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I. Introduccin
Con su reciente iniciativa de reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,1 el Ejecutivo Federal reconoce que
la actual estructura institucional para la rendicin de cuentas no
ha sido funcional y que hacen falta reformas para mejorar el combate a la corrupcin y modernizar la administracin pblica. La
experiencia internacional demuestra que una de las claves ms
importantes para esta labor es precisamente un adecuado diseo
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El Barmetro de las Amricas de Vanderbilt University4 ha reportado que el porcentaje total de la poblacin mexicana que fue
vctima de la corrupcin ha ido en aumento. Por ejemplo, entre
2004 y 2006 la cifra avanz cinco puntos porcentuales al pasar
de 32% a 37.1%. Este mismo barmetro ha sealado que Mxico
obtiene, despus de Hait, el ndice de incidencia de corrupcin
ms alto de todo el continente latinoamericano.
Esta corrosin de la funcin pblica es uno de los principales
factores que explican las graves crisis que vivimos actualmente
tanto en materia econmica como en materia de seguridad pblica. Con un aparato estatal ms justo e eficiente, las empresas
mexicanas encontraran un clima ms propicio para florecer y
competir en el mercado internacional. Con un sistema de control
ms fuerte y autnomo, se podra extirpar las redes de corrupcin
que tan severamente han daado la procuracin e imparticin de
justicia. El combate a la corrupcin y la modernizacin administrativa tambin generaran rendimientos positivos en materias
como el desarrollo social, la recaudacin de impuestos, salud pblica, y seguridad social, as como en otros innumerables mbitos del quehacer pblico del pas.
Una de las propuestas ms relevantes que se ha planteado en
aras de fortalecer la estructura institucional para la rendicin de
cuentas del Estado mexicano es la dotacin de autonoma plena a
la ASF. Actualmente, el artculo 79 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) le otorga autonoma
tcnica y de gestin a la entidad de Fiscalizacin Superior de la
Federacin. As mismo, la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de
Cuentas de la Federacin (LFRCF) le otorga un grado importante
de independencia a la ASF, ya que ni el pleno de la Cmara de Diputados ni la Comisin de Vigilancia de la Cmara cuentan con facultades para determinar el plan de trabajo de la ASF o ordenarle a
realizar auditoras especficas. De acuerdo con el artculo 76 de la
4 Informe del Barmetro de las Amricas: Cultura poltica de la democracia en Mxico: 2006, Latin American Public Opinion Project, Vanderbilt
University, 2006.
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ley, las funciones de la Comisin de Vigilancia se limitan a coordinar las relaciones entre la ASF y la Cmara, evaluar el desempeo de la ASF, constituir el enlace entre la ASF y la Cmara y
solicitar informes a la ASF sobre sus trabajos de fiscalizacin.
Sin embargo, otros elementos del marco jurdico limitan de
manera importante la autonoma de la ASF y la subordinan a una
dinmica poltica que no es siempre positivo para su desempeo.
Por ejemplo, el Auditor Superior no cuenta con fuero constitucional y podr ser removido de manera sumaria por la Cmara de
Diputados sin la necesidad de realizarse un procedimiento formal
de juicio poltico. El artculo 92 de la LFRCF enumera una serie
de causas graves que son causales para la destitucin del auditor por una votacin de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados. Estas causas graves incluyen, por ejemplo, aceptar la injerencia de los partidos polticos
en el ejercicio de sus funciones y de esta circunstancia, conducirse con parcialidad en el proceso de revisin de la Cuenta Pblica
y en los procedimientos de fiscalizacin e imposicin de sanciones a que se refiere esta ley, as como obtener una evaluacin
del desempeo poco satisfactoria sin justificacin, a juicio de la
comisin, durante dos ejercicios consecutivos. Si bien la imparcialidad y el buen desempeo son desde luego valores de suma
importancia para la ASF, no se puede ignorar que la redaccin tan
general de estas causas graves tambin deja un gran margen a
la interpretacin y fcilmente podran ser abusados por intereses
polticos para obstaculizar el trabajo del auditor.
Las atribuciones de la Unidad de Evaluacin y Control, dependiente de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados,
enumeradas en el artculo 103 de la LFRCF tambin permiten
a los legisladores federales controlar y ejercer presin sobre el
trabajo del auditor.5 Si bien la Unidad no puede ordenar la reali5 Por
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El Partido de la Revolucin Democrtica tambin se expres a favor de otorgar autonoma plena a la ASF, aunque tambin seal que no se puede esperar que una reforma de este tipo
sea una llave mgica que automticamente resuelva los graves
problemas de corrupcin e impunidad del sistema poltico mexicano. Este partido argument que adems de reformar a la ASF,
tambin habra que transformar integralmente la estructura institucional de rendicin de cuentas del Estado Mexicano y mejorar
la efectividad de la fiscalizacin realizada por todos los rganos
del Estado.
III. Preocupaciones con respecto
a la autonoma de la ASF
Durante su participacin en la mesa 4 del seminario, el representante del Partido Accin Nacional (PAN), Roberto Gil Zuarth,
aclar que su partido estara en contra de la realizacin de una
reforma que le dote de plena autonoma constitucional a la ASF.
Desde su punto de vista una reforma de este tipo podra debilitar al Poder Legislativo y tener un impacto negativo sobre la
facultad de control presupuestal ya que esta es una competencia
constitucionalmente originaria del Congreso y en particular de la
Cmara de Diputados.
En consecuencia, extraer esta actividad de la competencia del
Poder Legislativo causara un grave dao a la divisin de poderes
y la democracia constitucional del pas.
En ese sentido tiendo a pensar que convertir a la Auditora Superior de la Federacin en un rgano constitucionalmente autnomo terminara por desdibujar esta funcin histrica de control
presupuestal y en consecuencia podra debilitar una de la funcio-
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Es positivo que un rgano poltico como la Cmara de Diputados tenga la facultad de aprobar y asegurar el buen uso del
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la distribucin de cuotas partidistas. Los dos partidos mayoritarios acuerdan a la reparticin de posiciones para sus parciales, sin
mayores exigencias de idoneidad.
En este tema se podra aprender de experiencias internacionales en la materia. Por ejemplo, en Ecuador existe un organismo especializado cuyo propsito es especficamente procesar los
nombramientos para una gran parte de los rganos del Estado. El
Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social de Ecuador
tiene la responsabilidad de implementar mecanismos de participacin ciudadana en todas las reas del gobierno, investigar y
litigar casos de corrupcin, proteger denunciantes, as como coordinar el proceso de seleccin y finalmente designar los titulares
de una gran cantidad de organismos especializados del Estado
Ecuatoriano, incluyendo la Procuradura General del Estado, todas las superintendencias, la Defensora del Pueblo, la Defensora Pblica, la Fiscala General del Estado, la Contralora del
Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso
Electoral y el Consejo de la Judicatura.
Los siete integrantes del Consejo de Participacin Ciudadana
y Control Social son elegidos de entre las personas postuladas
por la sociedad por medio de un concurso pblico de oposicin y mrito que incluye veedura y derecho a impugnacin
ciudadana. Para la seleccin por el Consejo de los titulares de
los otros rganos, el Consejo conforma comisiones ad hoc integradas en partes iguales por funcionarios pblicos y ciudadanos
independientes para evaluar y examinar las candidaturas. Todos
los procesos de seleccin estn sometidos a escrutinio pblico e
impugnacin ciudadana.
Ahora bien, aunque el PAN se pronunci en contra de dotarle
de mayor autonoma constitucional a la ASF, su representante fue
contundente con respecto a la necesidad de fortalecer las facultades y el presupuesto de la auditora.
La prxima legislatura tendr que poner nfasis en la Auditora
Superior de la Federacin en tres reas. Primero, fortalecer su
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bargo, con la excepcin de Venezuela y Ecuador, las Constituciones de Amrica Latina todava no reflejan de manera integral el
surgimiento de este nuevo poder del Estado.13
En general, existe una falta de claridad respecto a la naturaleza jurdica y las funciones de los organismos constitucionales
autnomos. Ileana Moreno lo seala de manera particularmente
clara para el caso mexicano: Del esquema legal de los rganos
autnomos ya existentes, no se desprende cul es el fin que motiv su creacin. Esto es, no queda claro si lo que se buscaba era
entender a la divisin de poderes como frenos y contrapesos ante
la actuacin de otros poderes; o bien, si se quera producir entes
completamente aislados, independientes, intocables para los dems poderes y entidades pblicas.14
En Mxico la reforma del Estado en Mxico se ha ejercido en
gran medida por medio de la creacin de nuevos organismos autnomos y semi-autnomos. Durante las ltimas dos dcadas
se otorg autonoma constitucional al IFE, a la CNDH, al Banco
de Mxico y ms recientemente al INEGI. Asimismo, se han creado organismos semi-autnomos como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) y el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) y se increment significativamente la autonoma
tanto de la Auditora Superior de la Federacin (ASF) como de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN).
Tambin se establecieron diversas nuevas procuraduras y organismos reguladores de mercado. La Procuradura Agraria, la
Procuradura Federal de Defensa del Trabajo (Profedet), la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (Profepa), y la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico (Conamed) as como la
Comisin Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), la Comisin Federal de Competencia (CFC), la Comisin Reguladora de
13 Vase Ackerman, John Organismos autnomos y la nueva divisin de
poderes en Mxico y Amrica Latina, en Carpizo, Jorge y Arriaga, Carole
(coord.), Estudios en homenaje a Emilio Rabasa, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, de prxima aparicin, 2010.
14 Moreno Ramrez, Ileana, Los rganos constitucionales autnomos en el
ordenamiento jurdico mexicano, Mxico, Porra, 2005, p. XVI.
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y 1999 para la CNDH) ya es hora de que la ASF pase a su siguiente etapa de vida.
Existen dos reas estratgicas de reforma para fortalecer a la
ASF. Primero, habra que dotarle de plena autonoma constitucional para que ya no dependa del poder legislativo, ni de cualquiera de los otros dos poderes federales. Esta reforma le permitira evitar las presiones partidistas y profesionalizar su trabajo.
Asimismo, le abrira la puerta para entablar una relacin ms directa con la sociedad y as fortalecer su presencia pblica. Tambin le permitira auditar de manera ms enrgica los gastos del
Poder Legislativo.
La eventual autonoma de la ASF no afectara en absoluto las
facultades constitucionales del Congreso de la Unin en materia
de revisin y dictaminacin de la Cuenta Pblica. Al contrario,
una ASF autnoma se convertira en un aliado ms fuerte y capaz
para el Congreso en la realizacin de esta labor. Asimismo, existen sin nmero de reformas y acciones que el Congreso puede
tomar en el corto plazo para mejorar la forma en que controla y
vigila de manera directa el gasto pblico. No hace falta controlar
a la ASF para poder fiscalizar y exigir cuentas a los otros poderes
de la Federacin.
Tambin sera importante complementar una eventual reforma
que dote de autonoma plena a la ASF con otras reformas para
asegurar la solidez y la independencia del Auditor. Por ejemplo,
habra que cuidar con mucho detalle el proceso de nombramiento del titular del rgano para prevenir en contra de su posible
captura de parte de intereses ajenos o de los mismos sujetos
de fiscalizacin. Asimismo, habra que considerar una reforma
ms amplia al Estado mexicano en su conjunto para aclarar las
obligaciones, las facultades los controles y las responsabilidades de todos los rganos constitucionales autnomos del Estado
mexicano.
Segundo, hara falta terminar de fortalecer las capacidades de la
ASF. La creacin, a principios de 2009, de una nueva Ley de
Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin implic
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algunos avances importantes en la materia. Sin embargo, todava existen varios temas pendientes como, por ejemplo, dotar de
fuerza vinculatoria a las auditoras al desempeo y aumentar las
facultades de sancin directa de la ASF. Si bien hubo un debate
sano entre los partidos polticos durante el seminario con respecto al tema de la eventual autonoma plena de la ASF, todos los
partidos sin falta estuvieron de acuerdo con la propuesta de aumentar las facultades del Auditor as como de dotarle de mayor
presupuesto.
Hoy, a casi diez aos de la transicin democrtica, 100 aos de
la Revolucin y 200 aos de la Independencia, el Estado mexicano sigue sufriendo de un grave problema de ineficiencia administrativa y corrupcin estructural. Si se pretende erigir un Estado
realmente moderno y auspiciar una economa pujante habra que
atender esta situacin de manera urgente. Una de las intervenciones ms efectivas en esta rea podra ser el fortalecimiento de la
ASF por medio de las reformas legales e institucionales mencionadas en este estudio. Esperemos que los legisladores de la LXI
legislatura estn a la altura de este reto histrico.