10 Anos Da Lei de Responsabilidade Fiscal

revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais
abril | maio | junho 2010 | v. 75 n. 2 ano XXVIII
10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal: da

idealidade efetividade
Mrcio Ferreira Kelles

Mestre em Direito Pblico pela PUC Minas. Especialista em
Controle Externo pelo IEC. Bacharel em Cincias Econmicas
e Direito pela UFMG. Coordenador do Grupo da Lei de
Responsabilidade Fiscal do Promoex e integrante da assessoria
da Escola de Contas e Capacitao Prof. Pedro Aleixo (TCEMG).
Professor das disciplinas Lei de Responsabilidade Fiscal,
Controle de Contas Pblicas e Direito Financeiro. Autor do livro
Controle da Administrao Pblica democrtica: os Tribunais
de Contas no controle da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Resumo: A promulgao da Lei Complementar n. 101, Lei de Responsabilidade Fiscal, em 4 de

maio de 2000, trouxe sociedade brasileira o mais novo marco regulatrio das finanas pblicas
de nosso pas. Essa lei representa um importante avano no conceito de gasto pblico ao mesmo
passo em que busca sua legitimidade pela via dialgica, na medida em que passa a exigir que o
planejamento oramentrio e as metas fiscais sejam construdos tambm em audincias pblicas.
Para a efetividade de seu contedo normativo, a um s tempo complexo e tecnicista, os
Tribunais de Contas, por meio do Programa de Modernizao dos rgos de Controle Externo
(Promoex), criaram o Grupo da Lei de Responsabilidade Fiscal (GRF), que visou harmonizar os
pontos de controle de maior estatura da norma. At agora, 23 desses pontos de controle foram
harmonizados, o que representa uma importante contribuio do corpo tcnico dos Tribunais
de Contas para o aperfeioamento conceitual e para a gerao de segurana jurdica a todos
os atores diretamente envolvidos com a atuao das Cortes de Contas. Com vistas a qualificar
o gasto pblico, est em fase final de tramitao, no Congresso Nacional, o Projeto de Lei do
Senado (PLS) n. 229/09, que ir se acoplar Lei de Responsabilidade Fiscal. Com vis nitidamente
voltado para a qualidade na gesto fiscal, substituir um importante marco regulatrio, a Lei n.
4.320/64, que vem dando claros sinais de insuficincia para a gesto das instituies pblicas no
que concerne a planejamento, controle, pessoal e participao popular.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Harmonizao de conceitos. Despesas com
pessoal. Receita corrente lquida. Audincia pblica. Educao. Qualidade fiscal. Gesto para
resultados e controle social.
77

Abstract: The enactment of Complementary Law n. 101, Law of Fiscal Responsibility, on May
4th 2000, brought to the Brazilian society the latest regulatory framework for public finances
in our country. It represents an important advance in the concept of public spending and at the
same time it seeks legitimacy through dialogue, as it proceeds to demand that the budgetary
planning and the fiscal goals be structured in public hearings. For the effectiveness of its
normative content, at the same time complex and technical, the Audit Courts, through Program
for Modernization of External Control Organs (PROMOEX), have created the Group of Law of
Fiscal Responsibility (GRF), which sought to harmonize the check points of wider stature of the
rule. Up to now 23 of these check points have been harmonized, which represents an important
contribution from the technical body of the Audit Courts for the conceptual improvement and
the generation of judicial security to all actors directly involved with the performance of the
Audit Courts. Aiming to qualify the public spending, the PLS-229/09 is in its final phase of
processing, in the National Congress, which will add to the Law of Fiscal Responsibility with an
aim towards quality in fiscal administration. It will replace an important regulatory framework,
Law n. 4.320/64, which has been giving clear signs of inadequacy in the administration of public
institutions regarding planning, control, personnel and popular participation.
Keywords: Law of Fiscal Responsibility. Concepts harmonization. Personnel expenditures.
Current net earnings. Public hearing. Education. Fiscal quality. Administration for results and
social control.
Sempre que a relevncia do discurso entra em jogo,
a questo torna-se poltica por definio,
pois o discurso que faz do homem um ser poltico.
(Hannah Arendt, em A Condio Humana)
1 O ambiente fiscal brasileiro

Aps 10 anos da promulgao do mais importante marco regulatrio fiscal brasileiro, inmeros
benefcios vm sendo sentidos em todas as esferas da Administrao Pblica brasileira. H,
inegavelmente, uma maior preocupao do gestor pblico com a alocao dos recursos retirados da
sociedade para financiar as polticas pblicas. Antes do advento desse novo regime e da nova prxis
fiscal por ele implementada, rarssimos eram os administradores que se valiam de instrumentos
de poltica fiscal. Trabalhar o ciclo oramentrio, percorrendo a trindade oramentria com
coerncia, estrutura, consistncia e harmonia entre programas e aes era algo impensvel ou
de dificlima concretude. A cena sempre foi permeada pela prtica da irresponsabilidade fiscal,
com gerao de deficits imoderados, originados por polticas clientelistas e eleitoreiras que
no tinham compromisso com o equilbrio entre receitas e despesas. Nesse sentido se alinha o
pensamento de Nbrega (2002, p. 27), para quem a histria dos oramentos no Brasil, nos ltimos
30 anos, mostra o descompromisso com a questo do planejamento, que se transformou em
pea de fico, pela superestimao da receita e a postergao da despesa. Tudo isso sem levar
em conta o crescimento vegetativo da despesa pblica, fenmeno recorrente com aderncia de
caractersticas da sociedade moderna, que tem demandado, de forma crescente, mais servios,
segurana, informtica, transporte, sade, educao, cultura... Para Giacomoni1
1
78
GIACOMONI, 2007, p. 23.
Uma das caractersticas mais marcantes da economia do sculo XX o crescente

aumento das despesas pblicas. Tal situao encontrada no apenas nos pases
de economia coletivizada, onde o Estado, por definio, o grande agente
econmico, mas tambm nas naes capitalistas avanadas, defensoras da livre
iniciativa e da economia de mercado.
Doutrina
A consequncia natural era a formao de dvidas sem lastro fiscal que as sustentassem.2 Pior,
dvida formada por obrigaes assumidas sem compromisso com a legitimidade da despesa,
algo que deve ser repudiado no ambiente republicano. verdade que parcela da inexecuo de
diversos instrumentos da LRF se deu em razo da falta de compreenso de vrios comandos de
difcil interpretao jurdica.
Aps esse diagnstico da dificuldade de vrios administradores para dar cumprimento e
efetividade norma, os Tribunais de Contas iniciaram um amplo programa de capacitao de
seus jurisdicionados, que teve incio em 2002, com o apoio do Ministrio do Planejamento.3
O objetivo era formar um corpo tcnico com compreenso suficiente para dar concretude
a uma viso da administrao pblica focada na busca incessante do equilbrio fiscal e da
legitimao do gasto pblico pela via dialgica, de maneira que as polticas pblicas fossem
fruto de consensos obtidos em Audincias Pblicas. Seu maior benefcio tem sido a tomada de
uma nova conscincia na gerao de receita e na execuo da despesa pblica, permeada pelo
necessrio estgio do planejamento das polticas pblicas.
Na quadra das audincias pblicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um salto de qualidade
na gerao da despesa, ao exigir que a mesma seja referendada pela participao popular, de
sorte a ofertar o maior espectro de oportunidades de acesso aos recursos pblicos pela via
redistributiva da alocao dos mesmos na trade oramentria.
J era esse o vetor constitucional, em face do disposto nos arts. 1, III, 3, I e III e 165, 7,
da Constituio da Repblica, com a clareza de Pontes de Miranda, de que Constituio o
outro nome da igualdade. Devemos sempre ter em vista que Constituio rumo, norte
hermenutico, e que seus princpios irradiam todo o contedo de oportunidades para a ordem
jurdica, seja ela da esfera pblica ou privada. Agora, ademais, temos a norma complementar
dando suporte e validade para a mais ampla consecuo de uma poltica fiscal lastreada em
responsabilidade fiscal e gerencial, com audincias pblicas regionais que reflitam a aspirao
popular e as necessidades de atendimento aos requerimentos da cidadania.
Ao se buscar a via da capacitao dos aplicadores da norma, os Tribunais de Contas se defrontaram
com outro grave problema a ser enfrentado: eles prprios tinham viso e percepo diferentes
dos diversos dispositivos da norma infraconstitucional. Essa divergncia interpretativa trazia
2
Em larga medida, a dvida pblica, principalmente a municipal, produto do gap fiscal embutido no nosso federalismo mitigado, cuja concentrao das receitas na Unio revela sua natureza centrpeta. FIGUEIREDO (2006, p. 210) analisa: A Constituio
Federal de 1988 marcou o processo de redemocratizao do pas, ao passo que conferiu uma vertente de welfare state ao Estado brasileiro, conferindo uma ampla gama de direitos sem lastro fiscal para sustent-los. Partiu de uma premissa pueril que
determinava que, na medida em que as garantias do cidado foram ampliadas, deveria ser conferido equivalente aumento de
benesses econmicas propiciadas pelo Estado.
Programa Nacional de Treinamento. Lei de Responsabilidade Fiscal. Manual Bsico de Treinamento para Municpios. Ministrio do
Planejamento, 2001.
79

uma inevitvel insegurana jurdica entre nossos jurisdicionados. Sensvel necessidade de se

buscar uma soluo urgente para esse problema, as entidades representativas do conjunto dos
Tribunais de Contas, a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas (Atricon) e o Instituto
Rui Barbosa (IRB) propuseram, no mbito do Promoex, a criao do Grupo de Harmonizao de
Conceitos da LRF, cujo objetivo central era buscar consensos interpretativos para os pontos
de controle da LRF, considerados primordiais. Assim, o objetivo fundamental do IV Frum foi
buscar uma convergncia conceitual entre os Tribunais de Contas acerca dos principais pontos
de controle inseridos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Outro grande desafio j se descortina para o conjunto da Administrao Pblica brasileira:
a iminente aprovao do PLS-229/09, que redundar na Lei de Qualidade Fiscal. Essa Lei
Complementar criar novas regras para o planejamento, gesto de pessoas, controle interno,
externo e social, alm de fazer uma readequao de vrios dispositivos da LRF. Ser uma
norma que vai se acoplar LRF, formando uma supernorma referencial no apenas para a
responsabilidade fiscal, mas, sobretudo, para a qualidade da gesto fiscal.
2 A busca da harmonia conceitual

Escrevemos, na Revista Promoex de 2 de novembro de 2009, que, em 2007, foi realizado o IV
Frum do IRB/Promoex,4 na cidade de Florianpolis, onde 29 representantes dos 33 Tribunais de
Contas do Brasil envidaram um enorme esforo para buscar a harmonizao daqueles que foram
considerados os mais sensveis pontos de controle da LRF. Naquela oportunidade, conseguimos
consenso para Receita Corrente Lquida, Despesas com Pessoal, publicao de relatrios, resultado
primrio e nominal, resultado oramentrio e financeiro, publicidade do planejamento e do
relatrio de gesto fiscal, assuno de obrigao em final de mandato, dentre outros.
Em maio de 2009, foi realizado o VII Frum IRB/Promoex,5 na cidade de So Paulo, que contou,
tambm, com um grupo que procurou avanar na busca pela harmonizao de vrios outros
pontos de controle. Na oportunidade, obteve-se consenso para Disponibilidade de Caixa e
Restos a Pagar, Previdncia e Assistncia Sade na apurao da despesa de pessoal, apurao
da Dvida Consolidada Lquida, apurao das Operaes de Crdito x Regra de Ouro, Emenda
Constitucional n. 25 metodologia de apurao dos limites.
As deliberaes de ambos os fruns proporcionaram a harmonizao de 23 dos 28 pontos de
controle da LRF, definidos como primordiais. Referidas concluses encontram-se disponveis
no stio eletrnico do IRB,6 bem como no portal dos Tribunais de Contas.7 A partir de agora,
o grande desafio que temos pela frente dar efetividade a elas, em face de seu carter
no vinculativo para as Cortes de Contas, posto situarem-se no mbito exclusivo do corpo
tcnico dessas instituies. Para tanto, impe-se um esforo para a divulgao das concluses
obtidas e um trabalho de convencimento de que as referidas harmonizaes conceituais
80
<http://www.controlepublico.org.br/images/stories/Relatorio_IV_Forum.pdf>.
<http://www.controlepublico.org.br/index.php/publicacoes/relatorios>.
<www.irbcontas.org.br>.
<www.controlepublico.org.br>.
podem redundar em maior segurana jurdica,8 tanto para Cortes de Contas quanto para seus
jurisdicionados, inaugurando uma importante padronizao deliberatria para o universo dos
33 Tribunais de Contas do Brasil.
Doutrina
Algumas dessas deliberaes so emblemticas, em face do contedo tratado e em face da

extenso de suas repercusses. Por esse motivo, traremos as principais concluses obtidas em
alguns desses pontos de controle harmonizados.
3 Alguns pontos de controle primordiais

3.1 Gastos com pessoal: um complexo e desafiador ponto de controle
Um dos pontos que suscitaram maior debate foi a possibilidade ou no de excluso do Imposto
de Renda Retido na Fonte (IRRF). O argumento prevalecente foi de que o IRRF no est na
lista de excluses do art. 19, 1, da LRF e que princpio oramentrio a escriturao pelo
valor bruto, no sendo dado a ningum o direito de registrar o valor lquido. A concluso quase
unnime do grupo foi pela impossibilidade jurdica de se fazer a excluso do IRRF no clculo da
Despesa Total com Pessoal (DTP).9
Outro importante quesito, ainda no mbito das despesas com pessoal, foi a possibilidade ou
no de excluso de inativos e pensionistas. A concluso dos participantes foi no sentido de que
impossvel sustentar a excluso de inativos e pensionistas dos gastos com pessoal, tendo em
vista a expressa incluso dos mesmos no caput do art. 18 da LRF.
Relativamente s verbas indenizatrias, o tema foi debatido como gnero, no se chegando a
discutir as diversas espcies potencialmente enquadrveis como indenizatrias, como os auxlios
alimentao, moradia, creche, escola e transporte. A concluso unnime do Grupo II foi no sentido
de que as verbas indenizatrias no fazem parte do cmputo de despesas com pessoal, pois no
decorrem do esforo direto do trabalho que deve ser remunerado, mas, sim, da indenizao
por atividade alheia a este. O art. 18 da LRF no comporta dvidas ao assinalar que decorrem
de despesas com pessoal quaisquer espcies remuneratrias, alm daquelas textualmente
exemplificadas. Acresce-se, ainda, o fato de que a verba indenizatria sequer compe a folha
de pagamento, posto que sua feio tudo, menos remunerao, e, se no integra referida
folha, no haveria como ser excluda. Finalmente, as verbas indenizatrias no integram o rol de
excluses taxativas e em numerus clausus constantes do art. 19, 1, da LRF.
3.2 Receita corrente lquida: o denominador comum de todos os limites

Conhecer os meandros conceituais desse importante ponto de controle um dos grandes
desafios a cargo dos Tribunais de Contas e, juntamente com a DTP, eles formam o binmio de
maior estatura da LRF.
8
Segurana Jurdica o princpio da garantia da aplicao objetiva da lei, de maneira que as pessoas possam saber quais so as
suas obrigaes e seus direitos (VASQUEZ, Emlio Fernandez) apud DINIZ, 2002.
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente
da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis,
subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais
de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
81

O primeiro ponto enfrentado foi o relativo possibilidade ou no de excluso do Imposto de

Renda Retido na Fonte (IRRF) do clculo da Receita Corrente Lquida (RCL). Aps um grande
e produtivo debate, foram apresentadas algumas linhas de raciocnio que foram determinantes
no convencimento do grupo. A representante da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) lembrou
que a Lei de Responsabilidade Fiscal abrange todo o ciclo de gesto, no se restringindo
apenas aos aspectos financeiros. Nesse sentido, citou os arts. 4, 5 e 7, que tratam de
matria oramentria, bem como o art. 50, que trata de contabilidade, para sustentar que
a contraposio entre matria oramentria e financeira alegada pelo Parecer no existia.
Sustentou, ainda, que a forma como feito o pagamento do imposto no altera a sua natureza
de receita tributria definida na legislao e acrescentou que uma eventual considerao
de valores lquidos feriria tambm o princpio do oramento bruto,10 pelo qual as receitas
e despesas devem ser apresentadas em valores brutos, explicitando-se todas as dedues.
Defendeu, ainda, que as excluses da LRF so sempre exaustivas, enquanto as incluses podem
ser exemplificativas. Sendo assim, e no tendo a LRF arrolado o IRRF dentre as excluses
possveis, deveria o mesmo compor a receita corrente lquida dos respectivos entes.
A representante do TCU defendeu a posio de que a excluso do IRRF sob o argumento de receita
fictcia, por no gerar um efetivo aporte financeiro para o ente pblico arrecadador, poderia gerar
inconsistncias em diversas outras esferas. Apresentou, como exemplo, a hiptese de a Unio retirar
o IRRF, retido dos seus servidores, do clculo da receita corrente bruta, o que teria impacto na base
de clculo dos repasses a ttulo de Fundos de Participao dos Estados e Municpios (FPE e FPM), por
no representar ingresso financeiro real. Ao analisar a questo sob outra tica, tal entendimento
reduziria sobremaneira a receita corrente lquida federal, o que poderia vir a comprometer a
apurao dos limites de pessoal dos 64 Poderes e rgos autnomos da Unio, com limite prprio
definido na LRF, alm de reduzir a base de clculo do limite de educao imposto Unio, nos
termos do art. 212 da Constituio (18% da receita dos impostos). Segundo a representante do TCU,
tal excluso no encontra amparo na sistemtica do ordenamento jurdico.
O representante do Ministrio Pblico da Unio corroborou com o entendimento da STN e TCU,
enfatizando que tal excluso, em face dos dispositivos constitucionais, poderia ser levada ao
Supremo Tribunal Federal. Segundo sua interpretao, assim como a Unio no pode excluir o IRRF
do clculo das reparties constitucionais, os Estados e Municpios tambm no poderiam exclulo da base de clculo da RCL, em face do princpio da simetria constitucional. O representante
do Ministrio Pblico da Unio (MPU) enfatizou, tambm, que as excluses previstas na LRF so
exaustivas, no permitindo interpretaes analgicas de outros dispositivos legais.
Houve consenso entre os tcnicos presentes de que todas as receitas devem ser registradas
pelo seu valor bruto, para fins do clculo da RCL, pois as dedues s podem ocorrer onde a lei
especificar ou facultar.
O grupo firmou o entendimento, com a posio majoritria dos tcnicos presentes, de que a
excluso do IRRF no tem sustentao jurdica ou contbil.
10
82
O princpio do oramento bruto estatui que todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus
valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. A regra pretende impedir a incluso, no oramento, de importncias lquidas,
isto , a incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado
servio pblico. (GIACOMONI, 2007, p. 77), apud SILVA, 1962.
Outro importante ponto de debate foi quanto excluso da contribuio do servidor para o
Fundo de Sade. Esse foi certamente o mais polmico ponto de discusso dos participantes.
Os argumentos expendidos pelo representante do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF)
foram acompanhados pela maioria simples dos presentes e se firmaram no conceito de que a
contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de assistncia social constitui-se num
dos itens a serem deduzidos do cmputo da Receita Corrente Lquida, conforme inteligncia da
alnea c do inciso IV do art. 2 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a seguir transcrito:
Doutrina
Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

(...)
IV receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de
contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos:
(...)
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o
custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes
da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.
A tese da excluso foi contraditada pelos representantes da STN e MPU, com o fundamento de que
o dispositivo supracitado refere-se excluso, apenas, da previdncia e assistncia social, no
podendo ser feita uma interpretao analgica para excluir, tambm, a sade, tendo em vista que
a Constituio Federal faz uma ntida diferena entre os trs sistemas. Segundo os defensores dessa
tese, se o legislador quisesse excluir as contribuies dos servidores para os fundos de sade, teria
se referido ao Sistema de Seguridade Social, que se compe de sade, previdncia e assistncia
social. A representante da STN reiterou que as excluses da LRF so sempre exaustivas.
A representante do TCU levantou a hiptese de possvel impreciso do legislador complementar
ao utilizar, na alnea c em foco, a expresso contribuio dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdncia e assistncia social. Para fundamentar a sua tese, registrou que,
segundo as disposies do art. 149 da Constituio, apenas a Unio pode instituir contribuies
sociais (que financiam a seguridade social), de interveno no domnio econmico e de
interesse das categorias profissionais ou econmicas, podendo os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios institurem, to somente, contribuio de melhoria (inc. III, art. 145), contribuio
para o custeio do respectivo regime de previdncia de que trata o art. 40 e 1 do art. 149, e
contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica (art. 149-A).
Atentou a representante do TCDF para o fato de que o procedimento de incluso das referidas
receitas apresentaria o risco de inflar artificialmente a receita corrente lquida.
Ao final, prevaleceu a tese da excluso da referida contribuio, em face dos argumentos acima
apresentados.
83

Debate importante ocorreu em relao excluso da anulao de Restos a Pagar do clculo da RCL.
O grupo, por unanimidade, deliberou que o melhor entendimento tcnico que no se contabilize
como receita oramentria as anulaes de restos a pagar. Tal recomendao tcnica dever
ser levada a efeito pela Secretaria do Tesouro Nacional, por meio de normas de contabilizao.
Enquanto houver tal registro, dever ser excludo da base de clculo, tendo em vista tratar-se de
duplicidade no registro das receitas arrecadadas, com fundamento no 3 do art. 2 da LRF.
No foi diferente o debate acerca da possibilidade de excluso das receitas vinculadas, como
as provenientes de recursos de transferncia do Sistema nico de Sade, dos royalties de
Compensaes Financeiras e do Salrio Educao/FNDE do clculo da Receita Corrente Lquida.
Os defensores da tese da excluso dos recursos vinculados e transitrios alegam que, se
considerados esses recursos, os limites ficaro bem superiores capacidade real de endividamento
ou absoro de despesas correntes do ente pblico. Foram citados exemplos de municpios que
comprometem mais de 100% das suas receitas correntes, excludos os recursos oriundos dos
royalties do petrleo, com despesa de pessoal.
A representante da STN defendeu que a concepo da RCL no segue a lgica oramentria,
qual se atrelam as vinculaes. Sua finalidade servir de parmetro ou denominador para
definio e apurao dos limites mximos previstos pela LRF. Os limites, por sua vez, so tetos
para gasto e no autorizam despesas; apenas o oramento autoriza despesas. No tendo a LRF
citado tais receitas vinculadas no rol das excluses possveis, deveriam as mesmas compor a
receita corrente lquida dos respectivos entes.
A representante da STN acrescentou, ainda, que o pleno exerccio das funes dos Tribunais
de Contas transcendia, em muito, a verificao do cumprimento dos limites estabelecidos na
LRF. Assim, a preocupao com o equilbrio fiscal deveria nortear a anlise e as recomendaes
dos tribunais, sem afetar o clculo da RCL, definido taxativamente na lei. Sugeriu que, para
maior transparncia, fosse estudado como evidenciar a utilizao de recursos vinculados nos
demonstrativos da RCL e das metas fiscais.
O entendimento majoritrio foi o de que no h fundamentao jurdica plausvel para a
excluso das receitas vinculadas (royalties, SUS, Salrio Educao do FNDE e Transferncias
Voluntrias) da base de clculo para a Receita Corrente Lquida. Devem ser buscados outros
mecanismos, nas normas gerais de Direito Financeiro, para anlise e demonstrao dos riscos
futuros de desequilbrios nas contas pblicas.
Finalmente, no mbito da Receita Corrente Lquida, tratou-se da possibilidade de incluir a
perda com o Fundeb.
O fundo previsto no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT),
da Constituio Federal, anteriormente denominado Fundef e hoje Fundeb, adota uma
sistemtica prpria para a arrecadao e distribuio dos recursos destinados aos estados
e municpios. As receitas decorrentes do FPE, FPM, ICMS, IPI-exp, ITCMD, IPVA e ITR so
registradas pelos seus valores brutos, independentemente do desconto automtico para
84
o fundo. O recurso, ao ingressar na conta especfica do fundo, gera um novo registro de

receita, acarretando uma dupla contagem, que ser solucionada com lanamentos em
contas retificadoras de receitas.
Doutrina
A redistribuio dos recursos do fundo, por vezes, pode acarretar perda de receita de impostos
de um ente para outro integrante do sistema estadual, quando o valor pago ou retido superior
ao montante recebido. Nesses casos, a diferena a menor ser contabilizada como despesa
efetiva na manuteno e desenvolvimento do ensino, que, na prtica, aplicada por outro ente
que obtm ganho com a operao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no 1 do art. 2, determina que sejam computados no clculo
da receita corrente lquida os valores pagos e recebidos em decorrncia do fundo previsto no
art. 60 do ADCT. O que ocorre, na prtica, a no reduo do valor integralmente pago ao
fundo, aumentando a RCL.
O grupo entendeu, com exceo da absteno dos Tribunais de Contas dos Estados de Santa
Catarina e Rio Grande do Sul e do voto contrrio do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo,
que deve ser deduzida toda a parte contribuda ou paga para o Fundeb no clculo da receita
corrente lquida, em atendimento ao disposto nos 1 e 3 do art. 2 da LRF.
3.3 Assuno de obrigao no final de mandato (art. 42 da LRF)

As discusses giraram em torno das expresses abaixo assinaladas, da redao do art. 42 da LRF:
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a
serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade
de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados
os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio.
Eis as concluses:
3.3.1 Obrigao de despesa: ocorre por ocasio da celebrao, aditamento ou prorrogao de
contrato ou congnere.
3.3.2 Contrada a obrigao de despesa: formalizao do contrato ou congnere ou seu
aditamento ou prorrogao.
3.3.3 Cumprida integralmente: obrigao de despesa contrada, realizada e paga nos dois
ltimos quadrimestres do mandato (empenho, liquidao e pagamento).
3.3.4 Parcelas a serem pagas no exerccio seguinte: no cumprida integralmente e de
competncia do exerccio corrente (devem ser inscritas em Restos a Pagar).
85

3.3.5 Despesas compromissadas: despesas de competncia do exerccio em que se est

realizando a apurao. A ttulo de exemplo, citam-se: servios de natureza continuada de
competncia do exerccio; obras, conforme cronograma fsico-financeiro; bens entregues ou
a entregar at o final do exerccio; pessoal e encargos de competncia do exerccio; Restos a
Pagar de anos anteriores, cujas obrigaes subsistam.
Adicionalmente, concluiu-se:
3.3.6 Em caso de vacncia do titular do Executivo para concorrer a novo mandato eletivo, a
contagem dos dois ltimos quadrimestres ser iniciada em 1 de maio. Caso o final do mandato
no coincida com o ano civil, sero considerados os ltimos oito meses de mandato.
3.3.7 A existncia de responsabilidade solidria nas substituies por vacncia somente poder
ser definida quando do exame do caso concreto.
3.3.8 Despesas compromissadas devero ser inscritas em Restos a Pagar independentemente
da disponibilidade de caixa.
3.3.9 Obrigao de despesa diferente de obrigao de pagamento; a primeira ocorre com
a celebrao, aditamento ou prorrogao de contrato ou congnere e a segunda decorre da
liquidao da despesa.
3.3.10 Na obteno da disponibilidade de caixa em final de mandato dos demais Poderes e
rgos, dever ser efetuada a comparao dos Restos a Pagar com as disponibilidades de caixa,
considerando, em cada caso, o cumprimento da programao financeira pelo Poder Executivo.
3.3.11 As obrigaes no escrituradas (no empenhadas) devem ser consideradas na verificao
do cumprimento do art. 42.
3.3.12 Na apurao das disponibilidades financeiras/obrigaes, devem ser segregados os
recursos vinculados.
3.3.13 Precatrios no pagos sero inscritos em Restos a Pagar, seguindo a regra do pargrafo
nico do precitado art. 42.
3.3.14 O art. 42 faz referncia disponibilidade de caixa, no estando includos, portanto, os
haveres financeiros.
3.3.15 A apurao da disponibilidade de caixa deve segregar os recursos vinculados. H
casos, como os contratos de repasse, em que o ente contrai obrigao de despesa que
no de sua responsabilidade direta, o que deve ser mitigado no exame do cumprimento
desse dispositivo.
3.3.16 No constitui entendimento unnime dos TCs, representados na reunio, que o
descumprimento isolado do art. 42 motivo suficiente para rejeio das contas anuais dos
titulares de Poderes e rgos de que trata o art. 20 da LRF.
86
3.4 Realizao das audincias pblicas de que tratam os arts. 9e 48 da LRF:

O tema das audincias pblicas tem incurso direta no princpio constitucional da democracia
participativa, corolrio do art. 1, pargrafo nico da Carta Fundamental, que orienta toda
uma formulao de polticas pblicas11 voltadas para a obteno de legitimidade democrtica.
O tema cognato ao da transparncia e nsito ao conceito de gesto fiscal responsvel
e compe um dos pilares estruturantes ou fundamentais da norma fiscal, revelando sua
essencialidade. Nesse compasso de idias, encontramos o pensamento do ministro Gilmar
Mendes (2001, p. 334), para quem:
Doutrina
O princpio da transparncia ou clareza foi estabelecido pela Constituio

de 1988 como pedra de toque do Direito Financeiro. Poderia ser considerado
mesmo um princpio constitucional vinculado ideia de segurana oramentria.
Nesse sentido, a ideia de transparncia possui a importante funo de fornecer
subsdios para o debate acerca das finanas pblicas, o que permite uma maior
fiscalizao das contas pblicas por parte dos rgos competentes e, mais
amplamente, da prpria sociedade.
Os participantes do IV Frum do Promoex ressaltaram a importncia das audincias pblicas12 e

da divulgao de seus temas e concluses, tempestivamente, para o conhecimento de todos. O
portal dos Tribunais de Contas dever divulgar a data da realizao, o meio de divulgao e o
tema a ser tratado nas referidas audincias pblicas.
3.5 Emenda Constitucional n. 25: metodologia de apurao dos limites

Este foi um dos pontos de controle mais importantes no VII Frum do Promoex. Dentre as
diversas concluses obtidas pelos tcnicos dos Tribunais de Contas, destacam-se:
I) Quanto ao limite fixado para o subsdio, concluiu-se que, embora seu referencial seja em
percentual, sua fixao deve expressar um valor monetrio (numrico), no momento de sua
fixao. Essa expresso monetria pode sofrer reajuste apenas por meio da reviso geral anual
prevista constitucionalmente;
11
A literatura incipiente, mas j impressiona pelo dinamismo de sua expanso, impulsionada no apenas pelo compreensvel
anseio de restringir ao necessrio a discricionariedade poltico-administrativa, como de evitar ao mximo os arbtrios cometidos
a pretexto de exerc-la. Mais recentemente, j em 2006, as polticas pblicas foram assunto recorrente do Congresso Internacional de Direito Administrativo, promovido por sua Procuradoria Geral do Municpio do Rio de Janeiro, com a presena de
expositores da Argentina, da Espanha, da Frana, da Itlia e nacionais, ainda que no tenha sido o seu tema central. Na ocasio,
entre os palestrantes brasileiros, mencionaram-nas Vanice Lrio do Valle, ao tratar da flexibilizao do conceito de competncia
luz da solidariedade; Odete Medauar, ao referir-se como a relao entre Estado e Sociedade interfere na sua formulao e
ao fazer uma justa crtica ao sentido distorcido que se tem empregado a expresso entre ns, na linguagem menos rigorosa da
comunicao social; Carlos Ari Sundfeld, ao mencionar a dificuldade de submeter as polticas pblicas no tempo; Ricardo Lobo
Torres, apontando concretamente, no gerenciamento do Fuste, no Brasil, o exemplo gritante de uma poltica pblica escancaradamente descumprida, e Marcos Juruena Villela Souto, ao profligar as polticas pblicas demaggicas e falsas, pois, afinal, no
se vinculam a nenhum valor constitucional e que, por isso, no so nem polticas pblicas nem, muito menos, constitucionalmente eficientes (MOREIRA NETO, 2008, p. 64).
12
Art. 9, 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das
metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente
nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
87

II) No que toca anterioridade da fixao dos subsdios, ponto que sempre preocupou os Tribunais
de Contas, os tcnicos consensaram, para fins de atendimento ao princpio da impessoalidade e
da moralidade pblica, que a anterioridade da fixao do ato remuneratrio deve ser entendida
como sendo anterior ao pleito eleitoral;
III) Relativamente ao subsdio percebido pelo Presidente da Cmara, concluiu-se que o
mesmo no possui vinculao com o subsdio do Presidente da Assemblia Legislativa, podendo
ser diferenciado do subsdio dos demais vereadores. Entretanto, devem ser observados,
rigorosamente, os limites mximos estabelecidos para o subsdio do vereador, definidos no art.
29-A, da Constituio Federal;
IV) Finalmente, em relao percepo de 13 salrio (subsdio) e frias para os agentes
polticos, os tcnicos entenderam, majoritariamente, que os Secretrios Municipais tm direito
a frias e 13, pois, ainda que considerados constitucionalmente como agentes polticos, os
mesmos no exercem cargos eletivos (a exemplo de Prefeito, Vice e Vereadores). Em verdade,
os Secretrios Municipais equiparam-se a ocupantes de cargo em comisso e, assim, exonerveis
ad nutum.13 Portanto, so servidores pblicos e assujeitados a todos os direitos e vantagens
previstos no art. 7, por fora do disposto no art. 39, 3, ambos da Constituio Federal.
4 Educao para a qualidade fiscal

O desenho do mitigado federalismo brasileiro, inclusive o federalismo fiscal, de natureza
centrpeta, concentrador e centralizador, tem dado sinais inequvocos, para os entes subnacionais,
de que a formulao das polticas pblicas dos macroinvestimentos seguir conduzida pelo
modelo cabrestante.
evidente que a Unio gera mais de dois teros da carga tributria nacional, subtraindo,
das famlias e empresas dos Estados e Municpios, parcela substantiva da renda ali gerada,
impossibilitando o autodesenvolvimento desses. No momento em que essa renda migra para
as burras do governo federal, Estados e Municpios tornam-se dependentes do retorno desses
recursos para financiar as demandas locais. A apropriao indbita, no conceito federativo,
gera no apenas dependncia para financiamento, mas tambm insuficincia de recursos
para financiar a capacitao de quadro tcnico prprio, de sorte que a produo dos projetos
estruturais pudesse ser desenvolvida localmente.
Essa debilidade deve ser suprida, em parte, pela compensao da atuao de outros
organismos pblicos que possam auxiliar Estados e Municpios a suprirem a demanda
reprimida por formulao de polticas pblicas, incluindo a o entendimento do que seja
planejamento e a importncia do oramento como instrumento de efetivao e cristalizao
das demandas setoriais.14
88
13
A etimologia da expresso latina consagrada no Direito Administrativo Brasileiro significa, literalmente, a um aceno da cabea,
que modernamente significa que o servidor de recrutamento amplo est sujeito ao afastamento do cargo sem que haja a necessidade de justificao ou motivao do gestor pblico.
14
Veja trecho do documento elaborado pela Secretaria do Conselho Tcnico de Economia e Finanas como subsdio s discusses
da 1a Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios (1940, p. 42): O quadro que acabava de ser visto
no podia ser mais impressionante, nem podia haver para o governo mais chocante revelao: as finanas pblicas sem contabilidade, sem estatsticas; os balanos fictcios e os oramentos elaborados arbitrariamente sobre clculos, que eram simples
conjeturas. Da o arbtrio tributrio; a confuso fiscal; a injustia na arrecadao e at o crime no emprego dos dinheiros pbli-
O modelo proposto de um federalismo cooperativo, no qual todos os agentes participantes

possam distribuir, de forma equitativa, a renda produzida pelo esforo de todos. Esse o conceito
do federalismo dual que reinou nos Estados Unidos, pelo menos at a Grande Depresso, ao
migrar de uma confederao cuja marca substantiva a soberania das unidades parciais.15
Doutrina
O que nos importa a compreenso de que o federalismo contemporneo aja por meio de
propostas de trabalho que possuam intergovernabilidade e a transversalidade de aes, numa
viso de governana na gesto pblica que transcenda ao modelo obtuso de competncias
estanques. Tudo isso sem ameaar o princpio da segregao de funes. A Lei Orgnica do
TCEMG evidencia uma viso estratgica contempornea ao estatuir em seu art. 33: A Escola
de Contas destina-se a promover aes de capacitao e desenvolvimento profissional dos
servidores do Tribunal, bem como difundir conhecimentos aos gestores pblicos, de forma a
contribuir para a efetividade do exerccio do controle externo. Nosso propsito concentrar
a ateno nas imprecises tcnicas e inefetividades em que se transformaram os oramentos
pblicos, com falhas abissais no planejamento, elaborao, discusso, aprovao e controle.
A pretenso sairmos da quimera em que se transformaram os oramentos pblicos no Brasil
para um patamar de aderncia com a realidade. Comungamos com a repulsa de Nbrega (2002,
p. 91), para quem:
No era incomum encontrar em pequenos municpios casos em que a receita
arrecadada no exerccio anterior girava em torno de 5 milhes de reais ao passo
que a proposta oramentria para o ano seguinte previa 60 milhes de reais de
arrecadao. Ora, somente uma grande e extraordinria mudana econmica
na regio poderia chancelar tal nvel de receitas.
Como se pode perceber, os desafios para um salto de qualidade s sero efetivos quando um
vigoroso programa de capacitao continuada16 for paralelamente implantado. E toda essa
revoluo nos traz uma enorme preocupao quanto questo da capacitao. que at hoje
percebemos uma grande deficincia na compreenso dos postulados do Estatuto Nacional
das Licitaes Lei n. 8.666/93, que h dezessete anos vem causando grande aflio, no
entendimento de seus enunciados, a todos os seus operadores. No mesmo sentido nos preocupam
as carncias quanto compreenso conceitual dos diversos pontos de controle da LRF, que h
dez anos mudou o paradigma fiscal brasileiro, sem que, contudo, se fizesse acompanhar de um
vigoroso cumprimento de seus postulados por parte de dezenas de milhares de seus operadores,
isso ocasionado, em larga medida, por um enorme passivo intelectual.
cos. O Cdigo dos Interventores, refletindo este ambiente, determinou a padronizao dos oramentos dos Estados e Municpios.
A lei, entretanto, no pde ser cumprida. Faltava o conhecimento tcnico generalizado para que se enfrentasse um problema
to srio.
15
Para melhor compreenso da migrao do modelo confederalista para o federalista, sugerimos a leitura de O federalista. (JOHN
JAY, Hamilton. BH: Lder, 2003. p. 1.757-1.804).
16
A formao contnua goza, hoje (numerosas pesquisas o confirmam), de um amplo consenso no servio pblico, o que pode ser
considerado como uma evoluo radical em relao situao anterior a 1989, que privilegiava apenas a preparao para os concursos internos. Citamos, entre os fatores que contriburam para esta mudana: o desenvolvimento das estruturas encarregadas
da formao, os recursos financeiros e materiais utilizados, a implicao hierrquica, a evoluo das misses das administraes
e a presso do ambiente profissional. (ALECIAN, 2001, p. 337)
89

Nesse sentido, grande a expectativa que se nutre quanto atuao das Escolas de Governo,17
principalmente as de Contas, posto que a maior parte dos contedos a serem aclarados so de
competncia das Cortes de Contas. Esse o norte pedaggico determinado no art. 39, 2, da
Constituio Federal, que pontifica:
A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a
formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a
participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada,
para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados.
No h dvida quanto ao carter imperativo da capacitao, mas o desafio ainda

complementado com a necessidade de qualificar a capacitao,18 exigindo um srio e eficaz
levantamento das necessidades de treinamento, de forma a se obter o mximo de efetividade
das aes pedaggicas. Todo esse processo deve estar alinhado com indicadores que possam
aferir o desempenho e a adequabilidade do treinamento. evidente tratar-se de uma viso
estratgica integrada inteligncia competitiva de Estado. Nenhum pas do mundo logrou saltar
para o patamar de desenvolvimento sem investimento macio em poltica educacional, recurso
indispensvel para o desenvolvimento organizacional.
Com vistas a atender a essa enorme demanda, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
iniciou um processo no sentido de institucionalizar tal poltica educacional, atravs de sua
Escola de Contas e Capacitao Prof. Pedro Aleixo que, desde 1995, mantm curso regular de
especializao em finanas pblicas.
Com a oferta atual do curso de especializao em Controle Externo e Avaliao da Gesto
Pblica para seu corpo tcnico, o TCEMG busca manter o nvel de exigncia que a sociedade
legitimamente espera da Corte de Contas. Para atender demanda de capacitao de
seus jurisdicionados, a Escola de Contas procede a um levantamento das necessidades de
treinamento, a partir da deteco, no exame dos processos a cargo do TCEMG, das deficincias
de conhecimento tcnico especfico.
De posse desse diagnstico, o TCEMG iniciou, em abril deste ano, um ciclo de encontros tcnicos
nas macrorregionais do Estado de Minas Gerais. O objetivo a ser cumprido nessa primeira etapa
a disseminao do conhecimento especfico em duas reas de grande gravidade na Administrao
Pblica: licitao, mais especificamente nos pontos de dispensa e inexigibilidade, e obras e
servios de engenharia, no que diz respeito contratao e controle da execuo de servios
de engenharia. Os encontros tcnicos do TCEMG com os Municpios19 sero realizados em oito
90
17
A Escola de Contas e Capacitao Prof. Pedro Aleixo integra a Rede de Escolas de Formao de Agentes Pblicos de Minas Gerais
(REAP), cujo objetivo a parceria, cooperao, integrao, horizontalidade e sustentabilidade das aes pedaggicas comuns
entre as Escolas de Governo.
18
Nesse ponto, so pertinentes e sbias as palavras de Paulo Freire (1996, p. 23): Ensinar no transferir conhecimento, contedos, nem formar ao pela qual um sujeito criador d forma, estilo ou alma a um corpo indeciso e acomodado. No h
docncia sem discncia, as duas se explicam e seus sujeitos, apesar das diferenas que os conotam, no se reduzem condio
de objeto um do outro. Quem ensina aprende ao ensinar e quem aprende ensina ao aprender. Quem ensina, ensina alguma coisa
a algum. Por isso que, do ponto de vista gramatical, o verbo ensinar um verbo transitivo-relativo.
19
A programao completa da ao pedaggica acessvel atravs do endereo eletrnico: <http://www.tce.mg.gov.br/EncontroTecnico/index.shtml>.
macrorregies do Estado de Minas Gerais, com incio na cidade de Uberaba, em 15/04/2010, e

trmino em Belo Horizonte, no dia 17/06/2010.
Em sequncia, ser realizado, entre os dias 15 e 17 de setembro deste ano, a intitulada Semana de
Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas para os Estados e Municpios,
que visa capacitao de 1.250 servidores pblicos do Estado, em 21 oficinas tcnicas, cuja pedagogia
integralmente da Escola de Administrao Fazendria (Esaf), ligada ao Ministrio da Fazenda,
que possui um escopo pedaggico focado na disseminao do conhecimento fundamental das
finanas pblicas. Seu objetivo primordial capacitar, aperfeioar e gerar conhecimentos relativos
aos instrumentos de planejamento, gesto oramentria, financeira e contabilidade pblica, no
mbito da Administrao Pblica estadual e municipal, por meio de discusso e disseminao dos
aspectos mais relevantes dos temas expostos. O projeto se justifica nos termos do art. 33 da Lei
Complementar n. 102/2008 Lei Orgnica do TCEMG , que determina o desenvolvimento de
aes pedaggicas para atender aos gestores pblicos do Estado de Minas Gerais.
Doutrina
Instituda em 1994, a pioneira Escola de Contas e Capacitao Prof. Pedro Aleixo,20 do TCEMG, tem
uma grande misso pedaggica a cumprir e no desconhece que o cenrio que se descortina trar
ainda mais demandas e responsabilidades no aprimoramento do conhecimento dos servidores
pblicos. Afinal, no h servio pblico de qualidade sem servidor pblico qualificado. Sabendo que
o processo de capacitao contnuo e inexorvel, coloca-se o desafio da capacitao igualmente
permanente, de sorte a no ocorrer soluo de continuidade nessa importante prestao de
servios. Como diz o ditado chins, no importa se o gato preto ou branco, desde que agarre
o rato, pois o que se espera que, diante da maiscula realidade de nosso Estado, a maior
comunidade municipal do pas, o TCEMG seja capaz de continuar cumprindo suas competncias
constitucionais e gerando plusvalia sobre os elementos tangveis da sua prestao de servios.
5 Responsabilidade com qualidade fiscal Projeto de Lei do Senado

(PLS) n. 229/09
Medidas de grande impacto, voltadas para a qualidade da gesto fiscal, encontram-se em fase
final de regulao pelo Congresso Nacional. Trata-se do PLS n. 229/09 que, intitulado de Lei de
Qualidade Fiscal, ser um importante marco regulatrio, que ir adensar a sua coirm a Lei
de Responsabilidade Fiscal e regular temas de grande relevo para a Administrao Pblica,
fixando balizas temporais para a elaborao, discusso e sano da trindade oramentria e
criando critrios mais rgidos para alterao dos oramentos.
H uma clara pretenso de se migrar para um oramento calado numa classificao por programas
mais vigorosa, de sorte a cumprir, na exata medida, o que se espera dessa importante pea de
planejamento. A gesto administrativa ter foco em ao estratgica e operacional, alterando
de forma substantiva os parmetros para escriturao dos registros contbeis, com nfase no
patrimnio, e incentivando a participao popular como condio de validade para a legitimao
do planejamento. Prope, ainda, uma srie de alteraes na LRF, dentre elas, o estabelecimento
de critrios de desempenho com foco em resultados para todo o pessoal do servio pblico.
20
Instituda pela Resoluo n. 05/1994 e alterada pela Resoluo n. 03/1996.
91

Com o objetivo de aclarar os inmeros instrumentos de planejamento, gesto, controle e

alteraes propostas na Lei de Responsabilidade Fiscal, foi realizado em So Paulo, entre os dias
22 e 24 de maro de 2010, o Seminrio do Promoex destinado a debater o substitutivo ao Projeto
de Lei do Senado n. 229/09 e apresentar propostas Atricon e ao IRB para o aperfeioamento
do controle externo.
Tais propostas originaram-se de trabalhos em grupo, que estabeleceram sugestes consolidadas
acerca das inovaes propostas pelo substitutivo. As sugestes podero nortear a atuao de
ambas as instituies no processo de tramitao do projeto no Congresso Nacional.
Dentre as sugestes apresentadas, destacamos as seguintes, consignadas nos relatrios dos
grupos de trabalho:
GRUPO 1:
Ponto que merece ser salientado, a nosso ver, porquanto atinge diretamente
questo da mais alta relevncia para os TCs, diz respeito ao apontamento
lanado no art. 1, 2, do PLS n. 229, relativo ao indevido atrelamento do
Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, notadamente para fins de limite
de gasto com pessoal. Referido ponto foi bastante discutido por ocasio dos
debates e, unanimidade, entendeu-se que os Tribunais de Contas, tal como o
Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, precisam ser tratados como rgos
autnomos que so, por fora de preceito constitucional.
GRUPO 2:
O grupo discutiu, no Seminrio, os arts. 84 a 127 do referido PLS. Das discusses

do grupo, ficou claro que a Lei de Qualidade Fiscal como um todo vai exigir
dos Tribunais de Contas aes no sentido de oferecer aos jurisdicionados
capacitao para a aplicao da referida Lei, como tambm treinamento
interno e alteraes nos procedimentos de fiscalizao. Vai exigir tambm,
principalmente dos Tribunais que ainda no possuem, a criao de sistemas de
captura de informaes e, dos que j possuem, modificaes nos seus sistemas,
para adequao s exigncias da nova lei.
De toda forma, apresentamos a seguir alguns pontos relevantes discutidos pelo
grupo 02, com referncia aos arts. 84 a 127 do PLS n. 229/09:
1) Art. 107-108 e 112 Contabilidade com nfase no Patrimnio e aplicao
das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico Vai exigir
dos Tribunais alterao dos sistemas de captura de dados para adequar nova
proposta contbil;
2) Art. 113 Demonstraes Contbeis Os Tribunais que solicitam as
prestaes de contas dos entes pblicos com base no art. 101 da Lei n. 4.320/64
devem alterar as suas legislaes e definir a nova formatao das prestaes
de contas;
3) Art. 122-123 A redao inicial atribui competncias ao Poder Legislativo
que so exclusivas dos Tribunais de Contas, j definidas na Constituio Federal.
92
O grupo sugeriu alteraes no sentido de assegurar, nessa Lei, as competncias

exclusivas dos Tribunais de Contas definidas na Constituio Federal.
4) Art. 124 Texto inicial estabelece a criao de ouvidorias para receber
reclamaes e denncias contra membros ou rgos dos Tribunais de Contas.
O grupo entendeu que o rgo responsvel para apurar denncias sobre
o Tribunal poderia ser o Conselho dos Tribunais de Contas e, alm deste, o
prprio Controle Interno estabelecido no art. 120, 2, que, em suas funes,
j estabelece a ouvidoria.
GRUPO 3:
Doutrina
Em relao ao art. 133, foi proposta a excluso do termo a totalidade das

dotaes do rgo administrativo, por abrir a possibilidade de o gestor incluir
e considerar, na sua aplicao mnima em sade, toda e qualquer despesa que
julgar conveniente, independente desta se caracterizar de fato como aplicao
em sade. Somente as contribuies patronais so reflexos das despesas com
pessoal ativo.
Em relao ao art. 72-A, concluiu-se que a exceo prejudicaria os objetivos
almejados pelo legislador ao aprovar a LRF.
Em boa parte dos municpios, as Secretarias de Educao, Sade e Assistncia
Social so as mais importantes para a Administrao, pois representam as
funes bsicas destes entes junto s suas populaes.
Exatamente por apresentarem essa caracterstica, suas folhas de pagamento
so constantemente infladas com o maior nmero possvel de admisses (em
sua maioria irregulares, por no serem precedidas de concurso pblico),
notadamente em perodo eleitoral ou em incio de mandato de novo gestor,
permanecendo nessa condio ao longo do mandato.
Ao se admitir, hoje, a excluso de receitas e despesas de pessoal do Fundeb,
amanh receitas e despesas com pessoal da Sade, em seguida receitas
e despesas com pessoal da Assistncia Social, posto que so custeadas com
recursos provenientes de repasses, estar-se-ia premiando o mau gestor, que no
teria sequer a limitao dos gastos com pessoal para promover as admisses
que julgue convenientes.
Ademais, o objetivo do estabelecimento dos limites de despesa com pessoal
pela LRF foi justamente frear o uso eleitoreiro dos recursos pblicos atravs
da Folha de Pessoal, bem como garantir a possibilidade de desenvolvimento de
aes nas demais reas da Administrao.
O ambiente de criao dessa nova norma fiscal tem os seguintes fundamentos:

Inexistncia de lei complementar para regulamentar o art. 165, 9, da Constituio
Federal;
Inexistncia de segurana jurdica nas Portarias da SOF e STN;
93

A LRF visa ao equilbrio fiscal permanente e a regras proibitivas de conduta;

A LQF visa formar uma nova gerao de regras macrofiscais com garantia de qualidade do gasto
pblico, orientando toda a gesto pblica, do planejamento ao controle, para resultados.
Todos esses seminrios se fazem necessrios com vistas a uniformizar os procedimentos e a
iniciar uma autntica revoluo copernicana no setor pblico. O que se pretende num ambiente
democrtico a existncia do Estado necessrio. Nem mnimo, nem mximo. Muito menos o
Estado accountable. Controle bom aquele capaz de incluir todos os demais e ser efetivo. Para
isso, pouco importa o ttulo impactante ou uso de estrangeirismos como policy, governance,
accoutability, responsive (...) Para aferir os requisitos mnimos de qualidade do controle, ancorado
num ambiente democrtico e republicano, basta que seja efetivo. Sem rodeios. Simples assim!
6 Consideraes finais
De todo esse grande esforo que vem sendo empreendido pela Atricon e o IRB, na busca da
harmonizao conceitual para tantos pontos de controle da Lei de Responsabilidade Fiscal, o
mais importante efeito a segurana jurdica proporcionada. Sem dvida, a falta de uma unidade
conceitual a percorrer as deliberaes dos Tribunais de Contas gera insegurana em todos os
atores assujeitados s decises dessa instituio. Incluem-se a os nossos jurisdicionados,
Poderes constitucionais, procuradorias, defensorias, pesquisadores e estudiosos da rea
de controle pblico, cujas aes nessa seara dependem diretamente de uma harmonia
conceitual que agora vem se tornando realidade. a consagrao da tridimensionalidade do
princpio constitucional da eficincia pblica: eficcia da ao gerencial, economia gerada
na uniformidade deliberatria e efetividade, gerao de um produto a que toda sociedade
brasileira tem o direito.
Entretanto, j se faz tarde o despertar da gesto pblica para um modelo gerencial no qual
se possa pensar fora da caixa, ou seja, fora de parmetros ou paradigmas gerenciais pensados
dentro da rigidez cartesiana. Em plena era do conhecimento no podemos mais nos aprisionar aos
grilhes dos modelos mentais de ontem. Assim como a economia evoluiu para o setor quinrio, com
a demanda por trabalhadores altamente criativos, a gesto pblica precisa inovar para melhor
atender o cidado e encontrar novos patamares de convivncia entre a sociedade e o Poder
Pblico. Sim, possvel melhorar, e muito, nossos parmetros de oferta de servios sociedade,
mesmo dentro das balizas constitucionais e infraconstitucionais que orientam a nossa ao.
Um exemplo recente da ao quintessencial de inovao na esfera do controle pblico foi
formulada pelo Tribunal de Contas da Unio ao implantar a Rede de Controle da Gesto
Pblica. Ela visa aprimorar o diagnstico e o combate corrupo no pas, atravs de parceria
com a Advocacia-Geral da Unio, a Polcia Federal e, em breve, com a Controladoria-Geral
da Unio. Um ponto importante da rede a uniformizao de conhecimentos, que passa pelo
treinamento e padronizao de procedimentos dos rgos para que possamos falar a mesma
linguagem ou pelo menos uma linguagem parecida, explica Paulo Wiechers, Secretrio-Geral de
Controle Externo do TCU. Para implantar processos inovadores no necessrio malabarismos,
mas viso estratgica para resultados e uma opo poltica pela efetividade.
94
Retornamos aqui, para concluir, aos processos de capacitao como meio de obteno de
conhecimentos necessrios s transformaes exigidas. Dentre as mais importantes, destacam-se
as aes de capacitao do corpo tcnico, quer das Cortes de Contas quer de seus jurisdicionados,
com programas de treinamento que se traduzem em oferta de suprimento do conhecimento tcnico
especfico, com oportunidade para que a prestao de servios de controle e gesto pblica possa
ser ofertada com a qualidade esperada, a partir de um modelo de gesto institucional.
Doutrina
Mas uma advertncia se impe na seara da capacitao e foi a sapincia mineiriana de Fernando
Sabino que melhor a refletiu ao anunciar que Democracia oportunizar a todos o mesmo ponto
de partida. Quanto ao ponto de chegada, depende de cada um. Ao final, conclui:
De tudo ficaram trs coisas...
A certeza de que estamos comeando...
A certeza de que preciso continuar...
A certeza de que podemos ser interrompidos
antes de terminar...
Faamos da interrupo um caminho novo...
Da queda, um passo de dana...
Do medo, uma escada...
Do sonho, uma ponte...
Da procura, um encontro!21
assim que os Tribunais de Contas devem se alinhar com os reclamos de cidadania da sociedade
brasileira contempornea. Dez anos depois evidente que sobra idealidade e ainda falta
efetividade, mas nutrimos grande esperana de que dias melhores viro.
Referncias
ALECIAN, Sergei; FOUCHER, Dominique. Guia de gerenciamento no setor pblico. Prefcio de
Marc Cabane. Traduo de Mrcia Cavalcanti. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: ENAP, 2001.
ASSOCIAO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL (Atricon). Publicaes.
Disponvel
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DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. So Paulo: Saraiva, 2002.
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal: aspectos
polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2006.
21
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95

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10 Anos Da Lei de Responsabilidade Fiscal

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revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais

abril | maio | junho 2010 | v. 75 n. 2 ano XXVIII