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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
Perspectivas urbanas
Temas crticos en polticas
de suelo en Amrica Latina
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
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ste CD-ROM incluye los contenidos completos del libro Perspectivas urbanas: Temas
crticos en polticas de suelo en Amrica Latina de 2007, con 63 artculos de Land Lines
sobre temas de Amrica Latina escritos entre 1994 y 2005. A ellos se agregan ahora
22 artculos no incluidos en el volumen original. Diecisis de ellos fueron publicados despus de
2005, fecha lmite para la edicin original, y otros seis datan de antes, pero no fueron incluidos en
el libro y se publican por primera vez en esta edicin. El conjunto de estos artculos, agrupados en
el Captulo 7 bajo el tema Impactos y evaluacin de las polticas de suelo, han sido organizados en
secciones temticas siguiendo la estructura del libro original.
En la ltima fase de preparacin de esta publicacin, el continente latinoamericano y el mundo
fueron impactados por los terremotos en Hait y Chile.Ambas naciones enfrentan desafos inmensos,
tanto a nivel de pas como en las localidades urbanas. Evidentemente, los desastres naturales no
son slo naturales. Revelan nuestra incapacidad para respetar los lmites de la geografa. En la
bsqueda de la harmona entre hombre y naturaleza, la definicin de polticas puede cumplir
un papel fundamental. Los recientes incidentes deben inspirar una reflexin y compromiso de
desarrollar las mejores polticas y decisiones urbanas posibles, para que la influencia que ejercemos
sobre las ciudades sea la ms adecuada.
El Programa para Amrica Latina y el Caribe expresa su sincero pesar, solidaridad y compromiso
con los pueblos haitiano y chileno.
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
Contenidos
Prlogo: Ann LeRoyer
Agradecimientos
Introduccin: Martim O. Smolka y Laura Mullahy
TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DE LAS POLTICAS DE SUELO
Introduccin: Antonio Azuela
1.1 Declaracin de Buenos Aires
1.2 Ciudades-regin: en bsqueda de puntos de coincidencia
1.3 Los mercados de suelo en Amrica Latina
1.4 La poltica del suelo en Amrica Latina
1.5 Monitoreo del suelo urbano y de los mercados de construccin
1.6 Poltica de tierras urbanas en El Salvador
1.7 Pasado, presente y futuro en Cuba
1.8 Perspectivas polticas comparativas de la reforma del mercado de la tierra urbana
1.9 Una dcada de cambios: retrospectiva del Programa para Amrica Latina y el Caribe
1.10 Respuestas urbanas a las dcadas perdidas
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IMPUESTOSALAPROPIEDAD
Introduccin: Carlos Morales Schechinger
Hacia un sistema de tributacin inmobiliaria de mayor eficacia en Amrica Latina
Desafos que enfrenta el sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria en
Porto Alegre, Brasil
Uso del impuesto a la propiedad para recuperar plusvalas: estudio de un caso
prctico en Brasil
Mexicali: triunfo de una reforma al sistema fiscal sobre la propiedad inmobiliaria
Tributacin municipal en San Salvador
Catastros en Amrica Latina: logros y problemas sin resolver
El catastro de Bogot: ejemplo de un catastro multifinalitario
Una evaluacin del catastro de Bogot
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RECUPERACINDEPLUSVALAS
Introduccin: Mara Mercedes Maldonado
4.1 Valorizacin y recuperacin de las inversiones pblicas
4.2 Nueva ley colombiana implementa la recuperacin de plusvalas
4.3 La recuperacin de plusvalas socialmente creadas en Colombia
4.4 Instrumentos reguladores y fiscales para la recuperacin de plusvalas:
el caso de Santo Andr
4.5 Gestin pblica de tierras: la experiencia de Brasilia
4.6 Movilizacin de plusvalas para suministrar tierra urbanizada a los sectores pobres
4.7 Desafos para implementar la participacin en plusvalas en Colombia
4.8 Reformulacin de las polticas de recuperacin de plusvalas en Amrica Latina
4.9 Lecciones aprendidas de la experiencia de Amrica Latina con la recuperacin de
plusvalas
4.10 El debate sobre la recuperacin de plusvalas en Amrica Latina
4.11 Las plusvalas en beneficio de los pobres: el proyecto Usme en Bogot, Colombia
4.12 La vista desde el sector privado de Colombia
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
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PARTICIPACINYGESTINPBLICA
Introduccin: Claudio Acioly
En bsqueda del orden territorial
Educacin de base para las comunidades latinoamericanas
Presupuesto participativo y polticas de poderes en Porto Alegre
Construccin de consenso civil en El Salvador
Planificacin y preservacin participativas en La Habana: Entrevista a Mario Coyula
Gestin de recursos del suelo en Amrica Latina
Reconcebir la ciudad: una nueva perspectiva de las polticas de asentamientos
humanos en Amrica Latina
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Tendencias y perspectivas
7.1.1 Entender los mercados inmobiliarios que no existen: el desafo de Cuba
7.1.2 Reforma de la poltica habitacional: una perspectiva global
7.1.3 Poltica de financiamiento de la vivienda en Chile: los ltimos 30 aos
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NDICESYAUTORES
ndice por autor
ndice por fecha
Sobre los autores
Sobre el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo
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Prlogo
Ann LeRoyer
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
as polticas de uso y tributacin del suelo han sido el tema central de muchos retos y
experimentos en Amrica Latina durante varias dcadas, si no siglos. En el contexto de
cambios extraordinarios en las realidades polticas, econmicas y sociales de la regin
durante los ltimos 15 aos, el Instituto Lincoln ha orientado su inters especialmente hacia la
investigacin, oportunidades educativas y diseminacin de informacin en materias del suelo y de
tributacin.
El Programa para Amrica Latina y el Caribe se estableci en 1993 despus de varios aos de
trabajos preliminares en la regin. Tras el nombramiento de Martim Smolka como Senior Fellow
y director en 1996, el enfoque del programa se intensific en temas especficos desarrollados
en colaboracin con una amplia gama de asociados comprometidos tales como acadmicos,
funcionarios pblicos y otros expertos. El programa estratgico del Instituto est formado por las
siguientes cinco redes temticas: Recuperacin de plusvalas urbanas, Mercados de suelo urbanos,
Impuestos a la propiedad inmobiliaria, Grandes proyectos urbanos de desarrollo y Mercados de
suelo informales y regularizacin de asentamientos.
El crecimiento de este programa puede atribuirse a la confluencia de varios factores importantes
relacionados con el cambiante panorama socioeconmico de Amrica Latina y sus correspondientes
repercusiones en el estudio de la poltica del suelo. La meta del Instituto ha sido, ms que tomar
partidos, trabajar con una diversidad de colegas latinoamericanos a fin de mejorar el entendimiento
de la naturaleza y ramificaciones de los temas en discusin.
Desde 1995 he tenido la inmensa satisfaccin de desempearme como editora de Land Lines
y observar la evolucin y crecimiento del Programa para Amrica Latina hacia el cumplimiento
de dichas metas y desafos. Martim Smolka ha sido un entusiasta promotor de oportunidades de
investigacin, casos de estudio y cursos que se han convertido en los elementos centrales del
programa, y Land Lines ha tenido una funcin primordial en la diseminacin de la informacin. Esta
publicacin informativa, inicialmente una breve publicacin quincenal, se ampli en contenido y se
convirti en una revista trimestral a partir de enero de 2002.
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La coleccin traducida de artculos selectos de Land Lines publicados entre los aos 1995 y
2005, disponible en el sitio web del Instituto Lincoln, ha aumentado el acceso a dichos informes
de investigacin y otros materiales a un nmero an mayor de lectores hispanohablantes. En la
presente publicacin se reorganizaron las selecciones en seis temas principales (en vez de en orden
cronolgico), con una introduccin a cada captulo temtico escrita por uno de los miembros
del cuerpo docente del Instituto. La coleccin de artculos dentro de cada seccin demuestra la
evolucin de ideas a lo largo del tiempo y ofrece los puntos de vista de una variedad de autores
que comparten inquietudes sobre temas afines. Los artculos reflejan el avance del debate sobre
polticas del suelo en la regin, como tambin los cambios del Programa para Amrica Latina y el
Caribe.
Mucho me complace que estos artculos escritos por importantes investigadores y funcionarios
pblicos latinoamericanos e internacionales puedan llegar a una audiencia mayor a travs de la
publicacin de este compendio. Las investigaciones futuras continuarn publicndose tanto en las
versiones impresas como en lnea de Land Lines, y muchos artculos estn disponibles en ingls y
espaol en nuestro sitio web.
Conforme el Instituto trabaja para lograr sus metas de integrar la teora y la prctica a fin de
mejorar las polticas de suelo y ofrecer un foro independiente para la discusin de las fuerzas
multidisciplinarias que dan forma a la poltica pblica, Land Lines continuar desempeando una
importante funcin para diseminar dicha informacin a lo largo y ancho de Amrica Latina y de
otras partes del mundo.
Ann LeRoyer
Editora senior, Land Lines
Lincoln Institute of Land Policy
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
Agradecimientos
Queremos expresar nuestro profundo agradecimiento a las numerosas
personas que de una u otra manera contribuyeron a hacer realidad este libro:
A H. James Brown, anterior presidente del Instituto Lincoln, y a Gregory K.
Ingram, actual presidente del Instituto, por su apoyo a este proyecto y al trabajo
del Programa para Amrica Latina y el Caribe.
A los autores de cada uno de los artculos; esperamos que ellos vean esta
publicacin como una forma de ampliar la difusin de su trabajo e ideas. En
especial, a los autores de las introducciones a los seis captulos temticos por
su capacidad de sntesis de las ideas clave de cada conjunto de artculos.
A Luis Valenzuela y Sylvia Valenzuela Giesen, por su dedicada labor de diseo
y apoyo editorial e incontables y valiosos aportes a cada etapa de la produccin
de este libro.Y a Robyn Salbo, por su compromiso con el proyecto del diseo
y produccin de la versin en CD-ROM y por el espritu positivo que ella
contribuy al mismo.
A Ann LeRoyer, por trabajar codo a codo en la gestin de este proyecto y por
ser tan entusiasta promotora de la presencia de contenidos latinoamericanos en
Land Lines, as como por su trabajo de edicin en la versin original de cada
uno de estos artculos.
Finalmente, a Mariflor Salas y David Gerratt, por su atencin y especial
cuidado en sus respectivos aportes a las fases finales de produccin del libro.
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Introduccin
Martim O. Smolka y Laura Mullahy
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
l presente tomo rene una coleccin de artculos escritos durante los ltimos 13 aos
sobre un conjunto de polticas del suelo pertinentes a los pases latinoamericanos en los
que ha trabajado el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Todos estos artculos, publicados
originalmente en ingls en la revista Land Lines del Instituto, versan sobre materias estudiadas en
los programas de capacitacin, investigacin y otros programas desarrollados por el Programa para
Amrica Latina y el Caribe.
Esta introduccin presenta una visin general de asuntos cruciales sobre polticas del suelo
tomados de las experiencias del Instituto en la regin, y cada uno de los seis captulos siguientes
incluye un ensayo de introduccin que resalta los artculos all contenidos. Los seis captulos
reflejan las reas principales en las que ha concentrado sus esfuerzos el Programa para Amrica
Latina y el Caribe: tendencias y perspectivas en mercados de suelo; mercados de suelo informales y
regularizacin de tenencia; tributacin inmobiliaria; recuperacin de plusvalas; planificacin y uso
del suelo; y poltica y participacin pblicas. Junto con los artculos que comprenden cada captulo,
estos temas presentan una oportunidad para explorar las similitudes y diferencias que coexisten
hoy en da en el ordenamiento territorial y en las polticas tributarias de Amrica Latina.
Al reunir estos textos no se pretende hacer una cobertura exhaustiva de la poltica del suelo y la
geografa. No todos los temas son igual de pertinentes en todos los pases, ni todos los pases estn
representados por igual en cada uno de los temas tratados. Esta coleccin ofrece, no obstante, un
amplio espectro de ideas crticas y originales sobre asuntos de poltica del suelo.
Una vez dicho esto, surge una duda inmediata referente a la generalidad y pertinencia de las
lecciones que se saquen de esta coleccin para entender la poltica del suelo en una regin tan
diversa. Cualquier referencia que describa a Amrica Latina como una sola entidad homognea con
problemas comunes de poltica de suelo, est equivocada. Adems, los retos en materia de suelo que
enfrentan las grandes reas metropolitanas son de una naturaleza completamente diferente a los de
las ciudades pequeas que operan como comunidades dormitorio para trabajadores rurales.
De forma similar, en distintos pases se pueden encontrar muchos matices en la forma de
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sus instituciones de poltica del suelo, a saber: en la regulacin de derechos de ttulos de propiedad;
derechos privados sobre plusvalas del suelo atribuidas a una accin urbanstica pblica; los
lmites para asociaciones pblico-privadas sobre operaciones urbanas grandes y complejas; o
incluso en los requisitos aplicados a la formalizacin de transacciones de propiedades. Si bien
todas estas diferencias geogrficas e institucionales plantean riesgos metodolgicos considerables
y retos formidables, tambin proporcionan un terreno frtil para un prometedor anlisis de
polticas de suelo.
COMPARACIONES GEOGRFICAS E INSTITUCIONALES:
UNA HERRAMIENTA DE APRENDIZAJE
Hay mucho que aprender de las distintas manifestaciones de mercados del suelo y de atributos
de polticas del suelo en pases o jurisdicciones con estructuras sociopolticas y econmicas
aparentemente similares que producen distintos resultados. Considrese, por ejemplo, la
evidencia de municipios con similares poblaciones, rentas per cpita y bases econmicas, pero con
rendimientos de tributacin inmobiliaria notablemente distintos. Dichos casos ilustran la forma
en que la voluntad poltica puede influir en el rendimiento, tanto como pueden hacerlo factores
administrativos tales como los recursos tcnicos y humanos.
Tambin se pueden sacar conclusiones de las similitudes de otros fenmenos relacionados
con el suelo observados en pases o jurisdicciones con estructuras institucionales aparentemente
caractersticas. Por ejemplo, a pesar de las restricciones impuestas por la peculiaridad del sistema
de ejido en la expansin del suelo urbano en Mxico, la aparicin de ocupaciones de bajos ingresos
en las afueras de la Ciudad de Mxico es prcticamente igual a la de los alrededores de So Paulo
y otras megaciudades. La presencia ubicua de barriadas pobres y asentamientos irregulares, y su
parecido fsico en las reas de reciente expansin de la mayora de las ciudades latinoamericanas
sea cual sea su tamao y posicin funcional en el sistema urbano del pas sugiere ciertamente
determinantes estructurales poderosos (y probablemente comunes) en el funcionamiento de los
mercados del suelo urbano.
Se pueden tambin sacar conclusiones reveladoras sobre la influencia de los procesos sociales
y de mercado en el sostenimiento de polticas del suelo cuando se comparan, por ejemplo, las
tendencias de segregacin social espacial que muestran pases tan radicalmente diferentes como
Cuba y Chile. Su rasgo comn es su experiencia con regmenes autoritarios. En el mbito de la
planificacin urbana, por ejemplo, Cuba suprimi los mercados del suelo, pero la integracin
forzada (asignacin de familias segn la necesidad) qued relegada ante los intercambios de
viviendas clandestinos impulsados por el mercado (las permutas). En Chile, la segregacin forzada
diseada originalmente para corregir la acumulacin de presuntas distorsiones del mercado
dio lugar a fuertes movimientos sociales que protestaban la inercia integrada de un mercado,
por otra parte exitoso, impulsado por el sistema de documentos probatorios de viviendas. Los
resultados originalmente previstos demostraron ser inestables en ambos casos, lo que pone en
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Pe r s p e c t i va s u r b a n a s
evidencia las consecuencias de no tener en cuenta los aspectos sociales de los mercados del suelo.
Algunos observadores disputan esta idea de que se pueden sacar conclusiones comparando
experiencias a lo largo y ancho de la regin. Segn nuestra experiencia, en cualquier ciudad que
hemos visitado hemos odo argumentos apasionados que aseveran que los mercados del suelo
urbano y las pautas de ordenamiento territorial son absolutamente nicos, que los precios del
suelo estn subiendo como en ningn otro lugar del mundo, y que las personas locales interesadas
en los mercados del suelo tienen motivos ilgicos, e incluso cuestionables, para sus acciones; en
pocas palabras, todos estn convencidos de la singularidad de los asuntos del suelo en su pas,
ciudad o distrito. No es raro toparse con mensajes en el sentido de que la realidad le gana a la
teora. No haypuntos de coincidenciani razones para generalizar, ya que cualquier afirmacin de
pertinencia est circunscrita a lecciones individuales de experiencia local acumulada. Cada caso es
un mundo.
Tras 13 aos de actividad en Amrica Latina relacionndonos con agencias y funcionarios
pblicos, participando en seminarios acadmicos, promocionando la investigacin y produciendo
publicaciones, nos quedamos con una sensacin apremiante de dja vu al or estas declaraciones. Los
mercados de suelo urbano de Amrica Latina parecen verse afectados por fuerzas macroestructurales
definitivas que, en la mayora de los pases, han engendrado precios muy altos por suelo servido,
una informalidad persistente y notable, una fuerte diferenciacin (segregacin) residencial
intraurbana, una retencin significativa del suelo como reserva de plusvala y una delincuencia
urbana extendida.
Tambin solemos observar generalizaciones muy extendidas del tipo una vez visto un caso, se
han visto todos, alegando que sea cual sea su nombre barriadas, barrios, conventillos, favelas
o villas miseria todos los asentamientos informales son iguales, y todos pasan por los mismos
procesos. Sin importar el carcter poco convencional ilegal, irregular, informal o clandestino
de las formas adoptadas por un segmento significativo de la poblacin para tener acceso y ocupar
suelo urbano en diferentes reas (pases, ciudades, vecindarios), al final reflejan la aseveracin de
que los mercados del suelo urbano aparentemente no funcionan bien en Amrica Latina.
Hace tiempo que se han establecido mercados maduros como la fuerza impulsora principal
detrs de la urbanizacin en Amrica Latina; sin embargo la presencia de asentamientos informales
indica una falla persistente del mercado.
No es necesario rebuscar en las publicaciones para darse cuenta de la importancia de los
determinantes culturales, histricos e institucionales en la evolucin y el diseo de polticas del
suelo. El no tener en cuenta esos aspectos en las polticas diseadas (o legitimadas por la necesidad)
para mejorar el funcionamiento del mercado del suelo urbano en la regin ha contribuido
considerablemente a la propia existencia, reproduccin y expansin de ordenamientos territoriales
socialmente inaceptables.
Quizs una de las razones que hacen que el trabajo en la poltica del suelo de Amrica Latina
sea tan fascinante, es justamente este contraste siempre presente entre las caractersticas que son
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comunes en toda la regin y las anomalas que hacen que la relacin de cada pas con el suelo
sea nica. Los asuntos ms sobresalientes caen en alguna parte del espectro entre lo comn y lo
singular. Nuestro trabajo nos ha permitido discernir algunos de los asuntos que verdaderamente
son crticos, y que a veces son bastante diferentes de los ms evidentes o ms presentes en la agenda
pblica.
HISTORIAL DE LA POLTICA DEL SUELO DE AMRICA LATINA:
RESTRICCIONES PARA UNA IMPLEMENTACIN EFICAZ
En los mismos trminos establecidos anteriormente, se entiende en general que, a pesar de
las diferencias institucionales, sociopolticas y econmicas, emerge una tendencia general comn
que indica un rendimiento y unos resultados deficientes de la poltica del suelo en la regin. La
mayora de los pases tienen en comn un historial de bajo desempeo de tributacin inmobiliaria,
recuperacin de plusvalas del suelo generadas pblicamente, diseminacin de infraestructura y
servicios urbanos, suministro de alternativas de vivienda para los pobres en las zonas urbanas,
enfrentamiento con una fuerte cultura de morosidad urbanstica y as sucesivamente. La
responsabilidad de esta situacin se atribuye a un entorno hostil para implementar la poltica del
suelo, segn se expresa en la necesidad de superar la falta de condiciones administrativas adecuadas
y recursos humanos y tcnicos, y la necesidad de contener un fuerte legado de poderosos intereses
de tenencia del suelo que tratan de influir en las polticas del suelo para su propio beneficio.
Sin negar la importancia de estos factores, la experiencia del Instituto Lincoln en el desarrollo
de programas para funcionarios pblicos en Amrica Latina ha mostrado que dichos funcionarios
desafan constantemente estas restricciones para mejorar el historial de la poltica del suelo. Hay
mucho que aprender de la experiencia ganada por personas de otras ciudades y pases que se han
propuesto vencer las limitaciones impuestas por estos factores.
Se entiende cada vez ms que muchos de los desafos que afectan a los pobladores urbanos de
Amrica Latina no son consecuencia de una ausencia de poltica del suelo, sino que se deben a la
escasez de buenas polticas del suelo. Se pueden encontrar ejemplos en 1) el cuantioso nmero
de barriadas pobres existentes y asentamientos deteriorados que empezaron como campos de
emergencia, o en proyectos de vivienda pblica especficos; 2) las normas y regulaciones urbansticas
difciles de cumplir y elitistas (y sus efectos en los precios del suelo); o 3) las distorsiones producidas
por prcticas clientelistas utilizadas tradicionalmente al asignar infraestructura y servicios
pblicos. Existen incluso indicios inquietantes de los posibles efectos negativos de muchas polticas
de regularizacin sobre la informalidad misma. Aunque algunos de estos diagnsticos son ahora
comunes, sus perfiles e implicaciones no suelen ser necesariamente percibidos.
Recursos no disponibles o sin explotar
Hemos aprendido que a menudo se exagera la supuesta falta de recursos como uno de los
orgenes de los problemas. La experiencia nos ha mostrado que la falta de capacidad de operacin
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REFERENCIA
Daniel Ramrez Corzo and Gustavo Riofrio. 2005. Land titling: A path to urban inclusion? Policy and
practice of the Peruvian model. Paper presented at N-Aerus Conference in Lund, Sweden (September
16-17). http://www.naerus.net/sat/workshops/2005/papers.htm
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