Sie sind auf Seite 1von 110

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Mara Antonia Gallart

Departamento de Conocimientos
Tericos y Prcticos y Empleabilidad
OIT Ginebra

Competencias, Productividad
y Crecimiento del Empleo
El caso de Amrica Latina

Oficina Internacional del Trabajo

Mara Antonia Gallart

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo (OIT/Cinterfor) 2008


Primera edicin 2008
Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad
intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos
extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, con la condicin de que se mencione la
fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin, deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211
Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.

GALLART, Mara Antonia

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de


Amrica Latina. Montevideo: OIT/ Cinterfor, 2008.
111 p. (Trazos de la Formacin, 36)
Bibliografa: p. 107-109
ISBN: 978-92-9088-236-0
/FORMACION PROFESIONAL/ /COMPETENCIA/ /EMPLEO/ /PRODUCTIVIDAD/
/SISTEMA EDUCATIVO/ /ECONOMIA NFORMAL/ /POBREZA/ /JUVENTUD/
/PROGRAMA DE FORMACION/ /POLITICA DE FORMACION/ /TRABAJO DECENTE/
/EMPRESA/ /ARGENTINA/ /BRASIL/ /CHILE/ PERU/ AMERICA LATINA/
/PUB CINTERFOR/

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que
aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina
Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe
exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione.
Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobacin alguna.
Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales libreras o en oficinas locales de la OIT en muchos
pases o pidindolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza.
Tambin pueden solicitarse catlogos o listas de nuevas publicaciones a la direccin antes mencionada o por correo
electrnico a: pubvente@ilo.org
Sitio en la red: www.ilo.org/publns
El Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional (OIT/Cinterfor) es un
servicio tcnico de la OIT, establecido en 1964 con el fin de impulsar y coordinar los esfuerzos de las instituciones y
organismos dedicados a la formacin profesional en la regin.
Las publicaciones del Centro pueden obtenerse en las oficinas locales de la OIT en muchos pases o solicitndolas
a OIT/Cinterfor, Casilla de correo 1761, E-mail: dirmvd@oitcinterfor.org, Fax: 902 1305, Montevideo, Uruguay.
Sitio en la red: www.oitcinterfor.org
Impreso en la Repblica Oriental del Uruguay
4

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

NDICE

PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los casos nacionales analizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las variables centrales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los contenidos del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11
11
12
14

1. LA SITUACIN SOCIOECONMICA DE AMRICA LATINA . . . .


1.1 La situacin socioeconmica en los pases seleccionados . . . . . . .
El sector informal, la pobreza y la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . .
La evolucin del PBI per cpita y la desocupacin . . . . . . . . . . . . .
1.2 Los desafos de la dcada de los noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3 La situacin actual en los cuatro pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17
18
19
20
21
25

2. LA SITUACIN DE LA FORMACIN EN AMRICA LATINA . . . .


2.1 La educacin formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La escolaridad de la fuerza laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La educacin en Amrica Latina: cantidad sin calidad . . . . . . . .
Los logros educativos de los pases analizados: carencias y
diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los cambios recientes en los sistemas educativos: las reformas
educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Estructuras educativas especficas de la formacin para el trabajo
Las escuelas tcnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La formacin profesional: origen y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los programas de formacin para jvenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El panorama actual de la educacin profesional en la regin . . . .
2.3 La articulacin entre formacin, empleo y productividad: una
visin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27
27
29
30

3. POLTICAS Y PROGRAMAS EN RESPUESTA A LOS DESAFOS


PARA LOGRAR EL TRABAJO DECENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1 Los problemas y los desafos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2 Polticas y programas en respuesta a dichos problemas y desafos
5

30
31
33
33
35
38
40
42
53
53
56

Mara Antonia Gallart

El incremento de la calidad y la cantidad de la formacin y la


articulacin con las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Problemas y desafos comunes a los cuatro pases, y programas
y polticas implementadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La heterogeneidad de la economa y la formacin para los
sectores populares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El cambio de polticas en los sucesivos gobiernos y la dificultad
de encadenar acciones y evaluar resultados a mediano y largo
plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3 Consecuencias prcticas de las polticas implementadas y
lecciones para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las reformas en los sistemas de formacin y los programas
para poblaciones especficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las formas de articulacin entre las empresas y la formacin . . .
La formacin para los sectores vulnerables y la microempresa . .

56
57
60

63
63
63
65
67

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1 Las polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2 Los pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69
69
71
71
72
73
73

ANEXO 1. Cuadros estadsticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

ANEXO 2. Recuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. CAPLAB: Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. CHILECALIFICA: Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. PRIMER PASO: Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. FUNDACIN UOCRA: Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Educacin para la Nueva Industria: Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Programa de evaluacin externa de SENAI: Brasil . . . . . . . . . . . . . .
7. Evaluacin de los egresados del Programa Dual de SENATI: Per
8. Programa de Certificacin de Competencias Laborales: Argentina
9. El Examen Nacional de Enseanza Media: Brasil . . . . . . . . . . . . . . .

87
87
90
92
94
96
98
100
102
104

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107

GLOSARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

PRLOGO

La agenda de la 97. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, la cual tendr lugar en Ginebra, Suiza, durante el mes de junio de 2008,
incluir una Discusin general sobre Las calificaciones necesarias para el aumento de la productividad, el crecimiento del empleo y el desarrollo. Este informe
forma parte de las labores preparatorias para esta Discusin general.
El objetivo de este documento es ilustrar, a travs del anlisis de la informacin existente y el estudio de algunos casos nacionales, las relaciones
entre la formacin y las habilidades de los trabajadores, la productividad y
el crecimiento del empleo de calidad en las sociedades de Amrica Latina.
Se indagar en la evolucin de las ltimas dcadas, en particular desde el fin
de de los aos ochenta hasta el presente.
Se brindar una visin del conjunto de la regin que permita compararla con otras regiones del mundo, poniendo el nfasis en la evolucin y resultados en algunos pases que ilustran esas relaciones. Se eligieron casos que
presentan diversidad en cuanto a niveles educativos y de productividad.
Los casos nacionales elegidos son: Argentina y Chile que presentan
indicadores altos, tanto en la participacin de la poblacin en la educacin
secundaria como en la productividad; Brasil que tiene una tasa menor de
participacin en la educacin pero una productividad mediana en promedio, con grandes contrastes entre las regiones de mayor desarrollo y el resto;
y, Per que tiene una importante cobertura de la educacin postprimaria y
menor productividad.
El presente documento fue preparado por Maria Antonia Gallart, consultora, bajo la supervisin de Josiane Capt, del Departamento de Conocimientos Tericos y Prcticos y Empleabilidad. Provechosos comentarios fueron dados por Christine Hofmann (OIT) y Fernando Vargas (OIT/Cinterfor).
Quisiramos agradecerles a todos por sus aportes.

CHRISTINE EVANS-KLOCK

MARTHA PACHECO
Directora, Centro Interamericano para el
Desarrollo del Conocimiento en la Formacin
Profesional - OIT/Cinterfor

Directora, Departamento de
Conocimientos Tericos y Prcticos
y Empleabilidad

Oficina Internacional del Trabajo


7

Mara Antonia Gallart

ADVERTENCIA
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organizacin. Sin
embargo, no hay acuerdo entre los lingistas sobre la manera de cmo hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado
por emplear el masculino genrico clsico, en el entendido que todas las
menciones en tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

RESUMEN EJECUTIVO

El objetivo de este documento es ilustrar, a travs del anlisis de la informacin existente y del estudio de cuatro casos nacionales, las relaciones
entre la formacin y las habilidades de los trabajadores, la productividad y
el crecimiento del empleo de calidad en las sociedades de Amrica Latina.
Los casos nacionales elegidos son: Argentina y Chile que presentan
indicadores altos, tanto en la participacin de la poblacin en la educacin
secundaria como en la productividad, entendida como PBI por trabajador;
Brasil que tiene una tasa menor de participacin en la educacin pero una
productividad mediana en promedio, con grandes contrastes entre las regiones de mayor desarrollo y el resto; y Per que tiene una importante cobertura de la educacin secundaria pero menor producto.
Se comienza presentando la situacin socioeconmica actual en los pases seleccionados y su comportamiento en la dcada de los noventa. Sus
diferencias y semejanzas, desde el tamao de sus economas y poblacin, los
ndices de desocupacin, la distribucin del empleo urbano por sectores, y
la amplitud del sector informal. Finalmente, se seala la desigualdad y la
pobreza comn y las diferencias entre pases a la luz de las consecuencias de
las reformas econmicas de los noventa, la heterogeneidad estructural actual y sus desafos para la formacin de los trabajadores.
A continuacin se plantea la situacin de la formacin, distinguiendo
entre el crecimiento evidente de la cobertura de la educacin formal, fuente
de las competencias generales necesarias para insertarse en un mercado laboral moderno, y el desarrollo de la formacin profesional que aporta las
calificaciones y competencias laborales ms concretas. Se comparan los niveles de instruccin de la fuerza de trabajo en cada pas, la situacin actual
de la enseanza, las reformas educativas y las estructuras de la formacin
profesional. Se registran los logros educativos de los pases analizados, las
carencias y las diferencias, dentro de una realidad comn expresada en los
resultados negativos en evaluaciones internacionales de rendimiento. Se
examina la articulacin entre formacin, empleo y productividad, y las ten9

Mara Antonia Gallart

siones existentes entre la oferta de capacitacin, los requerimientos de las


empresas y la poblacin que demanda capacitacin y empleo. Se analizan
los mecanismos que existen para mejorar esa articulacin y se presentan las
dificultades producidas.
Se cierra el documento enumerando y describiendo los problemas que
surgen del anlisis anterior, los desafos que implican y las polticas
implementadas. Los desafos se pueden resumir en:

la insuficiente cobertura educativa y su baja calidad en contextos de


pobreza, y sus consecuencias en las competencias laborales de los
jvenes,
la escasa articulacin entre la educacin formal, la formacin profesional y el mundo de la empresa,
la amplitud del empleo informal frente a una formacin pensada
fundamentalmente para el sector formal,
el cambio de polticas con insuficiente evaluacin de los programas
ejecutados.

La revisin de la accin de las instituciones y los programas implementados cuestionan una formacin que concentra la mayor inversin en los
trabajadores ms educados y que se desempean en el sector integrado, y
una formacin de menor alcance dirigida a los pobres, jvenes desocupados, y trabajadores del sector informal. Se fundamenta la necesidad de fondos permanentes que permitan financiar la continuidad de programas, y la
evaluacin seria, tanto de acciones como de instituciones, que permita corregir los rumbos y responda a los desafos enunciados anteriormente. Finalmente, se presentan algunas conclusiones individualizadas por pas, sobre las perspectivas con respecto al futuro.

10

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

INTRODUCCIN

El objetivo de este documento es ilustrar, a travs del anlisis de la informacin existente y del estudio de algunos casos nacionales, las relaciones
entre la formacin y las habilidades de los trabajadores, la productividad y
el crecimiento del empleo de calidad en las sociedades de Amrica Latina.
Se indagar en la evolucin de las ltimas dcadas, en particular desde el fin
de la dcada de los ochenta hasta el presente.
Si bien el indicador bsico para clasificar a los pases en trminos de la
formacin y habilidades de su fuerza de trabajo es la proporcin de trabajadores que han alcanzado educacin secundaria o superior,1 en el trabajo se
utilizar el concepto de competencias como el acervo de conocimientos, habilidades y actitudes necesarios para desempearse en el mundo del trabajo.
El otro indicador bsico para la eleccin de los pases a analizar es la productividad entendida como el producto dividido por el monto de trabajo utilizado para generar dicho producto, o en otros trminos, el producto anual
(PBI) por persona empleada. En ambos casos se utilizarn los datos provistos por OIT (Cuadro I.1).
LOS CASOS NACIONALES ANALIZADOS
Se brindar una visin del conjunto de la regin que permita compararla con otras regiones del mundo, pero poniendo el nfasis en la evolucin y
resultados en algunos pases que ilustran esas relaciones. Se eligieron casos
que variaran en niveles educativos y de productividad; se resolvi centrar el
anlisis en cuatro pases: Argentina, Brasil, Chile, y Per. En los casos de
Argentina y Chile, los aspectos educacionales muestran indicadores relativamente altos y tienen sistemas educativos maduros cuya expansin cuantitativa es secular; muestran tambin una situacin relativamente alta en la
1

El indicador utilizado es el porcentaje de personas con cierto nivel educativo en el total de la


fuerza de trabajo de un pas, en este caso educacin secundaria y superior.
11

Mara Antonia Gallart

productividad. Sin embargo, en los ltimos aos han tenido evoluciones diferentes, tanto en la economa pues en el caso de Chile existi un crecimiento constante y continuado y en el argentino se dio una alternancia de alto
crecimiento y crisis agudas, como en la educacin. En el caso chileno hubo
polticas reformistas que han trascendido los cambios polticos y en el argentino hubo variaciones significativas y una cierta dispersin geogrfica
en las polticas educativas. En Brasil, existan indicadores histricamente
bajos en la educacin formal, pero en la dcada de los noventa se puso en
marcha una ampliacin sin precedentes de la matrcula, asimismo cuenta
con un sistema de formacin profesional de especial calidad y amplitud. En
lo econmico, es un pas emergente que por su volumen y crecimiento debe
ser tomado en cuenta a nivel global. En cuanto a la calidad del empleo est
haciendo un serio esfuerzo por disminuir los ndices de pobreza. Per es el
cuarto caso, la cobertura del sistema educativo se ha ampliado hasta exhibir
hoy en da indicadores altos a nivel de educacin secundaria y superior,
pero en materia de productividad tiene indicadores bajos (ver cuadros A y
B, y Anexo 1).
Los casos elegidos varan en volumen de la poblacin y la produccin,
con los ejemplos extremos en Brasil y Chile. Como es comn en Amrica
Latina predomina la poblacin urbana pero sta vara, de ms del 90% en
Argentina, a algo ms de tres cuartas partes en Per. Las tasas netas de educacin secundaria han tendido a converger en los ltimos aos, pero tambin varan del 81% en Chile al 68,6 en Per. Finalmente, el producto bruto
per cpita en los datos de CEPAL correspondientes a 2005 es de US$ 8.130 en
Argentina y de US$ 2.340 en Per, con los otros dos pases en una situacin
intermedia. Las diferencias presentadas aqu, as como las tendencias comunes a toda la regin, permitirn hacer un anlisis interesante de la evolucin
y resultados de la relacin entre formacin, productividad y trabajo decente.
LAS VARIABLES CENTRALES
Una primera variable clave es la formacin; con respecto a las habilidades de los trabajadores, la enseanza formal trasmite las habilidades de
lectoescritura y matemtica que son la base de las competencias de pensamiento y comunicacin, y los contenidos bsicos de conocimientos especficos. Sobre ello se desarrollan las competencias de solucin de problemas y
12

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

capacidad de abstraccin que se construyen en la aplicacin y reflexin sobre la actividad cotidiana y competencias tecnolgicas tales como el manejo
usual de informtica y de tecnologas de informacin y comunicacin.2 Obviamente, un trabajador competente debe dominar las habilidades manuales, de manejo de equipamiento y de desarrollo de proyectos profesionales
necesarios para su desempeo. Esta pirmide de capacidades se convierte
en competencias en la accin en el mundo cotidiano, y en particular en el
mundo del trabajo, a travs de la eleccin de opciones; o en otros trminos,
en la toma de decisiones en circunstancias concretas en tiempo real y con
cierto nivel de incertidumbre (Zarifian, 1999). La formacin profesional, la
capacitacin especfica y el aprendizaje en el trabajo aportan en la historia
vital de cada trabajador las competencias que le permiten insertarse en el
mercado de trabajo y desempearse laboralmente. La carencia de competencias es una seria desventaja para lograr una insercin laboral adecuada. Ms
an, para poder utilizar con provecho las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) y ser productivo en las nuevas formas de organizacin del trabajo es necesario un paso prolongado por la educacin formal
y una formacin especfica flexible.
El vnculo que enlaza las competencias con el trabajo decente desde la
perspectiva del trabajador es la empleabilidad. Esta condicin se da en una
persona cuando puede conseguir un empleo; mantenerlo y progresar en l y
manejar los cambios que se van produciendo; conseguir otro trabajo si es
necesario; y entrar y salir de la fuerza de trabajo en distintos perodos del
ciclo vital, esto ltimo es particularmente importante para las mujeres.3
La productividad normalmente indica la eficiencia en el uso de recursos, en este caso se utiliza como el valor agregado por trabajador. Difiere
entonces de la productividad total de factores, que integra otras fuentes de
productividad ms all del trabajo, tales como calidad de gestin, tecnologa, salud y seguridad, y gobernabilidad, entre otros.4 En este trabajo trataremos principalmente de los aspectos relativos a la educacin y formacin.
2
3
4

SCANS, Lo que el trabajo requiere de las escuelas. Informe de la Comisin SCANS para Amrica
2000, Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, Washington, 1992.
Ver la Recomendacin 195 de la OIT: Recomendacin sobre el desarrollo de los recursos humanos: educacin, formacin y aprendizaje permanente.
OIT, Key Indicators of the Labour Market. Labour productivity and unit labor costs, KILM 18 y Empleo, Productividad y Reduccin de la Pobreza en el Informe sobre el empleo en el mundo
2004-2005.
13

Mara Antonia Gallart

Finalmente, el crecimiento de la calidad del empleo se define no slo


por los puestos de trabajo creados, sino por las condiciones de trabajo de
dichos empleos, si tienen cobertura social y responden a las reglas aceptadas
de trabajo decente considerado como sinnimo de trabajo productivo, en el
cual se protegen los derechos, lo cual engendra ingresos adecuados con una
proteccin social apropiada. Significa tambin un trabajo suficiente, en el
sentido de que todos deberan tener pleno acceso a las oportunidades de
obtencin de ingresos.5
A lo largo de este informe se desarrollarn las caractersticas comunes y
diferenciales de los pases analizados: econmicas, de sus sistemas de formacin y de la insercin laboral de sus trabajadores, con el objetivo de plantear algunas alternativas de polticas.

LOS CONTENIDOS DEL INFORME


El primer captulo presenta la situacin socioeconmica de la regin, y
en particular de los cuatro pases analizados. Se examinan sus diferencias y
semejanzas, desde el tamao de sus economas y poblacin hasta sus caractersticas demogrficas y del mercado laboral, con particular atencin en
la evolucin desde la dcada de los noventa. La heterogeneidad estructural
e ndices de pobreza actuales son destacados por implicar desafos para la
formacin.
El segundo captulo trata del diagnstico de la formacin en esos pases,
distinguiendo entre la educacin formal general, el crecimiento de su cobertura y sus carencias, y la formacin ms especfica para el trabajo: la educacin tcnica y la formacin profesional. Se comparan los niveles de instruccin de la fuerza de trabajo en cada pas, la participacin actual en la enseanza secundaria y superior y la implementacin reciente de las reformas
educativas. Se presentan los resultados en las evaluaciones del Programme
for International Student Assessment (PISA) de los cuatro pases. Con respecto
a la formacin profesional se sealan semejanzas y diferencias en las instituciones de formacin profesional y los programas de nuevo cuo,
implementados en las ltimas dcadas. Finalmente se examina la articula5

Somava, Juan, Director General de la OIT, Memoria presentada en la 87 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1999.
14

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

cin entre formacin, empleo y productividad, y las tensiones existentes entre


la oferta de capacitacin, los requerimientos de las empresas y la poblacin
que demanda capacitacin y empleo.
El tercer captulo enumera y describe los problemas que surgen del anlisis anterior, los desafos que implican para la formacin, y las respuestas
que desarrollaron las polticas pblicas. Finalmente, en las conclusiones, a
partir de la revisin de la accin de las instituciones y los programas
implementados se fundamentan algunas iniciativas para el futuro que permitan corregir los rumbos y responder a los desafos planteados. Cerrando
el documento, se presentan algunas conclusiones individualizadas por pas,
sobre las perspectivas con respecto al futuro.

15

Mara Antonia Gallart

16

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

1. LA SITUACIN
SOCIOECONMICA DE AMRICA LATINA

Amrica Latina se ubica en la clase media de las naciones en desarrollo, sus indicadores sociales y econmicos son mejores que los de otras regiones, y peores que los de los pases francamente emergentes (Cuadro 1.1 y
Grfico 1).
Sin embargo esos indicadores muestran una enorme heterogeneidad
entre pases y al interior de stos. Se puede hacer algunas afirmaciones generales en esa direccin: se trata de un continente donde en un grupo importante de pases la industrializacin tiene ms de cincuenta aos de historia,
sin embargo, no ha sido a travs de un proceso continuado y permanente,
sino que ha habido importantes crisis, y su distribucin geogrfica es sumamente desigual, pese a que no se puede hablar slo de enclaves aislados
como en otros continentes. S, en cambio, se puede afirmar que en los pases
ms grandes como Brasil y Mxico, coexisten empresas de punta tecnolgica, tanto manufactureras como de servicios, con emprendimientos de baja
tecnologa y productividad, individualmente pequeos pero extendidos en
la geografa del pas. En los pases medianos como Argentina y Chile, un
antiguo desarrollo industrial no garantiza la modernidad del sector industrial en general, ni que la distribucin del ingreso sea relativamente equitativa, aunque hay sectores modernos y muy bien implantados.
Los sectores econmicos ms destacados son los siguientes:
En esos pases, el trmino industria manufacturera incluye fenmenos productivos muy diferentes, desde una importante industria
exportadora del acero y sus derivados, hasta maquila metalrgica y
textil, pasando por talleres informales de confeccin y calzado.
Los servicios emplean una parte significativa del trabajo urbano que
duplica o ms los trabajadores de la industria manufacturera, pero
este sector es tambin heterogneo, cubre desde servicios de ltimas generaciones tecnolgicas (software y teletrabajo) hasta servicios personales de baja calificacin.
17

Mara Antonia Gallart

La actividad extractiva, tanto minera como de hidrocarburos es muy


importante en la economa de algunos pases, por ejemplo, Chile y
Venezuela, y se manifiesta con una demanda distinta de recursos
humanos, algunos no muy numerosos de alto nivel de especializacin, y tambin una demanda importante de mano de obra semicalificada.
Finalmente, el comercio es un gran empleador de la regin, supera
ampliamente al sector manufacturero en nmero de empleados y es
la sede privilegiada del trabajo no estructurado.6

Dos caractersticas sociales de la regin son dignas de ser destacadas,


una es la amplitud del sector no estructurado, tambin llamado no registrado por la ausencia de cumplimiento de las normas legales de contratacin, o
economa informal por el tipo de actividades legtimas pero no legales a las
que se dedica.7 La otra caracterstica es la desigualdad de ingresos y en
particular la magnitud de la poblacin en situacin de pobreza: un tercio de
los trabajadores en Amrica Latina ganaban US$ 2 por da o menos, en 2003
(Cuadro 1.1). Con respecto al sector no estructurado, en 2005 el 48,5 del empleo urbano de la regin se desempeaba en el sector informal (Cuadro 1.4).
1.1 LA SITUACIN SOCIOECONMICA EN LOS PASES
SELECCIONADOS
Conviene a esta altura centrarse en los pases en los que se focalizar
este estudio. Como se present anteriormente, hay dos pases que muestran
relativamente altos niveles de educacin e ingresos per cpita por encima de
la media regional (Argentina y Chile), uno que tiene aceptables niveles de
productividad pero bajos niveles de educacin (Brasil) y uno que tiene bajos
niveles de productividad y alta cobertura educativa (Per).
Una primera observacin al comparar estos cuatro pases son sus diferencias, ms all de algunas semejanzas como el nivel alto de urbanizacin
que vara entre el 91,8% de la Argentina, el 86,6% de Chile, el 83,4% de Brasil,
6

La agricultura, muy importante econmicamente en un grupo de pases, ocupa en los analizados un porcentaje poco relevante de trabajadores y sus demandas son muy diferentes de los
dems sectores, por lo cual no se analizar aqu.
Los tres trminos no son idnticos pero en el contexto de este estudio se utilizarn indistintamente.
18

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

y el 72,6% de Per. El otro dato comn que merece mencionarse como indicador social es la esperanza de vida, en este caso quien califica mejor es Chile
con 77,7 aos, seguido por Argentina con 74,3, Brasil con 71,0, y Per con
69,8. Las diferencias se muestran en el tamao de sus economas y poblacin.
El PBI brasileo es ms de cuatro veces el de Argentina, siete el de Chile, y
diez veces el de Per. Brasil tiene 4,9 veces la poblacin argentina, 11,6 la
chilena, 6,7 veces la de Per. El producto bruto por habitante que conjuga
ambos indicadores indica un ranking diferente: Argentina, luego del fuerte
crecimiento de los ltimos aos tiene US$ 8.130 per cpita, ms que duplica
al de Brasil (US$ 3.574), pero slo es 1,4 veces el de Chile (US$ 5.729) y 3,5
veces el de Per (US$ 2.340). Los niveles actuales de desocupacin abierta
muestran dos pases alrededor del 10% (Argentina 10,7% y Brasil 10,2%) y
dos que oscilan alrededor del 8% (Chile 8,3% y Per 8,8%) (Cuadro 1.2).
Con respecto a la insercin laboral en las distintas ramas de la economa, alrededor de una sexta parte de los trabajadores laboran en la industria
manufacturera y entre el 5 y el 9% en la construccin. Per es el que tiene la
proporcin ms alta del empleo en la industria manufacturera, el 18,4% de
los trabajadores de Lima Metropolitana, seguido por el 15,9% de Brasil, el
14,4% de Chile, y 14,1% de Argentina. La rama de comercio es muy importante, ocupa el 31,5% en Per (Lima), el 25,4% en Brasil, el 23,5% en Argentina y el 21,5% en Chile. Finalmente, el total de los empleados en las distintas
ramas de servicios,8 superan la mitad de los trabajadores en un pas (Argentina con el 51,6%), y en los otros son ms del 40% (Chile, 46,3%; Per, 43,8%;
y Brasil, 42,7%) (Cuadro 1.3).

El sector informal, la pobreza y la desigualdad


Para completar este panorama de la comparacin entre la situacin
socioeconmica de los cuatro pases es relevante analizar el rol del sector
informal y la pobreza en cada uno de ellos. Per es el que tiene un predominio mayor del trabajo informal (54,9%), seguido por Brasil (49,1%), Argentina (43,6%), y Chile (31,9%). En todos los pases las mujeres tienen una participacin mayor que los hombres en el sector informal (Cuadro 1.4).
8

Comprende: transporte, almacenamiento y comunicaciones; establecimientos financieros y servicios comunales, sociales y personales.
19

Mara Antonia Gallart

Si se agrega el dato de la pobreza, medida por el porcentaje de personas cuyo ingreso diario es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos, Per tiene el 42,0%, Brasil el 32,8%, Argentina el 26,0% y
Chile es el mejor situado con el 18,5%. La concentracin del ingreso es
muy grande: el decil ms rico de la poblacin recibe el 49,8% del total del
ingreso en Brasil, el 44,9% en Chile, el 41,7% en Argentina y el 36,1% en
Per. El primer decil, el ms pobre, oscila entre el 1,8% del ingreso en el
caso de los pobres peruanos, el 1,3% de los chilenos, el 1,1% de los argentinos y el 0,9% de los brasileos. Estos datos plantean una distincin importante, ya que las diferencias en los indicadores anteriores marcaban
claramente un ranking en el que Chile se destacaba como el mejor situado
y Per en el ltimo, con Argentina y Brasil en una situacin intermedia;
sin embargo, en trminos de desigualdad, Chile supera a Per y Argentina, hay menos pobres pero es una sociedad desigual (Cuadros 1.5 y 1.6).
Un ltimo tema con respecto a la desigualdad es el de las diferencias
de gnero: ya se vio que las mujeres predominan en el sector informal,
que es aqul de peor calidad de empleo. Se puede complementar esa informacin con datos de la relacin de salarios entre los gneros: a iguales
aos de estudio aprobados, la proporcin del salario medio de las mujeres sobre la de los hombres es del 87% en Argentina, el 81,7% en Chile, el
78,1% en Brasil, y el 77,4% en Per. Una vez ms Argentina y Chile hacen
valer su modernizacin temprana y una sociedad ms homognea, al
menos en el pasado. Brasil y Per todava no han alcanzado esos niveles
de oportunidades para las mujeres (Cuadro 1.7).
La evolucin del PBI per cpita y la desocupacin
Para completar esta visin de los cuatro pases se puede analizar la
evolucin del PBI por habitante en el tiempo reciente, para tener as una
visin ms dinmica. El desarrollo en el tiempo de esa variable es oscilante y diferente entre los pases analizados. Argentina tiene una brutal
cada en 2002 luego de haber tenido un buen desempeo desde el comienzo de los noventa hasta 1998 en que comenz la recesin; sin embargo en los aos ms recientes logr un alto crecimiento. Brasil muestra
una oscilacin pero mucho menor que la experimentada en Argentina;
Chile tiene un incremento positivo a tasas variadas con un crecimiento
mayor en los ltimos aos; esto se repite con Per (Cuadro 1.8).
20

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

El desempleo abierto tambin ha sufrido variaciones en los ltimos


aos segn los pases. Argentina habitualmente tena bajos niveles de
desocupacin (7,5% en 1990), pero la situacin empeor notablemente en
los noventa, y a partir de 1997 comenz a mejorar; sin embargo la recesin se hizo sentir y se lleg al 19,7 % de desempleo abierto en 2002 a raz
de la crisis de 2001. A partir de 2003, con el auge de la exportacin de
materias primas, la desocupacin baj hasta llegar al 10,7% en 2006 en
plena reactivacin econmica. En Brasil slo se pueden comparar los datos de 2002 en adelante por el cambio de medicin: la desocupacin abierta
lleg al 12,3% en el ao 2003 y ha descendido hasta alrededor del 10%. En
Chile tambin hay oscilaciones, pero mucho menores que en Argentina,
y del 7,4% en 1990 ha llegado al 8,3% actual. Per tambin muestra oscilaciones menores: tena el 8,3% de desempleo en 1990 y tiene el 8,8% en
2006 (Cuadro 1.9).
Luego de este repaso de las principales caractersticas de la economa y el mercado de trabajo se perfilan aspectos comunes que permiten
pensar en estilos de formacin que deben tener semejanzas, pero tambin diferencias notables en las potencialidades de sus economas. Argentina, si bien tiene un sector industrial importante, muestra una gran
inestabilidad, niveles altos de desocupacin, un sector informal muy numeroso y niveles de pobreza, que aunque relativamente bajos para la regin, son muy altos en trminos de su pasado. Brasil, por su tamao e
historia, tiene un enorme potencial, cuenta con una industria muy importante, aunque tambin tiene un amplio sector informal y niveles altos
de pobreza y desigualdad. Per, aunque ms estable en los indicadores,
ocupa una parte importante de la poblacin en la industria y el comercio
pero tiene un enorme sector informal, niveles altos de pobreza aunque
menos desigualdad. Chile es el pas que tiene mejores indicadores, y una
historia ms constante pero mantiene niveles altos de desigualdad.
1.2 LOS DESAFOS DE LA DCADA DE LOS NOVENTA9
En los aos noventa se produjo una transformacin en la regin, se
implementaron reformas a nivel macroeconmico en busca de una mayor
9

En este apartado se sigue a Guillermo Labarca (coord.), Reformas econmicas y formacin, GTZOIT/Cinterfor-CEPAL, Montevideo, 2003.
21

Mara Antonia Gallart

apertura de la economa y a nivel microeconmico promoviendo una reestructuracin productiva, eliminando las empresas menos eficientes y manteniendo los sectores que se supona tenan ventajas competitivas. Para ello,
en muchos pases se flexibilizaron las leyes laborales, favoreciendo la movilidad laboral. La idea era fomentar la exportacin de bienes y permitir que la
importacin impidiera el incremento del precio de los bienes de consumo
fabricados en el pas en condiciones de menor competitividad. El resultado
deba ser un mayor dinamismo del crecimiento econmico, pero no se tom
en cuenta el posible impacto negativo sobre el empleo en las pequeas y
medianas empresas. Durante la primera mitad de la dcada los indicadores
de produccin tuvieron un buen comportamiento, la inflacin se contuvo, y
los indicadores laborales no empeoraron. Se observ una disminucin del
empleo en los sectores transables10 y un aumento en los servicios. A partir
del efecto tequila,11 y en particular en los ltimos aos del siglo, se constat que sectores muy intensivos en trabajo como textiles, vestimentas, cueros
y calzado haban descendido notablemente en valor agregado; se produjo
tambin un incremento en el empleo en el sector informal, y finalmente los
ndices de desocupacin crecieron.
Guillermo Labarca, sealando este proceso en el conjunto de Amrica
Latina afirma Todos los pases aumentaron las importaciones de bienes de capital;
aumentaron la terciarizacin12 y las subcontrataciones. En relacin a esto hay que
resaltar que si bien hubo aumento de productividad importante en la regin en los
aos noventa no se pudo reducir la brecha de productividad respecto a Estados Unidos. Y el otro punto que es importante es que si bien hubo aumento de productividad
ese aumento no ocurri en las pequeas y microempresas; esto se suma a que el progreso tcnico, que es lo que complementa la inversin, se concentr en las grandes
empresas.
Esto ha generado, en primer lugar, problemas como es el de la existencia de
sectores dinmicos que estn muy poco articulados con el resto de las economas
nacionales, manteniendo un carcter de enclave. En segundo lugar, que una gran
cantidad de los empleos fueron generados por microempresas, empleos que estn en
10 Llmase transables a aquellos sectores que producen bienes que son exportables y por lo tanto
devengan precios internacionales.
11 Se llam efecto tequila al impacto de la devaluacin del peso mexicano en las economas de
la regin en 1995.
12 Se entiende por tercerizacin la derivacin de servicios y/o producciones especializadas de
una empresa mayor a otras ms pequeas.
22

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

el sector que tiene la menor productividad. Esto se traduce en heterogeneidad y polarizacin en el mercado de trabajo.13
En los primeros aos del nuevo siglo, luego de crisis muy importantes
en algunos pases, el aumento de la demanda internacional de materias primas, y en particular de petrleo y alimentos cambia la situacin. Los ndices
de crecimiento econmico mejoran notablemente, pero subsisten las caractersticas del mercado de trabajo, la importancia del sector informal y la heterogeneidad de las empresas. Desde el punto de vista de la formacin se
hace difcil responder a esa clientela tan segmentada, con el agravante de
enfrentar a una poblacin ocupada en la que hay cantidades importantes de
desplazados de sus ocupaciones anteriores, y nuevos trabajadores, fundamentalmente jvenes y mujeres.14
Centrndonos en los cuatro pases en los que est focalizado este trabajo, se puede observar realidades distintas dentro de ese contexto general.
Argentina, que intent una reestructuracin productiva radical a comienzos de los noventa interrumpiendo un proceso de inflacin
descontrolada, hasta 1997 obtuvo buenos resultados en crecimiento
econmico manteniendo indicadores laborales aceptables, pero desde entonces hasta el ao 2001 tuvo incrementos inditos en la desocupacin y un proceso agudo de recesin. Luego de la devaluacin
y el no cumplimiento con la deuda, el incremento de los precios internacionales de los alimentos le ha permitido una recuperacin notable, tanto en el crecimiento econmico como en el empleo. Es el
caso de inestabilidad ms marcado, ese zigzag de los indicadores a
los que se sum y contribuy la inestabilidad poltica no es el mejor
escenario para las polticas pblicas y la formacin.
En el caso de Brasil, si bien hubo vaivenes con perodos de crecimiento y estancamiento, la fuerza del tamao de su economa y la
consistencia de las polticas de defensa del sistema productivo lo ha
llevado a una situacin en la que est ms cerca de ser un pas emergente que un pas en crisis.
Chile ha mantenido la consistencia de sus polticas, crece a un ritmo
constante pero lento. Practica polticas contracclicas, y en las polti13 Labarca, Guillermo, Las reformas econmicas y la formacin para el trabajo en G. Labarca
(coord.), op. cit., p. 13.
14 Las mujeres incrementaron fuertemente sus tasas de participacin, aunque con niveles altos de
desocupacin.
23

Mara Antonia Gallart

cas educativas y de formacin ha habido continuidad en los gobiernos de distinto signo. En los ltimos aos se ha favorecido, al igual
que Argentina, con la demanda internacional de productos primarios.
Per tuvo grandes problemas polticos, tanto por la violencia como
por los cambios gubernamentales. Sin embargo, el comportamiento
de los indicadores es mucho menos errtico que en el caso argentino. Lo que llama la atencin es la alta y constante participacin de
la fuerza de trabajo en el sector servicios y el comercio en particular,
y el gran tamao del sector informal.
Cuando habla de las dimensiones determinantes de la heterogeneidad
estructural en Amrica Latina, Labarca seala:
Los patrones de desarrollo en la regin han cambiado, ya no nos encontramos
con un patrn nico que consista en pasar de sociedades agrarias a industrializadas.
La reestructuracin en curso ha definido tres patrones bsicos: el basado en recursos
naturales, es el caso de Chile, Argentina, Uruguay, otro basado en recursos humanos, trabajando generalmente en rgimen de maquila como sucede en los pases del
Caribe y Centroamrica; y regmenes mixtos, principalmente Mxico. A stos hay
que sumarle el impacto que en el caso de Mxico y Brasil tiene la industria automotriz. Estas diferencias se reflejan en el anlisis sobre el desarrollo de la regin (Katz,
2000; Stallings y Peres, 2000) y deberan reflejarse tambin en las polticas y estrategias de recursos humanos, lo que no sucede a menudo.
Cada patrn de desarrollo configura demandas especficas de recursos humanos. Esto marca diferencias entre los pases, pero incluso al interior de cada sector de
la economa. Recursos naturales son, por ejemplo, la minera con demandas de tcnicos y trabajadores especializados, y la fruticultura cuyo nivel de calificacin del grueso
de los trabajadores es bastante bajo. En ambas existe demanda por profesionales para
investigacin y desarrollo. Estos distintos patrones de desarrollo establecen diferencias importantes entre los pases, incluso, como es el caso de Mxico y Brasil, entre
regiones del mismo pas.15
Si bien el autor no desarrolla los casos nacionales estudiados aqu, a
partir de lo presentado anteriormente se puede aplicar este marco a las economas estudiadas: Brasil es a la vez, un gran exportador de alimentos y un
15 Labarca, Guillermo, Formacin para el trabajo pblica o privada?, en G. Labarca (coord.)
Formacin para el trabajo pblica o privada?, GTZ-OIT/Cinterfor-CEPAL, Santiago de Chile, 2001,
p. 11.
24

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

rgimen mixto como Mxico. Argentina ha desarrollado una agricultura de


exportacin y una industria orientada al mercado interno. Sin embargo, en
ambos pases el sector automotor tiene gran importancia. Per, en parte, responde al primer modelo por la importancia econmica del sector extractivo,
pero en el empleo pesan mucho el comercio y los servicios, en los que predomina el trabajo informal.
1.3 LA SITUACIN ACTUAL EN LOS CUATRO PASES
La Argentina es un pas que lleva cinco aos de alto crecimiento econmico, lo que le ha permitido superar los niveles de produccin anteriores a
la crisis. El empleo ha crecido y la industria se ha expandido, sin embargo, el
trabajo informal sigue empleando una parte sustancial de la fuerza de trabajo. El mayor salto tecnolgico lo ha dado la produccin agraria, tanto en
tecnologa de cultivo (siembra directa) como en el uso de agroqumicos, aumentando fuertemente su productividad. La cantidad y el valor de la produccin se incrementaron significativamente pero el empleo agropecuario
no creci numricamente, continu teniendo proporciones importantes de
trabajadores familiares (26,3%) y asalariados sin calificacin (60,0%).16 Pero
ese sector de la economa emplea una proporcin mnima de la poblacin
ocupada y no parece tener dificultades en lograr el aporte tecnolgico de los
egresados de las carreras tcnicas terciarias. En la industria metalmecnica,
otra rama que ha incrementado su produccin, las quejas referentes a los
recursos humanos se centran en las carencias de competencias bsicas de los
jvenes postulantes, y slo en menor escala en la formacin en oficios.
Brasil contina desarrollando un fuerte sector industrial cuyo producto
se destina, no slo al consumo interno sino que tambin incluye bienes de
exportacin con aportes significativos de valor agregado y tecnologa, como
acero y aviones comerciales. Incluye asimismo, una rama de produccin
automotriz integrada con otros pases del Mercosur destinada al mercado
latinoamericano pero que tambin exporta a Europa. Hay demanda de una
multiplicidad de calificaciones ocupacionales; la entidad gremial empresa16 Benencia, Roberto; Quaranta, Germn, Los mercados de trabajo agrarios en la Argentina: demanda y oferta en distintos contextos histricos, en Estudios de Trabajo N 32, julio-diciembre
2006, pp. 81-111.
25

Mara Antonia Gallart

ria es responsable del organismo ms importante de capacitacin de la regin, el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) financiado con
fondos provenientes de un impuesto a la nmina de sueldos. Las demandas
parecen entonces suficientemente satisfechas. Las carencias, en cambio, se
encuentran en la poblacin en general, y en particular en aquella de las regiones ms pobres y populosas, donde una proporcin importante de la gente
no tiene acceso a las competencias bsicas de expresin y matemtica aplicada que les permitira incorporarse a la capacitacin ms especfica y al empleo formal.
Chile es el pas que ha tenido mayor continuidad y crecimiento constante, tiene el mercado de trabajo entre los pases analizados con menor participacin del empleo no registrado, y es un exportador de minerales y alimentos. Los ingresos de los trabajadores le permiten ser el pas con menor proporcin de pobres entre los considerados aqu. En Chile se combinan un
mercado de trabajo moderno con una poblacin que ha alcanzado buenos
niveles educativos; sin embargo, no aparece una demanda muy especfica
de calificaciones y el lento crecimiento no parece dejar mucho lugar a la
movilidad social.
Per es el pas con la proporcin mayor de trabajo informal, el porcentaje ms alto de empleo en el comercio, y dos tercios del PBI en servicios. Sus
exportaciones son fundamentalmente mineras con un crecimiento de la
agroindustria en los ltimos aos. Se puede afirmar que es una economa
con un gran peso de la informalidad y un grado todava incipiente de desarrollo industrial. Las demandas reales de formacin pasan por las competencias de gestin y las habilidades bsicas para desempearse en la economa informal.

26

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

2. LA SITUACIN DE LA
FORMACIN EN AMRICA LATINA
Las competencias bsicas y generales adquiridas en la educacin formal
son la base sobre la cual se construye la empleabilidad a las personas, por
ello es importante preguntarse cul es la cobertura y la calidad de la educacin elemental, secundaria y superior en la regin. Ello interesa para evaluar
las calificaciones de la fuerza de trabajo actual, pero tambin para proyectar
al futuro lo que suceder cuando los nios y jvenes, actualmente en la escuela, accedan al mundo del trabajo. En la primera parte de este captulo se
presentar la evolucin reciente de la educacin formal en la regin y en los
pases analizados.
2.1 LA EDUCACIN FORMAL
Amrica Latina presenta actualmente una amplia cobertura del sistema
educativo, que llega en un grupo de naciones a la cobertura total en la educacin primaria y ms de la mitad del grupo de edad egresando de la educacin secundaria. Pero la heterogeneidad entre pases es muy grande, como
lo es al interior de cada uno de ellos. Los pases del Caribe anglfono tienen
indicadores muy positivos, los centroamericanos, salvo Costa Rica, los tienen muy bajos. Los de temprano desarrollo de la educacin, en particular
los del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) estn en una situacin privilegiada, pero en otros slo recientemente se ha logrado que grupos significativos de adolescentes asistan a la educacin media. La heterogeneidad interna se muestra en las diferencias entre la expectativa de educacin de la poblacin urbana y la rural, y entre la de los jvenes en hogares pobres y los de
mayor poder adquisitivo.
Un aspecto positivo de la realidad educativa se refiere a la igualdad de
oportunidades entre varones y mujeres, inclusive en algunos casos como
Chile, Argentina y Brasil, la esperanza de vida escolar es mayor en las mujeres que en los hombres (Cuadro 2.1).

27

Mara Antonia Gallart

Para adentrarnos ms en el comportamiento de la educacin formal en


la regin nos concentraremos en los cuatro pases elegidos para este estudio.
Dos de ellos desarrollaron sistemas educativos estructurados siguiendo el
modelo europeo desde las postrimeras del siglo XIX, y ampliaron su matrcula a lo largo del siglo XX, llegando a tasas de participacin altas en los tres
niveles educativos a fin de siglo. Ello implica prcticamente la escolarizacin
total en primaria y una mayora del grupo de edad en secundaria, es el caso
de Argentina y Chile. Los otros dos, Brasil y Per, tenan histricamente
niveles bajos de captacin en sus sistemas educativos, pero han ampliado
fuertemente la cobertura en las ltimas dcadas del siglo XX, y hoy en da
tienen tasas de escolaridad secundaria cercanas a los anteriores. Tres de ellos
invierten porcentajes semejantes del PBI en educacin, aunque Chile es el
que ms invierte (4,4%), seguido por Brasil (4,3%) y Argentina (4,1%). Per
invierte menos (3,1%) (Cuadro 2.2).
Sin embargo, contina la desigualdad en la asistencia escolar entre los
alumnos provenientes de familias de niveles socioeconmicos altos y aquellos de familias ms pobres; en los menores (6 a 12 aos) estas diferencias
son hoy muy pequeas, pero en el grupo de los jvenes de 18 a 23 aos de
edad son grandes; inclusive en el caso de Argentina y Chile la diferencia
entre el primer y el cuarto quintil se ha incrementado (Cuadro 2.3).
Esta disparidad entre el acceso a los niveles altos de escolaridad de los
jvenes provenientes de hogares desiguales en sus ingresos es resultado de
dos procesos concomitantes:
la repeticin que lleva a que muchos alumnos se atrasen, y por ende
a la sobreedad que mantiene en la educacin primaria y secundaria a
jvenes que deberan haberla superado, y
el desgranamiento que es el resultado del abandono de la escuela.
Este problema se agrava por la necesidad del dominio de las habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica aplicada para adquirir las competencias mnimas de empleabilidad (SCANS) en un mercado de trabajo moderno. Los nios y jvenes que abandonan el sistema educativo antes de
adquirirlas, difcilmente puedan competir por un empleo decente.

28

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

La escolaridad de la fuerza laboral


La dismil historia de los sistemas educativos de los pases considerados tiene consecuencias importantes en la escolaridad de la fuerza laboral.
Los pases de desarrollo temprano del sistema educativo tienen trabajadores
ms educados (Argentina y Chile). Per tambin muestra un promedio de
educacin alto en su fuerza laboral urbana. En Brasil se notan grandes desniveles en los logros educativos de la fuerza de trabajo urbana y rural, e
inclusive en la urbana, la que tiene aproximadamente tres aos menos de
escolaridad promedio que los dems pases. La media de escolaridad de los
tres primeros pases es de diez a once aos, en el ltimo es de alrededor de
siete aos. Si bien el nmero de aos en la escuela debera asegurar las habilidades bsicas mnimas, esto slo se da si la calidad de la educacin es suficiente y su distribucin pareja. Como se ver ms adelante, se no es el caso
(Cuadro 2.4).
El cambio tecnolgico y la existencia de un amplio sector manufacturero y de servicios modernos exigen una oferta de recursos humanos de nivel
educativo superior y/o formacin tcnica. Para ello es conveniente analizar
no slo el promedio de educacin formal de los trabajadores, sino tambin
cul es la oferta de poblacin con niveles altos de educacin que se supone
implican calificacin profesional o tcnica.17 La comparacin entre pases
muestra que Argentina y Chile han mejorado en la dcada de los noventa,
teniendo a fin de siglo, algo ms de una quinta parte de la poblacin en edad
de trabajar con calificacin profesional o tcnica; Brasil slo tiene algo ms
de una dcima parte en esa situacin; y Per, una vez ms muestra su alto
nivel de cobertura educativa con casi el 30% de la poblacin de 25 a 59 aos
con ms de dos aos de educacin postsecundaria. La pregunta que queda
pendiente es si esa permanencia en el sistema educativo y certificacin de
estudios postsecundarios implica realmente calificacin profesional y tcnica (Cuadro 2.5).

17 CEPAL define, como personas con calificacin profesional, a los individuos que completaron
cinco o ms aos de estudio adicionales a la educacin secundaria; y de calificacin tcnica, a
aqullos que completaron de dos a cuatro aos de educacin postsecundaria.
29

Mara Antonia Gallart

La educacin en Amrica Latina: cantidad sin calidad18


Estos aspectos positivos de la evolucin de la educacin formal en la
regin forman parte de un claroscuro, en el que los aspectos negativos son la
repeticin y su consecuencia de atraso escolar, la desercin temprana de
importantes sectores de la poblacin, en particular aquellos provenientes de
sectores de pobreza, y el dficit de calidad educativa. En la regin, el haber
transitado un nmero de aos importante por el sistema educativo no garantiza la adquisicin de competencias. En las evaluaciones de los adolescentes de 15 aos realizadas por el Programme for International Student
Assessment (PISA) en el ao 2000, los estudiantes latinoamericanos obtuvieron puntajes muy bajos, tanto en lectura como en matemticas y ciencias, en
el ranking de los ms de cuarenta pases examinados. Si se analizan los resultados en lectura, considerada como una competencia bsica de empleabilidad
(SCANS, 1992), no slo el promedio de los resultados obtenidos en las pruebas es muy bajo, sino que el 80% de los peruanos, ms de la mitad de los
brasileos, el 48% de los chilenos y el 44% de los argentinos estn en el nivel
1 o menos de baja competencia (el promedio de la OCDE en esa categora
es el 18%). Los estudiantes que estn en el nivel 1 slo pueden realizar conexiones simples entre el texto y los conocimientos comunes y rutinarios y
reconocer los temas explcitos en un texto; los que estn por debajo, ni eso.
En cambio, en el otro extremo los de nivel 5 muestran capacidad de comprensin cabal, pueden inferir informacin de un texto, y formular y evaluar
hiptesis sobre esa lectura (Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL), 2005, p.31). Entre el 1 y el 2% de los estudiantes de Argentina, Chile y Brasil llegan a ese nivel, en Per no llegan al
1% (Cuadro 2.6).
Los logros educativos de los pases analizados: carencias y diferencias
Se puede trazar a esta altura un panorama de los logros educativos de
los pases analizados desde el punto de vista de la formacin bsica para la
productividad y el trabajo decente.

18 En este punto se sigue a Cantidad sin calidad. Un informe del progreso educativo en Amrica Latina,
PREAL, Santiago de Chile, 2005.
30

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Cobertura: En los cuatro pases se ha incrementado notablemente la


cobertura de la educacin primaria y secundaria, y aunque subsisten
diferencias entre la poblacin urbana y rural, y entre los alumnos
provenientes de hogares de diferentes estratos sociales, la exposicin
de los jvenes a la educacin formal durante un nmero considerable de aos debera satisfacer las necesidades de aprendizaje de las
habilidades bsicas necesarias para desempearse en un mercado de
trabajo relativamente moderno.
Educacin superior: La proporcin de personas con educacin superior es tambin importante. Sin embargo, se puede objetar que la situacin actual no es ni equitativa ni eficiente, la desercin y el excesivo nmero de aos para alcanzar a completar cada nivel, y la diferencia en esos indicadores entre pobres y ricos no garantiza la igualdad de oportunidades.
Calidad de resultados: Tan grave como lo anterior es el rendimiento
en trminos de calidad de los resultados. En un pas la inmensa mayora de los alumnos de 15 aos no ha alcanzado los estndares bsicos en las habilidades de matemtica y lectoescritura, en los otros
tres, alrededor de la mitad se encuentra en esa situacin.
Cabe entonces hacerse dos preguntas: Cmo se explica la inequidad
que implica el hecho de que un porcentaje tan grande de jvenes no haya
adquirido esas habilidades bsicas a la edad correspondiente y en el siglo
XXI? Cmo repercute ese hecho en la posibilidad de capacitarse para trabajos calificados en un mercado de trabajo moderno? La respuesta a ambas
preguntas plantea un problema y un desafo a la posibilidad de incrementar
la productividad y el trabajo decente.
Los cambios recientes en los sistemas educativos: las reformas educativas
Desde fines de la dcada de los ochenta y a lo largo de la ltima dcada del siglo se desarrollaron, en los cuatro pases, reformas educativas
integrales que tenan un modelo comn pero que tuvieron diferentes procesos de implementacin, y sufrieron dismil suerte. La experiencia empez en Chile donde se estableci una descentralizacin de la gestin de
las escuelas a los municipios, se reestructur el sistema educativo, se estableci un sistema de financiamiento ligado a la matrcula en el colegio
31

Mara Antonia Gallart

elegido por los padres, y se reestructur la enseanza superior, arancelada


y con un sistema de mltiples instituciones estratificadas entre ellas. Este
modelo de reforma se extendi a otros pases, con un fuerte apoyo de los
organismos multilaterales de crdito. Se ubicaba en un contexto de reforma del Estado, que buscaba una mejor administracin de recursos escasos, una restriccin de las polticas sociales universales, y una transferencia de costos al sector privado. Se esperaba que se operase una descentralizacin de los sistemas educativos unitarios, y se delegara la gestin de las escuelas a niveles intermedios (provincias o municipios), con
la correspondiente flexibilidad curricular, autonoma escolar, y como consecuencia de lo anterior, eficiencia en los resultados. Se entiende por eficiencia el resultado de una funcin de produccin de los costos escolares
cuyo producto es el rendimiento de los alumnos en tests de adquisicin
de conocimientos. Conspiraron contra el xito de la reforma:
la discontinuidad de las polticas pblicas, en varios pases interrumpidas por cambios de gobiernos;
la diferente situacin previa de los pases que complic la implementacin de la nueva estructura, algunos con sistemas centralizados
(Argentina y Chile), otros ya federales (Brasil);
la coincidencia de las reformas con la enorme ampliacin de la matrcula;
la descentralizacin a niveles gubernamentales sin experiencia anterior en gerenciar la educacin; y
la escasez presupuestaria que provoc, entre otras cosas, el rechazo
de los gremios docentes y el mantenimiento o el agravamiento de la
segmentacin social e institucional.
Se puede decir, entonces, que el nico pas que tuvo una reforma continuada, evaluada y relativamente exitosa fue Chile. En Argentina se provoc
un gran desorden, con una superposicin de estructuras administrativas,
una atomizacin curricular entre sistemas provinciales, y problemas de desigualdad entre provincias y al interior de ellas. Actualmente se ha promulgado una nueva ley de educacin que tiende a restaurar la organizacin
escolar anterior pero manteniendo la gestin y el financiamiento de las escuelas en el mbito de las provincias. En Brasil y Per, aunque tambin se
plantearon reformas, stas tuvieron distinto trmite y el alcance de su
implementacin fue menor que en los otros dos pases.
32

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Aunque el objetivo de este estudio no es evaluar las reformas educativas, parece importante dedicarles este prrafo pues coadyuvaron a muchas
de las consecuencias no favorables sealadas ms arriba; esto no parece deberse a que fueran reformas en s mal inspiradas, sino a que no se respetaron
los pasos necesarios para asegurarse el apoyo de los distintos actores del
sistema educativo y la continuidad de las decisiones polticas que respaldaban su implementacin.
2.2 ESTRUCTURAS EDUCATIVAS ESPECFICAS DE LA FORMACIN
PARA EL TRABAJO
Las escuelas tcnicas
Antes de entrar en el tema de la formacin profesional paraformal, conviene dedicar algn espacio a la educacin tcnica secundaria, de fuerte tradicin en la regin.
En una pluralidad de pases se establecieron escuelas tcnicas que ofrecan especialidades industriales. En la dcada de 1960, en un perodo de
industrializacin de sustitucin de importaciones se extendieron a lo largo y
a lo ancho de la regin. En algunos pases, como en la Argentina, tuvieron
una participacin importante en la matrcula secundaria (casi un tercio) y en
esa dcada y la siguiente jugaron un rol importante en la preparacin de sus
egresados para el trabajo y para ingresar en carreras universitarias tcnicas.
En Brasil se desarrollaron escuelas tcnicas federales de alto nivel tecnolgico financiadas con presupuestos importantes del gobierno central, escuelas
del SENAI tambin muy valoradas, y escuelas tcnicas de los Estados ms
industrializados. En Chile, aunque con menor protagonismo, tambin hubo
un sistema tcnico secundario extendido. En general, las escuelas tcnicas
no eran tpicas escuelas vocacionales, sino que brindaban educacin general, una formacin bsica tecnolgica y saberes tcnicos en campos especficos como la qumica, la mecnica o la construccin. Sus egresados tenan
una base de formacin laboral general que les permita adquirir una capacitacin especfica en el aprendizaje en el puesto de trabajo o en estudios posteriores.
Durante las reformas educativas de los aos noventa, estas escuelas corrieron dismil suerte, las escuelas federales brasileas se convirtieron en
33

Mara Antonia Gallart

institutos o universidades tecnolgicas y las escuelas estaduales continuaron con el apoyo de los gobiernos locales. En el caso chileno la reforma educativa diversific la secundaria en dos ramas, una cientfico-humanstica y
una tcnico-vocacional; esta ltima rama tiene un estatus acadmico y social
inferior, sus egresados tienen mayor dificultad de ingresar en un sistema de
educacin superior restringido, y la informacin sobre su desempeo en el
mundo del trabajo no es concluyente (Gallart, 2003a). En el caso argentino,
luego de un largo perodo de deterioro institucional, la reforma de los noventa suprimi las escuelas tcnicas e implant una enseanza polimodal,
que en algunos casos inclua una modalidad tcnica. En el ao 2006 se aprob una ley de Educacin Tcnica que reinstal la enseanza tcnica; actualmente est en desarrollo un programa de fortalecimiento de la escuela tcnica que asigna fondos al equipamiento de las escuelas y a los proyectos
institucionales. En Per, los colegios secundarios tcnicos sufrieron pocas
modificaciones y siguen teniendo una proporcin significativa de la matrcula de la educacin media.
En conjunto se puede decir que la escuela tcnica sobrevive en los pases analizados pero su vigencia es mucho menor que la que tuvo en el siglo
pasado. Evaluando la experiencia, se puede decir que resisti los embates de
la falta de continuidad de polticas, pero que tambin tuvo deficiencias serias, como por ejemplo, una escasa articulacin salvo en algunos casos concretos, con la formacin profesional y el mundo empresario. Hubo una tendencia a escolarizarse y volverse ms similar a la escuela secundaria comn,
aunque con mayor nfasis en las asignaturas cientfico-tecnolgicas y en las
prcticas de taller y laboratorio.19 Sin minimizar las carencias de este tipo de
educacin formal para el trabajo, es conveniente tenerla en cuenta para el
futuro, dada la existencia de numerosas instituciones educativas de buen
funcionamiento, la demanda social por una educacin secundaria orientada
al mundo laboral, y un incremento de la demanda por sus egresados en el
actual proceso de recuperacin econmica.

19 Para mayor detalle ver M. A. Gallart, La escuela tcnica industrial en Argentina, OIT/Cinterfor,
Montevideo, 2006.
34

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

La formacin profesional: origen y desarrollo


En pases de industrializacin tarda como los latinoamericanos, donde
no exista una tradicin de aprendizaje industrial, esa formacin fue asumida por la educacin paraformal,20 a cargo, en general, de instituciones creadas para ello: las instituciones nacionales de formacin profesional. Se desarroll un modelo particular de formacin profesional, entendida como formacin para el trabajo no encadenada a la educacin formal, ni reducida a la
capacitacin directamente relacionada con el lugar de trabajo; se trata de
una formacin ocupacional, muy ligada a la prctica pero con componentes
educativos ms tericos, implementada por instituciones nacionales dedicadas a ello, mantenidas y muchas veces gestionadas por el Estado. Comenz
en Brasil en los inicios de la dcada de 1940 con la fundacin del Servicio
Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) en el contexto del gobierno
desarrollista de Getulio Vargas y con el fuerte protagonismo de los empresarios industriales de San Pablo (Castro, 2002), donde creca el mayor polo
industrial de Amrica del Sur. El SENAI tuvo originalmente dos caractersticas que conserva hasta nuestros das: era financiado por un impuesto a la
nmina de los salarios industriales y los empresarios tenan la responsabilidad de su gestin; Brasil fue el iniciador y donde ms se extendieron estas
organizaciones. El SENAI est dedicado a la industria manufacturera, y a lo
largo del tiempo se fueron creando otras instituciones para las diferentes
ramas de la produccin. stas son el SENAC para el comercio y los servicios,
SENAT para el transporte terrestre y SENAR para la agricultura.21
La formacin profesional (FP) no slo se extendi en los distintos Estados del Brasil, sino que muchas veces, con el apoyo de la OIT, se crearon
instituciones semejantes pero con caractersticas propias en la mayora de
los pases de la regin, buscando apoyar el desarrollo industrial, cubriendo
las necesidades de capacitacin de las nuevas poblaciones que accedan al
empleo industrial, en muchos casos con orgenes rurales y bajos niveles edu20 Se entiende por educacin profesional paraformal a la formacin predominantemente prctica
estructurada en cursos que pueden encadenarse, pero que no pertenecen al currculo de la
educacin formal, y no estn insertos en la pirmide de la educacin primaria, secundaria y
superior.
21 El llamado Sistema S incluye tambin asistencia tcnica para micro y pequeas empresas
(SEBRAE) y cooperativas urbanas (SESCOOP). Adems de los servicios de aprendizaje y de
asistencia tcnica, el Sistema S brinda servicios de educacin y salud para los trabajadores
(SESI).
35

Mara Antonia Gallart

cativos. La creacin de las instituciones nacionales de formacin profesional se extendi desde los aos cincuenta (Servicio Nacional de Aprendizaje
SENA, Colombia), los aos sesenta (Instituto Nacional de Aprendizaje
INA, Costa Rica) hasta la dcada de los ochenta (Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional INFOTEP, Repblica Dominicana). En general, las instituciones de formacin dependen del Estado en su gestin y su
presupuesto, suelen insertarse en la rbita del Ministerio de Trabajo y presentan una conduccin tripartita con participacin de las entidades empresarias, los sindicatos y el Estado, pero en ella el peso mayor es el del Estado,
y los sindicatos en muchos pases tienen un rol menor. Estas instituciones
son responsables de la planificacin y la ejecucin de los programas de capacitacin financiados por el Estado.
Originalmente, la manera comn de financiamiento era el impuesto a la
nmina, pero en muchos pases se pas al financiamiento por el presupuesto pblico o asignacin del crdito fiscal, e inclusive en el caso de Chile, se
modific, no slo la forma de financiamiento sino que se separ la ejecucin
actualmente subcontratada a otras entidades, siendo la institucin de formacin profesional (IFP) responsable fundamentalmente de asignar los fondos para la formacin. En este trabajo no se profundizar en el desarrollo
institucional de las IFP,22 pero parece importante sealar algunos aspectos
que inciden en las caractersticas generales de la formacin en la regin, y
tambin las diferencias en dichas instituciones en los cuatro pases en los
que se focaliza este estudio.
En el caso argentino, la IFP, el CONET, creado a fines de la dcada de
los cincuenta, tuvo slo minoritariamente actividades de formacin profesional; se focaliz, en cambio, en la enseanza tcnica escolar. Brasil no slo
conserv su institucin madre, el SENAI, sino que sta creci en complejidad y amplitud, sus centros estn presentes a lo largo y a lo ancho del pas,
sus cursos abarcan una enorme cantidad de perfiles ocupacionales, sus centros tecnolgicos asesoran a empresas, y el SENAI est presente no slo en la
capacitacin y el aprendizaje sino tambin en escuelas tcnicas que se cuentan entre las mejores de la regin. En Chile, la IFP original, el Instituto Nacional de Capacitacin (INACAP), fundada en 1966, fue privatizada en los
aos setenta por el gobierno del Gral. Pinochet y se cre el Servicio Nacional
de Capacitacin y Empleo (SENCE), como un organismo encargado de ad22 Se entiende que OIT/Cinterfor desarrollar estos aspectos en otro informe.
36

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

ministrar un sistema de financiamiento basado en una franquicia tributaria,


as como los subsidios a la demanda empresarial o a los usuarios; en este
ltimo caso pertenecientes a grupos objetivos definidos (desocupados o jvenes en riesgo), y asignar su ejecucin a una multiplicidad de organizaciones individuales de formacin, sean stas pblicas o privadas, con el objeto
tambin de estimular un mercado de la capacitacin. En Per, el Servicio
Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), el Servicio
Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin (SENCICO) y
el Centro de Formacin para el Turismo (CENFOTUR) son IFP estatales con
las caractersticas comunes a estas instituciones; sin embargo, a diferencia
de otros pases, no tienen el cuasi monopolio de la formacin profesional
financiada y gerenciada por el Estado; en ese caso el Estado financia y ejecuta otros programas e instituciones de capacitacin de propiedad pblica y
privada, tales como los centros de educacin ocupacional (CEOS) que brindan capacitacin ocupacional y tcnica en cursos usualmente menores a un
ao, a jvenes y desempleados que pueden no haber terminado la secundaria. Los CEOS estn fuera de la jerarqua acadmica y desconectados de ella,
actualmente estn cambiando a un nuevo modelo donde pasan a llamarse
centros de educacin tcnico-productiva (CETPRO). No se exige ningn diploma educativo para ser admitido a un CEO o a un CETPRO. Este nuevo
modelo comenz a implementarse en el ao 2005 y est organizado en dos
ciclos: un ciclo modular de formacin bsica al que pueden acceder inclusive los analfabetos funcionales, y otro en donde se oferta un itinerario formativo en una especialidad. Se espera as lograr una mejor articulacin con el
mercado (Jaramillo Baanante; Valdivia; Valenzuela, 2007).
En la implementacin de los nuevos modelos de CEPTRO es muy importante el rol del Programa de Capacitacin Laboral 1997-2006 del Centro
de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB).23 En
1996, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin teniendo como
contraparte al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo impuls la
formacin del CAPLAB; su objetivo central fue integrar jvenes y mujeres
socialmente desfavorecidos en el mercado laboral. Centra sus actividades
en la mejora de la capacitacin laboral en los CEO de gestin estatal. CABLAP
gestiona un programa que interviene de manera directa en sesenta CEO en
23 Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB), Informe de Resultados y Efectos del Programa de Capacitacin Laboral, 1997-2006.
37

Mara Antonia Gallart

localidades de la costa e interior del Per; treinta mil jvenes de estos CEO
egresan cada semestre y se incorporan al mercado laboral mediante el empleo dependiente o la creacin de su propio negocio (Ver recuadro 1.
CAPLAB, Per).
Es importante registrar que las IFP y los programas e instituciones pblicas de FP no agotan la oferta de educacin profesional, pues existe una
amplia oferta privada de formacin, en algunos casos certificada por la regulacin estatal (para gasistas, plomeros, constructores, etc.) y en otros slo
avalada por la ley de la oferta y la demanda, sobre todo en la formacin para
las ocupaciones administrativas (contabilidad, secretariado, administracin)
y las nuevas tecnologas (computacin, electrnica). En esta oferta privada
conviven las organizaciones lucrativas y las ONG. La demanda social por
formacin es fuerte; a manera de ejemplo, en la Encuesta Permanente de
Hogares del rea Metropolitana de Buenos Aires en 1998, el 28% de la poblacin total de entre 15 y 60 aos haba asistido o asista actualmente a cursos de educacin no formal; y ms del 60% de ellos lo haca por motivos de
insercin laboral (Gallart, 2001a).
La capacitacin brindada en el lugar de trabajo directamente por las
empresas tiene un volumen menor, la excepcin son algunos programas de
grandes empresas multinacionales con desarrollos tecnolgicos importantes (como por ejemplo, Volkswagen y Ford) y los sistemas de aprendizaje
dual apoyados por empresas generalmente de origen alemn.
Los programas de formacin para jvenes
Una ltima fuente de formacin para el trabajo desarrollada ms recientemente, se refiere a los planes para jvenes y trabajadores desocupados que
buscan brindar cursos cortos de base local dirigidos a ocupaciones
semicalificadas generalmente combinados con aportes pecuniarios para su
supervivencia, seguidos por pasantas en empresas.24 Fueron muy importantes cuantitativamente en la dcada de los noventa, solan depender del
Ministerio de Trabajo y ser financiados por fondos nacionales especficos.
Actualmente han disminuido su importancia y slo continan en un grupo
de pases de los que los implementaron originalmente.
24 El modelo inicial fue Chile Joven, sigue el esquema del Job Training Partnership Act de Estados
Unidos.
38

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Los programas ms importantes a nivel regional fueron los desarrollados siguiendo el modelo de Chile Joven con el apoyo del BID; capacitaron
centenares de miles de jvenes en Argentina y Chile y se extendieron con
diversa suerte a otros pases de la regin.25 Consistan en cursos dirigidos a
ocupaciones semicalificadas subcontratados a ejecutores privados o pblicos; el diseo curricular estaba basado en las ocupaciones para las cuales se
obtenan pasantas en las empresas. Estas prcticas laborales eran condicin
necesaria del curso y aseguraban su consistencia con las demandas laborales. Se trata de capacitaciones que duran aproximadamente tres meses de
formacin a los que se adicionan otros tres meses de pasanta en el lugar de
trabajo. Solan estar acompaados de aportes pecuniarios para apoyar a los
jvenes durante la duracin del programa, y eventualmente apoyo de tutores para la insercin laboral. Las evaluaciones realizadas al terminar las etapas iniciales de los proyectos muestran una mdica mejora en la insercin
ocupacional, pero se cuestion el costo de mantener un programa de ese
tipo con ese volumen, y de hecho, en la mayora de los pases, cuando termin la financiacin externa, se redujo significativamente los programas (Chile) o fueron cerrados (Argentina).
Actualmente parecen predominar dos tipos de programas:
Los programas de terminalidad de estudios secundarios que buscan
prolongar la permanencia de los jvenes en la educacin y retrasar
su entrada en la actividad laboral brindndoles, al mismo tiempo,
competencias y credenciales que les permitan un mejor acceso al
mercado de trabajo. Aplican incentivos pecuniarios y/o programas
de estudios flexibles y modulares, en muchos casos semipresenciales,
que les permitan terminar los estudios sin someterse a los calendarios escolares. Estos programas estn actualmente en ejecucin en
Argentina, Chile y Brasil (ver recuadro 2. Chilecalifica, Chile).
El segundo tipo de programas trata de apoyar a los jvenes que buscan trabajo, conectndolos con empresas, en general pequeas y medianas, y brindndoles asesora para su insercin laboral. En los pases considerados existen programas de este tipo en Argentina, Brasil
y Chile (ver recuadro 3. Primer Paso, Argentina).
25 Los programas de este tipo funcionaron en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Per y Uruguay.
39

Mara Antonia Gallart

El panorama actual de la educacin profesional en la regin


Este panorama de la educacin profesional en la regin y al interior de
cada pas, muestra una amplia variedad de ofertas en cuanto a las instituciones formadoras. Despus de un perodo, hacia los aos ochenta, en el que
abundaban las crticas por la limitada variedad en la capacitacin ofrecida y
su falta de pertinencia, la mayora de IFP emprendi y consolid procesos
de reforma que incidieron en la generacin de nuevas ofertas en cuanto a
contenidos y a modalidades de entrega. Actualmente, en buena parte de las
IFP de la regin, se observa tres grupos de innovaciones como reaccin al
perodo crtico de los ochenta: en primer lugar, se han implementado avances en lo tcnico pedaggico; la formacin por competencias, el diseo modular, la formacin basada en proyectos y el uso de las TIC en la formacin
son comunes en las IFP de la mayora de los pases; y, en casi todas se ha
incorporado a los empleadores en la definicin de los contenidos curriculares
y, con cierta frecuencia, en el acompaamiento a los resultados de los
egresados en el puesto de trabajo.
En segundo lugar, se han incorporado mecanismos de mejoramiento y
aseguramiento de la calidad en la gestin, al punto de que para todos los
pases comprendidos en este anlisis, las IFP han introducido procesos de
gestin de la calidad y han logrado certificar sus centros de formacin bajo
normas ISO 9000 adaptadas a la formacin. Adems, los centros de formacin han recibido mayores atribuciones y autonoma, y se han acercado a las
demandas locales.
En tercer lugar, se detectan nuevos servicios a los usuarios, tales como:
los centros especializados en desarrollo tecnolgico en SENAI de Brasil; experiencias de articulacin entre formacin, educacin y desarrollo local en
SENCE de Chile; asistencia tcnica a empresas para la implementacin de la
gestin de calidad en SENATI de Per; hasta mecanismos de reconocimiento y certificacin de competencias adquiridas como resultado de la experiencia y a efectos de proseguir en un itinerario formativo o mejorar la insercin en el empleo en Argentina, Brasil y Chile.
Si bien todava hay quejas por parte de las empresas sobre la calidad y
actualizacin de la formacin, tanto escolar como de capacitacin, se registran tambin variadas experiencias que denotan esfuerzos de las empresas
por incrementar la inversin en formacin de sus trabajadores, sobre todo
en las grandes empresas de la economa estructurada; otras nuevas inver40

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

siones suelen aparecer como subvenciones del Estado, y su aplicacin tiende a focalizarse en poblaciones vulnerables al desempleo como los jvenes y
la poblacin rural. Se aclara, no obstante, que en experiencias como la franquicia tributaria de Chile se ha documentado que las acciones de capacitacin en muchos casos se dirigen a los empleados ms educados.
En resumen, se puede sealar que en la regin, en general, y en los cuatro pases analizados, en particular, hay una fuerte demanda social por educacin y formacin para el trabajo que se manifiesta en la concurrencia masiva a mltiples centros educativos y programas ofrecidos por una gran diversidad de instituciones; esta demanda se dirige a la educacin formal y a
un conjunto de calificaciones bastante tradicionales, ms centradas en trabajo de oficina que de taller o fbrica. La demanda de las empresas, en cambio,
no es formulada muy especficamente, con excepcin de los esfuerzos realizados para conformar comits sectoriales con la participacin de empleadores
a efectos de establecer los requerimientos por formacin como ocurre en
SENAI y SENCE, o con los esfuerzos del Ministerio del Trabajo de Argentina para establecer perfiles de competencias en algunas reas ocupacionales.
Los actores sociales de la formacin son: el Estado financiador, gestor y
supervisor de la educacin profesional; las empresas que son el lugar del
trabajo y la produccin, muy diferentes entre s y con distintas posibilidades
segn sean pequeas o grandes; los sindicatos que no slo participan en la
gestin de las instituciones nacionales de FP sino que, como en el caso de
Argentina, gestionan instituciones de formacin profesional propias (ver
recuadro 4. Fundacin UOCRA, Argentina); ONG, especialmente aquellas
dedicadas a los grupos ms desprotegidos; y el ltimo, y quiz ms importante actor, los usuarios de la formacin: la gente que quiere y puede capacitarse. Estos actores tienen, actualmente, dificultad en coordinarse, aunque
casi en todos los pases se trabaja en la generacin de mecanismos que faciliten un intercambio fluido y que permitan evitar el paralelismo de las distintas ofertas de formacin, aseguren la relevancia para el empleo de ellas,
corrijan los problemas de calidad y actualizacin, y sobre todo, permitan las
acciones de mediano y largo plazo tan necesarias en un proceso de largo
alcance como la educacin. Entre estos mecanismos se cuentan: el proyecto
de educacin y formacin permanente Chile califica que se ha ejecutado
en los ltimos seis aos; la propuesta de conformacin de un sistema nacional de certificacin de competencias en Brasil; el proyecto recientemente
aprobado para Argentina en el mbito de la educacin y formacin perma41

Mara Antonia Gallart

nentes. En este terreno, el pas con un mayor camino por recorrer en la


estructuracin sistmica de sus esfuerzos formativos es Per. Estos son los
aspectos comunes, las diferencias entre pases se presentan a continuacin.
2.3 LA ARTICULACIN ENTRE FORMACIN, EMPLEO Y
PRODUCTIVIDAD: UNA VISIN HISTRICA
La literatura sobre educacin y empleo pone de manifiesto la ntima
relacin entre la formacin adecuada de la fuerza de trabajo, su empleabilidad
y su capacidad de incrementar su productividad, obviamente si estn dadas
las condiciones de inversin y organizacin concurrentes. El proceso de desarrollo, modernizacin e industrializacin se caracteriz por su heterogeneidad y asincrona, ya que en un mismo pas y aun ms entre pases, hubo
procesos diferenciados. El resultado es una diferenciacin entre:
empresas grandes y pequeas;
mercados internos de distinto volumen y por lo tanto distintas posibilidades de desarrollo;
diferencias entre ramas de la economa, algunas dirigidas al consumo interno, otras a la exportacin y diferente distancia de la frontera
tecnolgica global.
La segmentacin del mercado de trabajo es otra caracterstica relevante. Al interior de los pases existen grandes diferencias regionales. Tambin
existen diferencias entre grandes empresas por un lado, capaces de organizar y financiar su propia formacin especfica y descremar los candidatos
del mercado de trabajo eligiendo a aquellos con las mejores capacidades previas, en trminos de educacin formal y experiencia; y, por el otro lado, empresas medianas y chicas que sufren la rapia de sus mejores trabajadores
por las empresas dominantes, y dudan por ello de invertir en formacin.
Finalmente, la microempresa responsable de un sector mayoritario del empleo, no tiene claras sus demandas de calificaciones, y aunque las tuviera no
cuenta con instituciones formadoras que hayan desarrollado la formacin
en las competencias de gestin y tecnolgicas necesarias para desarrollar la
productividad a esa escala.
La amplitud del empleo no registrado que no respeta las leyes laborales,
o por lo menos las de cobertura social, es una caracterstica muy importante
42

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

en la regin; aproximadamente la mitad de la fuerza de trabajo est en el


mercado de trabajo informal, que incluye, desde empresas redituables e
inclusive tecnolgicamente avanzadas que emplean en negro, hasta el comercio, la construccin, la industria de la confeccin, y el transporte informales que tienen una fuerte actividad de trabajo intensivo.
El impacto del cambio tecnolgico, la segmentacin del mercado de trabajo, y las variaciones en las polticas econmicas influyen en las caractersticas que debe tener la formacin. Las demandas son diferentes en cada una
de estas circunstancias, pero la necesidad de una formacin flexible con una
amplia base de competencias generales y la posibilidad de diversidad de
especializaciones es clave para el acceso equitativo a las competencias laborales, y el incremento de la productividad. Es importante entonces, plantearse cules deben ser las caractersticas de la formacin que responda a esta
realidad.
Se pueden identificar tres factores que se entrecruzan para delimitar y
caracterizar la articulacin entre formacin, empleo y productividad.
1) La demanda empresaria de trabajadores con determinadas competencias y la capacidad de la propia empresa para complementar la
formacin externa de los postulantes y de sus propios trabajadores.
2) Las acciones de las instituciones formativas: escuelas, centros de formacin profesional, ONG y academias privadas, las que brindan sus
servicios en el mercado de la capacitacin.
3) Los usuarios de la formacin constituidos por la poblacin que demanda trabajo, se emplea y se capacita.
La articulacin entre estos tres factores es un resultado histrico distinto, no slo en cada uno de los pases mencionados, sino al interior de ellos
segn el papel y el peso de cada uno.
En los pases en los que se centra esta investigacin se observa que existen grandes diferencias en la historia, tanto de la oferta de formacin y el
acceso de la poblacin a ella, como de la configuracin del sistema productivo y ocupacional. Argentina parte de una escolarizacin temprana de su poblacin y una industrializacin lenta, fundamentalmente de sustitucin de
importaciones y de tecnologa moderna pero tradicional (metalmecnica y
textil), que se desarroll a lo largo del siglo XX; por ello, durante muchos
aos, la educacin bsica y la formacin en el puesto de trabajo aparecan
como suficientes. Los cambios tecnolgicos recientes en la industria llegaron
a sectores minoritarios del empleo y fueron satisfechos por capacitaciones ad
43

Mara Antonia Gallart

hoc contratadas a empresas privadas de capacitacin. La dcada de los noventa fue un momento de quiebre, se desmantel buena parte de la industria, creci la desocupacin a niveles inditos, y se agrav el deterioro secular
del sistema educativo. Ese proceso culmin en la crisis del ao 2001, con
grandes sectores de la poblacin en situacin de exclusin, los jvenes por
falta de formacin y experiencia, los adultos por prdida del empleo y
obsolescencia de las calificaciones. La reactivacin y el fuerte crecimiento
econmico a partir de 2003 han permitido utilizar la capacidad instalada y
mejorar las condiciones de trabajo y empleo, pero hay indicios de que la productividad industrial sigue siendo baja, y la mayora de la poblacin econmicamente activa se desempea en establecimientos que emplean cinco personas o menos y alrededor de la mitad de los asalariados no tienen cobertura
social. Las dificultades del sistema educativo y la formacin profesional presentadas ms arriba sealan los lmites que pueden poner a este proceso de
crecimiento en trminos de equidad y productividad. Sin embargo, tanto en
el caso argentino como en el chileno, la exportacin de productos primarios o
con bajo nivel de transformacin (como el aceite de soja) es el sostn del crecimiento econmico y emplea una pequea parte de la poblacin, por ello los
problemas sealados no suelen ser prioritarios para los gobiernos.
En el caso chileno, hubo una reestructuracin general a nivel macro, surgieron nuevas empresas y se abri la economa; ha habido una continuidad
en las polticas que permiti un crecimiento relativamente constante. La formacin es, de lejos, la ms reformada de la regin; en la educacin formal ha
conseguido una gran amplitud en la cobertura, aun con problemas serios de
calidad; por otro lado, no parece haberse logrado un incremento significativo
en la igualdad de oportunidades en cuanto a adquisicin de competencias y
acceso a la educacin superior de calidad. La formacin profesional en su
nuevo esquema, en el que el Estado administra los fondos aplicando crdito
fiscal a las empresas que contratan los cursos con entidades privadas de formacin, reguladas y agrupadas en organizaciones por rama, intenta as responder a la demanda empresaria. Este tipo de cursos concentra la inversin
estatal en capacitacin. Con respecto a ellos, se objeta su canalizacin fundamentalmente a las grandes empresas y su concentracin en la capacitacin
de sectores medios y altos de los empleados en esas firmas.
Para responder a la demanda social, se cre un Fondo de Solidaridad en
Inversin Social, se asignaron fondos a programas de capacitacin como el
llamado Chile Joven para jvenes en riesgo de exclusin. Como se present
44

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

anteriormente, este modelo fue exportado a un grupo importante de pases


de la regin con el apoyo de los organismos multilaterales de crdito. Durante la dcada de los noventa se invirtieron ingentes recursos y se lleg a
centenares de miles de jvenes.
Brasil es un caso aparte. El SENAI atraves inclume la tormenta de la
dcada de los ochenta que cuestionaba el costo y la eficiencia de las grandes
instituciones nacionales de formacin profesional. En el caso del SENAI, su
fuerte arraigo en la opinin pblica, el apoyo de la confederacin de empresas que lo administra, y el hecho de tener una organizacin eficaz y actualizada tecnolgicamente, le permite servir al crecimiento industrial del Brasil,
y en particular de las regiones y polos de desarrollo. Si bien su alcance es
pequeo en relacin a la inmensa poblacin del pas, su respuesta al sector
productivo y el hecho de haber sido canal de movilidad para generaciones
de trabajadores de las regiones industrializadas garantizan su continuidad.
Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso se puso en marcha
un programa de amplitud indita en la regin, el Plan Nacional de Educacin Profesional (PLANFOR) 1995-2002, con el objetivo de expandir la formacin profesional como parte de las polticas pblicas de empleo; buscaba
entrenar y recalificar al grueso de los trabajadores, capacitndolos en reas
de habilidades bsicas, especficas o de gestin. Dependiente del Ministerio
de Trabajo Nacional, estaba financiado por el Fondo de Asistencia al trabajador (FAT) cuyos fondos provenan del descuento del 1% sobre la planilla de
sueldos de las empresas formales, administrado por una comisin tripartita.
El PLANFOR se ejecut a nivel estatal controlado por las comisiones
estaduales y municipales de empleo, en las que tambin participaban los
sindicatos, los cursos eran contratados a agencias de FP a lo largo y a lo
ancho del pas. En el perodo de vigencia del PLANFOR, 1995-2002, el Estado brasilero invirti US$1.456 millones, en un promedio de 2,5 millones de
personas anuales que recibieron formacin. ste ha sido el esfuerzo ms grande de capacitacin masiva en la regin. El PLANFOR termin oficialmente
en julio de 2003 con el nuevo gobierno, sin embargo, los programas continuarn bajo otro nombre: el Plan Nacional de Formacin (PNQ), pero su
presupuesto ha sido recortado y la distribucin de fondos ha sufrido grandes retrasos. Las evaluaciones realizadas sealaban resultados positivos pero
tuvieron escaso impacto en las decisiones polticas.26
26 Para mayor detalle ver Elenice Montero Leite, El mercado de la formacin profesional en
45

Mara Antonia Gallart

Per es el pas, de los considerados aqu, que tiene la situacin ms difcil: como se vio en el apartado anterior, la cobertura educativa es muy grande pero persisten los problemas de calidad (GRADE-PREAL, 2006). Con respecto a la formacin profesional, en la dcada de los noventa se realizaron
reformas en el SENATI, modificando la metodologa de la enseanza-aprendizaje y mejorando los perfiles de los instructores, el equipamiento y la infraestructura. Los centros de educacin ocupacional (CEOS), en 1997 tenan
una matrcula de 228.000 alumnos en alrededor de 2.500 instituciones a lo
largo y a lo ancho del pas27 y estn experimentando un proceso de modernizacin transformndose en CETPROS, pero an no se conocen los resultados de esos cambios (GRADE, 2007). El modelo implementado por CAPLAB
presentado anteriormente muestra una perspectiva interesante, hoy en da
en pequea escala pero en expansin (ver recuadro 1. CAPLAB, Per).
El comienzo del nuevo siglo marca un cambio de enfoque en los programas de educacin profesional en un intento de una aproximacin ms
integral, que una la educacin bsica y la formacin profesional, llegue a las
grandes mayoras de la poblacin y d un rol significativo a las empresas.
Chile y Brasil lo estn intentando.
En 2002 se instaur en Chile un programa dirigido a instalar un sistema
de formacin permanente, como iniciativa de los ministerios de Educacin,
Economa y Trabajo financiado por el gobierno y el Banco Mundial. Basado
en la formacin por competencias, busca mejorar el nivel de escolaridad,
incrementar el acceso a la formacin tcnica y a la capacitacin de calidad,
certificar las capacidades, habilidades y destrezas laborales, y mejorar el funcionamiento del mercado laboral. Este programa, llamado Chilecalifica
trabaja a lo largo del pas en las lneas de educacin de adultos, formacin
tcnica, calificacin de competencias, capacitacin e informacin laboral (ver
recuadro 2. Chilecalifica, Chile).
En Brasil, en 2007, el Consejo Nacional de la Industria (CNI) present
una propuesta llamada Educacin para la nueva industria28 a partir del
diagnstico de que el bajo nivel de instruccin de la fuerza de trabajo era
Brasil: financiamiento pblico y administracin privada. Particularidades y perspectivas en
Galhardi, R.; Martnez Espinosa, E. et al., Financiamiento de la formacin profesional en Amrica
Latina y el Caribe. Un estudio comparativo de buenas prcticas, OIT/Cinterfor, Montevideo, 2007.
27 Saavedra, Jaime; Chacaltana, Juan, Los jvenes pobres y la capacitacin en Per en M. A.
Gallart (coord.) Formacin, pobreza y exclusin. Montevideo: OIT/Cinterfor, 2000.
28 CNI-SESI-SENAI, Educao para a Nova Industria. Sumario Ejecutivo, Brasilia, 2007.
46

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

uno de las principales limitantes del crecimiento econmico; a ello se unan


los desafos de la vigencia de las nuevas tecnologas y de la extensin de la
industrializacin a zonas anteriormente no industrializadas, todo lo cual exige
una descentralizacin de los servicios prestados por el SESI y el SENAI. La
propuesta se basa en la inversin y organizacin existente en el SENAI y
SESI y plantea una expansin de sus funciones para cubrir el dficit de formacin general y especfica. Se propone llegar a 16,2 millones de matriculados en el perodo 2007-2010, 7,1 millones en educacin bsica y continua
(SESI) y a 9,1 en educacin profesional (SENAI). Prev inversiones de 10,45
mil millones de reales.29 La formacin responde a un plan estratgico de
desarrollo de la industria y a las demandas de las empresas que constituyen
la federacin; ellas exigen un incremento en las habilidades bsicas de los
trabajadores pues stos deben poder leer manuales, interpretar grficos e
intercambiar conocimientos entre s. El foco estar entonces en la enseanza
media, sin descuidar las otras funciones del SESI y el SENAI. Se espera que
el 75% de los alumnos de nivel medio tengan acceso a la educacin profesional (ver recuadro 5: Educacin para la nueva industria, Brasil).
Se puede, a esta altura, trazar un panorama de la articulacin entre formacin, empleo y productividad. Si bien en la regin hay una apreciable
oferta institucional, tanto de educacin formal como de formacin profesional, hay un serio problema de articulacin con el sector productivo y una
tendencia a autonomizar la oferta de formacin, de su utilizacin real por
las empresas. La heterogeneidad del sistema productivo colabora a ello. El
sector empresario, nominalmente participa de la conduccin tripartita de la
mayora de las IFP, es consultado por el gobierno, y muestra un protagonismo
mayor en el caso del SENAI en Brasil, e indirectamente en Chile por su demanda al SENCE. La financiacin genuina por parte de los empresarios es
escasa, los fondos utilizados provienen, sea de impuestos a la nmina, sea
de crdito fiscal; en ambos casos son dineros pblicos. La financiacin privada de la formacin proviene fundamentalmente de la matrcula en cursos
pagada por personas individuales. Es difcil que las empresas inviertan ms,
si se tienen en cuenta las clsicas consideraciones de que ellas tienden a
invertir slo en formacin especfica que no pueda ser apropiada por la competencia, y dejan de lado la formacin ms amplia que se convierte en patrimonio del capacitado (Becker, 1975). La suma de este problema con el largo
29 El cambio es aproximadamente: 1US$ = 2 reales.
47

Mara Antonia Gallart

plazo implcito en el retorno de la capacitacin lleva a un serio problema de


desinversin en capital humano; la financiacin del Estado busca compensar este problema. El desafo, entonces, es cmo distribuir esa inversin, pues
se cuestionan los presupuestos de las grandes instituciones tradicionales por
los costos fijos organizacionales y la escasez de evaluaciones. Por otro lado,
en el caso del financiamiento a una multiplicidad de organizaciones
capacitadoras contratadas (Chile), los criterios de seleccin de cursos y usuarios, son tambin objetados pues se considera que se acaba financiando acciones no sistemticas dirigidas a la formacin de los ms privilegiados por
su educacin anterior o su insercin laboral.
En trminos de equidad, entendida como el acceso del conjunto de la
poblacin a las competencias que permiten a las personas ser empleables y
por ende, productivas, se observa que aqullos que han obtenido menores
beneficios de la educacin formal tienen poco acceso a la adquisicin de
dichas competencias. La demanda social por formacin, muy fuerte en la
regin, se canaliza hacia una multiplicidad de cursos, de bajo costo o gratuitos cuya adecuacin al mercado de trabajo es cuestionable. Esta oferta de
formacin incluye la capacitacin de los grandes programas para jvenes y
desocupados. Estos cursos son ofrecidos por una variedad de instituciones
cuyos costos suelen ser cubiertos por subvenciones estatales y cuya evaluacin es muy variada. Sin embargo, los sectores econmicos ms integrados y
formales, los que pagan los mejores salarios, suelen obtener los empleados
necesarios contratando, sea aqullos formados por los sistemas de capacitacin de calidad, o a trabajadores provenientes de las pequeas empresas.
Esto es posible porque emplean una pequea proporcin de la fuerza de
trabajo y pagan mejores salarios. En consecuencia, alcanzar los objetivos de
equidad y productividad que hacen posible el trabajo decente es un gran
desafo en estos pases.
Ahora se podra volver a los tres factores sealados anteriormente que
delimitan y caracterizan la articulacin entre formacin, empleo y productividad: la demanda empresaria, el complejo de instituciones formativas en el
mercado de la capacitacin, y la poblacin que demanda trabajo y capacitacin. El cuarto gran protagonista que surge de la historia de la formacin
de la regin es el Estado financiador. ste estuvo presente desde el inicio de
las IFP como miembro de las conducciones tripartitas, pero desarroll un rol
preponderante como financiador de las acciones de formacin ejecutadas
por instituciones de formacin y por empresas o por ONG.
48

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

La demanda empresaria se canaliza a travs de formacin propia en


las empresas de mayor tamao; estas firmas, cuando acceden a financiacin estatal a travs de crdito fiscal o subvenciones, utilizan esos fondos, pero si no los tienen, desarrollan igual la capacitacin especfica a su
costo. Esto se desprende de estudios en el caso chileno que concluyen
que la financiacin estatal no ha contribuido a ampliar la capacitacin
brindada por este tipo de empresas (Martnez Espinosa, 2007). Las empresas medianas y pequeas formales utilizan el mercado de la capacitacin, comprando capacitacin privada o utilizando los servicios de la
formacin profesional. La microempresa informal carece, en general, de
proveedores de capacitacin adecuada.
Las instituciones formativas se mueven en un universo propio: la educacin tcnica dentro del sistema educativo trata de mantener su doble propsito de formar para el trabajo y para la continuacin de estudios, pero en
un contexto de escasez de demanda laboral y devaluacin de credenciales
educativas corre el peligro de escolarizarse aun ms. Las IFP estn tensionadas entre las polticas de los gobiernos de turno, la continuidad institucional
difcil de alterar, y las demandas reales del mercado de trabajo no siempre
bien expresadas por los lobbies empresariales. Las mltiples pequeas organizaciones de formacin privadas, escuelas, centros de formacin profesional, academias, etc., navegan entre la demanda de los usuarios individuales
y corporativos y la financiacin privada y pblica. Salvo casos excepcionales, como el SENAI, no se observa en la regin una oferta coherente, organizada, que responda a una variedad de demandas, y cubra no slo la oferta
de cursos, sino tambin la infraestructura de talleres y laboratorios,
equipamiento necesario y actualizado, formacin docente y actualizacin
curricular.
Finalmente, los usuarios de la formacin, la gente que quiere capacitarse, tienen un abanico de opciones segn sea su trayectoria educativa y ocupacional. Si ha llegado a niveles medios o altos de la educacin formal y vive
en un centro urbano industrializado, probablemente podr acceder a empleos formales calificantes y a capacitacin de calidad. Si su capital social y
cultural es menor pero suficiente, estudios secundarios de calidad y/o experiencia en el trabajo formal en empresas medianas o grandes, podr apropiarse de una formacin especfica, por aprendizaje en el trabajo o en cursos
de perfeccionamiento. El resto de la poblacin, compuesto por los que no
han alcanzado a insertarse en esas trayectorias, incluye a muchas personas
49

Mara Antonia Gallart

deseosas de obtener un trabajo decente y de perfeccionarse; son la clientela


de los cursos de variada calidad ofertados en el mercado a precios bajos o
gratuitos. La falta de regulacin y control de la calidad hace que el esfuerzo
invertido en ellos no siempre tenga un retorno en la empleabilidad.
Como se puede observar en lo desarrollado en este captulo, son escasos
los mecanismos eficaces que ayuden a una articulacin positiva entre estos
factores. Las dificultades en la articulacin entre la educacin formal insertada en el sistema educativo, la formacin profesional impartida en un medio que incluye grandes instituciones cuasi monoplicas y un atomizado
mercado de la formacin no favorecen el acceso a las competencias de
empleabilidad de la mayora de la poblacin, condicin sine qua non de la
productividad entendida tal como se plantea en este trabajo.

50

51

2006
53,8
63,6

43,6
Decil 10
%
41,7

26,0
Mantener modelos
constantes de crecimiento.
Integrar paulatinamente los
trabajadores informales en
el empleo formal.

Decil 1
%
1,1

29.516 US$

2005
52,1

38.971.000
Alto crecimiento
interrumpido por crisis
agudas.
Modelo agroindustrial.

ARGENTINA
183.196

2006
51,0
60,4

49,1
Decil 10
%
49,8

32,8
Incorporar a los sectores
de pobreza en el empleo
formal.

Decil 1
%
0,9

17.560 US$

2005
50,9

190.127.000
Crecimiento moderado con
altibajos.
Modelo industrial y agrcola
de exportacin.

BRASIL
797.365

2006
50,1
93,2

31,9
Decil 10
%
44,9

18,5
Mejorar la distribucin del
ingreso

Decil 1
%
1,3

30.359 US$

2005
49,1

16.436.000
Crecimiento moderado
constante con polticas
anticclicas.Exportacin
primaria y extractiva.

CHILE
115.247

Cuadro A: CARACTERISTCAS SOCIOECONMICAS

2006
60,8
33,0

54,9
Decil 10
%
36,1
42,0
Ampliacin del sector
formal. Desarrollar la
capacidad econmica del
sector informal.
Decil1
%
1,8

12.841 US$

2005
60,5

28.349.000
Crecimiento moderado.
Modelo extractivo
exportador. Gran mercado
interno informal.

PER
79.383

Fuentes: a) 2005. CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pag. 89.


b) 2006. CEPAl. Anuario Estadsitico 2006, pag. 23.
c) Tasa de ocupacin: personas ocupadas/poblacin en edad de trabajar. Poblacin urbana incluyendo empleo informal. OIT, Panorama Laboral 2006, pag.33.
d) 2005 Argentina, Brasil y Per, 2003 Chile. Porcentaje de poblacin ocupada urbana con cobertura de salud y/o pension. OIT, Panorama Laboral 2007, pag. 72 y sig.
e) PBI por persona empleada en US$. OIT, Employment Trends Team/Skills Department, 2007.
f) 2005 Argentina, Brasil y Per, 2003 Chile. Porcentaje de personas empleadas en unidades productivas de hasta 5 personas y de trabajadores por cuenta propia
urbanos. OIT, Panorama Laboral 2006, pag. 62 y sig.
g) 2005 Argentina y Brasil, 2003 Chile y Per. Porcentaje de personas en la poblacin urbana cuyos ingresos se ubican en el primer decil y en el ltimo decil de la
distribucin. CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pag. 77-78.
h) 2005 Argentina y Brasil, 2003 Chile, 2001 Per. Porcentaje de personas en reas urbanas cuyo ingreso por da es inferior al doble del costo de una canasta bsica de
alimentos, incluye a las personas en situacin de indigencia. CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pag. 74.

Pobrezah
Mayores desafos

Economa Informal
Desigualdadg

Productividad del trabajo

Empleo: Tasas de
ocupacinc
Calidad del Empleod
(Cobertura Social)

Poblacinb
Caractersticas
del desarrollo
socioeconmico

PBI total (millones de US$)

Pases

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Mara Antonia Gallart

52

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

3. POLTICAS Y PROGRAMAS EN RESPUESTA


A LOS DESAFOS PARA LOGRAR
EL TRABAJO DECENTE
3.1 LOS PROBLEMAS Y LOS DESAFOS
En los apartados anteriores se plantea un conjunto de problemas que
implican desafos para las polticas pblicas:
1)

El aumento de la cobertura educativa en contextos de pobreza y sin atender a la


calidad lleva a carencias de competencias laborales en los jvenes que egresan
del sistema educativo.

La situacin de los jvenes en Amrica Latina es un tema altamente preocupante; ellos constituyen una proporcin alta de la poblacin, son ms
numerosos en los hogares pobres que no pobres, y tienen un acceso restringido al mercado de trabajo, sus tasas de desempleo ms que duplican las del
total de la poblacin activa. Si bien actualmente tienden a permanecer en el
sistema educativo durante ms aos que en el pasado, esto no asegura, para
muchos de ellos, ni el dominio de las competencias de empleabilidad ni un
lugar competitivo en la fila de los demandantes del primer empleo. Esta situacin es particularmente grave para los jvenes pertenecientes a hogares
bajo la lnea de pobreza, pues stos reciben educacin de peor calidad, tienen a la vez bajas tasas de actividad y alto desempleo, y son fcil presa de las
redes de delincuencia.
El mercado laboral posterior a la dcada de los noventa demanda calificaciones que implican un prolongado aprendizaje escolar, y competencias
sociales que permitan desempearse en contextos laborales de cierta complejidad y utilizar tecnologas usuales. Frente a la amplia oferta numrica de
jvenes en busca de empleo, el acceso al empleo formal se restringe al sector
de jvenes que han podido continuar suficientes aos en la enseanza, y
obtener al menos credenciales de estudios secundarios y preferentemente
terciarios. Obviamente, la inmensa mayora de los jvenes no estn en esta
situacin, y deben optar por la desocupacin o la insercin en empleos precarios del sector informal.
53

Mara Antonia Gallart

En los pases considerados (Argentina, Brasil, Chile, y Per) la educacin secundaria llega a una amplia mayora del grupo de edad correspondiente. Pero si se vuelve la mirada a los niveles educativos de la fuerza de
trabajo, tres pases tienen alrededor de diez aos de estudio en promedio
entre sus trabajadores, pero uno (Brasil) tiene slo aproximadamente siete
aos. A ello se agregan grandes desniveles entre zonas rurales y urbanas. El
rendimiento del sistema educativo es tambin problemtico; los niveles de
desercin y repeticin son altos. Si a todo ello se agregan los bajos resultados
obtenidos por los alumnos de todos los pases en las pruebas de calidad
internacionales (PISA), el panorama de la formacin general y bsica de la
fuerza de trabajo en general, y en particular la de los jvenes ingresantes en
el mercado laboral, es cuestionable, pues no asegura a las mayoras el dominio de las competencias bsicas necesarias para construir sobre ellas una
formacin especfica que permita desempearse en un mercado de trabajo
moderno, cambiar de empleo y recapacitarse a lo largo de la vida.
En consecuencia, puede afirmarse que el aumento de la cobertura educativa en contextos de pobreza y sin atender a la calidad, lleva a carencias de
competencias laborales en los jvenes que egresan del sistema educativo.
El desafo es mejorar la calidad de la enseanza, incrementando, a la
vez, la retencin y la eficiencia del sistema educativo. Las reformas educativas intentaron hacerlo pero no lo consiguieron.
2)

La escasa articulacin entre la educacin formal y la formacin profesional, y


entre la formacin y el mundo de la empresa.

Un segundo problema se refiere al relativo aislamiento del sistema educativo con respecto a las organizaciones productivas, y ms aun la escasa
articulacin entre la educacin formal y la formacin profesional, y entre la
formacin y el mundo de la empresa. Esto sucede inclusive en el caso de la
educacin tcnica que fue pensada desde su creacin como formacin para
el trabajo. La dependencia de los ministerios de Educacin y la propia dinmica institucional del desarrollo de las burocracias educativas no favorece
los vnculos educacin-empresa. Tambin la formacin profesional, y en
particular las instituciones nacionales de formacin profesional, que originalmente fueron creadas bajo gestin tripartita para formar los trabajadores
en ocupaciones concretas que respondieran a las demandas de la industrializacin nacientes, tienen dificultades en actualizarse y responder a las necesidades del cambio tecnolgico y la nueva dinmica de los mercados
54

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

globalizados. Sin embargo, se observan iniciativas positivas que responden


al desafo de estructurar polticas de financiacin y evaluacin que tiendan
a la convergencia entre los distintos modos y actores de la formacin. Adems, existe una oferta privada de formacin en academias y ONG a la que
tiene acceso una parte importante de la poblacin. Aun as, se cuestiona la
relevancia de los contenidos de la formacin, tanto formal como no formal,
para las competencias exigidas por el mercado de trabajo actual y futuro.
Los cambios en la dcada de los noventa, en especial la globalizacin
que exige competir internacionalmente, y el cambio tecnolgico que impuls una nueva dinmica de informacin y comunicacin, exigieron un cambio en la oferta educativa. Los cambios se orientaron hacia una formacin en
competencias que reforzaran la empleabilidad de las personas y respondieran a las necesidades de las empresas. Para ello es necesario evolucionar de
una educacin secundaria tradicional y una formacin profesional focalizada
en calificaciones relativamente rgidas a una formacin flexible. La dificultad de responder a un sector productivo segmentado en grandes y pequeas
empresas en la economa formal y un sector informal que emplea aproximadamente a la mitad de la poblacin, es un gran problema.
El desafo es estructurar polticas de financiacin y evaluacin que tiendan a la convergencia entre los distintos modos y actores de la formacin.
Para ello es necesario que haya continuidad en las polticas y que la evaluacin realimente las iniciativas de las organizaciones formadoras.
3)

La heterogeneidad de la economa, tanto entre pases como al interior de stos,


cuestiona la eficacia de las polticas de capacitacin y empleo diseadas para las
empresas formales y el trabajo registrado. La amplitud del empleo informal desafa la formacin profesional tradicional y limita la aplicacin de la legislacin
laboral.

En los pases analizados existe una alta proporcin de personas que trabaja en el empleo no registrado; segn los pases son entre un tercio y ms de
la mitad de la poblacin econmicamente activa urbana. Las mujeres, los
jvenes, los pobres, y las personas con menos instruccin estn
sobrerrepresentados en ese sector. Sin embargo, cuando se examinan la variedad y alcance de los programas de formacin se observa que predomina
la capacitacin para empleos en el sector formal, y que sus usuarios no provienen de esa amplia poblacin que labora en la economa informal.
55

Mara Antonia Gallart

El desafo es evitar que la heterogeneidad de la economa se replique en


el sistema de formacin y acreciente, en vez de disminuir, la desigualdad
caracterstica de las sociedades de Amrica Latina. Si a ello se une la amplitud de la economa no registrada, se establece una situacin que pone obstculos muy serios a la calidad del empleo y a la eficacia de la formacin como
integradora del total de la poblacin.
4)

El cambio continuo de polticas en los sucesivos gobiernos y la dificultad de


encadenar acciones y evaluar resultados a mediano y largo plazo dificulta las
polticas de formacin, tanto en cuanto a su financiacin como en su actualizacin.

Un primer desafo, en este caso, se refiere a las polticas de largo plazo


frente al inmediatismo de buscar soluciones instantneas, y a la inconsistencia que lleva a la implementacin y cierre sbito de programas sin estar dichas decisiones suficientemente asentadas en procesos vlidos de evaluacin. PLANFOR y los proyectos jvenes que fueron desactivados son ejemplo de ello. El segundo desafo es vencer la resistencia a las innovaciones y a
la renovacin institucional de las organizaciones formativas, tanto dependientes de los ministerios de Educacin como de los de Trabajo y conseguir
enrolarlas en un proceso de autoevaluacin y de colaboracin con las polticas pblicas.

3.2 POLTICAS Y PROGRAMAS EN RESPUESTA


A DICHOS PROBLEMAS Y DESAFOS
El incremento de la calidad y la cantidad de la formacin y la articulacin
con las empresas
Recientemente fueron implementadas innovaciones para responder a
los dos primeros problemas sealados en el prrafo anterior; stas, en algunos casos, implicaron transformaciones institucionales de gran alcance, y en
otros, la implementacin de programas individuales y relativamente puntuales.
En casi todos los pases analizados se estn llevando a cabo programas
que buscan remediar las carencias de formacin bsica y general de aquellas
56

Reciente ampliacin de cobertura de la educacin; desercin diferencial rural - urbana.


Necesidad de medir y mejorar la calidad.

Cobertura amplia y consolidada; desigualdad de resultados; desercin y repeticin


desigual segn estratos y regiones. Problema de coherencia nacional del sistema educativo y mejoramiento de la
calidad.

Poco desarrollo de la FP.


Oferta de cursos amplia pero
desarticulada.
Educacin Tcnica en vas de
recuperacin pero an con
poca articulacin con el sector productivo.

Escasos programas especficos para el sector informal;


cierre de programas para jvenes vulnerables dirigidos a
insercin en trabajo formal
(Proyecto Joven).

Los cambios en Programas


(Proyecto Joven y Reforma
Educativa) no tienen una
fundamentacin correspondiente de evaluacin.

Cobertura y calidad de la
educacin formal

Poca articulacin
educacin formal,
formacin profesional
y mundo de la empresa

Heterogeneidad
de la economa
(informalidad)

57

Escasas evaluaciones
y cambio de polticas
y programas

Se realizaron evaluaciones
importantes (PLANFOR) pero
las polticas implementadas no
las tuvieron en cuenta. El
SENAI realiza evaluaciones
peridicas para modificar sus
planes.

El SENAI est focalizado en


el sector formal. Hay escasez
de oferta de capacitacin para
el sector informal.

Buena articulacin
Formacin - Empresa
en sistema S
(SENAI, SENAC, etc.).
Baja articulacin en el resto del
sistema educativo.

BRASIL

ARGENTINA

PROBLEMAS
Y DESAFOS

Hay evaluaciones adecuadas


de los problemas, pero insuficiente acumulacin de conocimiento sobre la relacin entre proceso y resultados.

Es el pas con menor proporcin de informalidad urbana.


Los programas de FP estn
centrados en el acceso al empleo en el sector formal.

Poca articulacin Educacin


Formal y FP.
Formacin Profesional
(SENCE) subcontratada
con amplia participacin
de las empresas.

Cobertura amplia y consolidada, pero segmentacin de resultados.


Necesidad de mejorar la calidad y disminuir la segmentacin.

CHILE

Hay evaluaciones globales


de la educacin pero no se
ve el impacto en las polticas.
El SENATI ha realizado evaluaciones y modificado polticas.

Es el pas con mayor proporcin de trabajo informal; hay


escasa formacin dirigida a
ese sector, pero existen programas en esa direccin
(CAPLAB).

Poca articulacin en la Educacin Formal.


En Formacin Profesional,
renovacin en SENATI;
CEOS con poca articulacin,
pero reforma en CETPROS.

Amplia cobertura; desercin


desigual por estratos.
Baja calidad.

PER

CAPLAB (Per).
SENATI (Per).
SENAI (Brasil)
Programa de Certificacin
de Competencias
Laborales (Argentina).

CAPLAB (Per).

CAPLAB (Per).
SENATI: Evaluacin
(Per).
Educacin Para la Nueva
Industria (Brasil).
SENAI: Evaluaciones
(Brasil).
Chilecalifica (Chile).
Primer Paso (Argentina).
Fundacin UOCRA
(Argentina).

Examen Nacional de Enseanza Media (Brasil).


Recuperacin de desertores: Chilecalifica (Chile).
Educacin para la Nueva
Industria (Brasil).

PROGRAMAS Y POLTICAS
IMPLEMENTADAS

CUADRO B: CARACTERSTICAS DE LA FORMACIN


Problemas y desafos comunes a los cuatro pases, y programas y polticas implementadas
Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Mara Antonia Gallart

personas que desertaron tempranamente de la educacin formal, y a formar


a las nuevas generaciones con una fuerte base de formacin general y una
adecuada formacin especfica que responda a las necesidades de la productividad, y que adems permita a los trabajadores reinsertarse en el mercado de trabajo en el caso de cesanta.
Los programas, en general, buscan implementar una oferta educativa
flexible organizada en mdulos que contengan los contenidos y habilidades
de la educacin comn pero que sean ofrecidos en formatos actualizados,
semipresenciales y organizados en perodos ms cortos de tiempo que la
tradicional enseanza primaria y secundaria. Se brindan apoyos no existentes en la educacin comn como tutores y becas. Las instituciones ofertantes
suelen ser las escuelas dependientes del Ministerio de Educacin, pero tambin se busca subcontratar otras agencias educativas, como en el caso chileno. Un tema central en estos programas, cuando estn referidos al nivel medio de la educacin es la evaluacin y acreditacin, se plantean pruebas ad
hoc, pero no existen estudios que permitan asegurar que las credenciales
estn respaldadas por las competencias necesarias, ni siquiera que sean equiparables a las de la educacin formal. Los programas varan entre aquellos
que estn ms centrados en la terminalidad, ayudando a los jvenes a permanecer en el sistema educativo y terminar sus estudios, y otros ms centrados en la nivelacin, buscando que el mayor nmero posible de trabajadores
tenga las competencias y credenciales necesarias para trabajar en el sector
formal (ver recuadro 2. Chilecalifica, Chile).
Otro tipo de programa trata de apoyar a los jvenes que buscan trabajo,
conectndolos con empresas, en general pequeas y medianas, y brindndoles asesora para su insercin laboral. En los pases considerados existen
programas de este tipo en Argentina, Brasil y Chile (ver recuadro 3. Primer
paso, Argentina).
Finalmente, en Brasil, que busca mejorar el nivel educativo y la capacitacin de la fuerza de trabajo brasilea en un enfoque integral se est
implementando el programa Educacin para la nueva industria reseada
en el captulo anterior. En ese programa se busca ampliar la oferta de educacin bsica de calidad, mejorar la articulacin de la educacin tcnica y secundaria, y extender la formacin profesional a nuevos polos productivos
(ver recuadro 5. Educacin para la nueva industria, Brasil).
En ambos casos, Chile y Brasil, se ha buscado situar los programas en
las organizaciones nacionales de formacin profesional, como el SENCE y el
58

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

SENAI, aprovechando la experiencia e infraestructura institucional, de recursos humanos y fsica disponible para dichas organizaciones. De alguna
manera esto las limita en cuanto al impacto en el total del sistema educativo,
ya que ste llega a la masa de los jvenes, pero tiene la ventaja de que la
participacin de los empresarios est institucionalizada en ellos, lo que permite una mejor articulacin con las demandas de las empresas. Asimismo,
est prevista la coordinacin entre la educacin media y tcnica y la formacin profesional, facilitada por la pertenencia a una misma organizacin. Lo
que no queda claro es que los usuarios sean los mismos, es muy probable
que la poblacin atendida por los servicios de educacin general sea diferente de la que se atiende en los servicios de capacitacin, por lo tanto en la
coordinacin institucional, no se incorpore a la formacin de los trabajadores concretos. Sin embargo, estn previstas formas de recuperacin de competencias no adquiridas previamente, en consecuencia sera muy importante que estudios de seguimiento de egresados pudieran evaluar la coherencia
de la formacin a travs de los resultados en la insercin laboral de los usuarios. Dos de las IFP nacionales han realizado evaluaciones basadas en seguimientos de egresados, stas son el SENAI y el SENATI, en este ltimo caso
para su programa de aprendizaje dual; tambin SENCE de Chile ha realizado varias evaluaciones de impacto para el caso del programa Chile Joven
(ver recuadro 6. Programa de evaluacin externa de SENAI, Brasil; y recuadro 7. Evaluacin de los egresados del programa dual de SENATI, Per).
En cuanto a los sistemas educativos se implementaron reformas
curriculares y de organizacin de los ciclos, prolongando la enseanza bsica, postergando la especializacin y descentralizando la gestin financiera y
pedaggica de las escuelas a niveles locales. No se conocen evaluaciones
comprensivas que den cuenta de los xitos y fracasos de estas iniciativas,
aunque existe un cierto consenso de que la experiencia chilena fue la ms
exitosa; y, en cuanto a la Argentina, no slo no pudo implementarse en todo
el pas, sino que ha sido revertida actualmente. Los resultados de las evaluaciones de PISA presentados merecen ser tenidos en cuenta para relativizar
conclusiones demasiado optimistas. La actualizacin de la educacin tcnica formal es la otra innovacin que busca acortar la distancia con la demanda de las empresas; todava no se pueden evaluar resultados pero se est
recuperando para la enseanza tcnica un rol significativo en la educacin
para el trabajo.

59

Mara Antonia Gallart

En el caso de las IFP, cuestionadas por su dificultad de adaptacin a las


nuevas demandas y su pesadez burocrtica, se establecieron polticas de financiacin a la demanda de cursos, en vez de financiaciones institucionales
a la oferta (IFP); si bien en la mayora de los pases esto no pas de las intenciones, en Chile fue llevado a cabo con la creacin del SENCE y la
privatizacin del INACAP. El SENCE administra el FONCAP y subcontrata
los cursos de los distintos programas con instituciones formativas pblicas
y privadas; el programa ms importante (850.000 trabajadores capacitados
en 2002) es el programa de capacitacin en las empresas. En el resto de las
IFP las reformas fueron parciales pues aunque se implementaron algunos
programas en esa direccin, se tendi a mantener la gestin anterior de las
actividades y el presupuesto.
Un tipo de programa interesante en bsqueda de mejorar la relevancia
de la formacin para el empleo se encuentra actualmente en desarrollo en
varios pases. ste es el programa de certificacin de competencias laborales
que busca: definir las competencias de los perfiles laborales ms relevantes
en cada sector y rama a travs de un trabajo tripartito de empresarios, sindicatos y Estado; capacitar a los trabajadores en esas competencias; y certificar
dichas competencias. Se complementa con la construccin de nuevos
currculos y la formacin de los capacitadores. Estos programas son an recientes y llegan a una proporcin pequea de trabajadores, pero siguen en
vigencia y ser interesante evaluarlos en el futuro (ver recuadro 8. Programa
de Certificacin de competencias laborales, Argentina).
La heterogeneidad de la economa y la formacin para los sectores populares
La formacin para el trabajo tiene un claro sesgo hacia el sector integrado de la economa, tanto en fondos destinados como en nmero de cursos y
usuarios en la FP. En cuanto a sus usuarios, las personas con mayores niveles educativos tienen mayor probabilidad de seguirse perfeccionando; sin
embargo, se han implementado programas para la microempresa y para los
jvenes en riesgo de exclusin. Las acciones destinadas a las microempresas
consideran a la capacitacin como uno y no el ms importante insumo, dan
prioridad al crdito y a la gestin; esto hace difcil descubrir polticas amplias y coherentes de formacin en los distintos pases (Gallart, 2003b). En
los programas dirigidos a jvenes, en el modelo de Chile Joven, si bien los
destinatarios proceden de situaciones carenciadas, el objetivo del programa
60

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

es hacerlos empleables en puestos de baja calificacin del sector formal. Se


busca que hagan las pasantas en empresas integradas y no se sabe cul es la
duracin de su empleo en ellas.
Una revisin hecha hace algunos aos sobre los programas de formacin para el sector informal en Amrica Latina30 muestra una variedad de
acciones instrumentadas por los gobiernos con apoyo de instituciones
multilaterales de crdito, por las IFP y por organizaciones de la sociedad
civil, pero se observa que la formacin es un componente menor, a menudo
prcticamente obviado, frente a la urgencia y la importancia del crdito, la
asesora a la gestin de los emprendimientos, el mercadeo, etc. Se observa
tambin que se focalizan en la microempresa y su supervivencia, ms que
en el bienestar e integracin social de sus trabajadores.
Surgen entonces algunos dilemas:
La focalizacin en la microempresa, su capacidad de reproduccin y acumulacin, o en cambio, en el trabajador y su derecho al trabajo decente. Hay
una tensin pocas veces reconocida entre el beneficio del microempresario y las condiciones de trabajo del trabajador.
El incremento de la productividad por un lado, como tal juzgada por el mercado, y en consecuencia el nfasis en bajar los costos y vender productos y
servicios a un precio conveniente, incluyendo a menudo evasin de impuestos y explotacin de los dependientes; y por el otro lado, las polticas estatales de asistencia social a las poblaciones ms desprotegidas, subvencionando
actividades que no son retributivas. El peligro, en este ltimo caso, es
que la actividad dura lo que dura la financiacin; cuando sta se termina, como ha sucedido en muchos programas, los trabajadores se
convierten en desocupados.
La opcin entre capacitar para trabajar en el sector informal o proveer instrumentos para salir de l y obtener un trabajo registrado. Los programas
para jvenes, del tipo de Chile Joven, estn dirigidos a jvenes desocupados o con empleos precarios y se pretende capacitarlos para
obtener trabajo en ocupaciones semicalificadas en empresas formales. Estos programas, adems de las dificultades que implican las carencias de los capacitandos en educacin y capital social que les difi30 Gallart, Mara Antonia, Habilidades y competencias para el sector informal en Amrica Latina: una revisin de la literatura sobre programas y metodologas de formacin, Boletn Tcnico
Interamericano de Formacin Profesional, N155, OIT/Cinterfor, Montevideo, 2003, pp. 33-75.
61

Mara Antonia Gallart

cultan la insercin prolongada en empleos registrados, tienen el


problema de la saturacin de las vacantes en el empleo registrado y
la competencia de personas con mayores credenciales.
Privilegiar la terminalidad de estudios formales secundarios que mejoren las
posibilidades de insercin en trabajos registrados, o capacitarlos directamente
para el trabajo existente en el sector informal. Las evaluaciones de los
programas de nivelacin de estudios para jvenes detectan este dilema, pues si consiguen trabajo dejan el estudio y vuelven a entrar en
el crculo vicioso del empleo precario.
El camino que es seguido por varios pases es distinguir entre los programas para mejorar la insercin laboral de los jvenes y aquellos dirigidos
a la nivelacin de estudios centrada en la obtencin de credenciales y competencias educativas, y complementarlos con la formacin profesional que
permita desempearse en el sector informal y eventualmente evolucionar
hacia una mayor integracin en el proceso productivo.
Dos obstculos suelen aparecer en este ltimo enfoque: uno es que las
organizaciones formativas existentes (IFP, escuelas tcnicas, centros de capacitacin) tienen dificultades en enfrentar, tanto a este tipo de usuarios (con
pocas competencias sociales como disciplina, puntualidad, etc.) como a la
insercin laboral por cuenta propia y el tipo de calificaciones que exige. El
segundo obstculo es que los currculos de la FP son bastante estructurados
y parten de un conocimiento codificado en el anlisis ocupacional de ocupaciones formales. No se toma en cuenta, en cambio, el conocimiento tcito de
aquellas personas con experiencia en el sector informal, que saben cmo
manejarse en un mundo competitivo e inestable, con restricciones en el acceso a herramientas, insumos y mercados. Para mejorar la insercin laboral y
permitir una movilidad ascendente y una relacin ms favorable con la economa integrada es preciso partir de ese aprendizaje en la experiencia y construir sobre l; esto exige no slo un cambio curricular sino tambin una modificacin en el estilo de los instructores.
Existe un programa en la regin que ha intentado algo similar, ste es el
Programa de Capacitacin Laboral 1997-2006 del Centro de Servicios para la
Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB) en el Per31 (ver recuadro 1.
CAPLAB, Per).
31 Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB). Informe de Resultados y Efectos del Programa de Capacitacin Laboral 1997-2006.
62

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

El cambio de polticas en los sucesivos gobiernos y la dificultad de


encadenar acciones y evaluar resultados a mediano y largo plazo
Hubo dos intentos importantes de asegurar la continuidad de las polticas implementadas: el primero fue la creacin de fondos nacionales de financiacin a la capacitacin que sustituyeran los impuestos de asignacin
especfica o los presupuestos cerrados por institucin (por ejemplo, FONCAP
y FAT). Se esperaba que esto permitiera la continuidad de los programas y
su pertinencia ms all de los intereses sectoriales. El segundo mecanismo
es la asignacin de fondos por programas y la evaluacin sistemtica de esos
programas para darles continuidad si fuera necesario. Se esperaba as cortar
la permanencia de actividades que ya no eran beneficiosas para sus objetivos. Aunque ambos mecanismos fueron implementados, el relato de las experiencias presentado en este trabajo muestra que no fueron muy eficaces
para asegurar la continuidad de los programas, ni para distinguir entre aquellos que valan la pena de ser continuados de aquellos que no. La impresin
que produce la lectura de los informes de evaluacin y su contrastacin con
las medidas tomadas en relacin a la continuidad o cierre de los programas
es que esas decisiones tienen ms que ver con los cambios polticos en la
administracin del Estado y/o la disponibilidad de financiaciones propias o
de organismos internacionales, que con una evaluacin a fondo de las posibilidades y carencias de dichos programas.

3.3 CONSECUENCIAS PRCTICAS DE LAS POLTICAS


IMPLEMENTADAS Y LECCIONES PARA EL FUTURO
Las reformas en los sistemas de formacin y los programas para poblaciones
especficas
Los ejemplos de los cuatro pases analizados muestran que las reformas
educativas radicales tienen que darse en un contexto en que los diversos
niveles del Estado acten en la misma direccin, y que los sectores de la
sociedad civil que las apoyan tengan el poder necesario. Cuando esto no se
da, la descentralizacin lleva a una atomizacin de los sistemas o a una reaccin que anula las innovaciones. Esto sucedi en el caso de la Reforma Educativa en Argentina. En contextos democrticos de sociedades heterogneas
63

Mara Antonia Gallart

y divididas, las innovaciones tienen que tener en cuenta los distintos niveles
de aplicacin, en lo educativo: nacional, provincial y escolar; privado y pblico. Sin un consenso bsico y el financiamiento necesario las reformas no
tienen futuro. Por otro lado, la ampliacin de la matrcula y las reformas sin
evaluacin de resultados de aprendizaje corren el peligro de aumentar el
credencialismo y la devaluacin de credenciales, sin mejorar los resultados
de la educacin. Urge por lo tanto, implementar mecanismos de evaluacin
que sirvan para realimentar el sistema educativo mejorando su calidad (ver
recuadro 9. Examen nacional de enseanza media, Brasil). Las grandes instituciones nacionales de formacin profesional (IFP) pueden beneficiarse de
evaluaciones comprensivas y sistemticas basadas en los resultados en la
insercin profesional de sus capacitandos (ver recuadro 6. Programa de evaluacin externa de SENAI, Brasil).
Los programas presentados aqu como ejemplos de respuestas a algunos de los desafos detectados sean aquellos focalizados en el sector informal de la economa (CAPLAP), sean aquellos dirigidos a los jvenes, o los
ms comprensivos que buscan atacar la problemtica desde mltiples frentes (Chilecalifica y Educacin para la Nueva Industria) son an incipientes
y relativamente limitados en su alcance, pero pueden ser el germen de respuestas vlidas si se mantienen algunos principios bsicos.
Algunas caractersticas que favorecen el funcionamiento de los programas y eventualmente sus buenos resultados, son:
la participacin activa de los ministerios de Educacin en los temas
referidos a la continuidad de la educacin formal y la flexibilidad de
esos organismos para aceptar innovaciones;
la adecuacin de la formacin a las demandas reales de las empresas
que participan;
el rol del Ministerio de Trabajo como animador acompaando los
proyectos;
que los programas no estn aislados sino que se apoyen mutuamente
y tengan sede en algn organismo con continuidad;
una cierta gradualidad en la implementacin aprovechando la experiencia adquirida para modificar rumbos.
Si se observan contenidos y actividades, la amplitud temtica y el tipo
de acciones parece responder a los distintos desafos; el alcance cuantitativo, en cambio, es pequeo frente a la magnitud de la poblacin objetivo. Por
64

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

otro lado, las evaluaciones son puntuales y de corto plazo, no hay elementos
para comparar los programas y elegir los ms convenientes. Como en otros
casos, un gran enemigo del xito es la falta de continuidad en las polticas y
las limitaciones de las evaluaciones que fundamentan los cambios o el cierre
de los programas.
Dos programas recientemente implantados, presentados aqu, buscan
explcitamente la articulacin entre una educacin que permita adquirir competencias y credenciales de fundamento y capacitacin laboral que est actualizada en tecnologas actualizadas y articulada con la demanda de las
empresas. Estos programas son Chilecalifica y Educacin para la Nueva Industria (Brasil). Sin embargo, dos asignaturas pendientes se pueden detectar en los ejemplos presentados, evidentemente muy valiosos. Una se refiere
al acceso: en ambos casos estamos hablando de una minora de la poblacin
que puede incorporarse a dichos programas. Sin embargo, es muy importante experimentar ese primer paso. La otra asignatura es la coherencia y la
continuidad de las polticas. Sin la colaboracin de los ministerios interesados (Trabajo y Educacin) y la permanencia y evaluacin de los programas
ms all de los cambios de gobierno, es difcil que el impacto en las competencias laborales de la poblacin sea significativo. En el caso brasileo, el
relativo abandono del PLANFOR con el cambio de gobierno, ms all de las
limitaciones del propio programa, dificult su correccin y la mejora de una
poltica en la que se haba invertido mucho y cubra todo el pas. Por otro
lado, el programa Educacin para la Nueva Industria est focalizado fundamentalmente en los trabajadores de la industria y su entorno, por ello la
enorme masa de los trabajadores informales queda fuera del alcance del programa. Estas consideraciones no buscan quitar relevancia a los programas
presentados, sino que slo plantean los desafos an pendientes, tanto para
las organizaciones educativas, como para las empresas productivas y los
gobiernos.
Las formas de articulacin entre las empresas y la formacin
En este tema se pueden plantear algunas afirmaciones en las que existe
un relativo consenso en el ambiente de investigacin. Adems, hay grandes
reas en las que sera conveniente actuar por el hecho de que existen precedentes interesantes.
65

Mara Antonia Gallart

Las afirmaciones son:


La formacin profesional no especfica debe ser subvencionada por
el Estado.
Existe un conjunto de instituciones educativas de educacin formal
y FP que permite una razonable cobertura de las necesidades de formacin desde el punto de vista del mercado laboral, no as desde las
poblaciones objetivo crticas.
La tarea de las instituciones est dirigida principalmente al sector
formal de la economa, y sus servicios son utilizados predominantemente por las empresas integradas medianas y grandes.
La trama institucional que provee formacin no es fcilmente
visualizable y existen pocos controles de calidad y pertinencia de la
formacin impartida, ms all del reconocido prestigio de algunas
IFP.
Los grandes temas sobre los que se debera actuar son:
Evaluar la calidad de las competencias generales impartidas en la
educacin media y las competencias profesionales de la FP para evitar el efecto nocivo de la devaluacin de credenciales en el mercado
de trabajo y asegurar la empleabilidad del grueso de la poblacin.
Darles un rol fundamental a las entidades empresarias en la evaluacin y eleccin de los cursos a ser implementados, pero evitando que
estn sobrerrepresentadas las empresas grandes y que la FP se convierta en una opcin elitista.
Los precedentes interesantes en esta lnea son:
Los exmenes externos voluntarios y gratuitos que permiten establecer la calidad de las credenciales educativas, como por ejemplo, el
Examen Nacional de Enseanza Media (ENEM) de Brasil.
Los seguimientos de egresados de la FP que permiten evaluar su desempeo en el mercado laboral, como por ejemplo, el Programa de
Evaluacin Externa del SENAI y la evaluacin del Programa de
Aprendizaje Dual del SENATI.
Los programas de certificacin de competencias laborales apoyados
por asociaciones empresarias, sindicatos y autoridades educativas,
cuidando de monitorear su validez y vigencia en el mercado de trabajo.
66

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

La formacin para los sectores vulnerables y la microempresa


Cuando se analizan los datos del empleo no registrado en la regin aparece claramente que son los trabajadores con menos educacin y con trabajos precarios y mal remunerados los que pertenecen a la economa informal.
Los programas implementados para esa poblacin, tanto en el modelo Chile
Joven como en el PLANFOR, son cursos cortos de capacitacin para empleos semicalificados y con componentes mnimos de recuperacin de habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica aplicada. Los resultados de
las evaluaciones de este ltimo programa muestran que la mejora en la insercin laboral fue pequea (Leite, 2007, p.97) aunque se registra el reconocimiento de un incremento en la autoestima, las relaciones familiares y sociales, y mejor desempeo laboral. La reduccin de los fondos del FAT, y la
discontinuidad de los proyectos para jvenes en varios pases impidieron
una evaluacin comparativa ms amplia y prolongada. En este caso, si hubiera habido continuidad, probablemente se hubieran podido ir corrigiendo
los errores, tanto en los contenidos de la formacin como en la poblacin
objetivo, tanto de usuarios como de empresas empleadoras.
En general, hay pocas polticas pblicas que enfrenten el problema del
sector informal en su conjunto y en su dimensin. Lo que se registran son
programas individuales ms o menos abarcativos, en los que la capacitacin
tiene un peso menor. Si se enfoca la atencin en la formacin integral de las
personas, actualmente en la economa informal hay poca claridad para distinguir entre los sectores ms favorecidos, o sea personas con niveles altos
de educacin, que desempean tareas redituables no registradas y que pueden obtener su propia capacitacin sin problemas, por un lado; y los grupos
ms numerosos de personas cuya principal o nica opcin laboral es insertarse en el trabajo precario del sector informal. Entre estos ltimos es tambin necesario distinguir entre los emprendedores que tienen posibilidad de
evolucionar y formalizarse, y aqullos, jvenes y mujeres de bajo nivel educativo e nfimo acceso a un capital de trabajo, que pasan de una insercin
precaria a otra. Los programas que buscan elevar el nivel educativo y el capital social de este ltimo grupo son bienvenidos, as como aquellos que se
focalizan en los microemprendimientos viables que permiten inserciones
laborales estables. Asimismo, conviene destacar que iniciativas como la presentada de CAPLAB merecen ser tenidas en cuenta y evaluadas para su po-

67

Mara Antonia Gallart

sible extensin a otros contextos, pues enfocan integralmente el problema,


teniendo como poblacin objetivo los jvenes que son candidatos a la desocupacin o la informalidad y aprovechan los recursos institucionales de la
colectividad (los CEOS).

68

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

4. CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
4.1 LAS POLTICAS
Esta rpida visin de las polticas de formacin en la regin, y en particular en los cuatro pases analizados, muestra la dificultad de estructurar
polticas que sean a la vez equitativas y eficientes y que consigan que la
totalidad de la poblacin acceda a competencias de empleabilidad que le
permitan ingresar en el mercado de trabajo formal y desarrollar carreras ocupacionales calificantes.
Contribuyen a ello, el contexto socioeconmico de inestabilidad poltica en la mayora de los pases 32 y los grandes niveles de desigualdad y
bolsones de pobreza que influyen en que una buena parte de la poblacin no
llegue a adquirir las habilidades bsicas que debera brindarles la educacin
formal. El sistema de formacin profesional, que ms que sistema es una
superposicin de agencias y programas, no cubre todas las poblaciones objetivo. En el caso de las ms crticas slo llega con acciones que carecen de
continuidad y envergadura suficiente.
Por otro lado, existe un enorme esfuerzo de personas e instituciones comprometidas con la formacin, una experiencia secular digna de ser destacada, y fondos importantes provenientes del aporte de la sociedad, destinados
a la educacin y la FP, y por lo tanto, a la mejor formacin para el trabajo de
los ciudadanos. En ese contexto pareciera que es urgente implementar al
menos dos polticas de fondo; de ser posibles polticas de Estado por su continuidad. Una es la existencia de fondos de asignacin especfica que trasciendan las polticas clientelsticas de los gobiernos de turno; y la otra, que
existan mecanismos de evaluacin e instancias evaluadoras que permitan
corregir la asignacin de fondos a programas e instituciones.
Se tendra que asegurar la continuidad y monto de los fondos especficos del tipo del FAT y el FONCAP, la idoneidad de su administracin y
32 Cuando existe continuidad en las polticas, como en el caso de Chile, los resultados son positivos, aunque subsisten las causales de fondo de algunos resultados no buscados.
69

Mara Antonia Gallart

criterios claros de asignacin de recursos que evitaran el dualismo de una


formacin de primera (para las empresas integradas y los usuarios educados) y otra de segunda (para los jvenes y los pobres), reforzando los mecanismos compensatorios de los dficit iniciales de las poblaciones objetivo
crticas, tanto en educacin general como en competencias sociales. ste es
un componente clave de las polticas pblicas pues la experiencia muestra
que un bien semipblico como la formacin, si es dejado en manos del mercado tiende a mantener o agravar las diferencias iniciales.
La evaluacin de los resultados de la educacin formal, la acreditacin
institucional de escuelas y centros de formacin, y la validacin del mandato de las IFP tendran que responder a criterios objetivos, tanto en cuanto a
los perfiles de sus destinatarios como al valor de los servicios prestados.
Existen modelos de evaluacin institucional y de estudios de seguimiento
de egresados que han sido desarrollados internacionalmente y que podran
ser sumamente tiles, tanto para la evaluacin de la educacin formal, como
de la formacin profesional y los cursos de capacitacin de distintas clases
(ver recuadro 7. Evaluacin de los egresados del programa dual de SENATI,
Per). Para implementar esa evaluacin sera necesario constituir organismos evaluadores que no pertenezcan a las instituciones evaluadas, y que
sean garanta de idoneidad y objetividad. Para que su tarea tenga sentido
tiene que estar ligada a mecanismos de acreditacin y certificacin
institucional, y a la transparencia y publicidad de los procesos de evaluacin y sus resultados. Los consejos de evaluacin universitaria establecidos
en algunos pases pueden ser un ejemplo para esta propuesta.
Dentro del marco anterior sera conveniente estructurar polticas en las
direcciones siguientes:
Polticas de formacin contracclicas para evitar los cuellos de botella
en los momentos de expansin econmica luego de crisis cclicas.
Polticas compensatorias de largo plazo que incrementen la inversin en capital humano y social de los grupos ms desfavorecidos.
Polticas institucionales realistas para mejorar la calidad de los servicios educativos y la articulacin entre la educacin formal, la formacin profesional y el mundo del trabajo. Esas polticas deben combinar adecuadamente incentivos y regulaciones evitando efectos no
deseados.

70

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

4.2 LOS PASES


Para finalizar este trabajo se pueden presentar algunas reflexiones sobre
las perspectivas de los cuatro pases analizados con respecto al futuro de la
formacin, la empleabilidad y el trabajo decente. Los desafos y las posibilidades de cada pas son diferentes, aunque como se vio ms arriba hay una
realidad comn que permite plantear conclusiones y tendencias que incluyen a los cuatro pases. Las caractersticas diferentes de cada uno de ellos
sealan lmites y posibilidades para el futuro y explican algunas de las diferencias de la realidad actual presentada aqu.
Argentina
La economa argentina actual, despus de enormes altibajos, parece estar en un perodo de alto crecimiento. Este es el caso, tanto en la economa
agraria, que exporta a muy buenos precios y financia al Estado a travs de
las retenciones, como en el sector industrial predominantemente dirigido al
mercado interno, pero con exportaciones interesantes en la industria automotriz y alimenticia. Las demandas de la industria a la formacin pasan
fundamentalmente por las competencias bsicas y sociales de los trabajadores, tales como habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica, responsabilidad, disciplina, etc. Hay tambin una nostalgia por los oficios tradicionales, trasmitidos en la experiencia laboral, y perdidos con los vaivenes del
desempleo en las sucesivas crisis. El gobierno expresa una voluntad explcita de mejorar la educacin formal y en particular la educacin tcnica y secundaria; se ha invertido en ello, pero las mejoras organizacionales an no
se ven, la atomizacin del sistema y los problemas de la gestin local conspiran contra ello. La formacin profesional es muy difcil de evaluar, no es un
sistema sino una red desordenada de instituciones estatales, privadas lucrativas y ONG que responden a la demanda de los individuos y las empresas,
y son financiadas mayoritariamente por los Estados provinciales, pero no
expresan polticas coherentes.
El crecimiento de los ltimos aos se ha centrado en la economa registrada, el empleo en ella ha crecido y en general se aplican las leyes laborales,
por lo tanto puede considerarse trabajo decente. El desempleo ha disminuido y en conjunto se puede considerar que la situacin de esos trabajadores
71

Mara Antonia Gallart

ha mejorado notablemente. Pero existe una proporcin importante de trabajo no registrado, cercano a la mitad de la fuerza de trabajo, compuesto por
trabajadores en negro en empresas formales; as como trabajo de baja calificacin y productividad, insertado precariamente en establecimientos informales muy pequeos. Si bien este sector ha disminuido su participacin en
el total del empleo, en trminos absolutos sigue creciendo. Una persecucin
de las unidades productivas en los sectores ms afectados por el empleo
informal (construccin, comercio, confeccin, calzado) llevara seguramente a un aumento de la desocupacin; urge entonces, instrumentar polticas
de inclusin que permitan mejorar la productividad en esos sectores, en particular en las microempresas, a travs, tanto de la poltica impositiva como
de capacitacin de emprendedores y trabajadores.
Brasil
Brasil es un pas decididamente emergente; el volumen de su economa,
el tamao de su territorio y poblacin, la continuidad de las polticas econmicas a travs de los cambios de gobierno y la fuerza de su sector industrial,
parecen asegurarle un lugar en el puado de pases en desarrollo, lderes a
principios de este siglo. Ha invertido mucho en educacin formal y ha logrado revertir la tendencia histrica a la marginacin de las mayoras en el
sistema educativo. Siempre fue un pas que tuvo una educacin muy buena
en la cumbre de la pirmide, constituida por la educacin secundaria preparatoria y la educacin tcnica federal, las universidades federales y privadas, y una formacin profesional excelente (Sistema S) pero que llegaba a
una minora de la poblacin. Las estructuras educativas y de FP corresponden a esa realidad. La ampliacin de la matrcula en la educacin formal y el
PLANFOR en cambio, responden a ese desafo tratando de hacer llegar esa
formacin a las mayoras. Ello no es fcil y las dificultades, tanto organizacionales como de financiacin se estn haciendo notar, tal como se mostr
en este documento.
La inmensidad y las diferencias internas entre inserciones marginales e
integradas, en el empleo, rurales y urbanas, son tambin una cuestin abierta para el futuro de Brasil. La actividad de las organizaciones de empleadores,
sindicales y ONG puede ir sealando caminos.

72

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Chile
Es evidentemente el pas que ha ido desarrollando, a travs de los aos,
polticas coherentes de desenvolvimiento econmico, educacin y formacin profesional. Sus empresas y empresarios son de nueva generacin, no
defienden viejos privilegios como en otros pases, sino que buscan legitimar
su insercin en un mercado moderno y competitivo. Su sistema educativo,
uno de los primeros de la regin en extenderse a todo el pas y de incluir a
los grupos de edad hasta la educacin secundaria, ha buscado actualizarse
en las ltimas dcadas del siglo pasado. La formacin profesional cambi
todo su esquema creando un cuasi mercado de la capacitacin, introduciendo a las empresas en ese mercado, y promoviendo una multiplicidad de instituciones de formacin. El Estado continu siendo el gran animador de ese
mercado, como regulador y financiador. Se fueron corrigiendo defectos y
mejorando la legislacin y la organizacin de la formacin.
Cuando se observan los nmeros, es el pas, de los considerados aqu,
que tiene proporcionalmente menos trabajo informal, que muestra alta
competitividad a nivel internacional, que presenta niveles de productividad
interesantes; todo ello es un premio a la coherencia y a la constancia. La otra
cara de la moneda son los lmites que estn apareciendo: la segmentacin de
la enseanza secundaria que hace que un grupo significativo de egresados
no tenga acceso a los estudios superiores y dado que esa educacin media
segmentada est asociada a los orgenes familiares, ello lleva a la dificultad
de acceder al empleo formal con slo esas credenciales. La desocupacin
juvenil y las trayectorias de trabajos inestables muestran esa realidad. Si se
vuelve la mirada a la formacin profesional, hay una gran desproporcin
entre los fondos dirigidos a capacitar a aquellos que ya estn en el sector
integrado de la economa, y los dineros y organizacin destinados a los ms
desfavorecidos. Sin embargo, hay conciencia en el pas de esta problemtica
e indudablemente hay voluntad poltica de hacerle frente; conviene esperar
y observar la evolucin de las instituciones y las polticas pblicas.
Per
Este es el pas ms complejo de los considerados aqu; si bien la economa en los ltimos aos muestra un crecimiento constante y la situacin poltica parece relativamente estabilizada, la base extractiva de la produccin
73

Mara Antonia Gallart

limita mucho las posibilidades de crecimiento e inclusin. La alta participacin de la economa informal, el empleo en el comercio y los servicios, y el
bajo nivel de ingresos completan un panorama poco favorable al desarrollo
del empleo decente. Por otro lado, la cobertura de la educacin y la extensin de la participacin de la poblacin en la educacin formal seguramente
aumentan las aspiraciones de los jvenes, y el choque entre el crecimiento
de la educacin y la falta de oportunidades laborales es un impulso a la
migracin. El peligro es un crculo vicioso que vaya incrementando estos
desequilibrios; la clave es atacar temas crticos como la calidad de la educacin, de manera que los aos pasados en el sistema educativo tengan un
valor al menos en competencias generales y de solucin de problemas; y en
lo productivo aprovechar las energas y la capacidad emprendedora que se
derrocha en la economa informal encaminndola a actividades que sean
productivas y no estn basadas en la explotacin del trabajo no calificado.

74

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

ANEXO 1
Cuadros estadsticos

Cuadro I.1
Porcentaje de la fuerza de trabajo con al menos
educacin secundaria, y productividad.
Pases seleccionados
Fuerza de trabajo
con educacin
secundaria
(en miles)

Fuerza de trabajo
con educacin
terciaria
(en miles)

Porcentaje de la
fuerza de trabajo
con educacin secundaria o ms (%)

Estimaciones de la
productividad, ao
2005 (PBI por persona empleada) (US$)

Argentina 2003

3.302

2.716

59,4

29.516

Brasil

1999

11.935

4.392

26,7

17.560

Chile

1994

2.524

1.157

68,8

30.359

Per

2003

2.033

1.235

87,4

12.841

Pases

Ao

Fuente: OIT, Employment Trends Team/SKILLS Department, 2007: Metodologa para identificar pases
para el anlisis de la relacin entre habilidades, productividad, creacin de empleo, y desarrollo.

75

Mara Antonia Gallart

Cuadro 1.1
Porcentaje de los trabajadores que ganan 1 US$ o 2 US$ por da
en relacin al empleo total.
Aos seleccionados, regiones y total del mundo
Regin
Mundo

Proporcin de los trabajadores que Proporcin de los trabajadores que


ganan US$ 1 por da (o menos)
ganan US$ 2 por da (o menos)
b

1980

1990

2003

2015

19,7

13,1

59,8

57,2

49,7

40.8

1980

1990

2003

40,3

27,5

2015

Amrica Latina y el Caribe

15,6

16,1

13,5

11.5

41,2

39,3

33,1

28,8

Asia oriental

71,1

35,9

17,0

6,5

92,0

79,1

49,2

25,8

Asia sudoriental

37,6

19,9

11,3

7,3

73,4

69,1

58,8

47,7

Asia meridional

64,7

53,0

38,1

19,3

95,5

93,1

87,5

77,4

5,0

3,9

2,9

2,3

40,3

33,9

30,4

24,9

53,4

55,8

55,8

54,0

85,5

89,1

89,0

87,6

1,6

1,7

5,2

2,1

1,7

5,0

23,6

9,8

Oriente Medio y Norte de frica


frica sub-Sahariana
Economas en transicin

Producto por trabajador (constante US$2000 at PPA)

a) Estimaciones b) Proyecciones
Fuente: Kapsos, 2004, en OIT, Informe sobre el Empleo en el Mundo 2004-05.

Grfico 1
Productividad medida segn el producto por persona empleada
(constante US$2000 PPA) por regin, 1996 y 2006
70.000

1996

2006

60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0

Mundo

Economas
Asia
Asia
Asia
Amrica
Europa
desarrolladas Central y
Oriental Sudoriental Meridional
Latina
y Unin Sudoriental
y el Pacfico
y el Caribe
Europea (no UE) y CEI

frica
del Norte

frica
Sub
Sahariana

Medio
Oriente

Fuente: OIT. ICMT. El vnculo entre la productividad y la reduccin de la pobreza se explica en OIT: Informe
sobre el empleo en el mundo 2004-2005, empleo, productividad y reduccin de la pobreza (Ginebra,
2005); website: http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/wer2004.htm
76

77

190.127

16.436

28.349

558.860

39.460

Brasil

Chile

Per

Amrica Latina*

Caribe**

67,5

71,9

69,8

77,7

71,0

74,3

Promedio
2000-2005

64,7

77,8

72,6

86,6

83,4

91,8

(2005)

(2005)

4.985,3

4.044,1

2.340,4

5.729,2

3.573,7

8.130,8

(Dlares a precios
constantes de 2000)

Producto bruto interno


por habitante

(2005)

40.598,0

2.412.785,5

79.382,6

115.247,8

797.365,4

183.196,0

(A precios corrientes
de mercado,
en millones de dlares)

Producto bruto interno total

8,8 d)

8,3 c)

10,2 b)

10,7 a)

(2006)

Tasa de
desempleo
urbano

Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico 2006, pgs. 23, 32, 33, 88 y 89.
OIT, Panorama Laboral 2006, pgs. 55, 60 y 61.

a) Incorporacin progresiva hasta alcanzar 28 aglomerados urbanos. Nueva medicin a partir de 2003; datos no comparables con aos anteriores.
b) Seis regiones metropolitanas. Nueva medicin a partir de 2002. Datos no comparables con aos anteriores.
c) Total nacional.
d) Lima Metropolitana. Nueva medicin a partir de 2002; datos no comparables con aos anteriores.

Incluye 20 pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Bolivariana de Venezuela, Repblica Dominicana y Uruguay.
** Incluye 24 pases: Anguila, Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Guadalupe, Hait,
Islas Caimn, Islas Vrgenes Britnicas, Islas Vrgenes de los Estados Unidos, Islas Turcos y Caicos, Jamaica, Martinica, Montserrat, Puerto Rico,
Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago.

38.971

(2006)

Poblacin
Poblacin total Esperanza de vida
al nacer
urbana %
(En miles)
(Total ambos sexos)

Argentina

Pases

Cuadro 1.2
Caractersticas de los pases seleccionados, Amrica Latina y el Caribe
segn las principales variables sociodemogrficas y econmicas, aos 2005, 2006.

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

78

100,0

Amrica
Latina
2005
1,9

0,1

16,1

18,4

14,4

15,9

5,9

5,2

9,1

7,5

8,5

25,3

31,5

21,5

25,4

23,5

6,6

9,9

8,3

5,4

6,7

4,7

7,7

7,7

3,3

9,4

33,5

26,2

30,3

34,0

35,5

44,8

43,8

46,3

42,7

51,6

0,5

0,0

0,3

0,3

0,3

Fuente: Estimaciones de la OIT con base en informacin de encuesta de Hogares de los pases. Cobertura Urbana, en OIT, Panorama Laboral 2006.
Cuadro 7A.

(a)
(b)
(c)
(d)

5,6

1,0

0,6

0,5

14,1

28 aglomerados urbanos
Encuesta PNAD de setiembre de cada ao.
Encuesta CASEN.
Lima Metropolitana.

100,0

Per
2005

100,0

Chilec
2003

7,8

7,9

100,0

Brasilb
2005

0,5

Agricultura, Electricidad, Industria


Total
Actividades
Construccin Comercio Transporte, Establec. Servicios
gas y agua manufactur.
almacen.y financieros comun. soc. y Servicios
pesca y
no
comunic.(1) (2)
personales (3) (1)+(2)+(3) especficas
minas

1,4

Total

Argentinaa
2005
100,0

Pases

Cuadro 1.3
Empleo urbano segn rama de actividad econmica. Pases seleccionados y Amrica Latina
Ao 2005 (2003 para Chile)
En porcentajes

Mara Antonia Gallart

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Cuadro 1.4
Estructura del empleo urbano por sexo y formalidad del sector
Pases seleccionados y Amrica Latina - Ao 2005 (2003 para Chile)
En porcentajes
Sector Formal

Sector Informal
Pases

Trabajadores
Total Indep.
Total

Micro
Serv.
empresas
Domstico Total

Total

Sector
pblico

Peq. med y
grandes
empresas Cuenta
Total
Propia

Argentinaa
2005 Total
43,6
Hombres 43,2
Mujeres 44,1

17,8
20,4
14,4

7,5
0,4
17,0

18,3
22,4
12,7

56,4
56,8
55,9

17,6
13,5
23,0

38,8
43,2
32,9

4,6
4,4
4,9

Brasilb
2005 Total
49,1
Hombres 46,6
Mujeres 52,4

24,2
25,7
22,2

8,5
0,8
18,7

16,4
20,0
11,5

50,9
53,4
47,6

12,4
9,6
16,1

38,5
43,9
31,5

1,5
1,3
1,7

Chilec
2003 Total
31,9
Hombres 27,8
Mujeres 43,7

15,0
16,6
11,5

6,5
0,2
14,9

10,3
11,0
8,5

68,1
72,2
56,3

11,6
9,9
12,9

56,6
62,3
43,4

5,2
4,5
5,8

Perd
2005 Total
54,9
Hombres 51,1
Mujeres 60,0

32,5
29,9
36,1

4,6
0,3
10,4

17,7
20,9
13,5

45,1
48,9
40,0

7,6
6,9
8,5

37,6
42,0
31,5

3,1
3,6
2,5

Amrica Latina
2005 Total
48,5
Hombres 46,3
Mujeres 51,4

25,1
25,0
25,1

6,3
0,6
14,2

17,0
20,7
12,1

51,5
53,7
48,4

12,8
10,4
16,0

36,5
41,0
30,2

2,3
2,3
2,2

Nota: Se tom el dato del ltimo ao que se presenta para cada pas.
(a) 28 aglomerados urbanos.
(b) Encuesta PNAD de setiembre de cada ao.
(c) Encuesta CASEN.
(d) Lima Metropolitana.

Fuente: Estimaciones de la OIT con base en informacin de encuesta de Hogares de los pases. Cobertura
Urbana, en OIT, Panorama Laboral 2006. Cuadro 6A.

79

Mara Antonia Gallart

Cuadro 1.5
Porcentaje de personas en situacin de pobreza en reas urbanas*
Pases seleccionados y Amrica Latina
Pases

Ao

Argentina

Porcentaje de personas en situacin de pobreza. Areas urbanas


26,0 a

2005

Brasil

2005

32,8

Chile

2003

18,5

Per

2001

42,0

Amrica Latina

2005c

34,1

Porcentaje de personas cuyo ingreso por da es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos.
Incluye las personas en situacin de indigencia.
(a) Veintiocho aglomeraciones urbanas.
(b) Cifras del INEI de Per. No son comparables a aos anteriores por cambios en el marco muestral.
(c) Estimacin basada en 19 pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Bolivariana de Venezuela,
Repblica Dominicana y Uruguay.

Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pg. 74.

Cuadro 1.6
Distribucin del ingreso de la poblacin urbana segn deciles 1 y 10
Pases seleccionados. Aos 2003-2005. En porcentajes
Pases

Aos

Decil 1 (US$)

Decil 10 (US$)

Argentina

2005

1,1

41,7

Brasil

2005

0,9

49,8

Chile

2003

1,3

44,9

Per

2003

1,8

36,1

Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pgs. 77 y 78.

Cuadro 1.7
Relacin de salarios entre los gneros, a igual nmero de aos de estudio
aprobados*. Pases seleccionados. Aos 2005-2003. En porcentajes

Pases

Ao

Porcentaje

Argentina

2005

Brasil

2005

78,1

Chile

2003

81,7

Per

2003

77,4

87,0

Se refiere a la proporcin del salario medio de las mujeres asalariadas urbanas, de 20 a 49 aos de edad que
trabajan 35 horas y ms por semana, respecto del salario de los hombres de iguales caractersticas.
(a) Veintiocho aglomeraciones urbanas.

Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pg. 80.


80

81

1.978,9 2.056,2 2.101,2 2.151,1 2.230,6 2.340,4

3.602,2 3.886,0 3.745,9 3.760,5 3.926,3 4.044,1

3.659,4 4.227,0 4.393,6 4.624,8 4.776,0 4.985,3

Per

AmricaLatina

Caribe

* A precios constantes de mercado. Dlares a precios constantes de 2000.


** Cifras preliminares
Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pgs. 86 y 88.

4.261,7 4.883,6 5.041,2 5.182,1 5.443,7 5.729,2

Chile

2005

3.327,1 3.440,0 3.454,4 3.423,8 3.541,5 3.573,7

2004

Brasil

2003

7.199,3 7.730,2 6.455,8 6.960,6 7.518,5 8.130,8

2002

Argentina

2000

1995

Pases

PBI por habitante (US$)

5,3

0,4

2,4

2,8

-0,9

7,8

1995

2,7

2,3

1,3

3,2

2,8

-1,8

2000

2,7

-2,3

3,6

1,0

0,5

-11,7

2002

5,3

0,4

2,4

2,8

-0,9

7,8

2003

3,3

4,4

3,7

5,0

3,4

8,0

2004

4,4

3,0

4,9

5,2

0,9

8,1

3,8

5,7

3,3

1,4

2005 2006**

Tasas de variacin del PBI por habitante

Cuadro 1.8
Producto bruto interno por habitante* y tasas de variacin del PBI por habitante
Pases seleccionados, Amrica Latina y el Caribe. Aos 1995-2005/6

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

82

10,0

7,2

5,4

5,4

17,2

1996

9,4

8,6

5,3

5,7

14,9

1997

9,3

6,9

6,4

7,6

12,9

1998

10,5

9,4

9,8

7,8

14,3

1999

10,5

7,8

9,2

7,1

15,1

2000

10,8

9,2

9,1

6,2

17,4

2001

11,6

9,4

9,0

11,7

19,7

2002

11,2

9,4

8,5

12,3

17,3

2003

Fuente: OIT, Panorama laboral 2006, pg. 55.

* Hasta el tercer trimestre.


(a) Incorporacin progresiva hasta alcanzar 28 aglomerados urbanos a partir de 2002. Nueva medicin a partir de 2003;
datos no comparables con aos anteriores.
(b) Seis regiones metropolitanas. Nueva medicin a partir de 2002. Datos no comparables con aos anteriores.
(c) Total nacional.
(d) Lima Metropolitana. Nueva medicin a partir de 2002. Datos no comparables con aos anteriores.
(e) Promedio simple.

9,3

7,9

Amrica Latinae

6,6

7,4

Chilec
7,1

4,6

4,3

Brasilb

8,3

17,5

7,5

Argentinaa

Perd

1995

1990

Pases

Cuadro 1.9
Desempleo abierto urbano (Tasas anuales medias)
Pases seleccionados y Amrica Latina. Aos 1990 - 2006

10,6

9,4

8,8

11,5

13,6

2004

9,4

9,6

8,0

9,8

11,6

2005

8,6

8,8

8,3

10,2

10,7

2006*

Mara Antonia Gallart

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Cuadro 2.1
Tasa de matrcula neta en educacin secundaria por gnero
Pases seleccionados. Ao 2002. En porcentajes
Secundaria

Pases

Argentina

79

83

Brasil

69

74

Chile

78

79

Per

70

68

Nota: Los datos corresponden al ao ms reciente en un rango de dos aos de la fecha sealada.
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2005, CD Rom, en PREAL, 2006, Cantidad sin
Calidad, un informe del progreso educativo en Amrica Latina, pg. 39.

Cuadro 2.2
Gasto pblico en educacin
Porcentaje del Producto Bruto Nacional.
Ao 2002 - Pases seleccionados
Gasto pblico en Educacin
(% del PBN)

Pases
Argentina

4,1

Brasil

4,3

Chile

4,4

Per

3,1

Fuente: CEPAL, Anuario estadstico 2006, pg. 65.

83

84

1990
1995
2001

1990
1996
2000

1994
2000

Brasil

Chile

Per

98
99

96
96
98

70
81
93

97
98
97

99
100

99
100
100

96
98
99

99
100
99

1
1

3
4
2

26
17
6

2
2
2

84
86

79
82
87

52
64
81

73
67
87

95
96

94
97
98

84
91
96

94
97
99

20%
20%
Diferencia ms pobre ms rico

11
10

15
15
11

32
27
15

21
30
12

Diferencia

13 a 17 aos de edad

35
25

25
27
26

14
20
32

33
26
36

56
56

52
63
64

40
48
55

54
62
72

20%
20%
ms pobre ms rico

Fuente: Banco Mundial, 2004, Inequality, Tabla A. 47 en anexo estadstico, pg. 332, extrado de PREAL, 2006, Cantidad sin Calidad, un informe del
progreso educativo en Amrica Latina, pg. 37.

21
31

27
36
38

26
28
23

21
36
36

Diferencia

18 a 23 aos de edad

Nota: Los datos muestran el porcentaje de la poblacin de un grupo etario particular que se encuentra matriculado en el sistema escolar.

1992
1996
2001

Argentina

20%
20%
ms pobre ms rico

6 a 12 aos de edad

Cuadro 2.3
Diferencia en las tasas de matrcula entre el quintil ms rico y el ms pobre (%) por edad, 1990 - 2001
Pases seleccionados

Mara Antonia Gallart

85

1980
1990
1994
1999
2002
2005

1979
1990
1993
1999
2001
2005

1987
1990
1994
2000
2003

1999
2001
2003

Argentina*
(Gran Bs.As.)

Brasil

Chile

Per

10,0
10,0
10,4

9,9
10,2
10,6
11,0
11,3

5,9
6,7
6,0
7,3
7,6
8,3

7,4
8,7
9,3
10,4
10,7
11,0

Ambos sexos

10,4
10,4
10,8

9,7
10,0
10,4
10,8
11,2

5,6
6,3
6,0
6,9
7,2
7,9

7,0
8,6
9,0
10
10,2
10,6

Hombres

9,4
9,6
10,0

10,3
10,6
10,9
11,3
11,6

6,4
7,2
6,0
7,9
8,1
8,8

8,2
8,9
9,7
11,1
11,2
11,6

Mujeres

Zonas urbanas
Promedio de aos de instruccin

4,8
5,3
5,4

6,2
6,8
7,1
7,2
7,7

3,1
3,0
2,8
3,5
3,5
4,2

Ambos sexos

5,6
6,1
6,3

5,9
6,4
6,8
6,8
7,4

3,0
2,7
2,7
3,3
3,3
4,0

Hombres

3,7
4,1
4,3

7,6
8,5
8,3
8,4
8,8

3,4
3,5
2,9
3,8
3,8
4,6

Mujeres

Zonas rurales
Promedio de aos de instruccin

A partir de 1997 en Argentina se dispuso de antecedentes que permiten calcular el nmero de aos de estudio.
Las cifras anteriores corresponden a estimaciones a partir de las categoras primaria incompleta, primaria completa, secundaria incompleta,
secundaria completa, y superior.
Fuente: CEPAL, sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos pases, en CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2006, pgs. 396 y 397.

Ao

Pas

Cuadro 2.4
Promedio de aos de estudio de la poblacin econmicamente activa de 15 aos y ms segn sexo,
zonas urbanas y rurales 1980 - 2005. Pases seleccionados

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Mara Antonia Gallart

Cuadro 2.5
Distribucin de la poblacin de 25 a 59 aos de edad segn nivel
y tipo de calificacin, 1990 - 2000. Pases seleccionados

Zonas urbanas
Nivel de calificacin*
Con calificacin tcnica o profesional
Sin calificacin
Profesional
Tcnica
tcnica o profesional Subtotal
82,4
17,6
10,0
7,6
78,8
21,2
11,1
10,1

Pas

Ao

Total

Argentinaa

1990
1999

100,0
100,0

Brasil

1990
1999

100,0
100,0

89,9
89,2

10,1
10,8

7,4
7,3

2,8
3,5

Chile

1990
2000

100,0
100,0

84,1
78,5

15,9
21,5

8,7
12,4

7,2
9,2

Per

1999

100,0

70,4

29,6

14,4

15,1

(a) Gran Buenos Aires


CEPAL define como personas con calificacin profesional a los individuos que completaron cinco o ms aos de
estudio adicionales a la educacin secundaria, y con calificacin tcnica a aquellos que completaron de dos a cuatro
aos de educacin postsecundaria.

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
pases, en CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 2001-2002.

Cuadro 2.6
Porcentaje de estudiantes en el nivel inferior y en el superior
de competencia en lectura, y puntaje medio.
Programa de Evaluacin Internacional de los alumnos (Programme for
International Student Assessment - PISA). Ao 2000. Pases seleccionados
Pases

Puntaje Medio

% en el nivel 1 o inferior

% al nivel 5

Finlandia

546

18

Canad

534

17

Prom.OCDE

500

18

10

Espaa

493

16

Italia

487

19

Tailandia

431

37

Mxico

422

44

Argentina

418

44

Chile

410

48

Brasil

396

56

Per

327

80

Nota: Nivel 1 (baja competencia) 335-407 puntos. Nivel 5 (alta competencia) ms de 625 puntos.

Fuente: OCDE/UNESCO, 2003, Literacy Skills, en PREAL, 2005 Cantidad sin Calidad, un informe del
progreso educativo en Amrica Latina, pg. 31
86

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

ANEXO 2
Recuadros

Recuadro 1
CAPLAB: Per

33

CAPLAB es una entidad especializada en la ejecucin de proyectos


de desarrollo en Per. Tiene como uno de sus objetivos prioritarios la
modernizacin profesional, promoviendo el empleo y el autoempleo
dignos en mbitos rurales y urbanos. Parte en su accionar, del aprendizaje que viene de la experiencia y construye sobre l.
Surgi en 1996 con el objetivo de enfrentar la problemtica del desempleo y las condiciones precarias de empleo e ingresos de grandes
sectores de la poblacin. La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), asociada con los Ministerios de Trabajo y Promocin del Empleo, y de Educacin, ayud a la creacin de este centro
de servicios para impulsar la integracin de jvenes y mujeres socialmente desfavorecidos en el mercado laboral. A lo largo de sus aos de
actividad el CAPLAB ha tenido diferentes instituciones que cooperaron en distintos proyectos: adems de la COSUDE, y de los ministerios
citados, se puede mencionar al Institute for Vocational Training, Labour
Market and Social Policy (INBAS), de Blgica; CARITAS, de Per; Fondo Nacional de Capacitacin Laboral y Promocin del Empleo (FONDO EMPLEO); Movimiento Fe y Alegra; Instituto de Tecnologas Apropiadas para Sectores Marginales (ITACAB); y Centro Interamericano
para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional (OIT/
Cinterfor).
Centra sus actividades en los centros de educacin ocupacional
(CEO), de gestin estatal. Estos centros se dirigen a los sectores ms
desfavorecidos con el objetivo de ayudarles a obtener un mejor acceso
33 Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB), Informe de resultados y efectos del Programa de Capacitacin Laboral, 1997-2006.
87

Mara Antonia Gallart

al empleo, a travs de una formacin tcnica adecuada. Como existan


en Per cerca de novecientos CEO que funcionaban con un
equipamiento mnimo, un equipo docente que necesitaba actualizacin,
y un bajo nivel de insercin laboral de sus egresados (27%), CAPLAB
formul una serie de propuestas para su fortalecimiento y mejora. Estas propuestas formaron el MODELO CAPLAB.
Su accionar se organiza en tres estrategias diferentes. En la primera:
Capacitacin Tcnica y Demanda Laboral, trata de modificar los procesos
de capacitacin para que respondan a la demanda laboral de las empresas medianas y pequeas. Al respecto se logr que el 65% de los
egresados de los CEO integrados al modelo pudieran insertarse en la
especialidad estudiada y treinta mil jvenes al ao se beneficiaran con
el programa.
En la segunda: Formacin de facilitadores para una capacitacin de calidad, se realiza una tarea permanente con los docentes e instructores de
los CEO. Se les ensea a manejar las ltimas tecnologas y metodologas
de las empresas modernas para asegurar que la formacin de sus
egresados les permita un mejor acceso al mercado laboral. En esta lnea
se capacitaron ms de cuatro mil directores y docentes, 60% de los cuales son mujeres.
Finalmente, la tercera estrategia se refiere a un mayor acceso al empleo.
Se fortaleci, en esta perspectiva, el Servicio Pblico de Empleo
(PROEMPLEO) promoviendo una descentralizacin del servicio por medio de los CEO, municipalidades y ONG. Esta actividad trajo como resultado la mejor insercin laboral de unos treinta y seis mil peruanos.
El modelo CAPLAB fue amplindose hasta abarcar a alrededor de
285 CEO, y extendiendo sus acciones a otros pases como Ecuador, Nicaragua y Bolivia.
En 2003 se sancion en Per la nueva Ley General de Educacin y en
ella se incluyeron propuestas metodolgicas, herramientas y estrategias del modelo, especialmente en el proceso de la conversin de CEO a
Centro de Educacin Tcnico Productivo (CETPRO). Los centros pasaron a ser no solamente organismos capacitadores sino tambin centros
abastecedores de servicios locales para la mano de obra y las empresas.

88

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

El CAPLAB desarrolla diferentes experiencias donde se plasma su


tarea de lograr una mejor insercin, tanto a nivel de empleo como en
diferentes emprendimientos en zonas rurales y urbanas, muchos de ellos
con actividades atpicas. A ttulo de ejemplo, se fortalecieron las capacidades demandadas por distintos productores: un egresado de un instituto superior tecnolgico tambin en el programa, residente en la sierra, tiene una granja de cra de cuy.34 Vende semanalmente 250 cuyes
en dos ciudades y ha recibido un premio de un concurso de emprendedores relacionado con el manejo de tecnologa y los requerimientos de
asociacin de los productores. En otro caso, un vendedor de rieles de
cortinas se capacit en un CEO, en Carpintera Metlica y logr cambiar su posibilidad de trabajo instalando una fbrica de rieles que ahora
ampliara a otras estructuras metlicas. Su formacin en el CEO le posibilit dominar las tcnicas necesarias, pero tambin lo ayud a adquirir
las competencias de gestin para progresar en su actividad.
Este modelo utiliza la estructura educativa existente enfatizando la
organizacin, la formacin de los docentes y directivos y la adecuacin
de la capacitacin impartida a las reales demandas de las empresas del
lugar.

34 Se trata de un cobayo autctono, que es muy apreciado en la gastronoma peruana.


89

Mara Antonia Gallart

Recuadro 2
CHILECALIFICA: Chile35
En el ao 2002 se crea el Programa CHILECALIFICA, ente gubernamental encargado de instalar en el pas un sistema de formacin
permanente. Es una iniciativa de los ministerios de Educacin, Economa y Trabajo, financiado por el gobierno de Chile y el Banco Mundial. Se basa en la articulacin del mundo de la formacin y el mundo del empleo. Supone que las personas desarrollan trayectorias de
formacin, basadas en competencias que pueden abordarse a lo largo de la vida, sin importar la edad, el nivel de escolaridad ni su situacin laboral, para poder completar, actualizar y perfeccionar su
proceso formativo.
Dentro de este programa que es general, hay algunos componentes que privilegian ciertos grupos: jvenes y adultos excluidos del
sistema educativo y del sistema de capacitacin; poblacin activa
con bajos niveles de alfabetizacin y competencias para el trabajo; y
trabajadores que deseen certificar sus competencias laborales y capacitarse.
El primer componente, el de la Nivelacin de Estudios Medios
funciona con una modalidad flexible por medio de la cual los beneficiarios pueden iniciar o completar sus estudios medios y lograr as
un punto de partida equitativo para insertarse en el mercado de trabajo. Con este sistema se impulsa a los jvenes a que desarrollen sus
estudios en el tiempo de que disponen, cuando no puedan asistir a
clase diariamente. Estos estudios se realizan en instituciones
ejecutoras acreditadas en el Registro Regional de Libre Entrada de
Entidades Ejecutoras del Ministerio de Educacin, especializadas,
gratuitas y flexibles, que permiten a los alumnos avanzar a su propio ritmo, condiciones de aprendizaje, y tiempo disponible. Se
implementa mediante mdulos combinados con actividades presenciales y culminan con exmenes finales en establecimientos educativos. Este componente est dirigido a jvenes y adultos mayores de
35 Extrado de las pginas de Internet de REDETIS, OIT/Cinterfor y CHILECALIFICA, noviembre de 2007.
90

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

18 aos que desean completar sus estudios, pero que no pueden asistir a clase todos los das; tienen clases que se extienden aproximadamente por ocho meses y cubren las reas de lengua y comunicacin,
ingls, matemtica, ciencias sociales, ciencias naturales, filosofa y
psicologa. Los grupos pueden reunirse en la sede de la entidad
ejecutora, en las escuelas, en los lugares de trabajo o en sedes sociales y comunitarias.
Entre 2002 y 2004, 74.000 personas certificaron estudios de educacin
media, con una edad promedio de 33 aos y con una distribucin homognea por sexo.
Otro componente del programa tiene como objetivo el establecimiento
de una oferta de formacin tcnica integrada a todos los niveles educativos, y articulada con la formacin laboral, y se desarrolla a travs de
proyectos enfocados a las competencias laborales. Desde el ao 2002 se
han financiado 25 proyectos en esta lnea.
Un tercer componente es el de la capacitacin, la que se brinda
enfocada a las necesidades del mercado y articuladas al uso de nuevas tecnologas de la informacin. Se desarrolla con la modalidad de
aprendizaje a distancia, a travs de CD o por Internet, y a la vez con
el instrumento de otorgar franquicias tributarias a las empresas participantes. Esta capacitacin se lleva a cabo a travs de los organismos tcnicos de capacitacin (OTEC). Desde 2002 a 2006 se han certificado 15 OTEC, 840 se encontraban en proceso de certificacin y
341 en proceso de autoevaluacin, y hasta 2005. Y se han capacitado
10.260 trabajadores.
El cuarto componente es el de competencias laborales. El programa establece un sistema nacional para que las personas puedan certificar sus
habilidades en el trabajo, independientemente de la forma o lugar donde las hayan adquirido. Participan los sectores productivos, gremios,
sectores acadmicos y el Estado.
Finalmente el quinto componente de este programa se refiere a la
informacin laboral que sistematiza las ofertas de educacin y de capacitacin y toda otra informacin til para los estudiantes, trabajadores y
empleadores acerca de las oportunidades de trabajo.

91

Mara Antonia Gallart

Recuadro 3
PRIMER PASO: Argentina36
Este programa desarrolla una experiencia masiva de prctica laboral
en el mercado abierto, combinada con una capacitacin complementaria. Est encuadrada en la Gerencia de Promocin del Empleo del Ministerio de Produccin y Trabajo de la Provincia de Crdoba, y focalizada
en un grupo objetivo que presenta un alto ndice de desempleo.
Para el lanzamiento del Programa, creado por decreto provincial en
agosto de 1999, la Unidad de Gestin del mismo, la Coordinacin de
Empleo y Formacin Profesional, dise y llev a cabo un sistema masivo de distribucin de formularios de postulacin que se realiz en
forma libre y gratuita en todo el territorio provincial con el apoyo de los
gobiernos locales (municipios), distritos de la Polica de la Provincia,
sucursales del Banco Provincia de Crdoba y las oficinas de correo.
Los jvenes a quien se dirige son desocupados, de bajo nivel educativo, de entre 16 y 25 aos, que no hayan tenido vinculacin con el mercado de trabajo formal en los seis meses anteriores al inicio del programa.
Estos postulantes no pueden ser beneficiarios de otros programas pblicos de empleo y capacitacin, as como tampoco de ninguna asignacin
del Sistema de Seguridad Social. Dentro de este mismo programa se tuvo
una consideracin especial hacia grupos desfavorecidos con algn tipo
de discapacidad, como tambin para jvenes provenientes de regiones
con muy bajo nivel de desarrollo productivo y socioeconmico, reservando para estas personas un cupo de mil vacantes.
Para lograr el objetivo primordial de este programa, la insercin laboral de estos jvenes desocupados en el mercado abierto, se implementa
la fase de prctica laboral comenzando con la apertura de un registro
de empresas dispuestas a participar, con un requisito bsico que es no
tener ms de veinte empleados en relacin de dependencia. En esta fase
los beneficiarios que se incorporan desarrollan su prctica en jornadas
de 4 horas diarias y hasta un mximo de 20 horas semanales. Se les otorga una asignacin que perciben directamente en el Banco evitando la
intermediacin, agregando as la asignacin al salario pagado por la
empresa. En los cuatro aos de ejecucin del programa, se desarrollaron
vnculos con ms de seis mil empresas, en su mayora PyME (alrededor
36 Programa Primer Paso, en www.redetis.org.ar y www.oitcinterfor.org, Jvenes, formacin y
empleo.
92

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

de un 95%), donde se desarrollaron las prcticas laborales de los jvenes


participantes. El promedio de beneficiarios por cada empresa fue de 1,4
jvenes.
Esta fase se complementa con la de capacitacin para la cual se firma un convenio con la Agencia de Desarrollo Econmico de la ciudad
de Crdoba que aporta recursos canalizados por el Banco Interamericano de Desarrollo/Fondo Multilateral de Inversiones (BID/FOMIN) a
travs de un sistema de Bonos de Capacitacin. Por esta actividad acceden a acciones de capacitacin complementaria 1.700 jvenes de la ciudad de Crdoba y de ciudades del Interior de ms de diez mil habitantes. Esta actividad se desarrolla a travs de dos instituciones
capacitadoras: la Universidad Blas Pascal, de gestin privada, y el Consejo Profesional de Ciencias Informticas de la Provincia de Crdoba.
Se capacita a los jvenes en especialidades como: informtica aplicada,
tcnicas de venta y calidad de atencin al cliente, higiene y seguridad
en el trabajo, lectura e interpretacin de planos y manipulacin de alimentos. Esta formacin tiene, como complemento para los jvenes beneficiarios, la participacin en un mdulo de Proyecto Ocupacional de
8 horas de duracin a cargo de los docentes de la Coordinacin de Empleo y Formacin Profesional, Unidad ejecutora del programa. Al mismo tiempo, y complementariamente, en esta fase se puso a disposicin
de un grupo de trescientas PyME de las participantes en el programa,
un sistema de diagnstico del capital humano, para identificar y sistematizar las necesidades de capacitacin de cada una de ellas, a partir
de cuya definicin se programaron las especialidades mencionadas.
Finalmente, en la fase de supervisin, ms de cincuenta miembros
del personal docente de la IFP provincial, realizan visitas a las empresas
adherentes para efectuar un control formal y administrativo del programa y tambin para verificar en el lugar la actividad desempeada por
los beneficiarios en su puesto de trabajo, la relacin establecida con el
empresario, la prevencin y solucin de posibles conflictos. En esta actividad se parte de un perfil de orientacin pedaggica, ms que
fiscalizadora.
Aproximadamente 44.000 jvenes participaron en alguno de los componentes del Programa Primer Paso, y como resultado de todas estas
acciones se consigui que ms de 10.000 jvenes se insertaran como
trabajadores estables en el mercado de trabajo.

93

Mara Antonia Gallart

Recuadro 4
FUNDACIN UOCRA: Argentina37
Esta es una ONG que se dedica, desde hace casi quince aos, al desarrollo de diversas actividades con el objetivo de promover y brindar
una educacin actualizada y de calidad que mejore las condiciones de
vida de los trabajadores de la construccin. Es una experiencia interesante de una asociacin entre una institucin sindical: la Unin Obrera
de la Construccin de la Repblica Argentina (UOCRA) y una cmara
empresaria: la Cmara Argentina de la Construccin (CAC).
En 1993, a partir de un convenio de cooperacin mutua entre estas
dos instituciones, se cre la Fundacin de Educacin y Capacitacin
para los Trabajadores de la Construccin (FECTC) con el objeto de promover la capacitacin y la educacin, y de facilitar la insercin laboral
de los trabajadores. Desde entonces se ha asociado con diferentes organismos gubernamentales, empresas y ONG, para poder llevar adelante
sus propuestas.
La Fundacin ofrece una amplia oferta en el campo de la formacin
tcnico profesional planificando las actividades de capacitacin que el
sector demanda en base a diagnsticos que contemplan la vinculacin
entre la formacin profesional y el contexto socioproductivo donde se
inserta. Su propuesta se estructura articulando la formacin continua y
la formacin basada en competencias. Es por ello que sus acciones
formativas tienen, por un lado, gran nfasis en la actualizacin y el perfeccionamiento constantes; y por otra parte, adoptan la formacin basada en competencias para darle al trabajador una preparacin que le permita transferir las habilidades aprendidas a distintas etapas y contextos, reflexionar sobre la propia prctica y el trabajo con otros, y mejorar
as su empleabilidad. Este sistema de Formacin y Certificacin por
Competencias (SIFOC) propone una educacin organizada en base a
itinerarios formativos que abarcan las ramas principales en el rea: construccin tradicional y construccin industrializada, instalaciones diversas, soldadura y terminaciones, entre otras.
Para sus actividades formativas ha organizado una red de centros
37 Fuente: Pginas web de la Fundacin UOCRA, consultada el 16 de noviembre de 2007 y documentos de difusin de la misma institucin.
94

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

de formacin profesional, que tiene veinte centros en distintas regiones


del pas y otros catorce en proceso de incorporacin. Se cre esta red
con el objetivo de fortalecer las instituciones formativas del sector. Como
estos centros pertenecen al sistema educativo pblico, las inversiones
que se realizan para su desarrollo son aprovechadas por toda la comunidad a la que pertenecen. La Fundacin brinda asistencia tcnica, disea los contenidos curriculares y realiza la formacin y actualizacin
de sus docentes.
Sintetizando estas acciones, se ha instrumentado, a partir del ao
2004, el Plan Nacional de Calificaciones para Trabajadores de la Construccin (PCNT), que se ocupa de la capacitacin para un empleo calificado y seguro, de una formacin adecuada en salud y seguridad en
las obras y del fortalecimiento de la Red de Centros de Formacin. Dentro de las actividades de este Plan, al ao 2007 se han dictado 1.461
mdulos con 24.917 egresados. De la poblacin asistente a los cursos, el
77% son hombres, el 43% tiene menos de 25 aos, un 52% tiene estudios
primarios completos y el 80% no est cursando al mismo tiempo otra
instancia educativa.
Por otra parte la Fundacin brinda formacin de nivel terciario en su
Instituto de Estudios Superiores Industria de la Construccin (IESIC)
donde dicta la Carrera de Enfermera Profesional y la Tecnicatura Superior en Higiene y Seguridad Industrial; y en otras instituciones educativas nacionales a travs de convenios de colaboracin, como la Universidad Nacional de Gral. San Martn y el Instituto Superior Cervantes de
la ciudad de San Juan.
Como actividades conexas realiza cursos complementarios a los habituales en los centros de FP; convenios con empresas, capacitacin solicitada por las mismas; formacin de formadores a travs de la red de
centros, y asistiendo a instituciones formativas, empresas y trabajadores. Tambin ha creado y mantiene el Fondo de Investigacin, Capacitacin y Seguridad para la Industria de la Construccin (FICS) que resulta de un acuerdo entre el sindicato y la cmara de la construccin
para otorgar un carcter prioritario a la prevencin de riesgos contra la
salud y la seguridad en el trabajo, perfeccionando en estos temas a los
trabajadores y a los grupos de conduccin.

95

Mara Antonia Gallart

Recuadro 5
Educacin para la Nueva Industria: Brasil38
Este programa, creado en 2007, es una respuesta de la industria al
desafo de aumentar la oferta de oportunidades de formacin para que
responda a los nuevos requisitos del mercado de trabajo en Brasil. Est
relacionado con el Mapa Estratgico de la Industria 2007-2015 y responde a la visin del sector productivo sobre el futuro del pas. Los empresarios sealan a la educacin de calidad como uno de los fundamentos
de la expansin de las empresas y la competitividad de la economa en
general, que est pasando por un perodo de crecimiento. Pertenece a la
Confederacin Nacional de la Industria (CNI) que prev invertir R$10,45
mil millones en la educacin bsica y profesional de 16,2 millones de
brasileros. En el perodo que va de 2007 a 2010 se prev aplicar los recursos mencionados a la modernizacin de la red escolar y de laboratorios,
y al entrenamiento de los docentes, as como a la revisin de los contenidos de los cursos del Servicio Social de la Industria (SESI) y del Servicio
Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI).
La experiencia del SESI y del SENAI en educacin formal y profesional fue decisiva para la organizacin de este programa que rene y perfecciona lo realizado por estas dos instituciones a lo largo de ms de
medio siglo financindose con un impuesto a la nmina de los salarios
industriales. El SENAI brinda actualmente cursos de capacitacin a dos
millones de trabajadores por ao en 406 escuelas fijas y 301 unidades
mviles. El SESI tiene escuelas instaladas en ms de dos mil municipios,
que reciben un milln y medio de matrculas al ao en cursos de educacin infantil inicial, enseanza bsica y media, y educacin continua y
del adulto trabajador.
Esta reestructuracin y refuerzo de lo ya realizado se realiza en base a
cuatro lneas directrices: nuevos perfiles profesionales, nuevas regiones
industriales, nuevas tecnologas y aceleracin del ritmo de crecimiento:
Los nuevos perfiles profesionales deben responder a los requerimientos de
la nueva industria donde se acenta la tendencia a contratar recursos
humanos con mayor escolaridad. Hoy en da, de 7,8 millones de trabajadores industriales, 4,8 millones (el 61%) no tienen la educacin bsica
completa y este dato se considera como uno de los principales lmites al
38 Fuente: Educao para a Nova Industria, Sumario Ejecutivo, CNI, SESI, SENAI. Brasilia, 2007.
96

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

crecimiento del pas. La elevacin de la escolaridad bsica, la educacin


continua y la capacitacin profesional son los ejes de esta transformacin; las nuevas regiones industriales deben responder a la mayor movilidad del capital productivo, no centrndose solamente en las regiones
ms desarrolladas, sino pensando en el surgimiento de nuevos polos de
produccin. Con respecto a las nuevas tecnologas, el programa tiene previsto reformular las metodologas de enseanza y los contenidos educacionales como as tambin actualizar las ya existentes, para poder responder a las demandas de recursos humanos ms calificados. Finalmente, la aceleracin del ritmo de crecimiento demanda cantidades adicionales
de personal calificado a las que el programa intenta responder.
Ambas instituciones, el SESI y el SENAI, se proponen metas ambiciosas para los prximos tres aos; en cuanto a la educacin bsica y continua, el SESI prev alcanzar una cifra de 7,1 millones de matriculados,
nios, jvenes y adultos y tambin alcanzar una mayor cobertura de
escuelas integrales (mayor permanencia diaria en la escuela). Se espera
ofertar un 40% de la matrcula en escuelas integrales en 2010, y en el
nivel medio, un 75% de las matrculas estarn articuladas con la formacin profesional. Estas metas incluyen un esfuerzo adicional dedicado a
lograr la terminalidad de los estudios en el perodo considerado para
proporciones cada vez mayores de alumnos.
En la educacin profesional, el SENAI prev alcanzar matrculas de
8,6 millones de personas en la formacin inicial y continua de los trabajadores, dirigida a jvenes de 14 a 24 aos, que realizan tareas tericas y
prcticas sobre la base de contratos de aprendizaje con las empresas;
482.000 en la educacin profesional tcnica de nivel medio, indispensable para desempearse en las nuevas industrias en crecimiento (se estima que se generarn ms de un milln de empleos industriales hasta el
2010, de los cuales aproximadamente 400.000 sern ocupaciones tcnicas), y 32.690 en la educacin superior, donde el SENAI viene ampliando sus actividades; se proyecta un crecimiento promedio de 32% en la
matrcula para el perodo. Este crecimiento proyectado para la matrcula
se complementa con proyectos de inversin en infraestructura fsica y
tecnolgica del orden de R$1,3 mil millones para el perodo considerado.
Todo este programa va dirigido a lograr que se inserte en la economa formal una proporcin cada vez mayor de jvenes de ms de 16
aos, la mayora de los cuales se desempea actualmente en trabajos
informales.
97

Mara Antonia Gallart

Recuadro 6
Programa de evaluacin externa de SENAI: Brasil39
Este es un programa continuo de seguimiento instrumentado en Brasil, dirigido a evaluar los resultados de la institucin formadora a partir
del desempeo de sus egresados. Comprende el Sistema de seguimiento de Egresados del SENAI-San Pablo (SAPES) que se inici en 1985
cubriendo distintos tipos de cursos y especialidades y lo complementa
con un anlisis institucional de las empresas donde se ubican los
egresados. A partir de 2002 tiene sede en el Departamento Nacional en
Brasilia (SENAI-DN) y se ha extendido a un grupo importante de Estados; responde a la necesidad de disponer de informacin que permita
evaluar de modo sistemtico el desempeo institucional para poder
adecuar sus programas de formacin profesional a las expectativas de
los alumnos, y del mercado; su objetivo general es estructurar un sistema de monitoreo de los indicadores de desempeo de los egresados en
el mercado de trabajo.
Consta de una primera fase, de evaluacin del perfil del alumno que
concluye sus estudios en SENAI y sus expectativas en relacin a su
ingreso y permanencia en el mercado de trabajo; una segunda fase que
analiza la trayectoria de los egresados al ao de haber terminado sus
estudios; en ella se relacionan sus expectativas al grado de cumplimiento
de las mismas; y finalmente un estudio de las empresas donde se desempean los egresados de SENAI, y su apreciacin en cuanto al perfil
de sus empleados egresados de la institucin y a sus expectativas con
respecto a los mismos.
Este tipo de evaluacin ha sido aplicada con distintas adaptaciones
por instituciones nacionales como Ministerio de Trabajo/Secretara de
Formacin Profesional (MTE/SEFOR); Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC); y Centro Estadual de Educacin Tecnolgica
Paula Souza-SP (CEETEPS). Se realiza a travs de la medicin de un
panel de indicadores; en este caso se seleccionaron 28 indicadores: 13
de desempeo y 15 de monitoreo de las metas a ser alcanzadas. Este

39 Fuente: SENAI DN, Anlisis externo del SENAI, Brasilia, 2002.


98

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

conjunto de indicadores abarca cuatro dimensiones de evaluacin de


los egresados:
1. empleabilidad
2. promocin socioprofesional
3. satisfaccin del egresado con respecto al SENAI
4. visibilidad de la imagen del SENAI
A lo largo de las instancias mencionadas, en la medicin ac considerada, se evaluaron 9.056 recin graduados en 1999, y 3.580 en el ao
2000; al ao siguiente se analiz la trayectoria laboral de 12.636
egresados, y se entrevist a funcionarios de 779 empresas.
Un dato positivo es la cifra de 63% de egresados incorporados al
mercado de trabajo. Cada ao, con este esquema se pueden evaluar los
resultados del funcionamiento de la institucin y analizar los pasos
necesarios para el mejoramiento de las falencias detectadas; as como
tambin se pueden medir los efectos de las acciones educacionales sobre sus beneficiarios: egresados y empresas usuarias.
Este programa se extendi a partir del SENAI San Pablo a diez Departamentos regionales, dirigidos desde el Departamento Nacional; se
seala que es una evaluacin externa ya que los referenciales buscados
para evaluar la eficacia de los resultados son ajenos a la propia institucin.
En sntesis, la primera medicin es la del desempeo laboral de los
egresados, la segunda es una evaluacin de los cursos del SENAI,40 y la
tercera la imagen del SENAI.41 Se puede describir como un esquema
positivo para poder monitorear peridicamente el funcionamiento de
una institucin de formacin profesional y tomar decisiones tales como
la extensin de la formacin a nuevas localidades y la finalizacin de la
vigencia de determinados cursos.

40 La evaluacin de los cursos es medida a travs de una escala Likert de cinco niveles.
41 La imagen del SENAI se analiza teniendo como base la jerarqua de las necesidades de los
individuos de Abraham Maslow, y sus motivaciones.
99

Mara Antonia Gallart

Recuadro 7
Evaluacin de los egresados del Programa Dual de SENATI: Per42
La evaluacin de resultados de la formacin profesional es un problema central en el desarrollo de las instituciones involucradas; al respecto se llev a cabo una evaluacin de los egresados del Programa de
Aprendizaje Dual del SENATI, realizada por Aiga Von Hippel en el
marco del Proyecto GTZ, la Universidad Ludwig-Maximilian de
Munich, la Fundacin Alemana para el Desarrollo y el propio SENATI.
Tuvo como objeto la evaluacin del programa mencionado a travs de
un seguimiento de sus egresados, con el fin de poder formular proyectos de mejora para la oferta de la institucin en el campo de la formacin, capacitacin y asesoramiento.
En los aos 1995 y 1996 se comenzaron a realizar reformas profundas en el SENATI, en la metodologa de la enseanza-aprendizaje, los
perfiles de los instructores, el equipamiento y la infraestructura. Se decidi entonces realizar este estudio sobre los egresados de los aos 19981999 que haban ingresado al SENATI precisamente en los aos en que
comenzaron las reformas mencionadas, para as poder observar sus resultados. Al respecto se realiz una tarea de campo para obtener informacin de base que permitiera medir la calidad y eficacia del Programa
de Aprendizaje Dual. Esta calidad y eficacia de las instituciones de formacin profesional se puede medir a travs del anlisis de la
empleabilidad posterior de sus alumnos, es decir, su capacidad para
acceder y mantenerse en un empleo satisfactorio.
En el caso de los egresados de este programa, 69% de ex aprendices
estaban aplicando la formacin adquirida y el 9% trabajaban en actividades afines. El estudio atribuy estos resultados a factores tales como:
El programa basado en el sistema dual cuenta con una formacin
prctica en la empresa con actividades reales, que se combina con
la formacin terico-tecnolgica.

42 Fuente: Von Hippel, Aiga, Grado de ocupacin de los egresados del aprendizaje dual del
SENATI (Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial). Elaborado para la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) GMBH, Proyecto. Lima, Per, 2001.
100

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

Los empresarios participan en cada etapa del proceso de la formacin, desde el diseo hasta la evaluacin.
La labor de los instructores.
El prestigio de la institucin.
La elaboracin de estadsticas acerca de los egresados proporciona,
a la institucin formadora, informacin importante sobre las actividades de los mismos en el campo laboral y sobre cmo ven en retrospectiva la formacin que recibieron. As la institucin puede modificar algunos aspectos de su oferta y adaptarla mejor a los requerimientos de los
egresados y al mercado laboral. En el caso de este estudio del SENATI,
se realiz una encuesta personal a una muestra al azar del total de los
ingresados en el semestre 1996-I de la sede zonal Lima que haba obtenido ya su certificado final en febrero de 2001. Se eligieron tres familias
ocupacionales: electrotecnia, mecnica automotriz y metal mecnica por
su importancia en el contexto econmico. Se entrevist a egresados que
ya llevaban dos o tres aos en el mercado laboral, con la idea de replicar
estas entrevistas un tiempo despus para ver sus trayectorias. En total
se entrevist a noventa egresados distribuidos entre las tres especialidades mencionadas.43 Luego de analizar los datos sobre el nivel y la
correspondencia de su trabajo con lo aprendido, se estudi el tamao
de las empresas empleadoras, el tiempo de empleo, la remuneracin, el
nivel de su puesto, la satisfaccin con el puesto de trabajo, los motivos
por los que consigui ese trabajo, y las condiciones del mismo; tambin
se pregunt sobre las habilidades desarrolladas durante el tiempo de
estudio, y las propuestas de mejora, as como tambin sobre los posibles cursos de capacitacin para egresados. El hecho de que casi el 70%
est trabajando en su especialidad se considera un buen resultado.
Este modelo de estudio de egresados puede replicarse para otras instituciones formadoras y tambin para otros centros del propio SENATI.
Constituye una fuente confiable de informacin para la toma de decisiones sobre reformas a realizarse, como complemento de la evaluacin
ex post de un programa.
43 El total de egresados considerados con certificado en 2001, ingresantes en 1996, fue de 231
entre las tres especialidades. De ellos se tom una muestra al azar de 90 personas, 83 de las
cuales fueron hombres y 7 mujeres.
101

Mara Antonia Gallart

Recuadro 8
Programa de Certificacin de Competencias Laborales: Argentina44
En distintos pases de Amrica Latina se han ido desarrollando proyectos de formacin continua y certificacin de competencias laborales, elaborando catlogos de competencias en diversos sectores de la
economa, que se tradujeron en cambios en la currcula de las instituciones de formacin. En Argentina, el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nacin ha comenzado a trabajar en proyectos de
estas caractersticas a mediados del ao 2004. Se ha estado trabajando
en este proceso de certificacin de competencias de acuerdo a
parmetros, metodologas de trabajo y procedimientos de normalizacin, evaluacin, calidad de la gestin institucional y certificacin de
los trabajadores; estos datos estn siendo elaborados a nivel nacional.
Abarca hoy a 23 sectores de actividad y se han elaborado 190 normas de
competencias con sus respectivos instrumentos de evaluacin y se calcula que para fines de 2007 se contar con la evaluacin de 12.000 trabajadores en base a normas de competencia.
Este objetivo involucra la participacin de los distintos actores del
proceso productivo, adems de las instituciones pblicas que formulan
las polticas, en este caso el Ministerio de Trabajo; estos actores intervienen en diversos niveles:
Nivel Tcnico: expertos del sector, para elaborar mapas ocupacionales y normas de competencias.
Nivel Poltico: funcionarios para acordar el uso de parmetros establecidos y constituir el Organismo Certificador Sectorial.
Nivel Institucional: implica la conformacin de los consejos y comits
que articulen las instituciones de formacin con las oficinas de empleo
para garantizar procesos de intermediacin eficaces.
Asimismo, han intervenido distintas asociaciones y federaciones que
actan en sectores diversos de la economa, como por ejemplo: industria del calzado, Cmara de la Construccin y trabajadores de la construccin, federaciones y asociaciones de pasteleros, laneros, de turismo, entre otros. Para el buen funcionamiento de estos proyectos la participacin del sector empresarial tiene que ser sumamente activa ya que
44 Fuente: pgina www.trabajo.gov.ar/competencialaboral, consultada en octubre de 2007 y entrevistas a participantes.
102

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

debe vincular la certificacin de competencias con los requerimientos


de su poltica de calidad y la capacidad de gestionar sus recursos con
relacin a estos parmetros. Tambin para el sector sindical es crucial
su participacin, teniendo en cuenta las convenciones colectivas y las
consecuencias en trminos de empleo, salarios y categoras.
La innovacin de este programa fue armar diseos curriculares que
permitieran la formacin por competencias laborales; para armar estos
diseos, en primer lugar se determinaron las capacidades que se queran formar en cada curso, luego se analizaron las normas elaboradas,
especialmente las capacidades que se ponan en juego y as se formularon listados de competencias que se convertan en los objetivos del curso a preparar; simultneamente se trabaj en la formacin de los docentes para que stos pudieran llevarlos a cabo con los nuevos esquemas
propuestos: cursos basados en problemas, en puntos crticos y en diagnosticar situaciones. En trabajos elaborados sobre este tema han aparecido resistencias, por parte de los empresarios, a dedicar sus esfuerzos a
esta capacitacin, con distintos argumentos como la prdida de tiempo
de trabajo y/o la prdida de sus empleados una vez capacitados, entre
otros inconvenientes mencionados. Tambin cabe la reflexin del grado
de conocimiento de los actores involucrados acerca de qu es una competencia y cmo se debe transmitir. La pregunta es cmo lograr el inters y la participacin de los mismos en estos proyectos, pues para que
estas acciones dirigidas a lograr una mejor formacin de los trabajadores en las competencias necesarias tengan resultados positivos, se debe
tener el real apoyo de los actores mencionados anteriormente.
Para que una persona sea competente debe tener un modo de encarar el trabajo, el querer encontrar soluciones, una actitud de bsqueda,
tolerancia al fracaso, precisin y el deseo de hacer un trabajo bien. Vincula conocimientos y capacidades que se movilizan frente a la accin.45
Cuando se hace referencia a una competencia entonces, se est incluyendo en la misma tres capacidades fundamentales que deben combinarse sobre los conocimientos especficos: diagnosticar, predecir y planificar; sobre esta base se asentara el xito de estos proyectos de certificacin de competencias.
45 Gallart, Mara Antonia; Jacinto, Claudia (1997) Competencias laborales: tema clave en la articulacin educacin-trabajo, en Gallart, M. A.; Bertoncello, R. (edit.) (1997) Cuestiones actuales
de la formacin, OIT/Cinterfor, Montevideo.
103

Mara Antonia Gallart

Recuadro 9
El Examen Nacional de Enseanza Media: Brasil46
A mediados de la dcada de los noventa se realiz en Brasil una
reforma de la enseanza media, donde se promulg la Ley de Directivas y Bases de la Educacin Nacional en 1996 y se instituy el Examen
Nacional de Enseanza Media (ENEM) para evaluar la calidad de la
enseanza impartida. Hasta la dcada de los ochenta el nivel medio en
Brasil era visto como un pasaje hacia el nivel terciario, que se diriga
fundamentalmente a sectores reducidos de nivel medio y alto de la poblacin del pas, pero en los noventa el nivel medio comenz a ser considerado como la ltima etapa de la enseanza bsica, con un significado de democratizacin y formacin para la ciudadana. Con esta nueva
ptica, cada vez un nmero mayor de adolescentes se fue incorporando a este nivel. Esta enorme expansin fue acompaada por la reforma
curricular ya mencionada; fue necesario incorporar, adems, una herramienta para medir la calidad de la enseanza impartida que deba
acompaar a la nueva currcula implementada. Esta herramienta es el
ENEM, que tiene como objetivo principal la evaluacin del perfil de
salida de los egresados de este nivel. Se propone realizar una evaluacin del desempeo de los alumnos al trmino de la escolaridad bsica,
teniendo como base una estructura de competencias para poder enfrentar los desafos crecientes de la vida moderna, asociadas a los contenidos disciplinares. Se espera que estas competencias y contenidos hayan
sido incorporados por los alumnos durante el transcurso de su escolaridad. En este sentido, la escuela debe asegurar a los alumnos el desarrollo de las estructuras ms generales del lenguaje, las ciencias, las artes y la filosofa en una dinmica de enseanza que permita al joven
movilizar esos conocimientos tradicionales en busca de soluciones
creativas para problemas cotidianos debidamente contextualizados.47
El examen construye as una matriz de competencias y habilidades
que constituye un patrn de referencia para la evaluacin de la escola46 Fuente: Guimares de Castro, Mara Helena, A reforma do Ensino Medio no Brasil, paper
presentado en el seminario Calidad y Equidad en la Educacin Media, Buenos Aires, 2004,
CENEP (patrocinado por la Fundacin Ford).
47 Guimares de Castro, Mara Helena, documento citado.
104

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

ridad bsica, de forma similar a otros exmenes internacionales, como


Scholastic Aptitude Test (SAT) en los Estados Unidos, o el Baccalaurat
en Francia; es una nica prueba, multidisciplinaria, con 63 preguntas
objetivas basada en una matriz de cinco competencias y veintiuna habilidades. Estas cinco competencias son:
Dominio de la lengua portuguesa y de los lenguajes especficos
de las reas de matemtica, artstica y cientfica.
Aplicacin de conceptos para la comprensin de los fenmenos
naturales, procesos histrico-geogrficos, produccin tecnolgica y manifestaciones artsticas.
Utilizacin de datos e informaciones para tomar decisiones ante
situaciones problemticas.
Construccin de una argumentacin consistente.
Capacidad de elaboracin de propuestas de intervencin en la
realidad, respetando los valores humanos y considerando la diversidad sociocultural del pas.
Una caracterstica importante a tener en cuenta es el carcter voluntario del examen, y a partir del ao 2001, su gratuidad para los alumnos
egresados de escuelas pblicas. En 2002 se lleg a una cifra de 3,3 millones de alumnos evaluados desde 1998. Es importante como instrumento de evaluacin ya que seala cules son las falencias que deben ser
corregidas en la formacin que se imparte. Las instituciones de enseanza superior son libres de decidir si utilizarn los resultados de este
examen como requisito para sus alumnos. En 2002 participaron tambin del Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA) coordinado por la OCDE en 32 pases, 4.893 alumnos y los resultados obtenidos en esta prueba concordaron plenamente con los del ENEM.
Esta prueba voluntaria permite indagar si el gran aumento del acceso a la educacin en Brasil se ha visto acompaado por mejoras en la
calidad de la enseanza; este objetivo comienza principalmente por indagar acerca de la capacidad de los egresados para leer y entender textos. El Relatorio Pedaggico del ENEM recomienda expresamente
los resultados del ENEM 2002 evidencian que entre los mltiples desafos presentados por la escuela brasilea, el acceso al aprendizaje de la
lectura se presenta como el ms valorizado y exigido por la sociedad

105

Mara Antonia Gallart

(MEC/INEP, 2002, en el documento citado). Esta experiencia de examen voluntario y gratuito es vista, entonces, como un control de la calidad de la enseanza bsica en Brasil.

106

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

BIBLIOGRAFA

Banting, Keith; Sharpe, Andrew; St-Hilaire, France. Towards a social understanding of productivity: An introduction and overview. The Review of Economic Performance and Social Progress. 2002.
Becker, Gary. Human Capital. New York: Columbia University, 1975.
Benencia, Roberto; Quaranta, Germn. Los mercados de trabajo agrarios en la
Argentina: demanda y oferta en distintos contextos histricos. Estudios de
Trabajo. n. 32, julio-diciembre 2006.
Castro, Claudio de Moura. Formacin profesional en el cambio de siglo. Montevideo: OIT/Cinterfor, 2002.
CEPAL. Panorama social de Amrica Latina 2001-2002. Santiago de Chile, 2002.
. Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 2006.
Ducci, Mara A. La formacin al servicio de la empleabilidad. Boletn Tcnico
Interamericano de Formacin Profesional. Montevideo, OIT/Cinterfor. n. 142,
1998.
Gallart, Mara Antonia (Coord.) Formacin, pobreza y exclusin: los programas para
jvenes. Montevideo: OIT/Cinterfor; Red Latinoamericana de Educacin y
Trabajo, 2000.
. La formacin para el trabajo en la Argentina: situacin actual y perspectivas para el
futuro. Santiago de Chile: CEPAL; GTZ, 2001.
. La formacin para el trabajo y los jvenes en Amrica Latina. Santiago de Chile:
CEPAL; GTZ, 2001.
. Veinte aos de educacin y trabajo. Montevideo: OIT/Cinterfor, 2002.
. Habilidades y competencias para el sector informal en Amrica Latina: una
revisin de la literatura sobre programas y metodologas de formacin.
Boletn Tcnico Interamericano de Formacin Profesional. Montevideo, OIT/
Cinterfor. n. 155, 2003.
. La Reforma de la educacin tcnica en la Argentina durante los aos noventa. Modelos, alcance de la implementacin y balance actual. En: Tendencias
de la educacin tcnica en Amrica Latina. Estudios de caso en Argentina y Chile.
Pars: UNESCO. IIPE, 2003.
. La escuela tcnica industrial en Argentina. Un modelo para armar? Montevideo:
OIT/Cinterfor, 2006.
107

Mara Antonia Gallart

Gallart, Mara Antonia; Jacinto, Claudia. Competencias laborales: tema clave en


la articulacin educacin-trabajo. En: Gallart, Mara Antonia; Bertoncello,
Rodolfo. Cuestiones actuales de la formacin. Montevideo: OIT/Cinterfor; Red
Latinoamericana de Educacin y Trabajo, 1997.
GRADE; PREAL. La educacin peruana sigue enfrentando desafos. Informe de progreso educativo, Per. Lima, 2006.
Jaramillo Baanante, Miguel; Valdivia, Nstor; Valenzuela, Jorge. Polticas de capacitacin en el Per: el rol de los actores nacionales e internacionales. Informe
final. Lima: GRADE, 2007.
Katz, Jorge. Cambios en la estructura y comportamiento del aparato productivo latinoamericano en los aos 1990: despus del Consenso de Washington, qu?. Santiago de Chile: CEPAL, 2000. En: Labarca, Guillermo (Coord.) Formacin para
el trabajo: pblica o privada? Montevideo: OIT/Cinterfor; GTZ; CEPAL,
2001. p. 11
Labarca, Guillermo (Coord.) Formacin y empresa. Montevideo: OIT/Cinterfor;
GTZ; CEPAL, 1999.
. Formacin para el trabajo; pblica o privada? Montevideo: OIT/Cinterfor;
GTZ; CEPAL, 2001.
. Reformas econmicas y formacin. Montevideo: OIT/Cinterfor; GTZ; CEPAL,
2003.
Leite, Elenice Monteiro. El mercado de la formacin profesional en Brasil:
financiamiento pblico y administracin privada. Particularidades y perspectivas. En: Galhardi, R.; Martnez Espinosa, E.; Mc Ardle, T.; Mertens,
L.; Leite, E. M.; Ramrez Guerrero, J. Financiamiento de la formacin profesional en Amrica Latina y el Caribe. Un estudio comparativo de buenas prcticas.
Montevideo: OIT/Cinterfor, 2007.
Mc Lauchlan de Arregui, Patricia. Dinmica de la transformacin del sistema
educativo en el Per. Notas para el debate. Lima, GRADE. n. 12, 1994.
Martnez Espinosa, Eduardo. El sistema de formacin profesional en Chile y su
financiamiento. En: Galhardi, R.; Martnez Espinosa, E.; Mc Ardle, T.;
Mertens, L.; Leite, E. M.; Ramrez Guerrero, J. Financiamiento de la formacin
profesional en Amrica Latina y el Caribe. Un estudio comparativo de buenas prcticas. Montevideo: OIT/Cinterfor, 2007.
Novick, Marta; Gallart, Mara Antonia (Coord.) Competitividad, redes productivas
y competencias laborales. Montevideo: OIT/Cinterfor; Red Latinoamericana
de Educacin y Trabajo, 1997.
OIT. Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999. Empleabilidad, y mundializacin:
papel fundamental de la formacin. Ginebra, 1998.

108

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

. Informe sobre el empleo en el mundo 2004-05. Empleo, productividad y reduccin


de la pobreza. Ginebra, 2004.
. Key indicators of the labour market. Labour productivity and unit labor costs,
KILM 18. Ginebra.
. Panorama laboral 2006. Amrica Latina y el Caribe. Lima, 2007.
. Trabajo decente y juventud: Amrica Latina. Resumen ejecutivo. Lima, 2007.
. Trabajo decente y juventud: Argentina. Informe. Lima, 2007.
OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 87. reunin, Ginebra, 1999. Trabajo decente. Memoria del Director General. Ginebra: OIT, 1999.
PREAL. El futuro est en juego. Informe de la Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y Competitividad Econmica. Santiago de Chile, 1998.
. Quedndonos atrs. Un informe del progreso educativo en Amrica Latina. Santiago de Chile, 2001.
. Cantidad sin calidad. Un informe del progreso educativo en Amrica Latina. Santiago de Chile, 2005.
Saavedra, Jaime; Chacaltana, Juan. Los jvenes pobres y la capacitacin ocupacional en Per. En: Gallart, Mara Antonia (Coord.) Formacin, pobreza y
exclusin. Montevideo: OIT/Cinterfor; Red Latinoamericana de Educacin
y Trabajo, 2000.
SCANS. Lo que el trabajo requiere de las escuelas. Informe de la Comisin SCANS para
Amrica 2000. Washington. Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, 1992.
Samouiller, Segolne; Capt, Josiane. Vocational training and skills development in
the poverty reduction strategy papers. A preliminary review. Ginebra: OIT.
Skills and Employability Department, 2005.
Stalling, B.; Peres W. Growth, employment and equito. En: Labarca, Guillermo
(Coord.) Formacin para el Trabajo pblica o privada? Montevideo: OIT/
Cinterfor; GTZ; CEPAL, 2001. p. 11.
Zarifian, Philippe. Objectif comptence. Pars : Liaisons, 1999.

109

Mara Antonia Gallart

GLOSARIO

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.


CAPLAB: Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo. Per.
CEETEPS: Centro Estadual de Educacin Tecnolgica Paula Souza. Brasil.
CEO: Centro de Educacin Ocupacional. Per.
CENFOTUR: Centro de Formacin para el Turismo. Per.
CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
CETPRO: Centro de Educacin Tcnico-Productiva. Per.
CINTERFOR: Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en
la Formacin Profesional.
CNI: Confederacin Nacional de la Industria. Brasil.
CONET: Consejo Nacional de Educacin Tcnica. Argentina.
ENEM: Examen Nacional de Enseanza Media. Brasil.
FAT: Fondo de Asistencia al Trabajador. Brasil.
FOMIN: Fondo Multilateral de Inversiones (BID).
FONCAP: Fondo Nacional de Capacitacin. Chile.
GRADE: Grupo de Anlisis para el Desarrollo. Per.
IFP: Instituciones de Formacin Profesional.
INA: Instituto Nacional de Aprendizaje. Costa Rica.
INACAP: Instituto Nacional de Capacitacin. Chile.
INFOCAL: Instituto Nacional para la Formacin y la Capacitacin Laboral.
Bolivia.
INFOTEP: Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional. Repblica
Dominicana.
OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
OIT: Oficina Internacional del Trabajo.
ONG: Organizacin No Gubernamental.
OTEC: Organismo Tcnico de Capacitacin. Chile.
PBI: Producto Bruto Interno.
PISA: Programme for International Student Assessment.
PLANFOR: Plan Nacional de Educacin Profesional. Brasil.

110

Competencias, productividad y crecimiento del empleo: el caso de Amrica Latina

PNQ: Plan Nacional de Calificacin. Brasil.


PREAL: Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica
Latina.
SAPES: Sistema de Acompaamiento Permanente de los Egresados del
SENAI-SP. Brasil.
SAT: Scholastic Aptitude Test.
SCANS: Secretarys Commission on Achieving Necessary Skills. USA.
SEBRAE: Servicio Brasileo de Apoyo al Emprendedor y al Pequeo
Empresario. Brasil.
SEFOR: Secretara de Formacin Profesional. Brasil.
SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje. Colombia.
SENAC: Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial. Brasil.
SENAI: Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial. Brasil.
SENAR: Servicio Nacional de Aprendizaje Rural. Brasil.
SENAT: Servicio Nacional de Aprendizaje para el Transporte Terrestre.
Brasil.
SENATI: Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial. Per.
SENCE: Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo. Chile.
SENCICO: Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la
Construccin. Per.
SESCOOP: Servicio Nacional de Aprendizaje de Cooperativismo. Brasil.
SESI: Servicio Social de la Industria. Brasil.
UOCRA: Unin Obrera de la Construccin de la Repblica Argentina.

111

Mara Antonia Gallart

Este libro
se termin de imprimir en el
Departamento de Publicaciones de OIT/Cinterfor
en Montevideo, mayo de 2008
Hecho el depsito legal nmero 342.365/2008

300.05.2008
112