T.S.J.

CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
SENTENCIA: 02301/2013
Seccin Segunda
N11600
N.I.G: 47186 33 3 2011 0102791

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001858 /2011

Sobre: URBANISMO
De COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE MADRID
LETRADO D. LETICIA FENOY MEJIAS
PROCURADOR D. JORGE RODRIGUEZ-MONSALVE GARRIGOS
Contra AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID
LETRADO AYUNTAMIENTO

SENTENCIA N. 2301

ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
DOA ANA MARTNEZ OLALLA
MAGISTRADOS:
DON JAVIER ORAA GONZLEZ
DON RAMN SASTRE LEGIDO
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMNGUEZ

En Valladolid, a veintitrs de diciembre de dos mil trece.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y Len con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo nmero
1858/2011, interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE
MADRID, representado por el Procurador Sr. Rodrguez-Monsalve Garrigs y asistido de la
Letrada Sra. Fenoy Mejas, siendo parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID,
representado y asistido por Letrado de sus Servicios Jurdicos, impugnndose la Resolucin de
10 de octubre de 2011, que desestima el recurso contra la modificacin de la instruccin de la
Inspeccin Tcnica de Edificios (BOP de Valladolid de 21-05-2011); habindose seguido el
procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa de 13 de julio de 1998.

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representacin procesal de la parte actora interpuso recurso
contencioso-administrativo contra la resolucin expresada en el encabezamiento.
SEGUNDO.- Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artculo
48 de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998 y

una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la
demanda, lo que hizo en trmino legal, mediante escrito cuyo suplico es del tenor literal
siguiente:
SOLICITO A LA SALA que, teniendo por presentado este escrito y documentos
adjuntos, en tiempo y forma, lo admita, tenga por deducida demanda que en l se contiene y,
tras la tramitacin petintente, dicte sentencia en la que, estimada la presente demanda, se
declare:
1.- Con carcter principal, la nulidad de pleno Derecho de la Modificacin de la
Instruccin de la Concejala Delegada de Urbanismo y Vivienda, sobre la aplicacin de la
Inspeccin Tcnica de Edificios, por vulnerar el artculo 62.1.e) de la LRJPAC al haberse
prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; y
2.- Con carcter subsidiario, la nulidad del apartado 3 de la Instruccin por vulnerar
los artculos 19 y 317 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len, y el apartado 7, por
infringir las atribuciones profesionales de los ingenieros industriales contenidas en el Decreto
de atribuciones de 18 de septiembre de 1935.
TERCERO.- La representacin procesal del Ayuntamiento demandado contest a la
demanda, solicitando que se dicte en su da sentencia por la que se desestime el recurso
interpuesto, con imposicin de costas a la parte actora.
CUARTO.- Denegado el recibimiento del juicio a prueba por Auto de 30 de marzo de
2012, se abri el trmite de conclusiones.
QUINTO.- Formulado por las partes el escrito de conclusiones prevenido en el artculo
62 de la LJCA, se declararon conclusos los autos, sealndose para votacin y fallo el da 17 de
diciembre de 2013, con el resultado que seguidamente se expresa.
Ha sido designado Ponente el Ilmo. Magistrado Sr. Blanco Domnguez.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se recurre el Decreto nmero 9994 de fecha 10 de octubre de 2011
dictado por el Excmo. Sr. Alcalde de Valladolid que desestima el recurso de reposicin
interpuesto por la parte actora contra la Modificacin de la Instruccin de la Concejala
Delegada de Urbanismo y Vivienda del Excmo. Ayuntamiento de esta ciudad sobre aplicacin
de la Inspeccin Tcnica de Edificios, publicada en el Boletn Oficial de la Provincia de
Valladolid de 21 de mayo de 2011.
SEGUNDO.- La parte actora pretende en este recurso que se declare la nulidad de la
Instruccin recurrida y de manera subsidiaria que se anulen los apartados 3 y 7 de la misma.
Alega los siguientes motivos impugnatorios.
En primer lugar, denuncia la infraccin de procedimiento por cuanto lo que el
Ayuntamiento califica de Instruccin no es tal, ya que tiene un contenido normativo y, por lo
tanto, el procedimiento que debi seguirse es el previsto para las ordenanzas municipales.
En segundo lugar, considera que el apartado 3 de la Instruccin contraviene lo
dispuesto en los artculos 19 y 317 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len, aprobado
por Decreto 22/2004 de 29 de enero.
Y, en tercer lugar, alega que el apartado 7 de la Instruccin vulnera las atribuciones
profesionales de los ingenieros industriales contenidas en el Decreto de Atribuciones de 18 de
septiembre de 1935.
La Administracin demandada mantiene la legalidad de la modificacin recurrida e
interesa la desestimacin del recurso.
TERCERO.- Con carcter previo al examen de los distintos motivos impugnatorios
que se contienen en la demanda conviene destacar los siguientes antecedentes.

1.- Por Decreto de 14 de mayo de 2010 se aprob la Instruccin sobre la aplicacin de

la Inspeccin Tcnica de Edificios.
Dicha Instruccin se modific por la Concejala Delegada de Urbanismo y Vivienda en
fecha 5 de mayo de 2011 con la finalidad de adaptar la misma a la Ley 9/2010 de 30 de agosto
del derecho a la vivienda de la Comunidad de Castilla y Len as como al Real Decreto
1000/2010 de 5 de agosto sobre visado colegial obligatorio y a la Ley 17/2009 de 23 de
noviembre sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
2.- En el Boletn Oficial de la Provincia de Valladolid de fecha 21 de mayo de 2011 se
public la Instruccin completa, con las modificaciones introducidas, y no solo la modificacin
aprobada.
3.- En fecha 20 de junio de 2011 se interpuso recurso de reposicin por la parte actora
frente a la Instruccin referida (con las modificaciones introducidas), que fue desestimado (y no
inadmitido como en ocasiones se dice en la demanda) por medio del Decreto n 9994 de 10 de
octubre de 2011 dictado por el Excmo. Sr. Alcalde de Valladolid, siendo este Decreto lo que
aqu se recurre.
De los antecedentes que acabamos de exponer interesa destacar que si bien lo que
acuerda el Ayuntamiento es una modificacin de la Instruccin dictada para la aplicacin de
la Inspeccin Tcnica de Edificios, lo que se publica en el Boletn Oficial de la Provincia y lo
que se impugna es en realidad la Instruccin completa -y no solo la modificacin- de modo y
manera que es esta Instruccin el objeto de este recurso, y se impugna, segn hemos expuesto,
por razones de forma (infraccin de procedimiento) y de fondo (ya que su contenido en los
concretos aspectos que se especifican en la demanda -apartados 3 y 7- son, a juicio del
demandante, contrarios a derecho).
CUARTO.- Establecido as el objeto del presente recurso, debemos examinar el
primero de los motivos que se exponen en la demanda y que se basa en considerar que no nos
encontramos ante una Instruccin, como sostiene la demandada tanto en la desestimacin del
recurso de reposicin como en la contestacin a la demanda, sino ante una disposicin
normativa, que el actor califica de ordenanza y que, por lo tanto, se ha dictado sin seguir el
procedimiento legalmente previsto para ello.
Al objeto de resolver la controversia enunciada, cabe traer a colacin la Sentencia de
esta Sala (Seccin 1) de fecha 27 de octubre de 2009 dictada en el recurso de apelacin nmero
161/2009 en cuyo Fundamento de Derecho Segundo se dice << Segn la sentencia del Tribunal
Constitucional de 19 de febrero de 1986 (26/1986) EDJ 1986/26 "las denominadas
instrucciones (al igual que las Circulares) no alcanzan propiamente el carcter de fuente del
Derecho, sino tan slo el de directivas de actuacin que las autoridades superiores imponen a
sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de esa jerarquizacin, no siendo una
especial manifestacin de la potestad reglamentaria, cuyos efectos jurdicos consisten en su
cumplimiento por los destinatarios, incurriendo en responsabilidad disciplinaria caso
contrario, y sin que sea menester su publicacin, como se requiere si de verdaderas normas
reglamentarias se trata, bastando que la Instruccin llegue a conocimiento del inferior
jerrquico al que se dirige. Insistiendo en el punto relativo a la publicacin, hay que recordar
tambin que la misma se exige, en el "Boletn Oficial del Estado", para que produzcan efectos
jurdicos las disposiciones de carcter general, ya que as est previsto en el art. 132 LPA
EDL 1992/17271".
Y en su sentencia de la Sala Primera de 20 de marzo de 1990 el referido Tribunal,
haciendo mencin de la sentencia 26/1986 EDJ 1986/26, introduce un elemento definidor a
mayores de la instruccin cuando repara en quienes son sus destinatarios y que condicin
tienen: as y para el caso de relaciones de sujecin especial (empleados de la Administracin)
sigue conceptuando a las instrucciones como autnticas rdenes o mandatos obligados a
cumplir por sus destinatarios, sin aguardar acto concreto alguno de aplicacin.
La segunda va de respuesta la ofrece la jurisprudencia del Tribunal Supremo. As y en
su sentencia de 30 de julio de 1996 la Sala 3 EDJ 1996/6004 dice (fundamento de derecho
segundo): "En efecto, no es posible identificar a la nocin de disposicin general con el de "la
disposicin administrativa que afecte a los ciudadanos en su condicin de administrados" o con

los Reglamentos "jurdicos", como normas de actuacin dictadas para todos y relativas a la
llamadas relaciones de supremaca general, sino que tambin los denominados Reglamentos
"administrativos", en terminologa acadmica de ascendencia germnica, ad intra, de carcter
orgnico o referidos a relaciones de supremaca especial, son disposiciones normativas; unos y
otros son normas jurdicas, disposiciones generales, que se integran en el ordenamiento
jurdico. Y slo merecen la consideracin de instrucciones o circulares aquellas directivas de
actuacin u rdenes generales que no innovan propiamente el ordenamiento jurdico y que,
como manifestacin de la jerarqua administrativa, estn dirigidas a rganos que se encuentran
en una relacin de esta naturaleza respecto de quien las imparte, como resulta, asimismo, del
artculo 18 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado.........; de manera
que tales instrucciones o circulares slo obligan en funcin de la obediencia propia e inherente
a dicha jerarqua administrativa y no como consecuencia de que forman parte del
ordenamiento jurdico".
La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2006 EDJ 2006/353340
razona que las instrucciones y rdenes de servicio "Son manifestacin de esa potestad que la
Ley otorga a los rganos superiores jerrquicos en relacin con la actividad de los
subordinadamente dependientes de ellos para impartir directrices que aseguren un
funcionamiento coherente en el seno de una organizacin administrativa determinada"
Se trata, as, de simples directrices de actuacin, dictadas en el ejercicio del poder
jerrquico, con el fin de establecer los criterios de aplicacin e interpretacin jurdica que
habrn de ser seguidos en futuros actos administrativos.>>
QUINTO.- Desde la perspectiva que nos da el anterior Fundamento, debemos examinar
el contenido de la Instruccin recurrida, debiendo comenzar por sealar que la misma desde el
primer momento deja sentado que no se limita a dirigir instrucciones a los propios funcionarios,
indicando o recordando cmo debe aplicarse la normativa que regula la inspeccin tcnica de
los edificios, ya que en la primera pgina de la Instruccin, una vez expresada la razn por la
que la presente Instruccin sustituye a la anterior, afirma: Adems, profundiza en la definicin
de los conceptos bsicos de aplicacin y desglosa detalladamente la documentacin que debe
presentarse para contribuir, si cabe, en mayor medida, a proporcionar a los propietarios y
tcnicos redactores competentes los instrumentos necesarios para dar cumplimiento a la
obligacin de realizarla en los trminos que se sealan en la Ley 5/1999 de 8 de abril de
Urbanismo de Castilla y Len y su Reglamento aprobado por Decreto 22/2004 de 29 de enero y
sus modificaciones, as como a la Ley 9/2010 de 30 de agosto del derecho a la vivienda de la
Comunidad de Castilla y Len.
Por lo tanto, segn se expone en la propia Instruccin, los destinatarios de la misma son
los propietarios y los tcnicos y no el personal de la Administracin; y lo que hace la
Instruccin es ir ms all de lo que es el contenido y funcin tpica de este instrumento
organizativo, ya que profundiza en la definicin de conceptos bsicos de aplicacin y
desglosa detalladamente la documentacin que debe presentarse, como si de un desarrollo
normativo de otras normas se tratase.
Es evidente que si ese es su propsito, el instrumento para hacerlo no es el de una
instruccin cuya finalidad es la que prev el artculo 21 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn sino el de una disposicin normativa que, por otro lado, deber ser respetuosa con la
normativa de superior rango.
El propsito anunciado se ve luego reflejado en su contenido como se expone a
continuacin lo que nos sirve para confirmar que, tal y como sostiene el recurrente, no nos
encontramos ante una instruccin.
SEXTO.- En efecto, la Instruccin contiene un apartado dedicado al Objeto donde
dice que la inspeccin tcnica de edificaciones responder a la verificacin con carcter general
de las condiciones exigibles de seguridad, salubridad y -en el caso de edificios incluidos en los
Catlogos del Plan General de Ordenacin Urbana y Plan Especial del Casco Histrico- las de
ornato.

Por lo tanto, la instruccin establece a qu aspectos se va a extender la inspeccin

tcnica de las edificaciones e incluye en algunos supuestos la verificacin de las condiciones de
ornato.
Dicha previsin no solo va ms all de lo que correspondera a una Instruccin (que no
es el instrumento para fijar el objeto de la inspeccin aunque s para recordar lo que digan las
normas a este respecto) sino que claramente vulnera las previsiones que sobre la Inspeccin
Tcnica se contienen en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len (aprobado por Decreto
22/2004 de 29 de enero) y en concreto vulnera el artculo 315.1 y 2 del mismo en la redaccin
aqu aplicable.
En efecto dice el artculo 315 citado 1.- En los Municipios con poblacin igual o
superior a 20.000 habitantes o que cuenten con Plan General de Ordenacin Urbana, los
propietarios de edificios deben encomendar a tcnicos competentes la realizacin de
inspecciones tcnicas peridicas para determinar su estado de conservacin as como las obras
que sean precisas para mantener o reponer las condiciones de seguridad y salubridad definidas
en el art. 19.
2.- En los Municipios citados en el apartado anterior, el Plan General de Ordenacin
Urbana puede, justificadamente:
a) Extender el objeto de la inspeccin a las condiciones de habitabilidad y ornato
pblico definidas en el art. 19.
Consiguientemente que la inspeccin se extienda a las condiciones de ornato -y no solo
a las de seguridad y salubridad- es algo que queda reservado a una norma jurdica como es el
Plan General de Ordenacin Urbana, sin que pueda una simple instruccin tomar esta decisin
normativa.
La Administracin demandada seala que la Instruccin en este punto se remite a lo
dispuesto en el artculo 19 del Reglamento de Urbanismo y en el artculo 22 de la Ley 9/2010 de
30 de agosto del derecho de la vivienda en Castilla y Len.
Sin embargo, basta la lectura de tales artculos para comprobar que los mismos se
refieren a los deberes de conservacin y a la responsabilidad en el uso y habitabilidad de las
viviendas, lo que es distinto del establecimiento del objeto de la inspeccin.
Dicho de otro modo, una cosa es la obligacin que tienen los propietarios de los
inmuebles de mantenerlos en las adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato, y
otra muy distinta es que por la va de una instruccin, la inspeccin alcance a verificar el estado
de ornato de una edificacin cuando ello solo es posible si el Plan lo prev.
Por otro lado, la Instruccin impone nuevas obligaciones a los propietarios de los
edificios, al sealar en el apartado dedicado a las Obligaciones de la propiedad que los
propietarios del inmueble no solo estn obligados a presentar la documentacin que establece el
artculo 317 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len, sino tambin otra, en concreto la
que establece la presente Instruccin a efectos de que pueda considerarse consignada la
inspeccin tcnica y lo cierto es que se incluye un apartado dedicado al Contenido
documental donde se enumera la documentacin que debe presentarse y se establecen los pasos
para la redaccin del Certificado y del Informe de Inspeccin Tcnica.
Por lo tanto, la propia Instruccin reconoce que va ms all de lo que le permite el
artculo 317 del Reglamento y lo cierto es que lo que hace es establecer y regular un autentico
procedimiento administrativo.
Consiguientemente, nos encontramos con una Instruccin que tiene un contenido ms
propio de una disposicin normativa, habindose seguido un procedimiento para su adopcin
que no es el que corresponde, lo que nos lleva a la estimacin de la demanda y a declarar la
nulidad de la misma por incurrir en el supuesto previsto en el artculo 62.1.e) de la Ley 30/1992
de 26 de noviembre, sin necesidad de entrar en el anlisis de los dems motivos impugnatorios.
SPTIMO.- De conformidad con el artculo 139 de la Ley de la Jurisdiccin en la
redaccin aqu aplicable no procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes.
OCTAVO.- Esta Sentencia no es firme y cabe contra la misma recurso de casacin con
arreglo al artculo 86.1 de la Ley de la Jurisdiccin en atencin a la cuanta del recurso.

Vistos los artculos citados y dems de general y pertinente aplicacin,

FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos el recurso 1858/2011 interpuesto por la
representacin procesal del Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Madrid contra el
Decreto nmero 9994 de fecha 10 de octubre de 2011 dictado por el Excmo. Sr. Alcalde de
Valladolid que desestima el recurso de reposicin interpuesto por la parte actora contra la
Modificacin de la Instruccin de la Concejala Delegada de Urbanismo y Vivienda del Excmo.
Ayuntamiento de esta ciudad sobre aplicacin de la Inspeccin Tcnica de Edificios, publicada
en el Boletn Oficial de la Provincia de Valladolid de 21 de mayo de 2011, declarando que dicha
Instruccin es nula de pleno derecho.
No procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes.
Notifquese esta resolucin a las partes, hacindoles saber que la misma no es firme y
que contra ella cabe interponer recurso de casacin ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo, que se preparar ante esta Sala en el plazo de los diez
das siguientes, contados desde su notificacin.
Procdase a la publicacin de esta Sentencia en el Boletn Oficial de la Provincia de
Valladolid al haberse all publicado la Instruccin que aqu se anula, una vez que sea firma esta
Sentencia, de conformidad con el artculo 72.2 de la Ley de la Jurisdiccin.
As por esta sentencia lo acordamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIN.- Leda y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado
Ponente que en ella se expresa, en el mismo da de su fecha, estando celebrando sesin pblica
la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len en
Valladolid, de lo que yo, la Secretaria de Sala, doy fe.