DERECHO CONSTITUCIONAL

Resumen y Anlisis de la Quinta Parte de la

Constitucin jerarqua normativa y reforma de la
Constitucin
1. Jerarqua normativa
1.1. Marco normativo
La jerarqua normativa del nuevo ordenamiento jurdico boliviano est establecida en el
Art. 410.II de la Constitucin Poltica del Estado (CPE). Textualmente, esta norma
establece que: La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico boliviano
y goza de primaca frente a cualquier otra disposicin normativa.
1.2. Contradicciones e incongruencias evidenciadas en el marco normativo
La incongruencia en la mencin generalizada de los tratados internacionales. Se
debera haber exceptuado de esta mencin general a los tratados internacionales sobre
derechos humanos que, segn lo dispuesto en el prrafo primero del pargrafo II del
Art. 410, forman parte del bloque de constitucionalidad y por lo tanto comparten la
misma jerarqua con la Constitucin y con las normas del denominado derecho
comunitario. En consecuencia, en el numeral 1 del pargrafo II del Art. 410 no debera
haberse mencionado nicamente a la Constitucin, sino adems a los tratados
internacionales sobre derechos humanos y a las normas del derecho comunitario, que
en conjunto conforman el Bloque de Constitucionalidad.
Contradiccin entre el numeral 2 del pargrafo II del Art. 410 y el Art. 257 pargrafo I.
En la primera disposicin los tratados internacionales se ubican por encima de las leyes
nacionales y en la segunda comparten el mismo rango y jerarqua con la ley.
Incongruencia en la mencin de legislacin indgena contenida en el numeral 3 del
pargrafo
1.3. Modelo unidimensional de jerarqua constitucional normativa
propuesta integral y coherente de un modelo unidimensional de la jerarqua
constitucional normativa, para la mejor comprensin, interpretacin y aplicacin del Art.
410. II de la CPE. Con este propsito, propongo un modelo unidimensional de jerarqua
constitucional normativa compuesto por cinco segmentos de jerarqua normativa
derivados del Art. 410.II de la CPE:
a) Supremo
b) Superior
c) Intermedio Mayor
d) Intermedio Menor
e) Inferior. La relacin de jerarqua se presenta de segmento de grado + a segmento
de grado -. Dentro de cada segmento, las normas que lo integran gozan de igual
jerarqua normativa, sin perjuicio de que, por razones de especialidad, sea declarada
inconstitucional y, en consecuencia, nula, sin ningn valor jurdico, una norma que
invade el campo, la esfera o el mbito de especialidad constitucionalmente reservado a
otra.

ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 1

DERECHO CONSTITUCIONAL

En el segmento Supremo se ubican las normas del bloque de constitucionalidad; es

decir, la Constitucin Poltica del Estado, los tratados internacionales sobre derechos
humanos y todas las normas del derecho comunitario. Todas estas normas gozan de
igual rango y jerarqua constitucional. Todas las normas de los otros segmentos
inferiores estn jerrquicamente subordinadas a stas.
Para mantener su validez y vigencia deben respetar las condiciones de forma y
contenido, establecidas en las normas del segmento
1.4. Segmento Supremo Bloque de constitucionalidad
Las normas que componen este bloque (Constitucin, tratados internacionales sobre
derechos humanos y normas del derecho comunitario) tienen, como principio, la misma
jerarqua y rango constitucional. En la interaccin de las mismas se pueden presentar
algunas situaciones que es conveniente destacar:
a. Concurrencia de derechos fundamentales. Se puede presentar un caso en el cual el
derecho fundamental reconocido en un tratado internacional tenga un contenido y
alcance ms amplio a favor de su titular que el similar derecho reconocido en la
Constitucin y, otro caso, en el cual esta situacin se presente a la inversa, el derecho
proclamado en la Constitucin mejora la situacin del titular en comparacin con el
derecho reconocido en el tratado internacional.
Esta reflexin nos aproxima a la idea de que los derechos humanos se encuentran en la
cspide del orden jurdico nacional e internacional y que su vigencia y proteccin tienen
que anteponerse a cualquier situacin en la que podran encontrarse los estados, sea
en el plano interno o en el internacional. Por lo tanto, dentro del bloque de
constitucionalidad, las normas verdaderamente supremas, con mayor jerarqua a
cualquier otra disposicin, seran las que reconocen y consagran derechos
fundamentales a la existencia y dignidad del ser humano.
1.5. Segmento Superior Bloque de territorialidad y relaciones internacionales
Las normas que componen este bloque (Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin,
Estatutos
Autonmicos Departamentales e Indgena Originario Campesinos, Cartas Orgnicas
Municipales y Tratados Internacionales sobre materias distintas a los derechos
humanos) tienen la misma jerarqua y rango constitucional. Tratndose de las normas
sobre el diseo y desarrollo bsico territorial del poder del Estado, el principio que
define sus relaciones no es el de la jerarqua, sino el de la especialidad. Cada una de
estas normas tiene constitucionalmente reservado, en algunos casos de manera
explcita y en otros de forma implcita, un mbito de especialidad en la materia
regulada.
Si una norma regula la materia de especialidad que le corresponde a otra incurrira en
un vicio de inconstitucionalidad que conllevara su declaratoria de invalidez por parte del
rgano encargado del control de constitucionalidad.
La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, dentro de su mbito de especialidad,
no slo debe regular el procedimiento para la elaboracin de Estatutos Autonmicos y
Cartas Orgnicas, la transferencia y delegacin competencial, el rgimen econmico
ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 2

DERECHO CONSTITUCIONAL

financiero, y la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales

descentralizadas y autnomas, sino adems todos aquellos aspectos de la relacin
entre los distintos niveles de gobierno que excedan el mbito interno de cada uno de
ellos. Por ejemplo, un Estatuto Autonmico no est constitucionalmente habilitado para
regular aspectos competenciales, financieros o de otra ndole que definan o precisen la
relacin de este nivel departamental o indgena de gobierno con otros niveles de
gobierno, de su mismo plano o nivel o de otro distinto.
Los Estatutos Autonmicos y las Cartas Orgnicas, dentro de su mbito de
especialidad, deben regular todos aquellos aspectos necesarios para su mejor
organizacin y funcionamiento internos.
Dentro del marco de la Constitucin estas normas desarrollan y precisan todos aquellos
aspectos de desarrollo y detalle que son necesarios para el establecimiento de la
estructura institucional y su funcionamiento con relacin al respectivo nivel de gobierno.
La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin no est constitucionalmente
habilitada para interferir en el mbito de la autonoma orgnica e institucional que le
corresponde a un nivel de gobierno determinado. Lo propio con un Estatuto Autonmico
o Carta Orgnica que no debe regular la materia que le corresponde a otro nivel de
gobierno; debe circunscribirse a los aspectos estrictamente relativos al mbito de su
jurisdiccin territorial.
Los tratados internacionales sobre materias distintas a los derechos humanos debern
subordinarse a los instrumentos internacionales de derechos humanos y las otras
normas que componen el bloque de constitucionalidad. Cualquier contradiccin en este
sentido deber ser materia del control constitucional preventivo ante el Tribunal
Constitucional Plurinacional, antes de que el respectivo tratado se convierta en norma
vigente para nuestro Estado. Las leyes nacionales, departamentales y municipales y los
usos y costumbres de las naciones y pueblos indgenas que conforman el bloque de
legalidad debern subordinarse, no solamente a los tratados internacionales sobre
derechos humanos, sino tambin, a cualquier otro tratado internacional vigente para
Bolivia.
1.6. Segmento Intermedio Mayor Bloque de legalidad
Las normas que componen este bloque (leyes nacionales, departamentales y
municipales y usos y costumbres de las naciones y pueblos indgena originario
campesinos) tienen la misma jerarqua y rango constitucional. La relacin de
especialidad que se presenta entre las mismas se define por el sistema de la
distribucin de competencias establecido en la CPE. Tratndose de competencias
privativas y concurrentes del nivel central del Estado, nicamente es este nivel de
gobierno el constitucionalmente habilitado para sancionar leyes en las materias
mencionadas en los Arts. 298. I y 299. II de la CPE. Cualquier otro nivel territorial o de
gobierno que sancione leyes en estas materias estara invadiendo,
inconstitucionalmente, el campo de especialidad reservado al nivel central del Estado.
Tratndose de competencias exclusivas del nivel central y de los niveles departamental,
municipal e indgena originario campesino, son estos niveles de gobierno los
ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 3

DERECHO CONSTITUCIONAL

constitucionalmente habilitados para sancionar leyes en las materias mencionadas en

los Arts. 298.II, 300.I, 302.I y 304.I de la CPE.
Si uno de estos niveles de gobierno sanciona leyes en una materia o ms de una que le
corresponden de manera exclusiva a otro nivel de gobierno estara invadiendo,
inconstitucionalmente, el campo de especialidad reservado a este ltimo.
Tratndose de competencias compartidas entre el nivel central del Estado y otros
niveles territoriales de gobierno, el nivel central est constitucionalmente habilitado para
sancionar la legislacin bsica y el nivel departamental, municipal o indgena originario
campesino la legislacin de desarrollo en las materias mencionadas en los Arts. 299.I y
304.II de la CPE. En caso de que cada nivel sancione la ley que le corresponde
(bsica/desarrollo) queda claro que la ley bsica no debera interferir en el mbito de
especialidad de la ley de desarrollo y a la inversa.
En el contexto sealado en el prrafo precedente, la duda se presentara cuando uno
de los niveles de gobierno omita o retarde su responsabilidad constitucional de
sancionar la ley que le corresponde; en este caso, ante la ausencia de la ley bsica,
es constitucionalmente admisible que el respectivo nivel subnacional de gobierno
sancione una ley de desarrollo que incluya contenidos bsicos? Y, a la inversa, ante la
ausencia de la ley de desarrollo, es constitucionalmente admisible que el nivel central
del Estado subsane este vaco sancionando la ley de desarrollo para el respectivo nivel
subnacional, condicionando su vigencia temporal a la ulterior sancin de la ley omitida?
Estas preguntas debern encontrar una respuesta satisfactoria en la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin.
Si bien este panorama terico resulta coherente, la distribucin de competencias entre
distintos niveles territoriales que formula la CPE presenta algunas contradicciones, tal
es el caso de la materia electoral para la eleccin de autoridades subnacionales que
est prevista en el Art. 298.II.1 como competencia exclusiva del nivel central del Estado
y en el Art. 299.I.1 como competencia compartida entre el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autnomas. Adems de este ejemplo, existen otros casos de
contradiccin constitucional en la distribucin de competencias que por razones de
espacio no los mencionar.
1.7. Segmento Intermedio Menor Bloque de reglamentacin y gobierno
Las normas que componen este bloque (reglamentos y normas de gobierno emanadas
de las mximas autoridades ejecutivas de los niveles de gobierno nacional,
departamental, municipal e indgena originario campesino) tienen la misma jerarqua y
rango constitucional. La relacin de especialidad que se presenta entre las mismas se
define por el sistema de la distribucin de competencias establecido en la CPE.
Tratndose de competencias privativas del nivel central del Estado, nicamente es este
nivel de gobierno el constitucionalmente habilitado para reglamentar y ejecutar las leyes
en las materias mencionadas en el Art. 298. I de la CPE. Esta reglamentacin y
ejecucin, de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 297.I.1, no admite transferencia ni
delegacin. Cualquier otro nivel territorial o de gobierno que reglamente y ejecute las

ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 4

DERECHO CONSTITUCIONAL

leyes sancionadas por el nivel central del Estado en estas materias estara invadiendo
inconstitucionalmente el campo de especialidad reservado a este nivel.
Tratndose de competencias exclusivas del nivel central y de los niveles departamental,
municipal e indgena originario campesino, son estos niveles de gobierno, en principio,
los constitucionalmente habilitados para reglamentar y ejecutar las leyes sancionadas
por ellos en las materias mencionadas en los Arts. 298.II, 300.I, 302.I y 304.I de la CPE.
En esta modalidad de atribucin de competencia, las facultades reglamentaria y
ejecutiva de las leyes sancionadas son pasibles de transferencia y delegacin en otro
nivel territorial. El nivel central del Estado puede transferir o delegar, en el nivel
departamental, municipal o en el indgena originario campesino, la reglamentacin y
ejecucin de las leyes sancionadas en ejercicio de su competencia exclusiva. Lo propio
con el nivel departamental o el indgena originario campesino que pueden transferir o
delegar, entre s o con relacin al nivel municipal, la reglamentacin y ejecucin de
leyes sancionadas en ejercicio de sus competencias exclusivas. Si no existe
transferencia o delegacin, nicamente el nivel que tiene la competencia exclusiva est
constitucionalmente habilitado para reglamentar y ejecutar la respectiva ley.
Tratndose de competencias concurrentes, es el nivel central del Estado el que tiene a
su cargo la legislacin en las materias mencionadas en el Art. 299.II de la CPE y los
otros niveles ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. En este
caso, el nivel central del Estado est constitucionalmente inhabilitado para reglamentar
y ejecutar las leyes que sancione en ejercicio de su competencia concurrente y cada
uno de los niveles de gobierno subnacionales est constitucionalmente habilitado para
reglamentar y ejecutar, en el mbito de su respectiva jurisdiccin territorial, estas leyes
sancionadas por el nivel central del Estado.
Tratndose de competencias compartidas entre el nivel central del Estado y otros
niveles territoriales de gobierno, la reglamentacin y ejecucin de las leyes de
desarrollo en las materias mencionadas en los Arts. 299.I y 304.II de la CPE
corresponde a las respectivas entidades territoriales autnomas, de conformidad a un
esquema similar al indicado para el ejercicio de las facultades reglamentarias y
ejecutivas en las competencias concurrentes.
236
1.8. Segmento Inferior Bloque administrativo
Las normas que componen este bloque (resoluciones y normas administrativas
emanadas de autoridades inferiores a las mximas autoridades ejecutivas de los
niveles de gobierno nacional, departamental, municipal e indgena originario
campesino) tienen la misma jerarqua y rango constitucional. La relacin de
especialidad que se presenta entre las mismas se define por el sistema de la
distribucin de competencias establecido en la CPE, con los mismos alcances
sealados en el punto 1.7 precedente, especialmente en lo relativo al ejercicio de la
facultad ejecutiva, que es el mbito natural y regular de actuacin de las autoridades
que emiten este tipo de normas y actos administrativos.
2. Reforma de la Constitucin
ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 5

DERECHO CONSTITUCIONAL

La CPE tiene previstos rganos y procedimientos especiales para su reforma que

difieren de los mecanismos para la sancin y promulgacin de las leyes ordinarias; al
ser ms complejo y difcil modificar la Constitucin, en comparacin con una ley
ordinaria, se concluye que la Constitucin es rgida y no flexible, caracterstica que
garantiza su calidad de norma suprema del ordenamiento jurdico boliviano.
En el Art. 411 de la CPE se establece los siguientes rganos y procedimientos de
reforma constitucional que difieren en su uso y aplicacin, segn se trate de una
reforma total o de contenidos principales o de una parcial de contenidos secundarios:
2.1. Reforma total o de contenidos principales
En la reforma total de la CPE intervienen los siguientes rganos:
Fase preconstituyente
a. Para la convocatoria al referendo que activar la Asamblea Constituyente,
alternativamente:
i) Electorado, mediante iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el 20 por ciento
de los electores; ii) Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante decisin adoptada por
la mayora absoluta de sus miembros; y iii) Presidenta o Presidente del Estado.
b. Para la convocatoria a la Asamblea Constituyente: el electorado mediante referendo.
La
Constitucin no indica cul es la mayora de votos que se requiere para aprobar este
referendo.
Siguiendo el principio democrtico, debera entenderse que se trata de una mayora
absoluta de votos vlidos emitidos.
Tratndose de un referendo, cualquier iniciativa de esta naturaleza debera estar
acompaada de una ley completa de Convocatoria a la Asamblea Constituyente que
precise los detalles necesarios para hacer efectiva la convocatoria y los alcances de la
reforma, con mencin expresa si se trata de un mandato para que la Asamblea
Constituyente redacte un nuevo texto completo de Constitucin o, por el contrario, los
artculos relativos a contenidos principales que sern objeto de la reforma.
Fase constituyente
a. Para la redaccin y aprobacin del texto constitucional: la Asamblea Constituyente,
requiriendo la aprobatoria de dos tercios de votos del total de sus miembros presentes.
237
b. Para la vigencia de la reforma: el electorado mediante referendo constitucional
aprobatorio.
La Constitucin no indica cul es la mayora de votos que se requiere para aprobar este
referendo. Siguiendo el principio democrtico, debera entenderse que se trata de una
mayora absoluta de votos vlidos emitidos.
Este mecanismo de reforma se aplica para la reforma total o la parcial relativa a las
bases fundamentales, los derechos, deberes y garantas, o a la primaca y reforma de
la Constitucin. En este ltimo caso quedan comprendidos desde el Art. 1 hasta el Art.
140 y los Arts. 410 y 411 de la CPE, sea que se modifique una sola de estas
disposiciones o todas en conjunto. El Art. 411.I de la CPE define a la Asamblea
ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 6

DERECHO CONSTITUCIONAL

Constituyente como originaria plenipotenciaria con un evidente error de concepto,

porque resulta evidente que este rgano de reforma constitucional emerge de esta
disposicin y no de un proceso fundacional o revolucionario al margen del derecho y,
adems, tiene lmites jurdicos expresos en cuanto al mbito de su competencia que
niegan el supuesto carcter plenipotenciario. Por ejemplo, si la Asamblea Constituyente
invade inconstitucionalmente el mbito de competencia que le corresponde a la
Asamblea Legislativa Plurinacional para realizar una reforma parcial de contenidos
secundarios, estaramos en presencia de un vicio de procedimiento que habilitara la
intervencin del Tribunal Constitucional Plurinacional. En este caso, el rgano de control
constitucional, en ejercicio de la atribucin conferida en el Art. 202.10 de la CPE, podra
disponer la nulidad del procedimiento declarado inconstitucional.
La Asamblea Constituyente del Art. 411.I de la CPE no es un concepto metajurdico; por
el contrario, es un concepto que emerge del texto constitucional, con atribucin y
competencia especficamente determinadas por la norma constitucional. Est
condicionada y limitada por este marco constitucional del cual no puede salirse sin
intervertir su ttulo: en este caso dejara de ser un rgano de derecho para convertirse
en un rgano de facto o, dicho con otras palabras, dejara de ser un rgano de reforma
de la Constitucin del ao 2009 para convertirse en un rgano revolucionario de poder.
La norma mencionada faculta a la Asamblea Constituyente a autorregularse a todos los
efectos y no menciona la cantidad de votos necesarios para aprobar su reglamento y
constituir qurum a este efecto. Siguiendo el principio democrtico y por tratarse de un
acto de la mayor importancia para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente
debera exigirse por lo menos la mayora absoluta del nmero total de constituyentes,
tanto para el qurum necesario, como para la aprobacin del reglamento.
2.2. Reforma parcial de contenidos secundarios
En la reforma parcial de contenidos secundarios de la CPE intervienen los siguientes
rganos:
Fase preconstituyente
a. Para la iniciativa de reforma, alternativamente: i) el electorado mediante iniciativa
popular con la firma de al menos el 20 por ciento de electores; o ii) la Asamblea
Legislativa Plurinacional mediante ley de reforma aprobada por dos tercios del total de
los miembros presentes. La iniciativa popular debera estar acompaada de un proyecto
de ley que precise los artculos de la Constitucin que son objeto de la reforma, en
aquellos temas o contenidos secundarios, y los alcances claros y precisos de las
modificaciones que se propone.
b. No establece el rgano encargado de redactar y aprobar el texto de la reforma cuya
iniciativa se concret en la fase preconstituyente. Por analoga con la intervencin de la
Asamblea
Legislativa Plurinacional, en la fase preconstituyente se podra pensar que es este
mismo rgano del Estado el encargado de la redaccin y aprobacin del texto
constitucional modificado, asumiendo que la intervencin de la Asamblea Constituyente
se limitar a la reforma total o de los contenidos principales.
ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 7

DERECHO CONSTITUCIONAL

c. Para la vigencia de la reforma: el electorado mediante referendo constitucional

aprobatorio.
La Constitucin no indica cul es la mayora de votos que se requiere para aprobar este
referendo. Siguiendo el principio democrtico, debera entenderse que se trata de una
mayora absoluta de votos vlidos emitidos.
La omisin del rgano encargado de la redaccin y aprobacin del texto constitucional
modificado es un grave defecto de la Constitucin. Este vaco deber ser cubierto, ex
ante, con una Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional que precise el rgano
habilitado para este efecto y las normas que en este caso regularn su funcionamiento
o, ex post, frente a un caso ocurrente, con un fallo del Tribunal Constitucional
Plurinacional que defina todos estos aspectos. Me inclino por la primera solucin,
atendiendo a razones de certeza y seguridad jurdica en un procedimiento de la mayor
importancia como es el de la reforma parcial a la Constitucin. Un tema importante de
control para el Tribunal Constitucional Plurinacional, entre otros de procedimiento, ser
el de respeto a los lmites de contenido que la Constitucin establece para la reforma
parcial a su texto. Si la reforma parcial, a travs de estos mecanismos y
procedimientos, invade el campo de actuacin reservado a la reforma total o de
contenidos principales, de manera evidente, presentara un vicio de inconstitucionalidad
que habilitara al Tribunal Constitucional
Plurinacional, en ejercicio de la atribucin conferida en el Art. 202.10 de la CPE, a
disponer la nulidad del procedimiento declarado inconstitucional.

ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 8

DERECHO CONSTITUCIONAL

3 COMENTARIO
Es necesario decir en cuanto a la primaca constitucional que ninguna disposicin
jurdica est por encima de la constitucin, excepto aquellos instrumentos
internacionales que se refieren a derechos humanos, cuando declaren derechos mas
favorables a los contenidos en la constitucin poltica del estado siempre y cuando
estas hayan sido aceptadas por parte del estado como lo dice el art 256. En este
sentido la constitucin poltica del estado encabeza el ordenamiento jurdico boliviano y
ser de aplicacin obligatoria en todo territorio declarado y conocido como boliviano.
En cuanto a la reforma constitucional es una actividad democrtica conocida como
referendo nacional constituyente la cual es muy imprescindible en el estado ya que
cuando se hace uso de esta es por el inters o bien comn que se persigue aunque hay
veces que esta actividad se la mal utiliza a favor de sus propios intereses es por eso
que se trata de que participe toda la poblacin, ya sea a travs de sus representantes o
personalmente y as evitar el inters propio de algunas personas. Es por eso que el
sistema de aprobacin de las reformas por la asamblea constituyente originaria
plenipotenciaria solo se necesitaran los dos tercios de votos de los asamblestas
presentes y surtirn sus efectos luego de ser aprobados por el pueblo boliviano en
referendo aprobatorio.

ANALISIS DE LA 5TA PARTE DE LA CONSTITUCION

Pgina 9