Acciones constitucionales e inters supraindividual: accin de proteccin frente a

recurso de amparo econmico, un anlisis dogmtico y jurisprudencial

Sergio Arenas B.*
Introduccin
En este ensayo se pretende resolver al problema jurdico que se plantea en cuanto a
la proteccin de los intereses supraindividuales (colectivos, difusos, individuales
homogneos) por medio de las acciones constitucionales, enfocndonos en las acciones de
proteccin y de amparo econmico. La idea es buscar cul de estas dos instituciones
procesales es ms idnea en la actualidad para la proteccin de esta clase de derechos,
comparando sus elementos ms importantes y la manera de aplicarlos a las situaciones
planteadas, a fin de observar sus defectos y virtudes y discernir as la solucin.
Para ello, la metodologa a utilizar en este trabajo partir por un estudio legal y
doctrinario de ambas instituciones, con el objeto de dar una base que nos permita, luego,
analizar jurisprudencia reciente de nuestros tribunales sobre la aplicacin de estas acciones
a casos en que se discuten intereses supraindividuales, a fin de extraer las razones que
tuvieron los tribunales para fallar en esos casos y poder comentar. As, se podr finalmente
hacer un estudio ms general acerca de cul de las alternativas planteadas es la ms
adecuada para la defensa de esa clase de intereses.
1.- Anlisis terico legal
Para empezar, debemos definir cules son las instituciones jurdicas que
protagonizan este estudio, y esencialmente son dos: las acciones constitucionales y los
intereses supraindividuales. Partiremos, pues, analizando la circunstancia legal de cada uno.
a.- Acciones constitucionales (y no recursos)
Estas acciones pueden definirse como aquel derecho pblico subjetivo cuyo
ejercicio, reconocido por la propia Constitucin, tiene la virtud de poner en movimiento el
aparato jurisdiccional del Estado con el objeto de obtener la proteccin o cautela de un
derecho protegido por el ordenamiento constitucional1. Este tipo de acciones tiene como
principal propsito el resguardo de aquellos derechos y libertades que, por su importancia
para el normal desenvolvimiento democrtico, son protegidas al ms alto nivel normativo
de los estados e incluso de la comunidad internacional2. Sus fundamentos ms primigenios
estn en el derecho a recurrir consagrado como parte del debido proceso consagrado en la
Constitucin y los Tratados Internacionales, especialmente segn lo sealado en los arts. 8
de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y 25 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos, que establecen el derecho a tener una accin expedita para casos
urgentes en que se vulneren derechos fundamentales para las personas. En nuestra
Constitucin, si bien el art. 19 N 3 es muy general en cuanto a la igualdad en la proteccin
de los derechos y debido proceso, puede colacionarse con el derecho de peticin (art. 19 N

Abogado, Licenciado en Derecho, U. de Chile. Magister en Derecho, U. de Talca.

Ziga y Perramont (2003), p. 11.
2
Celis (2011), pp. 271-272.
1

14) y la validez normativa de los tratados internacionales como garantes de los derechos de
las personas (art. 5 inc. 2).
Existe una serie de acciones que cabe dentro de este concepto, como las de amparo,
proteccin, reclamo de nacionalidad, amparo econmico, etc. Nos vamos a centrar slo en
la accin (y no recurso) de proteccin y en el amparo econmico ya que el resto de ellas,
si bien pueden ser usadas para fines colectivos, no tienen tanta aplicacin en el caso de la
defensa de intereses supraindividuales3.
a.1.- Accin de proteccin
Est regulada en el art. 20 de la Constitucin, el cual seala que quien por acto u
omisin arbitrario o ilegal sufra privacin, perturbacin o amenaza en el legtimo ejercicio
de los derechos catalogados en el mismo, todos relacionados con el art. 19 constitucional,
puede ocurrir, por s o por alguien en su nombre, ante la Corte de Apelaciones respectiva
para reclamar el restablecimiento del imperio del derecho y asegurar la debida proteccin
del afectado. La Corte, al conocer de la accin, debe adoptar de inmediato las providencias
que juzgue necesarias para la debida proteccin del derecho cuya conculcacin de alega.
Esta accin se regula adems por un Autoacordado de la Corte Suprema de 1992, el que en
lneas generales garantiza un procedimiento muy concentrado e inquisitivo, permitiendo la
interposicin por medios no convencionales y exceptuando de la necesidad de patrocinio de
abogado.
En cuanto a la legitimacin procesal para interponer esta accin, la norma
constitucional dice que lo es el que sufre la conculcacin, es decir, el afectado, el cual
puede accionar por s o por cualquiera a su nombre, esto es, se permite que un tercero
pueda alegar ante las cortes por la afectacin que otro sufra. Respecto a ello, la Comisin
Constituyente seal al momento de establecerla que nadie puede reclamar un derecho
genricamente, por simple amor al mismo, sino que tiene que sufrir menoscabo o una
amenaza alguna persona determinada4, sentando las bases de que, primeramente, este
libelo requiere de un evento que afecte la garanta de un derecho, sea de manera efectiva
(privacin o perturbacin) o eventual (amenaza), por lo que no puede impetrarse de manera
preventiva por un riesgo no comprobable o que est condicionado a un lea que impida el
ejercicio efectivo de medidas protectoras por parte de la corte5. Por otro lado, existe una
caducidad temporal al sealarse un plazo de treinta das desde la ocurrencia de los eventos
para poder deducir la accin de proteccin.
La duda, entonces, surge cuando exista una conculcacin eventual de derechos
constitucionales que afecte a un grupo grande de personas, si acaso la pluralidad de
afectados es o no una traba al ejercicio de esta accin.
a.2.- Accin o recurso de amparo econmico (RAE)
Esta otra accin, si bien se le califica como constitucional, tiene su origen en una
ley, la 18.971, la cual estableci una accin especial para resguardar el derecho garantido
en el N 21 del art. 19 de la Carta Fundamental, que asegura el derecho a desarrollar
3

Respecto del recurso de amparo, se ha dicho por la doctrina que surge ntido que la legitimacin activa es
amplsima, aunque sin que el recurso de amparo pueda ser considerado una accin popular, ya que la
Constitucin slo ha tratado de consagrar una forma peculiar de comparecencia, justificada en la naturaleza
de la pretensin esgrimida. Fernndez (2007), p. 25.
4
Sesin N215 de la Comisin de Estudios para una Nueva Constitucin, p. 5 a 7
5
Ziga y Perramont (2003), p. 76.

cualquiera actividad econmica que no sea contraria a la moral, al orden pblico o a la

seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen y establece reglas para la
actuacin empresarial del Estado. La ley 18.971 se encuadraba en un proyecto que
contemplaba, adems, regular en detalle la actividad empresarial del Estado6, lo que
determinar la inclinacin de la jurisprudencia, como veremos ms adelante.
Esta ley regula en un solo artculo los puntos importantes de esta accin, mal
llamada recurso. En primer trmino, seala que cualquier persona puede denunciar ante
la Corte de Apelaciones respectiva las infracciones a la garanta constitucional antes
mencionada, sin necesidad de tener un inters actual en los hechos, lo que en el decir de
algunos autores la configura como una verdadera accin popular7. Asimismo, establece un
lmite de caducidad de seis meses entre los hechos denunciados y la interposicin de la
accin, y agrega que rige para este proceso las formalidades y procedimiento propios de la
accin de amparo, por lo que rige supletoriamente el Autoacordado de 19 de diciembre de
1932. La doctrina es conteste en sealar que el RAE es compatible con la Accin de
Proteccin por ser el derecho del N 21 del art. 19 uno de los mencionados en el catlogo
del art. 20 constitucional8.
En lneas generales, esta ley consagra una accin de caractersticas muy similares a
las de proteccin y amparo, en el sentido de establecer un procedimiento acelerado y con
mayores facilidades de tramitacin. Digamos, al margen, que esta facilidad procesal
fortalecida se da en el contexto de una Constitucin que tiene por principio inspirador el de
la libertad de emprendimiento y su preeminencia frente al poder pblico y en el que los
derechos ligados a lo econmico, como la propiedad, tienen una regulacin ms detallada
que otros derechos9.
b.- Inters supraindividual
Un inters jurdico puede definirse como aquella necesidad o deseo que se tiene por
una o varias personas de que el orden jurdico se encamine o sirva para dirigirse a un fin
determinado10. En la ciencia jurdica, la nocin de inters ha estado histricamente ligada a
la de derecho, sea objetivo (normativa) o subjetivo (garanta o libertad). As, se ha dicho
que el derecho subjetivo consiste en la unin entre este inters y la proteccin que el
derecho objetivo otorga al mismo para que su goce y disposicin sean efectivos11.
En el ltimo tiempo, amn de las nuevas relaciones que se dan en la sociedad,
empieza a surgir la preocupacin por aquellos intereses que afectan a ms de una persona y
que pueden llegar a concitar la atencin de la generalidad de la poblacin o de una parte de
ella. As, surge el concepto de intereses supraindividuales, que pueden definirse como
aquellos en los cuales se trasciende la esfera de lo meramente individual, abarcando un
grupo plural de personas a quienes afecta un determinado hecho 12. Existen varios tipos de
inters supraindividual, que tutelados por el derecho objetivo se convierten en derechos
6

Ureta (2002), p. 32; Navarro (2007), p. 100.

Navarro (2007), p. 101; Pinto (2005), pp. 268-269.
8
Ureta (2002), p. 68; Pinto (2005), p. 273.
9
Vase al respecto Guerrero (1979), pp. 84-90, y Ferrada (2000), p. 51.
10
Vase al respecto Cruz (2013).
11
Squella (2011), p. 185.
12
Aguirrezbal (2006), p. 74.
7

supraindividuales, siendo los ms importantes los intereses colectivos (que tienen sujetos
vinculados por una relacin jurdica o una organizacin), intereses difusos (sujetos
indeterminados unidos por circunstancias de hecho) e intereses individuales homogneos
(de naturaleza individual y titularidad exclusiva pero con un origen fctico comn)13, para
los cuales sus soluciones suelen variar a efectos de adaptacin.
Aunque suelen confundirse, es preciso sealar que los intereses supraindividuales
no siempre coinciden con el inters pblico, el cual se verifica slo sale de la esfera de los
involucrados y afecta a la generalidad de la sociedad como un todo14. Pueden existir
intereses colectivos que, no obstante el nmero de personas afectadas, no tengan mayor
trascendencia para la sociedad, y al revs, lo que empieza como un inters individual
puede, por la fuerza de las circunstancias, adquirir la calidad de pblico.
Nuestro derecho nacional, influenciado por el liberalismo individualista, no haba
puesto mayor atencin a esta clase de intereses, regulndose apenas en algunas normas
aisladas del Cdigo Civil, como las acciones posesorias especiales de los arts. 948 y 949 o
la accin de recaudo de peligro del art. 2333 en el contexto de la responsabilidad
extracontractual. No obstante, en el siglo XX la fuerza de los hechos ha llevado a una
preocupacin por la pluralidad de los problemas jurdicos en el Derecho Internacional
(reflejado, por ej., en el Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales), y que en
nuestro derecho constitucional puede hallarse en lo relativo a la consagracin de los grupos
intermedios como partcipes del proceso social en los arts. 1 inc. 3, 19 N 15 y 23 de la
Constitucin15.
Acorde con ello, en los ltimos aos las leyes han ido consagrando una serie de
acciones tendientes a cautelar el inters plural, siendo los casos ms importantes el de la ley
19.300 de Bases del Medio Ambiente, que consagra la accin popular de proteccin
medioambiental en el art. 54, y establece una presuncin de inters por parte de algunas
instituciones pblicas para efecto de interponer las acciones ambientales respectivas. Otro
caso destacado es el de la ley 19.496 de Derechos del Consumidor, especialmente tras la
reforma de la ley 19.955, que establece un procedimiento especial para la proteccin de los
derechos colectivos y difusos en el Titulo IV prrafo 2, que incorpora un concepto
normativo de estos intereses en nuestro ordenamiento, as como la organizacin de los
consumidores y usuarios en el Ttulo II prrafo 2, todo ello en aras de la defensa de los
derechos de la gran masa consumidora frente a los proveedores.
Todo esto viene a poner en discusin la necesidad de que se avance en el resto de
las reas para que se pueda proteger derechos que afecten a colectivos y poblacin en
general, y con ello la pregunta de si nuestro derecho constitucional, en especfico nuestras
acciones judiciales protectoras de los Derechos Fundamentales, sirven para proteger esta
clase de derechos.

13

Aguirrezbal (2006), p. 75.

Pea y Rosales (2001), p. 501. Vase asimismo el art. 15 de la ley 20.500 sobre asociaciones y
participacin en la vida pblica.
15
Vase Verdugo et al. (1999), p. 112.
14

2.- Anlisis jurisprudencial

Una vez hecho el estudio legal y doctrinario acerca de las acciones constitucionales y el
inters supraindividual, corresponde el estudio de fallos judiciales que tratan de dilucidar si
la solucin de nuestras acciones constitucionales de proteccin y amparo econmico
permiten proteger los intereses o derechos supraindividuales.
a. Gmez Gonzlez y otros con Municipalidad de Via del Mar y otros (Corte de
Apelaciones de Valparaso, roles N 232-2010 y 325-2010 acumulados, 21 de
enero de 2011; Corte Suprema, rol N 1577-2011, 6 de abril de 2011)16.
Se recurri de proteccin en contra de la Municipalidad de Via del Mar, su
Director de Trnsito y de varias empresas de parqumetros por parte de Javier Gmez
Gonzlez, quien ocurre por s y en nombre de la Unin Comunal de Juntas de Vecinos de
Via Oriente, la Unin Comunal de Juntas de Vecinos de Forestal, y el Sindicato de
Cuidadores Independientes de Autos, quien reclama contra la decisin de la autoridad
edilicia de llamar a licitacin del control de los estacionamientos desde Avda. Libertad y 6
Oriente, desde 8 a 15 Norte y desde Plaza Parroquia hasta calle Cancha. La Corte de
Apelaciones de Valparaso, conociendo de esta accin, declara que la decisin de la
municipalidad se halla conforme a derecho por cuanto la Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades establece que corresponde a la corporacin edilicia la administracin de
los bienes nacionales de uso pblico, incluido su subsuelo, existentes en la comuna,
permitiendo su concesin y permiso de uso, por lo que falla rechazando la pretensin del
demandante. La sentencia luego es confirmada por la Corte Suprema.
En lo que respecta a nuestro estudio, la sentencia se hace cargo de definir la
condicin de la accin de proteccin en cuanto a qu se busca con ella y cules son sus
requisitos de legitimacin procesal, lo que se resea en el considerando segundo del fallo
de primera instancia. As, el tribunal seala que el recurso de proteccin, consagrado en
el art. 20 de la Constitucin, al ser concedido a aquella persona que por actos u omisiones
arbitrarios o ilegales sufra privacin, perturbacin o amenaza en el goce legtimo de sus
derechos, requiere de un inters directo e inmediato por parte de un agraviado concreto,
para concluir que esta accin no constituye por tanto una accin popular que pueda
interponerse en el inters de grupos o personas indeterminados.
En lo especfico, la Corte reprocha que el demandante no seale cul es la
personera con la que acta en representacin de la Unin Comunal de Junta de Vecinos de
Via Oriente, Unin Comunal de Juntas de Vecinos de Forestal y Sindicato de Cuidadores
Independientes de Autos, sealando a su vez que no est comprobado que esas instituciones
hayan dado su asentimiento a que el accionante actuara en su nombre, por lo que careca de
legitimacin procesal activa.

16

La misma lnea jurisprudencial puede consultarse, entre otros, en los fallos Cid Vega con Servicio
Nacional de la Mujer (C. Apelaciones de Santiago, rol 44131-2012, 13 de marzo de 2013; Corte Suprema,
rol 2159-2013, 16 de abril de 2013); Soto Roa y otros con Comisin de Evaluacin Regin del Biobio (C.
Apelaciones de Concepcin, rol 1879-2012, 27 de agosto de 2012; Corte Suprema, rol 7071-2012, 26 de
noviembre de 2012); y Municipalidad de Arauco con Direccin Ejecutiva del Servicio de Evaluacin
Ambiental (C. Apelaciones de Santiago, rol 9451-2012, 30 de mayo de 2012; Corte Suprema, rol 4755-2012,
26 de octubre de 2012).

Este fallo es uno de los ms recientes en cuanto a sealar el tema de la legitimacin

procesal en la Accin de Proteccin, sin embargo desde temprano que la jurisprudencia ha
concluido lo mismo, sealando entre otros que es indispensable para que prospere la
accin determinar quines son objeto del acto arbitrario o ilegal del recurrido17 o que toda
posibilidad de accionar en nombre de la sociedad toda o de los miles de personas
supuestamente afectadas, pues ni las una ni los otros tomados como un todo son
titulares de la accin18.
El fundamento es sencillo: habla de inters directo e inmediato del afectado, por
lo que relaciona la legitimacin procesal con el inters jurdico que posee el reclamante.
As, para el tribunal la legitimacin procesal es un elemento decidor para establecer el
derecho a la proteccin que da el art. 20 de la Constitucin, y su fundamento es la
afectacin cierta del derecho invocado, por lo que si no est clara esa relacin no puede
otorgarse la proteccin. Es interesante lo que seala el inciso 1 cuando establece la
relacin entre inters o afectacin y la toma de providencias que puede o debe- realizar la
Corte cuando admite a tramitacin el recurso, que es una manera no slo de determinar la
procedencia o no de ocupar esta accin, sino de establecer si el inters que se intenta tutelar
por medio de esta accin est protegido por la norma objetiva y por tanto es o no un
derecho subjetivo.
As, el tribunal deja claro que la accin de proteccin no procede como una accin
que proteja derechos difusos o intereses generales, por no haber una afectacin que permita
al tribunal aplicar medidas coercitivas. No obstante, cabe preguntarse si esa interpretacin
es aplicable o no al resto de los intereses o derechos supraindividuales en los que s podran
aplicarse providencias cautelares a entes o grupos que demuestren sufrir afectacin en sus
derechos.
b. Araya Briones con SEREMI de Bienes Nacionales de Antofagasta (Corte de
Apelaciones de Antofagasta, rol N 207-2013, 19 de febrero de 2013; Corte
Suprema, rol N 1560-2013, 17 de abril de 2013)19
Se trata de un recurso de amparo econmico interpuesto por una empresa contra la
decisin administrativa de la institucin pblica de terminar con el arriendo de un recinto
industrial por mala administracin del mismo, arguyendo que las razones esgrimidas por el
ente pblico no se ajustan a la verdad de los hechos y que con ello se afecta negativamente
el derecho que tena la empresa a desarrollar su actividad econmica. La Corte de
Apelaciones rechaza el recurso, sealando que la autoridad haba obrado correctamente
debido a que el recurrente haba incumplido el contrato y las normas legales referidas al
arriendo antes mencionado. Elevados los autos en apelacin, la Corte Suprema reemplaza
parcialmente el fallo pero mantiene la decisin de primera instancia, argumentando que el
17

Corte Suprema, 1 de junio de 1993. RDJ, t. XC, sec. 5, p. 211.

Corte Suprema, 8 de abril de 1985. RDJ, t. LXXXII, sec. 5, p. 60.
19
Una misma lnea jurisprudencial puede hallarse en los fallos Vliz Gonzlez con Secretario Regional
Ministerial de Bienes Nacionales de la Regin de Antofagasta (C. Apelaciones de Antofagasta, rol 208-2013,
19 de febrero de 2013; Corte Suprema, rol 1585-2013, 17 de abril de 2013); Undurraga Sutton con CONAF
(C. Apelaciones de Chilln, rol 70-2013, 7 de marzo de 2013; Corte Suprema, 1852-2013, 4 de abril de 2013);
y Plaza Ortega con Municipalidad de Hualpn (C. Apelaciones de Concepcin, rol 1773-2012, 12 de
octubre de 2012; Corte Suprema, rol 8257-2012, 14 de noviembre de 2012), entre otros.
18

recurso de amparo econmico tiene por nico fin resguardar la actividad del empresario
privado ante la intervencin estatal en contra de las normas del Orden Pblico Econmico,
que son esencialmente las del inciso segundo del N 21 del art. 19 Constitucional.
El fallo del mximo tribunal se destaca por tocar dos temas interesantes para nuestro
estudio: primero, la consideracin del recurso de amparo econmico como accin de inters
supraindividual, y segundo, las falencias que actualmente sufre el recurso de la ley 18.971
como accin defensora del derecho de la libre iniciativa empresarial.
En cuanto a lo primero, esta sentencia es explcita al sealar, en el considerando 4
de la sentencia de primer grado y en el 4 de la de segundo grado, que el Recurso de
Amparo Econmico, a tenor de lo sealado en el inciso segundo del artculo nico de esta
ley, es una verdadera accin popular, ya que puede ser interpuesta por cualquier persona
sin necesidad de que sta posea algn inters directo en ello, por lo que claramente sirve
para defender intereses no slo colectivos, sino tambin difusos, sin que la legitimacin
procesal sea un factor que pueda trabar su interposicin. De hecho, en el mismo
considerando se hace una comparacin entre esta accin y la de proteccin, sealando que
justamente el origen de la accin de amparo econmico es la deficiencia del recurso de
proteccin en ese mbito.
Sin embargo, ms adelante seala la Corte Suprema, en el consid. 5 de la sentencia
de segunda instancia, que el RAE es una accin deficiente para la defensa de estos
derechos, por cuanto, en primer lugar, se advierte la incongruencia en cuanto a que la
accin de proteccin tenga un plazo tan breve si slo lo pueden impetrar partes con
afectacin propia en su derecho mientras que el amparo econmico tiene un plazo mayor
(lo que a nuestro parecer es ms un tema de conveniencia procesal ms que de
racionalidad); en segundo lugar, se seala que, al no ser explcita la ley 18.271 en cuanto a
si procede o no medidas cautelares en esta accin (a diferencia de la accin de proteccin
que expresamente seala que s pueden tomarse medidas), no sera procedente aplicar este
tipo de decisiones, lo cual, como veremos ms adelante, es criticado por la doctrina.
Una cosa a destacar es lo sealado en el considerando segundo, donde se dice que el
RAE slo es aplicable en los casos del inciso segundo del art. 21 constitucional, o sea
cuando el Estado infringe las reglas sobre actividad empresarial, en circunstancias de que la
ley 18.971 no hace distincin alguna, vulnerndose el principio de que donde el legislador
no distingue no cabe hacerlo al intrprete, aparte de que no hay oscuridad en cuanto al
texto de la norma, como lo exige el art. 19 inc. 2 del Cdigo Civil20. Esto va a ser uno de
los elementos que definir si el RAE es mejor o peor instrumento para proteger los
derechos garantidos por su medio.
3.- Ideas a extraer y debatir
Una vez hecho el anlisis doctrinario y jurisprudencial, corresponde tirar las lneas
generales que nos ayuden a construir una panormica de la situacin actual de estas
acciones constitucionales respecto de su aplicabilidad a problemas de intereses
supraindividuales, observar si cabe alguna crtica a las soluciones jurisprudenciales

20

Nogueira (2010), p. 430, Pinto (2005), p. 275.

a.- Relacin entre accin e inters

Un elemento esencial en la generacin de la actividad jurisdiccional es la accin
procesal, que puede definirse como un mecanismo de proteccin de derechos o intereses
jurdicos que la ley franquea a las personas para poder exigir su respeto o ejercicio a otras
personas21. Mediante este expediente, el inters jurdico, al tener una manera de ser
reconocido por el derecho objetivo y defendido en las instancias jurdicas pertinentes, se
convierte en un derecho subjetivo que puede ser reclamado de manera legtima22.
Dependiendo de la teora que se asuma puede o confundirse con la pretensin del
actor (teoras concretas) o ser un elemento paralelo y sostenedor de la misma, pero siendo
cosas diferentes (teoras abstractas)23. Si adoptamos la primera tesis, entonces la
legitimacin procesal debe relacionarse necesariamente con la legitimidad del derecho o
inters pedido. Si adoptamos la segunda, la legitimacin de la accin se sustenta en s
misma sin atender al inters o pretensin que mantenga el actor. La cosa es definir,
entonces, si la relacin entre accin e inters pasa por un tema de legitimidad de quien usa
del mecanismo legal, o si tambin debe considerarse la afectacin que la persona ha tenido
en cuanto a ese inters.
La doctrina, al respecto, ha sealado que, sobre todo en materia de proteccin de
derechos fundamentales, se debe buscar una relacin concreta entre accin e inters, no
tanto por la legitimacin formal sino por una sustancial, de relacionar la existencia de una
afectacin que justifique no slo conocer y fallar, sino tambin ejecutar lo fallado en el
sentido de que pueda darse una proteccin adecuada, es decir, buscar la mayor eficiencia
posible en la defensa de los derechos all defendidos, evitando que una excesiva tendencia a
la formalidad puede tornar estas garantas en meras disposiciones programticas24.
De la lectura de los fallos analizados se observa que se busca algo as. Esto es ms
claro a propsito de la Accin de Proteccin, en que se argumenta que el trmino
afectado denota que se busca una relacin concreta entre la accin (objeto adjetivo) y la
pretensin (objeto sustantivo), lo que implica escudriar si sta corresponde
verdaderamente a lo exigido en la ley, mientras que para el caso del RAE la construccin es
ms indirecta, ya que se debe recurrir a comparar con la accin de proteccin y de ah sacar
las conclusiones del caso.
En general, se puede criticar de estos fallos, y de los que han resuelto situaciones
similares, que en primer lugar hay poca preocupacin, por no decir ninguna, para entender
la lgica de los intereses supraindividuales, quedndose atados al tema de la legitimacin
procesal como mera figura formal. En segundo trmino, no existe una construccin que
vaya ms all de las normas aludidas, siendo que estos derechos adems estn protegidos
por otras reglas, incluso las internacionales que tienen fuerza normativa en Chile, y cuya
aplicacin pudiera servir de mejor manera para crear una solucin jurdica a la vulneracin
de derechos fundamentales que afecte el inters de grupos o colectividades.

21

Casarino (2008), p. 57.

Casarino (2008), p. 58.
23
Casarino (2008), p. 58; Orellana (2008), pp. 35-36.
24
Nogueira (2010), pp. 428.
22

b.- Comparativa entre el RAE y la Accin de Proteccin en relacin con los

intereses supraindividuales
Ya definido en forma general el tema de la relacin entre accin constitucional y
inters supraindividual, pasemos a hacer un estudio paralelo entre la Accin de Proteccin
y el RAE a efectos de dilucidar su procedencia como mecanismo de proteccin de aquellos
intereses.
Partiremos por las similitudes. Ambas acciones son mecanismos establecidos en el
ordenamiento constitucional por el cual se protegen Derechos Fundamentales, los cuales, al
ser consagrados al mximo nivel normativo del Estado, representan intereses de gran
importancia para la sociedad y no slo para cada persona en particular, por lo que se
justifica la especial proteccin que reciben en nuestro orden jurdico25. En este sentido,
ambas acciones aparecen como respuestas rpidas para aquellos casos en que se requiere
una proteccin urgente ante eventos graves que pudieran ser negativos para el disfrute de
los mismos. Ambas acciones, adems, tienen un procedimiento sumarsmo y tienen
requisitos de interposicin ms relajados que una accin ordinaria ante jueces civiles.
En cuanto a las diferencias, stas no surgen tanto de los preceptos constitucionales
que las regulan sino de las soluciones que el legislador y los jueces han creado y aplicado
para hacer efectivas estas acciones, y que han determinado su procedencia y lmites de
aplicacin. El ejercicio aqu pasa por ver cmo estas construcciones jurdicas ayudan o
desincentivan su uso para la defensa de los intereses plurales.
As, en cuanto a la legitimacin activa, como se dijo en el fallo Araya Briones, en
el RAE la legitimacin procesal es un tema menos discutido, ya que el ejercicio es ms
fcil de hacer, al ser la ley que lo establece muy clara al sealar que no se necesita tener
inters para deducirlo, lo que en realidad puede traducirse como que no es necesario estar
afectado por el hecho denunciado, abriendo as la puerta no slo para las acciones
individuales y colectivas (con sujetos afectados) sino tambin intereses difusos. En este
ltimo caso, a ratos, podra confundirse con el inters pblico, aunque como dijimos antes,
este ltimo atiende ms a la importancia de su incidencia que al nmero de afectados. En
tanto, la accin de proteccin adolece de la necesidad de que exista una afectacin efectiva
de los derechos garantidos en el art. 20 constitucional para que se entienda legitimada la
persona que interpone esta accin, sea efectiva (privacin o perturbacin) o eventual
(amenaza). En este sentido, slo puede prosperar la accin si hay un afectado identificable,
aunque no necesariamente deba ser una sola persona, pudiendo protegerse por esta va los
intereses colectivos, pero no los difusos ni mucho menos usar esta accin para proteger
algo tan etreo como es el inters general. As, en esta sola perspectiva, el RAE pareciera
ser mejor que la Accin de Proteccin para la defensa de intereses supraindividuales.
Sin embargo, la accin establecida en el art. 20 de la Constitucin goza de ventajas
frente al RAE que miran ms al fondo. De partida, la limitacin del RAE a slo un
derecho, el establecido en el N 21 del art. 19, representa una gran desventaja frente al
elenco de derechos resguardados en la accin de proteccin, muchos de los cuales, como el
medio ambiente o la educacin, afectan a grupos grandes de personas, y no siempre pueden
encuadrarse en la libertad de empresa como para que puedan ser protegidos por el libelo de
la ley 18.971.
25

Ziga y Perramont (2003), p. 11.

En segundo lugar, la falta de mencin a la posibilidad de dictar medidas cautelares

en esta accin, frente a la mencin expresa que hace el art. 20 para la accin de proteccin,
lleva a los tribunales a considerar que no estn permitidas en esta clase de libelos, como se
seal en el fallo Gmez Gonzlez, interpretacin que ha sido criticada desde la doctrina,
sealando que no se est utilizando el criterio protector que debe guiar la interpretacin y
aplicacin de estas garantas, y que ante la duda debera permitir la dictacin de medidas
preventivas en analoga con lo dispuesto en instrumentos internacionales26. Si bien la
posibilidad de dictar estas providencias es una razn esgrimida por la jurisprudencia para
negar la aplicacin de la Accin de Proteccin en intereses o derechos difusos, s procede
en el caso de intereses o derechos colectivos, habiendo un sujeto activo determinado o
determinable que s puede beneficiarse de las medidas cautelares. Queda la duda si incluir o
no los intereses individuales homogneos dentro de esto, o si deben seguir el mismo
camino que todo inters individual.
Por otro lado, hay que considerar el diferente comportamiento jurisprudencial que
se produce en cuanto a la extensin de las garantas defendidas por uno u otro libelo.
Porque mientras la jurisprudencia ha tendido a ser ms restrictiva en cuanto a la aplicacin
del art. 19 N 21, reduciendo la procedencia del RAE a slo los casos del inciso segundo
en abierta infraccin a la claridad de la norma de la ley 18.971-, todo lo contrario resulta el
camino en la accin del art. 20, en que se ha ampliado el mbito de proteccin de algunos
derechos, como el de propiedad27, lo que demuestra que, en los hechos, el RAE no tiene el
grado de garanta que s tiene el recurso del art. 20 de la Carta Fundamental.
c.- Casos lmite: posibilidad de una solucin en nuestro derecho
Como conclusin previa, podemos sealar que la Accin de Proteccin es un
instrumento ms adecuado que el RAE para los intereses colectivos por su mayor mbito de
proteccin, mientras que el amparo econmico es ms til para aquellos intereses difusos
que encuadren en la garanta del art. 19 N 21 de la Constitucin.
As, queda un espacio que podemos llamar limbo, que son aquellas amenazas que,
a tenor de la norma, no son susceptibles de ser perseguidas ni por la Accin de Proteccin
ni por el RAE. Nos referimos, en especial, a los intereses difusos que no caben en el
derecho a la libre empresa. La pregunta es si tienen alguna proteccin mediante acciones
constitucionales y, en caso de ser afirmativa esa respuesta, cul sera esa solucin.
Una lectura rpida de las normas en comento podra llevarnos a concluir que en
estos casos no hay solucin por no haber la eficacia esperada en este tipo de acciones. Es
decir, cmo proteger un derecho del cual no hay certeza de que se est afectando a
alguien? Y esa conclusin puede ser valedera si pensamos en la bsqueda de eficacia que
debe inspirar esta clase de recursos. No obstante, este no debe ser el nico fin de la accin
constitucional, sino tambin convertirse en un referente que d seguridad jurdica a la
poblacin en general acerca de los derechos.
Esto lo ha discutido alguna doctrina que s cree que los intereses difusos pueden ser
defendidos mediante este tipo de acciones, al menos la de Proteccin, sealando al efecto
que s ha habido casos en que la justicia ha acogido acciones de esta naturaleza en casos en
26
27

Nogueira (2010), pp. 429-430.

Vase al respecto Pfeffer (2006), p. 98-99.

que el sujeto agraviado no es determinado ni determinable28, lo que dara pie a que,

mediante la interpretacin extensiva de los derechos y un efecto expansivo del efecto de la
sentencia como sera para los casos de intereses individuales homogneos- se pueda
cautelar e inters de grupos muy grandes y/o de caracteres indefinidos, procurando una
proteccin general ante amenaza de su conculcacin29.
Sin embargo, esta idea choca, no tanto con el formalismo con que actan los
tribunales, sino con la posibilidad de que esta accin sirva realmente a los fines para los
cuales fue creada, y se otorguen sentencias en este tipo de causas que terminen siendo
meras declaraciones sin posibilidad de ejecucin, que es, finalmente, el objetivo que se
busca con cualquier accin que haga mover la jurisdiccin. Puede ser que un cambio en la
apreciacin del concepto de legitimacin, unido a la ampliacin que se ha hecho sobre las
garantas protegidas, pueda servir para una variacin de la tendencia jurisprudencial.
4.- Conclusiones
En este ensayo, pretendimos responder cul de dos acciones constitucionales,
proteccin y amparo econmico, resulta en la actualidad ms adecuada para la defensa de
intereses supraindividuales.
Hemos comprobado que para las cortes la relacin entre inters, derecho subjetivo y
legitimacin procesal es importante para determinar si procede o no la accin deducida. La
construccin jurisprudencial, en los casos analizados, responde ms bien a establecer si el
inters invocado est cubierto o no por el derecho, y si se cumple, entonces la accin es
admisible. As, mientras que para la Accin de Proteccin del art. 20 de la Constitucin la
idea que prima es que debe haber una afectacin cierta, es decir, una vulneracin percibible
que el demandante o su representado- haya sufrido, para el RAE lo que considera el
tribunal es menos exigente, habida cuenta de que, como seala la ley, no es necesario un
inters directo para impetrar la accin, dndole el carcter de accin popular.
No obstante, y aunque el RAE pudiera ser mejor que la Accin de Proteccin para
la tutela de intereses supraindividuales, sobre todo los difusos, la limitacin normativa y las
restricciones jurisprudenciales lo dejan en peor pie frente al libelo del art. 20 de la
Constitucin, el cual slo podra ser inviable en caso de intereses difusos pero no as en
intereses colectivos e individuales homogneos, por su mayor catlogo de derechos
protegidos y la inclinacin favorable a extender el mbito de aplicacin de algunos de ellos
por la jurisprudencia.
El desafo, entonces, est en saber cmo proteger los intereses difusos cuando sean
afectados los derechos fundamentales ligados a ellos, si ser una construccin lenta y paso
a paso mediante la uniformacin de la jurisprudencia en torno a los individuales
homogneos que deriven en colectivos o difusos, o ser un cambio de paradigma de los
tribunales en cuanto a la necesidad de agravio como determinante del inters o derecho
subjetivo que funde la accin.

28
29

Mndez (2009), pp. 181-184.

Mndez (2009), p. 187.

Bibliografa
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Ziga, Francisco, y Perramont, Alfonso (2003). Acciones Constitucionales. Santiago: Lexis Nexis.

Jurisprudencia
a.- Analizada y acompaada a este ensayo
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Araya Briones con SEREMI de Bienes Nacionales de Antofagasta (2013): Corte de Apelaciones
de Antofagasta, rol N 207-2013, 19 de febrero de 2013 (accin de proteccin); Corte Suprema, rol
N 1560-2013, 17 de abril de 2013 (apelacin), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial
(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
Gmez Gonzlez y otros con Municipalidad de Via del Mar y otros (2011): Corte de
Apelaciones de Valparaso, roles N 232-2010 y 325-2010 acumulados, 21 de enero de 2011 (accin
de proteccin); Corte Suprema, rol N 1577-2011, 6 de abril de 2011 (apelacin) , en Base
Jurisprudencial del Poder Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).

b.- Solamente referenciada

1.

2.

Cid Vega con Servicio Nacional de la Mujer (2013): C. Apelaciones de Santiago, rol 44.131-2012,
13 de marzo de 2013 (accin de proteccin); Corte Suprema, rol 2159-2013, 16 de abril de 2013
(apelacin), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial
(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
Soto Roa y otros con Comisin de Evaluacin Regin del Biobo (2012): C. Apelaciones de
Concepcin, rol 1879-2012, 27 de agosto de 2012 (accin de proteccin); Corte Suprema, rol 7071-

3.

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6.

2012, 26 de noviembre de 2012 (apelacin), en Base Jurisprudencial del Poder Judicial

(http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
Municipalidad de Arauco con Direccin Ejecutiva del Servicio de Evaluacin Ambiental
(2012): C. Apelaciones de Santiago, rol 9451-2012, 30 de mayo de 2012 (accin de proteccin);
Corte Suprema, rol 4755-2012, 26 de octubre de 2012 (apelacin), en Base Jurisprudencial del Poder
Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
Vliz Gonzlez con Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Regin de
Antofagasta (2013): C. Apelaciones de Antofagasta, rol 208-2013, 19 de febrero de 2013 (amparo
econmico); Corte Suprema, rol 1585-2013, 17 de abril de 2013), en Base Jurisprudencial del Poder
Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
Undurraga Sutton con CONAF (2013): C. Apelaciones de Chilln, rol 70-2013, 7 de marzo de
2013 (amparo econmico); Corte Suprema, 1852-2013, 4 de abril de 2013 (apelacin), en Base
Jurisprudencial del Poder Judicial (http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl).
Plaza Ortega con Municipalidad de Hualpn (2012): C. Apelaciones de Concepcin, rol 17732012, 12 de octubre de 2012 (amparo econmico); Corte Suprema, rol 8257-2012, 14 de noviembre
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2012
(apelacin),
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refundido, coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 30 de mayo de 2000.
Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. Decreto Supremo N 100 de 17 de septiembre de
2005, que fija su texto refundido, coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 22 de septiembre de
2005.
Convencin Americana de Derechos Humanos. Adoptada por la Organizacin de Estados
Americanos en San Jos, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969. Ratificado por Chile mediante el
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