Revista de la

CEPAL
Secretario Ejecutivo
Norberto Gonzlez
Secretario Ejecutivo Adjunto de
Desarrollo Econmico y Social
Gert Rosenthal
Secretario Ejecutivo Adjunto de
Cooperacin y Servicios de Apoyo
Robert T. Brown

Secretario Tcnico
Adolfo Gurrieri

NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
SANTIAGO DE CHILE, ABRIL DE 1987

Revista de la

CEPAL
Santiago de Chile

Nmero 31

SUMARIO

Nota de la secretara.

Coloquio Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la Planificacin en Economas de

Mercado.

Exposiciones inaugurales:

Exposicin del seor Norberto Gonzlez, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Exposicin del seor Csar Miguel, Jefe de la Divisin del Programa Regional y de los Pases
de Habla Inglesa del Caribe, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).

Exposicin del seor Alfredo Costa-Filho, Director General del Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).

10

12

Planificacin para una nueva dinmica econmica y social. Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social.

19

Nuevas orientaciones para la planificacin: un balance interpretativo. Eduardo Garca

d'Acua

25

Notas sobre nuevas directrices en materia de planificacin. Brian Van Arkadie.

33

La necesidad de perspectivas mltiples en la planificacin. Harold D. Linstone.

43

La planificacin en economas mixtas de mercado y los paradigmas del desarrollo: problemas y alternativas. Rene Villarreal.

51

Modelos macroeconmicos y planificacin en un futuro incierto. La experiencia francesa.

Paul Dubois.

59

La planificacin del desarrollo a largo plazo. Notas sobre su esencia y metodologa. Lars
Ingelstam.

69

Ms all de la planificacin indicativa. Stuart Holland.

77

La planificacin en la actualidad. Yoshihiro Kogane.

95

Gobernabilidad, participacin y aspectos sociales de la planificacin. Yehezkel Dror

99

Agentes del 'desarrollo'. Marshall Wolfe.

Estado, procesos de decisin y planificacin en Amrica Latina. Carlos A. de Mattos.

111
119

Los procesos de descentralizacin y desarrollo regional en el escenario actual de Amrica

Latina. Sergio Boisier.

139

La planificacin y el mercado durante los prximos diez aos en Amrica Latina. Joseph
Ramos.

153

Planificacin y gobierno. Carlos Matus.

161

Nuevas fronteras tecnolgicas en materia de gerencia en Amrica Latina. Bernardo Kliksberg.

179

Vigencia del Estado planificador en la crisis actual. Adolfo Gurrieri.

201

El papel del Estado en las opciones estratgicas de Amrica Latina. Christian Angladey Carlos
Fortin.

219

Lista de publicaciones de la CEPAL.

REVISTA DE LA CEPAL N 31

Los procesos
de descentralizacin
y desarrollo regional
en el escenario actual
de Amrica Latina
Sergio Boisier*
La dcada de 1980 ha sido marco de importantes
transformaciones en Amrica Latina; la crisis internacional en un plano y los avances democrticos en otro,
constituyen dos de los fenmenos que estn afectando
profundamente el escenario de la regin y que imponen simultneamente restricciones y presiones sobre
el curso futuro de las sociedades latinoamericanas.
Una de las tantas caractersticas de los pases de la
regin es el considerable grado de centralizacin, en
cualquiera de las varias dimensiones especficas del
trmino, que ha acompaado al desarrollo histrico de
los pases latinoamericanos. Condicin tal vez conveniente en el pasado para ayudar a la consolidacin del
Estado-Nacin, hoy requiere profundas modificaciones, sobre todo en el plano de la articulacin entre el
Estado y la sociedad civil. Esto se expresa de diversos
modos en el discurso poltico actual en varios pases y
es oportuno entonces vincular el discurso descentralista con las restricciones que sobre los recursos disponibles impondr la crisis.
El autor examina inicialmente esta cuestin para
luego centrar su argumentacin en el desarrollo de
una articulacin crecientemente compleja entre los
procesos de descentralizacin, de desarrollo regional,
de planificacin y concertacin social, sin dejar de
mencionar un asunto de importancia cada vez mayor
en el futuro de cualquier sociedad: las posibles consecuencias de la actual revolucin cientfica y tecnolgica
sobre la descentralizacin.
La principal tesis planteada es la necesidad por lo
menos en muchos casos concretos de construir poltica y socialmente las regiones a fin de colocarlas en
condiciones de recibir a travs de proyectos descentra
lizadores cuotas adicionales de poder poltico, que les
permitan modificar las relaciones de dominacin y
dependencia que las ligan a otras regiones y que impiden desatar todo su potencial de desarrollo. La construccin poltica de las regiones llevara a convertirlas
en "cuasi Estados" en tanto que la construccin social
se plantea como un proceso de concertacin entre las
fuerzas y los grupos sociales regionales, como condicin necesaria para una democrtica redistribucin
del poder a favor de las regiones.
*Funcionario del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social (ILPES).

Introduccin:
crisis y descentralizacin
La descentralizacin parece ser un tema histricamente recurrente en Amrica Latina. Desde
los inicios de la independencia, en las primeras
dcadas del siglo xix, la pugna entre centralizacin y descentralizacin polticamente expresada
en los modelos institucionales polares del federalismo y del unitarismo, ha impregnado la historia de los pases latinoamericanos, resolvindose
en no pocos casos mediante guerras civiles. El
resultado neto de este proceso, con diferencias
ms formales que de fondo entre pases federales
y unitarios, ha sido una situacin de elevada y
creciente centralizacin de decisin que hoy es
percibida socialmente como una cuestin necesaria de ser corregida.
Pero precisamente debido a que se trata de
un problema que ha aparecido y desaparecido
del debate poltico en muchas oportunidades,
cabe formular la pregunta: ser que ahora, en el
marco de la crisis, la descentralizacin encontrar su momento histrico?
El que la respuesta sea positiva o negativa
depender fundamentalmente de la intensidad
con que la cuestin de la descentralizacin se
articule con los problemas ms globales, urgentes
y estructurales de la hora actual y del futuro
inmediato en Amrica Latina.
Hay diferentes formas descriptivas del escenario actual de Amrica Latina y de sus consecuencias ms directas sobre el escenario futuro
de los pases. No parece impropio en modo alguno destacar dos de los elementos ms globales
que parecen caracterizar el escenario actual: la
presencia simultnea e interactuante de una crisis internacional y de una crisis nacional, que
teniendo cada una de ellas suficiente especificidad, se retroalimentan sin embargo mutuamente.
La crisis internacional tendr, por supuesto,
mltiples consecuencias, pero si hubiese que sealar una consecuencia relativamente totalizante, sera necesario apuntar a una nueva modalidad de insercin de los pases latinoamericanos
en el contexto internacional. Tal nueva forma de
insercin tendr necesariamente que buscarse y
ejecutarse bajo e! comando del Estado, el que
deber concentrar parte de sus mejores recursos
tcnicos y humanos en asuntos tales como moda-

140

REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987

lidades de negociacin, manejo de la deuda, fomento de exportaciones, financiamiento y, el

aprovechamiento en cada momento, de la coyuntura internacional.
La crisis nacional que afecta a muchos pases
latinoamericanos es, por su lado, una crisis esencialmente poltica que en parte se expresa en la
generalizada demanda de un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil. Tal contrato social supone un nuevo Estado, ms democrtico, pero tambin un Estado de menor tamao
econmico, burocrtico y poltico puesto que un
conjunto de atribuciones, poderes y funciones
desarrollados por el Estado sern devueltos a su
legtimo detentor: la sociedad civil organizada

tanto funcional como territorialmente. En otras

palabras, en la superacin de la crisis nacional
ser la sociedad civil la que ejercer el comando,
concertadamente con el Estado.
Hay en principio, una contradiccin evidente en relacin al propio Estado en cuanto a su
papel en la salida de la crisis internacional y de la
crisis nacional. En el primer caso se le piden
nuevas e importantes funciones y en el segundo
se le pide abdicar de funciones tradicionalmente
ejercidas. Una forma de resolver esta contradiccin es por la va de la descentralizacin administrativa y poltica, lo que puede contribuir entonces a crear un "clima" ms adecuado a los esfuerzos descentralizados.

I
Las mltiples formas de descentralizacin
Si bien la descentralizacin constituye un tema "a
la moda" en Amrica Latina, no por ello la discusin goza del privilegio de la claridad y diferentes
contenidos y alcances son atribuidos indistintamente al vocablo "descentralizacin".
Comenzando por el concepto ms simple,
que suele ser confundido con la idea de la descentralizacin, la deslocalizacin aparece como el
acto de trasladar desde un lugar del territorio a
otro actividades productivas, de servicio o de gobierno. Con la pura deslocalizacin no cambia
nada desde el punto de vista administrativo, slo
hay un cambio de lugar.
El segundo concepto es el concepto de desconcentracin, un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones desde
un nivel ms alto a un nivel ms bajo dentro de la
propia organizacin. Hay que tener presente que
para desconcentrar o se necesita crear organismos nuevos; simplemente aquellas partes de la
organizacin que se encuentran en los niveles
ms bajos reciben atribuciones (poder) adicionales. En consecuencia, los organismos desconcentrados no necesitan una personalidad jurdica
propia (operan con la personalidad jurdica del
organismo central) ni tampoco requieren un pre-

supuesto propio (trabajan con el dinero que le

traspasa su propia organizacin central) y sus
normas administrativas y de personal son las mismas que regulan la actividad del organismo al
cual pertenecen.
Por ltimo, est el concepto ms complejo de
la descentralizacin. Descentralizar (en el mbito
del sector pblico) significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen jurdicamente del Estado (son autnomos).
Para que ello pueda ser as, los organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento.
La descentralizacin puede ser administrativa o funcional, territorial, poltica, o puede consistir en una combinacin de estas modalidades.
La descentralizacin es administrativa cuando se refiere a sectores o a actividades dentro del
sector pblico; por ejemplo, empresas pblicas
descentralizadas. La descentralizacin es territorial cuando reconoce competencias a organismos
cuyo mbito jurisdiccional es un territorio determinado, por ejemplo, Consejos Regionales de
Desarrollo o Consejos Comunales de Desarrollo.
La descentralizacin es poltica cuando reconoce

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN A. LATINA / S. Boisier

competencias a organismos polticos electos no

subordinados jerrquicamente al Estado, por
ejemplo, un Congreso Nacional electo. Una

141

Asamblea o un Consejo Regional elegido ser un

rgano descentralizado de naturaleza tanto poltica como territorial.

II
Descentralizacin y regionalizacin:
una interseccin inevitable
Si descentralizar significa reconocer competencias (es decir, capacidad de decisin y capacidad
de manejar recursos) a organismos no subordinados al Estado, en otras palabras, si descentralizar es redistribuir poder entre el Estado y la
sociedad poltica y civil, cabe preguntar quines
son concretamente los receptores en este proceso
redistributivo. La respuesta es inequvoca: los
cuerpos intermedios existentes o por crearse en
el espacio entre el individuo y el Estado y varios
de tales cuerpos intermedios se han estructurado
o se estructurarn sobre la base de intereses,
lealtades o problemas colectivos de tipo territorial. De aqu la importancia creciente de las regiones (sean stas creadas especficamente a partir
de realidades preexistentes, o bien como expresiones reforzadas y modernizadas de las unidades poltico-administrativas vigentes) como espacios en los cuales asentar una parte de la descentralizacin poltica-territorial.
Por ello desde hace un tiempo a la fecha, las
temticas sobre regionalizacin y sobre descentralizacin (administrativa y poltica) han comenzado a entremezclarse cada vez con ms fuerza, al
punto que hoy da sera prcticamente imposible
hablar sobre regionalizacin sin inscribir el problema en el marco de la descentralizacin poltica
(territorial) y viceversa. Tambin resultara hoy
da anmalo discutir el tema de la descentralizacin sin referirlo y encuadrarlo en la cuestin de
la regionalizacin y de un desarrollo regional
amplio y bien entendido. Esta situacin deriva de
complejos asuntos prcticos (la necesidad de
mejorar la gestin del Estado y del sector pblico) as como terico-conceptuales (la bsqueda
generalizada de un nuevo arreglo poltico entre
el Estado y la sociedad civil).

Como se seala en un documento del Instituto: "El tradicional centralismo de los Estados latinoamericanos, de los federales as como de los
unitarios, parece estar sometido hoy da a un
juego cruzado de presiones. Estas se originan
tanto a nivel de las comunidades territoriales (demanda de descentralizacin poltica territorial)
como tambin dentro del propio aparato estatal
que busca formas ms eficientes y concretas de
accin (oferta de descentralizacin administrativa). Los planteamientos en torno al 'fortalecimiento del federalismo' o en torno a propuestas
de 'regionalizacin' suscitan interrogantes dirigidos a una cuestin de fondo: la organizacin de
la sociedad y las implicancias de ello en relacin a
la formulacin de polticas y a posibles modalidades de planificacin. Cunta descentralizacin
poltica y a qu nivel? Cunta desconcentracin
y en relacin a cules funciones del Estado?
Cuan gradual o cuan acelerados deben ser estos
procesos?" (Boisier, S., 1985).
Figurativamente se podra afirmar que estos
dos procesos demanda y oferta a veces ni
siquiera se cruzan, puesto que se plantean en
planos distintos en donde los conceptos y las estrategias de accin parecen tener connotaciones
diferentes e independientes y obedeceran, por
otro lado, a dinmicas de origen dismil. As por
ejemplo, la centralizacin pareciera autoalimen
tarse en situaciones de crisis como la actual, pero
por otro lado, es la propia dinmica centralizado
ra la que estimula la demanda descentralista que
a su vez es empujada por cuestiones y percepciones de desarrollo desigual, de dominacin, de
colonialismo, de revitalizacin de etnias y culturas, de penetracin del espacio regional y local
por parte de lo que se ha llamado el poder "me-

142

REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987

soeconmico" de las corporaciones transnacio

nales e incluso de Estados vecinos. Por ello, lograr la coincidencia o al menos el acercamiento
entre estas tendencias territoriales y funcionales
constituye un desafo para polticos y cientistas
sociales y de ah que el espacio regional, menos
segmentado, menos heterogneo y de mayor ta-

mao que las tradicionales unidades poltico-administrativas, aparezca como un espacio

particularmente adecuado, ni completamente
macro ni completamente micro, para intentar
una sntesis. De todos modos sera un error pretender limitar la cuestin de la descentralizacin
a un solo nivel territorial.

III
Descentralizacin, desarrollo regional y planificacin
concertada: una triloga inseparable
En la medida en que comienzan a entrelazarse los
conceptos y los propsitos de descentralizacin,
regionalizacin y desarrollo regional comienza
tambin a tornarse evidente la necesidad de
coordinar estos procesos mediante formas renovadas de planificacin socialmente participativa
e institucionalmente concertada. De otra forma,
el peso y la inercia de la lgica de expansin
territorial del sistema econmico librado a las
solas fuerzas del mercado, posiblemente acentuaran las tendencias concentradoras.
Como se afirma en un documento del ILPES:
"En efecto, tanto la discusin terica como
los resultados del estudio de situaciones concretas tienden a respaldar la hiptesis de que
el proceso general de concentracin aparece
como una de las caractersticas fundamentales del patrn de desarrollo predominante
en los pases capitalistas latinoamericanos.
Esta hiptesis se fundamenta en el hecho de
que en un contexto donde el proceso de
generacin, apropiacin y utilizacin del excedente econmico queda librado principalmente al juego de las fuerzas del mercado
buena parte de los grupos sociales, los sectores productivos y las regiones que se caracterizaban por mayor acumulacin realizada al
comienzo del proceso de articulacin capitalista del sistema, encuentran en esa situacin
inicial condiciones propicias para incrementarla de perodo en perodo, dando origen a
una estructura cada vez ms concentrada en
sus dimensiones social, econmica y territo-

rial, donde estas dimensiones del proceso actan en forma interdependiente, retroali
mentndose recprocamente", (de Mattos,
C , 1983).
En un mbito ms contingente el Presidente
del Consejo de Ministros del Per ha destacado
con perfecta claridad la articulacin entre los
procesos de descentralizacin, de desarrollo regional y de planificacin concertada al afirmar:
"Como se desprende, claramente, de lo sealado, democratizar el Estado implica la realizacin, simultnea, de dos grandes tareas
nacionales: la descentralizacin de las decisiones y la planificacin concertada del desarrollo. La descentralizacin hace posible enraizar los procesos de toma de decisin en el
interior del pas y en la base territorial donde
viven y trabajan las mayoras del pas. La
planificacin concertada, a su vez, permite el
acceso a los mecanismos de planeamiento y
direccin del desarrollo de los delegados y
representantes de organizaciones productivas, sociales y polticas. De ese modo, por la
va de la descentralizacin y la concertacin,
concluye la histrica separacin del Estado y
la nacin y se inicia una nueva etapa en que el
gobierno y la poblacin se asocian en un
proyecto nacional de desarrollo independiente y solidario. No escapar al criterio de
ustedes que la unificacin de los procesos de
descentralizacin y concertacin crea las bases para un nuevo y democrtico sistema de

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN A. LATINA / S. Boisier

gestin pblica, radicalmente distinto de la

gestin burocrtica y antiparticipativa que ha
caracterizado, histricamente, la accin del
Estado en nuestro pas.
El enfoque anterior nos permite superar el
error conceptual consistente en examinar los
procesos de descentralizacin y concertacin
como si fueran dos procesos separados y precisados; por tanto, de tratamientos distintos.
Pero nuestro enfoque tiene, tambin, vastas
consecuencias en el campo de la accin. En
efecto, supone disear los distintos mecanismos locales, departamentales, regionales y
nacionales a travs de los cuales se transfiere
poder de decisin como espacios institucionales para la concertacin del Estado con
los agentes econmicos y sociales operando
en cada uno de esos niveles de la gestin
pblica. En suma, ello significa reconocer la
extraordinaria importancia de la dimensin
espacial y territorial dentro de la cual la descentralizacin y la concertacin se transforman en los instrumentos fundamentales de
un nuevo tipo de desarrollo, el desarrollo
desde y hacia el interior del pas, como forma
de superacin del desarrollo, desde y hacia el
exterior, que nos convirti en un Estado y
una sociedad dependientes.
Por todo lo sealado, hasta ahora, es que la
regionalizacin se presenta, ante nosotros,
como una de las ms profundas transformaciones del pas y como uno de sus ms complejos desafos". (Alva Castro, L., 1986).
Tcnicamente entonces, uno de los interrogantes fundamentales que se plantea en este sentido es: qu forma o qu modalidad de planificacin regional es necesaria para coordinar estos
procesos? Ser suficiente la concepcin tradicional y todava vigente o ser necesario acuar
nuevas ideas?
Puesto que la planificacin del desarrollo regional en cuanto procedimiento no es sino la
aplicacin de una forma de control y orientacin
societal estrictamente correspondiente a una determinada interpretacin sustantiva del mismo
problema sobre el cual se propone intervenir, la
respuesta a la pregunta anterior se inicia sacando
a luz tal interpretacin sustantiva y verificando
su funcionalidad o disfuncionalidad en relacin

143

a un desarrollo regional descentralizado y concertado.

En tal sentido es suficiente a guisa de ejemplo sumario hacer referencia a la definicin de
planificacin regional de autores tales como Alden y Morgan, quienes en u n difundido texto
sealan: "Como tal, la poltica (de desarrollo)
regional es un componente de la planificacin
nacional, preocupada con asignar recursos entre
regiones" (J. Alden y R. Morgan; 1974). Este tipo
de enfoque, que ha prevalecido en la literatura y
sobre todo en la prctica de la planificacin regional, no conduce a parte alguna porque si la
planificacin regional fuese entendida slo como
una cuestin de asignacin de recursos financieros entre regiones, resulta perfectamente claro,
tanto terica como empricamente, que se est
frente a un proceso centralizado por definicin.
Esto es lo que se plantea al finalizar un argumento en tal sentido en un documento del ILPES: "Por

lo tanto la cuestin de la descentralizacin y en

particular la cuestin del grado de centralizacin
vs. descentralizacin no se resuelve en el plano de
la asignacin de recursos, juicio que no niega la
posibilidad de discusiones y conflictos en torno a
las modalidades especficas de la centralizacin"
(Boisier, S., 1984).
Por esta razn en otro documento del Instituto se desarrolla el siguiente argumento a favor
de un esquema alternativo:
"Cuando se postula un proceso de desarrollo
regional como un proceso concertado en el
cual comparten responsabilidades tanto el
Estado como la regin, entonces surge la necesidad de sacar a luz las formas concretas
mediante las cuales se articulan ambos actores en tal proceso, para de ah derivar recomendaciones sobre las polticas ms apropiadas a fin de promover el desarrollo.
El Estado condiciona el crecimiento econmico de una regin mediante dos tipos de
procesos econmicos. Por un lado, el Estado
a travs del sector pblico es el responsable
de la reparticin de los recursos pblicos entre las regiones mediante gastos de capital
(infraestructura fsica, infraestructura social,
inversiones en actividades productivas, en
investigacin tecnolgica, etc.) y mediante
gastos corrientes (remuneraciones y adquisiciones de insumos). En tal sentido entonces,

144

REVISTA DE LA CEPAL N" 31 / Abril de 1987

el Estado, a travs del sector pblico de la

economa cumple con una importante funcin de asignacin interregional de recursos.
Identificar y poner en prctica los procedimientos para guiar coherentemente tal proceso ha constituido por lo dems, la funcin y
modalidad tradicional de la planificacin regional.
Por otro lado, el Estado, como nico agente
econmico con capacidad legtima de coaccin, impone al resto de los agentes econmicos un determinado cuadro de poltica
econmica que produce impactos o efectos
indirectos de variado signo y de variada magnitud en cada regin. En otras palabras, el
cuadro general de poltica econmica no resulta neutral desde el punto de vista regional.
Desde tal punto de vista, los efectos o impactos regionales de un determinado conjunto
de polticas econmicas pueden resultar favorables a una regin, en cuyo caso esta accin indirecta del Estado se suma al impacto
directo provocado por la asignacin de recursos a ella o, en otros casos, tales efectos
pueden ser negativos de manera tal que la
accin indirecta puede anular y an sobrepasar lo que el mismo Estado hace directamente en la regin. En ciertas circunstancias, situaciones como lo anterior darn origen a
una funcin adicional de la planificacin regional, a una funcin de carcter compensatorio la que, mediante procesos de negociacin (poltica) buscar anular tales efectos ,
negativos (por ejemplo, por la va de un
mayor gasto fiscal por lo menos en algunas
regiones).

proceso de desarrollo regional descentralizado. Ninguna cantidad de recursos volcados

por el Estado en una regin es capaz de provocar su desarrollo (como bien lo prueban
varios ejemplos latinoamericanos) si no existe una real sociedad regional, compleja, con
instituciones verdaderamente regionales,
con una clase poltica, con clase empresarial,
con organizaciones sociales de base, con
proyectos polticos propios, que sea capaz de
concertarse colectivamente en pos del desarrollo. Es por ello que se produce una contradiccin en los trminos cuando se supone
que el solo Estado puede 'desarrollar' una
regin.
Esta es la cuestin crucial del desarrollo regional, si se le entiende correctamente. Todo
lo dems queda subordinado al logro de un
arreglo activo entre el Estado y la regin. Los
recursos naturales, la posicin geogrfica de
una regin, sus ventajas comparativas, son
sin duda elementos importantes y factores
positivos para estimular el crecimiento y un
mejor equilibrio entre las diversas regiones,
pero inexorablemente se trata de asuntos supeditados a los factores sociales y polticos
sealados anteriormente.

En el mejor de los casos entonces, la accin

del Estado provoca en una regin condiciones propicias al crecimiento econmico, pero
cuando se tienen presentes las caractersticas
(cualitativas) que diferencian una situacin
de desarrollo de una situacin ms simple de
crecimiento econmico, pronto se concluye
que el paso de una situacin a otra depende
ms de lo que la propia regin pueda hacer
(de su capacidad de organizacin social) que
de las acciones del Estado.

Es por ello que en una concepcin ms actualizada y tambin ms integral del desarrollo
regional ser preciso reconocer la coexistencia de tres funciones complementarias dentro de lo que habitualmente se ha denominado como planificacin regional. Una primera funcin, de asignacin de recursos, econmica en su naturaleza, centralizada en su
ejecucin y exgena a la regin; una segunda
funcin, de compensacin de los impactos
negativos de la poltica econmica, de naturaleza poltica en lo esencial, desconcentrada
en la prctica y tambin exgena a la regin,
y una tercera funcin, de activacin social, de
naturaleza social y ciertamente descentralizada y endgena a la regin. Es, naturalmente, una concepcin ms compleja y de ms
difcil puesta en prctica, pero al mismo
tiempo, potencialmente ms eficaz que la tradicional". (Boisier, S., 1986).

Es en tal sentido que la articulacin entre el

Estado y la regin (como actor social) resulta
crtica en los esfuerzos para promover un

Aunque las dificultades prcticas de una propuesta jams deberan constituir la nica justificacin para desecharla, el ocultarlas resulta ser

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN A. LATINA / 5. Boisier

una conducta tan poco sensata como la anterior y

por ello es necesario hacer referencia a las dificultades que estn detrs del concepto de "organizacin social regional".
En primer, lugar la redistribucin del poder
a favor de las regiones requiere de un receptor
regional adecuado. Para que el desarrollo regional tenga un verdadero sentido democrtico, es
necesario que la cuota de poder poltico entregada a la regin no tenga como depositario solamente una estructura formal de organizacin. Se
requiere un receptor "socialmente adecuado" y
tal receptor no puede ser sino la sociedad o comunidad regional organizada. Esto a su turno
implica en la prctica la necesidad de "construir"
socialmente a la regin. Construir socialmente
una regin significa potenciar su capacidad de
autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificacin territorial y en definitiva pasiva, en otra, organizada,
cohesionada, consciente de la identidad sociedad-regin, capaz de movilizarse tras proyectos
polticos colectivos, es decir, capaz de transformarse en "sujeto" de su propio desarrollo. Esta
construccin es evidentemente una tarea de naturaleza social y de caractersticas particulares,
porque no toda forma de organizacin social regional es funcional a un desarrollo regional equitativo; en efecto, el desarrollo presupone una
sociedad regional organizada bajo el signo de la
concertacin y la participacin social.
En segundo lugar, aparecen las dificultades
inherentes al concepto y a la prctica de la participacin, comentadas de la manera siguiente en
otro documento del Instituto:
"La ambigedad y diversidad del concepto
de participacin contribuye a volver complejo su empleo adecuado. No es un concepto unvoco y su utilizacin creciente, en especial por los hombres polticos, obliga al analista a definir convencionalmente la modalidad bajo la cual se deber entender comprendida su naturaleza y sus lmites. Con
razn, se ha dicho que la nocin de participacin puede llegar a ser trivial o, mejor an,
trivializable. Nadie se define contra la participacin, pero, en la prctica, ella suele ser
una excepcin. De ah que se seale que la
participacin es un proceso de conquista; o,

145

en otros trminos, que la participacin suele

implicar una modificacin de la estructura
de oportunidades existente en una sociedad
determinada.
Diversas son las dificultades inherentes al
concepto de participacin y las objeciones
que se le dirigen. En un alto nivel de generalidad se comprueba que la participacin al
igual que las nociones de poltica e historia
designa con el mismo vocablo tanto a la realidad social, como a la idea preferida para
modificarla; sta es la raz de su ambigedad
y, por cierto, de su frecuente trivializacin.
Asimismo, dicho vocablo se refiere por igual
a los efectos globales del poder y tambin a
ciertos mbitos del poder sectorial, espacial o
funcional. Ello obliga a emplear expresiones
que lo acoten, como macro participacin, mi
croparticipacin, etc.
Tambin hay problemas para precisar los
mbitos especficos a los cuales se refieren
sus diferentes modalidades (sociedad poltica, aparato productivo, sistema cultural,
etc.).
Asimismo, tras las relaciones entre participacin y poder poltico y entre participacin
y diferentes tipos de regmenes polticos,
subyacen cuestiones decisivas. El grado de
conciencia de participacin de los actores, la
calidad e intensidad de sus intervenciones,
los procesos sociales de movilizacin, activacin y liderazgo sociales, que le van conexos,
etc.
Por ltimo, hay dificultades para acotar la
vinculacin entre particpacin y planificacin" (Palma, E., 1985).
La tarea poltica y tcnica por delante no es
fcil ni inmediata porque la centralizacin latinoamericana, con su expresin espacial ms evidente en el incontrarrestable dominio de la capital sobre las provincias, es un proceso de races
histricas, polticas y econmicas, llegando a configurar como lo expresara un autor una verdadera "tradicin centralista" (Veliz, C, 1984)
que por ello mismo, termina por constituir un
rasgo idiosincrtico, de difcil ruptura.
Por ello, en un documento del Instituto se
afirma que si la centralizacin es un proceso de
arrastre, de larga duracin y de carcter acumu-

146

REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987

lativo, su ruptura impone un momento de inflexin:

"Tal momento o coyuntura deber ser necesariamente la toma de conciencia de la centralizacin como un problema que limita o
entorpece el desarrollo. Para que, en verdad,
sea un momento o coyuntura social deber

ser, antes que todo, un movimiento social de

negacin y afirmacin de un nuevo proyecto
institucional. La aprehensin cognoscitiva de
los afectados por la centralizacin debera
expresarse, tambin, en una carga afectiva.
Ambas dimensiones requieren articularse en
un movimiento social que postula un nuevo
'arreglo' poltico espacial" (Palma, E., 1983).

IV
La revolucin tecnolgica: efectos ambiguos
sobre la descentralizacin
Inicialmente se seal que es posible que ahora la
descentralizacin encuentre su "momento histrico", dependiendo ello de su articulacin con la
crisis internacional y con la crisis nacional de los
pases latinoamericanos. Pero debe agregarse
otro elemento al escenario futuro: la actual revolucin cientfico-tecnolgica en por lo menos dos
de sus posibles dimensiones, la nueva tecnologa
industrial por un lado, y la informtica por otro.
Los impactos sociales de la actual revolucin tecnolgica son difciles de determinar, como lo seala un reciente estudio solicitado por el Club de
Roma: "Cul ser la repercusin de la segunda
revolucin industrial en estos pases? [...] la respuesta no puede ser inequvoca: las consecuencias de la actual revolucin industrial pueden ser
tan desastrosas como benficas. Con toda probabilidad sern de ambos tipos, lo cual probablemente moderar los peligros eminentes" (Schaff,
A., 1985).
En cuanto se refiere a la nueva tecnologa
industrial (miniaturizacin, computacin, robo
tizacin, etc.), su efecto ms evidente en el plano
que ac interesa, parece ser el facilitar la desagregacin y dispersin territorial de los procesos
industriales, trasladando la importancia de las
economas de escala desde la fase de ensamblado
final a las fases de fabricacin de partes componentes y acentuando la flexibilidad de respuesta
industrial ante variaciones de la demanda. Dorn
busch plantea este argumento comentando sobre
la fabricacin de automotores:

"El caso del 'Escort europeo' es interesante,

ya que muestra que la economa de escala no
implica que la industria debe estar ubicada
en un lugar ms que en otro. Revela ms
bien, por el contrario, que las economas de
escala son una cuestin que surge en la etapa
de especificacin y produccin de partes, y
en menor medida en el ensamble. Eso no
significa de ningn modo que la produccin
de partes no se pueda dispersar. En verdad,
es enteramente razonable que las ganancias
provenientes de las ventajas comparativas y
de las economas de escala, se puedan lograr
juntamente con la creacin de un mercado
ampliado para automviles y con localizacin
regional de la industria de autopartes y de
ensamble que refleje las ventajas comparativas dentro de la unin" (Dornbusch, R.,
1986).
Este ejemplo de integracin internacional es
mutatis mutandi perfectamente reproducible
al interior de los pases, particularmente en los de
mayor tamao. Otro tipo de efecto de la revolucin industrial sobre el "paisaje" industrial se
aprecia en las industrias de tecnologa de punta,
que operan con escalas pequeas y medianas,
con una elevada dotacin de "know-how" y que
muestran un considerable grado de libertad loca
cional, muy influido por consideraciones medioambientales, como queda bien representado
por el publicado caso del "Silicon Valley". Puede

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN A. LATINA / S. Boisier

considerarse entonces como favorable o como

positivo el impacto de la nueva tecnologa industrial sobre la descentralizacin, ampliamente
considerada.
Por otro lado, las modalidades de punta en el
campo de la informtica y de las comunicaciones
en general pueden ser consideradas como elementos que contribuyen a acentuar todava ms
la visible separacin geogrfica entre procesos
productivos y procesos directivos dentro de las
unidades empresariales, y en consecuencia podran considerarse como elementos favorables a
una mayor centralizacin, pero precisamente se
trata en este caso de una afirmacin ambigua
porque un adecuado manejo de la informtica y
de las comunicaciones bien podr ser puesto al
servicio de una mayor descentralizacin al permitir una sustitucin casi perfecta del contacto
interpersonal, cara a cara, que constituye una de
las razones tradicionalmente apuntadas como
justificativas de la centralizacin por otro, mediatizado por sistemas de comunicacin.
La propia revolucin cientfico-tecnolgica
est estimulando adems un proceso de carcter
ms global que data ya desde hace algn tiempo:
la internacionalizacin de las economas cuyos
efectos sobre el desarrollo regional pudieran en
principio considerarse como negativos, dada la
estandarizacin y homogeneizacin en la produccin de bienes, servicios y estructuras funcionales que tal proceso provoca. Para utilizar las
categoras de Friedmann, parecera incontrarrestable el triunfo definitivo de la funcin sobre
el territorio.
No obstante, es precisamente este proceso de
internacionalizacin el que a su vez est estimulando la reaccin local y regional, el resurgimiento de la economa territorial, que no tiene nada
de buclica o pastoril y que se apoya, bien por el
contrario, en un adecuado uso de las potencialidades ofrecidas por la nueva tecnologa. En un
reciente artculo del peridico Le Monde sobre el
Estado de Michigan, en los Estados Unidos, se
recoge este fenmeno con notable claridad:
"Despus de algunos aos se asiste a la aceleracin de una doble tendencia. La primera
perfectamente familiar es la de la inter
nalizacin, de la mundializacin, de la globa
lizacin. Se la encuentra en todos los niveles:
circulacin de informacin cientfica y tcni-

147

ca, diseo de productos nuevos, intensificacin de la subcontratacin, refuerzo de la

divisin internacional del trabajo, aumento
del intercambio. Todo ello bajo la presin
creciente de la competencia internacional.
La segunda ms reciente y contradictoria
slo en apariencia es la tendencia a la descentralizacin, a la territorializacin, a la re
vitalizacin econmica e industrial en el plano local. Ya no son los Estados Unidos como nacin que parten a la conquista de los
mercados internacionales, sino los Estados, a
ttulo individual o reagrupados en regiones..," (Le Monde Diplomatique; 1986).
Esta interaccin e interdependencia entre la
internacionalizacin (que opera bsicamente por
medio de las corporaciones transnacionales) y el
regionalismo reactivo y positivo, ya haba sido
anticipada por el socilogo americano Alvin Toiler en el primero de sus difundidos libros y
tambin en un documento del ILPES en el que se
afirmaba:
"Por un lado, la aparicin en el escenario
internacional en poca muy reciente de las
corporaciones transnacionales, introduce la
apocalptica imagen de un mundo desmembrado de nacionalidades y reorganizado sobre la base de los intereses funcionales de
dichas corporaciones. El triunfo definitivo
de la funcin sobre el territorio a nivel internacional se aleja cada da ms del campo de la
poltica ficcin para acercarse al campo del
pronstico poltico.
Por otro lado, una segunda fuerza emerge
desde abajo hacia arriba, desde el seno de las
comunidades locales, provinciales y regionales y pone en jaque si no al concepto mismo
de Estado-Nacin, por lo menos a la forma
en que tal concepto se ha manifestado en la
prctica. A lo largo y ancho del mundo, lo
que las comunidades regionales reclaman en
pases capitalistas, socialistas, desarrollados o
en desarrollo es mayor autonoma decisional. Como !a capacidad para tomar decisiones (sociales) en una colectividad es necesariamente fija en cualquier instante de tiempo, lo que se pide no es otra cosa que una
redistribucin, en este caso territorial, del
poder poltico.

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REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987

Aunque aparentemente independiente, ambas fuerzas se dan en definitiva la mano,

como bien lo ha sealado Sunkel y ms recientemente Villamil. Este ltimo lo hace en
los siguientes trminos: El capitalismo transnacional forma alianzas de distintos tipos con
sectores de la burguesa nacional que pasan a
formar parte de lo que Sunkel y Fuenzalida
han llamado la comunidad transnacional.
Estos sectores, cuyo poder ha ido en aumento con relacin a sectores de la burguesa
cuya base econmica es nacional, propician
un estilo de desarrollo que tiene como caracterstica principal la insercin de la economa
nacional en el capitalismo transnacional. Se
caracteriza adems por otros aspectos. Las
polticas de desarrollo estn ligadas a la maximizacin de la tasa de crecimiento del pro-

ducto; la tecnologa utilizada es intensiva en

el uso del capital y la energa; la produccin
da preferencia a los productos que consumen los sectores de ingresos relativamente
altos {bienes duraderos, por ejemplo). Las
consecuencias han sido ampliamente discutidas; concentracin de los ingresos y la riqueza, desplazamiento de sectores tradicionales,
concentracin geogrfica, marginalizacin
de la poblacin.
Este estilo de desarrollo tiende a generar un
tipo particular de regionalismo, el que a su vez
se constituye en el elemento cohesionador de
los movimientos reivindicativos regionales,
que reclaman, para anotarlo una vez ms,
una cuota mayor de recursos" {Boisier, S.,
1984).

V
Coda: descentralizacin, regionalizacin,
desarrollo regional, planificacin y concertacin
Como se ha visto, un proyecto poltico de descentralizacin desata un conjunto de otros fenmenos y se articula con otras variables que a su vez
reflejan la presencia de un nmero considerable
de sujetos, agentes o actores, tales como el Estado, la propia regin, los grupos dentro del Estado y al interior de la propia regin, etc. Un
conjunto lo suficientemente amplio y heterogneo como para dudar de la posibilidad de establecer una trayectoria definida y orientada del
proyecto.
Por tanto podra resultar de inters reflexionar ms sobre la interconexin entre el desarrollo regional y la descentralizacin que, como se
seal, parecen ser considerados ahora como dos
caras de un mismo proceso autocontenido. Algunas de las ideas a tener en cuenta en una agenda
descentralizadora pueden ser las siguientes, sin
exclusin de otras.
Considerar el desarrollo regional como un
asunto societal, es decir, como una cuestin que
interesa a todos en la sociedad parece importante

para lograr un suficiente respaldo poltico y para

desatar procesos de concertacin. A ttulo de
ejemplo, el desarrollo regional interesa, en primer lugar, al habitante de provincia, quien observa que sus posibilidades de realizacin individual y colectiva en su vida son cada da ms
distantes de las que se ofrecen al habitante de las
grandes metrpolis, a lo menos en trminos relativos. El provinciano tiene entonces dos alternativas: emigrar o luchar por el desarrollo de su
provincia. En segundo lugar, el desarrollo regional interesa al habitante de la gran metrpolis,
que observa con angustia que su habitat se transforma muy rpidamente en un espacio sin condiciones de habitabilidad (deterioro ambiental,
congestin, inseguridad, terciarizacin, etc.). El
habitante metropolitano enfrenta tambin dos
alternativas: o emigra (siempre difcil) o lucha
por el desarrollo regional. Hay que hacer notar la
complementariedad de intereses entre el habitante provinciano y el metropolitano. En tercer
lugar, el desarrollo regional interesa al poltico o

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN A. LATINA / S. Boisier

al estadista para quienes la organizacin poltica

tradicional y el Estado central y centralizado no
pueden absorber el cmulo actual de demandas
sociales y la descentralizacin no es posible sin
desarrollo regional. En fin, el desarrollo regional
interesa en definitiva a todos los que desean construir una sociedad sin tensiones extremas, resultantes de las diferencias internas en el nivel de
bienestar y de participacin.
El desarrollo regional descentralizado y concertado supone modificar estructuras de dominacin y dependencia intrnsecas al comportamiento del sistema y del propio Estado. Esta es
una afirmacin bastante compleja cuya argumentacin completa excede los lmites de este
trabajo. Es obvio que para lograr el desarrollo
regional es necesario modificar el patrn de crecimiento interregional, cambiando el juego de
regiones dinmicas y regiones de lento crecimiento. Muchas de las regiones que exhiben un
lento crecimiento econmico y que sera necesario dinamizar, se encuentran en tal situacin debido a que estn sometidas a una relacin de
dominacin con respecto a otras regiones. La
dominacin constituye un freno al potencial de
desarrollo de algunas regiones, y ello es una consecuencia lgica derivada de la necesidad de opti
mar la conducta del sistema interregional desde el punto de vista productivo, necesidad expresada a travs del poder coactivo del Estado y
mediatizada a travs de las regiones dinmicas.
Las regiones dependientes estn dominadas en
forma concreta por otras regiones (las ms desarrolladas) que imponen sobre las primeras estilos
y formas de crecimiento econmico ms funcionales a sus intereses que a los intereses de las
regiones dominadas (por ejemplo, pinsese en la
articulacin entre el Nordeste y el Centro-Sur en
el Brasil).
Esta dominacin la ejercen las regiones ms
desarrolladas porque a travs de ellas se expresa
el inters y el poder del Estado. En otras palabras, para las regiones dominadas, el "inters
general o el inters del sistema nacional" (que se
representa en el Estado) y el "inters de las regiones ms desarrolladas" coinciden plenamente.
Estas relaciones de dominacin-dependencia son
una expresin concreta de una asimetra de poder. Por tanto, si se quiere desarrollar una regin
y si ello supone modificar una situacin de de-

149

pendencia, es necesario redistribuir poder a favor de las regiones.

El desarrollo regional descentralizado tiene
entonces, primero que nada, un componente poltico. La afirmacin anterior pone de manifiesto
la dimensin poltica del desarrollo regional. En
la prctica, esto significa que hay que "construir"
polticamente a las regiones, o, como se ha sealado en alguna oportunidad, hay que "politifi
car" las regiones. Es decir, hay que dotar a las
regiones con rganos que configuren una estructura poltica y administrativa autnoma de manera tal que las regiones pasen a tener categora
de organizaciones polticas territoriales con personalidad jurdica de derecho pblico que gozan
de autonoma. Estos rganos propios son, con
variadas denominaciones: una Autoridad Regional electa o semielecta, una Asamblea Regional,
un Consejo Econmico y Social Regional y, los
organismos de Administracin Regional.
La redistribucin del poder a favor de las
regiones requiere, como fue apuntado, de un
receptor regional adecuado. Para que el desarrollo regional tenga adems un verdadero sentido
democrtico es necesario que la cuota de poder
poltico entregada a la regin no tenga como
depositario solamente una estructura formal de
organizacin o un solo grupo social hegemnico.
Se requiere un receptor "socialmente adecuado"
y tal receptor no puede ser sino la sociedad o
comunidad regional organizada. Esto a su turno
implica en la prctica la necesidad de "construir"
socialmente a la regin.
El desarrollo regional tiene entonces tambin una importante dimensin social. Construir
socialmente una regin significa potenciar su capacidad de autoorganizacin, transformando
una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificacin territorial y en definitiva pasiva, en otra,
organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad-regin, capaz de movilizarse tras
proyectos polticos colectivos, es decir, capaz de
transformarse en "sujeto" de su propio desarrollo. Esta construccin es evidentemente una tarea
de naturaleza social y de caractersticas particulares, porque no toda forma de organizacin social regional es funcional a un desarrollo regional
equitativo; ac se postula que, el desarrollo presupone una sociedad regional organizada bajo el
signo de la concertacin y la participacin social,

150

es decir, bajo el signo de un proceso sinergtico,

aunque no todos aceptarn este postulado.
La construccin poltica y social de las regiones lleva a una situacin en que stas se convierten en verdaderos "cuasi-Estados", ya que asumen, parcialmente al menos, las tres caractersticas que definen al Estado como asociacin de
personas, esto es: i) las particulares relaciones de
poder que ligan a los miembros de tal asociacin
{la admisin de que la asociacin como tal posee
el legtimo uso de la fuerza); ii) la demarcacin
territorial de la asociacin y; iii) el carcter obligatorio de la membresa, con normas de entrada
y salida de ella. Alcanzar una situacin como la
descrita es importante porque ello permite a la
regin enfrentarse con el Estado a fin de buscar
una estructuracin concertada que permita
transformar la dependencia en interdependencia interregional, logrando la funcionalidad entre el desarrollo de la regin y el desarrollo del
sistema como un todo. Esto es precisamente lo
que se ha hecho con las regiones francesas a
partir de la descentralizacin de 1982, permitiendo as la introduccin de los "contratos de
planificacin" entre el Estado y cada regin.
El desarrollo regional y la descentralizacin
implican una modificacin en el patrn de asignacin regional de recursos; un arreglo concertado entre el Estado y la regin representa una
de las formas posibles de modificar a favor de
la regin su participacin en el reparto interregional de los recursos nacionales, una condicin sine qua non por su lado, de un desarrollo
regional comprehensivo. Se define as un nuevo
escenario en que aparecen dos "actores" en situacin de interdependencia ms que de subordinacin: el Estado y la regin. El Estado, en esta
situacin concertada, asume la responsabilidad
de generar las condiciones para el crecimiento
econmico a travs de un doble papel como asig
nador directo de recursos y como gestor del cuadro general de poltica econmica con sus indirectos impactos sobre las regiones; la regin por

REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987

su lado, asume la responsabilidad de transformar el crecimiento en desarrollo a travs de su

propia capacidad de organizacin social.
Como puede apreciarse, el manejo articulado entre el desarrollo regional y la descentralizacin poltica territorial tiene suficientes complejidades y desafos como para una puesta en prctica extremadamente cautelosa. En tal sentido ambos procesos presuponen una gradualidad temporal y espacial, siendo necesario "ensayar" un
esquema de esta naturaleza en algunas regiones
para generar un proceso de verdadero "aprendizaje social" que permita su rplica en otras regiones como en cierto sentido se ha hecho en Espaa
mediante la Constitucin Autonmica de 1978.
La concertacin, tanto entre la regin y el
Estado nacional como entre las distintas clases o
sectores dentro de la regin puede ser correctamente vista como un proceso sinergtico, como
una forma de superar conflictos que podran
derivar en situaciones de caos, fuera de control.
Puesto que desde un punto de vista sistmico, las
regiones constituyen sistemas abiertos, se aplica a
ellas una de las conclusiones de la teora de Herman Haken sobre sinergia: "Para los sistemas
abiertos no vale ya el principio de que el desorden de un sistema librado a s mismo crece continuamente. El viejo principio de Boltzman de que
la entropa es una medida del desorden y tiende a
maximizarse slo es vlido en el caso de sistemas
cerrados [...]. En un sistema abierto sus diversos
componentes prueban constantemente nuevas
posiciones mutuas, nuevos movimientos o procesos de reaccin en los que siempre participan
numerosos componentes individuales del sistema. Bajo la influencia de la energa o la materia
constantemente aportada, uno o varios de estos
movimientos o procesos de reaccin colectivos se
muestran superiores a los dems" (Haken, 1984).
Esta energa no es otra cosa, en el caso de un
proyecto poltico descentralizador, que la voluntad colectiva de lograr un estadio superior de
desarrollo democrtico.

LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN A. LATINA / 5. Boisier

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