Uma nova estratgia de desenvolvimento?

Eli Diniz e Renato Boschi

Aps cerca de setenta anos, em mdia, em que os pases da Amrica Latina se
pautaram, em graus diferenciados, por um modelo de desenvolvimento por
substituio de importaes dirigido pelo Estado, a efetivao das reformas
orientadas ao mercado teriam inaugurado um novo ciclo caracterizado pela
adeso globalizao financeira com a crescente hegemonia do receiturio
neoclssico. Mais recentemente, a eleio de governos progressistas de esquerda
na maioria dos pases reintroduziu na agenda a retomada de polticas de cunho
desenvolvimentista,

caracterizadas

por

maior

intervencionismo,

novas

modalidades de regulao e recuperao das capacidades estatais (Boschi &

Gaitn, 2008, 2008 a; Arnson & Perales, 2007). O consenso, ou at mesmo a
possibilidade de segmentos das elites estratgicas se alinharem em favor de tal
agenda, contudo, ainda est longe de se constituir numa realidade. Observa-se
assim, no debate pblico, a presena ainda marcante de uma perspectiva
favorvel ao mercado que associa, a despeito da crise financeira que se instaurou
a partir de 2008, eficincia e o bom desempenho econmico manuteno dos
preceitos neoliberais no mbito, sobretudo da esfera da estabilidade monetria.
Por outro lado, possvel verificar, tambm, a revalorizao de uma plataforma
inspirada na tradio desenvolvimentista a qual, na perspectiva dos que a ela se
opem, identificada com arcasmo, nacionalismo inconsequente, protecionismo
e atraso. Assim, a par da perspectiva ortodoxa quanto aos benefcios de
coordenao pela via do mercado, se contrape um discurso que ainda no teria
se imposto eficazmente, sobre a necessidade de recuperao de capacidades
estatais como um fator de desenvolvimento.

Ideias, interesses e instituies tm tempos distintos e se entrelaam de maneiras

tambm diferenciadas. A compreenso dessa complexa articulao tem sido o
cerne das discusses em diferentes perspectivas de anlise institucional
contemporneas, mas sobretudo naquelas voltadas anlise comparativa de
transformaes no capitalismo globalizado (Amable, 2003; Boyer, 2005;
Campbell & Pedersen, 2007; Crouch & Farrell, 2004; Crouch, 2005; Deeg, 2005;
Deeg & Jackson, 2007; Hall, 2007; Jackson & Deeg, 2006; Hall, 2007; Thelen,
2004). Muito recentemente, a importncia da varivel tempo tem sido tomada de
maneira sistemtica nas anlises (Pierson, 2004; Palier & Surel, 2005). Isto
verdade, particularmente, para as perspectivas que enfocam a mudana
institucional e tratam de explicar, seja a instaurao de certos equilbrios a partir
de trajetrias pregressas, seja a ruptura que se traduz em termos de conjunturas
crticas. De particular relevncia para uma considerao de processos de
desenvolvimento o fato de que somente numa dimenso temporal de longo
prazo possvel avaliar os resultados de polticas adotadas, mesmo porque nem
todos os efeitos das polticas so conhecidos ou mesmo esperados com
clarividncia no momento de sua implementao. As decises sobre polticas
desta natureza, na maior parte dos casos, envolvem acumulao de experincias,
a produo de novas ideias capazes de se impor, de serem processadas pelas
instituies e, por fim, de serem alavancadas por coalizes de apoio, assim
determinando correes de rotas em trajetrias pregressas. Da a importncia de
se avaliar a viso de segmentos das elites estratgicas, como o caso das elites
em posies estratgicas para a tomada de decises de impactos a longo prazo.
Estas elites vo se constituir, em ltima anlise, na base de apoio para uma
possvel agenda poltica neo-desenvolvimentista. Neste cenrio, as instituies
polticas jogam um papel decisivo, posto que constituem o filtro atravs do qual
novas agendas so produzidas e postas em prtica nos diferentes contextos
nacionais.

Uma agenda desenvolvimentista para a Amrica Latina?

Qual seriam alguns dos aspectos de uma nova agenda para a Amrica Latina?
Parece claro que os caminhos que se delineiam para a retomada do crescimento
se situariam na definio de um modelo de desenvolvimento que combinaria
elementos de trajetrias, recuperando o papel protagonista do Estado que
remonta ao perodo desenvolvimentista mas, ao mesmo tempo, incorporando
alguns elementos do modelo instaurado pelo processo das reformas de mercado.
O resultado seria uma sntese institucional que se expressaria numa modalidade
de desenvolvimento que vem sendo cunhada de novo desenvolvimentismo no
debate brasileiro (Bresser Pereira, 2005, 2006, 2009) e que teria sua contrapartida
externa na preocupao da CEPAL (hoje CEPALC, Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe) com a retomada da tradio estruturalista, adaptada e
redefinida aos novos tempos (Machinea & Serra, 2007).
A dimenso social, relegada a um segundo plano durante quase todo o perodo do
desenvolvimentismo, aparece agora fortemente como uma prioridade no cenrio
ps-neoliberal, retomando o veio apontado pela proposta da CEPAL nos anos
oitenta de crescimento com equidade. No que se refere a esse aspecto,
novamente pode-se dizer que o debate comumente marcado pela nfase no
carter assistencialista da poltica social encontra-se defasado, posto que agrupa
tanto os setores conservadores quanto os segmentos da esquerda radical, numa
crtica veemente s polticas focalizadas de combate pobreza e desigualdade
que esto sendo implementadas em diversos pases da Amrica Latina, alm do
Brasil, com resultados bastante positivos. Trata-se, na verdade, de um conjunto
de polticas que se complementam entre si, todas elas voltadas incorporao de
setores sociais excludos e que, no caso particular do Brasil, significou a incluso
de amplos segmentos da populao no consumo, gerando mesmo uma
modalidade de crescimento fundado na expanso da fronteira social.
A nfase nestas orientaes de poltica por governos progressistas pode ser
interpretada como uma resposta aos parcos resultados das reformas de mercado
na direo da incorporao social e deve ser entendida hoje como uma dimenso

central do processo de desenvolvimento, quanto mais no fora, pelo fato de que

essas polticas significam a incorporao de amplos segmentos ao consumo,
favorecendo, assim, uma dinmica de crescimento orientada ao mercado interno.
No quadro da crise dos mercados que se instaurou a partir de finais de 2008, esta
perspectiva aparece como ainda mais estratgica, do ponto de vista da
competio dos chamados pases emergentes na globalizao. Desta forma,
insistir na futilidade dos intentos de poltica social seria to inadequado quanto
negar, em nome de uma viso pr-interveno estatal, a importncia das polticas
de estabilizao, sobretudo o controle da inflao, como um fator positivo na
gerao de renda e no crescimento.
assim que a nova agenda de desenvolvimento no cenrio ps-reformas se
caracteriza pela valorizao da estabilidade, pela incorporao das polticas de
combate pobreza e desigualdade como um fator de crescimento e, finalmente,
por novas modalidades de intervencionismo estatal que incluem, desde polticas
industriais at a re-nacionalizao de recursos estratgicos, numa linha de
gerao de capacidades institucionais estatais.
Se certas instituies podem ser apontadas como centrais numa rota de
desenvolvimento, necessrio identificar, ademais, como elas podem fazer
diferena. Como se viu, as polticas nessa rea vo fundamentalmente depender
da forma como so implementadas, do jogo poltico entre os atores que esto
encarregados de executar as polticas, da natureza das coalizes de governo que
se logra estabelecer para o suporte a uma plataforma desenvolvimentista e
tambm das trajetrias prvias, tanto em termos do modelo desenvolvimentista
anterior, quanto em termos do tempo e da maneira como as reformas incidiram
sobre tal percurso.
No que tange ao papel das elites, deve-se destacar, tambm, a importncia de
vises prvias acerca do Estado como um anteparo ao discurso pr-mercado
construdo por redes de profissionais articulados nas comunidades epistmicas.
Frequentemente, estas vises e suas consequncias, so ofuscadas pela percepo
estereotipada da polaridade Estado/mercado.

No Brasil, como se sabe, as reformas setoriais ocorreram muito tardiamente em

relao a outros pases da Amrica Latina e tambm avanaram menos, dando
espao a um maior aprofundamento do antigo modelo desenvolvimentista. O
processo de privatizao, bem como de o de outras reformas posteriormente,
sofreu oposio de setores organizados que conseguiram, seno bloquear, pelo
menos atenuar o seu alcance. Os setores empresariais, caracterizados por forte
pragmatismo e organizados em associaes corporativas e uma teia de outras
entidades sua margem, foram em geral receptivos s reformas, muito embora a
abertura tivesse impactado diferencialmente distintos segmentos da indstria
(Diniz & Boschi, 2004; 2007). As reformas ocorreram quase simultaneamente ao
processo de redemocratizao com eleies diretas para a presidncia e,
conquanto tivessem envolvido surpresas, ocorreram sem o recurso ao switch
(Stokes,2001) ou violao das plataformas pr-eleitorais de governo. Cumpre
salientar, tambm, que a reforma do Estado preservou certos ncleos de
excelncia tcnica e burocrtica e foram mantidas instituies de fomento como
o BNDES que, no perodo da transio, ficou encarregado de implementar as
privatizaes, preservando um protagonismo que se fizera presente durante a fase
desenvolvimentista. No caso brasileiro, em termos de tempo, teriam operado as
chamadas vantagens do atraso (Gershenkron, 1962) no que tange
implementao de polticas de reforma algumas das quais, em outros contextos,
foram responsveis pela destituio de capacidades estatais.
No contexto dos regimes democrticos que se instauraram na Amrica Latina,
deve-se levar em conta tambm, a variao, em pases da regio, do conjunto de
instituies que viabilizam, em ltima anlise, a produo das suas respectivas
agendas. Neste sentido, as instituies devem ser avaliadas em termos de sua
capacidade de produzirem governos legtimos com lideranas no contestadas e
instituies enraizadas. importante, assim, considerar alguns fatores de ordem
poltica,

salientando-se,

neste

particular,

uma

dimenso

relativa

governabilidade em termos das coalizes que chegam ao poder e buscam

implementar uma plataforma de cunho mais desenvolvimentista. As coalizes
dos dois governos Lula eram altamente fragmentadas e compostas de partidos

direita e esquerda no espectro ideolgico sendo, portanto, necessrio, lidar com

o pragmatismo de uns e o dogmatismo de outros, acabando por dificultar
sobremaneira a tarefa de definir e obter apoio para um projeto de mais longo
prazo.
Um trao distintivo da nova plataforma desenvolvimentista a clara
incorporao da dimenso social como prioridade. Muito possivelmente, neste
particular, a despeito de resistncias, talvez estejamos assistindo a uma
redefinio dos quadros de referncia das elites quanto importncia de se
integrar no consumo, atravs de polticas sociais, segmentos antes excludos. A
nova plataforma se caracteriza assim por desenvolvimento combinando a
valorizao da estabilidade (controle da inflao), disciplina fiscal, maior
independncia frente s agncias multilaterais com polticas focalizadas de
reduo da pobreza. O neo-intervencionismo representa, assim, um modelo
hbrido de coordenao econmica efetuada de maneira centralizada e a partir do
mercado. Nesse sentido, a nova modalidade de interveno no representa uma
volta ao estado produtivo, mas apenas um maior grau de coordenao estatal da
esfera econmica, com maior espao para as atividades de regulao e controle,
com esquemas de interveno na esfera da produo que no ocupam papel
central, seno estratgico.
A crise internacional confirmaria, assim, a necessidade de se enfatizar a tensa
relao que se costuma estabelecer entre poltica e desenvolvimento
socioeconmico. Em princpio, para alm de todo o corpo terico-programtico,
a aplicao dos projetos de desenvolvimento que se d no mbito das unidades
nacionais implica, para o seu xito, um conjunto de leis, regulamentaes e uma
srie de aparatos administrativos com a capacidade e o poder de faz-las cumprir.
Neste sentido, mesmo face crescente globalizao e interdependncia dos
Estados no mbito do sistema mundial, a poltica est longe de perder
importncia.
A existncia de pontos de inflexo e, consequentemente, de novos pontos de
equilbrio desejveis dependeria das coalizes de apoio a uma plataforma

desenvolvimentista ps-neoliberal. A maior ou menor capacidade que os

sistemas polticos mostram para gerar consensos em torno de certo ncleo
mnimo uma caracterstica central em todo modelo de desenvolvimento. Partese aqui da considerao do desenvolvimento como um projeto nacional, que deve
contar com a participao dos diversos atores sociais (empresrios, trabalhadores,
polticos, tcnicos do governo). Nesse sentido, trata-se de recuperar a ideia de
projeto nacional, agregando tambm a dimenso regional. Assim como a
bibliografia ressalta, analisando as experincias histricas, que no se observam
casos de desenvolvimento sem papel ativo do Estado (Stiglitz, 1997; Rodrik,
2005), nenhum pas se desenvolveu tambm sem um projeto claro de expresso
de sentimento de nao (Bresser,2009).
A viabilidade de estratgias de desenvolvimento se vincula construo de um
projeto nacional, sem que necessariamente isso signifique nacionalismo, em seu
sentido clssico. Na realidade, nacional se refere, em primeiro lugar, a um
projeto que conte com o consenso de atores representativos e, por outro lado, que
renuncie s polticas impostas por organismos multilaterais ou pases centrais e
formule caminhos de desenvolvimento mais condizentes com sua prpria
realidade. Embora nem sempre tais solues sejam clarividentes para as elites em
posies decisrias, pode-se afirmar que os pases que menos avanaram nas
reformas estruturais so aqueles que conservaram maiores graus de liberdade
para implementar uma agenda neo-desenvolvimentista e que foram relutantes em
copiar modelos a partir uma doutrina ecumnica, seguindo caminhos prprios.
Esta , em suma, a natureza da agenda ps-neoliberal na direo de um novo
projeto de desenvolvimento.

Elites estratgicas e desenvolvimento no Brasil sob o governo Lula

No presente trabalho, analisaremos a percepo de importantes segmentos da alta
burocracia estatal, alada aos cargos de direo de rgos do Executivo com a
vitria do presidente Lula nas eleies de 2002, configurando-se um novo ncleo
de elites estratgicas, no perodo ps-reformas orientadas ao mercado, marca da

dcada de 1990. Nesse contexto, uma vez ultrapassada a conjuntura crtica das
reformas, o embate de ideias assume o primeiro plano. Nesse quadro de
alternncia do poder, representada pela vitria de um lder e de um partido de
centro-esquerda, torna-se oportuno avaliar como as elites acima referidas pensam
os rumos da poltica econmica nacional, as linhas de continuidade e mudana no
decorrer das duas ltimas dcadas e os possveis encaminhamentos do processo
de desenvolvimento que se delineia para o Brasil. Trs perguntas adquirem
centralidade:
possvel detectar a configurao de um novo regime produtivo
coordenado pelo Estado no Brasil do sc. XXI? possvel identificar a
formulao de uma nova estratgia de desenvolvimento para o pas?
Que segmentos do aparato estatal se destacam na tomada de decises
voltadas para a construo dessa estratgia de desenvolvimento?
Quais as suas principais dimenses? Quais as coalizes que a sustentam?
A anlise baseia-se em entrevistas em profundidade realizadas com integrantes
dessa elite situados em posies estratgicas em rgos diretamente ligados
Presidncia da Repblica, Ministrios relacionados com polticas industrial e de
desenvolvimento, alm de instituies ligadas pesquisa, produo de anlises e
formulao de ideias. Assim, no tocante Presidncia da Repblica, foram
realizadas 3 entrevistas. No Ministrio da Fazenda, foram realizadas 2
entrevistas, 7 o foram no BNDES e 2 no Ministrio de Desenvolvimento Social.
Nos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, de Cincia e Tecnologia,
do Meio Ambiente e na Secretaria de Assuntos Estratgicos, foi realizada 1
entrevista em cada um deles. No IPEA foram 7 entrevistas e, finalmente, 1 na
CEPAL. Ao todo foram feitas 26 entrevistas, entre fevereiro e novembro de
2010.
Quanto ao perfil intelectual dos entrevistados, cabe notar que todos tm formao
de nvel superior. Economia a profisso dominante entre as elites entrevistadas:
so 18 economistas, um dos quais tambm estatstico. Entre os demais, h 3
cientistas polticos, 1 socilogo, 1 diplomata, 1 assistente social, 1 formado em
filosofia e direito, 1 em letras e literatura, 1 em comunicao e direito e 1 em
geografia. Dez so professores universitrios de importantes universidades do

pas. Ademais, 24 tm ps-graduao, 6 mestres e 18 doutores, sendo que um

deles tem ps-doutorado no exterior. Tratando-se de cargos de primeiro escalo,
18 foram nomeados pelo Presidente ou pelo Ministro da pasta, sendo 8
funcionrios de carreira, e, portanto, concursados.

Agenda pblica: continuidade ou mudana?

O primeiro aspecto salientado no roteiro das entrevistas est direcionado a
detectar a viso do entrevistado acerca da controvrsia continuidade x mudana
que marcou o debate pblico durante todo o governo do presidente Lula,
intensificando-se durante as campanhas eleitorais. Embora as respostas no
tenham sido uniformes, predominou a percepo de que os dois aspectos
estiveram presentes na ao do governo, em diferentes momentos e com
intensidades distintas. Podemos destacar trs tipos de percepo.
A primeira delas atribui primazia continuidade, durante o primeiro mandato,
sobretudo na conduo da poltica macroeconmica, marcada pela prioridade
estabilizao econmica, metas de inflao, supervits primrios elevados, juros
altos, poltica fiscal restritiva e flexibilizao da taxa de cmbio. Observa-se a
hegemonia do grupo monetarista orientado pela ortodoxia convencional. Esta
viso no apenas teria sido dominante, mas teve tambm poder de veto sobre as
decises. Tal poltica teria no Banco Central, dotado de ampla autonomia
operacional, no Conselho Monetrio Nacional (CMN) e no Copom (Comit de
Poltica Monetria) as agncias governamentais responsveis pela consecuo de
suas metas. O apoio de uma aliana conservadora, integrada pelo setor
financeiro, pelos investidores institucionais, como os fundos de penso,
companhias de seguro, entre outros interesses, garantiria seu suporte poltico.
Dentro da perspectiva de continuidade, alguns entrevistados enfatizaram o longo
prazo, salientando que, no geral, observa-se um fio condutor do ponto de vista
institucional e das polticas implementadas a partir da Constituio de 1988 e,
sobretudo, da dcada de 1990 em diante. Neste grupo, a grande ruptura percebida

foi a conquista da estabilizao, alm de outras consecues no plano das

reformas econmicas, tais como as privatizaes.
A segunda percepo v a primazia da mudana a partir do segundo mandato,
quando se verifica a ampliao, no interior do governo, do espao ocupado pelo
grupo desenvolvimentista. Essa viso encontra seu lcus de expresso
principalmente na Casa Civil e no BNDES, e, em menor grau, no Banco do
Brasil e na Caixa Econmica. De certa forma, o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) simbolizaria a expanso da influncia desse ncleo mais
desenvolvimentista, configurando-se como um ponto de inflexo. Lanado pelo
governo Lula em janeiro de 2007, o PAC teve como proposta estimular o
crescimento da economia atravs do investimento em obras de infraestrutura,
principalmente portos, ferrovias, gerao de energia, com destaque para a
construo de grande hidreltricas, saneamento bsico, entre outros itens
importantes de uma pauta desenvolvimentista. Outro marco apontado foi a
Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em maio de 2008, com o
objetivo de coordenar as aes do governo de incentivo ao desenvolvimento
industrial

do

pas.

Elaborada

sob

superviso

do

Ministrio

do

Desenvolvimento, Indstria e de Comrcio Exterior (MDIC), teria sido de fato

produzida pelo BNDES, principal rgo de fomento do pas, destacado como o
principal propulsor da viso desenvolvimentista.
Finalmente, para um terceiro conjunto de entrevistados, o primado das mudanas
j se fazia sentir desde o primeiro mandato do governo Lula, combinado, porm,
com a preservao da estabilidade, cuja relevncia jamais foi negada. Segundo
essa percepo, a inflexo poderia ser situada entre 2005 e 2006, com a sada de
Jos Dirceu da Casa Civil, em junho de 2005, seguida da demisso de Antonio
Palocci do Ministrio da Fazenda, em 27 de maro de 2006. H, ento, uma
importante reestruturao do ncleo central da burocracia econmica com a
nomeao da Ministra Dilma Roussef para a Casa Civil e de Guido Mantega,
para o Ministrio da Fazenda. Economista de formao desenvolvimentista,
Mantega reestruturou o primeiro escalo da Fazenda, abrindo espao para uma

reorientao pr-crescimento econmico. Ademais, em funo dos instrumentos

que o Ministro da Fazenda controla, foram tomadas certas medidas na rea da
desonerao tributria, incentivos a setores industriais, capitalizao das agncias
de financiamento, como o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica,
tornando possvel a revitalizao e expanso da economia sem ameaar a
estabilizao da moeda1.

Um novo modelo de desenvolvimento?

A segunda dimenso abordada no roteiro das entrevistas foi a percepo sobre a
existncia de um novo modelo de desenvolvimento sob a gide do governo Lula.
Neste sentido observa-se um consenso em relao impossibilidade de se
identificar um modelo consistente de longo prazo aglutinando distintos aspectos
de uma plataforma nitidamente desenvolvimentista. Entre os que apontam a
inexistncia de um modelo claramente definido, sobressaem aqueles que
salientam a centralidade de alguns mecanismos indutores viabilizados

Segundo um relato: Voc tem mudanas, a despeito da bvia continuidade de

polticas macro, especialmente no primeiro mandato. E h mudanas entre os dois
governos Lula. Quanto ao 1 mandato Lula em relao ao governo. FHC, a mudana
consiste em uma nfase social. A mudana est basicamente na poltica de salrio
mnimo e na poltica de transferncia de renda. Ou seja, embora ambos sigam
canonicamente uma poltica de enfoque nos pobres, eu acho que isso prioritrio no
governo Lula. Se o governo Lula se distingue dos demais por uma nfase consistente
nos pobres. Pode-se discutir a forma como isso feito, se est seguindo o banco
Mundial... Mas, como h tantos pobres, se a gente pensa que o universo do Bolsa
Famlia deve estar abrangendo agora 14 milhes de famlias e, como no s o Bolsa
Famlia, mas voc tem um aumento real do salrio mnimo, que a pega um elenco
muito grande de pessoas, muito alm dos beneficirios do Bolsa Familia e voc tem,
especialmente no 2 mandato, um alargamento do crdito para famlias de classe mais
baixa, enfim, todo esse conjunto de polticas traduz uma prioridade para o chamado
povo. Atravs de vrios instrumentos, atravs da Caixa Econmica, o crdito
consignado para o funcionalismo pblico, as polticas do micro-crdito do Banco do
Nordeste, voc vai juntando todas essas coisas, no de se espantar que o ndice de
popularidade do Presidente Lula seja to alto. Entrevista n1 com ex-diretor do
BNDES.

principalmente por um novo padro de atuao do BNDES na construo de

uma perspectiva distinta2.
Contudo, um grupo considervel entre os entrevistados apontou a existncia de
uma agenda desenvolvimentista cujas condies se delineiam entre 2005-2006 e
ganham fora a partir do segundo mandato. Tal agenda estaria pautada por uma
nfase na incluso social e por uma viso estratgica sobre a expanso do
mercado interno de consumo de massas como elemento propulsor de uma nova
modalidade de crescimento. Em alguns casos, como se pode observar, por
exemplo, entre alguns economistas entrevistados, tal viso sobre um modelo
calcado na demanda e articulado em torno da incluso social como prioridade
bastante clara e especfica. Ressalvando simultaneamente a relevncia da
insero externa como um suporte desta estratgia, a ideia de se fazer
crescimento com redistribuio de renda estava bem definida desde a campanha
eleitoral de 2002, tendo estas ideias figurado na plataforma da coalizo eleitoral
da candidatura Lula presidncia da Repblica. Ademais, essa proposta aparece
tambm no Plano Plurianual de 2004-2007. Atravs de diferentes mecanismos
aparentemente desconexos, tais como a expanso do crdito, o aumento do
salrio mnimo, expanso dos empregos formais, as polticas sociais e o crdito
consignado (demanda das prprias centrais sindicais) foi se criando uma
dinmica de crescimento fundada na expanso do mercado interno. Desta forma,
uma opo de natureza poltica encontra respaldo em algumas medidas de carter
tcnico que estariam subjacentes a um novo modelo de desenvolvimento3.

Veja-se o seguinte relato: Eu no vejo que exista hoje, um projeto claro, acabado,
percebido. Ele no tem uma definio, um contorno claro Olha, o projeto de
desenvolvimento brasileiro esse. agora, eu acho que h elementos que podem
talvez, ao longo dos prximos anos, dar noo disso. Por exemplo, eu acho que existe,
talvez o trao mais marcante, talvez seja o trao de se considerar a possibilidade de se
criar uma sociedade de consumo de massa; como um ativo do Brasil. O Brasil tem uma
populao grande, uma populao que, grande parte dela, no est includa; e
naturalmente, o combustvel do desenvolvimento e a eu estou falando sob o ponto de
vista muito mais econmico a demanda no final das contas. Entrevista n 25
realizada com tcnico do BNDES.
3
O seguinte depoimento ilustra o ponto: Ento, esse modelo de crescimento com
distribuio de renda, um modelo que foi implantado no Governo Lula, e uma

Finalmente, numa das entrevistas realizadas, aparece de maneira bastante

sugestiva a dimenso central e inovadora de uma nova perspectiva de
desenvolvimento que consiste na articulao do crescimento econmico com
distribuio

de

renda,

reduo

da

vulnerabilidade

externa,

equilbrio

macroeconmico, democracia e insero internacional competitiva 4

Avaliao da Estabilidade Econmica: convivncia de perspectivas?

Um aspecto compartilhado em praticamente todo o conjunto das entrevistas o
fato de que a estabilidade econmica representou uma conquista incorporada
como um valor supra-partidrio e acima de vises ideolgicas concorrentes. De
acordo com algumas vises, a centralidade da estabilizao representou um
divisor de guas, tornando-se o eixo de qualquer esforo de crescimento
econmico posterior.
Alm disso, por forte imposio conjuntural no plano internacional, os dois
primeiros anos do governo Lula foram marcados pela necessidade de se enfrentar
uma crise financeira e uma ao de desestabilizao do governo, independente da
adeso do governo aos princpios ortodoxos de poltica macroeconmica, entre
outras coisas pelo temor do retorno da inflao5.

inflexo, porque voc coloca dentro de uma estratgia de desenvolvimento, o elemento

social. Porque o social era tratado como uma questo de justia. Mas no como algo que
podia ajudar, que podia se inscrever na lgica de operao da economia. Agora, o social
passa a se inscrever na lgica de operao; no s por justia social. Tem mais uma
coisa que importante, que no era s sobre justia social. Como que o econmico
entrava antigamente? Entrava, porque voc, melhorando as condies de vida da
populao, voc melhora a produtividade. Era assim que entrava. Por essa via que
entrava na economia. Voc melhora a educao, ento isso aumenta a produtividade;
ento bom para a economia. Agora, tem um terceiro elemento, que o fato de que
voc, pagando melhores salrios e distribuindo melhor a renda, isso alimenta um
processo de crescimento, diferente do passado. Essa uma inflexo Entrevista n 11
realizada com economista da CEPAL.
4
Entrevista n 3, realizada com assessor da Presidncia da Repblica.
5
Segundo relato de ocupante de altos cargos do MCT (entrevista n 20),:o incio do
Governo Lula, no seu primeiro mandato, foi muito fortemente marcado pela
necessidade de confrontar uma crise financeira em curso, uma ao de desestabilizao
econmica do governo que se materializou em ataques especulativos contra a prpria
moeda brasileira, contra o Real e que exigiu uma poltica macroeconmica

Outra nuance diz respeito a uma percepo de que a manuteno da estabilidade

no era contraditria com a agenda desenvolvimentista em processo de
implementao pelo governo Lula. Desta forma, mantidos os fundamentos da
poltica macroeconmica preservar-se-ia um ncleo de interesses potencialmente
conflitante em relao a qualquer mudana nesta rea e mesmo em relao
persecuo de outras metas no plano da poltica social6. Ademais, como se sabe,
no bojo da crise poltica que afetou o governo no primeiro mandato situava-se a
questo da incompatibilidade entre fundamentos ortodoxos na conduo da

extremamente ortodoxa, para lidar com a crise em curso. Ento, foi uma espcie de
poltica ...Um freio de arrumao, na verdade, na economia, que era fundamental, na
minha apreciao, para criar condies de governabilidade para o governo. Ento, isso
se traduziu numa poltica macroeconmica extremamente dura, em termos de ter
elevado a taxa de juros muito fortemente, para combater o ataque especulativo contra a
moeda, e uma poltica forte de ajuste fiscal; de conteno de gastos pblicos. Nas
palavras de outro entrevistado, ocupante de cargo diretamente ligado presidncia da
Repblica (entrevista n2): Vamos respeitar contratos. Mas a primeira metade da Carta
ao Povo Brasileiro faz um diagnstico da situao econmica do pas, do que ns
chamvamos de fracasso do neoliberalismo, da necessidade de adotar um novo modelo
de desenvolvimento. E diz assim: mas dadas as condies do pas, no ser possvel
adotar esse novo modelo de imediato. Primeiro, ser necessrio recuperar a estabilidade
econmica, criar as condies para que o pas volte a crescer de modo consistente e
duradouro, a perspectiva de um ciclo. Sempre foi para ns uma coisa assim de Celso
Furtado, que era preciso ter um ciclo de desenvolvimento sustentado. Era a crtica
tambm do vo de galinha. Ento, ns adotamos, nos primeiros dois anos, uma poltica
macroeconmica bastante parecida com a do governo anterior, sim, mas j, primeiro,
com a convico - que no de toda a esquerda- de que a estabilidade muito
importante para um projeto de desenvolvimento. E depois com uma avaliao poltica
de que o povo brasileiro valorizava tanto a estabilidade, e ela era um mrito do governo
anterior, que se ns no valorizssemos, tinha um problema poltico a tambm, no era
s um problema econmico.
6
O Lula sabe muito bem o que est fazendo. Se perguntarem o que a regra de Taylor,
ele no vai saber. Mas ele sabe muito bem as consequncias da poltica econmica que
est sendo feita. O fato da imprensa insistir na imagem de que ele ignorante,
extremamente conveniente para ele, porque lhe d uma margem de manobra muito
maior. Da mesma forma que o Fernando Henrique sabia muito bem os efeitos da
manuteno da ncora cambial no 1 mandato. Agora, o lder sindical pode ser descrito
pela imprensa como desavisado. Mas ele sabe perfeitamente as consequncias da
poltica econmica que ele faz. Acho que a autonomia concedida ao BC e a poltica
monetria que ele estabeleceu fazem parte de um compromisso que ele estabeleceu em
2002. Antes das eleies. E que se mantm at hoje. Esse grupo desenvolvimentista
ganha mais espao, como disse, mas a hegemonia continua sendo do Banco Central e da
Fazenda, mas essencialmente do BACEN (relato de economista ex-diretor do BNDES,
entrevista n 1).

poltica econmica e o projeto de pas do PT, alinhando um conjunto de

militantes mais radicais contra esta combinao de vises.
Na verdade, pode-se dizer que h um frgil equilbrio entre essas duas agendas
que percebido em geral pelos entrevistados e expressado de diferentes
maneiras. Uma delas consiste em afirmar que esta convivncia altamente
vulnervel a crises, alm de por em risco a competitividade do setor industrial
brasileiro.

Dimenso social: cerne do novo modelo?

Como j salientado, a prioridade atribuda dimenso social no novo modelo de
desenvolvimento compartilhada pela quase totalidade dos entrevistados. De
fato, a possibilidade aberta pela incluso social como sustentculo deste modelo
vista como fundamental, tanto no sentido de permitir uma alternativa de
crescimento voltada ao mercado interno e qual se alia o tamanho da populao,
quanto no sentido de direcionar o crescimento para aqueles setores e regies
menos favorecidos e, portanto, com mais potencial para a implementao de
esforos paralelos em termos de melhoria de infraestrutura, indstria e outros.
Em outras palavras, a poltica social seria a alavanca para a revitalizao do
capitalismo nacional e uma re-estruturao de setores da populao e de regies
com capacidade de atrao de investimentos. Mais que isso, a poltica social no
se restringiria ao programa Bolsa Famlia, embora este tivesse adquirido alta
visibilidade, sinalizando a opo de combater a excluso social. Outros
componentes envolveriam, desde a poltica de valorizao do salrio mnimo,
ampliao do crdito s grandes e pequenas empresas, incluso bancria com
fornecimento de linhas de crdito ao consumidor, as polticas de aposentadoria
como os Benefcios de Prestao Continuada, entre outras. Enfim, trata-se de um
conjunto de iniciativas irradiadas a partir do Ministrio do Desenvolvimento
Social e que se complementam entre si e com iniciativas de outras esferas de
governo. A imagem que se veiculou sobre o programa era apenas a de uma
poltica focalizada e, portanto, de alcance limitado. Porm, dentro dessa agenda

social mais ampla, como ressaltaram vrios entrevistados, o impacto de tais

polticas se torna mais extenso7.
Embora definida como prioridade a partir do governo Lula, alguns entrevistados
deram destaque ao fato de que a Constituio de 1988 constituiu um marco na
medida em que instituiu a universalizao da previdncia, da sade, da educao,
proteo aos idosos, entre outros, o que corresponderia a situar a poltica social
num plano prioritrio. Neste sentido, poder-se-ia dizer que haveria uma
continuidade no direcionamento desta poltica a partir da Constituio de 1988.
Contudo, a deciso de como implementar os diferentes campos da poltica social,
bem como definir o montante de investimentos so decises eminentemente
polticas que s passam a ser consideradas como prioritrias com o governo
Lula8.

A propsito do Bolsa Famlia, um entrevistado reportou: E o Antonio Cndido estava

me dizendo isso outro dia l em So Paulo, eu no incio no entendia o que o Lula
queria com o Bolsa Famlia. Agora eu vejo que aquele nosso tema do mercado interno
de massas. Quer dizer, uma poltica social, mas tem uma funcionalidade
macroeconmica, inclusive [.......] E de outras polticas que as pessoas no falam
muito, como Pronaf (Programa Nacional de Financiamento da Agricultura Familiar),
que o financiamento da agricultura familiar[....]. E um dos principais itens do nosso
programa de 2002 era a criao no Brasil de um mercado interno de consumo popular. E
no discurso estava vinculado com a incluso social. A incluso social tinha uma
motivao tica, mas tinha um sentido at econmico, at macroeconmico e o Bolsa
Famlia estava a. O Bolsa Famlia pe 12 bilhes e vai para onde? um pouquinho de
comida, um pouquinho de vesturio, mas no foi s a, por exemplo, j so 105 bilhes
de reais do crdito consignado, o crdito com desconto na folha de pagamento, que,
alis, foi uma proposta da CUT, que o governo acolheu, que tambm vai para o
consumo. Ento, algumas medidas so para consumo mesmo, nem so sociais e, sim,
para consumo, antes da crise. Isso criou anticorpos para a crise. A poltica de expandir o
crdito, ampliar o consumo, no tem nada menos neoliberal. Ampliar o investimento
pblico que no comeou com a crise. Comeou em 2005, o prprio salrio mnimo tem
uma parte de conta pblica, porque a Previdncia e com o PAC, no ? No segundo
mandato, mas muito antes da crise. Eu no tenho dvida de que houve uma inflexo
desenvolvimentista no incio do segundo governo. E a as coisas vo se juntando,
porque ns ramos crticos, continuamos crticos, da poltica do Estado mnimo, para
usar essa terminologia, da reduo do tamanho do Estado num pas como o nosso
(entrevista n 2).
8
Em termos de continuidade, o que eu vejo o seguinte: nos anos de 1990 e tambm
na dcada atual, a gente teve uma continuidade muito grande na parte, por exemplo, de
poltica social. [... ] mas tambm tem mudana. [...] grande parte do que a gente decidiu,
do que a sociedade brasileira decidiu para gastos, por exemplo, com a poltica social,

Papel do Estado: recuperando capacidades?

A viso comumente disseminada acerca do papel do Estado, numa vertente
liberal, reforada com a vigncia das reformas orientadas ao mercado, a de que
a expanso do Estado constitui aumento suprfluo do gasto pblico, com inchao
da burocracia e desperdcio de recursos. A viso alternativa e que marcou o
debate poltico na ltima dcada, foi a insistncia sobre o fato de que era
necessrio re-aparelhar o Estado, recuperando sua capacidade de interveno,
assim possibilitando o enfrentamento das novas prioridades da agenda pblica.
Esta ltima perspectiva emerge de maneira bastante clara do conjunto das
entrevistas. Observou-se um ntido consenso acerca do papel estratgico do
Estado na retomada do desenvolvimento do pas, em contraste com a perspectiva
pr-mercado impressa pelo governo anterior. Ao se enfatizar o Estado, porm, os
entrevistados tomam como um referente a burocracia governamental do poder
Executivo, ao mesmo tempo conferindo um papel mais perifrico e, em alguns
casos negativo, s elites polticas e ao Congresso. A pergunta sobre a iniciativa
das mudanas ocorridas encontra na identificao das agncias ligadas ao
Executivo grande parte das respostas dos entrevistados. Entre tais agncias, foi
destacado um ncleo constitudo, principalmente, alm do ministrio da Fazenda
aps a crise poltica de 2005, do BNDES (considerado o motor do projeto de

em termos de uma poltica previdenciria, de proteo aos idosos, etc, isso est na
Constituio, no ? O que faltou, [...] embora isso esteja na Constituio, foi aos
poucos se estruturando, ao longo dos anos 1990 e no Governo atual. Ento, isso est na
Constituio e a gente tem uma continuidade muito grande na direo que o Brasil toma
ps 1988. [...] isso se reflete tambm muito claro na estrutura de gastos. A estrutura de
gastos no Brasil, tanto no Governo Fernando Henrique, quanto no Governo Lula, o que
aumenta muito so gastos sociais. Ento, isso reflete um pouco uma escolha social que
foi feita e que est na nossa Carta Constitucional. Nesse aspecto, eu tenho uma
continuidade, mas eu tambm tenho uma mudana. Em que sentido? O que est
definido na Constituio isso,[...] a proteo ao idoso, a universalizao da
previdncia, da sade, etc...
[...] quanto de fato eu vou dar para proteger o idoso ou ento qual vai ser a renda do
aposentado, isso uma deciso poltica e nesse aspecto, o governo atual, ele fez uma
opo poltica muito clara.[...] Ento, essa coisa de eu dar aumentos grandes de salrio
mnimo, para ter um mercado interno mais pujante, isso foi uma poltica de
Governo.(Entrevista n 10 com pesquisador do IPEA).

desenvolvimento, com status de Ministrio, em funo do seu papel indutor e da

formulao de uma poltica industrial), da Casa Civil, de assessorias da
Presidncia da Repblica, do Ministrio da Cincia e Tecnologia e algumas
empresas estatais, como a Petrobrs, estas ltimas citadas como fundamentais no
processo de alavancagem do capitalismo brasileiro. A expanso de um modelo
ancorado na formao de um forte mercado interno seria tambm propiciada pela
atuao do Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal. As entrevistas com
tcnicos do BNDES foram unnimes em ressaltar o papel estratgico de um
banco de desenvolvimento que dirige sua atuao no sentido de tornar
competitivo o capitalismo nacional, inclusive articulando projetos do MCT na
rea de inovao, pesquisa e desenvolvimento.9 Outros entrevistados apontaram
o BNDES e o Itamaraty como segmentos de excelncia dentro do aparato estatal,
responsveis pela conduo de dois importantes pilares da agenda de
desenvolvimento do governo, quais sejam, os planos interno e externo.
Por outro lado, muitos salientaram, num veio crtico, aspectos como a ausncia
de coordenao entre agncias de governo, o esvaziamento da funo de
planejamento e objetivos de longo prazo, j que o Ministrio de Planejamento,
Oramento e Gesto sofreu ao longo do tempo um processo de deslocamento de
sua funo planejadora para concentrar-se na questo oramentria10.

Segundo entrevistas com tcnicos do BNDES: O Banco hoje assim, enorme,

comparado sobre qualquer parmetro. Ele se confunde com o desenvolvimento
nacional. Voc no consegue imaginar hoje um projeto de desenvolvimento que no
esteja associado ao BNDES (entrevista n 22 ). BNDES, em especial por conta da
composio da sua diretoria, em especial do seu presidente, certamente uma clula
muito forte de um projeto, de algo que se possa chamar de um projeto de
desenvolvimento para o pas (entrevista n 23). BNDES isso: um instrumento de
Estado, que tem uma misso voltada para o desenvolvimento. MCT e FINEP [tambm
so ncleos importantes] acho que at por ter identificado a inovao como um dos
pilares, aumentar os investimentos com participao do PIB em inovao e centros de
P&D (entrevista n 24).
10
Segundo entrevista de tcnico do IPEA citada anteriormente (entrevista n 10):
Ento, [...] dar aumentos grandes de salrio mnimo, para ter um mercado interno mais
pujante, isso foi uma poltica de Governo.[...] quando voc olha a direo do gasto
pblico no Brasil, ao contrrio do que se fala, de que o Estado pblico inchado, [...] no
Brasil de 1990 at hoje, basicamente, o aumento no gasto se concentra em Previdncia e
poltica social. O gasto do setor pblico com funcionrio hoje, da ativa, basicamente a

Outra dimenso importante acerca do papel do Estado concerne qualidade da

burocracia pblica em termos de qualificao, preparo e formas de recrutamento.
Embora se possa observar um enorme esforo na recuperao de capacidades
estatais num veio Weberiano, fato que se expressa na realizao de concursos a
partir do governo Lula, alguns entrevistados ainda enfatizaram lacunas no tocante
qualificao como centrais na avaliao do Estado brasileiro11.

Poltica industrial: garantia de competitividade?

Bastante generalizada foi tambm a percepo de que o governo Lula definiu,
por contraste com seu antecessor, uma poltica industrial para o pas centrada na
atuao do BNDES. O aspecto distintivo dessa modalidade de ao do BNDES,
para alm da prpria poltica industrial, seria a construo de um plo de
financiamento pblico para promover o desenvolvimento. Para alguns
entrevistados, a determinao de fazer poltica industrial j estava presente desde
o primeiro mandato, atravs da PICTE (Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior), posteriormente redefinida e aperfeioada pela PDP (Poltica

mesma coisa que era h 15 anos atrs. Ento, ele no aumentou quase nada. O Estado
no inchou. Outra entrevista realizada com tcnico do BNDES (entrevista n 25)
salienta como a centralidade conferida agenda econmica no passado recente teria
enfraquecido a funo de planejamento: Infelizmente, acho que teve [...] um desmonte
da capacidade do Estado, [...] quem circula muito por Braslia, percebe que houve uma
super-exposio e um reforo at, sob o ponto de vista poltico, muito grande, derivado
da situao econmica [...] do Ministrio da Fazenda, s custas de outras estruturas de
poder. Ento, por exemplo, eu acho que hoje o Planejamento no [tem essa perspectiva]
de longo prazo. Outra entrevista (n 17) com alto executivo do ministrio do
Planejamento salienta o desmonte efetivado durante o governo Fernando Henrique e a
consequente nfase na terceirizao como forma de operacionalizar a ao do Estado:
[...] ns pilotamos o downsizing no PNUD, porque a cooperao internacional foi
completamente desvirtuada nos anos do Fernando Henrique, foi usada para terceirizao
e para compras pblicas. E era mais um processo de institutional depleting, do que
institutional building.E mais adiante, enfatiza tambm que no teria ocorrido aumento
desproporcional da mquina pblica por excesso de nomeaes polticas: tem um
debate sobre cargos de confiana, [ que ] um debate muito mal posto. Ns temos
22.000 cargos de confiana. Esse governo, acho que acresceu uns 2.500; uma coisa
assim. De recrutamento amplo. Funo comissionada para quadro permanente no
conta. Desses, 2.500 mais ou menos, devem ter sido criados nesse governo. De 12% a
15% desse total de 22 mil. No nada de outro mundo.
11
Ponto ressaltado na entrevista n 17 anteriormente citada.

de Desenvolvimento Produtivo). A primeira definiu quatro setores como

estratgicos: frmacos e medicamentos, software, semicondutores e bens de
capital. Essa primeira fase foi vista como o esboo de uma poltica industrial de
teor ainda muito restrito, de perfil setorial e de alcance limitado. A segunda fase,
elaborada entre 2007 e 2008, caracterizou-se por ter maior amplitude, alm de
contemplar, no apenas setores, mas a consolidao de cadeias produtivas.
Enfrentando as crticas sobre o carter supostamente concentrador da fase inicial,
o novo projeto buscou focalizar as pequenas e mdias empresas, alm do
fortalecimento dos chamados campees do capitalismo nacional que seriam os
grandes grupos empresariais nas reas de produo de alimentos, no setor de
minerao, da construo civil entre outros. Alm do contedo, a PDP foi
avaliada em funo do seu processo de formulao envolvendo uma forte
interlocuo com o setor privado12.
No que se refere s crticas, uma entrevista em particular foi bastante incisiva em
salientar, no apenas a eleio de setores, como suas implicaes para o conjunto
da economia. O cerne estaria no fomento conferido a setores j competitivos,
deixando margem aqueles que poderiam se beneficiar de polticas industriais. A
crtica se dirigiria, portanto, ao aspecto aparentemente contraditrio envolvido na
lgica de privilegiar o existente e j competitivo em detrimento do objetivo de

12

Conforme um relato sobre a poltica industrial (entrevista n 10) se a gente for

comparar poltica industrial em 2003-04, do primeiro Governo Lula, com o segundo, a
PDP de 2008, os empresrios gostam muito mais da PDP. E isso empresrio, tanto
empresrio pr ou contra o Governo. Quando a poltica industrial no primeiro Governo
Lula foi lanada, a elite industrial do Nordeste criticou muito o Governo, porque ela no
se viu naquela poltica industrial. Teve, ento, uma poltica industrial para incentivar
frmacos, para incentivar a inovao. Aqui a gente faz sapato, aqui a gente faz
confeco. Ento, a elite industrial criticou a primeira, a PITCE. Criticou a PITCE, no
porque a elite industrial era contra a poltica industrial, mas porque eles no se viam
naquela poltica industrial. E j a de 2008, no. A de 2008, voc no tem crtica. Voc
no tem de nenhum segmento ... nem do empresariado regional do Norte. Nordeste,
nem tampouco do Sul, crtica alguma, porque a poltica que eles queriam. Ento, nesse
aspecto o Governo foi democrtico: deu algo que os empresrios demandaram.

privilegiar o que seria potencialmente competitivo, ou seja, investir na

transformao da estrutura produtiva do pas13.
Por outro lado, num veio positivo, outra entrevista aponta aspectos virtuosos da
poltica industrial levada a cabo durante esse perodo (2004-2010). Estes
consistem numa articulao da poltica industrial com a rea cientfica e
tecnolgica, de maneira a suprir uma deficincia histrica da estrutura produtiva
do pas que se expressa nos baixos nveis de inovao tecnolgica. Tal como
agora concebida, a poltica industrial busca suprir esta lacuna atravs do
incentivo inovao14.

Segundo a mesma entrevista: Ento, a tem uma coisa que eu prprio no sei como se
resolve, porque tem uma contradio que a seguinte: quando se faz poltica industrial,
voc est querendo criar setores. Voc est querendo ajudar o setor privado a
desenvolver e criar expertise em determinados setores [...]se o setor privado for deixado
prpria sorte o custo para o setor privado muito alto. O custo de descoberta ou de
fracasso muito alto, ento, ningum vai tentar descobrir se o Brasil pode ou no,
enfim, produzir produtos eletrnicos etc. Voc precisa do apoio do governo. Ento, isso
o que se espera da poltica industrial. Por outro lado, voc tem um problema de
poltica econmica que o seguinte. O governo, para justificar que est fazendo
poltica industrial e que est dando certo, tem que mostrar algum resultado de curto
prazo. E eu s consigo demonstrar algum resultado de curto prazo, se eu comeo a
fomentar setores em que eu j sou competitivo. Ento, a poltica industrial tem essa
contradio, o que mais ou menos esperado num pas democrtico. Eu tento fazer uma
poltica industrial que vai mudar a minha vantagem comparativa, vai me tornar um pas
que produz produtos de maior valor agregado, que inova mais, mas, por outro lado, eu
estou preocupado com o nvel de emprego na economia, com a taxa de investimento na
economia, para o pas crescer mais rpido. E a nica forma de eu fazer o pas crescer
mais rpido, no curto prazo, eu aumentar a taxa de investimento dos setores em que eu
j sou competitivo, que demandam crdito do BNDES. [So] os setores de Siderurgia,
de Minerao, de Petrleo, agrcola. [...]esse setor que j mais competitivo hoje, ele
tem indicadores melhores, ento ele consegue ter acesso ao crdito muito mais fcil. E
a a gente entra numa contradio: faz a poltica para modificar a nossa vantagem
comparativa, mas,[...] acaba consolidando um pouco a estrutura que se quer mudar.
14
No [havia no antigo padro de desenvolvimento] uma lgica sistmica de
incorporao da inovao, como fator determinante do desenvolvimento do pas. Essa
dimenso, ela foi mantida em segundo plano. Com isso, gerou-se um ambiente
empresarial pouco propcio inovao. Quer dizer, muito cioso da preservao do
conforto do mercado protegido, e dependente da ao de proteo do Estado, para lidar
com eventuais competidores. Ento, acho que nisso tambm houve uma mudana. Uma
das lgicas centrais das duas verses da poltica industrial seja a primeira, a PITCE,
como a segunda, a PDP foi trazer a inovao para o corao do desenvolvimento.
Quer dizer, fomentar atividades inovadoras nas empresas nacionais. Transformar a
inovao num dos pilares da competitividade das empresas brasileiras. Que eu acho que
13

Poltica externa
No tocante questo da atuao externa do pas, bem como do seu papel no
contexto do sistema capitalista mundial, foi possvel identificar um conjunto de
dimenses tais como a necessidade de uma postura mais autnoma em relao
aos pases hegemnicos, a reconfigurao das relaes centro-periferia num
mundo mais multipolar, sem alinhamentos automticos ou pautados pelas
grandes potncias e, finalmente, a defesa de uma posio mais assertiva no plano
regional da Amrica do Sul. Em termos gerais, a ideia a de que,a partir do
governo Lula, foram redefinidas as bases para a poltica externa brasileira em
funo de uma mudana de percepo sobre a auto-imagem do pas e a
consequente reavaliao positiva por parte dos atores externos15.
Em primeiro lugar, a definio de um papel de peso no cenrio internacional
aparece estreitamente vinculada a uma perspectiva integrada de desenvolvimento
que articula diferentes aspectos16. Entre estes, ressalta-se, sobretudo, a viso da
promoo de oportunidades para o capitalismo domstico, e, em particular o

novo e reflete as novas condies do mundo no sculo XXI (segundo entrevista n 20

com integrante do alto escalo do MCT].
15

Veja-se o trecho da seguinte entrevista (n 25) com tcnico do BNDES: no governo

atual ressalta-se uma questo de auto-estima tambm, que acaba se refletindo em
algumas polticas. Eu acho que houve uma certa recuperao da auto-estima.
Obviamente tambm influenciada pelo ambiente externo, ambiente de crise mundial,
que colocou em questionamento, de novo, uma srie de pontos que eram dados como
lquidos e certos, mas que esse governo, de certa maneira, capitalizou.[...] Na poltica
externa tambm, houve algum tipo de mudana, a de ter a coragem eventualmente, de se
posicionar em questes altamente polmicas; como por exemplo, a questo do Oriente
Mdio [...] O presidente Fernando Henrique, eu acho, tinha uma viso do Brasil, de fora
para dentro. E o Lula no. A metfora que eu fao (ele tem uma viso) de dentro para
fora.
16
Segundo entrevista (n 3) com assessor da presidncia da Repblica: Eu acho que o
elemento central de novidade (na gesto Lula) essa articulao do crescimento,
distribuio de renda, reduo da vulnerabilidade externa, equilbrio macroeconmico,
democracia e insero internacional [...] essa combinao. o mix que se formou
entre esses seis elementos, e com uma nfase muito grande para o tema social.

fortalecimento do aspecto competitivo da economia brasileira17 em reas de

reconhecida excelncia e nas quais o pas tm empresas que so centros
dinmicos de produo de conhecimentos e inovaes tecnolgicas. Neste
sentido, a viso seria a de diversificar parcerias no comrcio exterior, reduzindo a
dependncia aos grandes parceiros tradicionais, inclusive como fator de
enfrentamento de crises externas.
Em segundo lugar, a tentativa de se desenhar um perfil mais autnomo frente s
grandes potncias se caracteriza pelo reconhecimento de que o pas teria um
papel estratgico a desempenhar, no necessariamente pautado por alinhamentos
ideolgicos previamente definidos.
Finalmente, no plano regional predominaria a viso de uma postura que enfatiza
a cooperao com os pases da Amrica do Sul e a definio de interesses no
marcada pela submisso aos interesses precpuos dos Estados Unidos. Teria
ocorrido uma ruptura com o projeto anterior de criao da ALCA (rea de Livre
Comrcio das Amricas), sendo a nova viso marcada pelo apoio criao de
associaes e novos fruns de cooperao econmica entre os pases da regio.
Ao mesmo tempo, o papel regional do Brasil deveria estar marcado pelo respeito
s decises soberanas dos vizinhos e, fundamentalmente, por um carter no
intervencionista. A percepo acerca de um papel regional ativo aparece de
maneira ntida entre alguns dos entrevistados do BNDES, inclusive em funo do
crescente papel que o banco vem desempenhando na direo de estender
financiamentos a empresas e pases da regio18.

17

Em entrevista com tcnico do BNDES (n23) este aspecto salientado: o processo

(de gerao de uma agenda externa) endgeno; as oportunidades endogenamente vo
aparecendo, as oportunidades onde o Brasil mais competitivo.
18
Assim se expressou um entrevistado quanto ao papel do BNDES (entrevista n 22) no
plano externo: Ento a ideia de voc ter o Banco fora: o Banco hoje est retomando
um projeto externo, tem um escritrio em Montevidu, que no operacional. Mas um
escritrio de montagem de business.[...] o Brasil tem um projeto hoje, mais forte.
Vamos pegar a parte da geopoltica deles. Tem uma parte mais forte de avano externo;
tem uma parte que voc quer pegar a frica...

Setores da burocracia e o suporte agenda desenvolvimentista

No que diz respeito percepo dos setores do aparelho de Estado que exerceram
liderana

sobre

formulao

implementao

de

uma

agenda

desenvolvimentista, observou-se uma convergncia de opinies quanto

centralidade do Executivo neste processo, em especial o papel desempenhado
pela Casa Civil, Ministrio da Fazenda sob a direo do ministro Mantega e o
papel proeminente do BNDES, sobretudo a partir da gesto de Luciano Coutinho.
Neste particular, a percepo sobre a centralidade do BNDES na construo,
execuo e como agncia de suporte a uma agenda desenvolvimentista, foi
enfatizada tanto por entrevistados externos, quanto por aqueles que integram a
estrutura do Banco19.
importante frisar que a viso acerca de um apoio por parte de setores do
Executivo ao projeto desenvolvimentista no significa o reconhecimento acerca
de um apoio generalizado ou uniforme dentro do aparelho de Estado a essa
modalidade de proposta. Ao contrrio, houve casos de meno explcita
ausncia de uma viso integrada nesta direo20.

Veja-se o trecho da entrevista (n 9) a seguir realizada com assessor do IPEA: O

ministrio da Fazenda e a Casa Civil assumiram a liderana desse novo projeto. E
tambm o MDIC. E dentro deste, o BNDES, que tem um status de autonomia, quase
um ministrio. O presidente do BNDES tem status de ministro. Ele faz toda uma
poltica e toda uma estratgia que vem do Banco [...] e esse o nosso diferencial, ns
somos o nico pas com trs grandes bancos pblicos - BNDES, Caixa Econmica e
Banco do Brasil - que podem inclusive fazer uma reverso de estratgia (frente
crise). E trecho da entrevista (n23) realizada com tcnico do BNDES: BNDES, em
especial por conta da composio da sua diretoria, em especial do seu presidente,
certamente uma clula muito forte de um projeto, de algo que se possa chamar de um
projeto de desenvolvimento para o pas, alm da Fazenda e do Banco Central. E agrega
BNDES isso: um instrumento de Estado, que tem uma misso voltada para o
desenvolvimento Cita ainda o papel de outras agncias no tocante a uma poltica de
desenvolvimento: MCT e FINEP acho que at por ter identificado a inovao como um
dos pilares, aumentar os investimentos com participao do PIB em inovao e centros
de P&D. Outra entrevista com diretor do IPEA (n 12) refora:
20
Segundo entrevista (n 12) com diretor do IPEA Ento, por isso acho que voc tem
iniciativas, espaos de poder, que voc consegue identificar como alinhadas a uma viso
e a uma ideologia mais desenvolvimentista, mas isso no constitui ainda uma
conscincia, e, portanto, no tem uma coordenao geral.
19

Quanto primazia do Executivo no se verificou qualquer discordncia entre os

entrevistados. O mesmo no ocorreu no que concerne ao Legislativo, apontado
por grande parte como secundrio em termos de influncia na conduo da
poltica econmica, ainda que alguns tenham salientado a relevncia deste poder
quanto legitimao de um projeto desenvolvimentista. Alguns chegam a
destacar o fato de que as elites polticas so bastante omissas ou ausentes deste
debate21, a despeito da sua importncia no sentido de viabilizar propostas
emanadas do Executivo.
Alm dos bancos estatais, apontados como dotados de grande autonomia na
conduo de suas polticas, outras agncias ou setores do aparato de Estado
mencionados nas entrevistas como ncleos estratgicos de uma plataforma
desenvolvimentista so o MDS (em funo da centralidade da poltica social
como eixo da nova estratgia de crescimento), o Itamaraty (como executor de
uma poltica externa comprometida com a meta de um novo patamar de
desenvolvimento) e o MCT (no tocante promoo de polticas de inovao).
Neste contexto, houve meno a um aspecto importante que tem a ver com a
distino entre capacidade de iniciativa na proposta de polticas de cunho
desenvolvimentista e capacidade de coordenao, sendo esta ltima apontada
como uma grande lacuna dentro da burocracia governamental. Foi apontado o
fato de que a funo de planejamento, importante para a consecuo de metas de

Portanto, isso no leva a uma coordenao geral de movimento do Estado, numa

determinada linha. Voc vive ainda um momento de transio ainda muito disputado
politicamente. Muito disputado dentro do Governo, dentro dos aparelhos de Estado.[...]
em primeiro lugar sem dvida nenhuma, a Casa Civil. Quer dizer, o prprio ncleo duro
da Presidncia da Repblica, que por meio da Casa Civil, consegui deflagrar iniciativas
como a do PAC...Voc tem o BNDES, obviamente, que vem como um brao
importantssimo nessa estratgia. Voc tem o Ministrio, por exemplo, do
Desenvolvimento Social, que cumpre um papel importante, inclusive nessa agenda
econmica, inclusive.
21
Segundo entrevista n 24 com tcnico do BNDES. Em outra entrevista (n 5) com
diretor do IPEA Eu avalio que a elite poltica hoje est muito reduzida. Tem muito
poltico, parlamentar, gente ativa na poltica, mas avalio que o Legislativo j teve um
papel muito maior na disputa de ideias no pas. No temos hoje Senadores, Deputados
de grande destaque, de grande influncia em termos de ideias, junto ao Executivo.[...]
Hoje a fora dos parlamentares e dos polticos em geral pela fora dos votos que
carregam. No pelas ideias que carregam.

longo prazo, teria sido paulatinamente esvaziada, tendo o ministrio do

planejamento se transformado em gestor da poltica oramentria. Em princpio,
a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) rgo a que o IPEA se vinculou
durante o governo Lula - deveria ter este papel mais abrangente de formular
estratgias de longo prazo, que, no entanto, no teria logrado alcanar22.

Concluso
O foco da anlise aqui empreendida se centra na tentativa de se identificar, na
percepo do segmento social que denominamos de elites estratgicas, aspectos
relativos ao processo de formao da agenda pblica no espao de tempo
compreendido por dois perodos de governo no Brasil entre 2003 e 2010. Do
ponto de vista terico, procuramos entender as relaes complexas entre
instituies, ideias e interesses, salientando principalmente o fato de que
mudanas de percepo acerca da natureza e do contedo de polticas pblicas
tendem

ocorrer

muito

lentamente

num

processo

que

envolveria,

paulatinamente, a formao de coalizes de apoio. Alm disso, frequentemente, o

grau de incerteza que cerca algumas decises com impacto de longo prazo tende
a ser alto, resultando em efeitos no esperados os quais, vistos em retrospectiva,
tendem erroneamente a ser atribudos pelos analistas aos desgnios dos decisores.
Embora no tenha se constitudo no cerne da nossa anlise no presente trabalho,
compreendemos tambm que as instituies polticas de carter mais permanente
so os filtros que possibilitam a traduo das percepes e escolhas individuais

22

Conforme entrevista n 12 com diretor do IPEA: Voc tem outra instncia que foi
criada, que a Secretaria de Assuntos Estratgicos (que esse rgo ao qual o IPEA
inclusive est vinculado no momento), que, em tese, deveria fazer essa concepo mais
geral, de diretriz do pas. E que compete com as outras instncias e no consegue
afirmar uma agenda, entendeu? Voc tem uma situao muito complicada hoje, do
ponto de vista da relao interinstitucional e da coordenao para o desenvolvimento,
ou para uma determinada diretriz ou estratgia de desenvolvimento. Por isso que eu
digo que a situao que voc tem hoje, de uma disputa poltica, dentro do Governo,
sobre esse assunto. E isso tem o lado positivo, que o fato desse assunto ter voltado a
ser disputado politicamente; porque antes ele nem estava sendo, isto , voc retoma esta
questo na agenda e isso faz aparecer os problemas. E o problema principal o
desaparelhamento do Estado para enfrentar isso.

em projetos de carter mais amplo, aos quais poder-se-ia atribuir o rtulo de

projetos nacionais.
Nossa anlise se dirigiu, assim, a diferentes aspectos da produo de um projeto
nacional de cunho desenvolvimentista na esteira da forte hegemonia de uma
perspectiva neo-liberal que havia se instaurado nas duas ltimas dcadas do
sculo XX no Brasil, assim como em outros pases da Amrica Latina. Na
suposio de que seria possvel delinear traos de um novo projeto, quais seriam
os seus principais traos e como ele se elabora na percepo das elites
estratgicas? Quais os pontos de consenso e de discordncia? Que dimenses
poderiam estar subjacentes a um modelo com razovel grau de coerncia
interna?
Analisamos algumas dessas dimenses organizando-as em termos de perguntas
as quais, de sada, so indicativas de um razovel grau de incerteza tomando por
base as entrevistas realizadas: a nova agenda traduz continuidade ou, antes,
representaria uma ruptura com perspectivas e polticas pregressas?

Quais os

aspectos mais relevantes de um novo modelo de desenvolvimento no caso de

serem apontadas diretrizes ou dimenses inovadoras nas polticas adotadas pelo
governo? O novo modelo poderia ou no conviver com vises e polticas
teoricamente incompatveis do ponto de vista econmico?

Na suposio da

existncia de um trao distintivo, qual o espao ocupado pela dimenso social no

novo quadro e que tipo de lgica se instaura com a definio de prioridades numa
direo distinta da que vinha norteando as polticas pblicas at ento? Como o
aparato do Estado responde, em termos de capacidades, ao enfrentamento de
novos desafios?
A partir do roteiro que norteou a realizao do conjunto das 26 entrevistas
realizadas com as elites selecionadas, foram destacadas no presente texto
algumas das principais dimenses relativas percepo dos entrevistados sobre
as perspectivas do Brasil contemporneo.

Considerando-se a viso dos entrevistados sobre a controvrsia continuidade x

mudana que dominou o debate pblico sobre a caracterizao do governo Lula
em seus dois mandatos predominou a percepo de que a convivncia entre esses
dois aspectos marcou todo o perodo entre 2003-2010, variando, porm, ao longo
do tempo, o peso e a intensidade de cada um desses polos. Foram destacadas trs
modalidades de percepo.
A primeira atribui primazia continuidade, marcada pela prioridade
estabilizao econmica, sob o primado do pensamento neoclssico e da viso
monetarista ortodoxa. A hegemonia desta orientao baseou-se na atuao de 4
rgos de formulao e execuo de suas metas: o Banco Central do Brasil
(BACEN), dotado de ampla autonomia operacional, o Ministrio da Fazenda, o
Conselho Monetrio Nacional (CMN - integrado pelo Ministro da Fazenda, que o
preside, pelo Ministro do Planejamento e Oramento e pelo presidente do
BACEN) e ainda o Comit de Poltica Monetria (Copom). O suporte poltico
deste grupo de atores estaria representado por uma constelao de interesses do
setor financeiro, o empresariado financeiro, companhias de seguro, fundos de
penso, entre outros interesses.
A segunda percepo destaca a primazia da mudana a partir do segundo
mandato, quando se verifica a ampliao do espao ocupado pelo grupo
desenvolvimentista no interior do governo. Essa viso tem seu lcus de
expresso principalmente na Casa civil e no BNDES , principal rgo de fomento
do pas e, em menor grau, no Banco do Brasil e na Caixa Econmica Federal. O
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e a Poltica de Desenvolvimento
Produtivo (PDP) simbolizariam a ascenso desse grupo, cujo suporte poltico
viria de uma ampla aliana de interesses heterogneos, incluindo segmentos do
empresariado industrial, partidos polticos de centro-esquerda, centrais sindicais,
bem como interesses regionais do Norte e Nordeste. Em termos de formulao de
ideias e de anlise dos principais eixos do desenvolvimento no contexto de um
mundo globalizado destacou-se o papel do IPEA (Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada).

Finalmente, para um terceiro conjunto de entrevistados, o primado das mudanas

j se fazia sentir desde o primeiro mandato do presidente Lula, combinado,
porm, com a preservao da estabilidade, cuja relevncia em nenhum momento
foi posta em causa pelo governo. Nessa sentido, segundo essa viso, o perodo
2003-2010 pode ser considerado um importante ponto de inflexo na trajetria
recente da sociedade brasileira.
A segunda dimenso que merece destaque refere-se percepo dos
entrevistados acerca da existncia de um novo modelo de desenvolvimento sob a
gide do governo Lula. Em primeiro lugar, deve ser ressaltado que se observa um
consenso em relao impossibilidade de se identificar um modelo consistente
de longo prazo, articulando de forma ntida e congruente, distintos aspectos de
um projeto claramente desenvolvimentista. Contudo, a prioridade atribuda a
programas de transferncia de renda, somada viso acerca de uma insero
estratgica do pas no cenrio internacional so percebidas como os esteios de
uma nova rota de desenvolvimento com dimenses que tendem a se
complementarem dentro de uma certa lgica: a integrao social de setores
anteriormente excludos abre caminho para um modelo voltado ao mercado
interno, pautado na expanso do consumo de uma nova classe mdia. Essa
possibilidade de expanso depende do tamanho da populao e do aumento do
investimento pblico num padro neo-keynesiano marcado pela necessidade de
superao de fortes gargalos no que diz respeito infraestrutura. Para tanto,
territrio e vantagens comparativas se fazem tambm presentes e estariam na
base de uma insero competitiva do pas para fora.
De especial relevncia neste contexto, o papel atribudo a um rgo de fomento
como o BNDES no caso do Brasil. Dentre as agncias mencionadas nas
entrevistas, o Banco aparece como o grande ncleo de articulao, viabilizao e
implementao do modelo descrito anteriormente. A grande misso do Banco
descrita como a de tornar vivel o capitalismo nacional atravs de polticas
industriais compreensivas, investindo na competitividade das grandes empresas
e, ao mesmo tempo, fornecendo suporte expanso de pequenas e mdias

empresas. Neste particular, destaca-se a importncia de se concentrar esforos em

polticas de inovao tecnolgica, papel que o Banco teria em articulao com
outras esferas do aparelho estatal, tais como o Ministrio da Cincia e
Tecnologia.
Chama a ateno, neste particular, aspectos discutidos na literatura que trata de
identificar as variedades de capitalismo em pases emergentes. Ainda que os
esforos tericos nesta direo estejam apenas comeando, questes discutidas
neste mbito emergem da anlise que aqui se empreendeu sobre as vises das
elites estratgicas. Em primeiro lugar, o conjunto das percepes aponta na
direo de uma progressiva redefinio da variedade de capitalismo que tende a
se configurar no Brasil. A ausncia de um modelo percebido como acabado e
concebido no longo prazo o trao marcante da percepo das elites. A
identificao deste aspecto est longe de ser trivial,na medida em que, na
literatura convencional, as variedades de capitalismo se pautam pela polaridade
de dois modelos tpicos dos pases avanados: liberais e coordenados. Aqui,
como se viu pela viso das prprias elites, no estaramos diante de um modelo
acabado, mas diante de um modelo em transio que poderia se aproximar de
diferentes tipos ideais. Mudana e continuidade graduais so tpicas da trajetria
brasileira e so vistas pelas elites como um aspecto virtuoso da modalidade
brasileira de desenvolvimento capitalista.
Outro aspecto tem a ver com a presena marcante do Estado, tanto no sentido de
tomar a si o estabelecimento de complementaridades em esferas tais como o
financiamento pblico, o desenvolvimento de programas de inovao tecnolgica
e programas sociais com impacto sobre a qualificao e reproduo da mo-deobra, quanto no sentido de gerar capacidades e atuar de maneira relevante sobre o
funcionamento do mercado. Outro aspecto da derivado tem a ver com o papel
estratgico do Estado como elo entre uma perspectiva voltada para dentro com
uma perspectiva para fora no novo quadro.
Para finalizar, preciso salientar que anlise aqui empreendida tem um carter
bastante preliminar e se concentrou em algumas poucas dimenses do conjunto

propiciado pelas entrevistas. Alm disso, certos traos identificados como tpicos
do padro brasileiro necessitam ser reavaliados com base na comparao com
outros casos. A anlise comparada ao caso argentino, a ser empreendida
brevemente no mbito do nosso projeto de pesquisa poder elucidar alguns destes
aspectos derivados, em ltima instncia de percepes distintas por parte das
elites acerca dos seus respectivos pases, de caractersticas intrnsecas das
coalizes que estabelecem em cada caso e do padro e do ritmo das escolhas
polticas em cada trajetria.

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