Informe ULTRAPERIFERIA

EL RGIMEN JURDICO DE CANARIAS COMO TERRITORIO ULTRAPERIFRICO
DE LA UNIN EUROPEA
EL RGIMEN JURDICO DE CANARIAS COMO TERRITORIO

ULTRAPERIFRICO DE LA UNIN EUROPEA
Fernando Ros Rull

Israel Expsito Surez

DE LA UNIN EUROPEA

DE LA UNIN EUROPEA
NDICE
INTRODUCCIN
Introduccin.................................................................................................................................................5
CAPTULO I
LAS REGIONES ULTRAPERIFRICAS
1- Definicin de nuestro objeto de estudio: qu son las regiones ultraperifricas?.......................10
1.1- Aproximacin al concepto ultraperifrico: ultraperificidad y rups............................................10
1.1.1- Qu es la ultraperificidad?...........................................................................................................10
1.1.2- Las regiones ultraperifricas..........................................................................................................15
2- Las RUPs en el ordenamiento comunitario......................................................................................19
2.1- Aproximacin al proceso de integracin de las RUPs en el proyecto comunitario................19
2.2- Evolucin del trato diferencial de las RUPs en el ordenamiento comunitario........................22
2.2.1- Antecedentes jurdicos del art. 299.2 TCE.................................................................................22
2.2.2- El reconocimiento de la ultraperificidad en la pretendida Constitucin europea................27
2.2.2.1- El mal llamado Estatuto Permanente.......................................................................................28
2.2.2.2- Las RUPs en la Constitucin europea....................................................................................29

a) Las RUPs en los trabajos de la Convencin....................................................................29

b) El significado de las disposiciones constitucionales sobre la ultraperificidad............30
3- El Rgimen Especial UltraPerifrico.................................................................................................34
3.1- El fundamento del rgimen jurdico especial de las RUPs..........................................................34
3.2- Las implicaciones del rgimen jurdico especial de Canarias en la UE.....................................36
CAPTULO II
CANARIAS: REGIN ULTRAPERIFRICA.
1- Canarias como territorio ultraperifrico............................................................................................40
1.1- Canarias en el ordenamiento espaol: un trato diferencial histrico.........................................42
1.1.1- Los hechos diferenciales................................................................................................................43
1.1.2- Las singularidades canarias en el mbito estatal. Especial referencia al REF........................45

a) La articulacin del REF en el ordenamiento constitucional espaol..........................49

b) El contenido del REF.........................................................................................................56
1.2- Canarias en la UE: el reconocimiento de la diferencialidad........................................................57
1.2.1- El proceso especial de integracin de Canarias en la UE........................................................58
1.3- Las peculiaridades canarias en la UE..............................................................................................61
1.3.1- Peculiaridades en el mbito fiscal.................................................................................................62

a) La Reserva para Inversiones en Canarias.........................................................................63

b) La Zona Especial Canaria..................................................................................................64

c) La nueva negociacin de los instrumentos fiscales del REF.........................................67
1.3.2- Peculiaridades en el mbito agrcola y pesquero........................................................................74
1.3.3- Peculiaridades en el mbito de la Poltica de Cohesin............................................................77
1.3.4- Peculiaridades en el mbito de INTERREG.............................................................................83

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2- Una aproximacin a la situacin actual de Canarias........................................................................88

2.1- Las caractersticas del territorio.......................................................................................................91
2.2- Las caractersticas poblacionales.....................................................................................................93
2.3- La influencia de las actividades econmicas: el protagonismo hegemnico del turismo.......99
CAPTULO III
UNA PERSPECTIVA DE FUTURO SOBRE LA ULTRAPERIFICIDAD
1- La ultraperificidad desde distintas perspectivas.............................................................................104
1.1- La ultraperificidad desde la perspectiva comunitaria.................................................................104
1.2- La ultraperificidad desde la perspectiva estatal...........................................................................105
1.3- La ultraperificidad desde la perspectiva autonmica..................................................................112
2- Consideraciones particulares acerca del futuro del rgimen especial de Canarias en la UE...115
2.1- Canarias en el mbito comunitario...............................................................................................116
2.1.1- Lectura crtica del art. 299.2 TCE..............................................................................................116
2.1.2- La relevancia de las previsiones de la Constitucin europea.................................................117
2.1.3- El principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario..........................................118
2.1.3.1- Aproximacin al significado del principio de subsidiariedad.............................................118
2.1.3.2- El principio de subsidiariedad y el REU................................................................................122
2.1.4- El principio de modulacin en el ordenamiento comunitario...............................................124
2.2- Canarias en el mbito estatal..........................................................................................................125
2.2.1- Aproximacin al Estado de las Autonomas en la actualidad................................................126
2.2.2- Por qu no una reforma constitucional que reconozca la realidad canaria?......................128
2.2.2.1- Las implicaciones del reconocimiento constitucional de la ultraperificidad....................130

a) La ordenacin de competencias entre el Estado y la CCAA Canaria.......................130

b) La definicin del mbito territorial.................................................................................134

c) Las libertades fundamentales...........................................................................................135

d) La representacin de la Comunidad Autnoma ante las instituciones de la UE....135
2.3- La reforma del EAC y el rgimen especial de Canarias en la UE. ....................................139
2.3.1- Antecedentes.................................................................................................................................139
2.3.2- La nueva propuesta de texto estatutario de Canarias..............................................................140
CAPTULO IV
CONCLUSIONES
Conclusiones............................................................................................................................................153

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INTRODUCCIN

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El espectacular desarrollo econmico y social que ha experimentado
Canarias en las ltimas dcadas se debe, en gran medida, a dos factores diferentes
pero ntimamente ligados entre s: su constitucin en Comunidad Autnoma y la
integracin del Archipilago en la Unin Europea.

Las singularidades geogrficas de Canarias en la Unin Europea motivaron
que la integracin del Archipilago tuviera lugar en virtud de un rgimen especial.
As, como algunos recordarn, en 1986 se perfil un primer modelo de integracin
que no satisfizo los intereses canarios, por lo que fue preciso modificarlo en 1991.

Con la aprobacin del Reglamento 1911/1991 y de la Decisin 91/34/CEE
se defini un nuevo modelo de integracin en virtud del cual Canarias se integraba
plenamente en el proyecto comunitario, aunque siendo destinatario de un conjunto
de medidas que adaptaban el acervo comunitario a las singulares caractersticas del
Archipilago.

Desde entonces, el particular modelo de integracin canario ha evolucionado
de manera destacada, reconociendo una singular realidad geogrfica, social y
econmica en el contexto de la Unin Europea, la ultraperificidad. Una realidad
merecedora de un rgimen jurdico igualmente excepcional que, en ltima instancia,
se fundamenta en los principios de justicia y solidaridad que inspiran el proyecto
comunitario.

Este rgimen excepcional dimanante de la ultraperiferia se vertebra sobre
el art. 299.2 del Tratado de la Comunidad Europea y ha propiciado una profunda
reflexin institucional sobre las necesidades de los territorios ultraperifricos y el
alcance del mencionado rgimen especial.

Esas mismas caractersticas singulares permitieron que Canarias se
constituyera en una Comunidad Autnoma, disfrutando desde entonces de un
amplio rgimen de autogobierno, que precisamente se est revisando al tiempo que se
realiza este trabajo, a travs de la reforma del Estatuto de Autonoma, para introducir
en su texto determinadas consecuencias jurdicas del carcter ultraperifrico del
Archipilago, tales como la delimitacin de las aguas archipielgicas, la aplicacin del
principio de modulacin, un significativo aumento competencial o la consolidacin
del rgimen econmico y fiscal de Canarias.

En ese contexto, las autoridades comunitarias y los poderes pblicos de los
territorios ultraperifricos han subrayado la conveniencia de institucionalizar un
marco permanente de cooperacin, por lo que, en el ao 2004, gracias al Programa
de Iniciativa Comunitaria Interreg IIIB Azores-Madeira-Canarias, fue aprobada la
Red Universitaria de la Macaronesia (Red UNAMUNO), que surga como la primera


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iniciativa de cooperacin entre las cuatro Universidades de la Macaronesia para

fomentar una mayor presencia de los centros de educacin superior de las regiones
ultraperifricas en la Unin Europea.

De este modo, la Red UNAMUNO surge con la finalidad de incentivar la
cooperacin institucional y la investigacin sobre la compleja realidad ultraperifrica.
Un objetivo al que responde el presente trabajo, finalizado en mayo del 2006, que ha
pretendido analizar las implicaciones del rgimen especial de integracin de Canarias
en la Unin Europea.

Este trabajo analiza cmo surgi en el mbito comunitario el peculiar
rgimen de integracin de los siete territorios que comparten el destino de padecer el
condicionamiento simultneo y permanente de diferentes factores fsicos y sociales
que afectan a su desarrollo socioeconmico.

En este sentido, el primer Captulo repasa los antecedentes del rgimen
de integracin de los territorios ultraperifricos en la Unin Europea, destacando
especialmente las peculiaridades canarias que han dado lugar al singular modelo
de integracin del Archipilago en la Unin y la evolucin que dicho tratamiento
diferencial ha experimentado desde 1991 hasta la actualidad. Una evolucin marcada,
en todo caso, por la necesidad de aprobar medidas especficas que adapten el acervo
comunitario a las caractersticas de Canarias y del resto de regiones ultraperifricas.

Una necesaria modulacin que ha sido objeto de especial consideracin,
pues en el segundo Captulo del trabajo se destacan las principales medidas
especiales adoptadas en el mbito de diferentes polticas comunitarias para propiciar
la integracin del Archipilago en el Mercado comn. Captulo que tambin
comprende la consideracin de otros factores determinantes de la realidad canaria
con el fin de reflexionar sobre la posibilidad de aprobar otras medidas especficas
que, en el futuro, desarrollen el actual rgimen ultraperifrico canario.

Finalmente, con el propsito de completar el anlisis realizado en los
primeros Captulos, el tercer Captulo se dedica a la particular valoracin de las
reflexiones realizadas en las instituciones comunitarias, estatales y autonmicas
sobre las complejidades de la realidad ultraperifrica y las posibles soluciones que al
respecto cabra adoptar. Anlisis que ha permitido exponer cules deberan ser, en
opinin de los autores, las lneas que definan el rgimen ultraperifrico de Canarias
en la Unin Europea y su eventual aplicacin en el Estado autonmico.

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DE LA UNIN EUROPEA
Captulo I
LAS REGIONES ULTRAPERIFRICAS

DE LA UNIN EUROPEA
1- Definicin de nuestro objeto de estudio: qu son las regiones ultraperifricas?.

1.1- Aproximacin al concepto ultraperifrico: ultraperificidad y rups.

El estudio del rgimen jurdico especial de Canarias en la UE requiere la
consideracin preliminar de una serie de cuestiones generales, pues dicho rgimen es
resultado del peculiar proceso de integracin de determinados territorios en la UE.
As, resulta conveniente delimitar dos conceptos ntimamente relacionados
entre s: ultraperificidad y regiones ultraperifricas (en adelante, RUPs), distincinn
que permitir comprender que la situacin derivada de la concurrencia simultnea
de varios factores que dificultan el desarrollo normal de determinados territorios
constituye el fundamento del particular rgimen jurdico de stos en el marco del
ordenamiento jurdico de la UE.
1.1.1- Qu es la ultraperificidad?.

Desde una perspectiva etimolgica, la ultraperificidad parece aludir
exclusivamente a una situacin de extraordinaria distancia entre puntos equidistantes;
por cuanto el prefijo ultra acenta la lejana que, tradicionalmente, ha representado
la periferia ordinaria respecto a un ncleo determinado. En este sentido, procede
recordar que la primera ocasin en la que se emple el trmino ultraperifrico fue
en el seno de la Comisin de las Islas de la Conferencia de las Regiones Perifricas
Martimas de Europa (CRPM), cuando el Presidente de las islas Azores, el referirse
a los departamentos franceses de Ultramar, y a los archipilagos portugueses y
espaoles, aludi a la periferia de la periferia o ultraperiferia.
Sin embargo, en el mbito comunitario, una valoracin ms profunda
evidenciara que la concrecin del trmino resulta una tarea compleja, pues la
ultraperificidad posee distintas acepciones en dicho ordenamiento. Esto es, el
trmino estudiado posee una gran versatilidad conceptual, ya que, en lneas generales,
alude a un problema que se pretende solventar mediante la aplicacin especial de las
normas y polticas comunitarias. As, por ejemplo, esta actuacin se refleja en la
evolucin del rgimen jurdico de los instrumentos de la poltica de cohesin; en
la que el propio criterio de ultraperificidad ha sido utilizado para determinar las
EXPSITO SUREZ, I.: Canarias en la Unin ampliada, Proyecto de Investigacin financiado por
el Instituto Canario de Administracin Pblica (no publicado), 2004, p. 123.
FERNNDEZ MARTN, F.: Islas y Regiones Ultraperifricas de la Unin Europea, l`aube ditions,
1999, p. 15.
SOBRINO HEREDIA, J. M. y SOBRIDO PRIETO, M.: Las regiones ultraperifricas, Hacienda
Canaria, nm., 5, octubre 2005, pp. 29 y ss.
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DE LA UNIN EUROPEA
categoras regionales que han recibido la ayuda financiera de los instrumentos que
han integrado la poltica regional.
Por tanto, resulta preciso indagar en la conceptualizacin del trmino
ultraperificidad. Una labor que obliga, en nuestra opinin, a diferenciar entre
ultraperificidad propiamente dicha y regiones ultraperifricas. La ultraperificidad
podra ser definida como aquella situacin de desventaja que padecen determinados
territorios comunitarios como consecuencia de la concurrencia simultnea de diversos
factores condicionantes del desarrollo social y econmico, descritos actualmente en
el art. 299.2 del Tratado de la Comunidad Europea (en adelante, TCE).

No obstante, consideramos oportuno subrayar dos aspectos determinantes
de la ultraperificidad. En primer lugar, la desventaja en que se traduce principalmente
la ultraperificidad puede verse agravada, de facto ocurre as, por la existencia de
otros factores no contemplados expresamente en el citado art. 299.2 TCE.
En segundo lugar, conviene destacar que los factores fcticos y sociales que
dan lugar a la problemtica ultraperifrica deben ser interpretados en el contexto
del proyecto comunitario, pues no se tratan de meros condicionantes de la realidad
socioeconmica de un determinado territorio cuyos efectos pudieran corregirse
mediante medidas propias de la poltica regional de la UE.
Por su parte, las RUPs son las regiones comunitarias que padecen esa situacin
general denominada ultraperificidad, y a las que el TCE designa nominalmente en
su art. 299.2.
A la luz de las consideraciones anteriores, conviene centrar la atencin en el
binomio ultraperificidad-RUP, entendiendo que el status de RUP se adquiere despus
de la constatacin de una situacin desfavorable para el desarrollo socioeconmico
que dificulta el aprovechamiento de los beneficios del mercado nico y que pueden ser
descritos al abrigo del art. 299.2 TCE. Por ello, dado que esa situacin puede generar
una aplicacin especfica y diferenciada del acervo comunitario, conviene precisar
qu factor, o factores, determinan dicho status; o lo que es igual, qu circunstancias
dan lugar a la ultraperificidad.
El art. 299.2 TCE no seala cuntos factores condicionantes del desarrollo
socioeconmico de un territorio deben concurrir para entender que ste padece una
situacin de ultraperificidad. El citado precepto se limita a indicar las circunstancias
cuya concurrencia simultnea justifican la aplicacin del denominado estatuto
ultraperifrico. Es decir, no existe en el ordenamiento comunitario una nocin
precisa de ultraperificidad.
11

DE LA UNIN EUROPEA
Los territorios ultraperifricos presentan una serie de peculiaridades que se

traducen en una posicin de desventaja respecto a las dems regiones comunitarias.
En este sentido, las RUPs, al igual que otras muchas regiones, no poseen un ptimo
grado de desarrollo socioeconmico; pero su carcter singular viene dado por la
concurrencia de diversos factores geogrficos (insularidad, la lejana de Europa,
las adversidades orogrficas y climticas) y sociales (problemas demogrficos,
dependencia econmica de un reducido nmero de productos, etc.) que constituyen
un handicap global en el proceso de convergencia.
Por consiguiente, se podra afirmar que la ausencia de una nocin oficial de
ultraperificidad puede ser perjudicial para los intereses de las RUPs, pues diversas
regiones con problemas similares podran pretender su incorporacin en el selecto
grupo del art. 299.2 TCE. As, si se ampliara el mbito subjetivo de aplicacin
del art. 299.2 TCE se generara el riesgo de privar al estatuto ultraperifrico de
su carcter excepcional. Si bien, esta premisa no implica que el actual grupo de
regiones ultraperifricas no pueda ser ampliado en el futuro, tras la incorporacin
de nuevos Estados, o que eventualmente no se puedan aprobar medidas especficas
que mitiguen los problemas estructurales de otras regiones comunitarias.
En este sentido, resulta oportuno llamar la atencin sobre las conclusiones de
algunas de las contribuciones presentadas ante la Convencin durante la elaboracin
de la pretendida Constitucin europea, que siempre consider que las RUPs
poseen una dimensin nica y original en el espacio comunitario. As, especialmente en la
definicin de la nueva poltica de cohesin de la Unin constitucional, el Comit de
las Regiones diferenci tres tipos de regiones que deban ser especialmente atendidas
EXPSITO SUREZ, I.: Canarias en la Unin ampliada, op., cit., p. 144.
En todo caso, la ampliacin -o reduccin- del nmero de RUPs ser una cuestin que siempre
depender de los procesos de negociacin emprendidos al efecto por los Estados miembros. En este
sentido, para una consideracin ms exhaustiva sobre la posibilidad de ampliar el mbito territorial de
aplicacin del rgimen especial de las RUPs, y en especial sobre la modificacin del estatuto comunitario de los Departamentos franceses de ultramar y de los pases y territorios de ultramar daneses, franceses y neerlandeses, se recomienda, ASN CABRERA, M A.: La Constitucin Europea y el estatuto
jurdico de las regiones ultraperifricas, Hacienda Canarias, nm., 12, junio 2005, p.19.
Parece difcil que entre las regiones designadas en el art. 299.2 TCE pueda ser incluida una regin
que haya pertenecido a la UE-15; ya que los condicionantes enunciados en el citado precepto, a los que
se responsabiliza de los problemas estructurales que justifican la aplicacin del estatuto ultraperifrico,
por su naturaleza, habrn estado presentes desde siempre en dichas regiones. Es decir, el carcter insular, la fragmentariedad del territorio o los fuertes accidentes geogrficos no acontecen de sbito en
una regin (al menos no en circunstancias normales); por lo que parece ms viable que sean regiones
ajenas a la UE-15 las que, en futuras revisiones del Derecho originario de la Unin, puedan beneficiarse
del estatuto ultraperifrico.
Contribution from Mr. Luis Marinho and Ms Pervenche Bers: Les Rgions ultraprifhriques:
une dimension unique and original au sein de lespace europen, doc. CONV. 527/03, Bruselas, 3
february 2003, (04.02) p. 2.
12

DE LA UNIN EUROPEA
por dicha poltica; las regiones con un handicap geogrfico permanente (islas, montaas, baja
densidad de poblacin), las RUPs y ciertas regiones que presentan caractersticas particulares
(ruralidad, periurbanizacin, regiones transfronterizas).
En la misma lnea, otros trabajos que informaban la actuacin de la
Convencin en materia de cohesin territorial, demandaban una atencin particular
para aquellas regiones que padecan desventajas geogrficas permanentes, entre las que se
incluyen las islas, las regiones de montaa y las zonas poco pobladas10. Aunque inmediatamente
subrayaban que todo ello, por supuesto, independientemente y sin menoscabo alguno del estatuto
constitucional propio y especfico en la UE de sus regiones ultraperifricas, que constituyen un
conjunto plenamente diferenciado ()11.
As las cosas, desde la perspectiva normativa ms actual de la UE, se puede
afirmar que las RUPs constituyen una realidad ntidamente diferenciada en el
contexto comunitario12. Los problemas estructurales que padecen las RUPs no se
han identificado con los problemas que pueden padecer otras regiones insulares
o aisladas. Aunque esta visin de la problemtica ultraperifrica no es indita, ya
que sta ha sido la definicin que ha predominado desde la integracin de dichos
territorios en el proyecto comunitario. En este sentido, un ejemplo ilustrativo de
la visin diferenciada de las RUPs en el mbito comunitario puede hallarse en un
estudio promovido por la CRPM sobre los problemas de integracin de las regiones
insulares que individualiza a las RUPs bajo el epgrafe, Una dimensin aparte: la
ultraperiferia13.

Por lo que se refiere a la nocin de ultraperificidad que tradicionalmente han
utilizado las instancias comunitarias, resulta oportuno citar el Informe del Parlamento
Europeo sobre el informe de la Comisin sobre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del
artculo 299: Regiones ultraperifricas de la Unin Europea; en cuya Exposicin de motivos
se trata el concepto de ultraperiferia en los siguientes trminos:
Texto transmitido por los observadores del Comit de las Regiones a la Convencin: La cohesin
territorial, doc. CONV. 754/03, Bruselas, 21 de mayo de 2003 (26.05), p. 4.
Ibdem.
10 Contribucin de D. Jos Borrell y D. Diego Lpez Garrido: La Constitucin europea y las
regiones estructuralmente desfavorecidas (islas, regiones montaosas y regiones con baja densidad de
poblacin), doc. CONV. 694/03, Bruselas, 30 de abril de 2003 (06.05), p. 2.
11 Ibdem.
12 EXPSITO SUREZ, I.: El Rgimen Especial Ultraperifrico a la luz de la pretendida Constitucin europea, Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, nm., 23, 2006, pp. 13
y ss.
13 COMMISSION DES ILES DE LA CRPM: Au large de lEurope. La construction europenne et la
problmatique des les, 2002, p. 69.
13

DE LA UNIN EUROPEA
En primer lugar, la ultraperiferia, al igual que la periferia, se define en funcin
del centro y se mide en funcin de un dato objetivo: la distancia. Por ello,
el gran alejamiento constituye para las regiones ultraperifricas un factor
desfavorable para atraer inversiones (debido a la distancia con los mercados
solventes), un factor de incremento de costes para los intercambios de bienes
y servicios, y un factor de reduccin de los efectos sinrgicos necesarios para
el desarrollo, habida cuenta de la tendencia natural de los centros de decisin
a ubicarse en el centro.
En segundo lugar, la ultraperiferia se caracteriza en lo esencial por su dimensin
martima, sobre todo si se tiene en cuenta que seis de las siete regiones
ultraperifricas son islas.
En tercer lugar, la teora que demuestra que, sin una poltica correctiva, la
acumulacin de la riqueza se concentrara en las zonas cada vez ms densas en
detrimento de una distribucin armoniosa en todo el territorio europeo, se aplica
aqu de manera ejemplar: en 1999, seis de las siete regiones ultraperifricas
formaban parte de las diez regiones ms desfavorecidas de la Unin Europea,
y en ellas la tasa de desempleo duplicaba con creces la media europea.
Sin embargo, la tentacin de reducir el concepto de ultraperiferia a los de periferia
o insularidad, sean cuales sean sus lazos de proximidad y de solidaridad,
muestra lo difcil que resulta aceptar la aparicin de nuevos conceptos.
Las propias caractersticas de la ultraperiferia, minuciosamente detalladas
por la Comisin desde 1987, y precisadas en el plano jurdico a travs de los
Tratados de Maastricht y msterdam, no se basan en un criterio particular, sino
en una acumulacin especial de caractersticas. Es el carcter simultneo de
las cuatro caractersticas siguientes lo que confiere una naturaleza nica a este
concepto:
- la integracin en un doble espacio geoeconmico diferenciado, formado, por
una parte, por una zona geogrfica de proximidad, y por otra, por un espacio
geopoltico diferenciado y alejado o por un espacio poltico de pertenencia;
- la muy reducida dimensin del mercado interior local, derivada del volumen
de la poblacin;
- el aislamiento relativo debido a la situacin insular o determinada por
obstculos naturales permanentes;
- las condiciones geogrficas y climticas que limitan el desarrollo endgeno
de los sectores primario y secundario (ausencia de materias primas, zonas de
actividad volcnica, etc.)14
En nuestra opinin, la definicin institucional transcrita evidencia que la

vigente redaccin del art. 299.2 TCE, fundamento jurdico del estatuto ultraperifrico,
14 Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisin sobre las medidas destinadas a aplicar el
apartado 2 del artculo 299: Regiones ultraperifricas de la Unin Europea (COM (2000) 147 C5-0247/2000
2000/2135 (COS)), Comisin de Poltica Regional, Transportes y Turismo, A5-0285/2000, 12 de
octubre de 2000, pp. 15 y ss.
14

DE LA UNIN EUROPEA
adolece de ciertas imprecisiones que convendra corregir en el futuro.

En primer lugar, el mencionado precepto omite toda referencia a la primera
caracterstica apuntada en el Informe (la integracin en un doble espacio geoeconmico
diferenciado, formado, por una parte, por una zona geogrfica de proximidad, y por otra, por un
espacio geopoltico diferenciado y alejado o por un espacio poltico de pertenencia). Igualmente, el
art. 299.2 TCE tampoco alude expresamente a la incidencia negativa que genera en
las RUPs el volumen de poblacin. Slo las dos ltimas caractersticas enunciadas
en la definicin defendida en el Informe citado parecen reflejar las previsiones del
art. 299.2 TCE. No obstante, las omisiones de dicho precepto sern objeto de un
anlisis ms exhaustivo al reflexionar sobre la proyeccin de futuro que merece el
trato jurdico diferenciado de las RUPs.
La lectura del art. 299.2 TCE nicamente permite deducir que la concurrencia
simultnea de circunstancias adversas como la insularidad, la reducida superficie, las
adversidades orogrficas y/o climticas y la dependencia econmica de un reducido
nmero de productos justifican la aplicacin de un rgimen jurdico especial en
determinados territorios de la UE: las RUPs.
En coherencia con lo anterior, la situacin que resulta de la conjuncin
de los factores indicados en el citado precepto es la que se ha bautizado como
ultraperificidad.
1.1.2- Las regiones ultraperifricas.
Si la ultraperificidad se concibe como una situacin de desventaja general;
las RUPs son aquellos territorios comunitarios que padecen dicha situacin. Esa
sera la primera conclusin que se podra firmar despus de la lectura del art. 299.2
TCE. No es preciso recordar que ninguna disposicin comunitaria define a las
RUPs. nicamente el citado art. 299.2 TCE identifica nominalmente las regiones
que pueden beneficiarse de una particular aplicacin del acervo comunitario en los
trminos previstos en dicho precepto.
Por tanto, la opcin elegida por las instituciones comunitarias para designar
las regiones ultraperifricas ha sido la identificacin nominal de las mismas en el
enunciado del primer prrafo del art. 299.2 TCE. En este sentido, actualmente,
slo se consideran RUPs siete territorios comunitarios que comparten el destino
de padecer una situacin de desventaja, respecto a otras regiones, que dificulta su
participacin en el proceso de integracin comunitaria.
15

DE LA UNIN EUROPEA
Si bien, los factores que dan lugar a esa situacin negativa no concurren del
mismo modo en todos los territorios ultraperifricos. Es decir, no todas las RUPs
sufren con la misma intensidad los efectos derivados de las circunstancias enunciadas
en el art. 299.2 TCE.
Las RUPs no son un grupo homogneo de territorios que padecen
exactamente las mismas dificultades. Considerados conjuntamente, los territorios
ultraperifricos presentan una serie de caractersticas que los diferencian del resto de
regiones comunitarias, pero no por ello dejan de poseer determinadas caractersticas
que, a su vez, los individualizan dentro del minsculo grupo ultraperifrico15.
Al respecto, importa destacar que las RUPs no deben su singular status al
hecho insular. Ciertamente, la insularidad condiciona de forma incuestionable el
desarrollo econmico de las regiones, mxime si se combina con otros factores que
generan el mismo efecto -reducidas dimensiones territoriales, accidentes geogrficos
o la dependencia econmica de un determinado nmero de productos (todas ellas,
concurrentes en las RUPs)-. Sin embargo, regin ultraperifrica no es sinnimo de
regin insular. Prueba de ello es, por un lado, que las regiones insulares de la UE
superan la treintena, y slo seis de ellas son consideradas RUPs16; mientras que, por
otro, la Guayana francesa -que no es un territorio insular- tambin ostenta dicha
categora17.
El nexo de unin entre las RUPs se halla en la distancia respecto a Europa
y en la correlativa proximidad a otros continentes. Una situacin que, adems, se
entremezcla con significativos problemas de accesibilidad, ocasionados no slo
por esa gran lejana, sino tambin por dificultades derivadas de las caractersticas
territoriales de las RUPs que, por lo general, aparecen asociadas a su naturaleza
archipielgica y a las peculiaridades medioambientales propias de los territorios
insulares localizados en las latitudes atlnticas18.
De este modo, los condicionantes fsicos de las RUPs configuran un
escenario con severos problemas de accesibilidad en el que se deben desarrollar unas
15 CIAVARINNI AZZI, G.: El modelo de integracin especfico de las regiones ultraperifricas
en la Comunidad Europea, en AA .VV.: Canarias en la Comunidad Europea, Fundacin Pedro Garca
Cabrera, 1994, pp. 46 y ss.
16 CIAVARINNI AZZI recuerda que el Presidente Delors, conversando con el representante de
un territorio ultraperifrico que le interrogaba sobre las medidas que pretenda adoptar para paliar los
problemas derivados de la insularidad de su regin no me hable usted de islas, puesto que con ello reflejara
slo parcialmente su situacin, en CIAVARINNI AZZI, G.: El modelo de integracin especfico de las
regiones ultraperifricas en la Comunidad Europea, op., cit., p. 46.
17 Sin embargo, la espesa zona selvtica que rodea a la Guayana francesa asemeja este territorio con
otros de carcter insular.
18 EXPSITO SUREZ, I.: Canarias en la Unin ampliada, op., cit., p. 178.
16

DE LA UNIN EUROPEA
relaciones sociales -entendidas en el sentido ms amplio- que tambin aparecern

condicionadas por la ultraperificidad. As, por ejemplo, las relaciones econmicas
no podrn ser iguales a las que se desarrollen en extensos territorios continentales,
las empresas o la poblacin no disfrutar de las mismas infraestructuras o servicios
pblicos (especialmente relacionados con el transporte). La calidad de vida de
los ciudadanos de las sociedades ultraperifricas se resiente por las limitaciones
territoriales (dimensiones reducidas y fragilidad natural del territorio) que condicionan,
por ejemplo, las polticas medioambientales y de vivienda.
Como se desprende de lo expuesto, la problemtica ultraperifrica es
excesivamente compleja. Precisamente por ello, las instituciones comunitarias han
admitido un rgimen especial de integracin para los territorios que la padecen. Un
rgimen cuyas implicaciones aconsejan definir con precisin su mbito subjetivo de
aplicacin, con el fin de proteger su excepcionalidad en el futuro; especialmente en
el marco del proceso de ampliacin de la UE hacia el Este del continente.
Por tanto, es necesario fijar unos parmetros que contribuyan a la
identificacin de la ultraperificidad. En este sentido, por ejemplo, uno de los trabajos
ms interesantes sobre esta cuestion se llev a cabo en el Seminario de indicadores de la
ultraperificidad; donde se concluy:
1. Desde el punto de vista conceptual, la ultraperiferia ha de distinguirse
claramente de realidades con las que podra presentar algunas similitudes,
como la periferia martima, las islas o las zonas con handicaps geogrficos y
naturales permanentes. En este sentido, la ultraperiferia se caracteriza por la
acumulacin de, al menos, tres caractersticas:
- La integracin en un doble espacio geo-econmico.
- Un aislamiento relativo.
- La existencia de caractersticas que limitan el potencial endgeno.
2. A la hora de plantearse el establecimiento de indicadores, resulta fundamental,
en primer lugar, no perder nunca de vista el objetivo que se persigue, que habr
de ser previamente definido de manera clara.
3. Cualesquiera que sean los indicadores elegidos, deberan responder a
unas exigencias generales de simplicidad en su comprensin, factibilidad,
operatividad para comparaciones espaciales y temporales, y transparencia y
verificabilidad.
4. De manera adicional, unos buenos indicadores de ultraperiferia han de
encontrar criterios que midan la acumulacin de caracteres que la definen y que
permitan, desde un punto de vista terico, desarrollar la cadena de causalidad.
Por otra parte, resulta indispensable establecer un marco fijo de referencia para
todos los indicadores que se definan.
17

DE LA UNIN EUROPEA
5. En cuanto a los criterios especficos que se pueden utilizar para la construccin

de indicadores de ultraperiferia y, partiendo de la literatura existente, destacan
los relativos a la dimensin, la vulnerabilidad, la distancia o la accesibilidad,
que se traducen frecuentemente en indicadores sobre transportes, dificultad de
acceso o dimensin de los mercados.
6. No obstante, en general los estudios existentes resultan insuficientes para las
RUP o necesitan de una profundizacin metodolgica, por lo que la continuacin
de los trabajos iniciados con este seminario se estima unnimente necesaria.
7. El buen fin de dichos trabajos requiere la disponibilidad de datos estadsticos
pertinentes y de calidad, cuya obtencin y acceso por los investigadores han
sido hasta ahora dificultosos.
8. Los sistemas estadsticos regionales de las RUP difieren sensiblemente en
cuanto a estructura, organizacin y disponibilidad de medios materiales. Con
ocasin de los trabajos de actualizacin y armonizacin de las estadsticas de
las RUP que se llevan actualmente a cabo en el marco del programa INTERREG,
sera conveniente establecer grupos de trabajo para la definicin y obtencin de
los datos necesarios para la construccin de indicadores de ultraperiferia19.
Por su parte, el Consejo Econmico y Social de Canarias ha advertido:
Las Regiones Ultraperifricas suponen una realidad nica y diferenciada
de otras reas con dificultades similares como la periferia martima, las
islas, las zonas de escasa densidad de poblacin o handicaps geogrficos
permanentes.
Las RUP se distinguen por la acumulacin de tres caractersticas:
- La integracin y localizacin en un doble espacio geogrfico y econmico,
europeo y de los pases terceros de su entorno, en su mayora, en vas de
desarrollo.
- Dficit de accesibilidad e imposibilidad de aprovechar las ventajas del Mercado
nico.
- Problemas de competitividad de sus producciones, por la escasa dimensin
del mercado, fragmentacin y lejana de sus centros de negocio.
() 20.
Por nuestra parte, consideramos que lo que realmente determina que se

pueda apreciar la ultraperificidad es el anlisis global de la situacin estructural
del territorio en cuestin. En efecto, la ultraperificidad es una situacin global,
19 GOBIERNO DE CANARIAS, Seminario de Indicadores de Ultraperificidad, Las Palmas de Gran
Canaria, enero 2004, p. 157.
20 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Comunicacin 1/2004: Para una nueva poltica de relaciones con Europa, 2004.
18

DE LA UNIN EUROPEA
y, por ende, no puede depender de la apreciacin de un determinado nmero de

circunstancias previstas en el art. 299.2 TCE. Lo relevante es que exista un cmulo
de circunstancias fcticas y/o sociales que condicionen de manera destacable el
desarrollo de un territorio.
Si bien, como hemos advertido, la ultraperificidad es una realidad compleja
que no se produce a raz de cualquier tipo de condicionante. El ncleo esencial de la
problemtica ultraperifrica se define por la gran lejana y por la limitacin espacial
de reducidos territorios como consecuencia de la insularidad o circunstancias fsicas
semejantes. Unas circunstancias definitorias que configuran el escenario primario
de la ultraperificidad; sobre el cual actan otro tipo de factores que acentan el
condicionamiento social y econmico de las RUPs.
Por tanto, un territorio comunitario es ultraperifrico cuando los
inconvenientes derivados de su gravosa situacin geogrfica se acentan a raz
de la concurrencia de otros factores de diversa ndole que implican la existencia
de handicaps que dificultan el proceso de integracin comunitaria. Una valoracin
que deber presidir, en todo caso, los debates sobre la viabilidad de pretendidas
modificaciones del art. 299.2 TCE.
2- Las RUPs en el ordenamiento comunitario.
2.1- Aproximacin al proceso de integracin de las RUPs en el proyecto
comunitario.
Sin perjuicio de profundizar posteriormente en el proceso de integracin de
Canarias en la CEE, parece conveniente destacar las caractersticas ms significativas
de los procesos de integracin de las regiones que hoy se califican ultraperifricas.
Dicho proceder responde a que esas caractersticas evidencian la existencia del trato
diferenciado que las instituciones comunitarias proporcionaron a los territorios
indicados en reconocimiento de la necesidad objetiva de aceptar condiciones
singulares de integracin que propiciaran su feliz integracin en la CEE.
Sin embargo, como premisa de partida, el estudio de la integracin de
las RUPs en el proyecto comunitario debe partir de una consideracin previa: la
existencia de regmenes especiales comunitarios.
Como tradicionalmente se ha explicado, pese a la vocacin de universalidad
del Derecho comunitario, en el desarrollo del proyecto comunitario se han aprobado
regmenes especiales que consisten en la concesin de un status especial a determinados
territorios de un Estado miembro, con el fin de acoger de un lado, sus peculiaridades especficas, y
19

DE LA UNIN EUROPEA
de evitar al mismo tiempo, de otro, el perjuicio que supondra para los mismos una integracin en
a CEE en las mismas condiciones en que lo hace el resto del Estado21. Unos regmenes que
constituyen un trato jurdico diferenciado que se ha concebido como una excepcin
a la aceptacin y a la aplicacin global y uniforme del acervo comunitario22 en reconocimiento
de ciertas especificidades regionales que facilitan el proceso de integracin de
determinadas regiones.
En efecto, como acertadamente ha advertido ASN CABRERA, los
regmenes especiales comunitarios resultan del esfuerzo de mutua cooperacin y de
adaptacin entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros23, por lo que dichos
regmenes no estn catalogados apriorsticamente en las disposiciones comunitarias.
Un proceso de negociacin, en definitiva, que pretende la confirmacin, por parte de
las instituciones comunitarias, de las peculiaridades normativas que histricamente
han reconocido, en los correspondientes ordenamientos estatales, determinadas
singularidades polticas o jurdicas de algunos territorios; y que, en todo caso, se
han pretendido salvaguardar de las implicaciones de la armonizacin inherente al
proyecto comunitario.
En este sentido, centrando la atencin en nuestro objeto de estudio, conviene
destacar que los regmenes especiales comunitarios aprobados para determinadas
regiones insulares se fundamentan, no en su insularidad, sino en la existencia de
un tratamiento diferencial en el correspondiente mbito estatal. Es decir, no se
han aprobado regmenes especiales para regiones insulares que carecieran de un
tratamiento diferencial histrico24.
Sin embargo, aunque es cierto que los territorios catalogados actualmente
como ultraperifricos posean en el momento de su integracin regmenes singulares
histricamente reconocidos en sus respectivos ordenamientos estatales; no es menos
cierto que la constatacin en el mbito comunitario de los fundamentos que explican
trato diferencial en los ordenamientos francs, portugus y espaol de las actualmente
denominadas RUPS justifican per se la aprobacin de un rgimen especial comunitario
que satisfacen la necesidad de superar una situacin objetivamente singular en el
marco comunitario que dificulta la participacin, en condiciones de igualdad con
otros territorios, en los beneficios derivados del mercado comn.
21 CLAVIJO HERNNDEZ, F.: Territorios con regmenes especiales dentro de la Comunidad.
Perspectivas relativas a ciertos territorios o Comunidades Autnomas; en AA. VV.: La integracin de
Espaa en las Comunidades Europeas y las competencias de las Comunidades Autnomas, Generalitat de Catalunya,1985, p. 122.
22 ASN CABRERA, M. A.: La Constitucin Europea y el estatuto jurdico de las regiones ultraperifricas, Hacienda Canaria, nm., 12, junio 2005, p. 6.
23 Ibdem.
24 FERNNDEZ MARTN, F.: Islas y regiones ultraperifricas en la Unin Europea, op., cit., p. 13.
20

DE LA UNIN EUROPEA
En efecto, -al margen de que en el momento de su incorporacin al proyecto

comunitario los departamentos franceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias
poseyeran, en sus respectivos ordenamientos estatales, determinadas especificidades
polticas o jurdicas de gran tradicin histrica- lo cierto es que los factores que
definen la ultraperificidad condicionan in extremis su desarrollo social y econmico.
No en vano, los regmenes jurdicos histricamente reconocidos a ttulo individual
no son sino el reconocimiento, en trminos normativos, de una particular situacin
que condiciona el desarrollo socioeconmico de dicho territorio dentro de los
respectivos mbitos estatales. No se trata, por ende, de regmenes particulares que
respondan a reivindicaciones de carcter poltico fundamentadas simplemente en el
recuerdo de tiempos pretritos.
En este sentido, si dentro del correspondiente mbito estatal las RUPs no
pueden alcanzar un nivel de desarrollo equiparable al resto de regiones, cunto ms
difcil sera que dichos territorios alcanzaran, en condiciones de igualdad con otros
territorios, los beneficios que se derivan del proyecto comunitario.
La necesidad objetiva destacada fue la que propici que antes de la firma
de los Tratados de Adhesin de Francia, Portugal y Espaa se negociaran singulares
condiciones normativas para propiciar la ptima integracin de los departamentos
franceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias. Unas condiciones que, en trminos
generales, fueron admitidas y que, consecuentemente, permitieron la aprobacin de
regmenes especiales de integracin.
Sin embargo, el proyecto comunitario es forzosamente dinmico. Las
caractersticas sociales, econmicas, polticas y jurdicas de la CEE evolucionaron
notoriamente con cierta rapidez. Situacin a la que se debe aadir la necesaria
actualizacin de las normas que definen la integracin de las RUPs en el ordenamiento
comunitario con el fin de que dicho rgimen especial no devenga obsoleto, lo
que afectara negativa y notoriamente el desarrollo de aquellos territorios como
consecuencia de la ausencia de normas especficas adecuadas que corrigieran la
desventaja provocada por los factores determinantes de la ultraperificidad.
Por todo ello, aquellas condiciones singulares de integracin aprobadas en el
momento de la adhesin de los Estados mencionados han evolucionado paralelamente
al desarrollo del proyecto comunitario, con el propsito de proporcionar a las RUPs
un rgimen de integracin adecuado para facilitar su participacin en el mercado
comn.
21

DE LA UNIN EUROPEA
2.2- Evolucin del trato diferencial de las RUPs en el ordenamiento

comunitario.
2.2.1- Antecedentes jurdicos del art. 299.2 TCE.
Inicialmente, el trato diferencial reconocido por las instituciones comunitarias
a las RUPs estuvo constituido por las condiciones singulares de integracin de dichos
territorios, recogidas en las correspondientes de Actas de Adhesin.
Con posterioridad, una vez constatado que el modelo de integracin
definido en los Tratados de Adhesin no satisfaca los intereses de aquellas regiones
aisladas y que, adems, alguno de estos modelos, incluso, generaba duras polmicas
debido a sus implicaciones; los Estados miembros implicados y las instituciones
comunitarias celebraron nuevas negociaciones para la modificacin de los citados
modelos de integracin. Si bien, estas negociaciones aconteceran por causas y en
tiempos diferentes25.
El resultado de las negociaciones indicadas seran los Programas de
Opciones Especficas por la Lejana y la Insularidad26 (en adelante, POSEI); cuya
lectura evidencia, primero, la existencia de una previa modulacin general de las
polticas comunitarias que pretenden el desarrollo socioeconmico de las RUPs con
el fin de atender a sus necesidades. Y, segundo, implican una regulacin especfica
para cada RUP mediante la individualizacin de los POSEI.
En este sentido, conviene recordar que cada RUP posee caractersticas
propias que las diferencian del resto de RUPs; por lo que la aplicacin de las medidas
globales no es una solucin acertada para facilitar su proceso de convergencia.
Atender a las necesidades de las RUPs ha supuesto la modulacin general de las
polticas comunitarias y la adopcin de medidas especficas para cada una de esos
peculiares territorios.
25 En efecto, las causas que propiciaron la aprobacin del POSEIDOM se hallan en el malestar que
gener la aplicacin del octroi de mer y que, incluso, condujeron a que la Comisin intentara sancionar a Francia. Si bien, finalmente se impuso la va poltica y se opt por profundizar en el trato diferencial que reciban los departamentos franceses de ultramar y aprobar el mencionado POSEIDOM.
Por su parte, la aprobacin del POSEIMA y del POSEICAN se explica por los problemas derivados
del modelo de integracin elegido primeramente por Azores, Maderia y Canarias. Unos problemas que
condujeron a su necesaria modificacin en 1991.
26 Por lo que se refiere a la fundamentacin jurdica de los POSEI, cabe subrayar que se emplearon
distintos argumentos jurdicos en la elaboracin de cada uno. Respecto a la aprobacin del POSEICAN
el art. 25.4 del Acta de Adhesin permiti la posibilidad de modificar el rgimen de integracin de Canarias en las CEE. Opcin que dio lugar a una mayor profundizacin en el proceso de integracin que
terminara propiciando la aprobacin del Reglamento 1911/1991 y de la Decisin 91/34/CEE
Por su parte, la base jurdica del POSEIMA estuvo constituida por los arts. 43, 113 y 235 del TCEE y
por el art. 234.3 del Acta de Adhesin de Portugal; y la del POSEIDOM por el art. 227.2 TCEE.
22

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, las medidas que se desarrollaron a partir de los POSEI para la
compensacin de las desventajas estructurales estuvieron presididas por el principio
de transitoriedad27. Por ello, al margen de la importancia de la legislacin comunitaria
aprobada para beneficiar a las RUPs despus de los POSEI, el hito ms significativo
en la evolucin del trato diferenciado de las RUPs est constituido por la entrada
en vigor del art. 299.2 TCE; que supuso el reconocimiento en el Derecho originario
de la UE de un estatuto jurdico especial de las RUPs con vocacin de permanencia
-que no de perpetuidad- al preceptuar:
Las disposiciones del presente Tratado se aplicarn a los departamentos
franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias.
No obstante, teniendo en cuenta la situacin estructural social y econmica
de los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas
Canarias, caracterizadas por su gran lejana, insularidad, reducida superficie,
relieve y clima adversos y dependencia econmica de un reducido nmero de
productos, factores cuya persistencia y combinacin perjudica gravemente a
su desarrollo, el Consejo, por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin
y previa consulta del Parlamento Europeo, adoptar medidas especficas
orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicacin del presente
Tratado en dichas regiones, incluidas las polticas comunes.
El Consejo, al adoptar las medias pertinentes contempladas en el prrafo
segundo, tendr en cuenta mbitos tales como las polticas agraria y pesquera,
las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo
esenciales, las ayudas pblicas y las condiciones de acceso a los fondos
estructurales y a los programas horizontales comunitarios.
El Consejo adoptar las medias contempladas en el prrafo segundo
teniendo en cuenta las caractersticas y exigencias especiales de las regiones
ultraperifricas, sin poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento
jurdico comunitario, incluido el mercado interior y las polticas comunes.
A partir de la entrada en vigor del art. 299.2 TCE se ha admitido

pacficamente que dicho precepto constituye el fundamento jurdico de lo que se
a venido a denominar estatuto ultraperifrico. Sin embargo, por nuestra parte,
debido a la evolucin del trato diferencial recibido por las RUPs, a su fundamento y
sus perspectivas de futuro, as como por el sentido equvoco y ambiguo del trmino;
27 Por lo que respecta a Canarias, las primeras medidas que las instituciones comunitarias son ejemplos paradigmticos del carcter transitorio que caracterizaba el rgimen especial del que se beneficiaban las RUPs. As, en el prembulo del Reglamento 1911/1991, se considera que la integracin de las islas
Canarias en el conjunto de las polticas comunes requiere un proceso progresivo durante un periodo transitorio adecuado
(). Por su parte, y en la misma lnea, en la Decisin del Consejo de 26 de junio, por la que se establece
el POSEICAN se alude de forma indeterminada al periodo de tiempo en el que se desarrollarn las medidas, disponiendo que el periodo de aplicacin de las medidas que se adopten podrn, segn los casos, estar vinculado
al proceso de fortalecimiento de la integracin de las islas Canarias en las polticas comunes o prolongarse ms all de dicho
proceso habida cuenta de los condicionamientos de carcter permanente que caracterizan a las islas Canarias.
23

DE LA UNIN EUROPEA
consideramos que es preferible denominarlo rgimen especial ultraperifrico (en

adelante, REU).
nicamente se trata de una modificacin nominal que slo pretende
subrayar que determinados territorios comunitarios poseen un rgimen especial de
integracin como consecuencia de una situacin objetiva: la ultraperificidad.
Un rpido anlisis de la redaccin del citado art. 299.2 TCE es suficiente
para advertir que los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y
las islas Canarias, configuran el mbito territorial de aplicacin del citado precepto.
En este sentido, su primer prrafo dispone que el Tratado de la Unin Europea ser
de aplicacin en dichos territorios; precisando -y en ello consiste la especificidad
del precepto transcrito-, en el segundo prrafo, que, debido a la concurrencia de
determinadas circunstancias que dificultan su desarrollo, la aplicacin del acervo
comunitario se llevar a cabo de forma diferenciada en dichos territorios. Una
lacnica disposicin que encierra todo el potencial del REU en la UE.
Por tanto, la estructuracin social y econmica que se deriva de la concurrencia
de condicionantes permanentes como la gran lejana, insularidad, reducida superficie,
relieve y clima adversos, y dependencia econmica de un reducido nmero de productos -as como
otras circunstancias no previstas en el mencionado art. 299.2 TCE-, explican que
el Derecho originario de la Unin haya sido especialmente sensible con las RUPs;
y, en consecuencia, permita que las instituciones comunitarias aprueben medidas
especficas que fijen las condiciones en las que se debern aplicar las normas y
polticas comunitarias en dichos territorios.
Por su parte, el prrafo tercero del art. 299.2 TCE enuncia las materias
en cuya regulacin el Consejo deber prestar atencin a las intereses de las RUPs.
Al respecto, es generalmente admitido que el elenco de materias indicadas en el
mencionado prrafo constituye una lista abierta. Esto es, el art. 299.2 TCE slo
enuncia una relacin genrica y poco precisa de las materias que pueden ser objeto de
la modulacin caracterstica del rgimen jurdico especial de las RUPs; pero no excluye
otras materias cuya reglamentacin especial pudiera, en determinadas circunstancias,
propiciar una mejor integracin de las RUPs en el proyecto comunitario.
As, la redaccin del art. 299.2 TCE resulta coherente si se considera que
la finalidad ltima del rgimen ultraperifrico consiste en facilitar la adopcin de
medidas especficas que compensen las desventajas de la situacin fctica, que condiciona
o dificulta la plena integracin de las RUPs en la UE28.
28 Comit de Expertos sobre poblacin e inmigracin en Canarias, Informe sobre la poblacin e inmigracin en Canarias. Diagnstico, Vol., I, Gobierno de Canarias, 2003, p. 121.
24

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, las actuaciones que se desarrollan en virtud del rgimen

jurdico especial de las RUPs estn sujetas a determinados lmites. En este sentido, al
margen de la va procedimental prevista para la adopcin de las medidas especficas
requeridas para la aplicacin del acervo comunitario, el primer lmite impuesto por
el art. 299.2 TCE est constituido por la exigencia de una justificacin objetiva de las
medidas particulares que se adoptan; ya que, como acertadamente advierte VILLAR
ROJAS, la justificacin es un presupuesto de legitimidad de este tipo de medias29.
Por otro lado, el art. 299.2 TCE s determina explcitamente que las medidas
especficas que se adopten no pondrn en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento
jurdico comunitario, incluido el mercado interior y las polticas comunitarias. Por ende, el REU
no puede quebrantar los principios esenciales del ordenamiento comunitario; esto
es, la integridad y la coherencia del mismo, en cuanto que sistemas de normas. Por lo
que conviene precisar cul es el significado del principio de integridad y coherencia.
Una labor que VILLAR ROJAS ha llevado a cabo advirtiendo que la coherencia
jurdica equivale a conexin (...) no identidad, mientras que la integridad implica que el
ordenamiento en cuestin no carece de ninguna de sus partes30.
No obstante, centrando la atencin en el principio de coherencia, y
extrapolando mutatis mutandi al ordenamiento comunitario las consideraciones que
sobre dicho principio se realizan en el ordenamiento estatal, cabe sealar que ste se
traduce en la exigencia de impedir la existencia de elementos incompatibles entre s
dentro de un ordenamiento jurdico. Si bien, teniendo en cuenta que los ordenamientos
jurdicos son sistemas por fuerza dinmicos, y que, al menos idealmente, deben cubrir
todas las necesidades de la realidad social que regulan, cabe admitir la posibilidad de
desarrollar en ellos regmenes que deroguen o modulen parte de la reglamentacin
general; justificando tal excepcionalidad en la exigencia fundamental de justicia31.
Entendida esta en su concepcin ms clsica, es decir, proporcionar a cada sujeto un
tratamiento jurdico acorde con sus circunstancias particulares.
El art. 299.2 TCE permite que el Derecho derivado de la Unin se adapte
a las circunstancias particulares de las RUPs; aunque siempre prohibiendo que la
aplicacin especial del acervo comunitario suponga la existencia de un tratamiento
jurdico que equivalga a una desconexin respecto del ordenamiento comunitario, o
una ruptura con los principios esenciales del mismo.
29 VILLAR ROJAS, F.: Canarias, regin ultraperifrica: una explicacin del art. 299.2 del tratado de
la Unin Europea, Estudios Canarios. Anuario del Instituto de Estudios Canarios, XLV, 2001, pp. 178 y ss.
30 Ibdem, p. 181.
31 PREZ ROYO, J.: Curso de Derecho Constitucional, 8 edicin, Marcial Pons, Madrid, 2002, p. 55.
25

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, despus de la aprobacin del art. 299.2 TCE, este rgimen
especial ultraperifrico tambin ha sido objeto de examen y reflexin por parte de las
instituciones comunitarias. Una actitud analtica que se acento, en trminos polticos,
en vsperas de la culminacin de la primera etapa de los procesos de ampliacin de
la UE hacia el Este del continente.
Esta preocupacin poltica, reflejada en las Conclusiones del Consejo de
Sevilla de 2002, ha propiciado el reforzamiento del REU en el nuevo contexto
comunitario porque, por un lado, supone que las instituciones comunitarias
continan apoyando la existencia de un rgimen especial para las RUPs debido a sus
singularidades caractersticas; y, por otro, porque ha permitido que ese reconocimiento
se traduzca en la inclusin del REU en la pretendida Constitucin europea, que
posee una lectura particular que observaremos seguidamente.
En efecto, el apartado 58 de las Conclusiones del Consejo de Sevilla de 2002
sealaba:
El Consejo Europeo invita al Consejo y a la Comisin a que profundicen en la
aplicacin del apartado 2 del artculo 299 del Tratado, que reconoce el carcter
especfico de las regiones ultraperifricas, y a que presenten las propuestas
adecuadas para tener en cuenta sus necesidades especficas en las distintas
polticas comunes, en particular las de transportes, y al reformar algunas de
esas polticas, en especial la poltica regional. A este respecto, el Consejo
Europeo toma nota de que la Comisin tiene intencin de presentar un nuevo
informe sobre esas regiones basado en un enfoque global y coherente de las
particularidades de su situacin y de los medios para afrontarlas32.
Con posterioridad, los Gobiernos de Espaa, Francia, Portugal y las RUPs,

presentaron un Memorndum conjunto sobre el desarrollo del art. 299.2 TCE33. En
dicho documento se recordaba que desde el Informe de la Comisin de marzo de
2000 sta se haba comprometido a buscar soluciones adaptadas a las necesidades de
las RUPs; actitud que ha encontrado una continuidad en las posturas del resto de instituciones
comunitarias, tambin favorables al desarrollo de una poltica basada en el nuevo artculo del
Tratado34.
En esta lnea, el citado documento es un elemento ms de esa continuidad
que pretenda ayudar a la Comisin en la elaboracin de su Informe sobre el
desarrollo del art. 299.2 TCE35.
32 http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/other/oth210602_es.pdf
33 Memorndum conjunto de Espaa, Francia, Portugal y las Regiones Ultraperifricas sobre el
desarrollo del artculo 299.2 TCE, junio 2003.
34 Ibdem, p. 16.
35 Ibdem.
26

DE LA UNIN EUROPEA
La reflexin poltica iniciada a raz del Consejo de Sevilla sobre el desarrollo

del citado precepto comunitario concluira con la presentacin de la Comunicacin
Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas36; enriquecida con las
valoraciones de un Documento de los Servicios de la Comisin Europea de 6 de
agosto de 200437.
La citada Comunicacin destacaba que, desde la perspectiva de la Comisin,
es preciso que la estrategia de desarrollo de las RUPs descanse fundamentalmente
en tres prioridades de intervencin: la competitividad, la accesibilidad y la compensacin de
las dems dificultades y la integracin en la zona regional (incluyendo, en particular, la justicia y los
asuntos de interior)38. Unos objetivos que se deban materializar mediante la realizacin
de las medidas mencionadas en el siguiente esquema:
a) Iniciativas derivadas del Tercer Informe sobre la cohesin.
Estas iniciativas comprenden:
-
-
Un programa especfico de compensacin de los costes adicionales.

Un plan de accin a favor de la gran vecindad.
b) Aplicacin de la estrategia de desarrollo en las dems polticas comunitarias.

Dicha estrategia comprende:
-
-
Iniciativas relacionadas con la competitividad y el crecimiento.

Iniciativas relativas a los condicionantes de las RUPs (accesibilidad, ayudas
de Estado, producciones tradicionales de la agricultura y pesca)
c) Creacin de un instrumento de evaluacin sistemtica de los condicionantes

de las RUPs y las medidas comunitarias.
2.2.2- El reconocimiento de la ultraperificidad en la pretendida Constitucin
europea.
La visin del trato diferencial concedido a las RUPs en el ordenamiento
comunitario estara incompleta si se ignorase el reconocimiento que la pretendida
36 COMISIN EUROPEA: Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas, COM (2004)
343 final, Bruselas, 26 de mayo de 2004.
37 SOCORRO QUEVEDO, I.: Documentos de inters y novedades legislativas y jurisprudenciales
relativas al rgimen de integracin de Canarias en la Unin Europea, Hacienda Canaria, nm., 9, octubre
2004, p. 180.
38 COMISIN EUROPEA: Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas, op.sit. p. 4.
27

DE LA UNIN EUROPEA
Constitucin europea39 (en adelante, TCUE) ha realizado de la ultraperificidad y del

rgimen especial previsto en el vigente art. 299.2 TCE.
La lectura de determinadas disposiciones del TCUE no es obligada slo a
efectos de completar la descripcin evolutiva de un rgimen especial comunitario.
Por el contrario, el rgimen jurdico derivado de la ultraperificidad, incluso despus
de la aprobacin del art. 299.2 TCE, podra ser derogado en el futuro.
En efecto, el REU no se trata de un Estatuto Permanente; sino de un
rgimen con vocacin de permanencia.
2.2.2.1- El mal llamado Estatuto Permanente.
En no pocas ocasiones, para aludir al rgimen jurdico de las RUPs se
ha acuado el trmino de Estatuto Permanente. No obstante, dicho trmino es
impreciso o, al menos, inapropiado, por cuanto puede guiar al error de considerar
que el rgimen jurdico de las RUPs no puede ser alterado sustancialmente, o, incluso,
derogado.
El sentido que el calificativo permanente atribuye al status jurdico de las
RUPs no es el de un rgimen jurdico inmodificable. Al contrario, el contenido del
estatuto ultraperifrico ha sido, y continuar siendo, variable; segn lo requieran las
circunstancias comunitarias.
El trmino permanente, en relacin al status jurdico de las RUPs, destaca
que, debido a la concurrencia de determinadas circunstancias, condicionantes
del desarrollo socioeconmico, algunos territorios comunitarios tienen derecho
a disfrutar de un rgimen especial que, precisamente como consecuencia de la
perdurabilidad de los condicionantes indicados, merece tener cierta permanencia
temporal40.
En este sentido, la vocacin de futuro es el factor que diferencia un rgimen
jurdico especial de las medidas jurdicas transitorias que se adoptan para afrontar,
de manera puntual, una situacin concreta. As, por ejemplo, cabe recordar que las
clusulas de salvaguardia previstas en los Tratados Fundacionales, como mecanismos
39 Por nuestra parte, hemos preferido evitar en este Informe el debate sobre el carcter constitucional del texto normativo por el que se pretende establecer una Constitucin para Europa y utilizar el
trmino Constitucin como mero referente nominal del mismo. Igualmente, recordamos que dicho
texto an no ha sido ratificado por todos los Estados miembros y que es posible que sufra modificaciones que podran alterar el anlisis de los preceptos estudiados en este Informe.
28

DE LA UNIN EUROPEA
para facilitar la integracin de determinados territorios, no pueden ser considerados

como un rgimen especial41.
Por tanto, es la permanencia, entendida no como perpetuidad sino como
ausencia de un plazo de caducidad, la que caracteriza una situacin o rgimen especial
como el que, en la actualidad, disfrutan las RUPs.
2.2.2.2- Las RUPs en la Constitucin europea.
La pretendida Constitucin europea atiende a las RUPs en los arts. IV440.2 y 7, III-424 y III-167.3 a) TCUE; preceptos que reconocen y confirman el
REU en el nuevo ordenamiento que, debido a las nuevas coordenadas econmicas
internacionales y las implicaciones de los procesos de ampliacin hacia el Este,
difiere sustancialmente de la realidad comunitaria que asisti al alumbramiento del
Tratado de msterdam.
La actualizacin del REU realizada por el TCUE parece traducirse en un
mayor reconocimiento de la problemtica ultraperifrica.
a) Las RUPs en los trabajos de la Convencin.
Al margen de las breves consideraciones que se han sealado acerca de
la evolucin del trato diferenciado que las RUPs han recibido en el ordenamiento
comunitario, es oportuno subrayar el protagonismo que dichos territorios asumieron
en los trabajos preparatorios del pretendido Tratado constitucional de la UE.
Sin embargo, en coherencia con la metodologa seguida al exponer los
antecedentes y la evolucin del rgimen especial de integracin de las RUPs en la UE,
nicamente citaremos algunas de las referencias que, desde nuestra perspectiva, mejor
evidencian la importancia que asumieron las RUPs en el debate constituyente42.
As, los trabajos de la Convencin sobre la poltica regional sirvieron
para poner de manifiesto que, primero, las RUPs constituyen una realidad nica
41 ASN CABRERA, M. A.: Islas y Archipilagos en las Comunidades Europeas, TECNOS, Madrid, 1988,
p. 49.
42 Para una visin ms amplia sobre los trabajos de la Convencin que alumbraron el marco normativo que definira la posicin de las RUPs en la Europa constitucional, se recomienda: EXPSITO
SUREZ, I.: El Rgimen Especial Ultraperifrico a la luz de la pretendida Constitucin europea,
Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna, nm., 23,
29

DE LA UNIN EUROPEA
y original en el espacio comunitario43. No en vano, como se ha expresado en pginas

precedentes, el Comit de las Regiones diferenci tres tipos de regiones que deban
ser especialmente atendidas por dicha poltica; las regiones con un handicap geogrfico
permanente (islas, montaas, baja densidad de poblacin)44, las RUPs y ciertas regiones que
presentan caractersticas particulares (ruralidad, periurbanizacin, regiones transfronterizas)45.
Por otro lado, esa consideracin singular y diferenciada de las RUPs en la
UE justificaba, desde la perspectiva de la Convencin, un rgimen especial de las
caractersticas del previsto en el art. 299.2 TCE. Una valoracin que explica que
el TCUE haya dedicado tres preceptos especficos al tratamiento de la realidad
ultraperifrica.
No obstante, la pretendida institucionalizacin de un rgimen ad hoc que
atendiera las necesidades objetivas de las RUPs estuvo sujeta a diversas vicisitudes;
de tal suerte que, hasta la versin definitiva del texto constitucional sometido a
referndum en espaa, dicho rgimen fue objeto de diversas modificaciones. Unas
alteraciones que, en definitiva, acreditan la creciente preocupacin de las instituciones
comunitarias por alumbrar un rgimen lo suficientemente adecuado para propiciar la
efectiva integracin de las RUPs46.
b) El significado de las disposiciones constitucionales sobre la
ultraperificidad.
Desde una perspectiva de conjunto, la ubicacin sistemtica de las
disposiciones constitucionales sobre el REU es significativa; ya que el TCUE localiza
las disposiciones sobre dicho rgimen en el Ttulo VII Disposiciones Comunes,
inscrito en la Parte III, DE LAS POLTICAS Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LA UNIN. Una ubicacin que confiere a dicho rgimen un carcter transversal
en el hipottico ordenamiento constitucional comunitario que se traduce en una
base jurdica horizontal que continua permitiendo la modulacin, o derogacin, del
acervo comunitario en los territorios ultraperifricos.
La localizacin sistemtica del nuevo rgimen especial de las RUPs reviste
43 Contribution from Mr. Luis Marinho and Ms Pervenche Bers: Les Rgions ultraprifhriques:
une dimension unique and original au sein de lespace europen,op., cit., p. 2.
44 Texto transmitido por los observadores del Comit de las Regiones a la Convencin: La cohesin territorial, doc. CONV. 754/03, Bruselas, 21 de mayo de 2003 (26.05), p. 4.
45 Ibdem.
46 Para la consideracin ms detenida de las modificaciones expuestas nos remitimos al trabajo
citado: EXPSITO SUREZ, I.: El Rgimen Especial Ultraperifrico a la luz de la pretendida Constitucin europea, Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna, nm., 23
30

DE LA UNIN EUROPEA
una gran trascendencia desde el punto de vista jurdico, no solo de cara a la determinacin del mbito
de aplicacin de las medidas especficas que en su caso se adopten, sino tambin respecto a la
aplicacin de los procedimientos de revisin del Tratado constitucional47.
En un anlisis ms detenido de cada precepto, el art. IV-440.2, al describir el
mbito territorial de aplicacin del TCUE, reproduce las previsiones del art. 299.2
TCE afirmando:
El presente Tratado se aplicar a Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica,
la Reunin, las Azores, Madeira, y las islas Canarias, de conformidad con lo
dispuesto en el art. III-42448.
El TCUE diferencia distintos regmenes de integracin, descritos en los

apartados del citado art. IV-440; sealando que la integracin de las RUPs, segn
el citado art. IV 440.2, ser plena, aunque se realizar teniendo en cuenta las
especificidades previstas en el art. III-424. Una apreciacin que permite afirmar que
el rgimen de integracin de las RUPs es el ms beneficioso de los previstos en el
citado art. IV-440; pues consiste en la plena aplicacin del acervo comunitario en
los territorios ultraperifricos permitiendo su adaptacin a los singulares intereses
de stos.
Por su parte, el art. III-424 TCUE tambin reproduce, en su esencia, las
disposiciones del art. 299.2 TCE; aunque introduce algunas modificaciones que
podran ser interpretadas como una actualizacin del rgimen ultraperifrico en
el hipottico escenario de la UE constitucional. Si bien, dichas modificaciones no
representan una modificacin sustancial del REU; aunque ello no debe conducir a
ignorar que la inclusin del estatus ultraperifrico en un precepto del TCUE supone
una novedad jurdica sin precedentes49.
As, el citado precepto III-424 dispone:
Teniendo en cuenta la situacin social y econmica estructural de Guadalupe,
47 ASN CABRERA, M. A.: La Constitucin europea y el estatuto jurdico de las regiones ultraperifricas, op., cit., p. 16.
48 Por su parte, el apartado 7 del citado art. IV-440, dispone:
El Consejo Europeo, por el iniciativa del Estado miembro de que se trate, podr
adoptar una decisin europea que modifique el estatuto respecto de la Unin de
alguno de los pases o territorios daneses, franceses o neerlandeses a que se
refieren los apartados 2 y 3. El Consejo Europeo se pronunciar por unanimidad, previa consulta de la Comisin.
49 ASN CABRERA, M. A.: La Constitucin europea y el estatuto jurdico de las regiones ultraperifricas, op., cit., p. 15.
31

DE LA UNIN EUROPEA
la Guayana Francesa, Martinica, la Reunin, las Azores, Madeira y las Islas
Canarias, agravada por su lejana, insularidad, reducida superficie, relieve y
clima adversos y dependencia econmica respecto de un reducido nmero de
productos, factores cuya persistencia y combinacin perjudican gravemente
su desarrollo, el Consejo adoptar, a propuesta de la Comisin, leyes, leyes
marco, reglamentos y decisiones europeos orientados, en particular, a fijar las
condiciones para la aplicacin de la Constitucin en dichas regiones, incluidas
las polticas comunes. Se pronunciar previa consulta al Parlamento Europeo.
Los actos contemplados en el primer prrafo abarcarn, en particular, las
polticas aduanera y comercial, la poltica fiscal, las zonas francas, las polticas
agrcola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas
y bienes de consumo esenciales, las ayudas pblicas y las condiciones de
acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas horizontales de
la Unin.
El Consejo adoptar los actos contemplados en el primer prrafo teniendo
en cuenta las caractersticas y exigencias particulares de las regiones
ultraperifricas, sin menoscabar la integridad y coherencia del ordenamiento
jurdico de la Unin, incluidos el mercado interior y las polticas comunes.
Despus de la lectura del precepto transcrito, procede sealar que la

nueva redaccin del rgimen especial de integracin de las RUPs previsto para la
Europa constitucional continua omitiendo la mencin especfica de determinadas
circunstancias que han sido valoradas por las instituciones comunitarias como
factores definitorios de la ultraperificidad. Sin embargo, es destacable que la actual
redaccin del art. III-424 TCUE abarque a todos los actos normativos que puedan
ser aprobados en la UE constitucional. Una posibilidad que no se contemplaba en
las primeras versiones del rgimen constitucional previsto para las RUPs50.
En consecuencia, el rgimen especial de las RUPs afecta a todos los
instrumentos jurdicos de la UE; y, por ende, queda excluida toda posibilidad de
emplear un instrumento jurdico que vace de contenido dicho rgimen especial.
Por otro lado, el segundo prrafo del art. III-424 TCUE, al definir el mbito
material de la aplicacin del REU, introduce una importante matizacin al afirmar
que en particular los actos comunitarios que definen las especificidades del status
jurdico de las RUPs abarcarn las polticas aduanera y comercial, la poltica fiscal, las zonas
francas, las polticas agrcola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas
y bienes de consumo esenciales, las ayudas pblicas y las condiciones de acceso a los fondos con
finalidad estructural y a los programas horizontales de la Unin.
50 En las primeras redacciones del art. III-330 TCUE, precepto destinado a ser el responsable de
describir el rgimen jurdico de las RUPs en la UE constitucional, slo se haca mencin a los reglamentos y decisiones europeas que fijasen las condiciones para la aplicacin de la Constitucin europea; en
EXPSITO SUREZ, I.: El Rgimen Especial Ultraperifrico a la luz de la pretendida Constitucin
europea, Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, nm., 23, 2006
32

DE LA UNIN EUROPEA

Por consiguiente, el mencionado prrafo establece una lista abierta de
materias, despreciando la opcin de describir una relacin exhaustiva y tasada de
las mismas. De este modo, se cierran las posibles interrogantes que se suscitaban al
interpretar si el art. 299.2 TCE estableca un numerus clausus de materias susceptibles
de modulacin en su aplicacin a las RUPs.
El matiz en particular acenta el protagonismo de determinadas materias
para facilitar la integracin de los territorios ultraperifricos y, al mismo tiempo, no
impide que las RUPs reivindiquen la modulacin de otras polticas comunitarias
con la finalidad de lograr una mejor integracin en el proyecto comunitario. Es
decir, el TCUE presta especial atencin a determinadas materias; pero no excluye
del objeto material del REU cualquier otra cuya modulacin -o derogacin- facilite
la integracin de los territorios ultraperifricos.
En este sentido, por ejemplo, conviene subrayar que en las materias indicadas
en el segundo prrafo del art. III-424 TCUE se incluye la regulacin especial de las
condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural. Previsin que, al menos de forma
expresa, no se contempla en el citado art. 299.2 TCE y que permite reflexionar sobre
la reglamentacin de la poltica de cohesin econmica y social comunitaria.
Adems, tambin procede subrayar, como dato de particular inters para
la aplicacin del Derecho alumbrado bajo los dictados del TCUE, que -frente a
la generalizacin de los procesos de codecisin que dicho proyecto normativo
promueve- se prev que las normas relativas al rgimen jurdico especial de las RUPs
se tramiten por la va del procedimiento de consulta simple. Esta previsin evita
la complejidad de aqul procedimiento de codecisin; facilitando la aprobacin de
normas y polticas que puedan contribuir a superar las distintas dificultades que
deban afrontar los territorios ultraperifricos.
Por lo que se refiere a los lmites del rgimen especial ultraperifrico
previsto en el TCUE, el ltimo inciso del art. III-424 TCUE reproduce, literalmente,
lo dispuesto en el art. 299.2 TCE; por lo que las consideraciones realizadas con
anterioridad sobre este aspecto tambin pueden ser reproducidas en este punto.
Resta sealar, en cuanto al precepto ahora estudiado, la ausencia de un
concepto de RUP. El TCUE se mantiene en la lnea de identificar nominalmente a la
RUPs; indicando seguidamente las circunstancias que concurren en dichos territorios
para justificar su estatuto diferenciado.
Finalmente, el art. III-167.3 a) TCUE se diferencia de los dos preceptos
anteriores por su carcter sectorial; ya que establece que podrn considerarse
compatibles con el mercado interior:
33

DE LA UNIN EUROPEA
La ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de regiones en
las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave
situacin de desempleo, as como el de las regiones contempladas en el art. III424, habida cuenta de su situacin estructural, econmica y social.
A la luz del art. III-167.3 a) TCUE, las RUPs podran disfrutar de la concesin
de ayudas de Estado para favorecer a las empresas o las producciones localizadas
en su territorio51. La previsin realizada por el TCUE sobre las ayudas de Estado
y las RUPs legitima la proposicin de un nuevo marco normativo que permita la
compensacin de las desventajas que sufrirn algunas RUPs -entre ellas Canarias- al
abandonar la categora Objetivo 1 en el periodo de programacin 2007-201352.
3- El REU.
3.1- El fundamento del rgimen jurdico especial de las RUPs.
La comprensin del REU exige que no se ignoren las circunstancias que
han dado lugar a su alumbramiento ni la particular sensibilidad de las instituciones
comunitarias hacia situaciones fcticas y sociales que condicionan la integracin de
las RUPs en el proyecto comunitario.
La exposicin de los fundamentos del REU permitir definir las lneas
argumentativas de eventuales reivindicaciones para su perfeccionamiento normativo
como respuesta a los posibles perjuicios que se pudieran derivar de las nuevas
vicisitudes comunitarias, especialmente de aquellas relacionadas con el proceso de
ampliacin de la Unin hacia el Este del viejo continente.
En este sentido, en primer lugar, procede sealar que SUAY RINCN,
al interpretar el art. 299.2 TCE, explica que dicho precepto establece una clusula
de excepcin que habilita a las instituciones comunitarias para adoptar medidas
especficas que faciliten la integracin de territorios, insulares o no insulares, pero siempre
51 Antes de su redaccin final, las previsiones del art. III-167.3 a) se recogan en el corregido art.
III-56, que, en principio, exclua de su mbito de aplicacin a las RUPs. Sin embargo, a raz de la Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, celebrada en Bruselas el 18 de
junio de 2004 (GIC 50/03), se determinara compatible con el mercado interior las ayudas destinadas
a favorecer el desarrollo econmico (...) de las regiones contempladas en el art. III-330, habida cuenta de su situacin
estructural, econmica y social; en EXPSITO SUREZ, I.: El Rgimen Especial Ultraperifrico a la luz
de la pretendida Constitucin europea, Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna,
nm., 23.
52 La aprobacin de las Directrices de ayudas con finalidad regional en diciembre de 2005 constituyen una ntida manifestacin de la voluntad de la UE-25 sobre el apoyo que merecen las RUPs en el
mbito de las ayudas de Estado.
34

DE LA UNIN EUROPEA
lejanos () en atencin a una serie de factores que se indican53. Es decir, la situacin que
resulta de la existencia de esos factores; o mejor dicho, la conjuncin de varios de
esos factores previstos en el art. 299.2 TCE es la que explica la existencia de un
rgimen jurdico diferenciado en el mbito del ordenamiento comunitario, con una
ntida vocacin de universalidad.
As las cosas, la extremada lejana entre las RUPs y el continente europeo
constituye una caracterstica consustancial del estatus jurdico que se ha reconocido
a dichas regiones. Sin embargo, cabe preguntarse si la gran lejana es un motivo
suficiente para la concesin de un rgimen especial de la envergadura del que
disfrutan las RUPs. Desde nuestra perspectiva, la respuesta debe ser inmediatamente
negativa. La extremada lejana no basta para explicar la existencia del REU.
Las previsiones del art. 299.2 TCE son esclarecedoras al respecto. El citado
precepto no instituye un rgimen jurdico particular para regiones insulares que se
hallan especialmente apartadas del territorio continental. Dicho rgimen se justifica,
segn explica el propio art. 299.2 TCE, por la concurrencia simultnea de un
cmulo de circunstancias cuya combinacin perjudica el desarrollo socioeconmico
de determinados territorios. Por tanto, los efectos derivados de la concurrencia
de las circunstancias definitorias de la ultraperificidad constituyen el fundamento
incuestionable del REU54.
En efecto, la problemtica de las RUPs -la ultraperificidad- no se reduce a
la insularidad, pero tampoco se resume en la lejana. Conviene recordar que durante
los trabajos de la Convencin para la elaboracin del texto constitucional europeo
varias regiones -especialmente suecas y finlandesas- pretendieron ser reconocidas
en el TCUE como RUP, por considerar que padecan una serie de inconvenientes
geogrficos (zonas insulares y de montaa) y demogrficos (baja densidad de
poblacin) que dan lugar a una desventaja que tambin dificulta el aprovechamiento
de los beneficios derivados del proyecto comunitario. No obstante, sus propuestas
no fueron admitidas55 porque los efectos negativos de esos problemas pueden ser
resueltos mediante la adopcin de medidas especficas propias de la poltica de
cohesin comunitaria.
53 SUAY RINCN, J.: Estudios jurdicos y territoriales sobre Canarias, Centro de Cultura Popular Canaria,
Canarias, 2001, p. 34.
54 No resulta extrao que algunos autores, al tratar las cuestiones relacionadas con las RUPs, empleen el trmino de estatuto de ultraperificidad, en SUAY RINCN, J.: Informe sobre la Comunidad
Autnoma de Canarias, en AA. VV.: Informe de las Comunidades Autnomas 2003, Instituto de Derecho
Pblico, Barcelona, 2004, p. 197.
55 SOCORRO QUEVEDO, I.: El Memorndum conjunto de Espaa, Francia, Portugal y las regiones ultraperifricas sobre el desarrollo del art. 299.2 TCE, Hacienda Canaria, nm., 5, octubre 2003,
p. 199.
35

DE LA UNIN EUROPEA
La situacin de las RUPs es mucho ms compleja. Resultado de la concurrencia

de diversos factores que perjudican el desarrollo socioeconmico de estos territorios.
No en vano, la Comisin Europea ha afirmado que el reconocimiento de un estatuto
especfico de la ultraperiferia se funda en los principios de igualdad y proporcionalidad, que permiten
tratar de manera diferente la situacin distinta de estas regiones -las RUPs-. Gracias a este
estatuto, la Unin Europea brinda a los ciudadanos originarios de las regiones ultraperifricas las
mismas oportunidades que las que prevalecen en el conjunto de la Unin modulando la actuacin
comunitaria56. Una consideracin til para subrayar que el REU responde a la
necesidad objetiva de instituir un rgimen jurdico diferente para aquellos sujetos que
viven en una situacin objetiva extraordinaria, como es la situacin ultraperifrica.
En este sentido, considerar que una vez constatada la diferenciacin, persistir en
la regla general supondra dar un tratamiento igual a personas que pertenecen a categoras diversas
y, por tanto, una injusticia57 obliga a concluir que esta idea de justicia es la piedra
angular del rgimen especial de las RUPs58.
Sin embargo, el argumento anterior no legitima el establecimiento de un
rgimen especial tan amplio que excluya en todo o en parte los fundamentos, principios y
libertades que forman el ordenamiento comunitario59. nicamente servira para permitir la
la aprobacin de un derecho derivado particular y unas condiciones de aplicacin del Tratado que
persigan los mismos fines (...) pero modulando y adaptando su aplicacin a las condiciones que
concurran en los territorios ultraperifricos60.
3.2- Las implicaciones del rgimen jurdico especial de Canarias en la UE.
La evolucin del Derecho comunitario evidencia que la situacin de las
RUPs siempre ha merecido un reconocimiento especfico que se ha traducido en
la aplicacin especial del acervo comunitario en dichos territorios. Una modulacin
que ha incidido positivamente en el desarrollo social y econmico de las RUPs y su
integracin en el proyecto comunitario.
La adhesin a la UE de Francia, Portugal y Espaa dio lugar a la incorporacin
de territorios que demandaban un peculiar tratamiento jurdico; novedoso en
el mbito comunitario. Un trato que se ha traducido en el reconocimiento de un
56 COMISIN EUROPEA, COMUNICACIN: Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas, op., cit, p. 1.
57 Ibdem.
59 VILLAR ROJAS, F.: Canarias, regin ultraperifrica: una explicacin del art. 299.2 del tratado de
la Unin Europea, op., cit., pp., 181 y ss.
60 Ibdem.
36

DE LA UNIN EUROPEA
rgimen de integracin pleno que permite la aprobacin de medidas especficas

que, mediante la modulacin o derogacin del acervo comunitario, compensen las
deficiencias estructurales de las RUPs.
El trato jurdico diferenciado que las instituciones comunitarias han
proporcionado a las RUPs ha implicado la adopcin de medidas que consisten,
fundamentalmente, en la compensacin de la problemtica ultraperifrica mediante
medidas especiales en el mbito de la poltica de cohesin; contribuyendo al
desarrollo socioeconmico de las RUPs con los recursos econmicos de los Fondos
Estructurales, por un lado; y con la modulacin de las polticas comunitarias, por
otro. Ello sin perjuicio del destacado protagonismo de las medidas fiscales que
tambin dimanan del REU y que han generado el despegue de la economa de estos
territorios.
No obstante, de cara a la proyeccin del REU parece oportuno sealar que
el futuro de Canarias en la UE no requiere la aprobacin de un rgimen que se
traduzca en la exclusin del acervo comunitario. Las reivindicaciones de Canarias
como territorio ultraperifrico deben estar orientadas hacia la perdurabilidad y
ampliacin de su rgimen especial; en coherencia con las nuevas caractersticas de la
UE ampliada y del contexto internacional caracterizado por la globalizacin.
En este sentido, resulta preciso abogar por la integracin plena de Canarias
en la UE del siglo XXI bajo parmetros especficos de especialidad que compensen
las deficiencias estructurales del Archipilago en el nuevo escenario comunitario. Es
decir, el REU debe propiciar una adecuada modulacin de la aplicacin del Derecho
comunitario en el territorio canario.
37

DE LA UNIN EUROPEA
38

DE LA UNIN EUROPEA
CAPTULO II
CANARIAS: REGIN ULTRAPERIFRICA
39

DE LA UNIN EUROPEA
1- Canarias como territorio ultraperifrico.

En las pginas precedentes se ha advertido que las RUPs son aquellos
territorios comunitarios que padecen una singular situacin de aislamiento que
dificulta seriamente su participacin, en condiciones de igualdad con otros territorios
de la UE, en los beneficios derivados del mercado comn.
Como tambin qued dicho, la ultraperificidad, al margen de poseer una
clara dimensin social que repercute negativamente en la calidad de vida de los
ciudadanos de las RUPs, responde a unas caractersticas fcticas concretas, que
individualizan a los territorios ultraperifricos en el mapa comunitario.
Por lo que se refiere a Canarias, no es preciso ningn anlisis complejo
para constatar que las caractersticas naturales del Archipilago coinciden con las
circunstancias definitorias de la ultraperificidad.
La obviedad de las caractersticas naturales de Canarias y los mltiples
estudios realizados sobre ellas nos eximen de profundizar ahora en su tratamiento.
nicamente conviene recordar que, precisamente, la situacin de aislamiento que
se deriva de las caractersticas indicadas ha propiciado que, desde su incorporacin
a la Corona de Castilla, las islas Canarias hayan disfrutado de un trato jurdico
diferenciado en el ordenamiento estatal que ha pretendido proporcionar soluciones
especficas para los problemas generados a raz de dicho aislamiento.
En efecto, el aislamiento de Canarias respecto a la pennsula ibrica siempre
ha representado un problema de ntidas connotaciones polticas, econmicas y
sociales. Por ello el Archipilago canario ha sido destinatario de importantes normas,
especialmente de carcter fiscal, que han pretendido fomentar su desarrollo social y
econmico. En este sentido, el Rgimen Econmico Fiscal de Canarias (en adelante,
REF) representa la singularidad ms notable del Archipilago en el mbito espaol.
Una singularidad que, como se indic, se remonta al siglo XV.
La objetividad de los factores que condicionan el desarrollo socioeconmico
del Archipilago ha permitido que las especificidades normativas canarias hayan
evolucionado hasta la actualidad. En este sentido, Canarias logr reflejar su arraigado
tratamiento diferencial en la Constitucin espaola de 1978 (en adelante, CE). Un
reconocimiento que supuso la inclusin formal de las particularidades canarias en
la norma suprema del ordenamiento constitucional de un modo tan intenso que no
cuenta con antecedentes en la historia constitucional espaola.
40

DE LA UNIN EUROPEA
En coherencia con lo anterior, no resulta extrao que en la adhesin del

Reino de Espaa a la CEE se negociaran unas condiciones especiales de integracin
para Canarias. Unas condiciones que, como el propio REF, respondan a una
necesidad objetiva: facilitar la integracin de una Comunidad Autnoma cuyas
caractersticas impedan que alcanzara las mismas tasas de desarrollo que otras
regiones comunitarias.
A partir de entonces, esas condiciones especiales de integracin dieron lugar,
primero, a normas especiales que tenan por objeto facilitar el desarrollo de Canarias
y otros territorios con problemas anlogos; y, despus, a un estatuto diferenciado
que se consagrara en el Derecho originario de la UE.
Sin embargo, por lo que se refiere a Canarias, conviene realizar una
precisin que facilitar la comprensin de diversas cuestiones relacionadas con las
especificidades normativas del Archipilago en la UE. Resulta oportuno advertir que
el popularmente denominado estatuto ultraperifrico y el REF no son sinnimos.
El primero, al que hemos rebautizado como REU, representa la evolucin de las
normas adoptadas durante el desenvolvimiento del proyecto comunitario para
facilitar la integracin de las RUPs.
Por su parte, el REF ha sido un rgimen econmico-fiscal caracterstico
de las Islas Canarias desde mucho antes de la adhesin de Espaa a la CEE. Si
bien, no es menos cierto que la particular naturaleza del proyecto comunitario y
las implicaciones del citado rgimen fiscal han obligado a que ste se inscriba en
el marco normativo del REU. Una dependencia que, por ejemplo, se percibe con
facilidad desde la ptica de las Directrices comunitarias en materia de ayudas de
Estado.
Por otra parte, en nuestra opinin, el rgimen especial que posee Canarias
-junto con otros territorios- en el mbito comunitario es independiente del trato
particularizado que el ordenamiento constitucional espaol pudiera brindar
al Archipilago en el mbito estatal; ya que, como explicamos al considerar el
fundamento del REU, las especificidades normativas de Canarias en la UE se
deben a la aplicacin de los valores que han inspirado la construccin del proyecto
comunitario: la solidaridad y la justicia.
Aunque Canarias no hubiera disfrutado, por ejemplo, de un rgimen fiscal
especial en el ordenamiento espaol, las instituciones comunitarias seguramente
hubieran definido un modelo especfico de integracin que permitiera que los
canarios alcanzaran la calidad de vida existente en otras regiones comunitarias.
41

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, el particular reconocimiento de las singularidades canarias

en el ordenamiento espaol propici la celebracin de una serie de negociaciones
que deban aprobar unas condiciones especiales de integracin para el Archipilago.
La proteccin constitucional y estatutaria de las especificidades normativas
canarias, especialmente de carcter fiscal, dificultaba que la adhesin de Espaa
a la CEE repercutiera negativamente en el tratamiento jurdico diferenciado del
Archipilago. En este sentido, result determinante la especial proteccin que el
Estatuto de Autonoma de Canarias (en adelante, EAC) proporcionaba al REF
frente a las negociaciones que implicaran la adhesin de Espaa a organizaciones
supranacionales.
As, aunque el REU responde a los factores fcticos y sociales que
condicionan la participacin de Canarias en el mercado comn, el reconocimiento
histrico de las particularidades normativas del Archipilago -y su consecuente
proteccin constitucional y estatutaria- contribuy a que las instituciones comunitarias
respetaran, mantuvieran y desarrollaran un trato de caractersticas anlogas.
Por tanto, al margen de las consideraciones generales vertidas en el Captulo
anterior sobre la ultraperificidad, procede valorar cules han sido las causas que
explican la existencia del rgimen especial de Canarias en la UE antes de reflexionar
sobre cul debe ser su desarrollo futuro.
1.1- Canarias en el ordenamiento constitucional espaol: un trato diferencial

histrico.
Como se ha indicado con anterioridad, desde su incorporacin a la Corona
de Castilla el Archipilago canario ha disfrutado de un peculiar tratamiento en el
mbito estatal debido a su situacin geogrfica. Este tratamiento permite hablar
de un trato jurdico diferencial de carcter histrico que ha tenido notables
implicaciones jurdicas y polticas tanto en el mbito econmico-tributario como
poltico-administrativo.
En nuestra opinin, la reflexin sobre el futuro del REU obliga a valorar
en su justa medida cuestiones tales como la evolucin de ese trato histrico o la
genuina organizacin del poder poltico en Espaa; as como la incidencia de esta
organizacin en la adhesin de Espaa al proyecto comunitario.
42

DE LA UNIN EUROPEA
1.1.1- Los hechos diferenciales.

En la explicacin tradicional de los hechos diferenciales la doctrina
del profesor ELISEO AJA ocupa un lugar preeminente. El mencionado autor
comienza sus explicaciones en la materia advirtiendo que en los sistemas federales
las diferencias entre los Estados no generan consecuencias jurdicas; sino que stas
quedan en un plano sociolgico. Sin embargo, la descentralizacin del poder poltico
en el Estado autonmico es distinta; pues, en l, -advierte AJA- algunas Comunidades
Autnomas presentan factores estructurales diferentes, como, por ejemplo, las lenguas
cooficiales, los derechos civiles especiales o los regmenes fiscales. Factores que no
son peculiaridades de segundo orden; sino elementos fuertemente arraigados en la
idiosincrasia de dichas Comunidades61.
Por lo que se refiere a la definicin del hecho diferencial, el citado autor
subraya las singularidades caractersticas de algunas Comunidades Autnomas que
han llegado al extremo de haber generado una personalidad poltica diferenciada, para la
que resulta insuficiente el tratamiento general que supone un Estado homogneo de tipo federal62.
En la misma lnea, el profesor TRUJILLO se refera a los hechos diferenciales como
singularidades autonmicas institucionalmente relevantes que; por estar previstas en la Constitucin
o ser consecuencia de previsiones de la misma, constituyen un lmite a la homogeneidad63.
As las cosas, no es posible identificar un concepto de hecho diferencial
unnimemente admitido. En este sentido, AJA, partiendo de una consideracin
estricta de los hechos diferenciales como reconocimiento constitucional y estatutario de los
elementos de una personalidad histrica-poltica diferenciada, entiende que stos proporcionan
un fundamento objetivo para que las instituciones de las respectivas Comunidades Autnomas
mantengan y desarrollen su propia personalidad ms all de la genrica potestad de autogobierno
que comparten con las dems. Una afirmacin que, por consiguiente, lleva al citado autor
a sealar que, en el caso canario, son hechos diferenciales los Cabildos Insulares y el
rgimen econmico fiscal64.
No obstante, ms recientemente, un importante sector doctrinal canario
ha subrayado que el hecho diferencial parte de una realidad fctica65; esto es, un dato
61 AJA FERNNDEZ, E.: El Estado Autonmico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial,
Madrid, 1999, pp. 155 y ss.
62 Ibdem, p. 158.
63 TRUJILLO FERNNDEZ, G.: Reformas y nuevos horizontes del Estado autonmico en los
aos noventa, en CORCUERA ATIENZA, J. (dir.), Los nacionalismos: globalizacin y crisis del Estado-Nacin, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, p. 297.
64 AJA FERNNDEZ, E.: El Estado Autonmico. Federalismo y hechos diferenciales, op., cit., p. 161.
65 VILLAR ROJAS, F. y BETANCORT REYES, F.: El hecho insular: hecho diferencial constitucional y comunitario, Estudios Canarios. Anuario del Instituto de Estudios Canarios, 2000, p. 169.
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DE LA UNIN EUROPEA
empricamente constatable, peculiar, o genuino, de un determinado territorio, y que,

considerado en s mismo, no presenta una vertiente jurdica. Consideracin sta que
parece reflejar un criterio ms acertado; ya que tanto los Cabildos Insulares como el
REF son respuestas jurdicas del ordenamiento estatal a una problemtica concreta,
localizada en un territorio concreto, que han sido confirmadas por la Constitucin y
los Estatutos de Autonoma.
Por consiguiente, no sera errneo afirmar que, respecto a Canarias, el nico
hecho diferencial reconocido en la Constitucin es la insularidad, como consecuencia
del mandato constitucional establecido en el 138.1 CE, que dispone que el Estado
deber garantizar la realizacin efectiva del principio de solidaridad previsto en el
art. 2 CE, procurando establecer un equilibrio econmico adecuado y justo entre
las diferentes Comunidades Autnomas y atendiendo en particular a las circunstancias del
hecho insular.
Por ende, los Cabildos Insulares y del REF slo son peculiaridades polticoinstitucionales y econmico-fiscales que pretenden aliviar los problemas derivados
de la particular situacin geogrfica de Canarias; cuya insularidad y lejana de la
pennsula ibrica ha motivado que, histricamente, se recurriera a ambas instituciones
para mitigar las dificultades derivadas de tal situacin66.
En consecuencia, consideramos que el mandato constitucional que obliga
a cumplir el principio de solidaridad atendiendo en particular a las circunstancias del hecho
insular refleja la especial sensibilidad del constituyente al definir el marco constitucional
en el que deba desenvolverse Canarias; ya que el citado precepto permite que en el
ordenamiento estatal se adopten medidas especficas que contribuyan a paliar los
efectos negativos de las deficiencias estructurales canarias.
Finalmente, al margen de las valoraciones expuestas, resulta oportuno
destacar que los hechos diferenciales pueden agruparse en torno a dos categoras.
En este sentido, se puede hablar de hechos diferenciales subjetivos y objetivos.
Una clasificacin a la que se llega despus de diferenciar dos premisas de profunda
relevancia poltica: querer ser diferente y ser necesariamente diferente67.
La relevancia de la distincin apuntada reside en que determinados hechos,
66 En este sentido, por ejemplo, en relacin al REF, resulta esclarecedora la consideracin teleolgica
que el Tribunal Constitucional realiza en su STC 16/2003, de 30 de enero, al afirmar que dicho rgimen
fiscal se integra por un conjunto de elementos -no exclusivamente fiscales- de carcter rigurosamente instrumental, en
cuanto que son puros medios para conseguir un fin -art. 138.1 CE-, concretamente, la realizacin efectiva del principio
de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular.
67 VILLAR ROJAS, F. y BETANCORT REYES, F.: El hecho insular: hecho diferencial constitucional y comunitario, op., cit., pp. 170 y ss.
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DE LA UNIN EUROPEA
los considerados subjetivos, aunque sean verdaderamente caractersticos de un

territorio concreto, requieren del reconocimiento de su existencia. Mientras que
otros, los hechos diferenciales objetivos, constituyen una realidad fctica que no
precisa de ningn acto humano para subrayar su peculiaridad en un mbito general.
En este sentido, por ejemplo, la lengua o la historia, en cuanto que necesitan que se
involucre un factor humano para su efectiva existencia, son hechos inscribibles en la
primera categora, mientras que la insularidad debe ser interpretada como el ejemplo
paradigmtico de los hechos diferenciales objetivos.
Precisamente la objetividad de los hechos diferenciales proporciona a
las reivindicaciones jurdico-polticas que se realizan con el objeto de obtener un
tratamiento jurdico diferenciado, un mayor peso en el discurso poltico. Peso que
se incrementa en el caso canario; pues, a la luz del Derecho originario de la UE, a
la insularidad hay que aadir la gran lejana del Archipilago respecto al continente
europeo, as como otras circunstancias fcticas y sociales que se mencionan en el
art. 299.2 TCE -amn de otras que sin ser enunciadas en el citado precepto tambin
condicionan el desarrollo socioeconmico canario- como factores que agravan el
hecho diferencial canario.
1.1.2- Las singularidades canarias en el mbito estatal. Especial referencia al
REF.
Aludir a las singularidades de Canarias en el ordenamiento constitucional
espaol obliga a valorar las singularidades administrativas del Archipilago, por un
lado; y a las singularidades econmico-tributarias, por otro.
Sin embargo, a los efectos de este trabajo, nicamente interesa profundizar
en las singularidades fiscales del Archipilago, pues, en principio, las especificidades
administrativas no tienen una especial incidencia en el desarrollo del REU.
No resulta errneo afirmar que el REF representa las singularidades
econmicas y tributarias de Canarias en el ordenamiento constitucional espaol. No
en vano, algunos autores se han referido al mismo como () el punto de referencia
tomado en consideracin por el Constituyente para singularizar este territorio, lo que significa que
se ha utilizado como elemento clave (...) un rgimen jurdico singular al que, adems, se le aporta la
proteccin propia de toda norma constitucional (...)68.
Si bien, en un sentido ms tcnico, el REF ha sido descrito como institucin
68 CABRERA PREZ-CAMACHO, M.: Derecho de las instituciones pblicas de Canarias, Tenerife, 1986,
p. 5.
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DE LA UNIN EUROPEA
jurdica diferencial del Archipilago Canario, de conformacin histrica, reconocida y garantizada

como tal por el Bloque de la Constitucionalidad, constituida por un Derecho Fiscal Particular y
Especial, de mbito objetivo parcial, caracterizado, esencialmente, y sin perjuicio de su mutabilidad,
por la inaplicacibilidad en dicho territorio de todo impuesto que, sin constituir fuente de financiacin
directa de las Haciendas Canarias, grave el trfico comercial de bienes, y por la existencia de un
sistema especial y complementario de financiacin de las Haciendas Canarias, y respecto al cual se
reconoce un contenido competencial especial de la Comunidad Autnoma de Canarias69.
Por tanto, conviene subrayar que el REF consiste en una manifestacin
histrica del trato diferenciado que ha recibido Canarias en el mbito estatal. Por ello,
parece lgico que, dadas las caractersticas de la UE, las instituciones comunitarias
no hayan derogado ese reconocimiento histrico; pues la Historia ha demostrado
palpablemente que un trato igualitario () que olvide los determinantes histricos de la realidad
que pretende organizar, a corto o largo plazo, siempre ha acabado por fracasar70.
As, por lo que se refiere a la concepcin comunitaria del REF, la Comisin
Europea ha sealado que ste ha constituido, fundamentalmente, un programa econmico y
fiscal de desarrollo regional. () tratndose de un rgimen fiscal que se aplica histricamente de
forma coherente a todos los sectores de la economa y a todo el territorio de las Islas Canarias71.
En este sentido, interesa destacar que la mencionada institucin entiende que dicho
rgimen fiscal basado en una serie de rasgos especficos y caractersticas geogrficas propias de
las Islas Canarias, ha constituido fundamentalmente, desde su creacin a finales del siglo XV,
un modelo econmico y fiscal especfico y diferenciado con respecto al modelo vigente en el resto del
pas72.
En efecto, el REF comporta una excepcin al rgimen fiscal general del
Estado, que encuentra su fundamento en la historia de las islas. En este sentido, no se
puede ignorar que los antecedentes ms remotos de dicha institucin se hallan en las
exenciones tributarias concedidas por los Reyes Catlicos a la poblacin canaria con
el objeto de fomentar el desarrollo socioeconmico del Archipilago73. Exenciones
que seran la impronta de una serie de medidas reconocidas a lo largo de la historia
en distintas disposiciones normativas que siempre han pretendido compensar las
69 OROZCO MUOZ, M.: El Rgimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformacin por el Bloque de la
Constitucionalidad, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 20.
70 GALVN RODRGUEZ, E.: Hecho insular y Unin Europea: Un aporte histrico jurdico, Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, 1998, p. 19.
71 CARTA REMITIDA POR LA COMISIN EUROPEA, Asunto: Ayuda de Estado n N 144/
A/96 Canarias (Espaa), Rgimen de ayudas regionales a la inversin y el funcionamiento (modificacin del REF rgimen econmico y fiscal de las Islas Canarias), Bruselas, 23 de enero de 1998 SG
(98) D/0669.
72 Ibdem.
73 ASN CABRERA, M. A.: Islas y Archipilagos en las Comunidades Europeas, op., cit., p. 239.
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DE LA UNIN EUROPEA
desventajas derivadas de las caractersticas naturales del Archipilago74.

Con el transcurso del tiempo, el perfeccionamiento de los sistemas fiscales
llevara a la aprobacin del Real Decreto de 11 de julio de 1852, que establecera
el rgimen de puertos francos. Posteriormente, sera aprobada la Ley de Rgimen
Econmico y Fiscal de Canarias de 22 de julio de 1972.
Sin embargo, el hito normativo ms relevante del REF es el que tiene
lugar con la Constitucin de 1978, expresado concretamente en la Disposicin
Adicional Tercera (en adelante, DAT). La citada Disposicin implica la confirmacin
constitucional de un rgimen econmico y fiscal propio de Canarias, pues, como
ha destacado la doctrina ms autorizada, dicha Disposicin Adicional no se limita
a reconocer el REF; sino que lo confirma como un Derecho Especial canario en
materia econmico-fiscal. Esta precisin terminolgica obedece al inters de sealar
que el REF no surge ex novo a raz de la DAT; sino que viene a verificar su histrica
existencia en el Archipilago75.
La confirmacin constitucional del REF significa la constitucionalizacin
de un rgimen econmico singular de Canarias76. Es decir, el REF es una institucin
econmica-tributaria diferenciada y exclusiva de Canarias, cuya permanencia en el
ordenamiento jurdico espaol est confirmada por la Constitucin; de modo que su
derogacin implicara la previa reforma constitucional.
No obstante, la reglamentacin del REF se lleva a cabo mediante leyes
ordinarias. Aunque la Ley reguladora del REF posee una especial fuerza formal pasiva77
que va ms all de la mera proteccin que ofrece la reserva de ley; ya que la proteccin
constitucional de la DAT hace depender la constitucionalidad de la modificacin del
REF de la observancia de determinados presupuestos formales. La Constitucin
slo le brinda una proteccin especial que la protege de una modificacin sustancial
que la vace de contenido; evitando con ello que el legislador ordinario altere
sustancialmente el REF hasta el punto de reducirlo a una posibilidad normativa
irrelevante.
74 Las citadas exenciones fueron confirmadas en la Real Cdula de 19 de septiembre de 1528.

77 CLAVIJO HERNNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: Anlisis de la Disposicin Adicional
Tercera. (Implicaciones de la Constitucin en el problema canario), RUMBOS, nms., 3 y 4, abrilmayo, 1979.
76 GNOVA GALVN, A.: El Rgimen Econmico-Fiscal canario ante la Constitucin de 1978:
Anlisis jurdico de la Disposicin Adicional tercera, Revista de Estudios de la Vida Local, nm., 218,
Madrid, abril-junio 1983, p. 264.
77 Ibdem, p. 267.
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DE LA UNIN EUROPEA
En este sentido, desde muy temprano, CLAVIJO HERNNDEZ y YANES

HERREROS sealaron que la DAT responda a una intencin clara del legislador
constituyente: la de confirmar la legitimidad de un Derecho Especial para Canarias en materia
econmico-fiscal (...) cuyas normas son de rango legal y no constitucional78. Sin embargo, como
tambin advirtieron los autores ltimamente citados, la Disposicin estudiada se
erige como un mecanismo de garanta, dado que en el texto constitucional se hallan
diversos preceptos incompatibles con las peculiaridades del REF79 que, de no ser
por dicha Disposicin, hubieran podido provocar la derogacin, o abrogacin, total
o parcial, del mismo.
Por todo ello, la DAT es una autntica y propia garanta jurdico-constitucional
para Canarias respecto de su rgimen fiscal (...) frente a quienes estn facultados en uso de sus
competencias constitucionales para atentar contra su integridad, es decir, los poderes pblicos del
Estado Espaol, tanto los de su Organizacin Comn, Gobierno y Cortes, como de la organizacin
particular canaria, sus rganos autonmicos provisionales o definitivos. Y garanta (...) susceptible
de ser actuada jurisdiccionalmente ante (...) el Tribunal Constitucional80.
En definitiva, la Constitucin espaola confirma la existencia de un
rgimen econmico y fiscal especial para Canarias, fruto del devenir histrico del
Archipilago. Tratndose de un reconocimiento que carece de precedentes en el Derecho
comparado y en nuestro Derecho histrico (...) que se fundamenta no en derechos histricos forales
(disposicin adicional primera) sino en la peculiar situacin geogrfica del archipilago canario
adems de en su singular estructura y particular desenvolvimiento econmico81. Esto es, la DAT
es el reflejo constitucional de las medidas econmicas y fiscales que, desde antao,
se han adoptado para fomentar el desarrollo socioeconmico de Canarias; cuya
fundamentacin jurdico-constitucional hunde sus races en las implicaciones que
directamente se derivan del Prembulo de la Constitucin, al comprometerse sta a
proteger a los pueblos del Estado en sus instituciones tradicionales82.
78 CLAVIJO HERNNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: La entrada de Espaa en el mercado

comn y la clusula adicional tercera, en AA. VV., Canarias ante el cambio, Instituto de Desarrollo Regional Universidad de La Laguna Banco Bilbao Junta de Canarias Facultad de Ciencias Econmicas
y Empresariales, p. 220.
79 Vid., arts. 138.2; 139.2 y 140.1.10 y 14 CE.
comn y la clusula adicional tercera, en AA. VV., Canarias ante el cambio, op., cit., p. 220.
81 AGUIAR DE LUQUE, L. y BLANCO CANALES, R (dirs.), Constitucin Espaola 1978-1988,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, Vol. I, p. 1533.
comn y la clusula adicional tercera, en AA. VV., Canarias ante el cambio, op., cit., p. 222.
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DE LA UNIN EUROPEA
a) La articulacin del REF en el ordenamiento constitucional espaol.

El Tribunal Constitucional, en su STC 16/2003, de 30 de enero, seal
que la finalidad del REF responde al mandato del art. 138.1 CE. Por ello, el REF
se concibe como una institucin integrada por un conjunto de elementos de carcter
rigurosamente instrumental, en cuanto que son puros medios para conseguir un fin -art. 138.1
CE-, concretamente, la realizacin efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al
hecho insular. Adems, su espritu finalista, segn la interpretacin del Alto Tribunal,
lo dota de un marcado carcter evolutivo que permite la adaptacin de las figuras
integrantes del REF a las nuevas coordenadas del contexto nacional y comunitario.
Por ende, la primera consideracin que cabe destacar sobre el REF es
que ste est constituido por un amplio conjunto de disposiciones normativas,
tanto comunitarias como nacionales, que pretenden corregir, en trminos fiscales,
la compleja situacin que padece el territorio canario -situacin ultraperifrica- y
que dificulta el desarrollo socioeconmico del Archipilago, por una parte; y la
participacin de los beneficios que se derivan del mercado comn, por otra.
Respecto a la articulacin jurdica del REF en el ordenamiento constitucional
espaol, procede sealar que su esqueleto normativo bsico est constituido por el
citado art. 138 CE y por la, tambin mencionada, Disposicin Adicional Tercera del
texto constitucional. Sin ignorar la relevancia del art. 46 del Estatuto de Autonoma
de Canarias, que contiene el tratamiento estatutario de dicha institucin fiscal. Un
tratamiento que se expresa en los siguientes trminos:
1. Canarias goza de un rgimen econmico-fiscal especial, propio de su acervo
histrico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial
de importacin y exportacin, no aplicacin de monopolios y en franquicias
aduaneras y fiscales sobre el consumo.
2. Dicho rgimen econmico y fiscal incorpora a su contenido los principios y
normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como
regin ultraperifrica de la Unin Europea, con las modulaciones y derogaciones
que permitan paliar las caractersticas estructurales permanentes que dificultan
el desarrollo.
3. El rgimen econmico-fiscal de Canarias slo podr ser modificado de acuerdo
con lo establecido en la disposicin adicional tercera de la Constitucin, previo
informe del parlamento Canario que, para ser favorable, deber ser aprobado
por las dos terceras partes de sus miembros.
4. El Parlamento Canario deber ser odo en los proyectos de legislacin
financiera y tributaria que afectan al rgimen econmico-fiscal de Canarias.
49

DE LA UNIN EUROPEA

Por tanto, ser preciso acudir al art. 46 del EAC para completar la descripcin
de la articulacin del REF en el ordenamiento la constitucionalidad espaol, pues
como seala la jurisprudencia constitucional, el citado precepto estatutario configura
el ncleo bsico de materias respecto de las que el Estado se ve en la necesidad de solicitar el informe
previo al Parlamento canario a los efectos de su modificacin o afectacin (...) este precepto cumple la
funcin de configurar el supuesto de hecho de la norma jurdica contenida en la disposicin adicional
tercera de la Constitucin. Esta exige un determinado requisito, el informe previo autonmico,
para producir vlidamente el efecto jurdico que es la modificacin del rgimen econmico y fiscal de
Canarias, y el contenido de ste, para dar respuesta de cundo es necesario tal informe, ha de ser
definido precisamente en los trminos establecidos en el Estatuto83.
Por otra parte, la inclusin de las normas que informan el REF en el bloque
de la constitucionalidad, y la garanta constitucional que dichas normas pueden
proporcionar a las particularidades fiscales canarias, aconseja examinar con mayor
detenimiento su magnitud garantista.
As, la garanta prevista en la Disposicin Adicional Tercera se traduce en la
exigencia de un informe previo del Parlamento autonmico canario, en el que debe
constar el pronunciamiento de la Cmara sobre la modificacin que las instituciones
centrales del Estado pretendan introducir en el REF. Si bien, la modificacin prevista
en la DAT y en el art. 46 EAC comprende situaciones diversas.
En este sentido, se produce una modificacin del REF cuando tiene lugar una
alteracin formal, por la legislacin ordinaria de algunos de los principios sustantivos institucionales
del REF, como consecuencia de una evolucin de la propia institucin y su adaptabilidad a nuevas
situaciones. Aunque tambin existe una modificacin del REF en aquellos supuestos
de regulacin y alteracin sustancial de los elementos que conforman el contenido coyuntural del
REF en cada momento (...). As, (...) la definicin o conformacin bsica de dicho sistema de
financiacin y su modificacin (salvando sus principios estructurales institucionales) y la creacin
ex novo, supresin o alteracin de los elementos esenciales de las figuras financieras que integran en
cada momento dicho sistema especial de financiacin84.
As las cosas, independientemente de otras cuestiones que evidencian la
existencia de puntos oscuros en la proteccin del REF85, resulta de vital importancia
83 STC 137/2003, de 3 de julio (FJ 8); STC 16/2003, de 30 de junio (FJ 9); STC 35/1984, de 13 de
marzo (FJ 6), entre otras.
84 OROZCO MUOZ, M.: El rgimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformacin por el Bloque de la
Constitucionalidad, op., cit., pp. 319 y ss.
85 As, por ejemplo, no se establece el momento procesal adecuado en el que debe ser solicitado
y presentado el informe del Parlamento autonmico, debiendo entender que su presentacin deber
realizarse con la suficiente antelacin como para que en el caso de ser desfavorable, se pueda revisar la
propuesta de modificacin del REF.
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DE LA UNIN EUROPEA
determinar los efectos que pueden derivar del informe prescrito en la citada
Disposicin constitucional. Es decir, podra el Parlamento canario vetar la decisin
de modificar el REF mediante la emisin de un informe desfavorable?.
En principio, no parecera admisible defender la vinculatoriedad del informe
autonmico requerido para la modificacin del REF. La doctrina ms cualificada
en la materia -CLAVIJO HERNNDEZ, YANES HERREROS, GNOVA
GALVN o MAZORRA MANRQUE DE LARA, entre otros86- subraya el
carcter preceptivo del informe que debe emitir el Parlamento de Canarias ante
la propuesta de modificacin del REF por parte de las instituciones centrales del
Estado; considerando que dicho informe es un presupuesto procedimental de cuya
observancia depende la validez del acto jurdico que dimane del procedimiento
legislativo iniciado.
Sin embargo, segn el parecer de la citada doctrina, ello no implica que el
informe del Parlamento canario sea vinculante para el legislador estatal. La funcin
que puede desarrollar la Cmara canaria, de cara a la modificacin del REF, no es
legislativa, sino, en todo caso, consultiva87, dado que el art. 149.1.10 CE dispone la
competencia exclusiva del Estado en materia fiscal.
La consideracin del carcter vinculante del informe del Parlamento de
Canarias implicara una injerencia de la Comunidad Autnoma Canaria en el ejercicio
de una competencia exclusiva que corresponde al legislador estatal, responsable de
decidir sobre la procedencia de la modificacin del REF.
Por tanto, la DAT garantiza que no se pueda extinguir o vaciar de contenido
el REF, pero no que ste no pueda ser modificado atendiendo al cumplimiento de las
exigencias formales previstas en la Constitucin; que se reducen a la solicitud de un
86 CLAVIJO HERNNDEZ, F.: Territorios con rgimen especial dentro de la Comunidad. Perspectivas relativas a ciertos territorios o Comunidades Autnomas, en AA. VV., La integracin de Espaa
en las Comunidades Europeas y las competencias de las Comunidades Autnomas, Departament de Justicia - Patronat Catal Pro-Europa, Genralitat de Catalunya, 1985, p. 134; GNOVA GALVN, A.: El Estatuto de Canarias en la Comunidad Econmica Europea, Impuestos, nm., 11, 1986, p. 138; MAZORRA
MANRIQUE DE LARA, S.: Introduccin al anlisis jurdico de la Hacienda de la Comunidad Autnoma Canaria, en AA. VV., Organizacin Territorial del Estado, I.E.F., Madrid, 1984, p. 2061.
87 En este sentido, CLAVIJO HERNNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: Anlisis de la Disposicin Adicional Tercera de la Constitucin de 1978, op., cit., p. 25; CLAVIJO HERNNDEZ, F.
y GNOVA GALVN, A.: Anlisis jurdico del Protocolo nmero dos al Tratado de Adhesin de
Espaa a las Comunidades Europeas en AA. VV., Canarias y la Comunidad Econmica Europea, nm.,
22, noviembre 1986, p. 50; GNOVA GALVN, A.: El Rgimen Econmico-Fiscal canario ante la
Constitucin de 1978: Anlisis jurdico de la Disposicin Adicional tercera, op., cit., p. 275; MAZORRA MARQUE DE LARA, S.: Introduccin al anlisis jurdico de la Hacienda de la Comunidad
Autnoma Canaria, op., cit., p. 2061.
51

DE LA UNIN EUROPEA
informe previo no vinculante del Parlamento canario en el caso de su modificacin.

Es decir, la disconformidad de la Cmara autonmica respecto a la modificacin del
REF no condicionar la decisin de los rganos centrales del Estado, ni generar la
paralizacin de la propuesta88.
La DAT slo establece unos requisitos jurdico-formales precisos para llevar
a cabo la modificacin del REF, que no da lugar a una proteccin material concreta.
Esta garanta slo consiste en que el REF no puede ser derogado, ni alterado de
forma sustancial, sin la previa reforma del texto constitucional. Por ello, parece
acertado considerar que la garanta constitucional del REF tiene unos efectos protectores
graduados en el sentido de dotar de un mximo de permanencia al ncleo de los principios
informadores del mencionado REF, en tanto que los aspectos perifricos del mismo son protegidos
con una intensidad decreciente segn el cambio propuesto suponga una modificacin o bien una
simple afectacin de aquel89.
Por otro lado, la doctrina del Tribunal Constitucional -en STC 137/2003,
de 3 de julio (FJ 9)- recuerda que su criterio sobre la proteccin del REF ha
sido entender que el art. 46 EAC no tiene naturaleza vinculante, pues dicha
naturaleza no resulta ni de la imagen de la institucin que tuvo ante s el constituyente90 ni
de la expresa diccin de los preceptos de la Constitucin y del bloque de la constitucionalidad.
S tienen carcter preceptivo, de manera que su omisin (...) constituye una violacin que
entraa la inconstitucionalidad de la norma impugnada91. Afirmaciones que el mximo
intrprete constitucional ha ratificado posteriormente en la STC 108/2004, de 30
de junio, al negar el carcter preceptivo del informe previsto en el art. 46.4 EAC92.
Al margen de las consideraciones anteriores, y en relacin a la articulacin
del REF en el ordenamiento constitucional estatal, conviene sealar que es en
88 GNOVA GALVN, A.: El Rgimen Econmico-Fiscal canario ante la Constitucin de 1978:
Anlisis jurdico de la Disposicin Adicional tercera, op., cit., pp. 275 y ss.
89 MAURICIO SUBIRANA, S.: La franquicia sobre el consumo en Canarias. Anlisis histrico y rgimen
actual, Instituto Canario de Administracin Pblica-Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 224.
90 STC 215/2000, de 18 de diciembre (FJ 6).
91 En el mismo sentido, STC 16/2003, de 30 de enero (FJ 9), STC 35/1984, de 13 de marzo (FJ
6).
92 Sin embargo, existe un sector doctrinal que ha defendido la vinculatoriedad del Informe previsto
en la DAT. Sobre este aspecto, se recomienda la lectura de: CRUZ AMORS, M. y ESTEBAN PAL,
A.: La Reforme del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias, Instituto de Estudios Fiscales Marcial Pons,
Madrid, 1992; FERRERIRO LAPATZA, J. J.: Dictmenes sobre el Rgimen Econmico Fiscal de Canarias y
su modificacin en el periodo 1989-1995, Instituto Canario de Administracin Pblica- Marcial Pons, Madrid, 1996; OROZCO MUOZ, M.: El rgimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformacin por el Bloque
de la Constitucionalidad, Cabildo Insular de Tenerife Marcial Pons, Madrid, 1997; ROS RULL, F.: El
Informe del Parlamento de Canarias en la tramitacin de la Ley del REF, V Jornadas de Derecho
Parlamentario, Monografas del Congreso de los Diputados, Madrid, 1997, entre otros.
52

DE LA UNIN EUROPEA
este mbito en el que se inscriben las leyes que precisan el contenido de la citada
institucin econmico-tributaria93.
En este sentido, conviene destacar la Ley 19/1994, de 6 de julio, de
Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias94; en cuya exposicin
de motivos se explicita que las bases econmicas del Rgimen Econmico Fiscal de Canarias
() aspiran a regular la vida econmica canaria durante el tramo final del siglo XX y primeras
dcadas del siglo XXI. Para ello () contiene mecanismos de flexibilidad suficientes con los que
hacer frente a variantes que sucedan tanto en el entorno econmico internacional y comunitario
como en los escenarios internos. Adems, la citada exposicin de motivos seala que los
principios estratgicos que informan el REF son:
Mantener una significativa menor presin fiscal que la media del resto de
Espaa y de la Comunidad Econmica Europea. Se trata con ello de que
Canarias disponga de una atractividad territorial capaz de compensar
aspectos negativos y efectos desfavorables de la insularidad econmica.
Configurar una estructura impositiva con tributos equivalentes o similares a los
existentes en el resto de Espaa y de la Comunidad Econmica Europea. La
razn de ese formato es facilitar las operaciones de perfeccionamiento activo,
as como en publicar las ventajas de la menor presin fiscal.
Incorporar un coherente bloque de incentivos fiscales y econmicos, de tal modo
que verdaderamente genere decisiones inversoras, dinamice la localizacin de
actividades en zonas de escasa autorrealizacin y responda socialmente a los
beneficios que para todos conlleva la modernizacin del aparato productivo y
comercial.
Crear una Zona Especial Canaria en la que, respetando el principio de
estanqueidad, puedan ubicarse capitales y empresas provenientes del exterior,
los cuales, atrados por las ventajas inherentes a este tipo de zonas especiales,
coadyuven a potenciar el desarrollo econmico y social del archipilago.
Estructurar unas reglas de comportamientos y un dispositivo de medidas y
acciones que faciliten las intervenciones pblicas orientadas a minimizar los
costes de cumplimiento y coordinacin entre contribuyentes y Administraciones,
de tal modo que se reduzcan o desaparezcan las rmoras fiscales y otras
secuelas gravosas de las prcticas fiscales y financieras. Por lo dems, el
sistema diseado tiene la flexibilidad suficiente para encajar sin mayores
contratiempos, retoques y adaptaciones a circunstancias excepcionales o de
fases recesivas.
Potenciar simultneamente a la nueva insercin en los entornos exteriores de
la economa espaola, con una slida vertebracin del mercado regional y, por
93 No obstante, la UE ha aprobado diversas normas que afectan al desarrollo del REF; para cuya
consideracin recomendamos:
http://www.gobiernodecanarias.org/hacienda/indexInfo.html.
94 BOE de 7 julio 1994, nm. 161/1994, pg. 21719.
53

DE LA UNIN EUROPEA
ende, de las distintas islas que componen el archipilago canario. A tal fin, se
han tenido muy presentes las ayudas posibles y factibles para aprovechamiento
de recursos endgenos, los intercambios interinsulares y la promocin especial
de actividades. Como tal se contemplan incentivos discriminatorios positivos en
Islas menores y zonas de especial problemtica en las islas capitalinas.
Ponderar que en los nuevos presupuestos de funcionamiento de la economa
y del actual complejo institucional, los programas de desarrollo y las acciones
conjuntas de los agentes, instancias y organismos pblicos encuentren alicientes
motivadores95.
Ms concretamente, el art. 1 de la citada Ley establece como objetivos

principales de la legislacin del REF, garantizar que la lejana e insularidad de
Canarias, que la convierten en regin ultraperifrica de la UE, sean compensadas
a travs de polticas especficas y suficientes; y establecer un conjunto estable de
medidas econmicas y fiscales encaminadas a promover el desarrollo econmico y
social de Canarias96.
La referencia al citado precepto legal debe ser aprovechada para profundizar
en una relacin a la que hemos aludido anteriormente, la relacin existente entre el
REF y el modelo especial de integracin de Canarias en la UE.
El REF es un rgimen fiscal que persigue fomentar el desarrollo social y
econmico de Canarias en el mbito estatal, pero la adhesin de Espaa a la CEE
implic la aceptacin del acervo comunitario como requisito para la consecucin
de un determinado objetivo: la armonizacin de las legislaciones de los Estados
miembros, especialmente en el mbito fiscal. Por ello, aunque es cierto que se
ha reconocido un modelo especial de integracin para Canarias, debido a sus
caractersticas fcticas y sociales; no lo es menos que las particularidades normativas
del Archipilago -independientemente de su carcter histrico- deben sujetarse a las
condiciones previstas en ese modelo de integracin especial.
95 Por su parte, la STC 35/1984, de 13 de marzo, en relacin a los principios estructurales del REF,
seala:
(...) siendo pues inadmisible una interpretacin sumamente estrecha y limitativa de las estatutarias referencias a la libertad comercial de importacin y exportacin y franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo, lo
que en realidad no es otra cosa que la enunciacin de las bases de aqul
rgimen econmico-fiscal (...).
96 La Comisin Europea ha especificado que los objetivos de la Ley 19/1994 son, entre otros: la
creacin de un sistema que fomente la actividad econmica; la creacin de empleo; el desarrollo de las diferentes zonas insulares; la creacin de un polo de atraccin para la iniciativa privada y los inversores extranjeros; en CARTA REMITIDA POR LA COMISIN EUROPEA, Asunto: Ayuda de Estado n N 144/A/96 Canarias (Espaa),
Rgimen de ayudas regionales a la inversin y el funcionamiento (modificacin del REF rgimen
econmico y fiscal de las Islas Canarias), Bruselas, 23 de enero de 1998 SG (98) D/0669.
54

DE LA UNIN EUROPEA
En efecto, los regmenes especiales en un contexto pretendidamente

homogneo son fuente de conflicto, especialmente si su especialidad consiste en
la concesin de determinadas ventajas relacionadas con una aplicacin ms
flexible, o en todo caso modulada, de las polticas fiscal y aduanera. No en vano, fue
precisamente la polmica originada en torno a las singularidades tributarias de los
Departamentos franceses de ultramar la que propici la aprobacin del POSEIDOM
en 1989.
El REF no es una excepcin a la regla anterior. Su inclusin en el mbito
comunitario no result fcil, debido a la incompatibilidad que podra surgir entre los
diversos instrumentos que lo integraban y el acervo comunitario en materia fiscal y
aduanera97.
No obstante, el modelo de integracin especial de Canarias propuesto por
Espaa fue admitido por las instituciones comunitarias, que aceptaban as una serie
de excepciones a la aplicacin del acervo comunitario que definan la integracin
diferenciada del Archipilago; que vera como sobreviva el REF. Una supervivencia
que tambin ira ms all de la modificacin que experiment en 1991 este primer
modelo de integracin especial.
Sin embargo, la supervivencia del REF no significa que las autoridades
estatales o autonmicas puedan reformar libremente las normas que lo articulan. Por
el contrario, las especificidades canarias en el mbito comunitario estn supeditadas
a lo dispuesto con carcter especfico en las correspondientes normas comunitarias.
En este sentido, la Exposicin de Motivos de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de
Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias refleja la supeditacin
de las especificidades fiscales del Archipilago, as como la adaptacin del REF a las
exigencias del ordenamiento comunitario.
As, despus de destacar las implicaciones de la crisis econmica desatada a
partir de la dcada de los 70, la citada Exposicin de Motivos subraya la importancia
de adaptar el REF a las circunstancias de la economa moderna. Una adaptacin
que, adems, debe atender a otras circunstancias, entre las que destaca el decisivo
condicionante que supone la integracin espaola y canaria en la Comunidad Econmica Europea.
() esta singularidad ha debido integrar y asumir determinados presupuestos legales y funcionales
correspondientes al ordenamiento vigente en la Comunidad Econmica Europea. Estos hechos han
97 De todos modos, esta hipottica incompatibilidad era una cuestin conocida por todos los agentes familiarizados con la aplicacin del REF; y que nicamente esperaban el mejor resultado posible de
las negociaciones sobre las condiciones especiales de integracin de Canarias. En este sentido, ya exista
una experiencia no muy lejana, pues la propia inclusin del REF en el ordenamiento constitucional espaol hubiera sido imposible de no ser por la cobertura especfica de la Disposicin Adicional Tercera
del texto constitucional.
55

DE LA UNIN EUROPEA
terminado por reducir al mnimo la operatividad de la Ley 30/1972, que ya en sus planteamientos
estratgicos y en buena parte de su articulado reflejaba contradictorias y ambiguas formas de regulacin,
pues contena los restos de un adulterado librecambismo con medidas claramente proteccionistas.
Con esta Ley se pretende armonizar y adecuar coherentemente los mrgenes de autonoma derivados
de la tradicin econmico-fiscal canaria, con los aspectos compatibles resultantes de los mbitos
nacional y comunitario. Propsito que comprende y abarca, como ya se ha sealado anteriormente,
fundamentos que precisa Canarias para insertarse con garantas en la nueva dinmica econmica y
global que tanto difiere de la que rega en los aos 70 y dcadas anteriores.
Por tanto, a la luz de las consideraciones anteriores, procede subrayar que
la continuidad del REF est condicionada por lo criterios indicados por las normas
de Derecho comunitario; en concreto por las Directrices de ayudas con finalidad
regional. Por ello, el futuro de los instrumentos fiscales del REF depende de cmo
se hayan negociado estas Directrices.
b) El contenido del REF.
Por lo que se refiere al contenido de la institucin fiscal objeto de estudio,
conviene precisar, en primer lugar, que el REF se integra por un amplio conjunto de
instrumentos de naturaleza fiscal que, desde una perspectiva de conjunto, permiten
definir dicha institucin como una excepcin al rgimen fiscal del Estado. Excepcin
que se traduce en una regulacin especfica de determinadas cuestiones, tanto de
orden fiscal como econmico, en las Islas Canarias.
Respecto al primer mbito de regulacin del REF; esto es, las cuestiones de
ndole fiscal, destacan una serie de figuras tributarias especficas como el Impuesto
General Indirecto (IGIC) y el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancas
(AIEM)98. Asimismo, la vertiente fiscal del REF tambin est integrada por una suerte
de medidas fiscales de promocin del desarrollo socioeconmico de Canarias; tales
como la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC), la deduccin por inversiones
en Canarias, las adquisiciones de bienes de inversin exentos, beneficios fiscales para
empresas productoras de bienes corporales, beneficios fiscales relacionados con el
registro especial de buques y empresas navieras, beneficios fiscales en materia de
telecomunicaciones, beneficios fiscales en zonas francas y la Zona Especial Canaria
(ZEC), entre otros.
Por su parte, la regulacin econmica del REF se traduce en la ordenacin de
determinados principios de carcter econmico que inspiran la adopcin de medidas
98 Cuyos antecedentes se encuentran en el Arbitrio sobre la Produccin e Importacin de mercancas en las Islas Canarias (APIC) y la Tarifa Especial.
56

DE LA UNIN EUROPEA
que tambin contribuyen al desarrollo socioeconmico de las islas. Para llevar a cabo
tal cometido, dicha regulacin opera en dos vertientes. Por un lado, permitiendo
la adopcin de medidas que compensen las desventajas derivadas de la insularidad
y lejana caractersticas del Archipilago; influyendo para ello, principalmente,
en los sectores de transportes y telecomunicaciones. Por otro, los principios que
integran la vertiente econmica del REF, posibilitan la adopcin de medidas de la
misma ndole, con el objeto de fomentar el desarrollo socioeconmico de Canarias,
actuando en los sectores econmicos de mayor trascendencia para las islas, como los
sectores comercial y turstico; o incentivando determinadas actividades de inters
econmico99.
Sin embargo, sin pretender restar importancia a los instrumentos tributarios
citados, interesa destacar el notable protagonismo de la RIC y la ZEC en el desarrollo
de la economa canaria en los ltimos aos. Un protagonismo que se explica por su
capacidad para satisfacer las demandas de instrumentos fiscales que potencien el
atractivo del Archipilago como centro de inversiones econmicas y como territorio
idneo para la instalacin de empresas nacionales e internacionales. No en vano, el
Consejo Econmico y Social de Canarias (en adelante, CES) ha advertido que de
todo el conjunto de figuras que componen en la actualidad el REF, algunas de ellas presentan una
relevancia especial que justifican un examen separado100. Una valoracin metodolgica que
ha conducido tradicionalmente a que el CES haya realizado en sus Informes anuales
un examen particular de la RIC y la ZEC101.
Consideracin que se debe elevar al mximo exponente en el contexto de la
Unin ampliada, pues la ampliacin de la UE hacia el Centro y Este del continente
puede repercutir negativamente en el desarrollo de las regiones de la UE-15 debido
a los efectos producidos por la legislacin fiscal y laboral de los nuevos socios
comunitarios.
1.2- Canarias en la UE: el reconocimiento de la diferencialidad.
Las consideraciones expuestas han pretendido sealar, en sntesis, las
especificidades fiscales canarias, por considerar que stas evidencian la existencia de
un trato particularizado que naci en el mbito estatal.
99 MAMBRILLA HERNNDEZ, E.: El rgimen econmico y fiscal, en RODRGUEZ RODRGUEZ, J. J. y GARCA ROJAS, J. A. (coords.): El rgimen especial poltico-administrativo de Canarias. Las
singularidades, Gobierno de Canarias Marcial Pons, Madrid, 1999, pp. 216 y ss.
100 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 sobre la situacin
econmica, social y laboral de Canarias en el ao 2003, Captulo 2: Canarias en la Unin Europea, pp.48 y ss.
101 Ibdem
57

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, en coherencia con el necesario anlisis de la trayectoria de esas

especificidades de cara a la reflexin sobre el futuro del rgimen especial de Canarias
en la UE, es preciso valorar cmo se integraron esas mismas especificidades en el
ordenamiento comunitario.
As, en primer lugar, parece obligado destacar los hitos ms notables
de la integracin del Archipilago en la CEE; y, posteriormente, evaluar dichas
singularidades en el mbito comunitario.
1.2.1- El proceso especial de integracin de Canarias en la UE.
El reconocimiento constitucional de las singularidades de Canarias, en
conjuncin con la circunstancia de que la situacin de las regiones comunitarias en
el marco de la UE es resultado de las negociaciones que el Estado correspondiente
haya realizado con las instituciones comunitarias, explica la existencia del peculiar
rgimen de integracin del Archipilago en la UE102.
En efecto, en un primer momento se plantearon diferentes hiptesis sobre
el modelo de integracin de Canarias. Las opciones barajadas se resuman en tres
posibilidades: la no integracin, la integracin parcial o la integracin en condiciones
especiales. Posibilidades que abriran intensos debates y propiciaran que el proceso
de integracin no estuviera exento de problemas.
En este sentido, tal vez la polmica ms virulenta se desat como
consecuencia de la disonancia entre las condiciones de integracin previstas por el
Congreso de los Diputados y las demandadas por la generalidad de la Comunidad
Autnoma Canaria.
En efecto, el art. 45.2 EAC sealaba que en las negociaciones que se
desarrollaran para vincular a Espaa con comunidades econmicas supranacionales
se tendra en cuenta, para su defensa, la peculiaridad que supone dentro de la
comunidad nacional el rgimen especial de Canaria. Igualmente, los apartados
tercero y cuarto del citado precepto estatutario disponan que el REF slo podra ser
modificado de acuerdo con lo establecido en la Disposicin Adicional Tercera CE.
De acuerdo con lo dispuesto en las normas citadas, el Pleno del Parlamento
canario aprob, en la sesin de 1 de diciembre de 1983, el Informe sobre la adhesin
de Canarias a la CEE.
102 Ibdem
58

DE LA UNIN EUROPEA
Celebradas las negociaciones entre Espaa y las Comunidades Europeas,

se dio traslado de las mismas al Gobierno canario, para que, a su vez, comunicara
a la Cmara autonmica el contenido de stas. As, en la sesin plenaria de 22 de
junio de 1985 tuvo lugar la votacin sobre el Informe que deba ser remitido por
el Parlamento de Canarias acerca del Proyecto de Ley Orgnica de Autorizacin
al Tratado de Adhesin de Espaa. En dicha sesin la mayora de los grupos
parlamentarios mostraron su disconformidad con el resultado previsto; pues el
Protocolo resultante no recoga las exigencias que en su da se haban sealado por
el Parlamento autonmico103.
Finalmente, el resultado del proceso de integracin del Archipilago en la
proyecto comunitario se reflej en el Acta de Adhesin de Espaa a las Comunidades
Europeas, instrumento que recoge las piezas normativas que configuran el rgimen
de integracin especial de Canarias en el mbito comunitario. Concretamente, el
art. 25 del Acta de Adhesin establece el particular rgimen de integracin canario
disponiendo:
1.Tanto los Tratados como los actos de las instituciones de las Comunidades
Europeas se aplicarn en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla salvo las
excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 y en las dems disposiciones
de la presenta Acta.
2. Las condiciones en que se aplicarn las disposiciones de los tratados CEE
y CECA sobre la libre circulacin de mercancas, as como los actos de las
instituciones de la Comunidad relativos a la legislacin aduanera y a la poltica
comercial en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla, se definen en el Protocolo
nmero 2.
3. Sin perjuicio de las disposiciones especficas del artculo 155, los actos de
las instituciones de las Comunidades Europeas relativos a la poltica agrcola
comn y a la poltica comn de pesca no se aplicarn en las Islas Canarias y
en Ceuta y Melilla.
El Consejo, por mayora cualificada y a propuesta de la Comisin, aprobar las
disposiciones de carcter socio-estructural que, en el sector de la agricultura, se
aplicarn en las Islas Canarias, sin dejar de velar por la compatibilidad de estas
disposiciones con los objetivos generales de la poltica agrcola comn.
4. A instancia del Reino de Espaa, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de
la Comisin y previa consulta a la Asamblea, podr:
- decidir la integracin de las Islas Canarias y Ceuta y Melilla en el territorio
aduanero de la Comunidad;
103 En este sentido, por ejemplo, se denunciaba que las condiciones previstas para la integracin del
Archipilago afectaban gravemente a los sectores agrcola, industrial y pesquero o no garantizaban el
futuro desarrollo econmico y social del Archipilago.
59

DE LA UNIN EUROPEA
- definir las medidas apropiadas dirigidas a extender a las Islas Canarias y
Ceuta y Melilla las disposiciones vigentes del Derecho comunitario.

Sin embargo, el art. 25 de la citada Acta de Adhesin fue desarrollado por el
Protocolo nmero 2; que sera el responsable de concretar el citado precepto con el
objeto de mantener el REF dentro de la realidad econmica comunitaria104.

No obstante, este primer modelo de integracin especial descrito no result
apropiado para favorecer el desarrollo de ciertos sectores productivos canarios, pues
la no aplicacin de determinadas polticas comunitarias repercuti negativamente en
varios sectores econmicos del Archipilago, especialmente en el sector primario,
como consecuencia de no haber participado en la Poltica Agraria Comn. Por ello,
las instituciones pblicas canarias reivindicaron una mayor integracin en el proyecto
comunitario.
Una reivindicacin que sera atendida a travs del nuevo modelo de
integracin alumbrado mediante el Reglamento 1911/1991 de 26 de junio105, relativo
a la aplicacin de las disposiciones del Derecho comunitario en las Islas Canarias y la
Decisin 91/34/CEE, por la que establece el POSEICAN106, normas que definiran
un rgimen de integracin plena en el que se reconoceran notables especificidades.
No en vano, el POSEICAN sealaba que las adaptaciones y medidas especficas que
debern introducirse en la aplicacin de algunas polticas comunes y disposiciones del Derecho
comunitario107.

Al fin y al cabo, el objetivo principal de la modificacin del rgimen de
integracin de Canarias consista en corregir las repercusiones negativas que se
haban generado por la no aplicacin de una parte relevante del acervo comunitario.
En este sentido, tanto el Reglamento como la Decisin citadas aprobaron una
serie de excepciones normativas que benefician el desarrollo socioeconmico de
Canarias mediante la adopcin de distintas medidas que pueden ser clasificadas en
tres categoras; a saber: medidas comerciales y arancelarias, medidas de apoyo a la
produccin local y medidas que implican una aplicacin especial de las polticas
comunitarias108.
104 Tarea a la que contribuyeron determinados preceptos del Acta de Adhesin, como los arts. 30,
31, 32, 76, 155, 173, 186 y 187 del Acta de Adhesin.
105 DO, L, 171, de 29 de junio de 1991.
106 DO, L, 171, de 29 de junio de 1991.
107 ASN CABRERA, M A.: La naturaleza del rgimen jurdico de Canarias en la Comunidad
Europea, Libro conmemorativo del Bicentenario de la Universidad de La Laguna, Estudios Jurdicos, Tomo I,
Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, 1993, p. 61.
108 ALONSO RODRGUEZ, C. E.: El marco institucional de las relaciones econmicas de Canarias con la UE. Hacia la consolidacin de un Estatuto especial, en RODRGUEZ RODRGUEZ, J. J.
y GARCA ROJAS, J. A. (coords.), El Rgimen Especial Poltico-Administrativo de Canarias. Las singularidades,
60

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, las singularidades de Canarias en el ordenamiento comunitario

poseen un marcado carcter fiscal. En este sentido, en el Archipilago no se aplica
el Impuesto sobre el Valor Aadido, ni los impuestos especiales establecidos por el
Derecho derivado de la Unin que gravan, por ejemplo, el alcohol, los hidrocarburos
y el tabaco109.
Adems, la plena integracin de Canarias en el proyecto comunitario supuso
la aplicacin del Arancel Aduanero Comn y de la poltica comercial; aunque dicha
aplicacin tambin fue objeto de excepciones. As, destacan los derechos antidumping
comunitarios, las restricciones comerciales o las zonas francas, cuyo protagonismo
en el desarrollo econmico del Archipilago ha sido tradicionalmente reconocida.
Finalmente, conviene subrayar que la integracin de Canarias no slo ha sido
excepcional en relacin a los territorios comunitarios continentales, sino que tambin
resulta singular si se compara con los regmenes adoptados, en su da, por aquellas
regiones que hoy ostentan el status de RUP. Este singular proceso de integracin se
explica por diversas razones que, como sealaba PREZ VOITURIEZ, no permiten
la asimilacin completa a un precedente especfico110. En este sentido, ASN CABRERA,
ha advertido que la integracin de las dems regiones que hoy se consideran RUPs
no implic un tratamiento lo suficientemente sui gneris en el seno de la Comunidad para
conformar un autntico rgimen jurdico especial111.
1.3- Las peculiaridades canarias en la UE.
Como se desprende de las pginas precedentes, Canarias ha podido asumir con
xito la integracin en el mbito comunitario gracias a la existencia de determinadas
singularidades normativas. Unas singularidades que, mayoritariamente, despliegan
sus efectos en el mbito fiscal. Si bien, la importancia de las implicaciones tributarias
del rgimen especial de Canarias en la UE no puede llevar a ignorar que existen otro
tipo singularidades que tambin contribuyen de forma positiva al desarrollo social y
econmico del Archipilago.
op., cit., pp. 245 y ss.

109 En materia de alcohol, se aplican los impuestos contemplados en la normativa estatal; en materia de hidrocarburos, se aplica la normativa de la Comunidad Autnoma Canaria sobre combustibles
derivados del petrleo; y respecto a los impuestos sobre el tabaco, tambin se atiende a lo dispuesto en
la normativa estatal.
110 PREZ VOITURIEZ, A.: Alternativas de Canarias en la integracin de Espaa en la CEE. Algunos
aspectos jurdicos internacionales de sus posibles relaciones, ante la incidencia de la integracin espaola, Servicios de
Publicaciones de Caja General de Ahorros de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, 1985, p. 131.
111 ASN CABRERA, M. A.: Islas y Archipilagos en las Comunidades Europeas, op., cit., p. 233.
61

DE LA UNIN EUROPEA
Por ello, a continuacin valoraremos las peculiaridades canarias ms

notables; retrasando al Captulo siguiente las consideraciones sobre cul debera ser,
desde nuestra particular perspectiva, la proyeccin de futuro del REU.
1.3.1- Peculiaridades en el mbito fiscal.
El REF constituye el estandarte de las singularidades econmico-tributarias
canarias en la UE. Sin embargo, dicho rgimen comprende diferentes instrumentos
fiscales que se aplican de acuerdo con las disposiciones de la Ley 19/1994, de 6 de
julio, de Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias; por lo que slo
profundizaremos en el examen de los ms relevantes.
En este sentido, atendiendo a las valoraciones del CES112 y del Gobierno de
Canarias113, no parece errneo estimar que los instrumentos fiscales ms importantes
del REF son la RIC y la ZEC114. Por ello centraremos nuestra atencin en dichos
instrumentos
No obstante, desde una perspectiva general, y antes de analizar las
particularidades fiscales ms importantes del Archipilago conviene sealar que los
incentivos fiscales del REF, segn las referencias de la Consejera de Economa y
Hacienda del Gobierno de Canarias, han supuesto para Canarias un incremento medio
anual de dos dcimas en la tasa de crecimiento real acumulativa durante el perodo 1994-2000115.
112 En el Informe anual de 2004, el CES advierte que se denomina REF a aquellas especialidades
canarias con relacin al resto de Comunidades Autnomas del Estado espaol y cuyos instrumentos ms relevantes son
las singularidades fiscales directas, como la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC) y la Zona Especial Canaria
(ZEC) (); en CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 sobre la
situacin Econmica, Social y Laboral en Canarias durante el ao 2003, op., cit., p. 39.
113 En un Informe elaborado por la Consejera de Economa del Gobierno de Canarias sobre la
renovacin del REF se afirma que del conjunto de incentivos fiscales contenidos en la Ley 19/1994, es sin duda
alguna la Reserva de Inversiones en Canarias el que, dado su carcter de estmulo directo a la autofinanciacin de nuevas
inversiones, ha tenido un mayor impacto positivo sobre el desarrollo del tejido empresarial canario y, por tanto, sobre la
evolucin de la economa de Canarias en la ltima dcada; en CONSEJERA DE ECONOMA Y HACIENDA DEL GOBIERNO DE CANARIAS, Renovacin de los Incentivos fiscales, enero 2006, p. 15.
114 Para el estudio ms detallado de estos instrumentos fiscales se recomiendan: PASCUAL GONZLEZ, M. M.: La Zona Especial Canaria en el marco jurdico constitucional y del Tratado de la
Unin Europea, Noticias de la Unin Europea, nm., 180, enero 2000; MALDONADO GARCA-VERDUGO, A.: Es la Zona Especial Canaria un Paraso Fiscal? (continuacin), Hacienda Canaria, nm.,
2 octubre 2002; CLAVIJO HERNNDEZ, F.: Algunos problemas de la materializacin de la reserva
para Inversiones en Canarias, Informes del Gabinete de la AEDAF, mayo 2003; PASCUAL GONZLEZ,
M. M.: Reflexiones sobre la futura negociacin de la Reserva para Inversiones y de la Zona Especial
Canaria en el marco de la Comunidad Europea, Hacienda Canaria, nm., 4, Vol., I, junio 2003; entre
otros.
115 CONSEJERA DE ECONOMA Y HACIENDA DEL GOBIERNO DE CANARIAS, Infor-
62

DE LA UNIN EUROPEA
Una valoracin positiva que, evidentemente, no debe ser ignorada en la reflexin

sobre el futuro de las singularidades fiscales canarias en la UE.
a) La Reserva para Inversiones en Canarias.
La RIC es un importante incentivo fiscal a la inversin, en virtud del cual
los inversores pueden llegar a obtener una exencin objetiva y parcial de hasta el
90 por ciento del beneficio no distribuido a los contribuyentes sujetos al Impuesto
sobre Sociedades (en adelante, IS); y de hasta el 80 por ciento de la cuota ntegra a
los empresarios individuales y profesionales sujetos al Impuesto sobre la Renta de
las Personas Fsicas (en adelante, IRPF) que determinen sus rendimientos mediante
el rgimen de estimacin directa. No obstante, conviene advertir que las rentas
debern proceder de actividades econmicas realizadas a travs de establecimientos
permanentes situados en Canarias.
El rgimen jurdico de la RIC se articula nicamente en virtud del prolijo art.
27 de la citada Ley 19/1994; una circunstancia que ha propiciado una conflictividad
notoria en la aplicacin de dicho incentivo. Por todo ello, en los ltimos aos se ha
debatido la forma en que debera reformarse el marco normativo del mencionado
incentivo fiscal.
Un debate en el que no se ha olvidado que, el rgimen jurdico de la RIC no
puede desvincularse de los designios del Derecho comunitario, especialmente, del
acervo comunitario que regula las ayudas de Estado.
Por otro lado, conviene destacar la importancia de la RIC en el desarrollo
de la economa canaria en el particular contexto de la economa mundial, por una
parte; y comunitaria, por otra. Por lo que se refiere concretamente a esta ltima, no
se puede ignorar la repercusin del quinto proceso de ampliacin comunitaria; en
virtud del cual, a partir del 1 de mayo de 2004, se adhirieron al proyecto comunitario
diez nuevos Estados del Centro y Este de Europa. Un proceso de ampliacin
que conduce hacia otras ampliaciones temporalmente prximas que continuarn
incrementando dichas repercusiones116.
Respecto al futuro de la RIC, el Consejo Econmico y Social de Canarias,
en su Informe anual de 2005, ha puesto de manifiesto la necesidad de prorrogar
su vigencia en el Archipilago; as como la conveniencia de modificar su rgimen
jurdico con la pretensin de estimular las inversiones productivas y la creacin de
me sobre la renovacin de los incentivos del REF, op., cit., p. 9.
116 La ltima de ellas ocurrida en enero de 2007.
63

DE LA UNIN EUROPEA
empleo. Unas valoraciones que se han sealado en Informes anuales anteriores117.

En este sentido, el citado rgano consultivo ha propuesto el desarrollo
reglamentario del art. 27 de la Ley 19/1994 con el fin de clarificar los problemas
interpretativos que suscita la redaccin de algunos apartados del citado precepto.
Situacin que revierte en beneficio de la propia RIC, al proporcionar la seguridad
jurdica que hoy demandan los agentes socioeconmicos y de la sociedad canaria;,que
es la verdadera destinataria de las previsiones del art. 27 de la Ley 19/1994.
b) La Zona Especial Canaria.
La finalidad primordial de la ZEC es la promocin del desarrollo econmico
y social de Canarias mediante la diversificacin de su estructura productiva en
subsectores industriales, comerciales y de otros servicios mediante el alumbramiento
de un rea de baja tributacin en la que las empresas inscritas estn sujetas a unos
tipos reducidos del IS, disfrutando de distintos de beneficios fiscales118.
La Ley 19/1994 enuncia entre los principios estratgicos que informan el
REF la creacin de una Zona Especial Canaria, cuyos mbitos geogrfico, objetivos
y subjetivos se definen respetando el principio de estanqueidad. Un espacio que
aspira a convertirse en el escenario elegido por capitales y empresas provenientes del
exterior que, atrados por sus ventajas inherentes, coadyuven a potenciar el desarrollo
econmico y social del Archipilago.
No obstante, en la lnea de las consideraciones expuestas con anterioridad,
las pretensiones canarias sobre la articulacin de la ZEC han debido ajustarse a las
exigencias del Derecho comunitario. No en vano, el Real Decreto-Ley 2/2000, por
la que se autoriza la ZEC119, en coherencia con la decisin de la Comisin Europea
117 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2005. La economa, la
sociedad y el empleo en Canarias durante el ao 2004, Tomo I, Captulo 2: Canarias en la Unin Europea. (El
estatuto econmico especial de Canarias), p. 71.
118 El rgimen jurdico de la ZEC se establece en los arts. 28-71 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de
Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias; as como en el real Decreto Ley 2/2000, de
23 de junio, por el que se modifica la citada Ley 19/1994 en relacin a la ZEC.
119 En este punto conviene advertir que la Ley 19/1994 ha sido modificada en tres ocasiones precisamente como consecuencia del proceso renegociacin del expediente de autorizacin de la ZEC ante la Comisin
Europea. Modificaciones a las que se aadi una cuarta, posterior a la obtencin de la autorizacin comunitaria; en YANES SANTANA, E.: La Zona Especial Canaria: de 1994 a 2005, Hacienda Canaria, nm.,
13, octubre 2005, p. 44.
Las modificaciones mencionadas tuvieron lugar mediante el Real Decreto Ley 3/1996, de 26 de enero,
de reforma parcial de la Ley 19/1994; la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social y el Real Decreto Ley 2/2000, de 23 de junio y la Ley 62/2003, de 30 de
64

DE LA UNIN EUROPEA
comunicada al Gobierno espaol mediante carta de 4 de febrero de 2000, advierte que

las modificaciones normativas del mencionado Real Decreto no fueron suficientes
para satisfacer los requisitos requeridos por la Comisin, debido, principalmente, a la
dinmica de la normativa comunitaria en materia fiscal y ayudas de Estado.
En este mismo sentido, PASCUAL GONZLEZ recordaba, respecto a la
ZEC, que el mayor, y a punto insalvable, obstculo en la configuracin de su rgimen jurdico
inicial, especialmente de sus aspectos tributarios, fue el de no tener en cuenta ni la normativa europea
aplicable (fundamentalmente la referida a las ayudas de Estado), ni las posibles objeciones que
pudieran hacer -y que posteriormente formularon- las Instituciones comunitarias120.
Las ventajas tributarias de la ZEC se manifiestan en relacin al IS, los
Convenios de doble imposicin, Directiva matriz-filial e Impuesto sobre la Renta
de no Residentes, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos
Documentados y el IGIC. Concretamente, dichas ventajas se pueden representar en
el siguiente esquema121:
a) Impuestos sobre Sociedades.
Los tipos impositivos del IS a los que estn sujetas las entidades inscritas en la ZEC
oscilan entre el 1% y el 5%, en funcin de:

-
-
-
-
La creacin neta de empleo.

El momento de incorporacin al Registro.
Si la actividad es nueva o preexistente.
Si la actividad est escasamente implantada en Canarias.
b) Convenios de doble imposicin, Directiva matriz-filial e impuesto sobre la
renta de no residentes.
Las entidades ZEC podrn acogerse a los Convenios para evitar la Doble Imposicin,
suscritos por Espaa.
Las entidades ZEC podrn acogerse a la Directiva Matriz-Filial de la Unin Europea,

de forma que los dividendos distribuidos por filiales Entidades ZEC a sus sociedades
matrices residentes en otro pas de la UE, quedarn exentos de retencin.
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

120 PASCUAL GONZLEZ, M. M.: La normativa comunitaria en materia de ayudas de Estado de
carcter fiscal: la Zona Especial Canaria como ejemplo paradigmtico, Quincena Fiscal Aranzadi, Parte
Doctrina nm. 20/2004, 2004, p. 1.
121
El esquema reproduce parcialmente la informacin publicada en
la direccin:
http://www.zec.org.
65

DE LA UNIN EUROPEA
La normativa ZEC contempla que las exenciones que se describen a continuacin sern
tambin de aplicacin a las rentas obtenidas por residentes en Estados no miembros
de la UE cuando tales rentas sean satisfechas por una Entidad ZEC y procedan de
operaciones realizadas material y efectivamente en el mbito geogrfico de la ZEC.
c) Impuesto sobre
Documentados.
Transmisiones
Patrimoniales
Actos
Jurdicos
Las entidades inscritas en la ZEC estarn exentas de tributacin por este impuesto en
los siguientes casos:
La adquisicin de bienes y derechos destinados al desarrollo de la actividad de la Entidad

ZEC en el mbito geogrfico de la ZEC.
Las operaciones societarias realizadas por las Entidades ZEC, salvo su disolucin.
Los actos jurdicos documentados vinculados a las operaciones realizadas por dichas
entidades en el mbito geogrfico de la ZEC.
d) Impuesto General Indirecto Canario.
En el rgimen de la ZEC estarn exentas de tributacin por el IGIC las entregas de

bienes y prestaciones de servicios realizadas por las Entidades ZEC entre s, as como las
importaciones de bienes realizadas por las mismas.
Al igual que la RIC, tambin la ZEC ha demostrado su utilidad para la

consecucin de los objetivos descritos en la Ley 19/1994, pues parece haber
contribuido eficazmente al fomento del empleo de calidad y a la creacin de
riqueza. Por ello, este instrumento tambin constituye una valiosa herramienta para
compensar las desventajas de Canarias en la UE del siglo XXI; por lo que no resulta
extrao que el CES tambin abogue por defender la prrroga de su aplicacin en el
territorio canario122 y por iniciar una labor de revisin normativa que concluya con
la modificacin de su rgimen jurdico123.
122 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2005. La economa, la
sociedad y el empleo en Canarias durante el ao 2004, op., cit., p. 74.
123 En relacin al futuro desarrollo del REF, el Gobierno de Canarias, en un Informe sobre la
Renovacin de los incentivos del REF, ha manifestado que dicha institucin fiscal debe ser objeto de
importantes modificaciones que respondan a la adaptacin de las disposiciones de la citada institucin
econmico-tributaria a las Directrices de ayudas con finalidad regional; as como a la adecuacin de los
instrumentos del REF a las nuevas circunstancias de la economa canaria.
Por lo que se refiere a la adecuacin de la RIC a la nueva realidad socioeconmica canaria, el citado
66

DE LA UNIN EUROPEA
c) La nueva negociacin de los instrumentos fiscales del REF.

Las especificidades tributarias de Canarias estn sujetas a las disposiciones
comunitarias aprobadas en materia aduanera y fiscal. En este sentido, la vigencia
y el contenido de los incentivos fiscales del REF dependen de las disposiciones
comunitarias que regulen las ayudas de Estado; esto es, de las Directrices de Ayudas
con finalidad regional.
As las cosas, resulta oportuno destacar que el Gobierno de Canarias inici
el proceso de renovacin de los principales instrumentos del REF con el objeto de
prorrogar la vigencia y modificar algunos aspectos de los incentivos previstos en los
arts. 25 a 27 de la Ley 19/1994 y la ZEC a partir de 1 de enero de 2006.
Informe destacaba:

a) La posibilidad de materializar la Reserva mediante la financiacin de los costes laborales,
pues se trata de una opcin que permite articular la RIC como una va para la creacin directa de empleo.

b) La existencia de medidas correctoras que faciliten que las PYMES puedan aprovechar los
beneficios de la RIC.

c) La reorientacin de la RIC hacia la consecucin de los objetivos de la Estrategia de Lisboa
con el fin de hacer de la economa canaria una economa altamente competitiva. Pretensin que se
traduce en el fomento de las inversiones en los mbitos de I+D+i.

d) La nueva regulacin de las inversiones destinadas a la financiacin de infraestructuras de
inters pblico o de proyectos de gran complejidad.
Por su parte, las modificaciones ms notables que afectan al rgimen de la ZEC para adecuar dicho
instrumento a las necesidades de la nueva realidad econmica canaria se resumen en los siguientes
puntos:

a) Ampliacin del plazo de vigencia. Se propona una vigencia diferente en funcin del tipo
de actividad desarrollada; siendo de 25 aos para las entidades dedicadas a los servicios y 50 aos para
las entidades de carcter industrial

b) Reduccin de los requisitos de empleo e inversin para las entidades de la ZEC que se
implanten en las islas no capitalinas.

c) Clarificar los problemas relativos a la doble imposicin de beneficios.

d) Permitir que la RIC pueda materializarse mediante la suscripcin de acciones de entidades
de la ZEC.
La informacin citada ha sido extrada de: GOBIERNO DE CANARIAS, Renovacin de los incentivos del
REF, op., cit., pp. 32 y ss.
67

DE LA UNIN EUROPEA
Sin embargo, la proteccin jurdica del REF -tanto comunitaria como estatalobliga a que en el citado proceso de negociacin participe el Parlamento de Canarias.
Una exigencia a la que el Ejecutivo canario atendi presentado una Comunicacin
sobre las propuestas para la renovacin de los incentivos del Rgimen Econmico y
Fiscal de Canarias124.
Por todo ello, al margen de las consideraciones expuestas sobre los
instrumentos del REF ms destacados, es preciso recordar la Resolucin aprobada
por el Pleno del Parlamento de Canarias sobre las propuestas para la renovacin de
los incentivos del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias125, resultado del debate
parlamentario sobre la citada Comunicacin presentada por el Gobierno autonmico
el 22 de febrero del mismo ao.
Dicha Resolucin, despus de subrayar los antecedentes ms importantes
de las especificidades fiscales canarias y del proceso de integracin del Archipilago
en la UE expona su criterio sobre la negociacin de los incentivos del REF en los
siguientes trminos:
Resultando que, con base en la Comunicacin del Gobierno y la normativa
comunitaria, la Cmara autonmica debe manifestar su opinin, el Parlamento
de Canarias acuerda que, en el proceso de negociacin de renovacin de los
artculos de la Ley 19/1994, deben tenerse en cuenta los criterios siguientes:
1.- El proceso de renovacin de los incentivos fiscales del Rgimen Econmico
y Fiscal de Canarias debe impulsarse con la mayor diligencia posible y dentro
de un absoluto respeto al ordenamiento jurdico interno y comunitario, con el
objetivo de que se logre la aprobacin del expediente de prrroga por parte
de las autoridades comunitarias en el menor tiempo posible, y se consiga su
entrada en vigor en nuestro ordenamiento jurdico interno el 1 de enero de
2007.
2.- Que, ante las lgicas dificultades de toda ndole que se puedan producir
en el desarrollo de la negociacin, las autoridades espaolas hagan valer
nuestra condicin de regin ultraperifrica de la Unin Europea para conseguir
que las especiales condiciones previstas para esas regiones por la Comisin
Europea derivadas del Tratado de la Unin se hagan realidad, con la aplicacin
de las medidas necesarias para obtener una verdadera compensacin de los
sobrecostes que nos impone nuestra condicin de archipilago distante.
3.- Que se impulse el necesario consenso, no slo entre los gobiernos
autonmico y estatal, sino tambin en el mbito parlamentario, con los
representantes sindicales y empresariales, para que el resultado del proceso
emprendido pueda ser sentido como obra de todos y para todos los canarios.
4.- Que, para lograr una modernizacin de la actividad productiva en Canarias,
124 Boletn Oficial del Parlamento de Canarias, nm., 35, de 6 de febrero de 2006, pgs. 2 y ss.
125 Boletn Oficial del Parlamento de Canarias, nm., 73, de 10 de marzo de 2006, pgs. 5 y ss.
68

DE LA UNIN EUROPEA
se utilice en las diferentes normas reguladoras un criterio general que permita
incentivar y estimular las inversiones en I+D, tanto en las empresas existentes
como en las de nueva creacin; fomentar la vinculacin entre el tejido
empresarial y los centros de formacin y las universidades, as como potenciar la
flexibilidad industrial, minimizando rigideces y eliminando requisitos puramente
burocrticos, que dificultan la labor empresarial, y establecer un proceso de
seleccin y priorizacin de aquellas reas de actuacin ms adecuadas para
captar la inversin extranjera.
5.- La prrroga del REF de Canarias en su contenido concreto deber ser
negociada bajo los siguientes puntos de partida:
5.1.- En cuanto al artculo 25, INCENTIVOS A LA INVERSIN, que segn la
interpretacin comunitaria tiene el carcter de ayuda a la inversin inicial, habr
de ser modificado en funcin de esta consideracin jurdica, recogiendo en
su articulado el concepto de inversin inicial, segn definen las Directrices de
ayudas con finalidad regional.
Asimismo, habra que recoger las modulaciones que permiten las Directrices
para las sociedades de reducida dimensin en relacin con el mayor porcentaje
de inversin en activos inmateriales y la posibilidad de invertir en activos
usados.
Se considera necesario que se puedan emprender medidas de carcter social
ligadas al REF, tales como estimular la construccin de viviendas protegidas
en alquiler y la rehabilitacin de zonas tursticas en declive, y restringir en
paralelo que los incentivos del REF, en general, puedan destinarse a la
adquisicin de suelo con la excepcin del destinado a la construccin de esas
viviendas o a establecimientos industriales y el vinculado a la rehabilitacin de
las zonas tursticas en declive, exigiendo un mayor plazo de mantenimiento
de las inversiones, dado que se trata de un bien extremadamente escaso en
Canarias.
5.2.- En cuanto al artculo 26, RGIMEN ESPECIAL DE LAS EMPRESAS
PRODUCTORAS DE BIENES CORPORALES, el Parlamento de Canarias
entiende que ha funcionado correctamente desde que entr en vigor, y est
respaldado por las Directrices de Ayudas con Finalidad Regional y, por lo tanto,
propone que se mantengan con la misma redaccin que en la Ley 19/1994.
5.3.- Con referencia al artculo 27, RESERVA PARA INVERSIONES EN
CANARIAS, el Parlamento considera lo siguiente:
La Reserva para Inversiones en Canarias es un incentivo fiscal de vital
importancia para la economa canaria presente y futura, y debe seguir
contribuyendo a la estabilidad de la misma en el prximo periodo de vigencia
de las propias Directrices; sin embargo, es necesario habilitar un conjunto de
medidas encaminadas a su mejora y a la necesaria adaptacin a las citadas
Directrices:
5.3.1.- La posibilidad de materializacin de la RIC en la creacin de empleo
vinculada a nuevos proyectos de inversin, como una alternativa ms a la
existente en el momento presente.
69

DE LA UNIN EUROPEA
5.3.2.- Flexibilizar la normativa de la RIC en el caso de las empresas canarias
de menor dimensin, de tal modo que se les permita una ayuda equivalente al
100% de la inversin inicial en activos usados o en activos inmateriales.
5.3.3.- Conseguir que la RIC sea un instrumento til para la incentivacin de las
inversiones en investigacin, desarrollo e innovacin, as como en la mejora de
las condiciones ambientales de las actividades productivas y de transporte.
En relacin con la emisin de deuda pblica apta para la materializacin de
la RIC, incluyendo a otros organismos y entes pblicos circunscritos al mbito
geogrfico del archipilago.
5.3.5.- Permitir un mayor plazo de materializacin, condicionado a su
autorizacin, en el caso de las grandes inversiones y para las inversiones en
infraestructuras o equipamiento de inters pblico, de promocin pblica o
privada, permitiendo, en este ltimo caso, su financiacin mediante la emisin
de cualquier tipo de ttulos valores.
5.3.6.- Dada la importancia que para Canarias tiene la consolidacin de un
sector financiero, debe permitirse que estas entidades puedan acogerse a este
beneficio en su concepcin de ayuda a la inversin inicial.
5.3.7.- Teniendo en cuenta que el sector del transporte es bsico para la
consolidacin de Canarias como un mercado nico, se debe buscar las
vas necesarias para que este sector pueda beneficiarse de este importante
incentivo.
5.3.8.- Al igual que se propone en relacin con el artculo 25, se considera
necesario que se puedan emprender medidas de carcter social ligadas al
REF, tales como estimular la construccin de viviendas protegidas en alquiler
y la rehabilitacin de zonas tursticas en declive, y restringir en paralelo que
los incentivos del REF, en general, puedan destinarse a la adquisicin de
suelo con la excepcin del destinado a la construccin de esas viviendas, a
establecimientos industriales y a la rehabilitacin de zonas tursticas en declive,
exigiendo un mayor plazo de mantenimiento de las inversiones, dado que se
trata de un bien extremadamente escaso en Canarias.
5.3.9.- Se propone el mantenimiento de la materializacin en activos de
sustitucin, a pesar de que se trate de una ayuda al funcionamiento.
5.3.10.- Se propone la ampliacin del marco de interaccin entre la Reserva y
las concesiones administrativas, mejorando el cauce de aprovechamiento de
estos fondos en beneficio de la ciudadana en general, mediante la construccin
de nuevas infraestructuras y equipamientos pblicos.
5.3.11.- Que se mantenga la materializacin de la RIC en sociedades de capital
riesgo, estableciendo, sin embrago, un horizonte temporal para la inversin
superior a cinco aos.
5.3.12.- Excluir la posibilidad de materializacin de la RIC en activos inmobiliarios
destinados al arrendamiento, salvo el arrendamiento turstico, el de las viviendas
protegidas, el de los activos de uso industrial y los de las zonas comerciales
comprendidas en las zonas tursticas en declive.
70

DE LA UNIN EUROPEA
5.3.13.- Para fomentar la materializacin de la RIC en la rehabilitacin de zonas
tursticas en declive, que se mantenga un montante de materializacin de esta
RIC, en la parte del precio de adquisicin que corresponda a la construccin, en
una cantidad igual al coste de la reforma, cuando dicho coste no supere el valor
de la adquisicin de la construccin.
5.3.14.- Modificar el artculo 27.4.c de la Ley 19/1994, que regula lo que se
conoce como materializacin indirecta de la RIC, para permitir que la misma
se pueda realizar no solamente mediante la suscripcin de participaciones en
fondos propios de entidades que, a su vez, realicen la inversin en activos aptos
para la materializacin, sino que pueda realizarse mediante la suscripcin de
cualquier otro instrumento de financiacin.
5.4.- Con relacin al Ttulo V, que regula la Zona Especial Canaria, el Parlamento
propone lo siguiente:
5.4.1.- En cuanto al artculo 29, que desarrolla la vigencia, prorrogarla como
mnimo hasta el 31 de diciembre de 2013 para la inscripcin de nuevas empresas,
pero manteniendo las ventajas de que disfrutan las empresas incluidas con
anterioridad a esa fecha en el registro, alargando el periodo de disfrute de los
incentivos, en especial en el caso de las entidades de carcter industrial, como
mnimo hasta el ao 2019.
5.4.2.- Respecto a la inversin mnima prevista en el apartado d) del artculo
anterior, teniendo en cuenta la situacin relativa de las diferentes islas del
archipilago, si bien parece adecuada la exigencia de 100.000 euros para
Tenerife y Gran Canaria, el Parlamento considera que para el resto de las islas
debera reducirse a 50.000 euros.
5.4.3.- Por la misma razn, los puestos de trabajo a crear, fijados en el apartado
e) convendra mantenerlos en 5 para Tenerife y Gran Canaria y reducirlos a 3
en el resto de las islas.
5.4.4.- Con respecto a los tipos de gravamen especial del artculo 43, el
Parlamento considera necesario simplificar el esquema actual excesivamente
complejo, fijando un tipo general que podra ser de 4%, aplicable a la parte de
beneficios que se determinen en el marco de la Zona Especial Canaria y que se
corresponda con la creacin de empleo.
5.4.5.- En cuanto al listado de actividades de posible desarrollo en la Zona
Especial Canaria, parece necesario estudiar la inclusin de nuevas actividades,
que si bien son de escasa implantacin en Canarias, no fueron incluidas en el
listado autorizado vigente.
5.4.6.- Y, por ltimo, establecer sin ambigedades que la Reserva para
Inversiones en Canarias puede invertirse en la constitucin o ampliacin
de capital de una entidad de la Zona Especial Canaria, con el objetivo de
incrementar el tejido empresarial canario.
Finalmente, resta sealar que la modificacin del rgimen jurdico de los

instrumentos fiscales del REF y de la ZEC ha tenido lugar mediante el Real Decretoley 12/2006, de 29 de diciembre, por el que se modifica la citada Ley 19/1994, de
71

DE LA UNIN EUROPEA
6 de julio, de Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias y el Real

Decreto-ley 2/2000, de 23 de junio .
Un texto normativo que fundamenta su existencia recordando que la citada
Ley 19/1994 contiene en su articulado la regulacin de diversos incentivos fiscales
-aplicables tanto a la imposicin directa como a la indirecta-, algunos de los cuales,
de acuerdo con el Derecho comunitario, se consideran ayudas de Estado; por lo que
su eficacia, requiere imperativamente notificar su introduccin o modificacin con el
propsito de que la Comisin Europea valore su compatibilidad con el TCE.
El Real Decreto-ley 12/2006 subraya que la Comisin Europea ha otorgado
con fecha 20 de diciembre de 2006 sendas autorizaciones, con nmeros de referencia
N 377/2006 y N 376/2006, relativas, respectivamente, a los incentivos fiscales
generales del REF de los arts. 25, 26 y 27 y a la ZEC, contenidos en dicha Ley, para
su renovacin a partir del 1 de enero de 2007, por lo que es necesario promulgar
antes finalizar el ejercicio 2006 las pertinentes modificaciones al articulado de la Ley
19/1994126 .
El Real Decreto-ley objeto de estudio contiene una modificacin detallada
de los artculos 25 y 27, que regulan, respectivamente, los Incentivos a la Inversin
y la RIC, incluidos en el Ttulo IV de la Ley 19/1994, relativo a las Medidas
complementarias de promocin del desarrollo econmico y social de Canarias, y de
varios de los artculos del Ttulo V (ZEC); debido a que este conjunto de beneficios
fiscales debe ser adaptado a las decisiones de la Comisin Europea, dictadas a su
vez bajo las prescripciones de las nuevas Directrices sobre las Ayudas de Estado de
Finalidad Regional para el perodo 2007-2013.
Tras su nueva redaccin, las exenciones por el Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados y el IGIC previstas en el referido
artculo 25 sern de aplicacin en relacin con las inversiones en activos, tanto
materiales como inmateriales, que sean destinadas o formen parte de una inversin
inicial, tal y como la definen las citadas Directrices, en los siguientes supuestos:
a) En la creacin o ampliacin de un establecimiento.

b) La diversificacin de su actividad para la elaboracin de nuevos productos.
c) La transformacin sustancial en su proceso general de produccin.
126 Las autorizaciones citadas autorizaciones tienen vigencia para el perodo 20072013 y su desarrollo se debe ajustar a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional y al mapa de
ayudas estatales de finalidad regional aprobado para Espaa para el mismo perodo con el nmero N
626/2006, con fecha 20 de diciembre de 2006.
72

DE LA UNIN EUROPEA
Por su parte, el texto del art. 27, que define el rgimen jurdico de la RIC, se
adapta a los nuevos conceptos comunitarios. En este sentido, permite que el ahorro
fiscal se canalice a la creacin de empleo y admite la posibilidad de que la Reserva se
pueda materializar en la suscripcin de acciones o participaciones emitidas por las
entidades de la ZEC.
Adems, se establecen reglas ms precisas con el objetivo de propiciar una
mayor seguridad jurdica y garantizar que el destino de las inversiones lo sean las islas
del archipilago. Tambin se refuerzan los mecanismos de control de la aplicacin
de estas ventajas fiscales, entre los que destacan la obligacin de presentar un plan
de inversiones, la inclusin de determinada informacin relevante a estos efectos en
la memoria de las cuentas anuales y el establecimiento de un rgimen sancionador
especfico.
As mismo, la nueva redaccin del mencionado art. 27 pretende restringir
los beneficios tributarios proporcionados por la Reserva a travs de las inversiones
relacionadas con el suelo y las actividades inmobiliarias.
El nuevo art. 27 procura reorientar las inversiones empresariales productivas
hacia sectores de la economa menos intensivos en el consumo de suelo. Si bien, su
disfrute se mantendr respecto de las inversiones en terrenos afectos a la promocin
de viviendas protegidas en Canarias, al desarrollo de actividades industriales, a
determinadas actividades tursticas y a la rehabilitacin de un establecimiento turstico
situado en un rea cuya oferta turstica se encuentre en declive, segn los trminos
en que se define en las directrices de ordenacin general de Canarias, aprobadas por
la Ley 19/2003, de 14 de abril.
El artculo 26 de la Ley 19/1994, relativo al rgimen especial de las empresas
productoras de bienes corporales, slo ha sido modificado para introducir alguna
correccin de tcnica tributaria, dado que de los estudios efectuados se confa
en que siga siendo un claro elemento dinamizador de la economa industrial del
Archipilago.
En relacin con el rgimen de la ZEC se han introducido diversas
modificaciones para mejorar su configuracin, con el fin de conseguir que se alcancen
sus objetivos primordiales: el desarrollo econmico y social y la diversificacin de la
economa de las islas Canarias en las mejores condiciones posibles.
Entre las modificaciones indicadas destacan:
a) La ampliacin de su plazo de vigencia, que alcanzar hasta el 31 de
diciembre de 2019. Si bien las entidades de la ZEC slo podrn inscribirse en su
73

DE LA UNIN EUROPEA
Registro Oficial hasta el 31 de diciembre de 2013127 .

b) La reduccin significativa de los requisitos de empleo e inversin con
respecto a las entidades que se instalen en las islas no capitalinas del archipilago.
c) La simplificacin de los tipos impositivos del IS aplicables a las entidades
de la ZEC, quedando establecido un tipo impositivo nico del 4%.
d) La incorporacin de nuevas actividades permitidas tales como el
mantenimiento aeronutico o la generacin de energas renovables, a cuyo fin se
modifica el anexo del Real Decreto-ley 2/2000, de 23 de junio, por el que se modifica
la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de
Canarias, y otras normas tributarias.
e) Se admite la suscripcin de acciones o participaciones emitidas por las
entidades de la ZEC como instrumento para materializar la RIC.
1.3.2- Peculiaridades en el mbito agrcola y pesquero.
En cuanto a las peculiaridades normativas que se derivan del REU en el
mbito agrcola cabe destacar la relevancia del Rgimen Especial de Abastecimiento
(en adelante, REA) y de una serie de medidas dirigidas al apoyo de la agricultura
local y a la mejora del abastecimiento agrcola de las RUPs. Tanto aqul como stas
se han inscrito tradicionalmente en los correspondientes POSEI, por lo que se ha
demandado una modificacin normativa que alumbre un nuevo modelo de gestin
que permita una adaptacin ms cmoda de las ayudas derivadas de dichas medidas
las necesidades particulares de cada regin ultraperifrica128.
127 Recomendamos la consideracin del Anuncio de 25 de enero de 2007, por el que se hace pblica
la Instruccin de organizacin, gestin y procedimiento del Registro Oficial de Entidades de la Zona
Especial Canaria, as como el Anuncio, de la misma fecha, por el que se hace pblica la Instruccin sobre el funcionamiento de la Comisin Tcnica adscrita al Consejo Rector del Consorcio de la Zona Especial Canaria, ambos publicados en el Boletn oficial de Canarias nm., 63, de 28 de marzo de 2007.
128 En relacin a la importancia del pltano en el sector agrario canario cabe destacar que con
motivo de la sustitucin del sistema de contingentes arancelarios que regula el mercado del pltano en
la UE por un sistema exclusivamente arancelario (tariff only), se recomienda la consideracin de los
siguientes estudios, elaborados por J. L. Prez Snchez, en septiembre de 2004:
- Estimacin de un nivel de arancel nico para sustituir el actual sistema de proteccin europeo del
mercado del pltano; Grupo de Estudios Europeos y Mediterrneos, julio 2004.
- Obtencin del nivel de arancel equivalente al Rgimen vigente del pltano (banano) en la Unin
Europea (25), segn el procedimiento previsto en el apndice del anexo 5 del acuerdo de agricultura de
la OMC; J. L. Prez Snchez, septiembre 2004.
74

DE LA UNIN EUROPEA
Por lo que se refiere al REA, cabe sealar que ste se trata de un rgimen
especial cuya finalidad consiste en facilitar el abastecimiento de las RUPs mediante
el establecimiento de medidas que corrijan la repercusin del aislamiento de dichos
territorios en los precios de los productos agrarios bsicos para el consumo local
(productos vegetales, animales y lcteos)129.
En efecto, el REA pretende reducir los precios y paliar los costes adicionales
derivados de la ultraperificidad con ayudas al suministro. Aunque el esqueleto
normativo de dicho rgimen de abastecimiento se ha configurado de tal forma que
impida posibles desviaciones de los flujos comerciales de productos agrcolas; por lo
que prohbe la expedicin o exportacin de dichos productos desde las RUPs130.
Sin embargo, sin menoscabo del REA, resulta imprescindible advertir las
nuevas modificaciones normativas que se han producido como consecuencia de la
aprobacin del Reglamento 247/2006 del Consejo, de 30 de enero de 2006131, por el
que se establecen medidas especficas en el sector agrcola en favor de las regiones
ultraperifricas de la Unin Europea132.
El nuevo Reglamento 247/2006 unifica los tres POSEI en materia agrcola y,
aunque no introduce modificaciones sustantivas respecto al contenido propiamente
dicho del REA o de las medidas de apoyo a las producciones locales, satisface la
demanda relativa a la modificacin del modelo de gestin; pues ordena el traslado
de la elaboracin y gestin de los programas del REA y de las medidas de apoyo a
las producciones agrcolas locales a los Estados y las RUPs. Una medida que se debe
evaluar positivamente por cuanto contribuye a flexibilizar la rigidez que caracteriza
la actuacin comunitaria y permite, al mismo tiempo, que las ayudas dimanantes del
REA se adapten a las especficas necesidades de cada RUP133.
129 El art. 2 del nuevo Reglamento que disciplina la aplicacin del REA (Reglamento 247/2006 del
Consejo, de 30 de enero de 2006, por el que se establecen medidas especficas en el sector agrcola en
favor de las regiones ultraperifricas de la Unin Europea) dispone:
Se establece un rgimen especfico de abastecimiento aplicable a los productos agrcolas enumerados en el anexo I del Tratado que resultan esenciales en las regiones ultraperifricas para el consumo humano o para la
elaboracin de otros productos o como insumos agrcolas.
130 Previsin que tiene sentido dada la proximidad entre los archipilagos portugueses.
131 DOUE L 42 de 14.02.2006.
132 En virtud de dicho Reglamento se derogan los Reglamentos 1452/2001, 1453/2001 y 1454/2001;
y se modifican determinados preceptos de los Reglamentos 1782/2003 y 1785/2003. As mismo, el art.
30 de dicho texto normativo habilita a la Comisin para aprobar las medidas transitorias oportunas
para garantizar un paso armonioso entre el rgimen vigente durante el ao 2005 y el rgimen resultante de las medidas
instituidas por el presente Reglamento.
133 Por ejemplo, el art. 25 -Disposiciones de aplicacin- precepta que las medias necesarias para
75

DE LA UNIN EUROPEA
Respecto al contenido del Reglamento 247/2006 cabe sealar que no

existen modificaciones sustanciales que alteren la aplicacin tradicional del REA. Sin
embargo, por lo que se refiere a Canarias, procede destacar que la descentralizacin
alumbrada por dicho cuerpo normativo134 proporcionar estabilidad al nivel de ayudas
y permitir la posibilidad de desarrollar operaciones relacionadas con la reexpedicin
y reexportacin de productos transformados sin necesidad de devolver la ayuda en
el marco de un comercio regional135.
En relacin a las especificidades de Canarias en el mbito pesquero conviene
sealar que, como acertadamente se advierte en el Prembulo la Ley 17/2003, de
10 de abril, de Pesca de Canarias, el ecosistema marino canario tiene unas caractersticas
geogrficas, fsicas y bionmicas que hacen que sus recursos marinos se caractericen por su diversidad,
originalidad y fragilidad. () asimismo, las aguas canarias son de baja produccin, lo que contribuye
a determinar que la densidad de la poblacin de cada especie sea pequea y, por tanto, la capacidad
productiva global del ecosistema sea muy limitada136.
Adems, a todo lo anterior cabe aadir que la actividad pesquera ha sido
de gran importancia en el desarrollo de Canarias, aunque actualmente una serie de
circunstancias, tales como la modernizacin de las embarcaciones y el alto crecimiento demogrfico,
han determinado que el esfuerzo pesquero haya aumentado de forma considerable sobre los recursos
de los fondos litorales y se haya llegado a una situacin de sobre pesca, que se ha visto acentuada por
el desarrollo intenso de la pesca recreativa como actividad de ocio y empresarial137.
Debido precisamente a la importancia histrica de la actividad pesquera
en el Archipilago el Reglamento 1911/91 y del POSEICAN permitieron que la
poltica pesquera comn se aplicara de forma plena en el territorio canario; aunque
admitiendo que dicha aplicacin no fuera incompatible con un rgimen de libre
acceso definido por la supresin de los contingentes arancelarios y los precios de
referencia que sometan las exportaciones de los productos pesqueros138.
la aplicacin del citado Reglamento incluirn, en particular, las condiciones en las que los Estados miembros
pueden modificar las cantidades y los niveles de las ayudas al abastecimiento, as como las medidas de apoyo o de atribucin
de los recursos asignados al apoyo a las produccin locales, entre otras.
134 En relacin al proyecto normativo finalmente aprobado, el CES subray que en la base de este
previsible e inmediato cambio en la configuracin normativa del REA, est probablemente, evitar la excesiva lentitud y
dependencia de las decisiones de la Comisin Europea ante cualquier cambio en los criterios o modificacin de los productos
subvencionados (), en CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2005
sobre la situacin econmica, social y laboral de Canarias en el ao 2004, op., cit., p. 66.
135 http://www.gobcan.es/hacienda/prensa
136 BOE de 8 de julio de 2003, nm., 77, pg. 6123.
137 Prembulo de la Ley 17/2003, de 10 de abril, de Pesca de Canaria.
138 http://www.gobcan.es/hacienda/Informacion/Europa/CanariasUE/Pesca.html
76

DE LA UNIN EUROPEA
As mismo, el mencionado rgimen de libre acceso est integrado por una

serie de medidas que atienden a las caractersticas del sector pesquero canario. En
este sentido, existen ayudas inscritas en el POSEICAN-pesca139 y otras medidas
especficas con una fundamentacin jurdica propia.
1.3.3- Peculiaridades en el mbito de la Poltica de Cohesin.
Segn el art. 2 TCE, promover un progreso econmico y social y lograr
un desarrollo equilibrado y sostenible mediante el fortalecimiento de la cohesin
econmica y social es uno de los objetivos fundamentales de la UE.
Para la consecucin de dicho objetivo, la UE ha desarrollado durante su
andadura una poltica de cohesin econmica y social que ha pretendido corregir
los desequilibrios regionales mediante la aplicacin de determinados instrumentos
de poltica econmica. Una poltica cuyo protagonismo ha crecido paulatinamente,
siempre bajo la justificacin de ser un soporte preciso para la efectiva integracin de
los Estados miembros y sus regiones, y un instrumento de necesaria existencia en
cuanto exponente indiscutible de solidaridad y mecanismo til para la superacin de
las disparidades socioeconmicas regionales.
Sin embargo, durante la evolucin de la poltica de cohesin se ha desarrollado
el concepto de cohesin territorial, que va ms all del objeto que tradicionalmente se
ha definido al abrigo de la cohesin econmica y social, con el propsito de corregir
las disparidades socioeconmicas regionales desde otra perspectiva140. En este
sentido, como seala la Comisin, el fin de la poltica de cohesin es ayudar a lograr
un desarrollo ms equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios
territoriales y aumentando la coherencia tanto de las polticas sectoriales que tienen una repercusin
territorial como de la poltica regional. -As como- mejorar la integracin territorial y fomentar la
cooperacin entre las regiones141.
139 Fundamentalmente consisten en ayudas a la produccin de determinados productos pesqueros.
140 Para el estudio pormenorizado de la poltica de cohesin se recomiendan:
CARRASCO MORALES, E.: La Cohesin Econmica y Social de la Unin Europea. Consideracin del caso espaol, Consejo Econmico y Social, Madrid, 2000; HERCE, J.: Las ayudas estructurales comunitarias a
las regiones espaolas menos desarrolladas: riesgos y oportunidades, Noticias de la Unin Europea, nm.,
125, 1995; IZQUIERDO BARRIUSO, M.: La Unin Europea ante las Entidades Locales y Territoriales.
Polticas, Programas y Subvenciones, El Consultor, Madrid, 2001; SAENZ DE BURUAGA, G.: La poltica
regional de la CEE, Papeles de Economa Espaola, nm., 25; entre otros.
141 COMISIN EUROPEA: Una nueva asociacin para la cohesin: convergencia, competitividad
cooperacin. Tercer informe sobre la cohesin econmica y social, 2004, p, 27.
77

DE LA UNIN EUROPEA
La propia dinmica del proyecto comunitario ha dado lugar a fuertes

disparidades regionales que, en cierta medida, condicionan o amenazan su desarrollo.
En este sentido, las sucesivas ampliaciones comunitarias han propiciado el crecimiento
territorial y demogrfico de la UE; situacin que ha generado la acentuacin de los
desequilibrios regionales.
As, prescindiendo de la consideracin de los efectos de las ampliaciones
comunitarias que alumbraron la UE-15, la ampliacin ocurrida el 1 de mayo de 2004
se ha caracterizado por generar unas implicaciones socioeconmicas y financieras sin
precedentes en la historia comunitaria. En este sentido, la adhesin de los PECOs
ha supuesto, desde un punto de vista cuantitativo, la ampliacin ms importante
de la historia de la UE, por haberse adherido diez nuevos Estados. Y, por otra
parte, el hecho de que los nuevos Estados compartan una serie de caractersticas
socioeconmicas tambin singulariza esta quinta ampliacin comunitaria desde una
perspectiva cualitativa.
Una rpida valoracin de las implicaciones socioeconmicas de la quinta
ampliacin comunitaria destaca que la UE-25 ha contado con una poblacin de
123 millones de personas; y que, despus de completarse el proceso de ampliacin
hacia el Este; es decir, despus de la adhesin de Bulgaria y Rumania, la cifra se
aproxima hasta los 153 millones de personas. Un incremento poblacional que no
se corresponde con el crecimiento del PIB per cpita de las nuevas regiones que se
incorporan al proyecto comunitario; ya que la RNB comunitaria slo crecer un 4,8
por ciento; mientras que la renta per cpita disminuir, aproximadamente, en un 13
por ciento142.
Por todo ello, no es de extraar que el Consejo Econmico y Social Europeo,
atendiendo al Tercer Informe sobre la cohesin econmica y social, haya sealado
que la ampliacin tendr unas repercusiones ms pronunciadas en las disparidades entre regiones
que entre pases (...) -destacando que- aumentar el nmero de personas residentes en regiones
con un PIB per cpita inferior al 75 por ciento de la media de la UE-25143. Una disparidad que
se traducir, principalmente, en problemas relacionados con la debilidad estructural
y el dficit competitivo de algunas regiones, un crecimiento lento y dbil del empleo
y un considerable envejecimiento de la poblacin europea.
142 SERRANO LEAL, C. y MONTORO DE ZULETA, B.: Un nuevo horizonte para la Poltica
Regional de la UE. El tercer Informe de Cohesin, Boletn Econmico de Informacin Comercial Espaola,
nm., 2804, 2004, pp. 9 y ss.
143 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL EUROPEO, Dictamen sobre el Tercer Informe sobre
la cohesin econmica y social -Una nueva asociacin para la cohesin: convergencia, competitividad
y cooperacin, de 30 de junio de 2004, (COM (2004) 107 final), p. 7.
78

DE LA UNIN EUROPEA
En relacin a la situacin de las RUPs en el contexto regional descrito, el

Tercer Informe sobre la cohesin econmica y social recordaba:
Las siete regiones ultraperifricas de la UE comprenden veinticinco islas
ms Guyane y juntas tienen una poblacin de unos 4 millones de habitantes.
Sufren una acumulacin de desventajas naturales que dificultan la mejora de
las condiciones econmicas y sociales, comenzando por su lejana tanto de los
centros econmicos y administrativos como del continente ms cercano. La ms
alejada, Runion, se encuentra a ms de 9.000 kms de Pars y a 1.700 kms de
la costa de frica, mientras que la ms cercana a un continente, las Canarias,
se encuentra aun as a 250 kms de la costa. Su lejana se ve agravada por
sus caractersticas naturales (muchas son archipilagos, pequeos en cuanto a
superficie y poblacin), por su difcil orografa y por su clima. Exceptuando las
Canarias (que representan casi un 45% de la poblacin total de las siete regiones
ultraperifricas y cuyo PIB per cpita slo era alrededor de un 6% menor que
la media espaola), el PIB per cpita slo representa un 57% de la media de la
UE15, y Runion, Guyane y las Aores figuran entre las diez regiones menos
prsperas. Todas sufren una combinacin de desarrollo econmico atrasado,
excesiva dependencia de la agricultura y elevado paro, pero mientras que la
poblacin sigue aumentando significativamente en los territorios franceses,
est disminuyendo en Madeira y Aores, que tienen una elevada tasa de
emigracin. Las Canarias estn sufriendo, adems, presiones demogrficas,
dependen excesivamente del turismo y sufren una falta de diversificacin en
otras actividades144.
As, a la luz de las singulares condiciones de las RUPs, el documento

mencionado adverta:
La Comisin tiene intencin de establecer, en el marco del objetivo de
convergencia, un programa especial para compensar las limitaciones
especficas de las regiones ultraperifricas, de acuerdo con el artculo 299.2 del
Tratado y conforme a lo solicitado por el Consejo Europeo celebrado los das
21 y 22 de junio de 2002. Adems, en los nuevos programas de cooperacin
territorial europea se incluir una accin Gran vecindad destinada a facilitar
la cooperacin con los pases vecinos. De acuerdo con la peticin del Consejo,
la Comisin presentar en breve un informe sobre una estrategia global para las
regiones ultraperifricas145
Adems, al margen de la relevancia de las medidas adoptadas en el mbito

de la cooperacin territorial europea, el Tercer Informe sobre la cohesin destacaba
la necesidad de fomentar la competitividad de las RUPs en el nuevo contexto
comunitario. En este sentido, el citado documento sealaba:
Una cuestin fundamental es la coherencia entre la poltica de cohesin y
las polticas de competencia. Las regiones cuyo PIB per cpita representa
144 Comisin Europea: Una nueva asociacin para la cohesin: convergencia, competitividad cooperacin. Tercer informa sobre la cohesin econmica y social, op., cit., , p. 30
145 Ibdem, p. XXII.
79

DE LA UNIN EUROPEA
menos de un 75% de la media debern seguir pudindose acoger al rgimen
de ayudas estatales definido de acuerdo con el artculo 87.3(a) del Tratado. En
lo que se refiere a las regiones afectadas por el efecto estadstico, las ayudas
estatales que reciban estarn sometidas a un lmite similar al previsto en virtud
del artculo 87.3(a) al comienzo del perodo. Estas regiones se integrarn en
el rgimen de ayudas estatales definido en el artculo 87.3(c), pero estarn
sometidas a los lmites correspondientes relativos a la intensidad de la ayuda
concedida en virtud del artculo 87.3(c) a finales de 2013 como muy tarde.
Las regiones ultraperifricas definidas en virtud del artculo 299 del Tratado que
no estn cubiertas por el nuevo objetivo de convergencia tambin se beneficiarn
de un rgimen transitorio especfico de ayudas, que estarn sometidas a unos
lmites comparables, inicialmente, a los definidos en virtud del artculo 87.3(a) y
que, a continuacin, se reducirn gradualmente146.
No obstante, las valoraciones del Tercer Informe sobre la cohesin

econmica y social no son inditas. Por el contrario, tales valoraciones constituyen
la proyeccin sectorial del trato diferencial que ha caracterizado la integracin de las
RUPs en la UE. Una proyeccin que, indubitadamente, refleja no slo la relevancia
del mencionado trato sino que, adems, representa la evolucin del mismo. En
este sentido, cabe recordar que la Comisin haba advertido que el art. 299.2 TCE
permite a la Unin Europea mantener y reforzar las actividades de fomento de la integracin de
las regiones ultraperifricas en la Comunidad teniendo en cuenta sus especificidades. Con este fin,
en marzo de 2000 la Comisin formul una estrategia para el desarrollo sostenible de las regiones
ultraperifricas147. Una actividad que se haba manifestado mediante nuevas iniciativas
adoptadas en los mbitos de las ayudas estatales, agricultura, Fondos Estructurales,
poltica fiscal y aduanera, etc148.
Las consideraciones sobre los territoris ultraperifricos extradas del Tercer
Informe sobre la cohesin econmica y social deben inscribirse obligatoriamente en
el contexto de la reforma de la poltica de regional149. As, el conjunto de objetivos
146 Ibdem, p. XXXIII.
147 INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITE ECONOMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES - Segundo informe sobre
la cohesin econmica y social, COM (2001) 0024 final.
148 Precisamente en esta lnea evolutiva es donde se inscriben las Conclusiones del Consejo de
Sevilla, que tambin invitaban a la Comisin a profundizar en la aplicacin del citado art. 299.2 TCE
con el fin, entre otros, de reforzar la posicin de las RUPs en el mbito de la poltica regional. Y la
Comunicacin Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas, que supuso la respuesta de la
Comisin a la sugerencia del Consejo de Sevilla y que ha sido coherente con la reforma de la poltica
regional propuesta en el Tercer Informe de cohesin econmica.
149 La finalidad de dicha reforma consiste en proporcionar nuevos instrumentos que permitan la
superacin de las disparidades socioeconmicas regionales, responder a los retos especficos de la ampliacin
y llevar adelante los objetivos de la agenda de Lisboa (mayor competitividad, ms y mejores puestos de trabajo, inclusin
social y sostenibilidad medioambiental; en Dictamen del Comit Econmico y Social Europeo sobre la
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo de Desa-
80

DE LA UNIN EUROPEA
que actualmente definen la aplicacin de la poltica regional se resumirn, en el

periodo de programacin 2007-2013, en tres: Convergencia; Competitividad y
empleo y Cooperacin territorial europea.
La nueva estructuracin de la poltica regional provocar, al menos, cuatro
repercusiones relevantes para las RUPs:
1- Todas las RUPs ya no se integrarn conjuntamente en el mismo objetivo.
El nuevo objetivo de Convergencia se dirige a las regiones cuyo PIB per
cpita es inferior al 75% de la media comunitaria. Al respecto, conviene
recordar que las RUPs siempre han permanecido integradas conjuntamente
en el objetivo n 1. Sin embargo, en el periodo de programacin 20072013 se producir una divisin del grupo ultraperifrico en la percepcin
de fondos procedentes de la poltica regional.
Dicha separacin se explica porque el crecimiento de Canarias y Madeira
sita a dichas regiones por encima del umbral del 75% de la media del
PIB comunitario. Una circunstancia que, al contrario de lo que se pudiera
considerar, es ajena al efecto estadstico provocado con el quinto proceso
de ampliacin comunitaria.
Las RUPs que no han superado el 75% de la media del PIB comunitario se
beneficiaran del objetivo Convergencia. Por su parte, Canarias y Madeira
sern destinatarias de los fondos provenientes del objetivo Competitividad
regional y empleo. Fondos que, adems, se acompaarn de la asignacin
derivada del apartado inclusin gradual, que implica una ayuda adicional a
las regiones que, por mritos propios, han dejado de pertenecer al grupo de regiones menos
desarrolladas150.
2- La aprobacin de las nuevas Directrices de ayuda regional, que materializan
las indicaciones del Tercer Informe sobre la cohesin sobre la adecuacin
entre las polticas de cohesin y de competencia. Unas indicaciones que,
en relacin a las RUPs, advertan que aquellos territorios que no quedaran
cubiertos por el nuevo objetivo de Convergencia se beneficiaran de un
nuevo rgimen transitorio de ayudas regionales.

Al respecto, Neelie Kroes, Comisaria de competencia, seal que las

Directrices logran un equilibrio justo entre los diferentes intereses existentes, apoyan
rrollo Regional, COM (2004) 495 final 2004/0167 (COD).

150 SOBRIDO PRIETO, M.: Hacia una modificacin del estatuto de las regiones ultraperifricas,
Hacienda Canaria, nm., 13, octubre 2005, p. 13.
81

DE LA UNIN EUROPEA
nuestros objetivos de cohesin, y contribuyen al objetivo del Plan de accin de ayudas

estatales de lograr ayudas menores y mejor orientadas151.
3- Existir un fondo de financiacin especfica para todas las RUPs.
El denominado objetivo Convergencia pretende disminuir las disparidades
socioeconmicas existentes entre regiones y Estados miembros. Un
propsito que se pretende alcanzar a partir de la consideracin del PIB
de unas y otros. Si bien, como acertadamente ha advertido SOBRIDO
PRIETO, la ultraperificidad es una situacin que dificulta el desarrollo y, sin embargo,
no encuentra un fiel reflejo en el PIB per cpita152 . Esta circunstancia obliga a buscar
criterios que determinen el grado de desarrollo de las RUPs, una tarea cuya
complejidad no ha sido ignorada por las instituciones comunitarias, que
han abogado, sin desechar el criterio del PIB, por establecer una dotacin
especfica153 .
Por ello, las RUPs tambin se beneficiarn de los fondos que perciben en
funcin del objetivo en el que se inscriban en funcin de su PIB, y recibirn,
a travs de este fondo especfico de financiacin, ayudas para combatir las
limitaciones especficas (no todas las limitaciones, sino slo las especficas)154 que las
caracterizan en el mapa comunitario.
4- La Cooperacin territorial europea permitir la participacin de las RUPs
en el mbito de la cohesin territorial a travs del Proyecto de Gran
Vecindad.
La articulacin de los instrumentos normativos precisos para llevar a la
prctica el tercer objetivo mencionado, la cooperacin territorial europea,
permitira que las RUPs, al contrario de lo que sucede actualmente, puedan
participar en los tres niveles de cooperacin territorial: transfronteriza,
transnacional e interregional155.
En efecto, al margen de las medidas que llevarn a cabo la compensacin
econmica de las deficiencias estructurales de las RUPs (objetivos de
151 IP/05/1653, Bruselas, 21 de diciembre de 2005
152 SOBRIDO PRIETO, M.: Hacia una modificacin del estatuto de las regiones ultraperifricas?, op., cit., p. 20.
153 Ibdem.
154 Ibdem.
155 SOBRIDO PRIETO, M.: Hacia una modificacin del estatuto de las regiones ultraperifricas?, op., cit., p. 20.
82

DE LA UNIN EUROPEA
Convergencia y Competitividad regional y empleo) el Proyecto de Gran

Vecindad pretende ampliar el espacio natural de influencia socioeconmica y cultural
de estas regiones -las RUPs- (incluidas las cuestiones relativas a la emigracin), reduciendo
las barreras que limitan las posibilidades de intercambio con el centro geogrfico de estas
regiones156.
Como se recordar, una de las caractersticas definitorias de la ultraperificidad
no prevista explcitamente en el art. 299.2 TCE era la localizacin geogrfica
de las RUPs en un espacio geo-econmico y geo-poltico diferenciado. Por
ello, el Proyecto de Gran Vecindad aspira a facilitar que las RUPs puedan
intervenir en esas reas geogrficas de influencia aprovechando las ventajas
derivadas de su status especial en la UE.
Por tanto, en el plano de la poltica de cohesin, procede sealar que las RUPs
han sido objeto de una atencin individualizada debido a los factores permanentes
que condicionan su desarrollo157. Un trato diferenciado que, adems, refleja la
consideracin de las RUPs en el plano institucional comunitario, como acredita
la consideracin de las Conclusiones del Consejo de Sevilla y la Comunicacin
Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas.
Por todo ello, en el nuevo periodo de programacin 2007-2013, es de
esperar que las necesidades de las RUPs sean atendidas mediante la aprobacin de
mecanismos especficos que compensen sus desventajas estructurales y sociales en
el nuevo contexto comunitario. En este sentido, por ejemplo, por lo que se refiere a
la poltica de cohesin, la creacin de un fondo especfico para la financiacin de las
necesidades de las RUPs, la configuracin de los cauces para la intervencin en los
mbitos geogrficos prximos o la aprobacin de las Directrices de ayuda regional
constituyen una prueba fehaciente de las intenciones de las instituciones de la UE
respecto a los territorios ultraperifricos.
1.3.4- Peculiaridades en el mbito de INTERREG.
El 28 de abril de 2000 la Comisin Europea aprob una iniciativa comunitaria
relativa a la cooperacin transeuropea -INTERREG III-, en cumplimiento de
156 GOBIERNO DE CANARIAS, Comunicacin de la Comisin. Estrechar la asociacin con las regiones
ultraperifricas, op., cit., p. 19.
157 Resultan reveladoras las consideraciones expuestas en el prembulo de la propuesta de Reglamento relativo al FEDER pues subrayan que debe prestarse particular atencin a las regiones ultraperifricas,
ampliando, con carcter excepcional, el mbito de aplicacin del FEDER, hacindolo extensivo a la financiacin de
ayudas de funcionamiento vinculadas a la compensacin de los costes adicionales en determinados sectores. El fundamento
jurdico de tal excepcin habr de buscarse en el apartado 2 del artculo 299 del Tratado. COM (2004) 495 final.
83

DE LA UNIN EUROPEA
lo dispuesto en el art. 20 del Reglamento (CE) 1260/1999 del Consejo, de 21 de

junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos
Estructurales.
Por lo que se refiere a la finalidad de INTERREG III la Comisin ha
explicado:
El objetivo general de las iniciativas Interreg ha sido, y sigue siendo, que
las fronteras nacionales no sean un obstculo al desarrollo equilibrado y a
la integracin del territorio europeo. El aislamiento de las zonas fronterizas
se explica por dos factores: por una parte, la presencia de fronteras separa
las comunidades fronterizas econmica, social y culturalmente e impide una
gestin coherente de los ecosistemas; por otra parte, las zonas fronterizas
a menudo ocupan un lugar secundario en las polticas nacionales, lo que
aumenta la perifericidad de sus economas en el territorio nacional El mercado
nico y la unin econmica y monetaria (UEM) pueden desempear una
funcin catalizadora en la solucin de estos problemas, pero sigue habiendo
mucho campo para reforzar la cooperacin en beneficio mutuo de las regiones
fronterizas en toda la Comunidad. El desafo es todava mayor si se considera
la futura ampliacin de la comunidad, ya que aumentarn las fronteras
interiores y la frontera exterior avanzar progresivamente hacia el este158.

A partir de la consideracin teleolgica citada, la Comisin subrayaba, en
relacin a las RUPs, que ya que el objetivo de la nueva fase de Interreg es reforzar la
cohesin econmica y social de la Comunidad fomentando la cooperacin transfronteriza,

transnacional e interregional y el desarrollo equilibrado de su territorio. () la actuacin
en relacin con las fronteras y las zonas fronterizas entre los Estados miembros y entre
Estados miembros y terceros pases se sita en el centro de esta iniciativa; por lo que se
prestar particular atencin a: () la cooperacin relativa a las regiones ultraperifricas,
()159.

En este sentido, la Comunicacin citada indicaba que las medidas que

se deban adoptar en el marco de INTERREG III en relacin a las RUPs deban
orientarse, principalmente, hacia el fomento de una integracin y cooperacin
econmica entre las RUPs, as como entre ellas y los otros Estados miembros; y la
mejora de los vnculos y la cooperacin con los terceros pases limtrofes (Caribe,
Amrica Latina, Ocano Atlntico, frica Noroccidental y Ocano ndico) 160.
Unas orientaciones que tambin ha defendido la Comisin en su Comunicacin
de 2 de septiembre de 2004 por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa
comunitaria relativa a la cooperacin transeuropea para fomentar un desarrollo
158 COMISIN EUROPEA, Comunicacin de 28 de abril de 2000 por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa relativa a la cooperacin transeuropea para fomentar un desarrollo armonioso
y equilibrado del territorio europeo-INTERREG III, C 143/6, DOCE de 23.05.2000.
159 Ibdem.
160 C 22/2, DOCE 10.09.2004.
84

DE LA UNIN EUROPEA
armonioso y equilibrado del territorio europeo-INTERREG III.

No obstante, la iniciativa INTERREG no es consecuencia inmediata de la
condicin ultraperifrica de determinadas regiones comunitarias. Por el contrario,
INTERREG pretende fomentar la cohesin territorial de la UE mediante la
cooperacin transfronteriza, transnacional e interregional. Sin embargo, la citada
iniciativa comprende una opcin especficamente destinada a las regiones autnomas
portuguesas y a Canarias, INTERREG III-B, por lo que parece oportuno atender, al
menos esquemticamente, a las implicaciones de dicha opcin.
Si la finalidad primordial de INTERREG es facilitar la integracin de los
territorios fronterizos resulta fcilmente comprensible el inters de las RUPs en la
ejecucin de los proyectos que puedan inscribirse dentro de dicha iniciativa; ya que
las RUPs deben aprovechar los programas de cooperacin para mejorar la integracin
con otras regiones europeas as como con los pases del mismo mbito geogrfico (Caribe, Amrica
Latina, Ocano Atlntico, frica noroccidental y Ocano Indico)161. Sin embargo, la actual
versin de INTERREG III no prev que las RUPs puedan intervenir en el plano de
la cooperacin transfronteriza.
Por otro lado, pese a la relevancia de las implicaciones derivadas de
INTERREG, no existe, hoy por hoy, un espacio de cooperacin transnacional que rena
a las siete regiones ultraperifricas162. En efecto, la Comisin ha creado tres espacios de
cooperacin transnacional especficos en el que se desenvuelven de forma particular
las RUPs: el espacio Azores-Canarias-Madeira, el espacio Ocano ndico-Isla de
Reunin y el espacio Caribe163.
Al margen de las consideraciones precedentes, cabe sealar que el Programa
INTERREG III-B para el periodo 2000-2006 se ha marcado el propsito de promover
y cofinanciar acciones de cooperacin entre los agentes socio-econmicos portugueses y espaoles para
la realizacin de proyectos comunes en los tres archipilagos164. As, para la consecucin de
estos objetivos, el mencionado Programa se ha estructurado en funcin de cinco ejes
principales en los que se inscriben medidas especficas.
En este sentido, el siguiente esquema reproduce la estructuracin de
INTERREG III-B 2000-2006.
161 AA. VV.: La iniciativa comunitaria INTERREG III en Espaa, Boletn de la A. G. E., nm.,
39, 2005, pp. 267-284.
162 CASAS CABELLO, E.: La cooperacin territorial europea: una poltica para el acercamiento
de las regiones europeas entre s y con sus pases vecinos, Hacienda Canarias, nm., 13, octubre 2005,
p. 186.
163 Ibdem, pp. 184 y ss.
164 http://interreg-mac.org.
85

DE LA UNIN EUROPEA
1- Ordenacin territorial y desarrollo urbano-rural.

MEDIDAS A DESARROLLAR:
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Desarrollo socioeconmico en el mbito urbano.

Desarrollo socioeconmico de zonas rurales.
Ordenacin territorial a nivel regional e insular e interrelacin entre
zonas urbanas y rurales.
Cooperacin en ordenacin territorial y desarrollo urbano-rural ente las
RUPs.
2- Desarrollo de los transportes y comunicaciones, sociedad de la informacin

e I+D.
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Apoyo a las iniciativas pblicas y privadas para mejorar las infraestructuras

y los servicios de transporte y comunicaciones.
Intermodalidad e incorporacin de medios de transporte alternativos
respetuosos con el medio ambiente.
Desarrollo de la sociedad de la informacin, la investigacin y el
desarrollo.
Cooperacin entre las regiones ultraperifricas.
3- Promocin de la cooperacin econmica e institucional.

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Cooperacin pblica y privada entre regiones y con pases limtrofes en

sectores econmicos emergentes.
Desarrollo de los transportes y comunicaciones.
Acciones formativas vinculadas a la mejora de la competitividad del
tejido productivo y a la mejora de los servicios pblicos.
Cooperacin institucional.
Cooperacin entre las RUPs.
Cooperacin con terceros pases.
4- Valorizacin y gestin sostenible de los recursos sostenibles.

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Mejora y preservacin de los recursos naturales y la biodiversidad,

gestin de riesgos y proteccin civil.
Medio marino y costero: ordenacin del litoral y mejora de la gestin y
conocimiento de los recursos marinos.

DE LA UNIN EUROPEA
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Energa y recursos hdricos, con especial nfasis en el fomento de las

energas renovables.
Desarrollo del turismo sostenible.
Conservacin, valorizacin y gestin sostenible del patrimonio
cultural.
Cooperacin entre las RUPs.
5- Asistencia Tcnica.
No obstante lo anterior, al margen de otros proyectos desarrollados durante
el periodo 2000-2006 gracias a INTERREG III-B, conviene sealar la existencia de
programas especficos que se han concentrado en la dimensin ultraperifrica de las
regiones beneficiarias de esta iniciativa comunitaria. En este sentido, por ejemplo,
destacan los proyectos AFRICINFOMARKET, UCEST, MEREMA (Telemedicina
en la regin Macaronsica), PREVIMAR (Previsin de circulacin del Espacio
Marino Macaronsico), EXTREMOS (Desarrollo Socioeconmico de las Zonas
Rurales Perifricas con Elevados Niveles de Pobreza), ORPAM (Observatorio en
red de la pesca y del medio ambiente marino de la Macaronesia) o B@N (Business
Atlantic Netwok), entre otros165.
Finalmente, y sin perjuicio de las consideraciones expuestas, el Proyecto de
Gran Vecindad, diseado a la luz del Tercer Informe sobre la cohesin econmica
y social y de la Comunicacin sobre las RUPs, permitir que los territorios
ultraperifricos puedan participar en el plano de la cooperacin transfronteriza. Una
posibilidad que se traduce en una serie de notables beneficios para las RUPs; ya
que, en ltimo trmino, los efectos derivados de dicha cooperacin se manifestarn
a travs de la poltica comercial que permitir una mejor integracin de dichos
territorios166.
Por lo que se refiere al particular inters de Canarias, la posicin
geoestratgica del Archipilago permite que ste sea una plataforma logstica de
gran valor para propiciar la cooperacin con diferentes pases localizados en la
vertiente noroccidental africana e, incluso, sudamericanos. Cooperacin que posee
una relevante lectura prctica, pues permitir actuar sobre el origen de diversos
problemas socioeconmicos al mismo tiempo.
165 Para la consideracin sobre el seguimiento y valoracin de los proyectos desarrollados al abrigo
de INTERREG III-B se recomienda la consulta de las publicaciones peridicas de INTERREG III-B
NOTICIAS, Aores, Madeira, Canarias.
166 SOBRIDO PRIETO, M.: Hacia una modificacin del estatuto de las regiones ultraperifricas,
op., cit., p. 23.
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DE LA UNIN EUROPEA
Las relaciones que se puedan establecer entre Canarias y los pases

mencionados, al abrigo de la nueva iniciativa INTERREG, permitir aliviar la
situacin socioeconmica de aqullos y, por consiguiente, es de suponer que incidir
indirectamente en el problema social de la inmigracin irregular que padece el
Archipilago.
2- Una aproximacin a la situacin actual de Canarias.
Las pginas precedentes resumen la problemtica ultraperifrica y la frmula
normativa que ha definido el proceso de integracin comunitaria de Canarias como
solucin que alivia los efectos negativos de aqulla.
Sin embargo, pese al crecimiento econmico que ha experimentado Canarias
en los ltimos aos -precisamente como consecuencia de su particular rgimen de
integracin en la UE-, los efectos derivados de las circunstancias que constituyen
la ultraperificidad canaria han evolucionado -o se hallan en una lnea de evolucinhacia una situacin que no deja de ser preocupante. Evolucin que recomienda
valorar cul es la actual situacin de los problemas caractersticos de Canarias; as
como su previsible proyeccin de futuro.
Evidentemente, los condicionantes geo-fsicos del Archipilago no han
sufrido ningn cambio. No obstante, la propia naturaleza de la ultraperificidad,
entendida como una concurrencia simultnea de factores que inciden negativamente
en el desarrollo de una regin comunitaria, explica que esos condicionantes fcticos,
en conjuncin con determinadas circunstancias de ndole social, provoquen un
incremento de las dificultades del Archipilago para alcanzar un nivel de desarrollo
ptimo en el marco comunitario.
La insularidad y la fragmentariedad y orografa del territorio, as como las
peculiares caractersticas medioambientales de ste, son singularidades territoriales del
Archipilago que condicionan gravemente su modelo de desarrollo socioeconmico.
En este sentido, procede sealar que los estudios de la Comisin Europea sobre
las acciones estructurales llevadas a cabo en Espaa durante el periodo 2002-2006
evidencian las principales debilidades del Archipilago. Unas debilidades que se
pueden esquematizar del siguiente modo167:
167 COMISIN EUROPEA: El esquema que se reproduce en las pginas siguientes ha sido extrado de Las acciones estructurales comunitarias en Espaa y sus Comunidades Autnomas. Periodo 2002-2006.
Volumen II: La aplicacin de los recursos estructurales en las Comunidades Autnomas (monografas regionales),
Madrid, 2002.
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DE LA UNIN EUROPEA
1- ACCESIBILIDAD.
a) Condicionantes estructurales debido a la lejana y al carcter fragmentado
del territorio.
b) El incremento de los costes que se deriva directamente de las circunstancias
fcticas mencionadas en la letra anterior.
c) Baja penetracin de las telecomunicaciones y de la sociedad de la
informacin.
2- RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE.
a) Territorio: escasez de suelo (el 40% est protegido como espacio natural),
altos precipicios, presiones econmicas (actividad turstico-inmobiliaria) y
demogrficas (alto crecimiento poblacional natural y migratorio) sobre el
territorio insular y, en especial, sobre el litoral y el medio rural.
b) Biodiversidad: se hace totalmente necesario garantizar la preservacin y la
buena gestin de la riqueza ecolgica de las islas para evitar todo tipo de
amenazas derivadas de la actividad humana.
c) Recursos hdricos: aunque existen diferencias entre islas, en general hay
problemas de escasez y calidad de aguas, de agotamiento de los acuferos
y de tratamiento adecuado de las aguas residuales, entre otros. Canarias
cuenta con unos niveles hdricos propios inferiores a los de otras cuencas
hidrogrficas espaolas.
d) Recursos energticos: alta dependencia exterior del petrleo y escaso
desarrollo an de las energas renovables.
e) Generacin de residuos: el hecho insular y la alta terciarizacin de la
economa hace que Canarias presente unos ratios de generacin de residuos
muy superiores a la media nacional.
3- TEJIDO PRODUCTIVO.
a) Terciarizacin y diversificacin insuficientes: el peso del sector terciario
(76,7% del VAB regional en 1996), con predominio de la actividad turstica
que concentra su oferta en pocos productos, es mayor que la media nacional.
Por su parte, el sector industrial canario muestra una baja participacin en
el VAB regional en comparacin con la media espaola.
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DE LA UNIN EUROPEA
b) Minifundismo empresarial: la mayora de las empresas canarias son de

pequeo tamao (el 89% no tenan ms de cinco empleados en 1998).
4- RECURSOS HUMANOS.
a) Un importante sector de la poblacin joven tiene carencias educativas y
formativas.
b) El porcentaje de poblacin activa que slo ha completado los estudios
bsicos es superior a la media comunitaria. Adems, existen dficits
importantes en relacin con los estudios medios y universitarios que
repercute negativamente en la competitividad del tejido productivo.
5- CALIDAD DE VIDA Y COHESIN SOCIAL.
a) Problemas de cohesin social: importante proporcin de familias con
niveles de renta inferiores al umbral de pobreza.
b) Dficits de infraestructuras y equipamientos colectivos.
Al margen de las valoraciones anteriores, los estudios citados tambin sealan
las potencialidades de Canarias. As, por ejemplo, en relacin a la accesibilidad
del Archipilago, dichos estudios consideraban que la posicin geogrfica tricontinental
constituye una oportunidad importante para el desarrollo de nuevas iniciativas empresariales168;
siendo preciso que stas se articularan al abrigo del REF.
En la misma lnea, respecto a los recursos naturales y el medio ambiente, se
adverta que la existencia de un gran nmero de especies endmicas y de espacios
naturales169 convierten a Canarias en el principal centro de biodiversidad de Europa170;
por lo que la riqueza medioambiental del Archipilago debe ser valorada, segn los
168 Ibdem, p. 103.
169 As, por ejemplo, procede sealar que recientemente se ha publicado que Canarias ser declarada
Zona Martima de Especial Sensibilidad. Una calificacin que se traduce en la delimitacin de un rea
martima definida por una lnea poligonal que une los extremos del lmite exterior del mar territorial (12 millas nuticas)
que une la isla, en la que se incluyen cinco zonas restringidas en la navegacin en trnsito localizadas en las reas de la
zona norte de Lanzarote, incluyendo la Graciosa y Alegranza, la zona sudoeste de Tenerife comprendiendo las aguas
entre la misma y La Gomera; la zona sudeste de la isla de Gran Canaria; la zona martima que circunda La Palma;
y zona martima que circunda El Hierro; Consejera de Medio Ambiente y Organizacin Territorial del
Gobierno de Canarias, http://gobiernodecnarias.org/noticias.
170 COMISIN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en Espaa y sus Comunidades Autnomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicacin de los recursos estructurales en las Comunidades Autnomas
(monografas regionales), op., cit., p. 104.
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DE LA UNIN EUROPEA
estudios citados, como un importante valor socioeconmico171. Condiciones a las que

cabe aadir el efecto positivo de la climatologa para el desarrollo de actividades
econmicas con futuro, como el turismo172.
Respecto a las ventajas relacionadas con el tejido productivo, la Comisin
valoraba que la aclaracin definitiva del marco institucional de Canarias en la UE favorecer
la consolidacin de un contexto con menos incertidumbres para el desarrollo de nuevas iniciativas
empresariales, a la vez que garantizar la aplicacin de medidas mitigadoras del hecho insular y
ultraperifrico173.
Por lo que se refiere a los recursos humanos, se valoraba positivamente la
elevada tasa de poblacin joven, por considerar que se trata de un valioso activo para
el desarrollo socioeconmico174; aunque tambin se adverta que el aprovechamiento de
esa tasa de poblacin dependa de las adecuadas medidas de cualificacin e insercin
laboral.
As las cosas, resulta oportuno profundizar en el anlisis de las cuestiones
destacadas por la Comisin con el fin de proporcionar una visin ms actualizada de
la situacin de Canarias175 y, en coherencia con la misma, reflexionar con cierto rigor
sobre la posibilidad de aprobar las medidas pertinentes para minimizar los efectos
negativos de los condicionantes propios del Archipilago y maximizar los beneficios
que ste podr obtener mediante una mejor explotacin de sus potencialidades.
2.1- Las caractersticas del territorio.
Al explicar los caracteres definitorios de la ultraperificidad se destac la
importancia de las caractersticas fsicas y/o geogrficas del Archipilago como
factores que condicionan su desarrollo socioeconmico. Por ello, parece inevitable
que una reflexin sobre el futuro del rgimen especial de Canarias en la UE parta de
la consideracin de los aspectos territoriales del Archipilago como elementos que
configuran el escenario natural de una sociedad que tiene el derecho a recibir un trato
jurdico equivalente al que reciben los ciudadanos de otras regiones comunitarias.
171 Ibdem.
172 Ibdem.
173 Ibdem.
174 Ibdem, p. 106.
175 En el Tercer informe sobre la cohesin econmica y social se destacaba muy particularmente
que las Canarias estn sufriendo, adems, presiones demogrficas, dependen excesivamente del turismo y sufren una falta
de diversificacin en otras actividades; en COMISIN EUROPEA: Una nueva asociacin para la cohesin:
convergencia, competitividad, cooperacin. Tercer informe sobre la cohesin econmica y social, op.,
cit., p, 30.
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DE LA UNIN EUROPEA

En este sentido, la lectura de la Memoria de las Directrices de Ordenacin
General de Canarias anexa a la Ley 19/2003, 14 de abril, por la que se aprueban las
Directrices de Ordenacin General y las Directrices de Ordenacin del Turismo
de Canarias176 proporciona una descripcin analtica bastante prxima a la actual
realidad fsica del Archipilago. As, la citada Memoria, seala:
El suelo es un recurso no renovable y especialmente escaso, que se ve
sustancialmente mermado por los procesos erosivos y la ocupacin directa
por la urbanizacin residencial y las grandes infraestructuras. La erosin es
facilitada por prcticas agrcolas inadecuadas en zonas de fuerte pendiente
y por el abandono de los cultivos. Se estima que la erosin hdrica afecta al
40% de la superficie canaria, y que la erosin elica, que afecta con especial
intensidad a Lanzarote y Fuerteventura, provoca prdidas que llegan a superar
a las motivadas por la erosin hdrica.
Las islas tienen una dimensin reducida, especialmente en relacin con las
riquezas naturales que albergan y a la carga de poblacin y turismo que
soportan. Esa dimensin es aun inferior de la que se aprecia, porque los
terrenos menos aptos para la actividad humana, por su riqueza o su geografa,
como los espacios naturales protegidos, los terrenos situados por encima
de los 1.200 metros de altura o las laderas con ms del 30% de pendiente,
suponen el 60% de la superficie insular, o el 70% si se excluye del cmputo
a Fuerteventura y Lanzarote, quedando apenas un 30% susceptible de ser
utilizado por el hombre para desarrollar sus actividades. Pero la mayor parte de
ese 30% ya est siendo utilizado, ocupado por la edificacin, la urbanizacin,
las infraestructuras y los cultivos, al punto que en el conjunto de las 5 islas
ms occidentales, sin Lanzarote y Fuerteventura, slo queda un 12% para su
posible utilizacin. La extensin del suelo libre apto en Gran Canaria o Tenerife
es inferior al ocupado actualmente por la urbanizacin; en La Gomera queda
libre la mitad de la superficie que ocupan hoy sus cultivos; en La Palma la
superficie libre apenas representa el 15% de los terrenos actualmente en cultivo
y ni un 20% en El Hierro.
La necesidad material del territorio no ocupado, especialmente en islas, no es
solamente una exigencia para el mantenimiento de la rica biodiversidad y para
evitar el panorama insoportable de un territorio totalmente artificializado, en el
que el hombre haya utilizado y transformado cada uno de los metros cuadrados
de suelo que le rodean, sino para la conservacin de un paisaje que constituye
una sea de identidad esencial de las islas y de los isleos, al tiempo que un
recurso econmico fundamental, como marco escnico y cultural de la actividad
turstica177.
Como se desprende del texto transcrito, las caractersticas definitorias de la

dimensin territorial del Archipilago representan el primer obstculo al desarrollo
socioeconmico de las Islas. Un problema que se agrava si se considera que a las
reducidas dimensiones fsicas se aaden las restricciones derivadas de la legislacin
176 BOE de 8 de julio de 2003, nm., 162, pg., 26429.
177 Memoria de las Directrices de Ordenacin General de Canarias, II. Informacin. Epgrafe 2.4.4.
Suelo y territorio.
92

DE LA UNIN EUROPEA
medioambiental en aras de la proteccin del medio ambiente. Medida que, aunque

necesaria para la defensa de la riqueza medioambiental del Archipilago, suscita otra
serie de cuestiones polmicas, como las relacionadas con la necesidad de suelo para
la edificacin de viviendas y el desenvolvimiento de la actividad turstica, concebida
como motor principal del desarrollo social y econmico canario.
2.2- Las caractersticas poblacionales.
Las caractersticas de la poblacin que habita en Canarias pueden ser
estudiadas desde diferentes perspectivas. No obstante, por su especial incidencia en
la calidad de vida de los canarios, conviene subrayar que la presin de la poblacin sobre
el territorio tiene en Canarias un carcter especial, porque las islas no soportan la misma capacidad
que los territorios continentales, sobre todo las islas alejadas178.
La relevancia de la presin demogrfica de Canarias se explica por las
repercusiones de sta en distintos mbitos. Los problemas derivados de una alta
densidad poblacional se constatan fcilmente en determinados sectores que presentan
una sensibilidad especial a la variacin del volumen poblacional de un territorio179.
En este sentido, el mercado laboral, los servicios pblicos como la sanidad o la
educacin, la poltica de vivienda e, incluso, el medio ambiente, constituyen claros
ejemplos sectoriales de cmo el exceso de poblacin afecta inexorablemente a la
vida cotidiana de los ciudadanos de Canarias y a la actuacin de las instituciones
pblicas obligadas a velar, precisamente, por la calidad de vida de aqullos.
Por todo ello, la densidad de poblacin de Canarias es un referente que
no debe ser ignorado en la reflexin sobre las expectativas de futuro del rgimen
especial del Archipilago en la UE del siglo XXI.
Uno de los primeros datos que conviene destacar consiste en la extraordinaria
densidad de poblacin del Archipilago. En el ltimo estudio realizado por el CES,
la densidad de poblacin de Canarias es de 257,2 hab./km en el 2004 (en el ao
anterior figuraba una densidad de 254, 4 hab./km); mientras que, segn el mismo
178 COMIT DE EXPERTOS SOBRE POBLACIN E INMIGRACIN EN CANARIAS, Informe sobre poblacin e inmigracin en Canarias: conclusiones y propuestas, 2003, p. 7.
179 Sobre este particular se recomienda la consideracin de las diferentes exposiciones de los representantes polticos de Canarias en el Debate de la nacionalidad canaria celebrado los das 29 y 30
de marzo de 2006 en el Parlamento de la Comunidad Autnoma de Canarias. Un debate en el que se
puso de manifiesto la repercusin del incremento poblacional en los diferentes mbitos de actuacin,
as como la posicin de cada partido poltico respecto a las medidas que se deban adoptar al respecto.
93

DE LA UNIN EUROPEA
estudio, la densidad de poblacin de Espaa es de 85,4 hab./km y la de UE-25 de

116,0 hab./km180.
Sin embargo, la elevada densidad demogrfica del Archipilago es una
circunstancia conocida por las instituciones comunitarias desde hace varios aos.
En este sentido, en los estudios sobre las acciones estructurales de la Comisin
citados con anterioridad, ya se adverta que un hecho especialmente relevante de la poblacin
canaria lo constituye su elevada densidad poblacional, muy por encima de los valores de la Espaa
continental y de la Unin Europea181.
Los datos expuestos evidencian una realidad preocupante, pues, como se
puede apreciar, la densidad de poblacin de Canarias triplica la nacional y duplica la
de la UE ampliada. As las cosas, es comprensible que el Ejecutivo autonmico haya
advertido en diferentes ocasiones la necesidad de adoptar medidas que procuren la
racionalizacin de los flujos migratorios.
En este sentido, por ejemplo, a finales de 2005, se constituy un grupo de
trabajo integrado por representantes de los Ejecutivos autonmico y central con
el propsito de definir una serie de medidas especficas para controlar los flujos de
inmigracin ilegal y evitar la continuidad del vertiginoso crecimiento poblacional que
han experimentado las Islas y que podra comprometer seriamente el futuro del
Archipilago en el trmino de una dcada182.
Posteriormente, la Vicepresidenta del Ejecutivo canario ha declarado que
el Gobierno acepta discutir cualquier posibilidad legal para frenar la poblacin183. Si bien,
es preciso advertir que estas pretensiones del Gobierno nacionalista han sido
fuertemente criticadas desde otras perspectivas polticas184.
No obstante, resulta evidente que la elevada densidad de poblacin requiere
que se observe cmo ha incidido sta en algunos de los sectores ms sensibles del
Archipilago, como, por ejemplo, en el mercado laboral, en los servicios pblicos, en
la vivienda o en el medio ambiente.
180 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS: Informe anual 2005. Principales Indicadores Generales 2003-2004; Grfico 1: Superficie y poblacin.
181 COMISIN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en Espaa y sus Comunidades Autnomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicacin de los recursos estructurales en las Comunidades Autnomas
(monografas regionales), op, cit., p. 98.
182 El Da, 26 de septiembre de 2005.
183 El Da, 2 de febrero de 2006.
184 Sin perjuicio de la existencia del grupo de trabajo antes mencionado que pretende definir las
medidas apropiadas para corregir el problema poblacional en Canarias.
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DE LA UNIN EUROPEA
Con carcter general, uno de los primeros datos que conviene barajar al
reflexionar sobre la incidencia de la elevada densidad de poblacin en el Archipilago
se halla en el Informe del Comit de Expertos sobre Poblacin e Inmigracin en Canarias, que
destacaba que la relacin entre territorio e inmigracin en el caso canario est muy condicionada
por dos supuestos que estn profundamente arraigados en las percepciones de la sociedad canaria:
la valoracin de que las islas estn muy densamente pobladas (sobrepoblacin) y el clculo de que se
est agotando el soporte territorial (capacidad de carga del territorio)185.
A partir de las indicaciones del citado Informe, el CES ha advertido186,
despus de la valoracin de datos poblacionales relativos a los aos 2003 y 2004
(recurdese que anteriormente se ha indicado que la densidad de poblacin del 2004
ha crecido notablemente despus del 2003), que el fenmeno de la inmigracin ha merecido
una creciente atencin pblica y poltica en Canarias, no slo por su intensificacin y diversificacin,
sino tambin por sus matices cualitativos relacionados con la inmigracin irregular, por la relevancia
de la inmigracin en el mercado de trabajo regional y por el debate sobre el estilo de desarrollo
econmico y social de Canarias en su condicin de regin insular de alta densidad demogrfica187.
Por su parte, la citada Ley 19/2003 advirti que el fuerte el crecimiento
demogrfico del Archipilago produce un significativo impacto en sociedades de dimensiones
reducidas, como las de las dos islas orientales, en las que casi la cuarta parte de la poblacin de
1996 haba nacido fuera del archipilago, proporcin que se ha incrementado en los ltimos aos,
en paralelo a la expansin turstica experimentada por ambas islas, al punto que se estima que la
poblacin autctona majorera constituye actualmente una minora dentro de la propia isla. El ritmo
de crecimiento demogrfico produce una ralentizacin del aumento de la renta per cpita en relacin
con el incremento del valor aadido bruto de las islas, lo que pone de manifiesto la dificultad creciente
para crear y sostener los equipamientos, servicios e infraestructuras que demanda la poblacin.
En relacin al mercado laboral, la principal consecuencia generada por
los flujos migratorios consiste en que stos generan desequilibrios caracterizados por
una situacin de relativa capacidad para generar empleo combinado con la permanencia de tasas
altas de desempleo188. As, entre los diversos factores que explicaran los importantes
185 COMIT DE EXPERTOS SOBRE POBLACIN E INMIGRACIN EN CANARIAS, Informe sobre poblacin e inmigracin en Canarias: diagnstico, op., cit., p. 117.
186 En relacin al incremento poblacional de Canarias, el CES ha subrayado que cualquier eventual
medida que se adopte en relacin a la poblacin en Canarias, desde el punto de vista del flujo de inmigrantes, habr de
hacerse teniendo en cuenta el contexto de las conclusiones y propuestas del Comit de Expertos sobre Poblacin e Inmigracin de Canarias, actualizando los diagnsticos previos econmicos y demogrficos; en CONSEJO ECONMICO
Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen facultativo 1/2004 solicitado por el Gobierno de Canarias
sobre propuestas sobre dinamizacin econmica y del empleo y sobre limitacin del sobre crecimiento
poblacional en Canarias, p. 43.
187 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2004, sobre Propuestas
sobre dinamizacin econmica y del empleo y sobre limitacin del sobrecrecimiento poblacional en Canarias, p. 27.
188 COMISIN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en Espaa y sus Comunidades Aut-
95

DE LA UNIN EUROPEA
desajustes entre oferta y demanda de trabajo189 destaca con luz propia el fuerte
crecimiento demogrfico de la poblacin activa190.
Una consideracin que llevara al CES ha sealar la necesidad de elaborar
estudios sobre la fragmentacin del mercado laboral regional en siete mercados insulares con
tamao desigual y distinta especializacin econmica191 con la finalidad de poder disear una
ptima estrategia para configurar el desarrollo socioeconmico del Archipilago.
Respecto a la incidencia de la densidad de poblacin en los servicios pblicos,
el CES ha sealado que la inmigracin implica una expansin excesivamente rpida de la
demanda de determinados servicios, como los educativos y sociosanitarios192.193
Ante la ausencia de datos precisos sobre sanidad en los Indicadores Generales
del Informe anual del 2005 elaborado por el CES, reproducimos parcialmente los
datos expuestos en relacin a la educacin para destacar el incremento general del
nmero de estudiantes.
EDUCACIN
Alumnos (Cursos 2002-03 y 2003-04)
- Infantil y preescolar.
Primaria
Especial
ESO
Bachillerato
Ciclos formativos FP
Universidad (1 y 2 ciclo)
Universidad (3 ciclo)
2003
2004
55.362
121.587
1.194
94.211
30.894
23.900
47.298
2.141
57.315
120.581
1.253
93.659
33.536
24.174
46.665
2.394
nomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicacin de los recursos estructurales en las Comunidades Autnomas
(monografas regionales), op., cit., p. 98.
189 Todos ellos relacionados claramente con los factores fsicos definitorios de la ultraperificidad
as como con otro tipo de circunstancias tales como la dbil formacin tcnico-profesional y sus efectos sobre la
exclusin social y escaso espritu emprendedor, () la actitud poco favorable a la movilidad geogrfica, la alta contratacin
temporal, la persistencia prolongada de colectivos con dificultades de insercin laboral y la debilidad del tejido empresarial;
en COMISIN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en Espaa y sus Comunidades Autnomas.
Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicacin de los recursos estructurales en las comunidades autnomas (monografas
regionales), op., cit., p. 99.
190 Ibdem.
191 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2004, sobre Propuestas
sobre dinamizacin econmica y del empleo y sobre limitacin del sobrecrecimiento poblacional en Canarias, p. 42.
192 Vid, Informe del Comit de Expertos sobre financiacin y sostenibilidad del sistema canario de
salud, octubre 2005.
193 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2004, op., cit., p. 30.
96

DE LA UNIN EUROPEA
FUENTE: Consejo Econmico y Social de Canarias. Informe anual 2005.

Principales Indicadores Generales 2003-2004.
Por otro lado, la relacin entre el vertiginoso crecimiento demogrfico del
Archipilago y la dificultad para acceder a una vivienda digna es evidente. Como
igual de evidente resulta constatar que dicha relacin se traduce en una cuestin
problemtica con gran incidencia en el debate social.
En este sentido, la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias
comienza advirtiendo que el acceso a una vivienda digna representa uno de los
problemas ms complejos a los que se viene enfrentando la Comunidad Autnoma de Canarias
desde su constitucin194.
Por lo que se refiere a los obstculos que dificultan el acceso a la vivienda
de los canarios, la citada Ley195 seala que stos se pueden resumir, principalmente,
en tres:
1- La limitacin de los recursos econmicos disponibles.
2- La escasez de suelo apto para la edificacin.
3- La complejidad y lentitud en la tramitacin de los proyectos y promociones
de viviendas sujetas a un rgimen de proteccin pblica.
As mismo, conviene llamar la atencin sobre el Dictamen 1/2006 del
Consejo Econmico y Social de Canarias sobre el Proyecto de Plan de Vivienda de
Canarias 2005-2008196.
El citado Dictamen parte de una serie de consideraciones previas y otras
de carcter particular, que, a los efectos de este trabajo, son tiles para exponer una
breve descripcin sobre la problemtica de la vivienda en el Archipilago en relacin
a la densidad demogrfica del mismo. As, el Dictamen comienza advirtiendo que
los problemas relacionados con la vivienda son cada vez ms complejos, a factores como el aumento
de los precios de venta y alquiler de la vivienda, en nuestra Comunidad Autnoma se les unen
otros como la escasez de suelo y el aumento progresivo de la poblacin, producto fundamentalmente
de la inmigracin, tanto regular como irregular, que ha conllevado altas densidades de poblacin
194 BOE de 2 de marzo de 2003, nm., 56, pg., 1913.
195 Resulta preciso sealar que recientemente se ha aprobado la Ley 1/2006 (BOC de 14 de febrero de 2006, nm., 31, pg., 3125) que modifica la Ley 2/2003 de Viviendas de Canarias debido a las
dificultades para el cumplimiento de los objetivos relacionados con la vivienda de la citada Ley y del
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, sobre Ordenacin del Territorio y Espacios Naturales por
que el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios
Naturales Protegidos
196 Dicho documento puede ser consultado en la direccin: http://cescanarias.org
97

DE LA UNIN EUROPEA
en determinadas reas insulares, destacando las islas de Lanzarote y Fuerteventura y las reas
metropolitanas y de sotavento de las dos islas capitalinas197.
En este sentido, el CES subraya que el problema de la vivienda en Canarias
se agrava de forma particular respecto al mbito estatal debido a la intensidad en los
cambios de la estructura demogrfica en las islas y en concreto el rpido aumento de poblacin en
los ltimos aos198; por lo que la mencionada institucin considera que que habr que
concentrar las actuaciones prioritarias en aquellos territorios que hayan tenido mayor dinamismo
demogrfico199.
En efecto, aunque la estructura demogrfica de Canarias es similar a la de
otras Comunidades Autnomas, el rpido crecimiento de la poblacin que se asienta en el
territorio (debido a los procesos migratorios)200 representa una caracterstica que singulariza
al Archipilago en el contexto estatal y que condiciona necesariamente la actuacin
de los poderes pblicos en determinados sectores.
En cuanto a la incidencia de la presin demogrfica sobre el medio ambiente
tambin resulta oportuno reflexionar sobre las consideraciones emitidas en el
Memoria de las Directrices de Ordenacin General de Canarias anexas a la citada
Ley 19/2003. As, dicha Memoria seala:
La mayor riqueza natural de Canarias es su biodiversidad, representada en
la extensa Red Canaria de Espacios Protegidos, los Lugares de Importancia
Comunitaria o las Zonas de Especial Proteccin de Aves. Con casi 12.000
especies de animales, plantas y hongos, de las que ms del 30% son endmicas,
nuestra regin es una de las que cuenta con mayor diversidad biolgica de todo
el planeta y es un centro de endemismos vegetales de inters mundial. Esta
riqueza es particularmente vulnerable, al desarrollarse en espacios insulares
de reducidas dimensiones, distantes, muy especializados y dependientes, con
muchos hbitat de escasa extensin y con especies de las que subsiste un
reducido nmero de ejemplares.
Los impactos territoriales causados por el actual modo de desarrollo estn
produciendo una rpida disminucin y simplificacin de la biodiversidad,
denotada por la importante tasa de extincin en las especies de Canarias, que
ha llevado a la inclusin de 65 especies de la flora canaria y 170 de su fauna
en el Catlogo Nacional de Especies Amenazadas. Los mayores daos a la
biodiversidad canaria provienen de la ocupacin del suelo por la urbanizacin
y las grandes infraestructuras, que producen tanto la destruccin directa de
especies de flora y fauna, como la destruccin indirecta por degradacin,
fragmentacin y simplificacin de los hbitat.
197 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2006 sobre el borrador

del Proyecto de Plan de Vivienda de Canarias 2005-2008.
198 Ibdem, p. 32.
199 Ibdem.
200 Ibdem, p. 10.
98

DE LA UNIN EUROPEA
La elevada poblacin insular, la baja calidad del espacio urbano, las modas
y modos del ocio semanal, y el inters por los paisajes insulares, compartido
con una amplia poblacin turstica, propician concentraciones de visitantes que
superan la capacidad de carga de los espacios naturales, o fomentan la prctica
de actividades como la circulacin con vehculos todo terreno fuera de pistas,
igualmente peligrosas o dainas para el medio natural.
Los costes ambientales no han sido incorporados hasta ahora a las estimaciones
econmicas, dificultando su necesaria internalizacin. El sobrecoste ambiental
causado por la insularidad se manifiesta en mbitos como la proteccin de los
hbitat naturales y de la biodiversidad, por la elevada superficie protegida por
habitante y el coste ms elevado de proteccin por unidad de superficie201.
Del texto trascrito se infiere que los daos medioambientales ms graves

estn ntimamente relacionados con la presin demogrfica que soportan las Islas. No
en vano, el documento citado subraya que dichos daos provienen, principalmente,
de la ocupacin del suelo por la urbanizacin y las grandes infraestructuras, circunstancias
que, indubitadamente, responden al incremento de la poblacin del Archipilago.
2.3- La influencia de las actividades econmicas: el protagonismo hegemnico
del turismo.
Como adverta el Tercer informe sobre la cohesin social, entre los
problemas ms delicados que actualmente padece Canarias destaca la hegemona
del turismo como actividad econmica responsable del impulso socioeconmico del
Archipilago y la falta de diversificacin de otras actividades202.
Sin embargo, junto al indiscutible protagonismo del turismo como factor
determinante del crecimiento socioeconmico de Canarias es preciso destacar la
importancia de las caractersticas naturales del Archipilago. As, si bien es cierto
que el turismo vertebra el bienestar econmico de las Islas, no lo es menos que stas
se han erigido como una importante referencia en las rutas tursticas internacionales
gracias a sus caractersticas medioambientales.
Una observacin que obliga a recordar que, desde una perspectiva general, es
pacfico reconocer que el mayor inconveniente que presenta el desenvolvimiento de
la actividad turstica se halla en sus repercusiones negativas sobre el medio ambiente.
No en vano, se ha advertido que el turismo es una industria que consume como materia
201 Memoria de las Directrices de Ordenacin General de Canarias. II. Informacin. Epgrafe 2.4.1.
Biodiversidad.
202 COMISIN EUROPEA: Una nueva asociacin para la cohesin: convergencia, competitividad, cooperacin. Tercer informe sobre la cohesin econmica y social, op., cit., p. 27
99

DE LA UNIN EUROPEA
prima el paisaje203.
En la misma lnea, resultan altamente ilustrativas las consideraciones del CES
sobre la conformacin del modelo turstico canario, que conducen a la definicin de
la actividad turstica como un fenmeno relacionado con la transformacin y el consumo del
territorio204.
La forma en que se ha desarrollado la actividad turstica en Canarias ha
llegado a un extremo comprometedor; pues las Islas presentan unas caractersticas
territoriales que no permiten asumir la carga derivada de dicha actividad205. En
este sentido, tradicionalmente se ha asociado el trmino capacidad de carga a la
capacidad de un territorio para mantener el equilibrio entre el turismo y la integridad
de su medio ambiente. Un trmino que el Programa de la ONU para el Medio
Ambiente ha definido advirtiendo que se trata del mximo nmero de personas que
pueden visitar un lugar al mismo tiempo, sin causar daos fsicos, econmicos, socioculturales o
ambientales, as como un inaceptable descenso de la satisfaccin de los visitantes206.
Por tanto, ante el riesgo de saturacin que podra generar el continuo
crecimiento descontrolado de la actividad turstica, es preciso configurar un nuevo
modelo de desarrollo sostenible para Canarias207. Riesgo que no significa el abandono
del turismo como principal impulsor de la economa canaria. Al contrario, lo ms
apropiado sera disear un nuevo modelo turstico ms competitivo -sin perjuicio
de potenciar la bsqueda de otras alternativas que fomenten la diversificacin de la
economa canaria-, acorde con las necesidades del siglo XXI y compatible con las
caractersticas ambientales del Archipilago.
El CES, respecto al modelo territorial canario y desde la perspectiva de los
principios directores para el desarrollo territorial sostenible de la UE, ha advertido
que es preciso conciliar las expectativas econmicas y sociales con relacin al territorio atendiendo
a sus funciones ecolgicas y culturales y contribuyendo, de este modo, a un desarrollo territorial
203 DEL REGUERO OXINALDE, M.: Ecoturismo. Nuevas formas de turismo en el espacio rural, Bosch,
Barcelona, 1994, p. 14.
204 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 del Consejo sobre la
situacin econmica, social y laboral de Canarias en el 2003, op., cit., pp. 508 y ss.
205 Vid., MEDINA MUOZ, R. y MEDINA MUOZ, D.: Indicadores del desarrollo sostenible del
turismo. Una aplicacin al caso canario como destino turstico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.
206 PREZ DE LAS HERAS, M.: Manual del Turismo Sostenible. Como conseguir un turismo social, econmica y ambientalmente responsable, Ed. Mundi - Prensa, Madrid, 2004, p. 83.
207 BERMEJO PREZ, M.: La ordenacin territorial total e integrada en cada isla como marco
para el desarrollo sostenible en las islas ultraperifricas de la UE. La isla como unidad bsica de planeamiento, en AA. VV.: I Simposio Internacional sobre el Mundo Rural. Retos actuales de la Unin Europea y su
incidencia en las regiones ultraperifricas: Especial referencia a Canarias, Editorial Agrcola de Espaa, p. 140.
100

DE LA UNIN EUROPEA
sostenible y equilibrado a largo plazo y gran escala208. Un planteamiento que se concreta en

la propuesta de las siguientes medidas209:
a) Cohesin territorial mediante un desarrollo socioeconmico
equilibrado.
b) Mejora de la competitividad y de las relaciones campo-ciudad.
c) Accesibilidad equilibrada.
d) Reduccin de las agresiones al medio ambiente, proteccin de los
recursos y del patrimonio natural y cultural.
e) Desarrollo de un turismo de calidad.
En coherencia con los planteamientos expuestos, la Memoria de las
Directrices de Ordenacin General de Canarias de la Ley 19/2003 advierte:
El turismo ha permitido diversificar la economa de las islas, y alcanzar un nivel
de desarrollo econmico y de bienestar social impensable hace unos aos, que
incluye la transformacin en una sociedad que ya no produce emigrantes sino
que acoge inmigrantes, que no importa sino que exporta capitales, y que afronta
el futuro sobre la base de una actividad econmica en creciente expansin a
nivel mundial, que no ha sufrido las crisis de otros sectores econmicos, y para
el que las islas renen condiciones naturales y geogrficas privilegiadas. En
este proceso, Canarias se conforma como una regin nica, con una gran
poblacin, un alto nivel de vida y escasos recursos productivos propios, un
sistema altamente complejo y tecnificado que hace sumar a la dependencia
econmica una elevada dependencia energtica y tecnolgica210.
No obstante, la citada Memoria tambin subraya que () la intensidad y ritmo

de este crecimiento, y sus efectos sobre la poblacin y las actividades econmicas inducidas, producen
un impacto sensible sobre un medio natural tan privilegiado como limitado y frgil, adems de poder
llegar a afectar a la propia actividad turstica. La necesidad de imprimir un giro a esta tendencia,
que encauce el desarrollo en un marco de estabilidad y sostenibilidad, obliga a realizar un anlisis
crtico de la situacin211.
En efecto, la actividad turstica desarrollada en Canarias no slo ha generado
beneficios econmicos para el Archipilago sino que tambin produce una serie de
cargas adicionales a las derivadas de la condicin ultraperifrica. En este sentido, el
rpido crecimiento de la actividad turstica ha producido demandas de viviendas, infraestructuras,
dotaciones y servicios para la nueva poblacin turstica y especialmente para la trabajadora ligada a
208 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 del Consejo sobre la
situacin econmica, social y laboral de Canarias en el 2003, op., cit., p. 471.
210 Memoria de las Directrices de Ordenacin General de Canarias, II. Informacin. Epgrafe 1.
Introduccin.
211 Ibdem.
101

DE LA UNIN EUROPEA
dichos desarrollos, de difcil absorcin por la sociedad canaria. Adems de estas externalidades, los
visitantes consumen mayor cantidad de recursos de agua y energa y generan un mayor volumen de
residuos que el residente insular, adems de otros costos ambientales cuya relacin con la industria
turstica no ha sido calculada hasta ahora212.
212 Memoria de las Directrices de Ordenacin General de Canarias, II. Informacin. Epgrafe 2.2.3.
Turismo, comercio y servicios.
102

DE LA UNIN EUROPEA
Captulo iii
una perspectiva de futuro sobre la
utraperificidad
103

DE LA UNIN EUROPEA
1- La ultraperificidad desde distintas perspectivas.

En nuestra opinin, la consideracin de la proyeccin de futuro del REU
requiere la previa valoracin de las conclusiones que se derivan de los diferentes
anlisis realizados por parte de las distintas instituciones comunitarias, estatales
y autonmicas sobre el rgimen especial objeto de estudio. No en vano, dichas
instituciones son las responsables de impulsar, dirigir y aprobar las oportunas
medidas que desarrollen el REU.
1.1- La ultraperificidad desde la perspectiva comunitaria.
Para constatar la valoracin positiva de las instituciones comunitarias sobre
el REU bastara con subrayar el paulatino incremento de protagonismo que ha
adquirido dicho rgimen especial en la evolucin del proyecto comunitario.
Sin embargo, en lugar de reiterar los hitos ms significativos de la integracin
de las RUPs en la UE, parece aconsejable subrayar las implicaciones de los ltimos
acontecimientos comunitarios relacionados con las especificidades normativas de las
RUPs en el contexto comunitario.
Al respecto, parece suficiente recordar en este epgrafe la relevancia y las
implicaciones prcticas del apartado 58 de las Conclusiones del Consejo Europeo de
Sevilla de 2002, que reconoca la singularidad de las RUPs y expresaba la conveniencia
de adoptar medidas especficas que contribuyeran a la superacin de los handicaps
que condicionan el desarrollo de dichos territorios. Una consideracin que, como se
expuso, motiv la publicacin de la Comunicacin Estrechar la asociacin con las regiones
ultraperifricas, que estableca los rasgos principales de la intervencin que la UE debe
llevar a cabo en los albores del siglo XXI para facilitar la integracin de las RUPs en
el proyecto comunitario.
Por lo que se refiere a la valoracin de las instituciones comunitarias sobre el
rgimen especial de integracin de las RUPs, resulta de vital inters recordar que la
Comisin ha subrayado que el estatuto especfico de la ultraperiferia se funda en los principios
de igualdad y proporcionalidad, que permiten tratar de manera diferente la situacin distinta de213
las RUPs.
213 COMISIN EUROPEA, Comunicacin, Estrechar la asociacin con las regiones ultraperifricas, op.,
cit., p. 1.
104

DE LA UNIN EUROPEA
1.2- La ultraperificidad desde la perspectiva estatal.

Sin perjuicio de considerar que los regmenes especiales que han caracterizado
la integracin de las RUPs en el proyecto comunitario se habran aprobado al abrigo
de los valores de justicia y solidaridad que inspiran dicho proyecto; lo cierto es
que aqullos responden, en gran medida, a la participacin de los Estados en la
negociacin sobre la articulacin del que hemos denominado REU. Una circunstancia
que condiciona inexorablemente el futuro del mismo.
En efecto, no sera desacertado considerar que la existencia del REU se
debe a las negociaciones que en su da se entablaron para compatibilizar el Derecho
de la CEE con los regmenes especiales que posean determinados territorios en el
mbito de los correspondientes ordenamientos estatales. Unos regmenes que, en
definitiva, pretendan compensar una situacin de dficit estructural que dificultaba
su desarrollo.
La singular situacin de Canarias en el contexto comunitario ha sido objeto
de debate en el seno del Congreso de los Diputados. As, las intervenciones de
los Diputados canarios en las Cortes Generales y las correlativas contestaciones de
los miembros del Gobierno central acreditan la preocupacin del Estado por la
definicin de un estatuto especial con la versatilidad jurdica suficiente para permitir
la plena integracin del Archipilago en la UE.
El Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados refleja con nitidez el
debate poltico estatal sobre la situacin ultraperifrica de Canarias. Huelga sealar
que la situacin ultraperifrica del Archipilago ha motivado que los Diputados que
representan a la Comunidad Autnoma de Canarias en el Congreso manifestaran sus
inquietudes sobre el desarrollo futuro del REU. As, por ejemplo, en las postrimeras
del 2004, algunos de los representantes canarios preguntaban al Gobierno:
() el estatus especial que tiene Canarias en el seno de la Unin Europea
requiere que esta comunidad tenga un representante permanente en el seno
de las delegaciones espaolas que negocian, cuando se trate de asuntos
expresamente referidos a Canarias?214.
Interrogante que era respondida por el Presidente del Ejecutivo central en

los siguientes trminos:
Creo que conoce que para este Gobierno, en lo que representa la poltica
autonmica, la poltica de la Espaa plural, hay dos elementos de gran
214 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, nm., 54, sesin plenaria
nm., 50, celebrada el 1 de diciembre de 2004, pg., 2580.
105

DE LA UNIN EUROPEA
importancia. El primero de ellos es convocar a la mxima participacin de
los gobiernos autonmicos en el proceso de desarrollo, de construccin y de
actuacin de la Unin Europea. Y hay un segundo elemento, que he expresado
en pblico en muchas ocasiones, que es el reconocimiento de la singularidad
de Canarias como regin ultraperifrica para una poltica de Estado y tambin
para una poltica en relacin con la Unin Europea. As lo hemos puesto de
manifiesto cuando hemos trabajado intensamente para que ese reconocimiento
expreso estuviera en la futura Constitucin europea ()215.
A mediados de 2005, la presentacin de una Proposicin no de Ley,

presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista del Congreso y de Coalicin
Canaria, en relacin al rgimen especial de Canarias en la UE216 permiti identificar
la visin de cada grupo parlamentario sobre el trato diferenciado que merece el
Archipilago en el mbito comunitario y las posibles repercusiones del mismo en el
ordenamiento estatal.
Las circunstancias que explicaban la presentacin de la citada proposicin
no de Ley se exponan en los siguientes trminos:
() Una de las propuestas de resolucin que planteaba Coalicin Canaria, y
que tena que ver con el papel de Canarias en Europa, bsicamente propona
comunicar al Consejo de Estado el reconocimiento que hacan los tratados
europeos de la condicin del territorio ultraperifrico de Canarias as como la
posicin espaola en el debate de las perspectivas financieras para los aos
2007-2013. Esa propuesta de resolucin no pudo prosperar, debido a que no se
aceptaron por parte de algn grupo parlamentario enmiendas transaccionales.
Por otra parte, una de las propuestas de resolucin aprobada en el debate
sobre el estado de la Nacin, firmada por el Grupo Parlamentario Socialista y
Esquerra Republicana de Catalunya, referida a asuntos econmicos de carcter
general, dejaba en duda el REF canario, dejaba en duda la preservacin del
instrumento fiscal ms importante que tiene Canarias en todo el proceso de
armonizacin fiscal de la Unin Europea. Por eso, con el nimo de corregir
estos dos acuerdos del debate, que no se ajustaban a los planteamientos que
hacamos inicialmente, se presenta hoy esta proposicin no de ley y la enmienda
conjunta al texto por parte de ambos grupos parlamentarios.
En efecto, desde la perspectiva de los Diputados nacionalistas canarios, a

raz del debate sobre el estado de la Nacin era preciso estudiar tres cuestiones
principales. Cuestiones que, en sntesis, se reflejan en los siguientes apartados:
1- Las negociaciones de las perspectivas financieras ante la UE para el perodo
de programacin 2007-2013. En este sentido, se exiga al Ejecutivo central
215 Ibdem.
216 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, nm., 98. Sesin plenaria
nm., 93, celebrada el 21 de junio de 2005, pg., 4931 y ss.
106

DE LA UNIN EUROPEA
que defendiera el volumen de aportaciones econmicas que ha recibido

Canarias gracias a su consideracin de regin Objetivo 1.
2- La necesidad de una comunicacin dirigida al Consejo de Estado para
que, dentro de la reforma constitucional, se valore el reconocimiento
diferenciado que ha recibido Canarias en los Tratados comunitarios a raz
de su dimensin ultraperifrica.
3- La negociacin del REF para garantizar la continuidad de los instrumentos
que lo integran y salvaguardar la diferencialidad fiscal de Canarias en los
mbitos estatal y comunitario.
Las pretensiones de la citada proposicin no de Ley dieron lugar a que el
Grupo Popular defendiera una enmienda cuyo contenido se concentraba en tres
puntos217. A saber:
1- La defensa y el mantenimiento de las especificidades fiscales canarias
definitorias del REF.
El Grupo Popular denunciaba que la Resolucin nm., 89 presentada en el
contexto del debate por los Grupos de Ezquerra Republicana y Socialista
sembraba sombras sobre nuestras especificidades fiscales canarias y concretamente sobre
nuestro Rgimen Econmico y Fiscal canario, figura necesaria e histrica en la Comunidad
Autnoma de Canarias y que requiere en todo momento una posicin clara y firme que
despeje cualquier tipo de duda218. En este sentido, el Grupo Popular sealaba
que la citada Resolucin permita interpretar que nuestro REF se diluira en el
proceso de armonizacin fiscal de la Unin Europea, tal como han interpretado Gobierno
de Canarias, partidos polticos, medios de comunicacin canarios, as como el Partido
Socialista y su secretario general, que lleg a afirmar que esa resolucin era un autntico
disparate; no solo lo decimos nosotros, sino que lo dicen ustedes y sus responsables en
Canarias. Ese fue el motivo por el que en aquella ocasin nuestro grupo vot en contra
de esa resolucin y lo volveramos a hacer de volver a producirse una iniciativa de estas
caractersticas, que sin duda perjudicara a Canarias219.
Para completar su argumentacin sobre las necesidades del Archipilago, el
Portavoz del Grupo Popular advirti que los preceptos de la Constitucin
europea sobre las RUPs permiten la adaptacin y modulacin de las polticas
217 Sin embargo, en esta exposicin slo podemos dar cuenta de dos de ellos, ya que la intervencin
del representante del Grupo Popular excedi el tiempo previsto para su intervencin.
nm., 93, celebrada el 21 de junio de 2005, pg., 4932.
219 Ibdem.
107

DE LA UNIN EUROPEA
comunes europeas en diversos sectores y actividades como consecuencia de la singularidad

derivada de la lejana y la insularidad y otras caractersticas compartidas con los
archipilagos de Portugal () y los territorios franceses de ultramar ()220.
2- Obtener ayudas econmicas equivalentes a las que tradicionalmente ha
recibido Canarias como regin Objetivo 1; as como el establecimiento del criterio
de reparto de fondos especficos para las regiones ultraperifricas basado en la poblacin,
ya que la ampliacin hacia la Europa de los Veinticinco va a suponer un cambio en la
poltica de ayudas, por lo que ser necesario reforzar la posicin negociadora de nuestro
pas respecto al marco financiero de la Unin221.
El Grupo Popular sealaba la necesidad de que Canarias, como regin
ultraperifrica, tenga el mismo nivel de ayuda que las regiones Objetivo 1, independientemente
de que la renta media sea superior al 75 por ciento de la media comunitaria. Hemos de
tener en cuenta que la disminucin de fondos propuesta por la Comisin Europea para
Canarias asciende a 1.800 millones de euros para el periodo financiero 2007-2013, lo
que supondra casi un 50 por ciento menos de lo recibido en el periodo 2000-2006, que
equivale a 250 millones de euros ao222
Por su parte, el Grupo Socialista manifest, respecto a la Propuesta
discutida:
En la presente legislatura tendr una importancia extraordinaria desde la
perspectiva de los asuntos europeos que afectan a Canarias porque en esta
legislatura estn coincidiendo la consolidacin del estatuto de la ultraperiferia
en el derecho primario comunitario y su desarrollo con el vencimiento para
el rgimen econmico y fiscal el 31 de diciembre de 2005, que ya est en
periodo de prolongacin, (). Tambin puede coincidir con las caractersticas
de la aplicacin a Canarias, (), de los fondos estructurales y de cohesin y
de la poltica de cohesin econmica y social de la Unin Europea, aplicable
igualmente a partir de 2006. A estos asuntos principales habra que sumar otros
aspectos, cuales son la aplicacin a Canarias de los programas comunitarios
vinculados al desarrollo tecnolgico y a la innovacin y a la implantacin de la
sociedad de la informacin en las regiones ultraperifricas223.
El representante del Grupo Socialista destac que Espaa -todos los grupos
parlamentarios, todos los gobiernos- se ha manifestado en el sentido de que el todava vigente
artculo 299.2 del Tratado de msterdam se incorpore con la misma potencia normativa en los
correspondientes artculos del non nato Tratado constitucional, materializando su posicin de
derecho primario comunitario. La consagracin en ese derecho primario de un estatuto nico para
220
221
222
223
108
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem, pg. 4933.
Ibdem.

DE LA UNIN EUROPEA
la ultraperiferia constituye el fundamento legal para un tratamiento diferenciado de estas regiones en

el seno de la Unin Europea y la base jurdica indispensable para traducir la voluntad de aplicar
polticas coherentes y adaptadas a las necesidades de la ultraperiferia224.
En coherencia con lo anterior, el Grupo Socialista defenda que el objetivo
debe ser asegurar las instituciones europeas con proyeccin de estabilidad y en trminos razonables
la permanencia del conjunto de derogaciones especiales y tratamientos especiales de Canarias ante la
aplicacin general y uniforme del derecho comunitario y que resultan necesarias para la preservacin
de su diferencia. Ello solo podr conseguirse elevando () la especialidad de las regiones
ultraperifricas al derecho originario y primario de la Unin Europea. El objetivo es, pues, que los
elementos definitorios de su excepcin al rgimen unitario y uniforme del mercado interior tengan
carcter permanente, hay que trascender la provisionalidad y la temporalidad de las especialidades
normativas, financieras y administrativas que ahora estn revestidas de ese carcter temporal para
dotarlas de una estabilidad y permanencia correlativas a la naturaleza estructural de las dificultades
de Canarias; hay que preservar todo ello, las ayudas del REF, la Zona Especial Canaria, etctera,
como es natural y como decamos siempre () del proceso europeo de armonizacin fiscal que est
en curso225.
El Grupo Parlamentario de Izquierda Verde-Izquierda Unida-Iniciativa per
Catalunya Verds sealaba su conformidad con las pretensiones expuestas por dos
razones:
() por razn de forma, pues este fue un acuerdo derivado del debate sobre
el estado de la Nacin, (). Pero hay una segunda razn y es que nuestro
grupo parlamentario tambin est de acuerdo en que el REF () se mantenga
y que esa sea una de las reivindicaciones que hagamos desde el Congreso
para una regin ultraperifrica. Ahora bien, a partir de este voto favorable, de
ese apoyo de nuestro grupo parlamentario a una regin ultraperifrica como
Canarias, sabiendo precisamente cules son las consecuencias que se derivan
de la aplicacin del REF, queremos trasladar la reflexin () sobre cul es la
mejor poltica para el desarrollo canario, para el desarrollo de la productividad,
y lo que s que es cierto es que, a lo largo de los aos, se han planteado dudas
sobre algunos aspectos del REF por parte de diferentes actores sociales y
econmicos. Por tanto, a partir de nuestro voto favorable, nuestro grupo lo que
quisiera es compartir una reflexin, sobre todo con los actores polticos y sociales
de Canarias, sobre cul es la perspectiva y cules son las modificaciones que se
tienen que producir, porque lo que s que es cierto es que a veces, en funcin de
cmo se aplique ese Rgimen Econmico y Fiscal, puede suponer una prdida
de la productividad de las mismas islas Canarias. ()226.
224 Ibdem.
225 Ibdem, pg., 4934.
226 Ibdem.
109

DE LA UNIN EUROPEA
Por su parte, el Grupo Parlamentario Vasco adverta:

() En todo caso, el problema de la insularidad, el problema del fraccionamiento
siempre tendr que ser tomado en consideracin () porque son problemas
estructurales, son problemas importantes y son problemas que deben ser
debidamente atendidos. Pero quizs algunos excntricos en el mbito de la
poltica seguimos pensando que tratados anteriores a la Constitucin europea,
el Tratado de Amsterdam y algunos otros, son, por lo menos, equiparables en su
contenido material y en sus prestaciones a la Constitucin europea, que no solo
no ha nacido sino que tenemos reservas severas sobre que vaya a nacer alguna
vez. Desde esa perspectiva, el seor Rivero y las personas que pertenecen a
grupos parlamentarios que representan a realidades insulares saben que van
a contar con nuestra colaboracin sin ninguna reserva y sin ninguna duda, lo
que pasa es que la reserva est en el otro mbito: qu vamos a aprobar los
europeos en relacin con nuestras estructuras jurdicas en comn? Desde esa
perspectiva, () dejo esta reflexin en el aire porque quizs lo pertinente no
sea lo que pretende el Grupo canario, sino lo que pretendemos los europeos
en definitiva227.
Esquerra Republicana manifest su conformidad con la proposicin no

de Ley debatida, sealando que () el hecho de la insularidad presenta dificultades y el
mantenimiento de un rgimen fiscal especial no es un privilegio, sino que en este caso se trata de
compensar una serie de necesidades228. Lnea a la que se adscriba el Grupo Parlamentario
Cataln de Convergencia i Uni, que tambin manifestaba su conformidad con la
proposicin no de Ley.
Por tanto, a la luz de las consideraciones expuestas, cabe afirmar que los
puntos caractersticos de la preocupacin estatal por el rgimen especial de Canarias
en la UE durante el 2005 eran tres:
1- La constitucin de un fondo especfico que compensara la eventual
prdida de fondos concedidos en virtud de la categora de regin
Objetivo 1.
2- La defensa del REF como un conjunto de instrumentos econmicofiscales de marcado carcter histrico que propician el desarrollo de
Canarias tanto en el mbito espaol como en el de la UE ampliada.
3- El reconocimiento constitucional del trato diferencial que Canarias
ha recibido en el ordenamiento comunitario que pretende corregir los
handicaps generados por la ultraperificidad.
En relacin a las cuestiones indicadas, ya se ha indicado en el Captulo
227 Ibdem.
228 Ibdem.
110

DE LA UNIN EUROPEA
anterior que los procesos de ampliacin comunitaria y el incremento de la renta per

cpita de algunas RUPs -especialmente de Canarias- no ha impedido que la nueva
poltica regional de la UE haya conferido a las RUPs una posicin especial que
continuar contribuyendo a que dichos territorios puedan superar las desventajas
derivadas de la ultraperificidad.
Por lo que se refiere a la negociacin de los instrumentos integrantes del
REF, procede recordar que a finales de 2005, el Portavoz del Grupo Parlamentario
de Coalicin Canaria preguntaba al Presidente del Gobierno central cmo afrontara
el Gobierno la negociacin del REF con la UE para el periodo de programacin
2007-2013. Interrogante que se manifestaba en los siguientes trminos:
() el Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias ha posibilitado que a lo largo
de los ltimos aos se haya ido consolidando un tejido empresarial canario, con
lo que ello ha significado para generar riqueza y por tanto empleo. La situacin
geogrfica de Canarias requiere medidas que permitan superar el handicap de
la lejana tanto a las empresas como a los ciudadanos canarios. Gran parte
de las medidas que posibilitan ese fortalecimiento de la empresa canaria y la
superacin de ese handicap se contemplan en el actual Rgimen Econmico
y Fiscal de Canarias. Nosotros dbamos por hecho que la prrroga para el
ao 2006 iba a ser una realidad. Aqu de lo que estamos hablando es de hacer
coincidir las nuevas perspectivas financieras de la Unin Europea del ao 20072013. En la negociacin entre Bruselas es fundamental que el Gobierno del
Estado tenga una posicin clara y firme y en ese sentido mi grupo plantea que,
con la misma conviccin, con el mismo inters, con la misma firmeza que usted
en distintas ocasiones ha defendido la necesidad de mantener los aspectos
esenciales del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias, esa voluntad quede
expresada para la negociacin que se nos avecina, difcil y complicada, ante el
seno de la Unin Europea229.
Por su parte, el Presidente del Gobierno estatal respondi:

() el tratamiento que se d al Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias se
encuentra ligado al resultado final de la negociacin global de las perspectivas
financieras. Puedo asegurarle que el Gobierno espaol, como ha hecho
en todas las anteriores ocasiones, va a hacer todos los esfuerzos, con toda
determinacin, para que Canarias, en su condicin de regin ultraperifrica
y por tanto singular y de alto significado estratgico en asuntos de especial
sensibilidad para el conjunto de la Unin Europea, siga contando con un rgimen
econmico y fiscal especfico que favorezca e impulse su desarrollo, un rgimen
econmico y fiscal que, adems de hacerle justicia, le permita seguir mejorando
sus niveles de renta, referidos estos, claro est, como mnimo a la media de la
Unin Europea a Quince230.
nm., 113, celebrada el 19 de octubre de 2005, pg., 6018.
230 Ibdem.
111

DE LA UNIN EUROPEA
Sobre la negociacin de los instrumentos integrantes del REF conviene

recordar que la aprobacin de las Directrices de ayudas con finalidad regional
en diciembre de 2005 representa, como se ha expuesto con anterioridad, el
alumbramiento del marco normativo de referencia de aqullos. Consideracin que
obliga a analizar dichas Directrices con el propsito de determinar su repercusin
sobre el entramado de normas definitorias del REF.
Finalmente, el reconocimiento que lleve a cabo la Constitucin espaola
de la realidad ultraperifrica y de las singularidades jurdicas reconocidas a Canarias
por el Derecho comunitario es una cuestin imprevisible, sobre la que nicamente
cabe elucubrar y proponer soluciones. Labor que realizaremos en los epgrafes
posteriores.
1.3- La ultraperificidad desde la perspectiva autonmica.
Como no poda ser de otro modo, la condicin ultraperifrica de Canarias
ha vertebrado la lnea argumentativa de las instituciones pblicas del Archipilago
sobre la posicin de ste en la UE del siglo XXI. As, por ejemplo, el Consejo
Econmico y Social de Canarias ha prestado especial atencin a la dimensin
ultraperifrica del Archipilago como elemento de reflexin en la valoracin de la
situacin socioeconmica de Canarias. No en vano, resulta incuestionable que los
efectos derivados de los instrumentos econmicos y fiscales que integran el REF,
los prstamos del BEI o la repercusin de los Fondos Estructurales y del Fondo de
Cohesin han propiciado el desarrollo social y econmico de las Islas.
El Dictamen 2/1997 del Consejo Econmico y Social de Canarias sobre el
Estatuto Especial de las Regiones Ultraperifricas en la UE sealaba que, dadas las
caractersticas definitorias de las RUPs, el REU deba garantizar a travs del Derecho
primario de la Unin Europea un tratamiento especial de los territorios ultraperifricos que
permitiera la integracin real de las regiones ultraperifricas en el mercado interior europeo231.
Para la consecucin de dicha integracin el CES adverta la necesidad de
modular la aplicacin de aquellas polticas que pudieran dificultar la insercin y provocar
el descuelgue econmico y social de las regiones ultraperifricas232. Medida que, adems, deberan
complementarse con la consideracin de los incentivos a la localizacin de actividades
econmicas como formas de homogeneizar las condiciones competitivas233 de las RUPs.
231 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 2/1997 sobre el Estatuto
Especial de las Regiones Ultraperifricas en la Unin Europea, de 9 de mayo de 1997.
232 Ibdem.
233 Ibdem.
112

DE LA UNIN EUROPEA

En coherencia con la doctrina del citado Dictamen, el Pronunciamiento del
CES de 21 de febrero de 2006 subrayaba que todos los esfuerzos en beneficio de un correcto
ajuste y adaptacin del status de Canarias en la Unin Europea deben ir orientados a reforzar y
hacer valer los signos y las condiciones inherentes, y permanentes, al concepto de ultraperificidad
de nuestro territorio, ms all de tratamiento temporal con el que hoy se recogen algunos de los
instrumentos bsicos para el desarrollo econmico y la cohesin social de Canarias234.
Una afirmacin tajante que el CES localizaba en un contexto jurdico-poltico
muy concreto al advertir que el REF debe evolucionar en funcin de las necesidades de
la sociedad canaria, para proceder a su mejor adaptacin a las nuevas realidades y compensar los
efectos negativos de condiciones que limitan el desarrollo econmico y social de las Islas235. Por ello,
el CES ha aplaudido el nuevo marco normativo que se alumbrar con la entrada en
vigor de las nuevas Directrices de Ayudas con finalidad regional y que convalidan la
continuidad del REF en el ordenamiento comunitario.
Sin embargo, en la definicin del contexto descrito, el CES tambin ha
advertido que puesto que el bloque de la constitucionalidad no proporciona un
mecanismo estable de garanta del REF, -las autoridades espaolas- debern garantizar
no slo los beneficios econmicos y sociales que reportan para Canarias este marco normativo histrico
propio, sino adems, y sobre ello expresa el CES un particular inters, promover cambios
normativos en nuestra Constitucin y Estatuto de Autonoma que garanticen, en
mayor medida, nuestras especificidades en el ordenamiento interno, con mecanismos
que proclamen su amparo236.
Evidentemente, las consideraciones citadas invitan, cuando menos, a
reflexionar sobre la idoneidad de incluir en la reforma del texto constitucional de 1978
una mencin expresa del carcter ultraperifrico de Canarias y de las implicaciones
del rgimen jurdico especial del Archipilago en la UE. Reflexin que, en ltimo
trmino, respondera al inters por proporcionar una mejor garanta al tratamiento
diferencial recibido por la Comunidad Autnoma Canaria en la UE.
Por otro lado, procede subrayar la trascendencia del alegato ultraperifrico
en los procesos negociadores que han pretendido, y pretenden, optimizar el rgimen
de autonoma del Archipilago.
En efecto, la ultraperificidad se ha presentado desde los poderes pblicos
canarios como un hecho diferencial en el contexto estatal que define una forma
234 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Acuerdo sobre la Renovacin de los
Incentivos del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias (REF), adoptado en la sesin plenaria de 21
de febrero de 2006, p. 2.
236 Ibdem, p. 2.
113

DE LA UNIN EUROPEA
de sentir y una forma de concebir las relaciones entre nosotros -los canarios- con el resto de
los territorios que nos rodean. Aquellos que forman parte del espacio nacional y aquellos otros
con los que mantenemos lazos de vecindad o vnculos histricos y emocionales237. Es decir, la
ultraperificidad constituye algo ms que un handicap al desarrollo social y econmico
de Canarias; pues incide directamente en el desenvolvimiento de todos los rdenes
sociales del Archipilago.
Precisamente ese condicionamiento general que provoca la ultraperificidad
justifica que el concepto ultraperifrico haya sido uno de los conceptos que ha
presidido la revisin del texto estatutario canario. En este sentido, en la presentacin
de la Comunicacin del Gobierno sobre la Reforma del Estatuto de Autonoma
de Canarias se adverta que Canarias es un territorio vital, dinmico, referencia para su
entorno238; que debe aprovechar el actual momento histrico para profundizar en la
perfeccin de su Estatuto de Autonoma con la finalidad de acentuar ese carcter
especial. Consideracin que se inscribe en la lnea de la reflexin esgrimida por el
CES al abogar ste por promover cambios normativos en nuestra Constitucin y
Estatuto de Autonoma que garanticen, en mayor medida, nuestras especificidades
en el ordenamiento interno, con mecanismos que proclamen su amparo239.
En efecto, el perfeccionamiento del Estatuto de Autonoma se ha interpretado
como una opcin capaz de propiciar el alumbramiento de un marco normativo
adecuado que permita, por ejemplo, la readaptacin de las polticas de transportes,
telecomunicaciones, comercio interior y exterior, energa, fiscalidad y cooperacin con los pases
vecinos240 como solucin a los problemas que tradicionalmente han obstaculizado el
desarrollo del Archipilago.
Sin embargo, dicho perfeccionamiento slo puede llevarse a cabo de forma
efectiva si, como sealaba la Comunicacin citada, se trabaja sobre las tres piedras
angulares de nuestra convivencia poltica y social, en nuestra triple condicin de hombres y mujeres
canarios, espaoles y europeos241. Esto es, las soluciones a los problemas de Canarias
slo se pueden afrontar mediante una estrategia jurdica y poltica que proporcione
una conjugacin equilibrada de elementos cuya regulacin debe ser examinada
desde la perspectiva de los tres niveles mencionados: el autonmico, el estatal y el
237 Discurso del Presidente del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Canarias, XXV Aniversario de la Constitucin Espaola, Acto Institucional del Parlamento de Canarias.
238 Discurso del Presidente de Gobierno de la Comunidad Autnoma de Canarias, Presentacin de
la Comunicacin del Gobierno sobre la reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias, 6 de octubre
de 2004, p. 3.
239 CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Acuerdo sobre la Renovacin de los
Incentivos del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias (REF), op., cit., p. 2.
240 Ibdem.
241 Ibdem.
114

DE LA UNIN EUROPEA
comunitario.
Aunque es cierto que el xito de la estrategia descrita depende de su enfoque
tridimensional, no lo es menos que el reconocimiento que profese el bloque de la
constitucionalidad de las especificidades canarias en el ordenamiento estatal facilitar
la consecucin de los objetivos concernientes al desarrollo del REU. Por ello, no
resulta extrao que se haya destacado que resultara una incongruencia tremenda242 no
incluir el reconocimiento diferencial que ha caracterizado la integracin de Canarias
en el ordenamiento comunitario en el bloque de la constitucionalidad; pues, de lo
contrario, se modularan las polticas europeas para atender las limitaciones de la ultraperiferia
en Canarias y no se modularan las polticas espaolas?. Sera Europa ms comprensiva con las
necesidades de Canarias que la propia Espaa?243.
En este sentido, el Presidente del Ejecutivo canario subray en la Cmara
Alta que antes de que el bloque constitucional espaol reconociera el carcter
ultraperifrico de Canarias han sido los propios tratados constitutivos de la UE y el proyecto
de Constitucin Europea los que se han adelantado a consagrar la ultraperificidad de Canarias
como un nuevo concepto poltico que va ms all de lo que expresa nuestra Carta Magna o nuestro
Estatuto de Autonoma244.
2- Consideraciones particulares acerca del futuro del rgimen especial de
Canarias en la UE.
Atendiendo las valoraciones precedentes, exponemos a continuacin una
serie de consideraciones que reflejan nuestro particular anlisis de las disposiciones
que definen el actual status de Canarias en la UE y en el mbito estatal.
Pese a ser cierto que el fundamento jurdico del rgimen especial de Canarias
reside en el art. 299.2 TCE, no lo es menos que el tratamiento diferenciado que ha
recibido -y puede recibir- el Archipilago en el mbito estatal incide notablemente
en el desarrollo del mismo. Adems, teniendo en cuenta que REU no es inmutable;
resulta imprescindible que la realidad ultraperifrica canaria est slidamente
respaldada por argumentos jurdicos de carcter estatal.
En efecto, como se ha advertido, el REU se nutre de disposiciones
comunitarias, estatales y autonmicas. Por ello, es preciso reflexionar sobre la
242 Discurso del presidente del Gobierno de Canarias, Debate sobre el Estado de las Autonomas
en el Senado, Madrid, 7, 8 y de noviembre de 2005, p. 6.
243 Ibdem.
244 Ibdem, p. 5.
115

DE LA UNIN EUROPEA
funcionalidad de algunos aspectos jurdicos cuya reorientacin podran implicar

la optimizacin del rgimen especial de Canarias en la UE. Unos aspectos que se
inscriben en los mbitos comunitario, estatal y autonmico.
2.1- Canarias en el mbito comunitario.
2.1.1- Lectura crtica del art. 299.2 TCE.
La valoracin del trato diferencial que ha caracterizado la integracin de
las RUPs en el ordenamiento comunitario revela ciertos datos que, al menos desde
nuestra perspectiva, permiten considerar que la redaccin del art. 299.2 TCE podra
mejorarse con el fin de facilitar la adopcin de medidas especficas que aliviaran la
tensin econmica y/o social que generan determinados problemas caractersticos
de la ultraperificidad.
En este sentido, presumimos que no es preciso recordar la redaccin del
citado art. 299.2 TCE, por lo que nos limitamos a evocar que el Informe del Parlamento
Europeo sobre el informe de la Comisin sobre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del
artculo 299: Regiones ultraperifricas de la Unin Europea adverta que la ultraperificidad
se defina en virtud de una acumulacin especial de caractersticas245; concretamente de
cuatro:
1- La integracin en un doble espacio geo-econmico diferenciado.
2- La muy reducida dimensin del mercado interior local, derivada
del volumen de la poblacin.
3- El aislamiento relativo debido a la situacin insular o determinada
por obstculos naturales permanentes.
4- Las condiciones geogrficas y climticas que limitan el desarrollo
endgeno de los sectores primario y secundario.
Como sealamos en su momento, de la lectura del Informe citado de
deduce que el art. 299.2 TCE ha omitido las referencias a la localizacin geogrfica
de las RUPs; as como a las caractersticas poblacionales de dichos territorios. Unas
omisiones que, en nuestra opinin, no son irrelevantes, pues en gran medida se
trata de circunstancias que marcan el desarrollo socioeconmico de las RUPs. Tanto
es as que, como se recordar, el Tercer Informe sobre la cohesin econmica y
245 COMISIN DE POLTICA REGIONAL, TRANSPORTES Y TURISMO, A5-0285/2000,
12 de octubre de 2000, COM (2000) 147-C5-0247/2000-2000/2135 (COS), pp. 15 y ss.
116

DE LA UNIN EUROPEA
social destacaba, respecto a Canarias, que el Archipilago est padeciendo presiones

demogrficas246 que acentan, junto con la escasa diversificacin de las actividades
econmicas, las dificultades socioeconmicas del mismo.
Igualmente, una lectura prctica del art. 299.2 TCE revela que las
instituciones comunitarias pueden aprobar decisiones que permitan la modulacin
del acervo comunitario en los territorios ultraperifricos. Como ha quedado dicho,
las materias mencionadas en el citado precepto no constituyen una suerte de lista
cerrada a la que queda circunscrita la modulacin que caracteriza la integracin de las
RUPs. Por el contrario, es pacficamente admitido que los problemas derivados de la
ultraperificidad pueden requerir medidas especficas que den lugar a la modulacin
del Derecho comunitario en su aplicacin en las RUPs. Una modulacin viable en
cualquier mbito material y que nicamente deber respetar la integridad y coherencia
del ordenamiento jurdico comunitario, incluido el mercado interior y las polticas comunitarias.
Por tanto, es cierto que los problemas de las RUPs que precisen la modulacin
del acervo comunitario estn cubiertos con la actual regulacin del art. 299.2 TCE,
que, en definitiva, slo exige que dicha modulacin est justificada por razones
objetivas. No obstante, dicha afirmacin no impide observar que la redaccin del
citado precepto es mejorable247.
En nuestra opinin, el art. 299.2 TCE podra ser objeto de una modificacin
que perfilara los contornos definitorios del concepto ultraperifrico. Una modificacin
que no slo sera conveniente para identificar con mayor nitidez los factores que
definen la singular realidad ultraperifrica, sino que tambin proporcionara una
mayor fundamentacin a las medidas que eventualmente se pretendieran adoptar en
relacin a la dimensin social de la ultraperificidad248.
2.1.2- La relevancia de las previsiones de la Constitucin europea.
El REU es un rgimen especial que responde a una situacin excepcional en
246 COMISIN EUROPEA: Una nueva asociacin para la cohesin: convergencia, comptetitividad, cooperacin. Tercer informe sobre la cohesin econmica y social, op., cit., , p. 30
247 La nueva redaccin que ha recibido el art. 299.2 TCE en el TCUE (art. III-424) representa los
intentos comunitarios por crear un marco normativo adecuado para compensar de forma satisfactoria
las deficiencias que padecen los territorios ultraperifricos en el mbito de la UE del siglo XXI.
248 As, por ejemplo, las causas que explican la creciente presin demogrfica de las RUPs podran
ser objeto de una regulacin excepcional que propiciara decisiones orientadas a mitigar los efectos derivados de dichos problemas. Unas soluciones que, en coherencia con lo expuesto hasta ahora, actualmente no devienen imposibles; aunque posiblemente el riesgo de que las suspicacias polticas puedan
empaar las argumentaciones jurdicas de tales medidas.
117

DE LA UNIN EUROPEA
el ordenamiento comunitario. Sin embargo, al contrario de lo que se pudiera pensar

en una primera aproximacin al estudio del REU, dicho rgimen no posee carcter
permanente. Por el contrario, el rgimen especial previsto en el art. 299.2 TCE puede
ser objeto de modificacin en las distintas revisiones del Derecho comunitario.
En consecuencia, resulta oportuno destacar que el TCUE confirma
el REU en el ordenamiento constitucional de la UE del siglo XXI sin embargo
independientemente del carcter constitucional del citado texto normativo, el TCUE
representa el Derecho originario de la UE propuesto para regular la convivencia
de la UE del nuevo siglo, reconociendo que la realidad ultraperifrica merece un
tratamiento diferenciado que permita a las RUPs participar en los beneficios que se
derivan del Mercado nico.
En segundo lugar, la lectura de los preceptos que definen la posicin de
las RUPs en el TCUE evidencia la preocupacin de las instituciones comunitarias
de la UE-25 por propiciar el marco normativo ms adecuado para satisfacer las
necesidades de dichos territorios. Una preocupacin que se ha traducido en una
ligera mejora de las previsiones del vigente art. 299.2 TCE. Si bien, al menos en
nuestra opinin, dicha mejora pudo haber sido ms ambiciosa y subsanar algunas de
las deficiencias denunciadas respecto al citado art. 299.2 TCE.
2.1.3- El principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario.

2.1.3.1- Aproximacin al significado del principio de subsidiariedad.
Los antecedentes ms remotos del principio de subsidiariedad en el
ordenamiento comunitario se remontan al Tratado CECA, cuyo art. 5 sealaba que
la Comunidad cumplir su misin, en las condiciones previstas en el presente Tratado, mediante
intervenciones limitadas. () y slo ejercer una accin directa sobre la produccin y el mercado
cuando las circunstancias as lo requieran. As mismo, el art. 130 R del Acta nica
tambin instituira implcitamente el principio de subsidiariedad en el mbito del
medio ambiente249.
No obstante, al margen de la consideracin de otros antecedentes, la reforma
iniciada a raz del Tratado de Maastricht condujo a que el Tratado de msterdam
introdujera un Protocolo sobre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad,
en virtud del cual la subsidiariedad se institucionalizaba como un concepto dinmico
que permite tanto la ampliacin como la restriccin de la intervencin comunitaria250. En este
249 PARLAMENTO EUROPEO, Ficha tcnica: http://europarl.eu.int/factheets/1_2_2_es.htm.
250 CHICHARRO LZARO, A.: El Principio de Subsidiariedad en la Unin Europea, Aranzadi, 2001,
118

DE LA UNIN EUROPEA
sentido, sin perjuicio de profundizar en dicha cuestin seguidamente, conviene

advertir que la subsidiariedad se caracteriza por una ambivalencia que puede operar
no slo a favor de los entes estatales o subestatales; sino que tambin puede hacerlo
a favor de la UE. La amplitud de la intervencin comunitaria estar determinada, en
todo caso, por las circunstancias del caso concreto, que debera ser examinado en su
debido contexto.
Por lo que se refiere a la evolucin del principio estudiado, cabe sealar que
el TCUE marca, de momento, el final de dicho proceso evolutivo en el ordenamiento
comunitario; y lo hace reforzando considerablemente251 su funcionalidad en el mbito
de las competencias de la UE.
La sinopsis expuesta sobre la evolucin del principio de subsidiariedad en
el ordenamiento comunitario refleja la importancia de dicho principio. A este efecto
la presencia del principio objeto de estudio y el auge de su protagonismo se explica
por sus notables implicaciones. El principio de subsidiaridad pretende garantizar un
grado de independencia a una autoridad inferior con respecto a una instancia superior o a un poder
local con respecto a un poder central252. Una pretensin que se debe elevar al mximo
exponente si se considera el actual fenmeno de regionalizacin que experimenta
la UE.

El propio dinamismo del proyecto comunitario origina que la consecucin
de los objetivos comunitarios est fuertemente condicionada por las caractersticas
de cada episodio histrico de la UE. Al respecto, la actualidad de la UE est
marcada no slo por las repercusiones socioeconmicas de los diferentes procesos
de ampliacin hacia el Centro y Este del continente, sino tambin por un intenso
proceso de regionalizacin al que el Parlamento Europeo ha hecho referencia al
destacar la importancia de los entes subestatales en el desenvolvimiento del proyecto
comunitario.

En este sentido, el Parlamento Europeo ha recordado que la filosofa que
inspira dicho proyecto se basa en la doble legitimidad de los Estados y de los ciudadanos;
constatando que, a lo largo de los decenios transcurridos y paralelamente al proceso de construccin
europea, se ha manifestado en la mayor parte de los Estados miembros una tendencia creciente a
la regionalizacin o a la descentralizacin, lo que ha reforzado las responsabilidades de numerosos
entes territoriales en la formulacin de la legislacin y de las polticas de la Unin Europea253.
p. 111.
251 DATENA, A.: Modelos federales y subsidiariedad en el reparto de las competencias normativas entre Unin Europea y Estados miembros, Revista de Derecho Constitucional Europeo, nm., 3,
enero-junio 2005, p. 209.
252 PARLAMENTO EUROPEO, Ficha tcnica, http://europarl.eu.int/factheets/1_2_2_es.htm.
253 PARLAMENTO EUROPEO, Resolucin sobre el Papel de los poderes regionales y locales en
119

DE LA UNIN EUROPEA
En coherencia con el fenmeno de regionalizacin mencionado, el Comit

de las Regiones ha sealado respecto al principio de subsidiariedad que la UE slo
debera actuar en mbitos en los que no dispone de competencias exclusivas si esta actuacin resulta
ms eficaz que a escala nacional. El nivel de gobierno elegido debera ser, en la medida de lo posible,
local o regional, sobre todo cuando los asuntos de que se trata afectan directamente a los ciudadanos.
() La aplicacin de la poltica europea y la materializacin de una creciente cohesin poltica,
social y territorial en Europa exigen que la UE otorgue un margen de actuacin lo ms amplio
posible a los niveles de decisin prximos a los ciudadanos254.
Ms recientemente, la Declaracin de Edimburgo adverta que el principio
de subsidiariedad es un elemento crucial para un gobernar bien255. La citada Declaracin
subrayaba, respecto a las regiones con facultades legislativas, que es preciso que
stas estn totalmente implicadas en el establecimiento de los acuerdos sobre el mecanismo de
alerta rpida en sus respectivos Estados miembros y a nivel europeo, as como en la ejecucin del
mecanismo una vez establecido, de forma que se complemente de manera adecuada el control ex-ante
llevado a cabo por los parlamentos nacionales256.
No obstante, la plena comprensin del principio de subsidiariedad requiere
atender a ciertas cuestiones fundamentales, como la ambivalencia257 intrnseca del
citado principio. As, como acertadamente advierte CHICHARRO LZARO, el
principio de subsidiariedad puede ser interpretado en dos sentidos. Una interpretacin
negativa conducira a que la subsidiariedad tender a contener la accin del mayor en
la medida de lo posible, para salvaguardar la autonoma del inferior258. Mientras que una
interpretacin positiva llevara a que siempre que la autoridad superior sea ms eficaz
para alcanzar un determinado objetivo, ser sta la que intervenga en lugar de las instancias ms
prximas al ciudadano259.
Por otro lado, el principio de subsidiariedad no supone la atribucin de
competencias; nicamente funciona como un principio ordenador del ejercicio de las
competencias260. Al respecto, cabe recordar que, una vez producida la adhesin de
un Estado al proyecto comunitario, el reparto de competencias entre los Estados
miembros y la UE tiene lugar en virtud del principio de atribucin.
la construccin europea; 2002/2141 (INI); C 38 E/167; 12.2.2004.
254 COMIT DE LAS REGIONES, Dictamen sobre La Conferencia Intergubernamental 2000,
de 17 de febrero de 2000; COM/AI-005, Bruselas, 28 de febrero de 2000.
255 Declaracin de Edimburgo adoptada por la Quita Conferencia de Presidentes de Regiones con
Poderes Legislativos, 29 y 30 de noviembre de 2004.
256 Ibdem.
257 CHICHARRO LZARO, A.: El Principio de Subsidiariedad en la Unin Europea, op., cit., p. 42.
258 Ibdem, p. 43.
259 Ibdem.
260 DOMNGUEZ GARCA, F.: Las regiones con competencias legislativas, Generalitat de Catalunya,
Tiranto lo Blanch, 2005, p. 272.
120

DE LA UNIN EUROPEA

El principio objeto de estudio pretende facilitar el cumplimiento de los
objetivos comunitarios permitiendo que los entes estatales o subestatales ejerzan
determinadas competencias. De esta forma se ha articulado en el ordenamiento
comunitario un instrumento que, en principio, resulta til para satisfacer las
pretensiones regionales que tengan lugar en el contexto de la actual UE.

As, atendiendo al creciente fenmeno de regionalizacin que caracteriza a
la UE, sera desacertado plantear una organizacin poltica fuertemente centralizada.
Por el contrario, la realizacin de los fines comunitarios queda mejor garantizada
si se permite que las instancias administrativas inferiores y ms prximas a los
ciudadanos sean las responsables de llevar a cabo el ejercicio de determinadas
competencias. Esto es, las demandas de los entes regionales relativas al incremento
de su protagonismo en la UE se podran satisfacer, a priori, mediante la aplicacin del
principio de subsidiariedad.

Esa satisfaccin dependera de que se consultase a las entidades regionales
y locales sobre todas las polticas comunitarias que tengan repercusiones importantes para
ellas, antes de decidir y aplicar las estrategias polticas261. Unas medidas que, adems,
se deberan complementar con la posibilidad de que el Comit de las Regiones
supervisara la aplicacin del principio de subsidiariedad en los proyectos legislativos
comunitarios262.

No obstante, las consideraciones sobre el mbito material de aplicacin
del mencionado principio contribuirn a perfilar su versatilidad en relacin al
protagonismo que podran asumir los entes subestatales en la UE. En este sentido,
no existen dudas en afirmar que el principio de subsidiariedad slo entra en juego
respecto a aquellas competencias que no sean de titularidad exclusiva de la UE.

Adems, la aplicacin de la subsidiariedad slo permite la relacin entre
la UE y los Estados miembros. La aplicacin del principio objeto de estudio no
supone que los entes subestatales adquieran directamente el ejercicio de aquellas
competencias susceptibles de convertirse en objeto de aplicacin del mismo. De
acuerdo con su naturaleza, el principio de subsidiariedad ordena el ejercicio de
competencias entre la UE y los Estados miembros, permitiendo que el ejercicio
de aquellas competencias que no sean titularidad exclusiva de la UE se pueda llevar
a cabo por instancias estatales o subestatales (segn el modelo territorial de cada
Estado miembro), en funcin de lo que en cada momento se estime ms oportuno
para la efectiva consecucin de los objetivos comunitarios.
262 Ibdem.
121

DE LA UNIN EUROPEA

Por tanto, si los entes subestatales consideran que deberan ejercer
determinadas competencias para facilitar la mejor consecucin de los objetivos
comunitarios debern dirigir sus reivindicaciones a las instituciones centrales del
Estado; pues la ordenacin de competencias de dichos entes constituye una cuestin
de carcter estatal que nicamente puede ser resuelta desde la perspectiva interna.
Sin perjuicio, claro est, de que las regiones de la UE exijan a las instituciones
comunitarias un mayor protagonismo en el proceso de toma de decisiones sobre
aquellas competencias exclusivas de la UE o de las que, debido precisamente al
principio de subsidiaridad, se desprenda la conveniencia de que sean las instancias
regionales o locales las ms adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos.
2.1.3.2- El principio de subsidiariedad y el REU.
A la luz de las indicaciones anteriores, es preciso destacar la importancia de
la correcta aplicacin del principio de subsidiariedad para facilitar la participacin
y la integracin de los entes subestatales en el desenvolvimiento del proyecto
comunitario.
Del mismo modo, huelga sealar que esa relevancia de la subsidiariedad se
eleva al mximo exponente si se atiende a las necesidades especficas de las RUPs. La
integracin de las RUPs se ha caracterizado por la adopcin de medidas singulares
que han pretendido proporcionar las facultades oportunas para propiciar el desarrollo
de las sociedades ultraperifricas de forma similar al desarrollo alcanzado por las
sociedades ms prximas al centro comunitario.
La relevancia del principio de subsidiariedad para el futuro desarrollo del
REU estriba en que dicho principio representa una posibilidad para incrementar
considerablemente las especificidades de las RUPs en el ordenamiento comunitario.
Un propsito que, dadas las limitaciones inherentes al REU y previstas en el inciso
final del art. 299.2 TCE, deben estar justificadas por las necesidades objetivas que
caracterizan la realidad ultraperifrica.

Por otro lado, la evolucin del principio de subsidiariedad permite esperar
que, al margen de la entrada en vigor del TCUE, las instituciones comunitarias y los
Estados miembros comiencen a observar con mayor responsabilidad la aplicacin
del mencionado principio. En este sentido, DOMNGUEZ GARCA recuerda, por
ejemplo, que antes de la elaboracin del TCUE el Consejo y la Comisin manifestaban
que la aplicacin del principio de subsidiariedad no tiene en cuenta el reparto de poderes
de los Estados263.
263 DOMNGUEZ GARCA, F.: Las regiones con competencias legislativas, op., cit., p. 273.
122

DE LA UNIN EUROPEA

El mencionado texto normativo, smbolo del final del proceso evolutivo del
tratamiento del principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario, implica
la observancia del Protocolo sobre los principios de subsidiaridad y proporcionalidad,
cuyos arts. 2 y 4 prevn la existencia de controles especficos que contribuyen a la
verificacin de la correcta aplicacin del principio objeto de estudio264. Una medida
que refleja las recomendaciones del Comit de las Regiones.

As mismo, con carcter general, las regiones con facultades legislativas han
reivindicado con especial nfasis que la accin de la Comunidad Europea, de conformidad
con el principio de subsidiariedad, no slo afecta a los Estados miembros sino tambin a sus
entidades, en la medida en que stas disponen de un poder legislativo propio que les confiere el
Derecho constitucional nacional265. Una pretensin que el Comit de las Regiones ha
deseado extender, por analoga266, al resto de regiones y entes locales de los Estados
miembros que carezcan de estructura federal, teniendo en cuenta la organizacin administrativa
interna de los Estados miembros267.

No obstante, un anlisis ms detenido de las consideraciones expuestas
revelara la gravedad de la ausencia de una definicin del trmino regin, por un
lado; y de regin con facultades legislativas, por otro. Problema que se acenta si se
considera el destacado auge del fenmeno regional en la UE y que el reconocimiento
de la ltima definicin apuntada podra suponer un importante elemento de
inestabilidad en el mbito de determinados Estados miembros.

Sea como fuere, en el caso espaol, el ejercicio de competencias por
parte de las CCAA, entidades subestatales dotadas de facultades legislativas, viene
determinado por el reparto competencial existente en la materia o por la cesin,
si stas estn reservadas al Estado constitucionalmente, mediante alguno de los
instrumentos previstos en el art. 150 CE.

Por tanto, el principio de subsidiaridad vendra significar para las
Comunidades Autnomas un mecanismo de garanta frente a un eventual
desapoderamiento competencial; evitando que las instancias europeas actuaran en
mbitos que excedan sus competencias exclusivas. Es decir, cuando las instancias
europeas quieran actuar en materias que no sean de su exclusiva competencia, si en
virtud del principio de subsidiariedad se aprecia que los objetivos comunitarios se
264 DATENA, A.: Modelos federales y subsidiariedad en el reparto de las competencias normativas entre Unin Europea y Estados miembros, op., cit., p. 210.
265 Declaracin nm., 54 de Alemania, Austria y Blgica sobre la subsidiariedad anexa al Acta final
del Tratado de msterdam.
267 Ibdem.
123

DE LA UNIN EUROPEA
pueden alcanzar con mayor eficacia actuando los Estados miembros, el ejercicio de
la competencia correspondiente se mantendra en la esfera autonmica, en lugar de
trasladarse al mbito comunitario.

En el caso de las RUPs, la consideracin de Canarias como un ente subestatal
con facultades legislativas en el que, adems, concurre la singular caracterstica
ultraperifrica, permite configurar al principio de subsidiaridad como un argumento
de gran valor que se puede esgrimir, tanto ante las instancias comunitarias como
estatales, con el propsito de evitar que las Administraciones canarias puedan perder,
en beneficio de otras instancias, el ejercicio de aquellas competencias que no sean de
su exclusiva competencia y estn relacionadas con la problemtica ultraperifrica.
2.1.4- El principio de modulacin en el ordenamiento comunitario.
En nuestra opinin, la principal consecuencia jurdica del reconocimiento de
la condicin ultraperifrica de Canarias en los Tratados de las Unin Europea es la
institucionalizacin del principio de modulacin; principio que precisamente permite
que el rgimen que define la integracin de las RUPs en la UE se pueda calificar de
especial. Esto es, que exista el REU se debe a que el art. 299.1 TCE y, en su caso, los art.
424 y 440.2 TCUE, establecen un mandato imperativo -adoptar- a las instituciones
Europeas -al Consejo, a propuesta de la Comisin, odo el Parlamento- para modular
sus polticas -establecer medidas especficas- en las que se fijarn las condiciones de
aplicacin de los Tratados a las RUPs por sus caractersticas y necesidades especiales.
As, el REU es consecuencia directa del principio de modulacin y estara compuesto,
por tanto, por todas esas medidas especficas adoptadas por el Consejo destinadas a
establecer las condiciones de aplicacin del acervo comunitario.
Sin embargo, sera recomendable instituir mecanismos de garanta o control,
hoy inexistentes, que verifiquen el cumplimiento del principio de modulacin, en
parecidos trminos, aun cuando las diferencias son grandes, a los Protocolos relativos
al principio de subsidiariedad.
Las RUPs deberan exigir el establecimiento de distintos controles, adems de
los estrictamente polticos, para verificar el cumplimiento del principio de modulacin.
En este sentido, por ejemplo, se podra institucionalizar un procedimiento ad hoc para
la remisin de las iniciativas y propuestas de la Comisin en torno a las medidas a
adoptar para fijar las condiciones de aplicacin de la Constitucin a las propias RUPs
o a los Estados miembros a los que pertenecen, con la antelacin suficiente como
para poder modificarlos si fuese preciso.
124

DE LA UNIN EUROPEA
En la misma lnea, tambin sera deseable establecer un procedimiento

inverso, pero especfico, que permitiera a las RUPs, o los Estados miembros a los
que pertenecen, instar a la Comisin a adoptar determinadas medidas especficas,
razonando expresamente su desestimacin. La institucionalizacin de estos
controles mediante un Protocolo coadyuvara sin duda a la efectividad del principio
de modulacin.
2.2- Canarias en el mbito estatal.
Como se desprende especialmente del anlisis de la valoracin que ha
merecido la ultraperificidad por parte de las instituciones autonmicas y estatales, el
futuro desarrollo del rgimen especial de integracin de Canarias en la UE depende,
en gran medida, de cmo se articule ste en la Constitucin espaola y en el Estatuto
de Autonoma de Canarias. Una observacin que sumerge una parte relevante de la
reflexin sobre el desarrollo del REU, al menos por lo que se refiere a Canarias, en
la temtica de la organizacin del poder poltico en Espaa.
Desde nuestra perspectiva, la optimizacin del rgimen especial de Canarias
en la UE aconseja la modificacin de la Constitucin espaola porque, primero, es
recomendable perfilar determinados aspectos jurdicos que definen la posicin de
Canarias en el vigente ordenamiento constitucional espaol. Y, segundo, porque la
posicin jurdica de Canarias en la UE exige su confirmacin por parte del texto
constitucional. Si la UE ampara a Canarias bajo un manto normativo particular,
como reconocimiento expreso de su peculiar posicin en el mapa comunitario,
parece razonable que la Constitucin espaola haga lo propio.
Por tanto, la optimizacin del rgimen especial de Canarias recomienda
valorar cul ha sido su consideracin en el mbito estatal, por un lado; y si la propuesta
de una reforma constitucional es una proposicin viable para su optimizacin, por
otro.
Por lo que se refiere a la primera cuestin, nos remitimos a lo expuesto
en el primer epgrafe del presente Captulo, donde se adverta que el rgimen
especial concedido a Canarias para compensar las deficiencias originadas por las
causas determinantes de la ultraperificidad ha sido valorado positivamente por las
instituciones comunitarias, estatales y autonmicas. Un consenso que se diluye
al pretender valorar la oportunidad o idoneidad de llevar a cabo una reforma
constitucional que reconozca explcitamente las caractersticas ultraperifricas del
Archipilago.
125

DE LA UNIN EUROPEA
Por nuestra parte, consideramos apropiado realizar dicha reforma

constitucional; pues, de ese modo, se actualizara el texto constitucional espaol y se
proporcionara una cobertura ms adecuada a las singularidades canarias.
No obstante, para la exposicin de nuestra tesis, resulta oportuno
contextualizar el debate sobre dicha reforma en el actual momento histrico del
Estado autonmico; e, igualmente, subrayar los motivos que explicaran la atencin
diferenciada que merece Canarias en la reforma constitucional.
2.2.1- Aproximacin al Estado de las Autonomas en la actualidad.

La Constitucin no ha definido con precisin el modelo de organizacin del
poder poltico. Por el contrario, ha apelado a determinadas normas del ordenamiento
constitucional como instrumentos de concrecin del modelo de organizacin
territorial268. As, la especial consideracin que merecen el contenido y la naturaleza
de los Estatutos de Autonoma permite afirmar que stos poseen una naturaleza sui
generis269 que los diferencia de otras normas del ordenamiento jurdico.
Por otro lado, la articulacin del Estado autonmico ha propiciado diferentes
procesos de descentralizacin del poder poltico siempre tendentes a la consecucin
de un modelo de organizacin territorial ms acorde con las necesidades autonmicas.
Si bien, ello no ha impedido que en diversas ocasiones se haya planteado si es
posible profundizar en ese inacabado modelo de organizacin territorial mediante la
realizacin de un nuevo proceso de descentralizacin ms acentuado. Actualmente,
la intensidad del debate sobre dicha cuestin se ha traducido en la tramitacin
de nuevas reformas estatutarias, algunas de las cuales han despertado enconadas
discusiones en torno a su constitucionalidad.
Procede recordar que el poder constituyente que alumbr la Constitucin
de 1978 tom como inexorable punto de referencia una sociedad concreta; a la
que pretenda asegurar, durante un cierto espacio temporal, un adecuado desarrollo
bajo principios democrticos. Sin embargo, aquella realidad social ha evolucionado
mientras el texto constitucional ha permanecido intacto.
268 TRUJILLO FERNNDEZ, G.: Los Consejos Consultivos en la organizacin institucional de

las Comunidades Autnomas, MONREAL, A. (ed.): El Estado de las Autonomas, TECNOS, p. 15.
269 ROS RULL, F.: Estado autonmico y procedimiento de reforma del Estatuto de Autonoma
de Canarias, Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, nm., 13, 1996, p. 154.
126

DE LA UNIN EUROPEA
En este sentido, la prctica poltica parece afirmar la legitimidad de las

reivindicaciones de las Comunidades Autnomas que pretenden incrementar su nivel
de autogobierno. Pretensin que, adems, debe conectarse con el axioma de que
cada generacin tiene derecho a un marco constitucional acorde con sus particulares
necesidades. La Constitucin se debe adaptar a la evolucin de la realidad social para
continuar siendo un marco normativo capaz de regular la convivencia.
Por ello, no resulta extrao que actualmente se debata la posibilidad de
reformar el texto de la Constitucin espaola. Mxime si se considera que la
reforma de la Constitucin es la forma en que el poder constituyente se proyecta a s mismo hacia
el futuro270. Una proyeccin que constituye el mecanismo ms eficaz para garantizar
el reconocimiento constitucional de determinadas particularidades histricas271 y la
proteccin constitucional de las peculiaridades normativas que histricamente han
pretendido solventar una situacin compleja y delicada.
Sin embargo, las pretensiones de reformar la Constitucin para garantizar
un marco normativo actualizado y coherente con las necesidades actuales de las
Comunidades Autnomas no se deben confundir con otro tipo de planteamientos
que formulan una reestructuracin de los elementos esenciales del vigente
ordenamiento constitucional. Tales planteamientos nicamente tendran cabida en
un ordenamiento constitucional distinto, fruto de un nuevo proceso constituyente.
La alteracin de los elementos esenciales del sistema democrtico que d lugar a otra frmula estatal
supondra la ruptura del orden constitucional y la aparicin de un nuevo modelo constitucional272.
Por ende, aunque no existen lmites materiales expresos que frenen tajantemente la
reforma constitucional, existen limitaciones estructurales tcitas273.
A partir de las consideraciones expuestas, que constituyen el punto de
partida para reflexionar sobre el futuro del rgimen especial de Canarias en la UE
desde la perspectiva del ordenamiento interno, cabe sealar que la optimizacin
del mencionado rgimen especial requiere la reforma del texto constitucional. No
en vano, el nuevo proceso de descentralizacin poltica que acontece en Espaa
responde a la aspiracin de proporcionar a las respectivas Comunidades Autnomas
una nueva dimensin jurdica desde la que abordar, de una forma ms eficaz, los
270 PREZ ROYO, J.: Curso de Derecho constitucional, op., cit., p. 174.
271 Todo ello sin perjuicio de considerar que si bien la forma territorial del Estado diseada por la CE es,
en trminos generales, apropiada para las singularidades de este pas como Nacin de naciones, no se est aprovechando la
potencialidad flexibilizadora del modelo que permite adaptarse a la existencia de hechos diferenciales, dentro de una cierta
igualdad constitucional, en determinadas Comunidades Autnomas; en ROS RULL, F.: Estado autonmico y
procedimiento de reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias, op., cit., p. 172.
272 BALAGUER CALLEJN, F. (coord..): Derecho Constitucional. Constitucin y fuentes del Derecho.
Unin Europea. Tribunal Constitucional. Estado autonmico, p. 112.
273 Ibdem.
127

DE LA UNIN EUROPEA
nuevos problemas de la sociedad moderna.

En coherencia con lo anterior, las singularidades que pudieran concurrir en
una determinada Comunidad Autnoma podran explicar que sta demandara, o no,
un trato diferente. Es decir, deben ser las caractersticas propias de cada Comunidad
las que definan el tratamiento jurdico que merecen dentro del mbito estatal.
2.2.2- Por qu no una reforma constitucional que reconozca la realidad
canaria?.
El debate sobre el actual proceso de descentralizacin del poder poltico
en Espaa ha estado monopolizado por las pretensiones de los nacionalismos
perifricos, que, debido a la coyuntura poltica nacional, han pretendido obtener
la mxima rentabilidad de su condicin de partido bisagra. Tanto ha sido as
que, al menos desde la perspectiva de Canarias, resulta difcil presenciar como
transcurre el tiempo y no se avanza en el tratamiento de las cuestiones relacionadas
con el Archipilago y la reforma de la Constitucin y el Estatuto de Autonoma de
Canarias.
Cmo explicar que la UE reconoce explcitamente que la peculiar posicin
de Canarias en el mapa comunitario merece un rgimen especial de notables
implicaciones y que dicho reconocimiento no se refleja en el texto constitucional
espaol?. Surge de este modo una interrogante que no puede sino suscitar cierta
inquietud en la Comunidad Autnoma de Canarias. Mxime si se considera que
la Constitucin reconoce determinados hechos diferenciales y ampara, al mismo
tiempo, la existencia de regmenes especiales ligados a los mismos.
Los denominados hechos diferenciales histricos han permitido la
regulacin constitucional de las especificidades econmicas vascas y navarras o las
peculiaridades normativas catalanas. Igualmente, la insularidad, segn se desprende
del tenor literal de determinadas disposiciones constitucionales, ha propiciado que
Baleares y Canarias disfruten de singularidades especficas en el mbito administrativo.
As, por ejemplo, segn la Constitucin las provincias insulares constituyen una
circunscripcin a efectos de la designacin de Senadores (art. 69.3 CE), y, adems,
las islas cuentan con una administracin propia en forma de Cabildos o Consejos
insulares (art. 141.4 CE).
Sin embargo, sin menoscabar la relevancia de las singularidades mencionadas,
resulta ms significativo el reconocimiento constitucional del REF, como institucin
econmico-tributaria diferenciada en el contexto estatal, o la negociacin de
128

DE LA UNIN EUROPEA
condiciones especiales de integracin del Archipilago en el proyecto comunitario.

Estos ejemplos, indubitadamente, evidencian que el trato diferencial de Canarias en
el ordenamiento estatal no slo responde a la circunstancia insular. Por el contrario,
las singularidades canarias obedecen al reconocimiento tcito de un hecho diferencial
ms complejo que la insularidad y que no fue correctamente concebido en el contexto
poltico de 1978: la ultraperificidad.
En efecto, la ultraperificidad no es slo lejana. Se trata de una situacin que
resulta de la combinacin de determinados factores condicionantes del desarrollo
econmico y social de un territorio y que, por consiguiente, requiere la adopcin
de medidas polticas y normativas especiales. El reconocimiento constitucional de
la ultraperificidad canaria supondra necesariamente la articulacin de un rgimen
interno que propiciara el desarrollo del Archipilago en el mbito estatal.
En el mismo orden de consideraciones, resulta oportuno sealar que
si el constituyente de 1978 consagr en el ordenamiento espaol la existencia de
hechos diferenciales, no parece desacertado que ahora se plantee una reforma
constitucional que actualice las disposiciones del texto constitucional que disciplinan
las consecuencias normativas de los mismos.
Desde nuestra perspectiva, ignorar la necesidad de actualizar las disposiciones
constitucionales en el sentido indicado equivale a afirmar tcitamente que las
singularidades canarias responden nicamente a la insularidad. Lo cual supondra
una merma de la funcionalidad del rgimen especial del Archipilago para alumbrar
medidas especiales que contribuyan a su desarrollo. Y, al mismo tiempo, una
contradiccin con los trminos del art. 299.2 TCE y de las previsiones del TCUE
sobre las RUPs.
La actualizacin propuesta resultara coherente con el rgimen especial
establecido en el art. 299.2 TCE con el objeto de facilitar la integracin y el desarrollo
social y econmico del Archipilago mediante la compensacin de los factores
condicionantes que lo caracterizan. Reconocimiento que, evidentemente, cuenta con
el beneplcito del texto constitucional.
Adems, la afirmacin explcita del hecho ultraperifrico como fundamento
de las especificidades normativas canarias sera coherente con las previsiones actuales
sobre REF, que se ha consagrado como un rgimen especial que pretende garantizar
que la lejana e insularidad de Canarias, que la convierten en regin Ultraperifrica de la Unin
Europea, son compensadas a travs de polticas especficas y suficientes274.
274 Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificacin del Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias.
129

DE LA UNIN EUROPEA
2.2.2.1- Las implicaciones del reconocimiento constitucional de la

ultraperificidad.
Evidentemente, del reconocimiento constitucional de la ultraperificidad del
Archipilago canario se derivaran determinadas implicaciones. En sntesis, stas se
podran concretar a travs de dos premisas bsicas.
En primer lugar, la Constitucin debera afirmar expresamente que
Canarias es un Archipilago ultraperifrico, cuyas caractersticas definitorias son la
insularidad, las dimensiones reducidas y la fragilidad medioambiental de su territorio,
los accidentes geogrficos que dificultan la comunicacin y accesibilidad interinsular,
la elevada densidad demogrfica y la posicin estratgica en un espacio geopoltico
tricontinental de peculiares caractersticas socioeconmicas.
Por consiguiente, la Constitucin debera reconocer, un rgimen especial
similar al previsto al art. 299.2 TCE. En este sentido, las implicaciones de dicho
reconocimiento se manifestaran, principalmente, en cuatro mbitos diferentes, a
saber: la ordenacin de competencias entre el Estado y la Comunidad Autnoma
Canaria, la definicin del mbito territorial, las libertades fundamentales y la
representacin de la Comunidad Autnoma ante las instituciones de la UE.
a) La ordenacin de competencias entre el Estado y la Comunidad Autnoma
Canaria.
Probablemente, la repercusin ms relevante de la consideracin
ultraperifrica de Canarias consista en la incidencia del rgimen especial del
Archipilago en la ordenacin de competencias entre el Estado y la Comunidad
Autnoma Canaria. Desde nuestra perspectiva, los principios de subsidiariedad y
modulacin citados en las pginas precedentes deberan asumir un protagonismo
absoluto en la estructuracin de la ordenacin competencial.
En efecto, en la actualidad, la reforma del Estatuto de Autonoma de
Canarias procura introducir expresamente en el Derecho interno espaol el principio
de modulacin. Una operacin que no ignora la interpretacin jurisprudencial del
Tribunal Constitucional sobre el REF, institucin que dicho Tribunal considera
como una manifestacin del principio de solidaridad proclamado en el art. 138 CE.
Una afirmacin jurisprudencial que, en nuestra opinin, contribuye a
identificar los antecedentes inmediatos del principio de modulacin descrito en el
ordenamiento constitucional espaol, pues precisamente el art. 138.1 CE permite el
130

DE LA UNIN EUROPEA
establecimiento de un equilibrio econmico justo entre todas las partes del territorio
estatal que, respecto a Canarias, nicamente se puede conseguir atendiendo a las
singulares circunstancias geogrficas y socioeconmicas del Archipilago. Una
atencin que tradicionalmente se ha traducido en la modulacin de las polticas
estatales mediante la adopcin de medidas especficas; situacin que recuerda el art.
2 de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias remitido por
el Parlamento de Canarias a las Cortes Generales, en la lnea de lo dispuesto en los
arts. 299.1 TCE y 424 TCUE.
En este sentido, cabe recordar que dicho principio de modulacin tiene
distintas consecuencias. Por un lado, establece un mandato al Legislador estatal para
que en el mbito de sus competencias exclusivas y compartidas establezca regmenes
especiales cuando la lejana e insularidad definitorias de la condicin ultraperifrica
de Canarias incidan de manera determinante en esas materias de competencia estatal,
fijando condiciones especficas para su aplicacin en el Archipilago. Esta adaptacin
se producira, en todo caso, en materia de transportes y telecomunicaciones y sus
infraestructuras; mercado interior; energa; medio ambiente; puertos; aeropuertos;
inmigracin; fiscalidad; comercio exterior; y en especial el abastecimiento de
materias primas y lneas de consumo esenciales, y cooperacin al desarrollo de pases
vecinos.
El principio de modulacin tambin opera en relacin a aquellas competencias
de rgimen compartido con el Estado en los supuestos en los que las circunstancias
definitorias de la ultraperificidad anulen la posibilidad de comparar la situacin del
Archipilago con la de otras CCAA275.
El hecho ultraperifrico confiere a Canarias una dimensin nica en el
mbito estatal, por lo que si la legislacin bsica del Estado pretende configurar un
rgimen normativo mnimo para la regulacin de determinadas cuestiones comunes,
parece coherente entender que, en la medida que la Comunidad Autnoma posee
competencias de desarrollo normativo, sea sta, como instancia ms cercana a la
realidad ultraperifrica, la que asuma la facultad de legislar en toda su plenitud sobre
aquellas materias vinculadas con la problemtica ultraperifrica.
Desde nuestra perspectiva, la ultraperificidad individualiza a Canarias en el
contexto estatal y, por ende, esa situacin exclusiva nos lleva a subrayar la inexistencia
de caractersticas que asimilen la situacin del Archipilago a la de otras CCAA. Dicho
en otros trminos, existen enormes diferencias, por su condicin ultraperifrica,
entre Canarias y los territorios peninsulares y las islas Baleares. Por ello, si no hay
similitudes, por qu debera existir un marco comn normativo por mnimo que
275 El hecho ultraperifrico constituye una hecho diferencial nico en el contexto estatal.
131

DE LA UNIN EUROPEA
fuera?. Como ha advertido el Tribunal Constitucional con ocasin del examen de la

unidad del orden econmico nacional en STC 1/1982, de 28 de enero:
Lo que la Constitucin persigue al conferir a los rganos generales del Estado
la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenacin de una
materia determinada () es que tales bases tengan una regulacin normativa
uniforme y de vigencia en toda la Nacin, con lo cual se asegura, en aras de
intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autnoma, un comn
denominador normativo a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio
inters general, podr establecer las peculiaridades que le convengan dentro
del marco de competencias que la Constitucin y su Estatuto le hayan atribuido
sobre aquella misma materia.
En este sentido, segn la STC 197/1996, de 28 de noviembre, la legislacin

bsica consiste en el el comn denominador normativo necesario para asegurar la unidad
fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la
distribucin de competencias. Por ello, segn el TC, la legislacin bsica se trata de un
marco normativo unitario, de aplicacin a todo el territorio nacional, dirigido a asegurar los
intereses generales y dotado de estabilidad () a partir del cual pueda cada Comunidad ()
introducir las peculiaridades que estime convenientes ().
Sin embargo, ese denominador comn nicamente constituye el punto de
partida para que cada CCAA introduzca en el ordenamiento constitucional -gracias
a la versatilidad del Estatuto de Autonoma como norma integrante del bloque de la
constitucionalidad- las particularidades normativas que regulen las especificidades
que acontecen en su mbito territorial. No en vano, Alto Tribunal, en STC 147/1991,
ha advertido que excede de lo bsico toda aquella ordenacin que, por su minuciosidad y detalle,
no deja espacio alguno a la competencia autonmica de desarrollo legislativo, producindose en tal
caso, por regla general, un resultado de vulneracin competencial que priva a lo presentado como
bsico de su condicin de tal.
En relacin a la afirmacin anterior, la doctrina del Tribunal Constitucional
ha destacado que la definicin de lo bsico puede ser objeto de un examen de
adecuacin a las necesidades de las CCAA con el fin de comprobar si la uniformidad
bsica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar al Estado la
competencia para fijar bases en un determinada materia276.
En consecuencia, los principios de unidad e igualdad consagrados en la
Constitucin representan la explicacin primaria de la legislacin bsica del Estado.
Aunque, en relacin con dichos principios, las competencias requeridas para hacer
frente a los problemas derivados de la ultraperificidad no cuestionan la unidad
del Estado ni la vulneracin del principio de igualdad; ya que se tratara de una
276 STC 48/1998, de 22 de marzo.
132

DE LA UNIN EUROPEA
asuncin de competencias que obedece a problemas objetivos que se pretenden

salvar mediante la aprobacin de un rgimen especial, como ha sido apreciado tanto
en el mbito estatal como, sobre todo, comunitario.
As, por ejemplo, las circunstancias objetivas justifican la existencia de un
rgimen jurdico diferente. En este sentido, resulta ilustrativo sealar que el REF
comporta una notable excepcin al sistema econmico-fiscal del Estado que se
explica por causas objetivas que derivan de la incidencia negativa de la insularidad y
lejana del Archipilago en su desarrollo socioeconmico. Circunstancias que, segn
el art. 138 y la Disposicin Adicional Tercera CE, han justificado la existencia de la
mencionada especificidad canaria277.
Por tanto, desde nuestra perspectiva, la necesidad de ese mnimo comn
denominador normativo desaparece cuando existen condiciones objetivas que
diferencian mbitos territoriales concretos. Es decir, la ultraperificidad canaria hace
difcilmente comprensible la articulacin de un marco normativo comn, especialmente
porque nos encontramos ante la ausencia de circunstancias objetivamente comunes
que justifiquen el tratar de manera igual a situaciones distintas278.
En definitiva, el principio de modulacin que se pretende introducir
expresamente en el Estatuto de Autonoma de Canarias, en similares trminos que los
previstos en los Tratados constitutivos de la UE, supondra un mandato al Legislador
estatal para que adopte medidas especficas dirigidas a Canarias como consecuencia
de su condicin ultraperifrica. El mbito material sobre el que incidira dicho
principio estara constituido por aquellas materias de competencia estatal en los que
la repercusin de la condicin ultraperifrica del Archipilago fuera evidente.
A ello responde el establecimiento de un listado abierto de materias en el texto
277 En este sentido: STC 35/1984, de 13 de marzo; STC 16/2003 de 30 de enero; STC137/2003,
de 3 de julio, entre otras.
278 Aun cuando el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 147/1991, de 4 de julio, ha advertido
que la ordenacin bsica no requiere necesariamente que () el marco bsico sea exactamente uniforme e igual para
todas las reas geogrficas del territorio nacional, puesto que la tesis contraria no se aviene con la lgica de la competencia
bsica estatal, cuando se ejerce sobre una materia en la que existan distintas peculiaridades subsectoriales y espaciales que
demanden la adaptacin de la ordenacin bsica a esas peculiaridades, tal y como ocurre con la actividad pesquera, en la
que cada modalidad extractiva y determinadas reas martimas exigen reglas bsicas diferenciadas. Consideracin
que no contradice nuestro razonamiento, pues el Tribunal Constitucional se refiere, primero, a una
materia determinada, la pesca, que por su propia naturaleza es susceptible de distintas peculiaridades
subsectoriales y espaciales; y, segundo, porque la mutacin del rgimen competencial por incidencia de
la ultraperificidad de Canarias se dara cuando d lugar a dos regmenes normativos distintos, uno continental y otro ultraperifrico, de tal manera que la determinacin de este ltimo no sera competencia
estatal, sino autonmico canario ya que la regulacin estatal habra perdido su condicin de mnimo
normativo comn aplicable a todo el Estado.
133

DE LA UNIN EUROPEA
estatutario en las que se debe observar el citado principio de modulacin, abarcando

aquellas competencias relacionadas con la lejana, discontinuidad y fragmentacin
del territorio canario. Esto es, a aquellas materias directamente vinculadas con las
condiciones que han justificado el tratamiento diferenciado de las RUPs en la Unin
Europea.
b) La definicin del mbito territorial.
Otra consecuencia de la definicin de Canarias como un Archipilago
ultraperifrico es que la delimitacin de su mbito territorial englobara a las aguas
interinsulares; por lo que la Comunidad Autnoma, de forma anloga a lo que sucede
en otros archipilagos ultraperifricos, debera asumir competencias en aquellas
materias relacionadas con dichos espacios martimos279.
No obstante, procede destacar que la delimitacin de la mediana entre
Canarias y el Reino de Marruecos es una cuestin compleja, ampliamente debatida .
En este sentido, por ejemplo, en el ltimo trimestre de 2005, el Portavoz del Grupo
Parlamentario de coalicin Canaria pregunt al Ministro de Asuntos Exteriores
cules son los acuerdos que pretende suscribir Espaa para establecer la mediana
con Portugal y Marruecos en la zona de Canarias. Inquietud a la que el Ministro
atenda en los siguientes trminos:
() el Gobierno de Espaa no ha suscrito ningn acuerdo para la delimitacin
de espacios martimos de Canarias y no hay previsin de que las prximas
conversaciones en curso produzcan resultados que lleven a esos acuerdos. Es
verdad que la delimitacin de los espacios martimos entre Espaa y el Reino
de Marruecos frente a las islas Canarias se llevan en un grupo tcnico hispanomarroqu de delimitacin de espacios martimos y de cooperacin en la fachada
atlntica. Tambin es verdad que las negociaciones en curso no deben llevar
necesariamente a corto plazo a esta delimitacin porque, como usted sabe
bien, es un tema muy sensible; ya se ha tratado en anteriores ocasiones de
alcanzar acuerdos y esto no ha sido posible. Sin embargo, el Gobierno est
dispuesto, lgicamente, a mantener informado al Gobierno de Canarias de los
distintos elementos, avances y discusiones que se lleven a cabo en ese grupo
tcnico280.
Declaraciones que inmediatamente precisara afirmando:

Le puedo reafirmar el compromiso del Gobierno espaol de alcanzar un
acuerdo de delimitacin de los espacios martimos de las aguas de Canarias
con el Reino de Marruecos y, por tanto, en la fachada atlntica, y le puedo
279 Vid. art. 3 de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias.

280 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, nm., 112, sesin plenaria
nm., 104, celebrada el 21 de septiembre de 2005, pg., 5660.
134

DE LA UNIN EUROPEA
sealar que, dado el buen nivel de relaciones que existe entre Marruecos y
Espaa, estamos hoy en mejores condiciones de avanzar en la negociacin,
pero le engaara si le dijese que va a ser una tarea fcil ()281.
c) Otras excepciones al Derecho comunitario europeo.

Como se ha expresado, el art. 299.2 TCE no menciona expresamente que la
densidad demogrfica de Canarias es un factor social que afecta la calidad de vida y
al desarrollo de la sociedad canaria. Sin embargo, dicho factor s ha sido incluido en
la definicin genrica de la ultraperificidad.
Por lo que se refiere concretamente a Canarias, es evidente la incidencia de los
flujos migratorios y el impacto de la elevada densidad poblacional sobre el desarrollo
del Archipilago282. Por ello, no parece errneo reflexionar sobre la posibilidad
de adoptar medidas especficas orientadas a corregir los efectos negativos de esa
densidad poblacional. Unas medidas que podran afectar a las libertades pblicas
garantizadas por la Constitucin.
d) La representacin de la Comunidad Autnoma ante las instituciones de
la UE.
En 1983 se institucionaliz la Conferencia para Asuntos Relacionados con
las Comunidades Europeas como consecuencia de lo dispuesto en el art. 4 de la
Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico; precepto posteriormente
reforzado por las previsiones del art. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn. Si bien, no sera hasta 1997 cuando dicho rgano se regulara
de forma especfica por la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la
Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.
Cabe sealar que la Conferencia se articul como un rgano de dilogo y
cooperacin que encauzaba las soluciones relacionadas con la participacin de las
CCAA en la elaboracin y aplicacin del Derecho y las polticas comunitarias.
En efecto, la Conferencia ha alumbrado soluciones que han cubierto
diferentes aspectos de la participacin de las CCAA en la fase de formacin de la
281 Ibdem, p. 5661.
282 Se recomienda la informacin publicada por el Instituto Canario de Estadstica sobre la poblacin del Archipilago; en http://www.gobiernodecanarias.org/istac
135

DE LA UNIN EUROPEA
voluntad del Estado en el seno de las Comunidades Europeas y en la de aplicacin

del Derecho comunitario. No en vano, segn la citada Ley 2/1997, dicho rgano
persigue la superacin de la doble dificultad que representa la imposibilidad de lograr un
diseo de distribucin de competencias ntido y la conveniencia de alcanzar acuerdos para lograr la
agregacin de intereses y aumentar la eficacia de las tareas administrativas283.
Sin embargo, parece que las necesidades representativas de las RUPs, en
general, y de Canarias, en particular, no se satisfacen plenamente a travs de rganos
como la Conferencia citada. Observacin que conviene relacionar inmediatamente
con dos cuestiones. Por un lado, con el efecto de la regulacin de las legislaciones
estatales en la forma de intervencin de las regiones en el proceso de toma de
decisiones comunitarias; y, por otro, con el carcter de territorio con facultades
legislativas de Canarias. Igualmente, conviene advertir que el tratamiento de las
cuestiones anotadas debe inscribirse en el mbito de consideraciones relativas al
actual proceso de regionalizacin que experimenta la UE.

El fenmeno de regionalizacin no ha sido inesperado, pues era previsible
que a medida que se ha ampliado el espacio comunitario y la esfera competencial
de las instituciones la realizacin del sueo comunitario se haya podido interpretar
como un proyecto alejado de los ciudadanos; localizado geogrficamente en Bruselas
y cuyos nicos partcipes son los Gobiernos de los Estados miembros.

Desde esta perspectiva, no es de extraar que las instituciones de la UE hayan
pretendido corregir los defectos de la construccin comunitaria. En coherencia con
ese proceso de apertura al hecho regional, se han estudiado diversas frmulas para
establecer unas relaciones satisfactorias entre la UE y las regiones que permitan a
stas la participacin en los procesos de toma de decisiones284. Si bien, la participacin
comunitaria de las regiones es una cuestin propia del orden interno de cada Estado
miembro, por lo que cada Estado establecer los procedimientos de participacin
comunitaria en consonancia con sus disposiciones constitucionales285.
Sin embargo, pese al auge del fenmeno regional, se ha denunciado un dficit
de representacin de los intereses regionales en la UE, cuya explicacin reside en que
los Estados no han configurado procedimientos internos adecuados286 para canalizar
283 Exposicin de Motivos de la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia
para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.
284 ALBERTI ROVIRA, E.: La delimitacin de las competencias entre la Unin y los Estados
miembros, Revista de Estudios Polticos, nm., 119, pp. 87 y ss.
285 Para un estudio comparado de la materia se recomienda: NAGEL, K. J.: Experiencias comparadas de participacin regional, en La participacin de las regiones en Europa, Institut dEstudis AutonmicsFundaci Carles Pi i Sunyer, Generalitat de Catalunya, 2003, pp. 47-82, entre otros.
286 Aunque, por la trascendencia de sus implicaciones prcticas, conviene destacar las leyes de los
136

DE LA UNIN EUROPEA
las demandas regionales realizadas sobre los temas comunitarios. Aunque, existen en
el mbito comunitario procedimientos adecuados para canalizar satisfactoriamente
las pretensiones regionales.
Lo cierto es que la sensacin de lejana entre las instituciones que gestionan
los asuntos comunitarios y la pretensin de lograr la efectiva realizacin de los
objetivos comunitarios parecen cuestiones divergentes e irreconciliables. No
obstante, la conciliacin entre ambas cuestiones podra tener lugar si se canalizaran
adecuadamente las pretensiones de las regiones comunitarias.

Procede recordar que el ascendente protagonismo de las regiones en el
desenvolvimiento del proyecto comunitario ha estado acompaado por la presentacin
de diversas reivindicaciones relacionadas, principalmente, con su influencia en la
gestacin de la poltica comunitaria y su reconocimiento en el proyecto TCUE.
En este sentido, las regiones comunitarias han suscrito distintas
Declaraciones287 de las que se desprende que sus pretensiones principales son, entre
otras, la participacin directa en el proceso de toma de decisiones comunitarias, el
acceso al TJCE o la posibilidad de entablar relaciones de cooperacin y consulta
con la Comisin. Evidentemente, en todas estas pretensiones, el Comit de las
Regiones ser un punto de inexcusable referencia, por lo que tambin se ha exigido
la modificacin de su organizacin y funcionamiento.
No obstante, el TCUE no ha previsto una modificacin sustancial del Comit
de las Regiones. Como ha subrayado ALBERTI ROVIRA, no se ha producido un
reconocimiento explcito y directo288 de las regiones del que se pudiera derivar alguna
implicacin jurdica especfica. Las posibilidades de actuacin de las regiones en la
UE continan dependiendo de las decisiones de los Estados correspondientes.

Por otro lado, los mecanismos previstos para la participacin de las regiones
comunitarias en los asuntos de la UE estn dirigidos a regiones con funciones
ordenamientos de Alemania, Austria y Blgica, ya que ofrecen a los Parlamentos regionales un mayor
grado de participacin en los procedimientos de formacin de la voluntad estatal que ser representada
ante las instituciones comunitarias.
287 En el mismo sentido, se recomienda ver otras Declaraciones polticas, como, por ejemplo: Declaracin poltica de siete regiones constitucionales europeas (Baviera, Catalua, Escocia, Flandes, Renania del Norte-Westfalia, Salzburgo y Valonia) de 5 de julio de 2001; Conferencia de Presidentes de las
Regiones con poderes legislativos celebradas en Barcelona el 24 de noviembre de 2000, en Lieja el 15
de diciembre de 2001, en Florencia el 14 y 15 de diciembre de 2002.
288 ALBERTI ROVIRA, E.: Las regiones en el proyecto de nueva Constitucin europea, en ALBERTI ROVIRA, E. (dir.), El proyecto de nueva Constitucin europea. Balance de los trabajos de la Convencin
sobre el futuro de Europa, Tirant lo blanch, Valencia, 2004, p. 465.
137

DE LA UNIN EUROPEA
legislativas. Si bien, la participacin de stas est fuertemente matizada por las

previsiones de las correspondientes legislaciones de los Estados miembros a los que
pertenecen. En este sentido, el encaje actual de las regiones con competencias legislativas en
la arquitectura institucional de la Unin Europea es altamente asimtrico289; aunque lo cierto
es que las regiones con competencias legislativas poseen los atributos objetivos precisos
para ostentar una posicin de subjetividad en la Unin Europea290.

Amn de lo anterior, por lo que se refiere al particular inters de Canarias,
procede destacar que las RUPs, debido a su particular situacin de aislamiento y
condicionamiento fsico y social, merecen una atencin diferenciada en el mbito
del proceso de regionalizacin y en la correspondiente configuracin de los cauces
procedimentales que se puedan alumbrar para facilitar su participacin en la toma de
decisiones de las instituciones comunitarias.

Por ello, es preciso que las instituciones comunitarias y estatales presten
especial atencin a la problemtica ultraperifrica y, por consiguiente, permitan el
alumbramiento de un modelo especfico de integracin en el que se potencien las
vas de comunicacin directa entre las RUPs y las instituciones comunitarias. Mxime
si se recuerda que determinadas RUPs, como Canarias, independientemente de la
calificacin ultraperifrica, ostentan notables facultades legislativas que en poco o en
nada las diferencian de las regiones alemanas o belgas.
Desde nuestra perspectiva, las consideraciones expuestas permiten afirmar
que la ausencia mecanismos especficos que satisfagan las demandas regionales sobre
la participacin en la toma de decisiones obliga a subrayar que, en tanto no acontezca
un nuevo proceso de revisin del Derecho comunitario, slo queda confiar en que
los Estados habiliten los procedimientos internos adecuados para proporcionar a las
regiones una va de representacin ms eficaz para sus intereses. Y es precisamente
en este punto donde debe prevalecer la posicin especial de Canarias, como RUP,
para obtener del Estado un reconocimiento especfico que se traduzca, jurdicamente,
en el establecimiento de los cauces procedimentales que permitan al Archipilago
participar directamente en las instituciones comunitarias.
Por tanto, la consideracin ultraperifrica de Canarias constituye un argumento
de peso, que obliga a las instituciones centrales del Estado a confirmar la singularidad
del Archipilago en el contexto estatal; y, por consiguiente, a adoptar las medidas
jurdico-polticas que propicien la mayor -y mejor- representacin de los intereses
canarios en el seno de la UE291.
289 DOMNGUEZ GARCA, F.: Las regiones con competencias legislativas, op., cit., p. 365.
290 Ibdem., p. 366.
291 Ibdem.
138

DE LA UNIN EUROPEA
2.3- La reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias y el rgimen especial

de Canarias en la UE.
El nivel de descentralizacin poltica alcanzado con el Estado de las
Autonomas ha superado las previsiones de otros modelos de organizacin
descentralizada y se ha convertido en un referente internacional. Sin embargo, la
dinmica de la sociedad, el desarrollo de los diferentes rdenes sociales, entre otras
circunstacias, explican que las Comunidades Autnomas reivindiquen constantemente
una mayor asuncin de competencias.
La configuracin del Estado autonmico permite que a travs de las
normas que integran el bloque de la constitucionalidad se procure la optimizacin
del rgimen especial de Canarias en la UE. En este sentido, la reforma del Estatuto
de Autonoma de Canarias292 debe propiciar que el Archipilago obtenga una mejor
garanta de sus singularidades normativas en los mbitos estatal y comunitario.
Amn de que dicha operacin estatutaria tambin pueda procurar un trato jurdico
diferencial ms adecuado para salvar exitosamente los problemas relacionados con
la ultraperificidad.
2.3.1- Antecedentes.
Un rpido ejercicio de memoria permitir advertir que en el momento
de aprobar el Estatuto de Autonoma de Canarias no era posible incluir ninguna
mencin explcita acerca de la ultraperificidad. La explicacin es simple: por un lado,
la incorporacin del Reino de Espaa a la CEE fue posterior a la aprobacin del EAC.
Por otro, el acervo comunitario desconoca el trmino ultraperifrico y, adems,
an no se haban consolidado en el ordenamiento comunitario suficientes elementos
normativos que vaticinaran el resultado jurdico alcanzado con la aprobacin del art.
299.2 TCE.
Sin embargo, ello no impidi que la primera versin del EAC incluyera algunas
referencias a la integracin de Canarias en la UE. As, como se recordar, el art. 45.2
EAC, en previsin de la inminente adhesin de Espaa al proyecto comunitario,
dispona que en el caso de una futura vinculacin de Espaa a reas o comunidades econmicas
supranacionales, en las negociaciones correspondientes se tendr en cuenta, para su defensa, la
292 Los Estatutos de Autonoma son normas del Estado constitucional que integran el bloque de la
constitucionalidad y regulan las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas, en particular, en la
distribucin de competencias entre ambas instancias, en ROS RULL, F.: Estado autonmico y procedimiento
de reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias, op., cit., p. 155.
139

DE LA UNIN EUROPEA
peculiaridad que supone dentro de la comunidad nacional el rgimen especial de Canarias293.

Con posterioridad, la reforma estatutaria de 1996 se centr, en lo que aqu
interesa, en la consolidacin del estatus competencial de la Comunidad Autnoma en
el mbito estatal; y tal vez no profundiz con la debida exhaustividad en la definicin
de la posicin del Archipilago en la UE. Proceder que no puede entenderse sino
con la previa consideracin de la existencia de la LOTRACA294.
Con la entrada en el nuevo milenio, una de las principales pretensiones de los
poderes pblicos de Canarias ha sido consolidar el rgimen especial del Archipilago
en la UE y en el mbito estatal. En este sentido, las continuas apelaciones al estatuto
ultraperifrico de Canarias en los diferentes discursos del Presidente del Ejecutivo
canario constituyen una prueba fiel de dicha afirmacin.
En la Propuesta de Acuerdo relativo a la Comunicacin del Gobierno al
Parlamento de Canarias sobre la reforma del Estatuto de Autonoma de Canarias de
29 de septiembre de 2004 se advierte que, al margen de los logros obtenidos a travs
de la reforma estatutaria de 1996, el desarrollo del proceso de autogobierno, la consolidacin
del estatuto de regin ultraperifrica europea en los propios tratados de la Unin, la necesidad de
incorporar ese estatuto especfico en nuestra norma institucional bsica y la materializacin de su
contenido en las polticas estatales sobre Canarias y en nuestro rgimen competencial y econmicofinanciero, exigen afrontar con prontitud y acierto una propuesta de reforma del Estatuto de
Autonoma de Canarias295.
2.3.2- La nueva propuesta de texto estatutario de Canarias.

En cumplimiento de su programa de gobierno296, el Ejecutivo canario ha
293 Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 38 EAC, que prevea que la Comunidad Autnoma
deba ser informada en la elaboracin de los tratados y convenios internacionales y en las negociaciones de adhesin a los
mismos, as como en los proyectos de legislacin aduanera, en cuanto afecten a materias de su especfico inters. Recibida la
informacin, el rgano de Gobierno de la Comunidad Autnoma emitir, en su caso, su parecer.
294 En efecto, prescindiendo del examen de cuestiones de ndole histrica, conviene recordar que
la aprobacin del EAC estuvo acompaada de la aprobacin de la LOTRACA, como instrumento
normativo que pretenda evitar las repercusiones de las frustraciones autonomistas canarias que se haban desarrollado en el Archipilago desde 1979 y que, sbitamente, se truncaron con las pretensiones
homogeneizadoras que inspiraron el denominado giro autonmico.
295 http://www.gobcan.es/reformaestatuto/documentos.aspx
296 En su discurso de Investidura, el hoy Presidente de la Comunidad Autnoma, Adn Martn
Menis, deca:
Como colofn a todo lo anterior, en esta legislatura promoveremos desde
140

DE LA UNIN EUROPEA
impulsado el proceso de reforma del Estatuto de Autonoma con el firme propsito

de profundizar en el rgimen de autogobierno del Archipilago.

La metodologa empleada para la consecucin del objetivo mencionado
ha consistido en la creacin, por parte del Presidente del Gobierno, de un Comit
Asesor formado por expertos en las materias relacionadas con el Estatuto de
Autonoma cuyo propsito ha sido alumbrar una propuesta de texto estatutario que
fuera debatido en el Parlamento Autonmico y remitido a las Cortes Generales297.

Los trabajos del Comit Asesor finalizaron el 23 de septiembre de 2005
y han servido de base a la Ponencia institucional del Parlamento de Canarias para
Canarias una reforma estatutaria que culmine el proceso de autogobierno
iniciado en 1982. Creemos que tras ms de 20 aos de desarrollo autonmico
estamos en disposicin de resolver definitivamente determinados asuntos que
han estado cuestionados en todo este tiempo. Me refiero, entre otros, a temas
como la llamada eficacia obstativa del informe del Parlamento de Canarias sobre
el REF, que evite modificaciones unilaterales por parte del Estado. Tambin
aludo a la introduccin de las aguas como territorio autonmico; a la modificacin
puntual del sistema electoral; a la introduccin de la facultad de disolucin del
Parlamento; o al papel de los Cabildos en el entramado institucional.
Desde aqu quiero exhortar a las fuerzas polticas a trabajar en pos del consenso
sobre nuestra norma institucional bsica, para que definitivamente recoja las
razonables aspiraciones de autonoma en un marco estable de convivencia, de
forma que queden reflejadas todas las peculiaridades canarias derivadas del
hecho insular y ultraperifrico, dentro de Espaa y de la Unin Europea.
http://www.gobiernodecanarias.org/presidencia/index.jsp?module=2&page=intervencion.htm&id=101
297 En su discurso de Investidura, el hoy Presidente de la Comunidad Autnoma, Adn Martn
Menis, deca:
Como colofn a todo lo anterior, en esta legislatura promoveremos desde
Canarias una reforma estatutaria que culmine el proceso de autogobierno
iniciado en 1982. Creemos que tras ms de 20 aos de desarrollo autonmico
estamos en disposicin de resolver definitivamente determinados asuntos que
han estado cuestionados en todo este tiempo. Me refiero, entre otros, a temas
como la llamada eficacia obstativa del informe del Parlamento de Canarias sobre
el REF, que evite modificaciones unilaterales por parte del Estado. Tambin
aludo a la introduccin de las aguas como territorio autonmico; a la modificacin
puntual del sistema electoral; a la introduccin de la facultad de disolucin del
Parlamento; o al papel de los Cabildos en el entramado institucional.
Desde aqu quiero exhortar a las fuerzas polticas a trabajar en pos del consenso
sobre nuestra norma institucional bsica, para que definitivamente recoja las
razonables aspiraciones de autonoma en un marco estable de convivencia, de
forma que queden reflejadas todas las peculiaridades canarias derivadas del
hecho insular y ultraperifrico, dentro de Espaa y de la Unin Europea.
http://www.gobiernodecanarias.org/presidencia/index.jsp?module=2&page=intervencion.htm&id=101
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DE LA UNIN EUROPEA
elaborar una Propuesta de reforma estatuaria. Por tanto, nos encontramos con dos
textos, el del Comit Asesor y el remitido a las Cortes Generales una vez que fue
aprobado el 13 de septiembre de 2006 por el Parlamento canario.
Por nuestra parte, pretendemos abordar a continuacin el estudio analtico
de las previsiones del texto final (contrastndolo con el texto del Comit) sobre la
posicin de Canarias en la UE y el tratamiento de las singularidades jurdicas del
Archipilago en los mbitos comunitario y estatal. Un anlisis que realizaremos al
abrigo de las consideraciones esgrimidas en los Captulos anteriores y omitiendo
las referencias polticas que han marcado el proceso de reforma del Estatuto de
Autonoma de Canarias porque, aunque descriptivas de la realidad sociopoltica de
las Islas, tales consideraciones empaaran la objetividad del presente Informe.

Por tanto, partiendo de las indicaciones expuestas, conviene destacar, en
primer lugar, que el texto de la reforma seala, en el art. 1 -incluido dentro del Ttulo
Preliminar-, que Canarias es un Archipilago atlntico, como expresin de su identidad
singular basada en sus circunstancias geogrficas, histricas y culturales, y en el ejercicio del derecho
al autogobierno como nacionalidad, se constituye en Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo
dispuesto en la Constitucin Espaola y en el presente Estatuto de Autonoma.

Dicho precepto lejos de suscitar enconadas discusiones polticoconstitucionales sobre la definicin de Canarias denomina al Archipilago atlntico.
Una definicin que, no obstante, posee notables repercusiones que se ponen de
manifiesto especialmente en el art. 3 de la propuesta. Dicho precepto establece un
nuevo mbito territorial del Archipilago al expresar que ste no slo se integra por los
territorios insulares de las islas que lo definen; sino que, adems, tambin comprende
el mar que las conecta y el espacio areo correspondiente. Una definicin del mbito
territorial acorde, por tanto, con la consideracin de Canarias como Archipilago
atlntico y que implica la definicin de una necesaria ordenacin competencial sobre
dichas aguas298.
298 Se debe destacar que la justificacin del Comit para introducir este precepto en la reforma estatutaria hace expresa alusin a los Estatutos de Azores y Madeira. En efecto, dice textualmente el Acta
de la reunin n 5 de 24 de julio de 2004 del Comit:
Dicho trazado martimo a partir del permetro archipelgico es conforme con la
legislacin interna y no vulnera las normas de Derecho internacional. En particular, La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
no prohbe el trazado de cierre del espacio archipelgico en los Estados mixtos
con los llamados Archipilagos de Estado. Por el contrario, se entiende que
corresponde a dichos Estados, si lo estiman oportuno, desarrollar esta prctica que, al no haber una prohibicin expresa en la Convencin, no es contra
legem.
De hecho, dicha delimitacin la han realizado mltiples pases respecto a sus
142

DE LA UNIN EUROPEA

Por otro lado, en relacin a la nueva ordenacin competencial entre el
Estado y el Archipilago que se ha propuesto a raz de la dimensin ultraperifrica
de ste, resulta obligatorio subrayar las previsiones del art. 2 de la propuesta de
Estatuto; pues el citado precepto dispone:
El Estado, en el mbito de sus competencias, deber modular en relacin a
Canarias sus polticas y actuaciones legislativas y reglamentarias, as como
sus decisiones financieras y presupuestarias, cuando la lejana e insularidad
y la condicin de sta de regin ultraperifrica de la Unin Europea incidan
de manera determinante en las materias de competencia estatal, fijando
condiciones especficas para su aplicacin en el Archipilago. En particular,
esta adaptacin se producir, en todo caso, en materia de transportes y
telecomunicaciones y sus infraestructuras; mercado interior; energa; medio
ambiente; puertos; aeropuertos; inmigracin; fiscalidad; comercio exterior; y en
especial el abastecimiento de materias primas y lneas de consumo esenciales,
y cooperacin al desarrollo de pases vecinos.
El precepto transcrito apela a la consideracin comunitaria de Canarias

como regin ultraperifrica para reivindicar un trato diferenciado en el ordenamiento
estatal. Un trato que, en primer lugar, afecta al ejercicio de las competencias de
titularidad exclusiva del Estado.
En este sentido, el art. 2 propuesto, en trminos muy similares a las
previsiones del art. III-424 TCUE, pretende que el Estado module las polticas
que resulten del ejercicio de sus competencias exclusivas cuando afecten a aquellas
materias relacionadas con el hecho ultraperifrico. As, el propio precepto destaca
una serie de materias cuya ordenacin compete al Estado, que, por su relacin con
los factores definitorios de la ultraperificidad, precisan una modulacin especial y
especfica para Canarias.
Por otro lado, otros preceptos inscritos en el Ttulo Preliminar contienen
una serie de indicaciones que advierten la necesidad de que la Comunidad Autnoma
incremente su protagonismo en la regulacin y gestin de determinadas materias
que, por las peculiaridades fsicas y sociales del Archipilago, merecen una atencin
especial por parte de las instituciones estatales y comunitarias.
En este sentido, por ejemplo, se destaca el derecho de los canarios a un
propios archipilagos; por ejemplo, Australia (en las Islas Houtman), Dinamarca
(en las Feroe), Noruega (en las Spitzberg) o Ecuador (en las Galpagos). En
la misma lnea, dadas las relaciones de vecindad con el Estado espaol, es
significativo el caso de Portugal respecto a Azores y Madeira. Los estatutos
poltico-administrativos de ambos archipilagos determinan el territorio de estas
regiones autnomas que comprende tambin, adems de las islas y los islotes,
el mar circundante y sus fondos, definidos como aguas territoriales y zona econmica exclusiva, en los trminos de la ley
143

DE LA UNIN EUROPEA
medio ambiente adecuado y el deber de protegerlo y mejorarlo para las generaciones presentes y
futuras; por lo que el texto estatutario propuesto, segn seala el art. 7, dispone que
los poderes pblicos definirn y aplicarn polticas de ordenacin y gestin para conseguir mejorar
su calidad, con arreglo al principio de desarrollo sostenible, armonizndolas con la evolucin social,
econmica, cientfica y tecnolgica.

Por su parte, el art. 11 atiende de forma particular a la marcada relevancia
de la actividad turstica en las Islas y, en consecuencia, precepta que los poderes
pblicos reconocern a la actividad turstica como elemento econmico estratgico de la Comunidad
Autnoma de Canarias. El fomento de la actividad y su ordenacin se llevarn a cabo con el
objetivo de lograr un modelo de desarrollo sostenible, especialmente respetuoso con el medio ambiente,
el patrimonio cultural y el territorio.
Evidentemente, de la lectura de los preceptos citados se desprende que el
hecho ultraperifrico debe incidir en la actuacin de los poderes pblicos de Canarias
en determinados mbitos. No en vano, apelar, por ejemplo, al desarrollo sostenible
como instrumento que permite conciliar el derecho de los canarios a un medio
ambiente adecuado y articular un marco normativo ptimo para el desenvolvimiento
de la actividad turstica supone la representacin estatutaria de las advertencias que
las instituciones comunitarias han realizado en diferentes ocasiones.
Una observacin que, por supuesto, tambin es predicable respecto a
las pretensiones que demandan los mecanismos que permitan la participacin
de la Comunidad Autnoma en el desarrollo de pases cercanos cultural o
geogrficamente.
En este sentido, por ejemplo, la prouesta de Reforma introduce otros
preceptos nuevos que pretenden facilitar la participacin de Canarias en el desarrollo
socioeconmico de pases cercanos. Una finalidad que, en definitiva, responde a las
pretensiones del objetivo de cooperacin europea, que contempla dicha posibilidad
como una medida para aprovechar la posicin geo-estratgica de las RUPs y, al
mismo tiempo, aliviar la dramtica situacin socioeconmica de pases prximos a
las RUPs que se encuentran en vas de desarrollo299.
Por su parte, en relacin a la situacin de Canarias en la UE, el art. 54,
advierte:
1. La Comisin Bilateral de Cooperacin Canarias-Estado constituye el marco
general y permanente de relacin entre la Comunidad Autnoma de Canarias
299 Canarias es la frontera sur de la UE y que, por tanto, sera preciso fomentar la adopcin de
medidas que contribuyan a frenar las inmigraciones; ya que los problemas derivados de la inmigracin
primero los sufre el Archipilago, pero a la postre los padece la UE.
144

DE LA UNIN EUROPEA
y el Estado para conocer las cuestiones de inters comn que establezcan las
leyes o que planteen las partes y en particular:
()
c) El seguimiento de la poltica europea para garantizar la efectividad de la
participacin de Canarias en los asuntos de la Unin Europea, en particular en
la formacin de la posicin del Estado con relacin al diseo y aplicacin de las
polticas comunes comunitarias y de las normas con incidencia directa en el
Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias.
d) El conocimiento de propuestas para el ejercicio de competencias exclusivas
del Estado, cuando afecten solamente al mbito territorial de la Comunidad
Autnoma o tengan una singular repercusin sobre el territorio o sus recursos
naturales. Conocida esta informacin el Gobierno de Canarias manifestar su
opinin en el seno de la Comisin.
Parece coherente que despus de haber constatado la acentuacin de la

tendencia a la regionalizacin en la UE y de aplaudir la necesidad de activar vas
de comunicacin directa entre las regiones y las instituciones comunitarias, la
norma institucional bsica de un territorio con importantes facultades legislativas y
diferenciado con el estigma ultraperifrico disponga la articulacin de un rgano que
vele por la defensa de los intereses de Canarias en la UE.

Sin embargo, la defensa de los intereses canarios que se encomienda a la
Comisin Bilateral debe ser completada mediante la participacin directa de Canarias
ante la UE.
Al margen de las consideraciones anteriores, el art. 130.2 del texto estatutario
introduce otra importante indicacin de la incidencia del hecho ultraperifrico en la
actuacin de los poderes pblicos respecto a Canarias. El citado precepto dispone
que las Administraciones pblicas canarias promovern el desarrollo econmico y social del
Archipilago, instarn al Estado y a la Unin Europea a adoptar las medidas econmicas y
sociales necesarias para aprovechar su carcter ultraperifrico y el hecho insular y favorecern el
equilibrio y la solidaridad entre las islas.
Por otro lado, sin menoscabo de la relevancia de los preceptos anteriores,
uno de los aspectos ms interesantes de la propuesta de reforma estatutaria se halla
en la nueva articulacin del REF. As, el art. 131 del texto estatutario propuesto
dispone:
1. Canarias tiene un rgimen econmico y fiscal especial, propio de su acervo
histrico constitucionalmente reconocido y justificado por su hecho diferencial.
El rgimen econmico y fiscal de Canarias se basa en las franquicias
fiscales estatales sobre el consumo, compatibles con una imposicin propia
145

DE LA UNIN EUROPEA
y diferenciada destinada a financiar a la hacienda autonmica, insular y local;
el principio de libertad comercial de importacin y exportacin; no aplicacin de
monopolios y franquicias parciales en la imposicin directa.
2. El rgimen econmico y fiscal incorpora a su contenido los principios y
normas aplicables que se deriven del reconocimiento de Canarias como regin
ultraperifrica en los tratados y normas constitucionales de la Unin Europea,
con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las caractersticas
estructurales permanentes que dificultan su desarrollo, en particular en las
polticas en materia aduanera, comercial, fiscal, agrcola y pesquera; igualmente
la autorizacin de zonas francas y condiciones de abastecimiento de materias
primas y bienes de consumo esenciales; la concesin de ayudas pblicas y
condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas
horizontales de la Unin.
3. De acuerdo con las bases econmicas del rgimen econmico fiscal de
Canarias establecidas en el apartado 1 de este artculo, se adoptarn medidas
especficas en materia turstica, energtica, medioambiental, industrial,
financiera, de transportes, de puertos y aeropuertos y de telecomunicaciones y,
en particular, se mantendr un diferencial fiscal favorable en Canarias respecto
al resto de Espaa y de la Unin Europea.
Resultan fcilmente identificables las modificaciones introducidas por el

citado precepto respecto a lo dispuesto en el vigente art. 37 EAC.
En primer lugar, la lectura del art. 131 suscita de inmediato una interrogante
de interesantes implicaciones: cul es el hecho diferencial canario que justifica la
existencia de una rgimen econmico y fiscal especial?.
El mencionado precepto se pronuncia en trminos claros respecto al
fundamento del REF; ste se justifica por su hecho diferencial. Es decir, el REF se
fundamenta en un nico hecho diferencial.
Evidentemente, la insularidad, la condicin archipilagica o las dimensiones
o condiciones naturales de las Islas no pueden constituir dicho fundamento; pues
en el mbito estatal ello supondra un agravio comparativo con el archipilago
balear. As mismo, la lejana, aunque en principio parece una explicacin que podra
justificar la existencia del REF, no es un argumento lo suficientemente convincente
como para fundamentar el mencionado rgimen especial.
El fundamento del REF efectivamente est constituido por un nico
hecho diferencial; pero ste est definido por la concurrencia simultnea de todos
los condicionantes antes citados. Esto es, el fundamento del REF es un hecho
diferencial complejo que hemos denominado ultraperificidad.
Por otro lado, respecto a las previsiones del texto de la reforma estatutaria,
cabe destacar que subraya que el REF est integrado por normas compatibles con el
146

DE LA UNIN EUROPEA
Derecho comunitario en virtud de la dimensin ultraperifrica del Archipilago; y, al

mismo tiempo, advierte que sus implicaciones consisten, bsicamente, en compensar
las dificultades del particular aislamiento de las Islas mediante la actuacin en
determinadas materias.
Por ltimo, se destaca la importancia de adoptar medidas especficas
en aquellos mbitos sectoriales ms sensibles a las vicisitudes comunitarias e
internacionales y especialmente relacionadas con los factores definitorios de la
ultraperificidad.
No obstante, la regulacin estatutaria del REF no se agota con los preceptos
comentados. Dicha regulacin tambin se lleva a cabo por el art. 132300, que seala:
300 El Comit asesor trat el procedimiento para la emisin del preceptivo Informe en los supuesto
de modificacin del REF de manera distinta. En atencin a estas consideraciones, la propuesta del
Comit, recogida en el Acta de la reunin 24, de 17 de diciembre de 2004, se fundamenta en los siguientes puntos:
a) El sujeto activo de la emisin del informe a que se refiere la disposicin adicional tercera CE es
fundamentalmente el Parlamento de Canarias, como la institucin de la Comunidad Autnoma de
raz democrtica que rene los requisitos de representatividad general que demanda la aplicacin de la
doctrina de la garanta institucional.
b) La intervencin previa de la Comisin Bilateral de Cooperacin refuerza el carcter paccionado del
Estatuto en la medida que destaca un proceso de negociacin previa que permita el acercamiento de
las posturas. Dada la naturaleza mixta y paritaria de esta Comisin Bilateral su funcin no es llegar a un
acuerdo formal que una de las partes pudiera bloquear, sino propiciar el entendimiento y, en caso de
no lograrse un acuerdo, remitir las posiciones respectivas al Parlamento de Canarias para que realice la
funcin de informe que constitucional y estatutariamente tiene encomendada.
e) Se dota al informe del Parlamento de un efecto obstativo, de forma que sin su emisin en sentido
favorable la modificacin no pudiera aprobarse en la instancia estatal. Es un efecto vinculante en el
orden negativo -o semivinculante en la tcnica administrativa- que despeja las dudas sobre su alcance
en el proceso de modificacin del REF y, por otro lado, no se inmiscuye en las facultades que le corresponden al Estado para adecuar su iniciativa las consideraciones que se hayan expuesto en el trmite de
la Comisin Bilateral de Cooperacin o en el informe del Parlamento de Canarias.
d) Si se reconoce al informe del Parlamento de Canarias el carcter obstativo a que se est haciendo
referencia, no se estima necesaria una mayora para aprobarlo ms exigente que la mayora absoluta, en
la idea de evitar minoras de bloqueo que obstaculicen o impidan el ejercicio de una oposicin formal
a la iniciativa de que se trate.
El texto que se propuso es el que sigue:
1. El informe previsto en la disposicin adicional tercera de la Constitucin para la modificacin de
las normas estatales que regulan aspectos del Rgimen Econmico y Fiscal ser emitido por el
Parlamento de Canarias con arreglo al siguiente procedimiento:
147

DE LA UNIN EUROPEA
1. El rgimen econmico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposicin

adicional tercera de la Constitucin, nicamente podr ser modificado previo
informe favorable del Parlamento de Canarias que deber ser aprobado por
las dos terceras partes de sus miembros. En caso de que el informe no sea
aprobado por dicha mayora, no se podr proceder a su modificacin.
2. El Parlamento de Canarias deber ser odo en los proyectos de legislacin
financiera y tributaria que afecten al Rgimen Econmico y Fiscal de
Canarias.
Obviamente, el mencionado precepto est dirigido a incidir en la proteccin

constitucional del REF. En este sentido, el citado precepto diferencia ntidamente
entre los supuestos de modificacin y afectacin del REF; atribuyendo, en cada caso,
un valor distinto al Informe que, sobre cada cuestin, debe emitir el Parlamento
Canario.
Por lo que se refiere a la modificacin del REF, como se recordar, actualmente
el apartado 3 del art. 46 EAC dispone que el rgimen econmico-fiscal de Canarias
slo podr ser modificado de acuerdo con lo establecido en la Disposicin Adicional
Tercera CE, previo informe del Parlamento Canario que, para ser favorable, deber
ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. Regulacin a la que el TC,
en su Sentencia 16/2003, ha negado cualquier carcter vinculante301.
Sin embargo, la reforma propuesta apunta que slo proceder la modificacin
del REF cuando exista un informe favorable emitido por la Cmara autonmica.
Idea que subraya el inciso final del apartado primero del mismo precepto al expresar
que en caso de que el informe no sea aprobado por la mayora exigida no se podr
acceder a la modificacin del REF.
En otro orden de consideraciones, el art. 133.2 precepta que con el fin
de garantizar la efectiva realizacin de los principios consagrados en los arts. 31 y
138 CE y del art. 2 del texto estatutario propuesto por el Comit, el Estado deber
otorgar a la Comunidad Autnoma las asignaciones complementarias que compensen los
a) Las iniciativas debern someterse al acuerdo de la Comisin Bilateral de Cooperacin prevista en
el artculo 35 bis del presente Estatuto, que elevar el informe al Parlamento de Canarias.
b) Si el Parlamento de Canarias por mayora absoluta se pronuncia en contra la modificacin no se
podr aprobar.
2.
El Parlamento de Canarias deber ser odo en los proyectos de legislacin financiera y tributaria que afecten al Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias.
301 Vid. el monogrfico que la revista Hacienda Canaria sobre la menciona Sentencia del Tribunal
Constitucional en su nmero 10.
148

DE LA UNIN EUROPEA
sobrecostes derivados de la condicin ultraperifrica y dficit en la prestacin de los servicios pblicos

derivadas que pueda producirse, en su caso, por el factor poblacional, por razones derivadas de las
caractersticas diferenciadas de la economa canaria y de la fragmentacin territorial302.
Los factores que definen la ultraperificidad aparecen, nuevamente, en
la propuesta del nuevo texto estatutario como fundamentos para demandar una
atencin diferenciada por parte del Estado; aunque, esta vez, desde una perspectiva
financiera, pues, como se infiere del citado art. 133, atender a los costes derivados
de la ultraperificidad requiere un auxilio financiero por parte del Estado que no
se debe considerar un quebranto de lo dispuesto en los arts. 31 y 138 CE. Por el
contrario, ese auxilio financiero responde, claramente, al cumplimiento del principio
de solidaridad consagrado en el texto constitucional.
En el Ttulo V se recogen las disposiciones relativas a la accin exterior
de Canarias y a las relaciones de cooperacin del Archipilago. Disposiciones que,
en nuestra opinin, son continuidad de las previsiones del art. 13 propuesto, que
establece la posibilidad de facilitar la cooperacin de Canarias en el desarrollo de
pases prximos.
El art. 157 dispone la competencia de la Comunidad Autnoma en materia
de accin exterior, sin perjuicio de la funcin de representacin y las competencias
del Estado. Si bien, el apartado segundo de dicho precepto seala que el Gobierno
de Canarias impulsar aquellas iniciativas destinadas a facilitar la cooperacin en aquellos pases
o territorios donde existan comunidades de canarios o de descendientes de stos, as como con los
pases vecinos y con las otras regiones ultraperifricas en el marco de los programas de cooperacin
territorial europeos.
Por otro lado, en el mencionado Ttulo V se inscriben las disposiciones que
pretenden reforzar la posicin institucional de Canarias en el mbito comunitario.
En este sentido, el art. 158 propuesto seala:
1. La Comunidad Autnoma de Canarias participar en las instituciones de
la Unin Europea, as como de los diferentes organismos internacionales, en
los trminos establecidos por la Constitucin, el Estatuto de Autonoma, los
Tratados y Convenios Internacionales, la legislacin aplicable y los acuerdos
suscritos entre el Estado y Canarias.
2. Esta participacin se producir en todo caso cuando se afecte a su condicin
de regin ultraperifrica o se traten materias como cooperacin transnacional y
transfronteriza, polticas econmico-fiscales, polticas de innovacin, sociedad
302 En relacin a las modificaciones del rgimen estatutario del REF se recomienda la consideracin
de MAURICIO SUBIRANA, S. Anlisis y argumentos: la reforma de los aspectos fiscales del Estatuto
de Autonoma de Canarias, Hacienda Canaria, nm., 17, octubre 2006.
149

DE LA UNIN EUROPEA
de la informacin, investigacin y desarrollo tecnolgico, cuando afecten
singularmente los intereses del Archipilago Canario.
3. El Gobierno de Canarias formar parte, en todo caso, de las delegaciones
espaolas ante la Unin Europea cuando se vea afectada su condicin de
regin ultraperifrica.
Para la correcta comprensin de las implicaciones del art. 157 propuesto

conviene recordar que la participacin de las regiones comunitarias en el proceso
de toma de decisiones de las instituciones de la UE es una cuestin fuertemente
condicionada por las legislaciones internas de los Estados miembros. Un
condicionamiento que ha dado lugar a importantes reivindicaciones autonmicas
que demandan la modificacin de los cauces de participacin actualmente previstos
en el ordenamiento comunitario para satisfacer las inquietudes de las Comunidades
Autnomas.
Sin embargo, al margen de esas reivindicaciones sobre la modificacin
del actual sistema de participacin de las autonomas ante la UE, parece una
actitud inteligente que, por lo que se refiere al ordenamiento estatal, el Estatuto de
Autonoma, como norma integrante del bloque de la constitucionalidad, compela al
Estado a definir mecanismos de participacin ms idneos para la participacin de
la Comunidad Autnoma en la esfera institucional comunitaria.
Es cierto que los caracteres inherentes a la naturaleza de las Comunidades
Autnomas, que las definen como importantes entes subestatales con facultades
legislativas, per se, empujan al Estado a configurar un modelo que propicie la
participacin de las Comunidades Autnomas en la UE. Sin embargo, no es menos
cierto que la singularidad del hecho ultraperifrico individualiza a Canarias en el
contexto estatal, por lo que es an ms importante que dicho modelo contemple
soluciones especficas de participacin del Archipilago en la UE; pues nicamente
as se puede garantizar que Canarias vele por la defensa de sus intereses comunitarios
directamente. Es decir, sin necesidad de intermediarios apartados de la realidad
ultraperifrica o, en todo caso, verificando de forma inmediata que la voluntad del
Estado sobre las cuestiones que afectan a las especificidades canarias se ajusta a las
necesidades del Archipilago manifestadas por sus legtimos representantes.
Por otro lado, en relacin al derecho de informacin de la Comunidad
Autnoma, interesa destacar las previsiones del art. 159.4303, que precepta:
El Parlamento de Canarias debe ser consultado previamente a la emisin del
dictamen de las Cortes Generales sobre las propuestas legislativas europeas,
en el marco del procedimiento de control de los principios de subsidiariedad
303 Precepto no contemplado en la propuesta del Comit Asesor.
150

DE LA UNIN EUROPEA
y proporcionalidad que establece el derecho comunitario, en cuanto afecten
a sus competencias, al Rgimen Econmico y Fiscal o a su condicin
ultraperifrica.
As, el citado art. 159.4 representa la ntida preocupacin del texto estatutario
propuesto por procurar una ptima proteccin al REF y a las singularidades jurdicas
y polticas que se deriven de la consideracin ultraperifrica del Archipilago. El
Estatuto de Autonoma vigente no contiene una previsin semejante que apele a los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad como vas procedimentales a travs
de las cuales controlar las actuaciones que afecten a las especificidades de Canarias
en el mbito comunitario.

Igualmente, en la misma lnea del art. 159, el art. 160 dispone:

1. La Comunidad Autnoma de Canarias ser informada durante el proceso de
negociacin y elaboracin de los tratados y convenios internacionales y de las
negociaciones de adhesin a los mismos en cuanto afecten a sus singularidades
o a las condiciones para la aplicacin de la normativa europea. Recibida la
informacin, el Gobierno de Canarias manifestar su parecer, en su caso.
2. La Comunidad Autnoma de Canarias adoptar las medidas necesarias para
la ejecucin de los tratados y convenios internacionales, cuando stas afecten
a las materias atribuidas a su competencia.
3. La Comunidad Autnoma de Canarias podr solicitar del Gobierno del Estado
la celebracin de tratados o convenios internacionales en materias de inters
para Canarias, y, en especial, los derivados de su situacin geogrfica como
regin ultraperifrica, as como los que se requieran como consecuencia de
polticas de cooperacin al derecho con pases vecinos y los que permitan
estrechar lazos culturales con aquellos pases o territorios donde existan
comunidades canarias o de descendientes de canarios.
4. La Comunidad Autnoma de Canarias estar presente en las organizaciones
internacionales que admitan la presencia de las regiones de la Unin Europea
y de entidades polticas no estatales.
Por lo que se refiere al inters de este trabajo, resultan especialmente

significativas las previsiones de los apartados 3 y 4 del precepto trascrito. En este
sentido, el apartado tercero del artculo citado reitera la necesidad de considerar la
especialidad ultraperifrica del Archipilago como fundamento de la celebracin de
tratados o convenios que puedan contribuir al desarrollo de las Islas.
Desde nuestra perspectiva, destaca de forma particular la participacin de la
Comunidad Autnoma de Canarias en la celebracin de convenios relacionados con
la cooperacin con terceros pases. Una pretensin que tambin revela el inters de
la Comunidad Autnoma en establecer los cauces precisos para la colaboracin con
pases cultural y geogrficamente cercanos.
151

DE LA UNIN EUROPEA
Por su parte, el apartado cuarto del art. 160 parece consagrar en el texto
estatutario una puerta abierta a la participacin de la Comunidad Autnoma
apelando a su condicin de regin comunitaria y al carcter de ente subestatal con
facultades legislativas. Una previsin lgica en el contexto de la regionalizacin
que caracteriza actualmente a la UE y que tambin parece acontecer a nivel
internacional.
152

DE LA UNIN EUROPEA
Captulo iV
CONCLUSIONES
153

DE LA UNIN EUROPEA
Una vez que se han descrito los caracteres definitorios de la ultraperificidad

y sus implicaciones en el ordenamiento comunitario, as como la configuracin
del rgimen especial de integracin de Canarias en la UE, cuyo fundamento reside
incuestionablemente en la dimensin ultraperifrica del Archipilago, procede
destacar las siguientes consideraciones:
1. Las caractersticas geoestratgicas y socioeconmicas de Canarias explican
que, desde su incorporacin a la Corona de Castilla en el siglo XV, en el
Archipilago se hayan aplicado una serie de normas que, en su conjunto, han
constituido un rgimen jurdico singular en el plano estatal. Por ello, conviene
subrayar que el Rgimen Econmico y Fiscal de Canarias es una institucin de
marcado carcter histrico.
2. La vigencia de la citada institucin no se ha interrumpido con motivo de las
vicisitudes polticas o econmicas que haya experimentado el poder poltico
estatal. Circunstancia que acredita la importancia que le han atribuido al REF
los diferentes Gobiernos de Espaa como frmula para favorecer el desarrollo
de las Islas.
3. Por lo que se refiere a su vigencia, uno de los hitos ms significativos en la
evolucin de las especificidades canarias, sin menoscabo de otros anteriores,
es el que aconteci con la aprobacin de la Constitucin de 1978. Un texto
constitucional que confirma expresamente las particularidades econmicas y
fiscales de Canarias en su Disposicin Adicional Tercera y que, por ende, salva
la posible incompatibilidad del REF con otros preceptos constitucionales.
4. Con posterioridad, la aprobacin del Estatuto de Autonoma de Canarias en
1982 contribuira a especificar el alcance normativo de las especificidades
indicadas, as como a salvaguardarlas de los efectos que se pudieran derivar de
la adhesin de Espaa al espacio fiscal de la CEE.
5. Las negociaciones celebradas con el objeto de propiciar la adhesin del Reino
de Espaa a las CEE deban atender obligatoriamente a las particularidades
normativas de Canarias. En este sentido, fruto de dichas negociaciones result
la aprobacin del denominado Protocolo II, en virtud del cual el Archipilago
disfrutaba de un rgimen especial de integracin de carcter transitorio.
6. Sin embargo, en un breve periodo se constat que el rgimen previsto en el
Protocolo II no era el ms adecuado para cubrir las necesidades de los intereses
canarios. Sin embargo, la insuficiencia del primer rgimen de integracin
hizo necesario propiciar una mayor integracin de Canarias en el proyecto
comunitario. Pretensin que se satisfizo con la aprobacin del Reglamento
154

DE LA UNIN EUROPEA
CEE 1911/91 y la Decisin del Consejo de 20 de junio de 1991, por la que se

aprueba el POSEICAN.
7. El nuevo marco normativo aprobado en 1991 subrayaba que las caractersticas
fcticas y socioeconmicas definitorias de Canarias demandaban la adopcin
de medidas especficas que permitieran impulsar el desarrollo del Archipilago
en el proyecto comunitario. No obstante, esta voluntad a favor de la mayor
integracin de Canarias en el proyecto comunitario ha exigido una continua
revisin de las normas definitorias de las especificidades del Archipilago.
8. El rgimen de integracin especial de Canarias en la UE posee dos vertientes
diferenciadas. Por un lado, existe un conjunto de normas dirigidas especialmente
a facilitar la integracin del Archipilago en el proyecto comunitario; y, por
otro, permanece vigente el REF como una institucin singular del Archipilago
histricamente reconocida en el ordenamiento estatal.
9. No obstante, el REF hoy se articula como un complejo entramado de normas
dictadas por las instituciones comunitarias, estatales y autonmicas que
pretende compensar las desventajas derivadas de la lejana, la insularidad y las
condiciones orogrficas del Archipilago.
10. Precisamente esa diversidad de normas que articulan las especificidades fiscales
y econmicas de Canarias explica que se deban realizar esfuerzos titnicos por
lograr la compatibilidad entre la normativa espaola que disciplina el REF y
el Derecho comunitario relativo a las materias que pudiera entrar en colisin
con aqulla. En este sentido, desde la incorporacin de Canarias al proyecto
comunitario las instituciones pblicas autonmicas y estatales han luchado
por procurar un trato jurdico diferenciado ptimo para cubrir las necesidades
especficas del Archipilago.
11. Por su parte, dentro de ese singular trato jurdico que las instituciones
comunitarias han brindado a Canarias destaca la relevancia de las ayudas de
Estado. As, prescindiendo de la consideracin de las primeras modificaciones
del marco normativo del REF para ser adaptado a las disposiciones
comunitarias en materia de ayudas de Estado, la peculiar situacin de Canarias
en el mapa comunitario ha motivado que el Archipilago tambin disfrute de
un tratamiento especial en este mbito.
12. Al margen de las consideraciones anteriores, la constante revisin de las
especificidades normativas de Canarias, as como de otros seis territorios
comunitarios que se hallaban en circunstancias semejantes, requera que las
instituciones comunitarias alumbraran un tratamiento singular para dichos
155

DE LA UNIN EUROPEA
territorios.
13. Sin perjuicio de los POSEI y de otras medidas de caractersticas anlogas, la
primera manifestacin de la necesidad de alumbrar un trato singular aconteci
con la Declaracin 26 del Tratado de Maastricht.

Si bien esa Declaracin no se convertira en una disposicin comunitaria hasta

la aprobacin del Tratado de msterdam, en cuyo art. 299.2 se establece que
teniendo en cuenta la situacin estructural social y econmica de los departamentos franceses
de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias, caracterizadas por su gran lejana,
insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia econmica de un
reducido nmero de productos, factores cuya persistencia y combinacin perjudica gravemente
a su desarrollo, el Consejo, () adoptar medidas especficas orientadas, en particular, a
fijar las condiciones para la aplicacin del presente Tratado en dichas regiones, incluidas las
polticas comunes.
14. Las previsiones del citado art. 299.2 TCE obligan a considerar dos cuestiones
que constituyen un referente apriorstico de cual debera ser la proyeccin
futura de las especificidades normativas de Canarias. Por un lado, es preciso
atender a un concepto poltico especfico, la ultraperificidad; y por otro,
examinar las implicaciones y la evolucin del citado precepto comunitario.
15. Por lo que se refiere a la primera cuestin indicada, no existe una definicin
conceptual precisa de la ultraperificidad. Al respecto, nicamente se ha
indicado que la concurrencia simultnea de determinados factores fsicos y
sociales dan lugar a una situacin de desventaja general que incide de forma
negativa en el desarrollo de aquellos territorios comunitarios afectadas por
aqullas.
16. El art. 299.2 TCE identifica nominalmente a los territorios comunitarios que
padecen la problemtica ultraperifrica, las denominadas RUPs. Igualmente, el
citado precepto enumera los factores definitorios de la ultraperificidad (gran
lejana, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia
econmica de un reducido nmero de productos, localizacin geoestratgica y
densidad de poblacin), pero no seala cuntos o qu factores deben concurrir
simultneamente para que un territorio de la UE pueda ostentar la condicin
de RUP.
Una situacin que ha suscitado varias discusiones ya que el desarrollo de las
RUPs no est afectado por los mismos condicionantes. Es decir, las RUPs no
comparten los mismos condicionantes -fcticos y sociales- definitorios de su
idiosincrasia.
156

DE LA UNIN EUROPEA
17. Sin embargo, la situacin de dficit estructural que origina la concurrencia

de los condicionantes indicados ha provocado que las RUPs se hayan
identificado entre s hasta el punto de constituir un importante sentimiento de
hermanamiento, o, si se prefiere, de unidad, frente a las exigencias y obligaciones
que comporta la adhesin del Estado correspondiente a la UE. Las RUPs son
conscientes, al igual que las instituciones estatales y comunitarias, del valor de
la unidad para propiciar la superacin de las desventajas provocadas por la
ultraperificidad.
18. Desde la integracin de cada una de los territorios que actualmente se denominan
RUP se han aprobado dos tipos de normas cuyo objeto ha sido, precisamente,
la superacin de los dficits estructurales de las regiones ultraperifricas. Por
una parte, se han aprobado iniciativas como los POSEI, que han diseado un
marco comn para el rgimen especial de integracin de las RUPs; y, por otra,
se ha admitido la continuidad de normas que pretenden fomentar, de forma
particular, el desarrollo de cada RUP en el contexto comunitario. Aunque la
continuidad de este ltimo tipo de normas est supeditado a una revisin
peridica, por parte de las instituciones comunitarias, en las que resulta
determinante la intervencin de las autoridades estatales. Una intervencin
que, en nuestra opinin, ser ms legtima cuanta mayor participacin haya
permitido a las instituciones autonmicas.
19. En cuanto a las implicaciones y a la evolucin del art. 299.2 TCE, dicho
precepto supone la modulacin o, incluso, derogacin, de la aplicacin
del acervo comunitario en los territorios ultraperifricos. Precisamente la
importancia del status de RUP ha motivado que otros muchos territorios
comunitarios hayan pretendido, sin xito, ingresar en selecto grupo del art.
299.2 TCE.
20. La evolucin del trato jurdico diferenciado que define la integracin de las
RUPs en el proyecto comunitario revela dos aspectos de especial inters para
dichas regiones.

En primer lugar, el reconocimiento del fenmeno ultraperifrico, as como

las implicaciones del art. 299.2 TCE se ha incrementado con el transcurso
del tiempo. En segundo lugar, no han existido dudas al reconocer que existe
una notable heterogeneidad socioeconmica entre las regiones que integran
el mapa comunitario, motivada por problemas de diversa ndole. Si bien esas
disparidades no han servido para ampliar el nmero de RUPs (posibilidad
que, a priori, nicamente se contempla con la entrada en vigor de la pretendida
Constitucin europea).
157

DE LA UNIN EUROPEA
21. La optimizacin del rgimen especial de Canarias en la UE (REU) requiere

que dicho rgimen sea analizado desde una triple perspectiva. Su futuro se
debe hilar recordando que su configuracin normativa descansa sobre tres
mbitos jurdicos diferenciados: el comunitario, el estatal y el autonmico.
22. Por lo que se refiere al mbito comunitario, la evolucin del art. 299.2 TCE,
as como la reciente aprobacin de las Directrices de Ayudas con finalidad
regional, evidencia que las instituciones comunitarias de la UE-25 no ignoran
la necesidad de permitir la continuidad de un rgimen especial que permita la
adopcin de medidas especficas que satisfagan los intereses de las RUPs.
23. La Comunicacin Estrechar la asociacin con las Regiones Ultraperifricas, resultado
del proceso de anlisis iniciado particularmente a partir del Consejo de
Sevilla de 2001, destacaba la necesidad de crear una estrategia basada en tres
prioridades de intervencin:
a) Iniciativas derivadas del Tercer Informe sobre la cohesin.
Estas iniciativas comprenden:
- Un programa especfico de compensacin de los costes adicionales.
- Un plan de accin a favor de la gran vecindad.
b) Aplicacin de la estrategia de desarrollo en las dems polticas comunitarias.
Dicha estrategia comprende:
- Iniciativas relacionadas con la competitividad y el crecimiento.
- Iniciativas relativas a los condicionantes de las RUPs (accesibilidad, ayudas de
Estado, producciones tradicionales de la agricultura y pesca)
c) Creacin de un instrumento de evaluacin sistemtica de los condicionantes
de las RUPs y las medidas comunitarias.
24. Las previsiones de la pretendida Constitucin europea sobre las RUPs
consagran el rgimen especial de integracin de las RUPs en la UE. Dicho
texto sigue sin proporcionar una definicin de la ultraperificidad, pero permite
seguir adoptando decisiones que atiendan de forma especfica a las necesidades
de las RUPs, institucionalizando lo que hemos denominado Principio de
modulacin.
25. No obstante, es posible que el pretendido texto constitucional comunitario no
158

DE LA UNIN EUROPEA
entre en vigor, que su entrada en vigor no tenga lugar en un futuro prximo.

Esta situacin obliga a subrayar que el vigente art. 299.2 TCE, en nuestra
opinin, no menciona determinados factores que condicionan el desarrollo
de las RUPs y que han sido considerados de suma importancia por las
instituciones comunitarias en los correspondientes Informes emitidos con
motivo de la evaluacin peridica de la efectividad del mencionado precepto.
26. En efecto, el Parlamento europeo ha considerado que la ultraperificidad se
define a partir de cuatro factores:
a) La integracin en un doble espacio geoeconmico diferenciado, formado, por una parte, por
una zona geogrfica de proximidad, y por otra, por un espacio geopoltico diferenciado y
alejado o por un espacio poltico de pertenencia.
b) La muy reducida dimensin del mercado interior local, derivada del volumen de la
poblacin.
c) El aislamiento relativo debido a la situacin insular o determinada por obstculos
naturales permanentes.
d) Las condiciones geogrficas y climticas que limitan el desarrollo endgeno de los sectores
primario y secundario (ausencia de materias primas, zonas de actividad volcnica, etc.).
27. La lectura de las consideraciones transcritas pone de manifiesto que el citado
art. 299.2 TCE, al enumerar las causas que motivan la aplicacin de un rgimen
jurdico diferenciado para las RUPs, ha omitido las referencias a la localizacin
geoestratgica de las RUPs y la densidad de poblacin.
28. Por lo que se refiere al concreto inters de Canarias, la localizacin geogrfica
del Archipilago ha permito la proliferacin de alusiones relativas a su carcter
tricontinental. En este sentido, han sido muchas las voces que han destacado
el protagonismo que podra asumir Canarias como plataforma logstica que
podra facilitar las relaciones entre Europa, Amrica y frica. La intervencin
que pudiera desarrollar Canarias en estos mbitos podra contribuir a superar
dos de los problemas ms acuciantes de la actualidad ntimamente ligados entre
s: el delicado estado socioeconmico de los pases prximos al Archipilago y
la inmigracin.
29. As mismo, la elevada densidad de poblacin de las Islas -segn las encuestas
oficiales triplica a la espaola y duplica a la densidad poblacional de la UE25- es otro factor que condiciona el crecimiento del Archipilago y que, de
continuar acentundose, podra afectar a su desarrollo.
159

DE LA UNIN EUROPEA
30. Si el art. 299.2 TCE recogiera expresamente las caractersticas geoestratgicas

y poblacionales de las RUPs como circunstancias que exigen una modulacin
o derogacin especial del acervo comunitario en dichos territorios se hubiera
facilitado la adopcin de medidas especficas al respecto. No obstante, la
ausencia de dicha previsin no imposibilita el alumbramiento de las decisiones
mencionadas. A lo sumo, nicamente las dificulta, pues se podran motivar a
travs de argumentos jurdicos y fcticos objetivos que evidencien la necesidad
de adoptar tales medidas como solucin a un problema real.
31. El ptimo desarrollo del REU debe partir de la previa valoracin de la
peculiar organizacin del poder poltico previsto en la Constitucin espaola
de 1978.
32. La acentuada descentralizacin del poder en Espaa y la constitucin de
Canarias en Comunidad Autnoma con amplias facultades legislativas es un
aspecto que no debe ser ignorado en la reflexin sobre el futuro del rgimen de
integracin del Archipilago en la UE. Mxime teniendo en cuenta la creciente
importancia del proceso de regionalizacin que experimenta el proyecto
comunitario y la incidencia general de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad en todas las instancias subestatales, as como la del principio
de modulacin, de especfica aplicacin a las RUPs.
33. Por lo que se refiere a la organizacin interna estatal, se ha expresado
la conveniencia de aprovechar la reforma constitucional para incluir el
reconocimiento expreso de la condicin ultraperifrica de Canarias. La
realizacin de dicho propsito supondra determinar que, frente a otros
hechos diferenciales de carcter subjetivo, el hecho diferencial de Canarias
est integrado por diversos factores que, en suma, constituyen un nico hecho
diferencial objetivo, reconocido por el Derecho originario de la UE.
34. El Archipilago canario, junto con otros seis territorios comunitarios, ha
sido individualizado dentro del mapa comunitario gracias a su consideracin
como regin ultraperifrica. Ninguna otra Comunidad Autnoma espaola
comparte esa calificacin comunitaria, por lo que es evidente que no todas
las medidas que se adopten para la generalidad de las CCAA son vlidas para
satisfacer los intereses de Canarias.
35. El rgimen especial que dimana de la ultraperificidad es una consecuencia
lgica del principio de solidaridad interterritorial consagrado en la CE.
nicamente la aprobacin de un marco jurdico capaz de propiciar la adopcin
de decisiones especficas podr permitir que Canarias afronte los nuevos retos
del siglo XXI. De lo que se deriva la necesidad de institucionalizar el Principio
160

DE LA UNIN EUROPEA
de modulacin en el ordenamiento interno estatal, bien aprovechando el

actual proceso de reforma estatutaria, bien mediante una eventual reforma
constitucional.
36. El Estatuto de Autonoma de Canarias, como norma integrante del bloque
de la constitucionalidad, puede proporcionar al REU las garantas que ste
precisa frente a los avatares que se deriven de las diferentes circunstancias
comunitarias y estatales. Pese a su reconocimiento en el Derecho originario de
la UE, el rgimen especial de las RUPs no es inmutable. Al contrario, dicho
rgimen puede ser objeto de modificacin e, incluso, de derogacin. Por ello,
la reforma estatutaria que actualmente est en las Cortes Generales resulta de
vital importancia para definir el futuro de la integracin del Archipilago en la
UE.
37. Por lo que se refiere al contenido de la propuesta estatutaria relacionado con
la dimensin ultraperifrica del Archipilago:
a) El nuevo Estatuto de Autonoma alude expresamente a la dimensin
ultraperifrica de Canarias, y refleja el reconocimiento y las implicaciones
del rgimen especial del Archipilago en la UE como consecuencia de su
singular consideracin.
b) El Estatuto establece nuevos parmetros que definan la relacin competencial
entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Una relacin que se
estructura atendiendo a las especiales circunstancias definitorias del hecho
diferencial ultraperifrico. El nuevo Estatuto de Autonoma canario propicia
que se incorporaren y garanticen en el ordenamiento constitucional espaol
los principios de subsidiaridad y modulacin por lo que a la distribucin y
ejercicio de competencias se refiere.
c) Canarias, en coherencia con los postulados de las instituciones comunitarias
sobre el fenmeno de regionalizacin de la UE, desarrolla muchas de las
materias relacionadas con la ultraperificidad.
38. El futuro de la integracin de Canarias en la UE y la consolidacin de su rgimen
especial derivado de la ultraperifericidad depende de cmo evolucionen y
finalicen los procesos normativos que actualmente se desarrollan en el seno de
la UE, as como en los mbitos estatal y autonmico. Esto es, de la definitiva
entrada en vigor del TCUE, as como de las eventuales reformas del texto
constitucional de 1978 y del Estatuto de Autonoma de Canarias.
161

DE LA UNIN EUROPEA
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EL RGIMEN JURDICO DE CANARIAS COMO TERRITORIO ULTRAPERIFRICO

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Fernando Ros Rull

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2- Una aproximacin a la situacin actual de Canarias........................................................................88

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iniciativa de cooperacin entre las cuatro Universidades de la Macaronesia para

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1- Definicin de nuestro objeto de estudio: qu son las regiones ultraperifricas?.

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Los territorios ultraperifricos presentan una serie de peculiaridades que se

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En nuestra opinin, la definicin institucional transcrita evidencia que la

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adolece de ciertas imprecisiones que convendra corregir en el futuro.

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relaciones sociales -entendidas en el sentido ms amplio- que tambin aparecern

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5. En cuanto a los criterios especficos que se pueden utilizar para la construccin

Por nuestra parte, consideramos que lo que realmente determina que se

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y, por ende, no puede depender de la apreciacin de un determinado nmero de

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En efecto, -al margen de que en el momento de su incorporacin al proyecto

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2.2- Evolucin del trato diferencial de las RUPs en el ordenamiento

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A partir de la entrada en vigor del art. 299.2 TCE se ha admitido

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consideramos que es preferible denominarlo rgimen especial ultraperifrico (en

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Sin embargo, las actuaciones que se desarrollan en virtud del rgimen

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Con posterioridad, los Gobiernos de Espaa, Francia, Portugal y las RUPs,

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La reflexin poltica iniciada a raz del Consejo de Sevilla sobre el desarrollo

Un programa especfico de compensacin de los costes adicionales.

b) Aplicacin de la estrategia de desarrollo en las dems polticas comunitarias.

Iniciativas relacionadas con la competitividad y el crecimiento.

c) Creacin de un instrumento de evaluacin sistemtica de los condicionantes

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Constitucin europea39 (en adelante, TCUE) ha realizado de la ultraperificidad y del

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para facilitar la integracin de determinados territorios, no pueden ser considerados

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y original en el espacio comunitario43. No en vano, como se ha expresado en pginas

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El TCUE diferencia distintos regmenes de integracin, descritos en los

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Despus de la lectura del precepto transcrito, procede sealar que la

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2- Una aproximacin a la situacin actual de Canarias........................................................................88