los polticos de los partidos de
gobierno).
La discriminacin de las respuestas segn el pas de los consultados slo tiene
valor heurstico, porque el nmero de consultas por pas es pequeo, en promedio
algo ms que una decena. Teniendo en cuenta esta limitacin, el Cuadro 2 presenta
las respuestas de los consultados en cada pas, excluyendo a los que no se
pronuncian (para facilitar la comparacin directa entre los pases). Slo en dos de
los siete pases (Guatemala y Costa Rica) los entrevistados que opinan que los
presidentes son muy influyentes son una minora, pero estas respuestas escpticas
299
son diferentes en cada uno de los dos casos. En Guatemala la mayora de los
consultados que entienden que el presidente no es muy influyente (tres en un total
de cinco) ven, con variantes, procesos polticos de afirmacin de la democracia y
declinacin del poder presidencial. Dos de los consultados, en cambio, brindan
respuestas muy distintas. Uno de ellos afirma:
aqu eso es un mito. El presidente es muy influyente, siempre que no toque la
estructura econmica. De manera que no es tan influyente en trminos reales,
y otro de los consultados guatemaltecos apunta en la misma direccin, aunque
en trminos algo ms generales:
el problema es la capacidad 'de ejercicio' que tiene el presidente; creo que es
ah donde se encuentran las limitaciones. Limitaciones que son impuestas por
lo que podramos llamar 'poderes fcticos'.
En Costa Rica, en cambio, no se encuentran opiniones de esta naturaleza.
Todos los juicios que relativizan el poder presidencial se refieren a la evolucin y
caractersticas de procesos polticos no necesariamente negativos; los presidentes
estaran perdiendo la influencia (para algunos excesiva) que tuvieron en el pasado.
Esto es potencialmente problemtico, sin embargo, porque la imaginacin popular
todava vive en un mundo anterior en el que los presidentes eran efectivamente
poderosos:
toda la historia constitucional a partir del 48 [de 1948] podra ser vista como
un aumento progresivo de los controles [sobre los presidentes]. Lo que sucede
... [es que] no ha correspondido un descenso de las expectativas de la gente en
relacin a la capacidad de accin del gobierno.
Y es tambin en Costa Rica donde se encuentra una de las pocas respuestas
que apuntan en la misma direccin que la cita inicial de Shugart:
l mismo se queja [el presidente] de que 'el pas se ha vuelto ingobernable' (...)
siente que el sistema no le permite gobernar, ya que hay mucha burocracia,
muchas trabas (...) tambin tiene muy limitadas sus facultades, competencias y
potestades.
En suma: en los dos pases donde se registran juicios mayoritariamente
escpticos sobre la influencia presidencial, sus races son diferentes. En Guatemala
parte de los juicios escpticos resulta del peso asignado a los poderes fcticos;
esto es, a un dficit de democracia. En Costa Rica, en cambio, todas las respuestas
escpticas apuntan a transformaciones y problemas ms propios de la madurez
democrtica, al menos por comparacin con las democracias del conjunto de la
regin. En los otros cinco pases ocho o ms de cada diez consultados consideran
que sus presidentes son muy influyentes.
300
301
No se pregunt a los consultados13 si era bueno o malo que los presidentes

fueran muy influyentes o si, ms generalmente, sus presidentes deberan tener ms,
menos, o aproximadamente el mismo poder que actualmente tienen. Puede
decirse, sin embargo, que m ucha influencia presidencial est asociada a contextos
problemticos (o, ms precisamente, a imgenes problemticas de los respectivos
contextos nacionales). Como se observa en el Cuadro 3, los juicios sobre la
magnitud de la influencia presidencial estn directamente vinculados a las opiniones sobre la prevalencia del clientelismo y de la corrupcin poltica en los pases de
los consultados14 . Los consultados que en sus respectivas polticas ven corrupcin,
y tambin los que ven clientelismo (y lo juzgan negativamente), creen en mayor
medida que los dems que los presidentes de la regin son muy influyentes. Las
diferencias son apreciables, y probablemente dependen de varios factores.
A los consultados que pensaban que sus presidentes son muy influyentes se les
pregunt tambin por qu razn eran influyentes. Nueve posibles causas fueron
mencionadas espontneamente por al menos el 10% de los entrevistados
(naturalmente, cada entrevistado se extenda sobre los distintos temas segn su
propio juicio; en este caso la gran mayora mencion varias causas). Aunque se
aprecian algunas diferencias entre los distintos grupos de consultados (especialmente en el caso de los observadores, cuyas respuestas son las que ms se apartan
de las de los dems grupos, como se ve en el Cuadro 4), las visiones de los distintos
13
La entrevista deba ser relativamente breve, y deba anticipar espacio para los temas especficos que los propios
consultados quisieran abordar, de modo que la gua comn a todas las consultas necesariamente tena que ser
muy corta.
14
Los dos temas se analizan en "Sumando voces".
302
sectores de los liderazgos polticos son en lneas generales convergentes. En todos

los grupos de entrevistados aparecen los mismos dos factores mencionados ms
frecuentemente. El ms citado por todos los consultados fue porque el sistema es
muy presidencialista; seis de cada diez entrevistados (60%) lo sealaron como una
de las causas de la influencia presidencial. La segunda respuesta ms mencionada
es controlan la administracin (el 54% de los consultados la cita).
La primera respuesta (sistema muy presidencialista) es muy general; las
opiniones ms frecuentes aqu son el sistema, la tradicin, la lgica poltica,
la sociedad, o el esquema, es muy presidencialista (o presidencialista a secas). En casi todos los casos esta respuesta resum e lo que los entrevistados piensan
(y por eso, con frecuencia, parece algo redundante). Los factores as resumidos (o
al menos los ms importantes de ellos) son los que los propios consultados
destacan en sus respuestas, y aparecen en las dems categoras incluidas en el
Cuadro 4.
Es posible agrupar algunas de las categoras del Cuadro 4 para examinar los
datos desde la perspectiva de los cuatro criterios expuestos en las secciones
anteriores (poderes constitucionales, poderes partidarios, poderes administrativos y cultura poltica). Seis de las nueve categoras del Cuadro 4 pueden agruparse en slo tres grupos de respuestas. En primer lugar, los criterios ms estudiados
303
en la literatura comparativa (los poderes constitucionales y partidarios de los

presidentes) estn claramente presentes en las respuestas controlan el Congreso y
controlan su partido, pero no en las dems. En consecuencia, cuando un
consultado brinda espontneamente cualquiera de estas dos respuestas, o ambas,
puede decirse que mencion alguno de los dos criterios anteriores (poderes
constitucionales y partidarios). De manera similar, cuando un entrevistado
responde espontneamente cultura poltica, caudillismo, clientelismo, o ambos,
puede decirse, en trminos generales, que mencion el criterio cultura poltica.
Por ltimo, si alguno de los consultados responde espontneamente controlan la
administracin o controlan el dinero, parece claro que se est refiriendo al
criterio poderes administrativos.
La respuesta sistema muy presidencialista, en cambio, se mantiene como una

categora separada, puesto que resume lo que se explicita en las dems respuestas.
La respuesta controlan el Poder Judicial tambin se mantiene como una
categora independiente, porque no es claro a cul de las otras podra agregarse
(suponiendo que eso fuera posible), y en cualquier caso incluye un nmero
pequeo de menciones; sea cual sea su tratamiento, no altera las conclusiones del
anlisis. Por ltimo, la respuesta consecuencia de su liderazgo, de cualidades
personales obviamente es una categora separada de las dems, y como tal se
mantiene.
El Cuadro 5 resume los datos as agregados. Ignorando (por las razones ya
indicadas) las respuestas de la mitad inferior del cuadro, se observa que las dos
dimensiones del poder presidencial ms estudiadas en la literatura comparativa
(poderes constitucionales y partidarios), juntas, son las m enos mencionadas por las
elites polticas centroamericanas como explicacin del poder de sus presidentes (las
304
cita el 44%). La cultura poltica, por s sola, recibe ms menciones (52%), y los
poderes administrativos son los ms mencionados (los cita el 63% de los consultados). Si se repite el mismo ejercicio de agregacin con las respuestas que incluyen
los criterios cultura poltica y poderes administrativos, se encuentra que el 96%
de los consultados, esto es, prcticam ente todos ellos, mencionan uno, u otro, o
ambos criterios.
Lo ms importante aqu no est en las cifras exactas de los porcentajes, sino en
el panorama de conjunto. A la hora de explicar las causas de la mucha influencia
presidencial, para las elites centroamericanas los factores vinculados a los poderes
administrativos de los presidentes y a la cultura poltica nacional son dos veces ms
visibles que los factores constitucionales y partidarios. Prcticamente todos los entrevistados los mencionan. Este resultado no se podra deducir de los estudios de
caso arriba mencionados, pero es claramente consistente con ellos. Lo ms visible
para las elites son las condiciones reales de desarrollo de las carreras polticas, de la
construccin de apoyos, y de la competencia interpartidaria. Para los liderazgos
centroamericanos los presidentes son poderosos, en prim er lugar, porque tienen
incidencia real en todos esos procesos. Lo que a veces se llama la alta poltica (la
visin, las agendas nacionales ambiciosas), o tal vez, ms precisamente, los instrumentos tiles para esos fines, aparecen en segundo plano 15 . Esto es, los poderes
constitucionales y partidarios aparecen en segundo lugar.
Aunque parezca paradjico, es razonable asumir que durante las etapas iniciales del desarrollo democrtico, durante algn tiempo, los poderes de los presidentes (y otros rasgos problemticos de la vida poltico-partidaria) al principio
pueden aumentar. 16 Al comienzo de la democracia la competencia poltica es
precaria; cuando sus reglas comienzan a afirmarse, los partidos y sus lderes deben
recurrir a todo lo que puedan para conquistar o defender posiciones. Esto
probablemente lleva a hacer un uso mucho ms intensivo de las prcticas grises
descriptas en los estudios de casos, entre otras cosas porque los controles tambin
son precarios. En trminos relativos, los presidentes centroamericanos son
poderosos (y son vistos como poderosos) en parte por lo que resulta del anlisis a
la luz de los criterios clsicos (poderes constitucionales, partidarios), pero
probablemente lo son an ms por lo que resulta de los otros factores.
4. Democracia y poderes presidenciales

Los argumentos anteriores sobre la influencia de los presidentes
centroamericanos (y sobre la visibilidad de esa influencia), an si fueran todos ellos
En rigor, todos estas dimensiones del poder presidencial son instrumentos. Los poderes constitucionales y
partidarios son instrumentos para imponer agendas presidenciales; los poderes administrativos y los que surgen
de las culturas polticas nacionales son instrumentos para construir carreras polticas y fortalecer partidos.
16
Aunque los poderes constitucionales no varen o incluso disminuyan. Esta evolucin de los poderes
presidenciales, naturalmente, ocurre durante las primeras etapas de la construccin democrtica; no se refiere al
orden pre-democrtico. Por ejemplo: si los consultados guatemaltecos tuvieran razn en su juicio sobre las
limitaciones de la influencia presidencial en Guatemala, y sobre las razones (incluyendo dficits democrticos)
que explicaran esas limitaciones, entonces, segn este argumento, en el futuro podra ocurrir un fortalecimiento
de los poderes presidenciales, no a la inversa. En Costa Rica, en cambio, en el marco de una democratizacin
relativamente consolidada (ms all de sus problemas puntuales), eso sera poco probable. En ambos casos, claro
est, asumiendo que la democracia contina desrrollndose.
15
305
correctos, slo brindan una instantnea de un proceso en movimiento. La conjetura

ms razonable es que los presidencialismos de la regin, en conjunto, estn
evolucionando hacia presidencias m enos influyentes. Algunas tendencias sugieren
que a corto y mediano plazo esta evolucin probablemente se mantendr o incluso
acelerar. En lo que sigue se mencionan algunas de estas tendencias.
La primera y ms importante es el avance de la democracia en la regin. Como
se record en Sumando voces, prcticamente todos los observadores concuerdan
en que ahora, en conjunto, hay significativamente ms democracia que la existente
quince o veinte aos atrs. Esto es el resultado de un doble proceso de construccin
y afirmacin institucional. Los procesos de reformas aportaron nuevas instituciones,
y las prcticas y la competencia democrticas afirmaron la vigencia de las nuevas y
de otras que ya existan. Esto no significa que aqu no haya dficits, pero s quiere
decir que hay un progreso significativo en relacin al pasado.
Este avance de la democracia es un proceso interno, que ocurre dentro de la
regin, pero que se ha visto favorecido por desarrollos externos. El ms visible de
estos factores externos es el fin de la guerra fra, y con ella el fin de una dicotomizacin de la poltica, que en sociedades divididas, con conflictos profundos, no
favoreca los dilogos ni la construccin institucional17 . Otros factores externos, ms
recientes y menos espectaculares, apuntan en la misma direccin: por ejemplo, la
creciente ofensiva jurdica en los EEUU contra casos de corrupcin que involucran
a figuras polticas latinoamericanas18.
La democratizacin, las reformas polticas, y circunstancias externas como la
recin mencionada, son todos ellos factores que aumentan la transparencia de las
polticas de la regin y ayudan a combatir los problemas identificados por los
liderazgos centroamericanos (corrupcin, clientelismo)19 . Todos estos factores,
sumados, acotan los mrgenes de libertad de los presidentes y reducen sus poderes,
particularmente los vinculados a sus capacidades administrativas y los enraizados
en las culturas polticas nacionales. Un indicador importante del avance de este
proceso es la despersonalizacin del poder presidencial. Salvo quiz en Nicaragua
(donde al menos hasta la presidencia de Alemn las cosas seguan siendo muy
personalizadas), los consultados para esta investigacin, incluso para decir que los
presidentes son m uy influyentes, hablan de la presidencia en trminos institucionales; en general no se refieren a los ocupantes del silln presidencial. Aunque
en otras circunstancias, algo similar ocurri con la evolucin de la presidencia
mexicana despus de Calles: los ocupantes del silln eran muy poderosos, pero lo
que les confera el poder era la investidura, y cesaba con ella. La presidencia poda
tener tintes imperiales, pero era a trmino y cada vez menos caudillista.
Los poderes partidarios tambin estn evolucionando, al menos por
ahora, en la misma direccin. Las cifras sugieren una modesta tendencia regional
17
Para el conjunto de la regin el ciclo de instauraciones democrticas precedi al fin de la guerra fra. Esto tambin
apunta a las dinmicas internas de estas democratizaciones.
18
"Corruption in Latin America: Harder graft", The Econom ist, 10 de abril de 2004. Todos los casos individuales
son seguramente opinables; lo que importa es la tendencia y la voluntad poltica de enfrentar situaciones que en
el pasado, segn The Econom ist, eran deliberadamente ignoradas o por lo menos toleradas.
19
Los problemas sealados por los liderazgos regionales se describen en "Sumando voces".
306
hacia una mayor fragmentacin de los sistemas de partidos y hacia un aumento del
nmero real de partidos en las legislaturas. En ese contexto, en prom edio, el peso
real de los partidos de gobierno en sus legislaturas debera disminuir. Aunque no
siempre por la accin de estos factores, hoy, probablemente por primera vez en su
historia, en ninguno de los pases de la regin los presidentes tienen mayoras
propias garantizadas.20
El ltimo de los factores de poder discutidos en este ensayo, los poderes
constitucionales de los presidentes, y el ncleo de sus poderes administrativos, son
modificables a relativamente corto plazo por la voluntad deliberada de los
liderazgos polticos. Para actuar sobre ellos sera necesario ponderar con prudencia,
a la luz de las respectivas realidades nacionales, todos los factores que se han
examinado en este ensayo.
20
En el caso de Nicaragua, porque el PLC no se considera un "partido de gobierno" en sentido estricto.
307
Referencias
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Mainwaring, Scott (2002): Pluripartidismo, federalismo fuerte y presidencialismo
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-------- y Matthew S. Shugart, comps. (2002): Presidencialism o y dem ocracia en
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-------- (2002a): Presidencialismo y democracia en Amrica Latina: revisin de los
trminos del debate, en Mainwaring y Shugart, comps., Presidencialism o y
dem ocracia ..., op. cit.
-------- (2002b): Conclusin: Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica
Latina, en Mainwaring y Shugart, comps., Presidencialism o y dem ocracia ...,
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Zavala (2003): La poltica im porta: Dem ocracia y desarrollo en Am rica Latina.
Washington: Banco Interamericano de Desarrollo e Instituto Internacional para
la Democracia y la Asistencia Electoral
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de la soledad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica CP
Shugart, Matthew S. (2001): Sistemas de gobierno en Amrica Latina: frenos y
contrapesos en una era de globalizacin. En Fernando Carrillo Flrez, ed.,
Democracia en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Am rica Latina y el
Caribe. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo
-------- y Stephan Haggard (2001): Institutions and Public Policy in Presidential
Systems, en Haggard y McCubbins, eds., Presidents, Parliam ents and Policy,
op. cit.
Weldon, Jeffrey (2002): Las fuentes polticas del presidencialismo en Mxico, en
Mainwaring y Shugart, comps., Presidencialism o y dem ocracia ..., op. cit.
308
Un desafo a la democracia.
Los partidos polticos en Centroamrica,
Panam y Repblica Dominicana
Informacin complementaria
(CD-rom)
El presente CD-Rom complementa la obra "Un Desafo a la Democracia. Los
Partidos Polticos en Centroamrica, Panam y la Repblica Dominicana".
El CD- Rom incluye los cinco Anexos del estudio "Sumando Voces":
1) Lista de los consultados para la investigacin;
2) Seleccin de citas relevantes extradas de las entrevistas que constituyen
una rica fuente de informacin y reflexiones respecto de la situacin y
perspectivas de los partidos polticos, las cuales se presentan preservando
el anonimato de sus autores;
3) Informacin bsica de los marcos institucionales en los que operan los
partidos polticos en cada uno de los pases incluidos en el estudio;
4) Resultados electorales recientes (a diciembre de 2003) en cada uno de los
pases tratado en la investigacin; y
5) Lista de los partidos polticos considerados en cada uno de los pases.
Como apndice de la obra y bajo el ttulo "Gobernabilidad y desarrollo: los
desafos de la reforma del Estado", se presenta la recientemente aprobada
Estrategia de Modernizacin del Estado del BID, que sintetiza el marco conceptual
e histrico de la relacin entre gobernabilidad democrtica y desarrollo. A partir de
dicha relacin y de la coincidencia de objetivos institucionales y de los mandatos
especficos de la OEA, el PNUD, International IDEA y el BID, se ha cimentado una
relacin de cooperacin interinstitucional en el campo de la gobernabilidad
democrtica que se ve reflejada en la presente obra.
El apndice est subdividido en tres partes:
a) Estrategia de Modernizacin del Estado;
b) reas de accin del Banco y su relacin con las estrategias de crecimiento
econmico sustentable y de reduccin de la pobreza; y
c) Grficos y cuadros.
309

Un Desafío A La Democracia. Los Partidos Políticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana

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UN DESAFO A LA

Die go Ac hard - Luis E. Go nzle z

Publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Esta publicacin puede solicitarse a:

Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no

V. Poder pres idenc ial y partidos poltic os en Amric a Central,

Lista de consultados para la investigacin

Este libro es el resultado de un esfuerzo conjunto del Banco Interamericano de

La anterior concepcin, de cara a la situacin de transicin poltica que viven

mento, Los caminos hacia la democracia poltica en Amrica Central de

transparencia, el tema se ha convertido en un continua fuente de especulaciones y

y responder a las demandas de todos los ciudadanos, contribuyendo a la exclusin

Jefe Divisin de Estado,

Este informe presenta los resultados de un proyecto auspiciado por el Banco

liderazgos); escuchando estas voces, y sistematizando y actualizando lo que se sabe

1. Objetivos, razones y mtodos

Tienden a ser partidos pragmticos, poco diferenciados ideolgicamente, que

los lderes afirman que la financiacin de los partidos es problemtica, pero:

3. El diagnstico y sus implicaciones

Introduccin: los partidos

Este informe es resultado de un proyecto impulsado por el Banco Interamericano

Introduccin: los partidos centroamericanos

Latinobarmetros, -encuestas de opinin pblica en Amrica Latina con amplia

1.1 Los objetivos del proyecto y de este informe

contribuir a un debate pblico sobre el estado actual y las perspectivas de

proveer un diagnstico preliminar de la situacin que sirva de punto de

Introduccin: los partidos centroamericanos

condicionan su accin, particularmente aquellos sobre los cuales los partidos

1.2 Antecedentes: los partidos de la regin

superado la barrera del 5% electoral en las tres ltimas elecciones legislativas;

1.3 Instrumentos y contenido del informe

Introduccin: los partidos centroamericanos

en esas fuentes (resultados electorales, marcos legales) hasta mediados de 2003. La

tipologas establecidas, pero lo hicieron teniendo en cuenta la historia reciente y

Introduccin: los partidos centroamericanos

Los sistemas de partidos

Los sistemas de partidos de la regin

(b) esta situacin (nuevamente, excepto en Costa Rica) es el resultado de un

resultados de las elecciones presidenciales y legislativas de 2002 en Costa Rica,

Mainwaring y Scully, 1996, p. 1.

Los sistemas de partidos de la regin

Los sistemas de partidos de la regin

* Para el caso dePanam seexcluyen laseleccionesde1989 por el carcter polmico deesoscomicios.

Los sistemas de partidos de la regin

A partir de estos datos, y siguiendo el mismo procedimiento de LPI, se gener un

Estimacin s/datosdel LB2003 y LPI, p.148.

El porcentaje de centroamericanos que considera que sus actos electorales son

Segn datosdeLatinobarmetrospresentadosen LPI, p. 149.

Los sistemas de partidos de la regin

con oscilaciones y cierta tendencia a la baja. En Panam se observa una U, con

La fo rt ale z a o rganiz ac io nal d e lo s p art id o s

institucionalizacin posible y 3 la mayor (en el Cuadro 2.6 se muestran los valores

De acuerdo a estos resultados el sistema de partidos ms institucionalizado de

Los sistemas de partidos de la regin

Los sistemas de partidos de la regin

Adaptacin y actualizacin deLPI, p. 154.

Scully (1996), si cada partido tiene la misma cantidad de bancas el nmero

* Todoslossistemasson unicamerales, excepto el dominicano, dondelosescaosconsideradosson losdela cmara baja

La importancia de la fragmentacin de los sistemas de partidos resulta de su

Con las precauciones usuales: a otras condiciones aproximadamente iguales.

Los sistemas de partidos de la regin

Actualizacin deMainwaring y Scully, 1996, p. 25.