La comunicacin poltica gubernamental

Por Juan Carlos Gmez Giraldo

1. El objeto de estudio de la comunicacin poltica gubernamental

1.1 Aproximacin a la historia de la comunicacin entre los gobiernos y sus

gobernados

La comunicacin gubernamental como se conoce hoy es, segn De Masi (2006, p.

20), una invencin de los romanos, ms precisamente de Julio Csar, quien al
entronizarse orden de inmediato que fuera llevado un registro diario de todos los
actos del gobierno y del Senado y que se publicara una relacin de estos en el
Acta Diurna Populi Romani, peridico que se fijaba en los muros de la ciudad.
Ms que una verdad concluyente, se proponen las lneas anteriores como
introduccin al resumen de la gnesis y evolucin de la comunicacin de los
gobiernos. As pues, y dejando a un lado el imperum, nos movemos hacia la
fuerza aglutinadora del gora en la Antigedad Clsica, escenario al que los
ciudadanos griegos acudan para escuchar los planteamientos de sus pares
encargados de ejercer el gobierno, quienes exponan sus puntos de vista en un
enfrentamiento agnico de ideas, en una interaccin cara a cara que permita un
asertivo proceso de comunicacin de doble va en una cultura signada por el
poder de la palabra hablada.
En el Medioevo entendieron los gobernantes que era preciso reforzar ese
discurso con imgenes para que llegara a todos los sbditos. Esculpidas en piedra
o labradas en madera y bronce, dichas imgenes representaron la magnificencia
del poder, lo que adems de dar origen a la iconografa termin por convertirse en
un sistema de comunicacin bastante eficaz. La gente aprenda de ellas todo lo
que era necesario saber: la historia del mundo, los dogmas, las virtudes, las
ciencias, artes y oficios; elementos que se enseaban a travs de los vitrales de
las iglesias o de las estatuas ubicadas en los prticos de entrada a las ciudades,
en las plazas centrales o en las de mercado (Briggs y Burke, 2002, p. 20).
1

Una vez comprobada la eficiencia comunicativa en lo que a la atencin del

ciudadano se refiere, los prncipes dieron un nuevo y definitivo paso hacia otro
componente clave: la memoria, y acudieron a los rituales como estrategia de
comunicacin que ofreci y sigue ofreciendo extraordinarios dividendos a la hora
de instalar en los mensajes la caracterstica de amplia recordacin. Lo que no se
poda registrar necesitaba ser recordado, y lo que necesitaba ser recordado tena
que ser presentado de un modo memorable (Briggs y Burke, 2002, p. 20).
Instaurada esta primera aleacin audiovisual se pas gradualmente a la
escritura, introducida por reyes y clrigos para fines prcticos mientras se lograba
cierta confianza en los caracteres, actividad realizada en crculos muy cerrados
que actu como prembulo a la aparicin de la imprenta en 1450, invento
adjudicado a Johann Gutenberg en Occidente y que signific el albor de un largo
proceso de cambios sociales y polticos que condujeron al desmonte de lo
establecido. Para algunos () la imprenta promovi una definicin de la
inteligencia que otorg prioridad al uso objetivo y racional de la mente y al mismo
tiempo a formas de discurso pblico de contenido serio, lgicamente ordenado
(Postman, 2001, p. 56). Para otros fue un generador de malestar: Oh, imprenta!
Cunto has perturbado la paz de la humanidad! (Andrew Marvell, 1672, s. d.,
citado en Briggs y Burke, 2002, p. 30). Y aunque el gobernante la consider una
herramienta para comunicar con provecho, no es sino hasta la aparicin de los
medios electrnicos que se aproxima con contundencia a sus gobernados
deshacindose de la limitante de la presencia fsica.
El telgrafo, la radio, la televisin, la Internet y su actual convergencia son
el espacio pblico transformado y potenciado para que los prncipes y reyes
modernos comparezcan ante sus pblicos y obtengan aclamacin, logren
consenso y alcancen gobernabilidad. De cada una de estas tecnologas la historia
seala paradigmas, desde el efmero reinado del cable que indic el camino y la
dimensin de lo que en materia de comunicacin de los gobiernos podan
representar las nuevas tecnologas electrnicas. El telgrafo (1837) acab sin
duda con la tirana de la distancia (Briggs y Burke, 2002, p. 155) y el telfono
llev a la Scientific American a afirmar en 1880 que como invento inaugurara una
2

especie de nuevo orden, por cuanto () cualquier individuo, por retirado que se
encuentre, podr hablar con cualquier otro individuo de la comunidad sin tener que
interrumpir sus actividades sociales o laborales y sin intiles idas y venidas
(Briggs y Burke, 2002, p. 165).
Luego la radio (1880), cuyo apogeo para la comunicacin gubernamental
est enmarcado por las famosas Charlas junto al fuego del presidente Roosevelt
en Estados Unidos, y por el intenso uso que le dieron Churchill y Hitler, en
Inglaterra y Alemania respectivamente. Y, eureka, la imagen! Primero a travs de
la fotografa, luego en las salas de cine y por ltimo en el mismsimo lar. Los
gobernantes comprendieron en un santiamn su impacto, y de la mano de
pioneros como J. F. Kennedy el discurso se movi sin restricciones hasta la
intimidad de los hogares; mensajes directos que recuperaron, por lo menos de
manera virtual, el contacto directo, la mirada de frente, la interaccin cara a cara
(Thompson, 1998, p. 117).
Hoy asistimos a una manera de comunicacin interactiva caracterizada por
la capacidad tcnica de enviar, en tiempo real, mltiples mensajes, combinando
todas las formas de interaccin (interpersonal, meditica y cuasimeditica1) a
travs de la Internet para configurar as lo que Manuel Castells (2010, p. 88)
denomina autocomunicacin de masas.

Estamos a punto de entrar en una era de democracia jeffersoniana

pura, donde las reuniones ciudadanas por Internet comunicarn diaria o
semanalmente a los funcionarios electos y a la estructura la mayor
parte de las grandes decisiones sobre temas importantes (Morris, 2002,
p. 341).
1.2 Una parcela olvidada en un campo de estudio emergente

Pese a que la comunicacin gubernamental, comunicacin de gobiernos o

comunicacin de instituciones pblicas puede considerarse un fenmeno tan
antiguo como antigua es la necesidad de los prncipes de dar a conocer a sus
1

Estos son los tres tipos de interaccin que describe John B. Thompson en Los media y la
modernidad. Una teora de los medios de comunicacin, editado en 1998 por Paids en Barcelona.

sbditos decisiones y acciones de gobierno no ha existido un inters sistemtico y

organizado por su estudio: () la comunicacin del sector pblico ha sido en gran
medida ignorada por los investigadores (Graber, 1992, p. 8). En tanto la atencin
de los especialistas se centra en la comunicacin electoral, el marketing poltico o
los escndalos se cuenta en realidad con pocas referencias que compendien el
estudio de la comunicacin que llevan a cabo los gobiernos (Canel y Sanders,
2010, p. 9).
Jos Luis Dader, al buscar la sustancia que configura la dimensin
comunicativa de la poltica y el nuevo entramado de las luchas por el poder,
manifiesta que con el respaldo de la ciencia poltica, la sociologa y la psicologa
sociales, y los estudios de opinin pblica y los de teora y sociologa de la
comunicacin interpersonal y de masas se ha creado un nuevo campo de anlisis
reflexivo y de investigacin que se denomina comunicacin poltica y, dentro de
ese campo, () ha irrumpido la nueva parcela de la comunicacin gubernamental
y de las instituciones pblicas (Dader, 2008). De esta manera se asume que la
comunicacin gubernamental y de las instituciones pblicas es comunicacin
poltica; que de ella recibe genticamente su fundamentacin terica, su objeto de
estudio y sus escenarios de actuacin. Asimismo, que la comunicacin poltica, en
extenso, es la madre de la comunicacin electoral, la cual, con su hermana la
comunicacin gubernamental como parcelas de ese campo del conocimiento,
acta en tiempos y objetivos diferentes pero complementarios; la una se asegura
de alcanzar el poder y la otra de mantenerlo.
Grosso modo, estos argumentos permiten pensar que la comunicacin
gubernamental es una actividad pblica que apenas emerge como objeto de
investigacin pese a la referida longevidad del fenmeno, porque hoy ms que
nunca es preciso entender las acciones que los gobiernos emprenden desde
diversos niveles para dar a conocer lo que hacen. Y aunque su estudio est en
ciernes no deja de ser trascendental por su aporte a la sociedad: () la
comunicacin significativa entre el gobierno y los ciudadanos no es una cuestin
de capacidad prctica de gestin. Es una obligacin poltica e incluso moral que

deriva de la alianza bsica que existe entre todo gobierno y la gente (Graber,
2003, p. 226, citada en Canel y Sanders, 2010, p. 27).
Reconocida la importancia de la comunicacin gubernamental como parcela
o subcampo de estudio se hace entonces necesario buscar los fundamentos para
su anlisis en las bases estructurales de la comunicacin poltica.

1.3 La comunicacin poltica gubernamental

El objeto de estudio que nos ocupa, considerado hasta hace poco como () un
banal espectculo o de incompatibilidad con lo veraz (Canel, 2008, p. 79)
despierta inters ms por la fascinacin que ejerce la comunicacin que por las
vicisitudes de la poltica o de las actuaciones del poder.
En la actualidad se aprecian dos tendencias derivadas de la saturacin de
mensajes de carcter poltico transmitidos por los medios: una tiene que ver con la
tentacin a hablar de crisis, desde la que todo se torna negativo y oscuro: hay
desencanto con la democracia, decepcin con los gobernantes, malestar por la
corrupcin en entidades pblicas y privadas. La otra est asociada a un xtasis
por el desarrollo de los medios masivos que han hecho de este planeta una aldea
global; hay una especie de idolatra generalizada hacia la comunicacin. Los que
forman parte del primer grupo culpan a los medios de narcotizar a los ciudadanos,
quienes participan cada vez menos en los temas pblicos; los del segundo
manifiestan por el contrario que nunca como hoy su incidencia en los ciudadanos
haba sido tan positiva en lo que atae a movilizacin poltica y social. Este
particular comportamiento ha sido objeto de investigacin de socilogos,
economistas, politlogos, comuniclogos y psiclogos que usan mltiples
indicadores para medir estas explosiones de malestar (videomalaise2) o de jbilo

Concepto acuado por Michael Robinson en 1976 para referirse a un sentimiento de malestar
generalizado de los ciudadanos con los asuntos pblicos, derivado de la manera como era
manejada la informacin poltica en los medios de comunicacin.

(virtuous circle3) y proponen un discurso compatible con el de la denominada

sociedad de la informacin o de la comunicacin (Gerstl, 2005, p. 9-10).
Los drsticos cambios en los estilos de socializacin de la gente a los que
conduce una indita forma de vida en la que el trabajo, la escuela, el espacio
pblico, las relaciones personales y sociales son diseados para actuar a distancia
desembocan en una pregunta inevitable: cmo podran las relaciones de los
gobernantes con sus gobernados, las relaciones polticas, escapar a estas
transformaciones? (Gerstl, 2005, p. 10). Desde la aparicin de los talk shows en
programas radiales africanos hasta el spin doctoring4 (Ingham, 2003; Price, 2005,
citados en Dader, 2008) o gestin de la informacin por parte de las autoridades
polticas, y de la infotainment5 adoptada por los medios occidentales, pasando por
el cable y el satlite que permiten la transnacionalizacin de lo poltico, se
multiplican las tecnologas y las nuevas prcticas y los contenidos se ven
naturalmente afectados: basta citar la exportacin de telenovelas brasileas,
mexicanas o colombianas a Rusia y Europa, o las expresiones espacio
audiovisual latinoamericano, espacio pblico europeo o cultura global
(Castells, 2010, p. 171). Esta transformacin concierne a todos los actores
potenciales del juego poltico: los ciudadanos y los profesionales de la poltica, de
la comunicacin y de la informacin (Gerstl, 2005, p. 10). Pero la mutacin de los
procesos no debe empaar el verdadero sentido de comunicar, cual es:
() algo ms que informar; no es un puro decir, sino un decir algo a
alguien, un tener en comn lo dicho. Comunicar es dialogar, dar una
informacin a alguien que la recibe y la acepta como suya, y que
responde. Se trata de un acto de relacin interpersonal dialogada en el
que se comparte algo (Yepes, 1996, p. 385).
3

Hace alusin a un sentimiento de bienestar originado en el impacto positivo que generan los
medios de comunicacin que con sus informaciones logran la movilizacin social y el activismo
poltico. Hacen parte de esta corriente acadmicos como Holtz-Bacha, Norris y Newton, quienes
desde la dcada de los noventa ahondan en el desarrollo de esta interpretacin con diversos
trabajos de investigacin.
4
Este trmino, de reciente aparicin, hace referencia a una estrategia de la comunicacin
gubernamental usada en la lucha simblica por el control de las agendas pblicas y de los medios.
En su acepcin original el spin es el delicado hilo de seda que segrega la araa para tejer su red.
5
El infotainment se refiere a la banalizacin de la informacin poltica, en la cual los medios de
comunicacin en aras de aumentar sus audiencias, presentan este tipo de temticas noticiosas en
formatos diseados para entretener, descuidando su misin de informar en contexto.

Gracias a la palabra y al contrapeso de las ideas ha sido posible el

apaciguamiento de las relaciones sociales. De tal afirmacin dieron fe los primeros
filsofos que teorizaron sobre la poltica y los historiadores pioneros en el registro
de la prctica poltica, quienes rescataron para este tipo de anlisis la importancia
del discurso en la Grecia Clsica (Gerstl, 2005, p. 11). Al describir Aristteles al
hombre como animal social y animal dotado de lenguaje, con su capacidad
simblica, concret esta doble condicin en el ciudadano, quien dej a un lado sus
privaciones del oikos para participar en los asuntos pblicos en la polis, donde
todos eran iguales. Privarle de la palabra era el equivalente a sentenciarle a
muerte.
La comunicacin poltica fue, es y seguir siendo un problema de orden
prctico y terico, cuyos lmites son hoy difciles de precisar debido al carcter
ubicuo de la comunicacin y a que la poltica no acta en un mbito social
especfico y cerrado. A esto se debe agregar que siempre es posible describir las
relaciones sociales y polticas recurriendo metafricamente a conceptos de las
teoras de la comunicacin, ya que parece imposible concebir cualquier vnculo
social fuera de la comunicacin (Gerstl, 2005, p. 11).
La comunicacin poltica y por ende la comunicacin gubernamental se
presenta entonces como un conjunto heterogneo de teoras y tcnicas, pero a la
vez designa prcticas directamente polticas. En efecto, inspira estrategias y
conductas que varan segn las posiciones de poder ocupadas y las situaciones
vividas por los actores concretos de la vida poltica (Gerstl, 2005, p. 11). Este
campo de trabajo acadmico fue inaugurado por algunos investigadores
provenientes de la ciencia poltica con la publicacin del libro Political Behavior en
1956 (Eulau, Elderlveld y Janowitz), quienes () empezaron a subrayar los
aspectos representacionales de la accin poltica (Dader, 2008). En los aos
siguientes fue poco lo que la investigacin en ciencias sociales aport para aclarar
el fenmeno creciente que emparentaba a la comunicacin con la poltica o
viceversa.

Hacia 1981, los norteamericanos Dan Nimmo y Keith Sanders compusieron

su legado para el desarrollo terico de la disciplina, aporte que no logr avances
significativos porque la comunicacin poltica segua sin una estructuracin
adecuada que la sacara de su estado de dependencia de otras ms desarrolladas
como la sociologa: () la comunicacin poltica se considerar por las grandes
especialidades de las ciencias sociales como un objeto de estudio ilegtimo o
inexistente (Dader, 2008). Algunos acadmicos, sin embargo, se rebelaron contra
esta adjetivacin y dedicaron sus esfuerzos a dotar a la comunicacin poltica de
una fundamentacin epistemolgica que le concediera identidad. Hoy en da es
diferente la situacin, y si bien no alcanza un reconocimiento universal al menos
se puede aseverar que se encuentra en la etapa tardo-adolescente de su
evolucin, y que cuenta con objeto de estudio y postulados tericos diversos que
buscan acercamientos a una definicin fundacional. Jos Luis Dader expone la
suya, por ejemplo, esgrimiendo a la vez su objeto de estudio: () la produccin,
difusin e intercambio de smbolos y representaciones cognitivas acerca de la
poltica, con la consiguiente generacin de percepciones y reacciones sobre esa
poltica (Dader, 2008). Y Jacques Gerstl (2005, p. 33), por su parte, afirma:

La comunicacin poltica es, primeramente y ante todo, poltica. La

definimos como el conjunto de esfuerzos basados en recursos
estructurales, simblicos y pragmticos para movilizar apoyos y hacer
prevalecer una definicin de la situacin que se estima contribuir a la
solucin de un problema colectivo y/o har eficaces las preferencias del
actor, es decir su poder.
En la tabla 1 se exponen los elementos comunes presentes en estas definiciones:

Tabla 1
Comunicacin poltica
Componentes

Definicin de Jos Luis Dader

Definicin de Jacques Gerstl

Accin

Produccin, difusin e intercambio

Esfuerzos de comunicacin

Herramientas

Smbolos y representaciones
cognitivas

Recursos estructurales, simblicos y

pragmticos

Tema

Acerca de la poltica

Lo pblico

Objetivo

Generacin de percepciones

Percepciones pblicas que

orientarn preferencias

Emisor

Implcito - poder poltico

Aquellos que buscan

Receptor

Implcito ciudadano

Que otros adhieran

Fuente: Elaboracin propia

Estas definiciones de comunicacin poltica invitan a un ejercicio comparativo con

las genricas de la comunicacin gubernamental, con el fin de inferir, de una vez
por todas, si hay o no distinciones entre ellas, y echar por tierra o avalar la postura
inicial de este trabajo que afirma que la comunicacin de las instituciones pblicas
es hija de la comunicacin poltica y que esta relacin directa le otorga
genticamente su estatuto conceptual. Para el efecto se presentan las formuladas
por Elizalde, Canel, Delle Donne, Gasi y Amadeo, y Hannia Vega:
() se llama comunicacin poltica gubernamental al conjunto de
recursos tcnicos y humanos organizados y destinados a realizar
funciones informativas y periodsticas, capaces de contribuir a una
correcta transparencia y publicidad a la ejecucin de la poltica pblica
(Vega, 2009, p. 138).
Al parecer Vega se cie a la dimensin informativa de la comunicacin
gubernamental, mientras que Guillermo Gasi y Beln Amadeo no se atreven a
concretar una definicin pero proponen su finalidad: () toda comunicacin de
gestin gubernamental, en tanto poltica pblica en s misma, tiene como objetivo
central concitar comprensin, adhesin y apoyo a los gobernantes por parte de los
gobernados (Gasi y Amadeo, 2006, p. 34).
Por su parte Mara Jos Canel, al referirse a la comunicacin de las
instituciones pblicas, hace una amplia argumentacin desde el desglose de los
trminos contenidos en este concepto para llevar a la conclusin de que esta es
un proceso estratgico y transaccional que recurre a lo simbolgico para alcanzar
unos fines (Canel, 2007, p. 30-35). El acadmico argentino Franco Delle Donne
define a la comunicacin gubernamental como () el conjunto de estrategias
9

comunicacionales desarrolladas por un gobierno determinado a fin de aumentar el

apoyo social hacia sus decisiones durante un lapso extenso y coincidente con el
perodo de gobierno (Delle Donne, 2011, p. 2). Y, por ltimo, Luciano Elizalde
afirma:

La comunicacin gubernamental es el proceso de influencia que el

gobierno de turno intenta realizar sobre la opinin pblica general, la
prensa, la oposicin, los grupos sociales de protesta, los diplomticos y
lderes de otros pases, los jueces, los legisladores, etctera, para hacer
ms eficiente la gestin poltica. La comunicacin gubernamental es un
esfuerzo, ms o menos sistemtico, por conseguir las mejores
condiciones para la realizacin de las diferentes polticas pblicas que
lleva adelante el gobierno (Elizalde, 2006, p. 146).
Estas contribuciones conceptuales comparten algunos elementos directamente
relacionados con el enunciado de comunicacin poltica antes abordado. En la
tabla 2 se pueden apreciar estas asociaciones, y, palabras ms palabras menos,
la comunicacin poltica aparece como sinnimo de comunicacin gubernamental:

Tabla 2
Comunicacin poltica y comunicacin gubernamental
Componentes

Definicin de comunicacin
poltica

Definicin de comunicacin
gubernamental
Esfuerzo sistemtico para realizar
funciones comunicativas

Accin

Produccin, difusin e intercambio

Herramientas

Smbolos, representaciones
cognitivas, recursos estructurales y
pragmticos

Estrategias, smbolos, recursos

tcnicos y humanos organizados

La poltica o lo pblico

Las polticas pblicas

Tema
Objetivo

Generar percepciones pblicas para

orientar preferencias

Emisor

El poder poltico

Receptor

Los ciudadanos

Conseguir las mejores condiciones;

buscar comprensin, adhesin y
apoyo
El gobierno y las instituciones
pblicas
Los ciudadanos

Fuente: Elaboracin propia

Segn este anlisis, la comunicacin gubernamental o de las instituciones

pblicas se puede definir como un esfuerzo estratgico que recurre al uso
10

sistemtico y organizado de signos y smbolos para comunicar polticas pblicas,

con el fin de conseguir comprensin, adhesin, apoyo y confianza (consenso) por
parte de los ciudadanos. Desde el componente comn observable en esta
discusin se conviene en manejar, tambin como sinnimo de comunicacin
gubernamental o comunicacin de las instituciones

pblicas, la nocin

comunicacin poltica gubernamental, la cual se incorporar en lo sucesivo en este

trabajo.

2. Diversos aportes para la definicin del concepto comunicacin poltica

gubernamental

Como complemento a los argumentos del primer apartado se realiza aqu un

recorrido por disciplinas que contribuyen al entendimiento del fenmeno de la
comunicacin poltica gubernamental.
En este mbito son muchas las voces que se escuchan, polifona que
puede decirse se produce casi desde el mismo instante en que el hombre se da
cuenta de que necesita gobierno y de que es preciso que alguien lidere los
procesos de organizacin y gestin de las sociedades; y cuando ese alguien
asume dicha funcin, el prncipe entiende que dar a conocer sus decisiones es
tambin una exigencia. En el tiempo transcurrido hasta ese momento y desde all
hasta ahora algunos gobernantes han encontrado en el silencio la mejor arma de
comunicacin, mientras que otros han recurrido a todos los medios masivos al
alcance para aproximar a sus gobernados al cmo ejercen ellos su funcin. Lo que
viene a continuacin es un repaso por el cuerpo terico del que se dispone para
develar algunas caractersticas que apalanquen esta discusin conceptual; los
hallazgos permiten realizar una clasificacin inicial de las definiciones desde
diferentes enfoques y un acercamiento a la nocin de comunicacin de las
instituciones pblicas desde los trminos estrechamente vinculados a ella.

2.1 Los aportes de diversos enfoques a la definicin del concepto

comunicacin poltica gubernamental
11

2.1.1 El enfoque holstico

Todo lo que hacen los gobernantes comunica, incluso el silencio. Los partidarios
de este enfoque sostienen que los actores sociales, los individuos y las
organizaciones se comunican con el entorno de manera manifiesta o controlada,
voluntaria o involuntaria; que siempre se emiten mensajes que son captados por
los interlocutores y por diversos pblicos, y que con esos mensajes comunicados
los receptores realizan asociaciones positivas o negativas, asociaciones con las
que se configura, en ltimas, la imagen del emisor del mensaje (Prez, 2001, p.
466).
El trabajo de Germn Caicedo Prado aparece ligado a esta primera idea
cuando arguye que en las democracias modernas los gobiernos, llmense
nacionales, regionales o locales, tienen una obligacin bsica que -aunque
quieran- les es imposible eludir: comunicar. Todo lo que hace un gobernante pasa
necesariamente por la comunicacin: Gobernar es comunicar (Caicedo, 2004, p.
12).
Mario Riorda asegura que cuando los gobernantes desestiman a la
comunicacin estn incurriendo en una gran contradiccin porque no se puede
gobernar bien y comunicar mal; gobernar bien tiene implcita la exigencia de
comunicar bien. Si la comunicacin poltica gubernamental no es eficiente, no
hay consenso y si no hay consenso, no hay buena gestin (Riorda, 2008).

2.1.2 El enfoque de las relaciones pblicas

El parentesco de la comunicacin gubernamental con las relaciones pblicas

parece tener su origen en las condiciones establecidas por los regmenes
democrticos liberales que reconocieron constitucionalmente como premisas del
sistema a la libertad de expresin y a la igualdad de todos los ciudadanos hechos
que admitan una nueva soberana compartida entre personas e instituciones
polticas, y que les reclamaron eficiente gestin del espacio pblico para que a l
12

llegaran ideas y opiniones de todos con el fin de marcar el destino de la sociedad

(Sotelo, 2001, p. 83). Una especie de novedosa conjuncin en la que no solo
deba escucharse a los ciudadanos, sino que, ms an, los gobernantes deban
dar cuenta de su gestin. Se cre de esta forma una correlacin equilibrada entre
los diversos actores del proceso de comunicacin. Todos son desde entonces
pblicos importantes.
Las relaciones pblicas se entienden por tanto como una actividad que
tiene por objetivo establecer dilogo con los pblicos relevantes de una persona u
organizacin (de cualquier tipo) para lograr una comprensin mutua y eventuales
consensos; crear vnculos de confianza para configurar una imagen pblica
positiva y alcanzar relaciones de fidelidad a largo plazo (Prez, 2001, p. 533). Los
aliados de esta corriente subrayan que el consenso no se logra nica y
exclusivamente como consecuencia de un proceso de comunicacin, sino que por
el contrario se construye, se fabrica, visin que marca una gran diferencia con el
enfoque holstico en el que la comunicacin se entiende como un todo y el
consenso como la consecuencia del comunicar bien. Aqu, la postura central pasa
por la toma de conciencia de que las relaciones pblicas no son propiamente un
modo de comunicacin de los gobiernos, sino que se plantean como un trmino
referencial que abarca un complejo sistema que permite a la institucin pblica
convertirse en noticia y transmitir significados positivos para configurar buena
imagen, ganar la confianza de los pblicos y mejorar los comportamientos (Prez,
2001, p. 534).
En otras palabras, las relaciones pblicas se homologan a un arte de
manufacturar consensos, para lo que es preciso que intervengan analistas
sociales duchos en el manejo de smbolos, que ayuden a la gente, inmersa en la
vida y sus rutinas, a identificar y explicar una realidad objetiva, compleja y
demasiado grande para poder realizar deliberaciones y tomar decisiones
(pblicas/polticas).
() ni en la industria ni en la poltica podrn existir gobiernos
representativos capaces de ejercer sus funciones con xito, a menos
que exista una organizacin integrada por expertos independientes que
13

se encargue de hacer inteligibles los hechos desconocidos ()

(Lippmann, 2003, p. 43).
A dichos expertos independientes sugeridos por Lippmann, Bernays los instituy
como relacionistas, agregando aquello en lo que descansa la efectividad de su
trabajo: La llamada a los instintos y a los deseos universales es el mtodo bsico
mediante el que el especialista en relaciones pblicas consigue sus resultados
(Bernays, 1923, p. 173 citado en Ewen, 2007, p. 97). Desde este enfoque la
comunicacin poltica gubernamental correspondera a un proceso unidireccional y
asimtrico en el que sacara mejor partido quien contara con la habilidad de
manejar las emociones de los pblicos, con lo que se dejara de lado un algo
fundamental en todo proceso de comunicacin: la interaccin.
Posteriores desarrollos conceptuales que apuntaron a la profesionalizacin
de las relaciones pblicas, la definieron como () el arte y la ciencia de analizar
tendencias, predecir sus consecuencias, aconsejar a los lderes de las
organizaciones, y desarrollar programas de accin que sirvan a la organizacin y
al inters pblico (Kruckeberg y Starck, 1988, p. 13, citados en Sotelo, 2001, p.
156). Pero como el mismo Sotelo lo reconoce, muchas de estas aseveraciones se
quedan en buenas intenciones porque en la prctica el objetivo de las relaciones
pblicas no va ms all de buscar la optimizacin de los intereses de quienes
dirigen organizaciones pblicas.

2.1.3 El enfoque de la propaganda

La revisin del anfibolgico asunto propaganda en este compendio terico se
justifica cuando se analiza el poder concedido por diversos gobernantes a las
actividades propagandsticas para intervenir de manera directa en la evolucin de
la esfera poltica y el comportamiento individual y colectivo de los ciudadanos (en
especial durante las primeras dcadas del siglo XX).
El cientfico estadounidense Harold Lasswell entrelaza por ejemplo
propaganda, poltica y diplomacia y afirma que la principal caracterstica de la
primera es su bsqueda permanente de influir en la conducta de las personas
14

mediante

la manipulacin de opiniones y smbolos, a los que llam

representaciones. Y Bartlett la describe como: () una tentativa para ejercer

influencia en la opinin y en la conducta de la sociedad, de manera que las
personas adopten una opinin y una conducta determinadas (Bartlett, s. d., citado
en Domenach, 2005, p. 8).
La intencin de ejercer influencia en las personas para que cambien de
opinin y acten de acuerdo con las conveniencias de los emisores es la idea que
soporta la crtica que de manera sistemtica recibe la propaganda, considerada
instrumento de dominacin por parte de poderes polticos, generalmente
totalitarios. Otros abogan por la pulcritud del trmino afirmando que en el entorno
social actual es imposible que cualquier organizacin subsista sin el apoyo y la
aprobacin del pblico: para todo soberano o lder poltico es fundamental el
consentimiento de las masas, y para asistir a unos y a otros est la propaganda,
herramienta poderosa para obtener el beneplcito requerido.
Independiente del uso que de ella se haga, lo cierto es que sus reglas y
tcnicas estn vigentes en los procesos de comunicacin pblica, no solo de las
organizaciones polticas y gubernamentales sino tambin en las actividades,
tcticas y estrategias de comunicacin poltica, electoral y publicitaria. En este
sentido, el intelectual francs Jean-Marie Domenach afirma que los candidatos en
contienda electoral dividen su doctrina y sus argumentos en algunos puntos
demarcados tan claramente como fuere posible en atencin a las reglas de la
simplificacin y del enemigo nico, la exageracin y la desfiguracin de la
informacin, la orquestacin, la transfusin y la unanimidad, y el contagio6
(Domenach, 2005); para esto ltimo estn hoy, por ejemplo, las encuestas, muy
usadas a la hora de medir la popularidad de los presidentes de turno.
Si en el enfoque de las relaciones pblicas se alimentaba la sospecha de la
unidireccionalidad de los procesos de la comunicacin de los gobiernos, en el
Segn el psiclogo social alemn Erich Fromm: Debe recordarse que para la mayor parte de la
gente razn y realidad no son otra cosa que el consenso pblico. Uno no 'enloquece' nunca
cuando no difiere del suyo el pensamiento de ningn otro individuo. () el hecho mismo del
consenso hace que la locura parezca prudencia, y la ficcin realidad. El individuo que participa de
esa folie millions carece de la sensacin de aislamiento completo y de separacin, y en
consecuencia escapa a la intensa angustia que experimentara en una sociedad progresiva
(Fromm, 1966, p. 138).
6

15

enfoque de la propaganda no queda duda de dicha asimetra, que la convierte en

un instrumento de dominio al servicio del emisor.

2.1.4 El enfoque del marketing de gobierno

Desde la perspectiva del enfoque del marketing de gobierno, la comunicacin

poltica gubernamental ya no est limitada a la difusin de informaciones
producidas por la institucin pblica sino que extiende sus alcances y sus
herramientas. Es la aplicacin exhaustiva de las tcnicas del marketing comercial
por parte de las organizaciones polticas y los poderes pblicos del Estado para
concitar el apoyo de los grupos sociales a los que se dirige el mensaje, y se basa
en el postulado de que los comportamientos de los consumidores o de los
ciudadanos son similares (Gerstl, 2005, p. 53). Esta visin prctica naci como
consecuencia de la crisis de gobernabilidad de los estados modernos, los cuales
se vieron obligados a buscar nuevas estrategias para obtener consensos, y en tal
situacin encontraron el aporte de las tcnicas del marketing comercial,
instrumento de uso reciente que ayuda a los gobernantes a dar cuenta de sus
actos de manera eficiente y a seducir a sus potenciales clientes.
Philippe J. Maarek explica el marketing poltico como una verdadera
poltica de comunicacin poltica (2009, p. 75), expresin con la que determina la
importancia que tiene el marketing en los procesos polticos contemporneos, y de
entrada lo desvincula del marketing comercial cuando le adjudica autonoma
desde el mbito de su actuacin, advirtiendo los riesgos de caer en la tentacin de
calcar en la actividad poltica las estrategias del marketing comercial dado que el
ciudadano no puede esperar ningn beneficio directo y tangible y a corto plazo
como resultado de una eleccin (Maarek, 2009, p. 78-79).
Con el avance en la investigacin prctica y terica del marketing se lleg a
considerar esta disciplina de la administracin como una ciencia, definida por uno
de sus ms grandes impulsores como: () un proceso social de gestin a travs
del cual los distintos grupos e individuos obtienen lo que necesitan y desean,
creando, ofreciendo e intercambiando productos con valor para otros (Kotler,
16

1992, p. 4, citado en Chias, 1995, p. 13). Posicin que con el aporte de algunos
tericos ms condujo a un reclamo previsible: aplicar estos principios en todo tipo
de empresas e instituciones, incluidas, claro est, las instituciones pblicas. Desde
all se adopta esta corriente de pensamiento que entiende a la comunicacin
gubernamental como un proceso de intercambio y transferencia de relaciones
entre gobernantes y ciudadanos donde las partes tienen algo que supone valor
para la otra y que gozan de libertad para aceptar o rechazar lo que se ofrece
(Chias, 1995, p. 12), concepcin novedosa de un Estado volcado hacia el mercado
que reconoce que se ha producido un cambio significativo en la relacin Estadociudadano.
Si antes exista un solo tipo de relacin en la que el Estado tena como
funcin esencial garantizar los derechos de los ciudadanos a travs de unas
normas establecidas constitucionalmente, hoy, adems de los compromisos
constitucionales, se reclama al Estado actuar en el mercado, donde se gua por
las leyes de oferta y demanda y donde se le exige eficiencia a travs de la
optimizacin de los costos-beneficios sobre la base de una correlacin de las
variables intercambio, competencia y precio (Chias, 1995, p. 19-20).

2.1.5 El enfoque poltico-administrativo

Un enfoque adicional que ofrece un acercamiento a la definicin de la

comunicacin gubernamental es el poltico-administrativo, que la entiende como:
() un proceso de articulacin y de seleccin de decisiones, muchas veces
contrarias, entre comunicaciones democratizadoras, comunicaciones electorales y
comunicaciones de gestin (Elizalde, 2006, p. 146).
Lo que busca esta idea es hacer hincapi en la importancia que tiene la
comunicacin para una buena gestin de gobierno en las tareas de proyectar,
desarrollar y producir de modo eficaz las polticas pblicas. Algunos gobiernos
demuestran mucho inters por la comunicacin gubernamental en los perodos de
campaas electorales (pocos meses), pero la desatienden en sus procesos de
gobierno (largos perodos); olvidan que la comunicacin gubernamental es uno de
17

los medios directos para alcanzar consensos, lograr gobernabilidad. Es un tipo de

comunicacin organizada, dirigida y producida, de modo sistemtico o no, por la
direccin de un gobierno que tiene la responsabilidad de organizar y controlar el
aparato del Estado (Elizalde, 2006, p. 157).
Otro grupo de acadmicos, ms que definir el concepto hace una denuncia
pblica como contribucin al debate, argumentando que la comunicacin
gubernamental sufre de una creciente politizacin que la lleva de manera
inexorable a una crisis de credibilidad. Estos autores parten de la consideracin de
que la informacin es estratgica, que informar al otro equivale a descubrirse, a
renunciar a las cartas de triunfo, a hacerse vulnerable ante los dems; la
informacin del gobierno, la comunicacin gubernamental es, entonces, un
recurso de poder que es objeto de disputa entre varios actores interesados: los
polticos, los funcionarios y los pblicos. En este juego de poderes por la
administracin de la informacin, polticos y funcionarios son actores dominantes y
buscan los mismos objetivos estratgicos de patrocinio -politizacin partidaria- y
utilizacin de la solidaridad pblica como instrumento de gestin -politizacin
funcional- (Lavigne, 1998, p. 258-265).
Este enfoque aporta algunos indicadores para medir la politizacin
partidaria y la politizacin funcional en la informacin que ofrecen a sus pblicos
las instituciones gubernamentales.

2.1.6 El enfoque de los emisores diferenciados

Otras corrientes de pensamiento intentan definir la comunicacin poltica

gubernamental desde los actores sobre los que recae el ejercicio del poder y la
clasifican en comunicacin presidencial y comunicacin gubernamental, es decir,
la comunicacin de otros estamentos de gobierno (Gerstl, 2005, p. 159). La
premisa base aqu es la de que las elecciones no agotan la actividad
comunicativa, antes por el contrario el poder conquistado debe ser ejercido y la
comunicacin es un aspecto primordial para dicho ejercicio del poder. La

18

comunicacin presidencial est inspirada por la gestin que busca el apoyo a las
decisiones del presidente (un solo emisor) y la conservacin de su legitimidad:

El mecanismo que permite mantener la legitimidad de la accin y la

popularidad de la persona, reposa en la combinacin de la visibilidad de
los problemas que componen la agenda poltica, la visibilidad del
Presidente y del vnculo que puede establecerse entre ambas (Gerstl,
2005, p. 163).
En contraste, la comunicacin de otros estamentos de gobierno est marcada por
la multiplicidad de los emisores comprometidos:

Concierne, en efecto, al gobierno en su conjunto, pero tambin a

instituciones como los ministerios y a hombres que ocupan posiciones
de poder como los ministros y su jefe. En ella trabajan fuerzas
centrpetas y centrfugas que dependen de la organizacin institucional
en vigor. En efecto, en los ejecutivos bicfalos, la comunicacin
gubernamental es, en primer lugar la comunicacin del primer ministro y
despus la de los diversos departamentos ministeriales (Gerstl, 2005,
p. 168).
No obstante sus serios propsitos, no se encuentra en esta posicin una definicin
que satisfaga las exigencias acadmicas, deontolgicas y de investigacin para
entender el fenmeno de la comunicacin poltica gubernamental.

2.2 Una aproximacin a la definicin de comunicacin de las instituciones

pblicas

El panorama descrito hasta ahora no brinda un punto de partida conceptual claro,

lo que implica la necesidad de buscar luces en los significados bsicos. Para el
efecto se toma como referente a Mara Jos Canel Crespo, para quien la
comunicacin poltica gubernamental es sinnimo de comunicacin de las
instituciones pblicas, la cual define por etapas: primero estudia los trminos
comunicacin e institucin por separado y luego los integra en la idea
Comunicacin de la Institucin Pblica, de la que concluye que es un proceso
estratgico y transaccional que recurre a lo simbolgico para alcanzar unos fines.
19

El primer paso de Canel es analizar la institucin de acuerdo con la idea

que plasma Roger Scruton en el Diccionario del Pensamiento Poltico: ()
principio regulador o convencin al servicio de las necesidades de una comunidad
organizada (Scruton, 1982, p. 225, citado en Canel, 2007, p. 27). Luego aade el
debate acerca de en quin recae la responsabilidad de las acciones de una
institucin, circunstancia en la que se apoya para colegir que esta, aunque sea un
conjunto complejo de leyes y de actuaciones, ser siempre el resultado de
voluntades y procederes individuales (Canel, 2007, p. 27). La discusin de Canel
cierra con el anlisis que hace Carlos Sotelo de algunos apuntes de Richard Scott
y Florence Heffron:

Institucin es toda organizacin humana en la que varias personas, a

partir de unos principios configuradores y bajo una estructura concreta,
coordinan diversas actividades para lograr determinados fines en el
mbito de una entidad social superior, a la que sirve y proporciona
cohesin y paradigma (Sotelo, 2001, p. 24, citado en Canel, 2007, p.
27).
Y en tanto instituciones hay de naturaleza econmica, cultural, de linaje y poltica,
junto a Canel (2007, p. 28) se enfatizar en que cualquier alusin que se haga en
este texto al trmino institucin se referir a la institucin poltica, relacionada con
la regulacin del propsito y ejercicio del poder para el desarrollo de la sociedad.
Cuando la autora se refiere a la comunicacin de la institucin, parte de
que las organizaciones son ante todo entes de significado, conjunto de ideas,
valores y creencias cuya existencia depende no solo de las leyes que las
instituyen sino tambin del acuerdo de voluntades que comparten a travs de la
comunicacin, el objeto y los fines del proyecto social; en consecuencia, la
supervivencia de la institucin pblica est signada por la capacidad de comunicar
que tengan los individuos que la conforman y representan (Canel, 2007, p. 28).
Y, para qu comunica una institucin pblica? Esta es quiz la pregunta
que se hace Canel antes de traer a colacin el estudio de Manuel Martn Algarra
sobre las perspectivas que contienen las definiciones del trmino comunicacin:
una relacional que debe su nombre a la caracterstica de contacto con los otros
20

que tiene la comunicacin, y otra simblica, que aglutina los conceptos que
centran su atencin en que la comunicacin es una relacin que comparte
contenidos cognoscitivos.

La comunicacin es algo exclusivo del ser humano. Hay fenmenos

aparentemente similares en otras especies animales, pero la ausencia
de libertad los hace esencialmente distintos a la comunicacin humana.
En la perspectiva simblica en la que nos movemos no cabe, pues, la
comunicacin ni entre ni con los animales, ni entre ni con las mquinas.
Esto, que no es un punto totalmente compartido, se comprende
fcilmente si se adopta la perspectiva simblica: esto es, la que se
detiene en la comunicacin que consiste en compartir por medio de
productos dotados de significado para el otro (Martn, 2011, p. 60).

De igual manera la comunicacin de una institucin pblica es un proceso

conformado por tres categoras que la identifican; es, en primera instancia, accin,
concepto que Canel define junto a Juan Costa como:
() transferir por parte de un individuo -o un organismo-, situado en
una poca y en un punto dado, mensajes e informaciones a otro
individuo -u otro sistema- situado en otra poca y en otro lugar, segn
motivaciones diversas y utilizando los elementos de conocimiento que
ambos tienen en comn (Costa, 1999, p. 62, citado en Canel, 2007, p.
30).
A su vez la comunicacin es un proceso de cambio con carcter estratgico
porque modifica a quienes oyen; as sea que quienes oyen decidan no actuar o
mejor permanecer indiferentes, esa actitud de por s tiene implcito un cambio; y la
comunicacin

es,

por

ltimo,

un

proceso,

porque

apunta

producir

transformaciones en el tiempo. El proceso de comunicacin que entabla la

institucin con sus pblicos tiene un horizonte: aspira a producir el cambio en una
determinada direccin (Canel, 2007, p. 31). Y es esa aspiracin lo que la
convierte en estratgica.
La comunicacin es, pues, un proceso transaccional que implica acciones
tales como la expresin y la interpretacin; la primera de ellas tiene como fin
significar algo para otro, y la segunda desentraar aquello que se quiso significar:
21

Al expresar un contexto comunicativo, no solo se emite una informacin -el

contenido del mensaje-, sino que se define una relacin en virtud de la cual esa
informacin -ese mensaje- debe ser interpretada (Martn, 2003, p. 71, citado en
Canel, 2007, p. 31). Esto significa que los emisores, en el mensaje de la institucin
pblica, brindan las pistas necesarias para que los receptores -ciudadanosinterpreten de manera adecuada lo que se ha expresado -instituciones pblicas(Canel, 2007, p. 31). Y para que lo expresado logre una adecuada interpretacin,
las instituciones pblicas recurren en sus procesos comunicativos al uso de
smbolos, estrategia que va ms all de lo meramente verbal o textual; el uso de
smbolos para comunicar es una eficiente manera de compartir realidades
cognoscitivas; es una estrategia para que a travs del empleo de objetos
fsicamente presentes se evoque, haciendo estos las veces de otros que no lo
estn. En trminos de Alfred Schtz esto se llama apresentacin, elemento que
fundamenta a la comunicacin: Las cosas, entonces, tienen la capacidad de
apresentar, pueden ser consideradas en s mismas o referidas a aquellas con las
que se relacionan (Canel, 2007, p. 33).
En la apresentacin hay que distinguir el objeto en s, lo que aparece como
lo que realmente es; el objeto apresentador, el mismo objeto en s pero que tiene
la capacidad de representar algo distinto de lo que es; el objeto apresentado, el
que no est presente y que es representado por el objeto apresentador; y por
ltimo la relacin apresentativa, que es el conjunto de relaciones predeterminadas
que permiten que unos elementos representen a los otros (Canel, 2007, p. 33). En
estas relaciones apresentativas emergen el signo y el smbolo para ayudar a
transmitir esas realidades que no estn y que necesitan ser comunicadas. El signo
se refiere al mundo de las cosas tangibles y el smbolo a las ideas; esto lo hace
abstracto, es decir, su valor de significacin depende de la persona que lo usa. El
smbolo tiene la capacidad para representar la realidad, pero no es la realidad
(Canel, 2007, p. 34).

3. La comunicacin poltica gubernamental como proceso

22

Para profundizar en la comunicacin poltica gubernamental como proceso har

un repaso de las observaciones que hacen algunos autores a conceptos clave en
todo asunto comunicativo, tomando en cuenta que el tratamiento a los
significados, definiciones e interpretaciones comunes a la comunicacin en
general implica en la comunicacin poltica gubernamental una atencin crucial
dado su carcter de timn poltico/social.

3.1 El dilema de la comunicacin poltica gubernamental: informar o

persuadir?

Como puede apreciarse en este recorrido por la produccin acadmica, la

comunicacin de las instituciones pblicas an no ha resuelto el dilema
relacionado con el contenido de sus mensajes y su intencionalidad: la
comunicacin gubernamental es informativa o es persuasiva?
Ante estas dificultades tericas estudiosos han optado por soluciones
prcticas que abogan por medidas preventivas mientras se resuelven las dudas.
Por esto proponen que los medios de comunicacin asuman la funcin de control
sobre las acciones estatales con el fin de denunciar cualquier deslinde de sus
objetivos de comunicacin:
() todo anlisis de la comunicacin gubernamental en los tiempos
actuales tendr que considerar detenidamente el nuevo rol asumido por
la prensa en materia de control y denuncia del poder en la formacin de
la agenda, como tambin su gran influencia en la opinin pblica a la
hora de juzgar la conducta de los funcionarios antes de producirse los
dictmenes judiciales, o incluso en contradiccin con ellos (De Masi,
2006, p. 27).
Este acercamiento a la definicin bsica de comunicacin gubernamental en el
que se asigna el papel de control a los medios presenta una dificultad emprica
porque olvida que hoy son muy diversos los esquemas usados para el manejo de
las relaciones entre los poderes poltico y meditico. Casi todos los medios de
comunicacin prefieren bajos niveles de confrontacin y altos de cooperacin,
hecho que marca un aparente abandono de sus deberes deontolgicos.
23

En esta lnea argumentativa aparecen partidarios de definir a la

comunicacin poltica gubernamental desde el concepto informacin, amigos de
hacerlo desde el de persuasin y posturas que encuentran necesario combinarlos
para alcanzar la mxima aproximacin a la realidad de la comunicacin de las
instituciones pblicas. Para ampliar lo correspondiente al primero de estos
trminos pueden agruparse las diversas definiciones en el denominado paradigma
de la difusin, referido a la circulacin de la informacin en los sistemas polticos
(Lavigne, 1998, p. 258). Vega proporciona un ejemplo:

En las actuales democracias, se llama Comunicacin Poltica

Gubernamental al conjunto de recursos tcnicos y humanos
organizados y destinados a realizar funciones informativas y
periodsticas, capaces de contribuir a una correcta transparencia y
publicidad en la ejecucin de la poltica pblica (Vega, 2009, p. 138).
Al allanar el camino en busca de conexiones entre comunicacin gubernamental y
persuasin encontramos que esta ltima es, para algunos, la caracterstica
fundamental de toda comunicacin de una institucin pblica, porque el mensaje
en un espacio pblico tan competido debe ser eficaz y para lograr tal eficacia debe
ser persuasivo. Se trata de un modelo de mensaje que siempre tiene
intencionalidad y que nunca logra la objetividad, ya que su finalidad es convencer
a los ciudadanos de la bondad de unos determinados planteamientos ideolgicos
(Yanes, 2006, p. 57); se trata pues de un mecanismo de transformacin y no
simplemente de un proceso de adhesin de preferencias. Esta mirada, aunque un
tanto benvola, no oculta lo que de peyorativo contiene el trmino y que otros
autores desde una posicin crtica le otorgan:

La persuasin no es ms que una peripecia de la accin sobre el otro.

En esta calidad se avecina a la propaganda, bordea la retrica, no es
ajena a la seduccin y mantiene fundamentalmente una relacin
ambigua con la manipulacin, cuando no experimenta las peores
dificultades para distinguirse de ella (Bellenger, 2001, p. 9).
Para Spang, todo intento persuasivo presupone discrepancias de convicciones y
actitudes entre emisor y receptor del mensaje (Spang, 2009, p. 84-85).
24

() la persuasin es una actividad preferentemente verbal a travs de

la cual se aspira a suscitar intencionalmente una determinada reaccin
en el receptor con el fin de que asuma una opinin distinta de la que
mantena con anterioridad. Esta reaccin es primordialmente mental si
bien en muchos casos se pretende que desemboque tambin en una
actuacin concreta. De todos modos, se intenta influir siempre en la
capacidad de eleccin de las personas (Spang, 2009, p. 85).
Puesto que para el ser humano es prcticamente imposible no influir en quienes le
rodean y asimismo imposible no sentir su influencia, al hablar de efectos debe
analizarse tanto el sentido de las ideas transmitidas y el medio empleado para su
comunicacin como la finalidad perseguida (La Porte, 2009, p. 38): Se puede
persuadir para mejorar y perfeccionar al hombre y las cosas, pero se puede
persuadir tambin queriendo conseguir fines egostas y funestos, perjudicando
leve o grandemente a los receptores y a toda una sociedad (Spang, 2009, p. 87).

La poltica es persuasin. En una sociedad democrtica, quienes

desempean responsabilidades pblicas y creen honestamente en los
principios que defiende su formacin poltica, utilizan la persuasin
como herramienta para ganar adeptos. Por tanto, el mensaje
persuasivo, lejos de constituir un riesgo para la libertad, se vuelve
imprescindible en la necesaria pluralidad, y su existencia es smbolo de
una sociedad abierta. El gobernante es un comunicador que encuentra
en la persuasin su instrumento ms valioso (Yanes, 2006, p. 61).
3.2 El proceso de la comunicacin poltica gubernamental

Es solo informacin lo que comunica una institucin gubernamental o esa

comunicacin tiene otros matices que la convierten en sospechosa? Encontrar
esta respuesta conduce a los actores, a los instrumentos y a las condiciones que
componen el proceso de la comunicacin poltica gubernamental. Es preciso
conocer a los agentes (Elizalde, 2009, p. 28) emisor y receptor, las relaciones que
establecen entre s tales agentes y el entorno en el que se dan para determinar las
pistas que permiten inferir la intencionalidad de los mensajes. Para ser ms
exactos, en un esquema elemental del proceso de comunicacin gubernamental
25

consideramos que los agentes son: gobierno (emisor-receptor), ciudadanos

(emisor-receptor), mensaje (gestin del gobierno-opinin pblica), canal (espacio
pblico -hoy fundamentalmente meditico-) y sistema poltico; este ltimo (el
sistema poltico imperante) determina casi siempre el rol que desempean los
dems estamentos involucrados en el proceso comunicativo, pero para el caso
que nos ocupa se hablar siempre del sistema democrtico representativo.

Grfico 1

Proceso de la comunicacin poltica gubernamental

GOBIERNO

PBLICOS

ESPACIO PBLICO
SISTEMA POLTICO
Fuente: Elaboracin propia

3.2.1 El sistema poltico

Democracia, concepto que naciera con Clstenes en la Grecia Clsica hace ms

de veinticinco siglos, significa poder del pueblo; y en esto fue precisamente en lo
que pens el referido ciudadano entronizado en el poder por el pueblo, quien quiso
encontrar una manera de gobernar que llevara prosperidad a la polis ateniense sin
el desgaste derivado de los regmenes monrquicos, aristocrticos o tirnicos
experimentados en los siglos precedentes y cuya decadencia haba conducido a
una violenta revolucin. Era solo en el pueblo soberano donde deba residir la
titularidad del poder pero, de qu modo poda ejercer su poder el pueblo?
26

Fue as como se lleg a pensar en un sistema en el que el pueblo tomara

las decisiones; una manera de gobernar segn la cual todos los ciudadanos
reunidos en asamblea, despus de expresar su opinin, podan votar a favor o en
contra del asunto pblico en cuestin. Es lo que hoy se conoce como democracia
directa, sistema que mostr algunas dificultades en su puesta en marcha; la
primera de ellas deriv de la imposibilidad fsica de reunir a todos los ciudadanos
en un mismo espacio y al mismo tiempo para deliberar y tomar decisiones,
especialmente con el crecimiento demogrfico de las ciudades-Estado (poleis);
otro escollo surgi como consecuencia del desconocimiento que sobre los asuntos
pblicos tena la mayora de la poblacin. Respecto del primero de estos
obstculos Madison recuerda que en aquellas repblicas la asamblea de los
ciudadanos no ejerca todas las funciones de gobierno; ciertos cometidos, en
particular los de naturaleza ejecutiva, eran delegados a magistrados, lo que
evidencia la imposibilidad fsica de la democracia directa pura (Madison, citado por
Manin, 1998:12). La segunda dificultad es as descrita por Sartori:

De todos modos sabemos -lo palpamos todos los das- que la mayor
parte del pblico no sabe casi nada de los problemas pblicos. Cada
vez que llega el caso, descubrimos que la base de la informacin del
demos es de una pobreza alarmante, de una pobreza que nunca
terminar de sorprendernos (Sartori, 1998:123).
Para salvar ambas dificultades la evolucin del sistema seal un camino que
aunque sus fundadores le pensaron como oposicin a la democracia directa
(Manin, 1998:11) result ser su complemento, y tal vez para muchos su ms
indicada significacin: la democracia representativa. En esta, el demos ejercita su
poder de manera peridica a travs de la eleccin de quien ha de gobernarlo
(Sartori, 1998:124), circunstancia manifiesta en la que los ciudadanos no opinan
de manera directa sobre los temas sino que eligen a alguien para que decida por
ellos. Es decir, la democracia representativa no otorga un papel institucional al
pueblo reunido en asamblea (Manin, 1998:19). Este sistema tiene unos principios
resumidos por Manin (1998:17):

27

a. Quienes gobiernan son nombrados por eleccin con intervalos

regulares.
b. La toma de decisiones por los que gobiernan conserva un grado de
independencia respecto de los deseos del electorado.
c. Los que son gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos
polticos sin estar sujetos al control de los que gobiernan.
d. Las decisiones pblicas se someten a un proceso de debate.
Interesa destacar el ltimo de los principios de la democracia representativa
en tanto seala la obligacin de los representantes electos de someter a debate
las decisiones pblicas; ello implica dar cuenta de su gestin a la usanza misma
de la Grecia Clsica en la que los magistrados designados por sorteo, una vez
cumplido su periodo, presentaban en el gora, ante la asamblea, los resultados de
su gestin. Tal vez en las democracias modernas este tema no tenga las mismas
implicaciones de la poca de marras, pero lo que s es evidente es que el
gobernante de hoy est obligado a comparecer pblicamente para, al menos,
informar a los gobernados sobre su gestin, lo que implica una estructura
comunicacional eficiente en un espacio pblico repleto de mensajes de todo tipo.

3.2.2 El espacio pblico

El proceso de la comunicacin poltica gubernamental tiene como escenario el

espacio mismo donde gobernantes y ciudadanos coinciden para el debate pblico.
Con la instauracin de la democracia directa surgi el gora y luego la plaza
pblica (de mercado), y con los primeros signos de la democracia representativa
apareci

el

parlamento.

Ms

tarde

los

sistemas

monrquicos

feudales

condenaran al anonimato a los ciudadanos; la actividad poltica se traslad a la

fastuosidad de la Corte en la que los reyes adquirieron una grandeza proporcional
a su capacidad de poner distancia entre ellos y sus gobernados. La
consecuencia? La revolucin, que llev la actividad poltica de regreso al espacio
pblico, a la plaza, donde transcurrieron las grandes gestas por la libertad y la
igualdad, y all se mantuvo hasta la llegada de los medios electrnicos de
comunicacin.

28

La radio y luego la televisin significaron un nuevo desplazamiento para la

poltica; el discurso panfletario de la tribuna que reuna a grandes multitudes viaj
por el espacio electromagntico hasta los hogares, en donde el gobernante se
reuna cada noche con sus gobernados al calor de la chimenea para expresar de
manera directa sus preocupaciones y propsitos. Y como si la palabra fuera poco
lleg pronto la imagen para reforzar el mensaje, para persuadir con la puesta en
escena propuesta por la televisin y todo cambi: lo que antes era retrica de la
palabra se convirti en retrica de la imagen; las ideas se transformaron en
personas y el espacio pblico preferido para la poltica pas a ser la caja mgica,
en concordancia con el fenmeno conocido como la mediatizacin del espacio
pblico. Los polticos se ven as impelidos a disear y ejecutar estrategias
mediticas de comunicacin y los ciudadanos entran en contacto con los medios
masivos no solo para informarse acerca de lo que ocurre en la vida pblica sino
tambin para encontrar interpretaciones de esa realidad comunicada.
Se pas de una organizacin piramidal a una sociedad reticular fundada en
grupos abiertos, adaptativos y evolutivos en la que se desarrolla la capacidad de
auto-organizacin (Gerstl, 2005, p. 46). La mediatizacin de la poltica afecta el
trabajo de los gobernantes y de los polticos porque ahora estn obligados a ser
muy eficientes en la visibilizacin de sus actuaciones pblicas; esa comparecencia
se puede traducir en popularidad o impopularidad, lo que en palabras de Rocard
(1987, citado en Gerstl, 2005, p. 47) son restricciones de transparencia
(condicin sine qua non de la democracia), instantaneidad (tcnica de distribucin
de informacin que busca impactar), redundancia (existe por la difusin colectiva
de la informacin y su reproduccin circular) y simbolizacin (la informacin en
trminos de dramatizacin y espectacularidad). Estas restricciones ponen en
aprietos a quienes actan y comunican en poltica porque la rapidez con la cual
debe circular la informacin la hace muy efmera y estimula el corto plazo; porque
los imperativos de la visibilizacin de la gestin someten a los polticos a disear
estrategias basadas en la espectacularidad para llamar la atencin de los
ciudadanos, y crece el riesgo para los polticos cuando se ven obligados a tomar

29

medidas impopulares por cuanto sus consecuencias podran ser nefastas en los
procesos electorales.
Siguiendo a Bennett (1988), Gerstl (2005, p. 49) seala cuatro sesgos
diferentes que caracterizan la informacin poltica en los medios de comunicacin
de hoy: la personalizacin, prctica que consiste en atribuir a personas los
intereses colectivos; la dramatizacin, tendencia meditica de otorgar valor de
informacin a lo espectacular; la fragmentacin, que reduce la informacin poltica
a pequeas unidades yuxtapuestas sin vnculos inteligibles como consecuencia de
la necesidad de reducir tiempos; y la normalizacin, que califica la tendencia de la
prensa a legitimar las estructuras de poder. Se configura as una competencia en
el espacio pblico mediatizado entre todos los factores de poder para influenciar y
controlar lo que el pblico percibe de los acontecimientos a travs de los medios
de comunicacin de masas (Gerstl, 2005, p. 51).
Estas nuevas formas de competencia por el inters de los pblicos hacen
que crezca el inters por la efectividad estratgica y que se profesionalice, e
incluso se industrialice, la comunicacin poltica gubernamental y electoral.

3.2.3 El gobierno

Quin es el emisor del proceso de comunicacin? En correlacin con lo dicho en

apartado expuesto anteriormente, la comunicacin poltica es considerada una
disciplina con dos parcelas de trabajo bien definidas, a saber: la comunicacin
electoral y la comunicacin poltica gubernamental; esta ltima acta una vez ha
sido conquistado el poder y tiene un perodo de accin ms prolongado que la
primera (por lo general hablamos de cuatrienios), a lo que algunos han
denominado campaa permanente. Se asume as que el emisor del proceso de la
comunicacin gubernamental es el gobierno con su multiplicidad de actores
comprometidos, que van desde los titulares del poder en cualquiera de los niveles
en los cuales se encuentra dividido (presidente, gobernadores, alcaldes) hasta los
funcionarios de diversos rangos de las instituciones que apoyan la labor de
gobierno (ministros, directores de institutos, secretarios y servidores pblicos).
30

En general, cuando se hace alusin a los procesos de comunicacin poltica

gubernamental se tiende a hablar del ms alto nivel de gestin y all se ubica al
presidente de un pas y a sus ms importantes dignatarios. No obstante, la
comunicacin es una funcin constitucional democrtica que exige su aplicacin y
ejecucin en todos los niveles.

3.2.4 Los pblicos

A quin se dirige el mensaje en la comunicacin poltica gubernamental? Esta

inquietud se responde no desde una estructura normativa tradicional que
identifique a los pblicos como a simples receptores situados al final de una
cadena de actuaciones comunicativas, sino como a agentes que participan activa
y permanentemente en un proceso de interaccin en el que se ponen en juego
necesidades, deseos e intereses; en consecuencia se hablar de los pblicos de
la comunicacin poltica gubernamental.
Elizalde (2006, p. 146) sintetiza en el concepto opinin pblica general la
idea de los pblicos, y en aras de logar mayor precisin hace un listado de los que
considera hacen parte de esa generalidad, incluyendo all a ciudadanos, prensa,
oposicin, grupos sociales de protesta, diplomticos, lderes polticos de otros
pases, jueces, legisladores, entre otros. Mas pese al esfuerzo de tomar en cuenta
a todos los grupos de inters que conforman la opinin pblica general no se
alcanza claridad suficiente en cuanto a determinar la respuesta a la pregunta
base, es decir, a quin exactamente se dirige el mensaje.
Ante esta circunstancia, la comunicacin poltica gubernamental se apoya
en varios principios para la identificacin de su pblico o de sus pblicos: uno de
ellos es el de segmentacin, extrado del marketing comercial, que se asocia
tambin al marketing electoral en el que se concibe al pblico como un ncleo
humano compuesto por diversos sectores con diferentes intereses, necesidades y
motivaciones, lo que implica la elaboracin de mensajes diferentes para cada uno
de los grupos que lo conforman. Para segmentar se acude a variables
geogrficas, demogrficas, sociolgicas, sociodemogrficas y psicolgicas, es
31

decir, se calculan segmentos y se trata de conocer las expectativas e intereses de

quienes los integran.
Algunos estudiosos critican esta manera de dividir a los pblicos con el
argumento de que la segmentacin se centra en las diferencias y excluye lo
comn, pero estas crticas son superadas por la teora situacional de los pblicos
propuesta por Grunig, la cual examina el concepto de pblico desde la posicin
que adoptan sus integrantes: pblico () no es un grupo heterogneo de
personas, sino que es la posicin compartida por un conjunto de individuos
(estatus de pblico) que tendrn unas expectativas y obligaciones compartidas (rol
de pblico) (Canel, 2007, p. 231). Esta teora aplica principios de la psicologa
social que buscan una mejor comprensin de los pblicos desde la interaccin y la
simetra, alejados de planteamientos sociodemogrficos superficiales y de
nociones como masa y comportamiento gregario, con lo que resulta mejor hacer
referencia a mapa de pblicos. Lo que habr de hacer una institucin poltica es,
pues: () orientar su estrategia de comunicacin para la construccin de la
relacin o vnculo, y lograr que ese vnculo sea cada vez ms fuerte (Canel, 2007,
p. 232).
La construccin y estabilidad de esa relacin depende de las expectativas
que se generan entre las partes. De un gobierno, por ejemplo, se espera que
gobierne, y de los pblicos se espera que tambin tengan un papel que
desempear. En la medida en que crecen los vnculos de comunicacin entre las
partes (gobierno y pblicos) se institucionalizan sus roles:
() un rol de pblico estara conformado por unas expectativas
institucionalizadas del rol, establecidas a priori, y por unas expectativas
no institucionalizadas, establecidas a posteriori, a partir de la interaccin
especfica entre la organizacin y los individuos que desempean el rol
(Canel, 2007, p. 233).
Hay que sealar tambin que no todos los pblicos con los cuales se relaciona un
gobierno tienen el mismo nivel de importancia debido a que hay sectores que
influyen ms que otros en los objetivos de la administracin; de all se desprende
su catalogacin entre grupos prioritarios y secundarios (Canel, 2007, p. 234), con
32

lo que la correcta elaboracin del mapa de pblicos de una institucin pblica

exige la elaboracin de un inventario de todos aquellos con los que interacta para
establecer unos y otros. Y una vez determinada su catalogacin, se tratar de
conocer cmo se forman esos pblicos, cul es su estructura, cules son sus
intereses, para establecer as la accin comunicativa (Capriotti, 1999, p. 53, citado
en Canel, 2007, p. 234).
Luego de consideradas estas variables se puede acudir de nuevo a Grunig
y a Hunt (1984, p. 140-142, citados en Canel, 2007, p. 234-236) para realizar una
clasificacin de los pblicos de acuerdo con los vnculos que se establecen en la
interaccin de los agentes del proceso de la comunicacin poltica gubernamental.
En primer lugar estn los vnculos posibilitadores que se establecen con
organizaciones o grupos que ejercen la autoridad y el control que permiten la
existencia de la institucin (autoridades pblicas, legisladores, electores); en
segundo lugar estn los vnculos funcionales que se establecen con pblicos que
benefician a o de la institucin pblica (funcionarios, ciudadanos, contribuyentes,
etctera); en tercer lugar estn los vnculos normativos que se establecen con
otras organizaciones o pblicos que comparten similares valores o problemas
(partidos polticos); en cuarto lugar estn los vnculos dispersos, aquellos que
surgen de la relacin con pblicos no organizados funcionalmente (minoras).
Roberto Porto Simoes (1993, p. 127-128) propone que se identifiquen y
analicen en cuanto al poder que tengan para influir en los objetivos de la
institucin, obstaculizndolos o facilitndolos. Desde esta perspectiva plantea una
clasificacin en cuatro grupos. En el primero sita a los pblicos cuya autorizacin
o concordancia permite el ejercicio de las actividades de la organizacin poltica;
en el segundo ubica a los que son consultados por la organizacin poltica cuando
pretende actuar; en el tercero, a los pblicos cuya actuacin puede frenar o
favorecer la accin gubernamental; y en el ltimo grupo, a los que influyen en el
ente gubernamental por la simple manifestacin de su punto de vista.
Sea cual sea la clasificacin que se adopte, vale destacar que la
organizacin poltica () no solo descubre sus pblicos, sino que, de alguna
manera, los configura en la interaccin con ellos (Canel, 2007, p. 236).
33

3.2.5 El mensaje

El mensaje es algo ms complejo que un conjunto de palabras, algo que incluye lo

implcito y lo explcito y que examina y tiene en consideracin tanto a los agentes
involucrados como el contexto en el que interactan; el mensaje de la
comunicacin poltica gubernamental es todo lo que comunica el gobierno con
sus acciones y omisiones, con lo que dice y con lo que deja de decir (Durn,
2009, p. 58). Y como todo comunica, los responsables de la elaboracin del
mensaje gubernamental no pueden descuidar las actuaciones pblicas de quien
gobierna; todas ellas deben responder a unos objetivos estratgicos definidos con
anticipacin para convertir el mensaje en una interpretacin de la realidad (marco
o encuadre) de modo que se d a conocer y que se entienda.
El mensaje es la estructura sobre la cual se soporta la legitimidad de la
institucin poltica; en l se fundamenta el liderazgo; de all emanan las
explicaciones del mundo y se plantea una gua de accin; el mensaje: () genera
visiones de los grupos y de la solidaridad en los mismos (con un dibujo del ellos y
del nosotros); activa convenciones, tradiciones y reglas tcitas y no tcitas; gana
mbitos de influencia; moviliza a las personas (Louw, 2005, citado en Canel,
2007, p. 237).

De todo esto se desprende que el mensaje de una institucin pblica es

una definicin abstracta y concreta a la vez, de lo que la institucin es:
incluye las lneas fuerza, los recursos simblicos a travs de los cuales
se comunica, las frases en las que se sintetiza, los escenarios, los
eventos a travs de los cuales se puede transmitir, los personajes que
mejor lo proyectan, etctera. En este mensaje se transmite una idea de
la institucin, de quien la lidera, y de la accin pblica que se lleva a
cabo (Canel, 2007, p. 238).
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