Trabajos y

ensayos

Publicacin del Master Oficial en Estudios Internacionales

y del Programa de Doctorado Cooperacin, Integracin y
Conflicto en la Sociedad de Internacional Contempornea.
Departamento de Derecho Internacional Pblico,
Relaciones Internacionales e Historia del Derecho
UPV/ EHU

Nmero 8
(agosto de 2008)
ISSN: 1887-5688

Los Estados fallidos y el fenmeno del nation-building

Agustn Jaureguiberry

1. INTRODUCCIN

Uno de los temas centrales de estudio de las Relaciones Internacionales en los ltimos
aos ha sido el de los denominados Estados fallidos, junto con sus efectos e implicancias en
el sistema internacional (tomo el concepto de fallido, pero existen otros trminos como
frgil o dbil, que utilizar en relacin a las instituciones y la capacidad estatal).
Este tipo de entidades polticas son, por ende, consideradas esenciales como materia de
anlisis para determinar la fuente de focos de conflictos y guerras duraderas, desplazamientos
y migraciones forzosas, crisis humanitarias, violaciones de los derechos humanos, y de
nuevos tipos de amenazas como el terrorismo, el trfico de armas y drogas, transmisin de
enfermedades y redes criminales transnacionales.
Debido a las consecuencias que esos problemas pueden tener para otros Estados o
regiones de un continente, o afectando al sistema en su conjunto, en los ltimos aos viene
tomando forma un concepto que tratar de responder a este nuevo escenario, en aras de
limitar y disminuir la posibilidad de que los problemas que deriven de la situacin generada
en los Estados fallidos adquiera una mayor dimensin.
Dicho concepto es el de nation-building o construccin del Estado, que se refiere
bsicamente a la necesidad de implementar, por parte de la comunidad internacional,
acciones y planes tendientes a fortalecer las intenciones y capacidades de los Estados en
algunos casos fallidos para que as puedan contar con las herramientas que prevengan el
surgimiento o reaparicin de los problemas descritos anteriormente.
En su carcter de tal, los Estados fallidos no se encuentran en condiciones propias de
realizar estos procesos de reconstruccin de las instituciones estatales, debido al nivel de
deterioro interno de las funciones que debe prestar el Estado, agravadas por una crisis

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econmica permanente, junto con luchas entre etnias y clanes que minan la confianza interna
de la sociedad, como tambin la poca o nula legitimidad del rgimen de gobierno.
Pero tambin existe el inters de otros actores, como los pases ms desarrollados, los
organismos y agencias internacionales y las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs),
que consideran esencial resolver los problemas que plantean los Estados fallidos en trminos
de potenciales amenazas a la estabilidad y seguridad del sistema internacional.
Existen posturas crticas de este fenmeno, tanto del escenario utilizado por las
agencias internacionales para implementar este tipo de medidas1, como tambin dentro del
proceso de aplicacin de los planes de construccin institucional2.
Teniendo a dicho marco como base de estudio, el propsito de este artculo es analizar
por qu los Estados fallidos han llegado a dicho proceso de fragilidad e incluso colapso de
sus funciones ms bsicas, en conjuncin con los resultados e implicaciones que los procesos
de nation-building han tenido sobre ellos.

2. QU IMPLICA SER UN ESTADO FALLIDO?

El concepto de Estado fallido nos remite a la clsica definicin del Estado moderno
brindada por Max Weber, la cual es la reivindicacin del uso del monopolio legtimo de la
fuerza en un territorio determinado. Contemporneamente ello conlleva la voluntad y
capacidad de las instituciones de cumplir las funciones para las cuales fue creado el Estado.
Woodward destaca los trminos de monopolio y legitimidad, afirmando que solo los
Estados tienen permitido el monopolio del uso de la fuerza, porque no hay ninguna seguridad
para las actividades que desarrolla una sociedad, si no existe un acuerdo que establezca
cuando la coercin puede ser utilizada legtimamente3.
1

Ver M. Duffield, Las nuevas guerras en el mundo global. La convergencia entre seguridad y desarrollo,
Madrid, Los Libros de la Catarata, 2004. El autor afirma que las agencias, organismos y pases donantes
fomentan esos escenarios para luego hacer valer sus intereses.
2
Ver M. Doornbos et al (eds.), Failing states or failed states? The role of development models: Collected
works, Working Paper, Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior, febrero 2006,
http://www.fride.org/publicacion/145/estados-que-fracasan-o-estados-fracasados-el
papelde-los-modelos-dedesarrollo-trabajos-recopilados (Junio 2008) y J. M. Chataigner y L. Ouarzazi, Fragile states and the new
international disorder, Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior, septiembre 2007,
http://www.fride.org/publicacion/266/estados-fragiles-y-el-nuevo-desordeninternacional (Junio 2008).
3
S. Woodward. Fragile states. Exploring the concept, Fundacin para las Relaciones Internacionales y el
Dilogo Exterior, diciembre 2006, p. 2, http://www.fride.org/publicacion/97/estados-fragiles-explorando-elconcepto (Junio 2008).
2

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Lo que distingue en ese sentido a los Estados fallidos es la inhabilidad para

implementar decisiones colectivas y hacerlas cumplir efectivamente, destacndose el no
poder usar la fuerza cuando es necesario, junto con la falta de instrumentos polticos, legales,
econmicos y culturales para llevar a cabo dichas medidas4.
Cul es entonces el escenario en el que se encuentran los Estados fallidos? Diversos
autores citan una gama de caractersticas identificadas con este tipo de entidades polticas5:

- Violencia criminal y poltica en aumento, que implica guerra civil y conflicto

permanente, caracterizada tambin por puja por el uso de los recursos naturales.
- Prdida de control de la seguridad interna y sobre sus fronteras.
- Elevadas confrontaciones entre culturas, etnias y religiones.
- Masiva desigualdad y escasez de alimentos que lleva a hambrunas.
- Efecto de des-legitimizacin ya que las organizaciones de la sociedad pierden
confianza y lealtad a las instituciones.
- Carece de un gobierno legtimo que provea una administracin efectiva y proteja los
derechos bsicos.
- No se cubren necesidades esenciales de la poblacin en trminos de salud, educacin
y asistencia social.
- Bandas criminales, seores de la guerra o mafias locales, ligadas a grupos religiosos
o diferentes etnias o clanes, son los que ejercen el poder de hecho en vastas porciones
territoriales.
- Situacin de anarqua y desorganizacin total, con la consecuencia de un grave
deterioro del nivel de vida de la poblacin.

Raquel Quinteiro Castromil sostiene que el Estado fallido es aquel cuyas fuerzas
sociales y grupos humanos retornan a un estadio de desarrollo poltico y social pre-estatal
(tribu y grupo tnico). A su vez afirma que son estados vulnerables internacionalmente ya
4

Ibidem.
Ver Organizacin Global Policy, Failed and collapsed states in the international system, diciembre 2003,
http://www.globalpolicy.org/nations/sovereign/failed/2003/12failedcollapsedstates.pdf (Junio 2008), S. Patrick,
Weak states and global threats: fact or fiction?, The Washington Quarterly, Vol. 29, N 2, pp. 27-53,
http://www.twq.com/06spring/docs/06spring_patrick.pdf (Junio 2008), R. Quinteiro Castromil, Estados fallidos,
Una amenaza a la seguridad internacional?, Instituto Gallego de Anlisis y Documentacin Internacional,
abril 2004, http://www.igadi.org/index.html (Junio 2008) y R. Rotberg, Failed states in a world of terror,
Foreign Affairs, Vol. 81, No 4, Julio-Agosto 2002,
5

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que han perdido sus rganos de representacin soberana y por ende son incapaces de
comprometerse internacionalmente6.
Existe un amplio consenso en identificar una lista de pases como Estados fallidos, los cuales en su mayora
se sitan en frica Subsahariana, como lo son Angola, Chad, Sudn, Liberia, Mozambique, Sierra Leona,
Repblica Democrtica del Congo, Zimbabwe, Ruanda, Burundi, Somalia, Repblica Centroafricana y Uganda.
Pero tambin entran en la lista pases asiticos como Afganistn, Birmania, Camboya, las ex Repblicas
Soviticas de Kirguistn, Uzbekistn, Tayikistn o Turkmenistn. Irak se encuentra ahora en dicha lista y en
Amrica Latina sobresale siempre el caso de Hait.

1.1. De qu forma llega un Estado a ser fallido?

Los Estados fallidos surgen como una prioridad del sistema internacional con el fin de
la Guerra Fra y la cada de la Unin Sovitica, pero muchos de ellos ya venan con una serie
de situaciones que evidenciaban una falta de respuesta y capacidad de las instituciones
estatales para ejercer sus funciones ms bsicas.
Si identificamos a muchos Estados fallidos con la regin del frica Subsahariana,
debemos mencionar el legado colonial y postcolonial como una condicin que limit el
proceso inicial de construccin estatal de estos pases. En dicho escenario, se debera
observar lo que Martin Doornbos denomina la propensin a colapsar, teniendo en cuenta
variables como la extensin relativa de la cohesin institucional o la concentracin
administrativa del poder, lo que implica reconocer los lazos existentes o no en cuanto a la
relativa fortaleza del Estado en relacin con la sociedad y el contexto global7.
En frica los efectos de la colonizacin son centrales para analizar la debilidad de los
nuevos Estados recin independizados. Una de las cuestiones fue el trazado de fronteras
artificiales, lo que termin separando grupos tnicos y tribales, generando composiciones de
la poblacin que incentivaban los conflictos internos. Ello result en que la clase poltica no
tuviera los lazos con ninguno de los grupos etno-regionales8.
Es por eso que las nuevas autoridades de los Estados carecan de la lealtad de sus
poblaciones, lo que llev a que su poder se basar ms en el dominio que en la legitimidad.
Como consecuencia de esta centralizacin del poder, se implementaron estrategias de
http://www.cfr.org/publication/4733/failed_states_in_a_world_of_terror.html (Junio 2008).
6
R. Quinteiro Castromil, Estados fallidos..., op. cit.
7
M. Doornbos. Fragile states or failing models? Accounting for the incidence of state collapse, en M.
Doornbos et al. (eds.), Failing states or failed states? The role of development models: Collected works,
Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior, febrero 2006, p. 4,
http://www.fride.org/publicacion/145/estados-que-fracasan-o-estados-fracasados-el
papelde-los-modelos-dedesarrollo-trabajos-recopilados (Junio 2008).
8
Ibidem, p. 5.
4

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asimilacin que derivaron en mayores resentimientos de los grupos tnicos y religiosos

subordinados9.
Otra de las razones que es citada para analizar cmo los Estados fallidos se convirtieron
en tales, se relaciona con el contexto de la Guerra Fra y su posterior finalizacin. En primer
lugar, tanto los Estados Unidos como la Unin Sovitica apoyaban a un aliado, fuera
democrtico o no, otorgndole los medios para que se mantuviera en el poder. Sobresalan los
conceptos de unidad, integracin y soberana.
A ello se le sum la agenda de organismos como el Banco Mundial, que en los
primeros aos de la independencia de muchos pases centraron su prioridad en planes que
fortalecan las capacidades de los gobiernos, en desmedro de las demandas del pueblo, lo que
implic extender los poderes del Estado10.
Por otra parte, el fin de la guerra fra llev a una retirada de las potencias de la esfera de
los pases del Tercer Mundo, lo que dio lugar a que las fuerzas locales se fortalecieran,
perdiendo el Estado la autoridad y la legitimidad, convirtindose en uno ms de esos
grupos11.
Luego tenemos una razn ampliamente citada y difundida por acadmicos y estudiosos
de la cuestin, relacionada con los denominados planes de ajuste estructural impulsados por
organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Dichos
planes se llevaron a cabo primero en los aos 80 con la agenda de la crisis de la deuda y
luego en los aos 90, frente a la cada del comunismo y el fomento de reformas de libre
mercado.
En base a polticas como la liberalizacin financiera y comercial, la desregulacin y las
privatizaciones, los Estados perdieron poder y capacidad para proveer los bienes y servicios
bsicos, lo que aument su fragilidad institucional12.
Siguiendo la lnea de este argumento, Woodward sostiene que la comunidad
internacional exige mayores demandas para que los Estados tengan mejores capacidades y
ejerzan sus funciones ms efectivamente, en lo que denomina el modelo de responsabilidad
de los Estados. Hoy los Estados necesitan mayores capacidades de las que tenan los pases

Organizacin Global Policy, Failed and collapsed states..., op. cit., p. 4.

M. Doornbos, Fragile states or failing models?...., op.cit., p. 6.
11
Organizacin Global Policy, op. cit., p. 4.
12
Ver Organizacin Global Policy, Failed and collapsed states..., op. cit. y M. Doornbos et al (eds),
Failing states or failed states..., op.cit.
10

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de Europa Occidental o Norte Amrica cuando estaban en un similar estadio de desarrollo

que aquellos13.
Para que los Estados se comporten de manera responsable, deben asumir una serie de
funciones, como el respeto a los derechos humanos, la proteccin de refugiados, el control
sobre sus fronteras, el control de armas, las obligaciones financieras y comerciales, entre
otras. Como no estn capacitados y se encuentran sobrepasados para satisfacer todo ello, la
propensin a fallar de muchos se consolida an ms14.

2. LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO Y SU SIGNIFICADO

El fenmeno de los Estados fallidos se ha identificado ltimamente no solo con la

dimensin econmica, simbolizada en los planes del Fondo Monetario y el Banco Mundial, o
como pases que forman parte del Sur o Periferia, dependientes de las exportaciones de
materias primas con precios cada vez menores, mientras importan productos manufacturados
del Norte o Centro (Teora de la Dependencia).
En los ltimos aos y ligado a la nueva agenda de la comunidad internacional para
tratar con la problemtica de los Estados fallidos, se introdujo el concepto de nation-building.
Su significado implicaba que para hacer frente a las potenciales amenazas derivadas de las
situaciones internas en que se encuentran los Estados fallidos, se deba tener un enfoque ms
amplio y profundo de las reformas, centrndose ms en las denominadas cuestiones
institucionales. En ese sentido, Jean Chataigner y Leslie Ouarzazi sealan que las
operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y las intervenciones de
fuerzas multinacionales autorizadas por el Consejo de Seguridad, no se centran solo en
mantener la paz (peacekeeping), o asegurar la sustentabilidad de la paz (peacebuilding), sino
en reconstruir las capacidades institucionales de los pases (statebuilding). La reciente
creacin en 2005 en el marco de la ONU de la Comisin de Construccin de la Paz es una
prueba de ello15.
13

S. Woodward, Fragile states..., op. cit., p. 2.

S. Woodward. Institutionally fragile states. Fragile states, prevention and post conflict: Recommendations,
en M. Doornbos et al (eds.), Failing states or failed states? The role of development models: Collected works,
Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior, febrero 2006, p. 18,
http://www.fride.org/publicacion/145/estados-que-fracasan-o-estados-fracasados-el-papel-de-los-modelos-dedesarrollo-trabajos-recopilados (Junio 2008).
15
J. M. Chataigner y L. Ouarzazi, Fragile states..., op. cit., p. 2.
14

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2.1. Alcance, fuerza y capacidad del Estado

La cuestin de la construccin del Estado y de sus instituciones incluye el debate sobre

cules son las funciones que ste debe ejercer, lo que servir para establecer su amplitud de
extensin, y sobre las facultades efectivas que se posee para implementarlas y llevarlas a
cabo.
En ese sentido Fukuyama afirma, que el mal resultado de algunas reformas no se
relacionaban con las recomendaciones del Consenso de Washington, con los lemas de la
liberalizacin financiera y comercial, la desregulacin y las privatizaciones, sino que: El
problema resida en que a pesar de que los Estados requeran recortes en ciertas reas,
necesitaban ser simultneamente fortalecidos en otras.16 Fukuyama nos ofrece entonces dos
distinciones en cuanto a las actividades del Estado. Una se centra en el alcance de las mismas
(scope), y la otra en la fuerza o capacidad de aplicacin de las polticas (strength). El alcance
consiste en las diferentes funciones que toman para s los gobiernos, mientras que la fuerza se
centra en la capacidad de los Estados para elaborar polticas y aplicar las leyes con rigor y
transparencia, lo que equivale hoy en da a capacidad estatal o institucionalidad17. Para
ejemplificar esta definicin se podran citar ejemplos de combinacin de ambos factores en
aras de poder asociarlo a la realidad concreta18:

- Estados Unidos: Posee un alcance bajo en cuanto a las funciones que realiza, pero su
capacidad para llevarlas a cabo y hacer cumplir las leyes es alta.
- Unin Sovitica: Tena un gran alcance en sus funciones como Estado socialista y una
fuerza relativamente alta para implementarlas.
- Francia y Japn: Un alcance mayor al de los EE.UU. en cuanto a la extensin de su
Estado (por ejemplo posesin de empresas pblicas), mientras a la vez tambin su
grado de fuerza es muy alto.
- Sierra Leona (tipificando los Estados fallidos): Un alcance muy bajo junto a una
capacidad similar que limita y debilita su actuacin.

16

F. Fukuyama, La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, Barcelona,
Ediciones B, 2004, p. 17.
17
Ibidem, p. 23.
18
Ibidem, p. 29.
7

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La cuestin es entonces alcanzar un equilibrio entre el alcance y la fuerza de los

Estados, en donde las diferencias, ya sea en un sentido u otro, no condicionen su
funcionamiento y prestacin de bienes y servicios bsicos. El proceso que se dio en Rusia
luego de la cada de la Unin Sovitica conllev justamente una disminucin de ambas
variables, lo que termin haciendo ms dbil al Estado.
El asunto, plantea Fukuyama, fue que durante el proceso de reduccin del alcance
estatal, muchos pases disminuyeron la fuerza del Estado, o generaron una demanda de
nuevos tipos de capacidades estatales que eran dbiles o incluso inexistentes. La austeridad
que exigan las polticas de estabilizacin y adaptacin estructural, se convirti, en
determinados pases, en un pretexto para recortar la capacidad del Estado en todos sus
niveles 19.
Por otro lado, y refirindose a la capacidad de las instituciones, Woodward seala que
el factor relevante no es la fragilidad o debilidad de las mismas, sino si son efectivas para
realizar sus funciones. Ningn anlisis se centra en la capacidad del Estado y la particular
funcin a realizar, sabiendo que la efectividad de las instituciones gubernamentales depende
de cul es la funcin a desempear20.
Woodward percibe que las reformas institucionales se centran ms en cuestiones de
organizacin y funcionamiento, y no en el objetivo a cumplir. Dichas polticas han sido
desestabilizadoras, ya que la prioridad es observar la intencin de ejecutar ciertas medidas, en
vez de analizar la capacidad que se tiene para implementarlas21.

3. LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO: FALLAS Y EFECTOS

Observamos en trminos generales lo que se entenda por construccin del Estado,

destacando el marco contextual en que las medidas y polticas fueron implementadas, junto a
conceptos como alcance y capacidad de los Estados, que terminaban definiendo la
orientacin conceptual que tuvieron estos procesos.
Teniendo en cuenta que muchos de los Estados considerados fallidos, que eran
destinatarios y sujetos de aplicacin de las polticas de construccin de las instituciones
19

Ibidem, p. 33.
S. Woodward, Fragile states..., op. cit., p. 5.
21
Ibidem, p. 7.
20

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estatales, prcticamente no han evolucionado en su situacin, y empeorando incluso algunos

de ellos, debemos analizar en qu han fallado estos programas. Un punto a destacar sera la
relacin existente entre los requisitos que la comunidad internacional exige al Estado, y
justamente la capacidad de estos en poder cumplirlas. Podramos citar algunas de las polticas
que se exigan a los pases africanos22:

- Privatizacin y una mayor participacin del sector privado.

- Diversificacin de la ayuda va organizaciones civiles.
- Las preferencias de los donantes en trabajar con corporaciones no-burocrticas.
- Especificaciones de parmetros externos sobre polticas presupuestarias.
- Introduccin de sistemas modernos de monitoreo, incentivo a polticas de
descentralizacin y actividades no gubernamentales que dejaban el interrogante de
quien sera el garante del inters comn.

Doornbos afirma que esto representaba un peso cada vez mayor en el proceso de
implementacin de polticas pblicas de los pases africanos. Dado que no tenan la
capacidad humana ni de recursos para llevarlas a cabo, terminaban aceptando paquetes ya
preparados ofrecidos por los donantes de ayuda23. En relacin a ello, Woodward advierte
sobre los efectos negativos del peso y la responsabilidad que los gobiernos tienen frente a
estos planes en trminos de legitimidad poltica y la puja por el poder24.
Con respeto a la legitimidad poltica, el intento por satisfacer las mltiples demandas
puede llevar a un bloqueo y consecuentes seales de debilidad o fragilidad, provocando
crticas de ambos lados (el interno y el externo). Aduciendo que no hay opcin, y teniendo las
autoridades del Estado que elegir los objetivos impuestos desde el exterior, se llega a una
mayor prdida de legitimidad interna.
Con respeto a la puja por el poder, muchas de las expectativas de reforma requieren
cambios institucionales y por definicin ello representa una determinada distribucin del
poder y los privilegios. Dichas expectativas influyen en el contexto poltico, donde la
posesin de los recursos otorga una ventaja significativa, lo que puede terminar generando
violencia. Al trabajar los donantes con el gobierno, ello lleva al establecimiento de un modelo
22

M. Doornbos, Fragile states or failing models?..., op. cit., pp. 6-7.

Ibidem.
24
S. Woodward, Institutionally fragile states..., op.cit., p. 20.
23

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de gestin pblica que termina influenciando en el balance de poder local. Como los
gobiernos no son algo separado del partido ejerciendo la administracin, la consecuencia es
un fortalecimiento de dicha agrupacin, que por ende debilita a las fuerzas opositoras.

3.1. Uniformidad y condicionalidad de los planes

Otro de los puntos a destacar sobre las fallas de implementacin, tanto de los antiguos
programas de ajuste estructural, como de los que se encuentran bajo el lema de la
construccin del Estado, es que los organismos encargados de elaborarlos no diferencian las
situaciones de los pases beneficiarios, teniendo los planes una receta nica.
Ello ha sido objeto de muchas crticas, aduciendo que la no diferenciacin de los
marcos y escenarios en que se encontraban los Estados termin perjudicando a la mayora de
ellos, ya que se ignoraban los factores locales que influan en la composicin del poder, en la
economa y en la estructura de relaciones de la sociedad.
Una cuestin importante es observar cuales eran el contexto y los fenmenos que
influan en dicha diferenciacin y diversificacin de las realidades propias de Estados o
regiones beneficiarios de futuras ayudas. En ese sentido, Doornbos afirma que el
desmantelamiento de las estructuras hegemnicas de la Guerra Fra debe ser entendida como
la ocasin para que diferentes sistemas polticos y sociales fueran abiertos a una gama de
fuerzas e intereses econmicos y polticos tanto internos como externos [] Esa reversin de
las precondiciones existentes no debe inducir a la continuacin de caminos paralelos o
similares. Los patrones que de ello deriven dependen de factores como la estructuracin de
las fuerzas polticas y las divisiones sociales, entre otros 25.
Por su parte, Woodward considera que la comunidad internacional y los donantes,
basados en la idea de que el xito de sus recomendaciones era coordinar sus acciones y
reducir sus contradicciones, han favorecido polticas basadas en la unidad e integridad, con
poca flexibilidad y alternativas, beneficiando por ende su propia posicin26. Ello deriv en
que las polticas y los modelos financiados eran los mismos sin tener en cuenta los objetivos,
siendo aplicados a prevencin o reconstruccin posblica, y no importando qu funciones
deba desempear y alcanzar cada Estado en particular27.
25

M. Doornbos, Fragile States or Failing Models?..., op. cit., p. 9.

S. Woodward, Institutionally Fragile States..., op. cit., p. 18.
27
Ibidem.
26

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En referencia a la condicionalidad, es decir a los requisitos exigidos para la entrega de

los paquetes de ayuda por primera vez o a futuro, Fukuyama seala que el efecto de ello, es
que los Estados que no han obtenido un buen resultado tienen ms posibilidades de fracasar
en las reformas econmicas e institucionales. El hecho es que la condicionalidad significa
recompensar a los que han puesto en marcha las reformas, generando una brecha ms amplia.
Imponer la condicionalidad implica privar de la ayuda a los Estados ms pobres de entre los
pobres28.

3.2. La democracia como requisito

Una de las cuestiones ms discutidas y debatidas sobre los planes de ayuda y la
construccin del Estado se refiere al requisito de que los pases beneficiarios adopten
reformas y mecanismos democrticos de gobierno y rendicin de cuentas. Ello debe
manifestarse en la celebracin de elecciones, pluralidad poltica y una serie medidas
institucionales para transparentar el funcionamiento del sector pblico.
Luego del fin de la Guerra Fra, y con la nueva agenda internacional, influenciada por
los Estados Unidos, surgi el postulado que tena a la democracia como requisito prioritario,
ya que provea la legitimidad popular, lo que terminara favoreciendo la estabilidad
institucional. La creencia de que los regmenes democrticos disfrutan de una mayor
estabilidad en trminos de legitimidad, asume a sta como un proceso de relaciones verticales
entre los gobernantes y gobernados. Dado que ello implica que sus valores llevarn tiempo en
dar forma, lo que es legtimo es tomado como sustentable y resistente a los cambios en las
condiciones sociales e institucionales29.
La relacin entre democracia y estabilidad es tenue, sobre todo si ocurre en los
llamados procesos de transicin democrtica, que tienen lugar mayormente en el contexto de
la construccin del Estado30. En ese sentido, dichas transiciones deben ser tomadas con
precaucin, ya que los regmenes bajo democratizacin tienden a exaltar las tendencias
nacionalistas, y se encuentran en etapas cercanas a la guerra civil, lo que lleva a preocuparse
ms del escenario externo que de sus propias dictaduras31.
Chataigner y Ouarzazi afirman que el problema de la exigencia de la democracia es que
ello depende de los resultados que tienen las elecciones, ya que las agencias y pases
28

F. Fukuyama, La construccin del Estado..., op. cit., p. 62.

J. M. Chataigner y L. Ouarzazi, Fragile states..., op. cit., p. 4.
30
Ibidem.
29

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donantes desean establecer un tipo de democracia de tipo ms occidental, determinando

quienes sern los ganadores antes de que las elecciones tengan lugar32.
A ello se suma que los pases donantes y las agencias internacionales quieren ver
resultados concretos en forma inmediata, olvidando que la democracia es un largo proceso de
aprendizaje, que implica conflictos, negociaciones y compromisos entre diversos grupos. Los
Estados Unidos y Europa Occidental olvidan que en sus casos, ese proceso llev mucho
tiempo y una evolucin lenta de sus componentes centrales33.
A su vez, Woodward seala que es errnea la idea de que la prioridad es proveer
mecanismos de seguridad y de reconstruir las instituciones, comenzando con la celebracin
de elecciones. Sin embargo, seala que lo importante para que la poblacin vuelva a operar es
que se perciba estabilidad institucional y de seguridad, lo que genera la confianza necesaria
para cooperar con el resto de la sociedad civil34.

3.3. Escasa importancia de los actores locales

Un ltimo punto que tambin es blanco de crticas de los programas y planes de ayuda
gubernamental, se refiere a la poca participacin de los actores locales, no solo en el proceso
de elaboracin de las polticas en cuestin, sino tambin en su implementacin. Los
argumentos se centran en que los actores locales deben tener una importante participacin en
la ejecucin de los planes, ya que ello les genera un vnculo ms profundo con la sociedad,
beneficiando la legitimidad del proceso. Los actores locales conocen mucho ms sobre la
conformacin de poder y la distribucin del mismo, junto con la estructuracin de la
economa y las demandas ms prioritarias de la sociedad.
Fukuyama seala que las polticas de los pases donantes tienen una gran
contradiccin: mientras quieren incrementar la capacidad del gobierno local para la provisin
de servicios, pretenden al mismo tiempo hacer ellos mismos dichas tareas. El suministro de
ciertos servicios por parte de los actores externos menoscaba la capacidad del gobierno local
para prestar los servicios al terminar el programa de ayuda35.

31

J.F. Bayart y otros; A. Chua, citados en J. M. Chataigner y L. Ouarzazi, Fragile states..., op. cit., p. 5.
J. M. Chataigner y L. Ouarzazi, Fragile states..., op. cit., p. 5.
33
Ibidem, p. 6.
34
S. Woodward, Fragile states..., op. cit., p. 3.
35
F. Fukuyama, La construccin del Estado..., op. cit., p. 67.
32

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El problema es que los organismos de ayuda, al pasar por arriba de las instituciones
locales, fomentan que la funcin del gobierno deje de ser la provisin misma del servicio, y
solo se centre en su relacin con la agencia que implementa el programa. As la burocracia
local aprende un tipo de tareas inadecuadas, y nunca se hace cargo de la futura aplicacin de
las polticas36.
Una cuestin central es que los organismos que entregan la ayuda esperan ver
resultados lo ms pronto posible, lo que implica no dejar que el dinero llegue a los burcratas
locales y sus redes de corrupcin, aunque luego esos mismos funcionarios sern los que
continuarn con la aplicacin de un determinado plan37.
En referencia a las formas que adquieren los programas y el rol que deben tener los
actores internos como parte del proceso, el reporte de Global Policy sobre los Estados
Fallidos advierte sobre los incentivos que ello termina generando en la fragilidad de las
instituciones, por ejemplo38:

- El intento de favorecer la integracin al sistema mundial en trminos occidentales

lleva hacia un enfoque externo de la poltica y la economa, dejando de lado una
orientacin ms interna.
- Los planes ignoran las polticas pblicas y la administracin del sector pblico, slo
rindiendo cuentas a los donantes, lo que desincentiva la rendicin de cuentas hacia
debajo de las autoridades nacionales hacia los ciudadanos.
- Las discontinuidades de los paquetes de ayuda, como modo de gerenciamiento,
regiones donde se aplica, o duracin del programa conlleva el riesgo de procesos de
muy corto plazo y de no tener en cuenta el aprendizaje.
- La presin sobre los Estados para que se conviertan en proveedores de bienes
pblicos, mientras se fomentan la prestacin por parte de ONGs, desincentiva el
alcance y calidad de los servicios pblicos y deslegitimiza su provisin como un
derecho bsico o como cobertura social.

Es indudable, entonces, el papel que deberan tener los actores locales, tanto el
gobierno como otras agrupaciones polticas, organizaciones de la sociedad civil, empresas,
36

Ibidem.
Ibidem.
38
Organizacin Global Policy, Failed and collapsed states..., op. cit., pp. 12-13.
37

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grupos tnicos y lderes locales de referencia como factor que fortalezca la capacidad del
Estado. Ello permitira a priori una mejor canalizacin de los recursos, junto con una mayor
duracin y sustentabilidad de los bienes y servicios que se desea proveer. Igualmente, el
hecho de otorgarles importancia a los actores locales puede ser una especie de boomerang
que termine en una dilapidacin de recursos y en un retroceso de las reformas que se quieren
implementar. El anlisis de quienes sern los que manejarn los fondos de ayuda y su
posterior distribucin es un elemento fundamental.
En ese sentido, y observando el proceso de construccin del Estado implementado en el
frica Sub-sahariana, Fukuyama destaca lo condicionante que fue el contexto interno de
estos pases con sus regmenes neo-patrimonialistas. Este fenmeno implica que los recursos
del Estado son confundidos con los recursos de la clase gobernante, en donde el poder
poltico est al servicio de una red clientelstica de partidarios del dirigente del pas. El neopatrimonialismo convive con la tradicional burocracia estatal, generndose una disputa por
los recursos pblicos39.
Fukuyama seala que la consecuencia de los planes implementados en dicho contexto
tuvo un efecto contraproducente y distinto al deseado. Los programas hacan hincapi en
recortar el alcance de las instituciones estatales, pero lo que ocurri fue que ello justific la
realizacin de recortes en las funciones del Estado moderno, mientras se protega y ampliaba
la red neo-patrimonialista40. Por ende, los fondos que originalmente estaban destinados a
salud, educacin e infraestructura no tuvieron finalmente ese destino, lo que termina
empeorando la provisin de los servicios.

4. CONCLUSIONES

El debate sobre los denominados procesos de nation-building, y su relacin con los

Estados fallidos, contina siendo uno de los temas de relevancia de la comunidad
internacional y de sus crticos. Sin dudas, sus implicaciones y efectos han tenido que ver
directamente con la debilidad y fragilidad de las instituciones de dicho tipo de Estados.
Un primer punto que sobresale y en el cual pareciera existir un consenso, es lo
sobrepasados que se vieron muchos Estados al tener que cumplir requisitos como el buen
39

F. Fukuyama, La construccin del Estado..., op. cit, pp. 34-35.

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gobierno, reformas econmicas y otra gama de requisitos. Como consecuencia de ello, se

debilit la actuacin estatal, con la consiguiente prdida de legitimidad, aumentando, como
dice Doornbos, el riesgo de la propensin a colapsar41.
Dentro de lo que hoy podemos percibir como fallas importantes en el proceso de
construccin del Estado, otra crtica fue la extensiva universalidad e integridad de las
recomendaciones a implementar. Ello termin unificando los criterios de aplicacin de las
polticas, sin diferenciar los contextos internos de cada pas, en especial el funcionamiento
del sistema poltico en su conjunto, su estructura econmica y la conformacin de la sociedad
y sus relaciones.
All, por ejemplo, sobresali la idea de implementar rpida transicin a regmenes ms
democrticos, basndose en el postulado de que los gobiernos autoritarios carecen de
legitimidad, violan los derechos humanos, son corruptos y no rinden cuentas a la sociedad.
Ello dej de lado cuales podan ser las consecuencias en cuanto a la prdida o no de la
capacidad del Estado en realizar las reformas, sin que se viera afectada la prestacin de los
bienes y servicios bsicos.
Francis Fukuyama, conocido por defender la aplicacin de estos planes, sealo varios
aos despus que lo que ocurri con los planes de ajuste y estabilizacin de los aos 80 y
90, es que no existi debate sobre la construccin y la capacidad de los Estados. No hubo
advertencias de los resultados que podan suponer las polticas de liberalizacin sin las
instituciones adecuadas, tendiendo a pensar incluso que cualquier medida orientada en dicha
direccin era preferible a no realizar ninguna reforma 42.
El ltimo tema hace referencia al muy poco rol y papel que tuvieron los actores locales
en los procesos de elaboracin y ejecucin de los diversos planes de ayuda que tuvieron
lugar. Ello tuvo efectos negativos en dos sentidos: El primero fue que el gobierno y las
instituciones perdieron o no pudieron generar los lazos con la sociedad y sus
organizaciones, lo que debilit la actuacin estatal y deslegitim a las autoridades. Por ende,
la poblacin busc nuevos lderes en comunidades locales identificadas con etnias o clanes,
que terminaron por ser bandas criminales o seores de la guerra.
El segundo efecto es, que al no confiar en las autoridades locales para llevar adelante
los programas y centrarse en que lo implementaran las ONGs externas, impidi que se
40

Ibidem.
M. Doornbos, Fragile states or failing models?...., op. cit, p. 4.
42
F. Fukuyama, La construccin del Estado..., op. cit, p. 36.
41

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transfiriese el conocimiento y se fortaleciese la capacidad institucional para que el propio

Estado realice dicha funcin en el futuro. Lo que termin ocurriendo es que luego de la
finalizacin de los programas y del retiro de las ONGs, el gobierno local no supo cmo seguir
adelante con esa poltica, motivando que muchos problemas (enfermedades, epidemias,
necesidades insatisfechas) continuasen o incluso se expandiesen, siendo mayor la dificultad
para resolverlos.
En relacin a ello, Woodward sostiene que la fragilidad de las instituciones estatales
depende de los factores internos y externos. Pero el trabajo de los actores locales, en el marco
de las condiciones externas, los fuerza a adaptarse a ellas, dejndoles poco margen de
maniobra para optar43.
An en dicho marco, los actores locales siguen teniendo su cuota de responsabilidad en
la aplicacin de polticas pblicas y medidas concretas de gobierno. Hoy en da tenemos una
posibilidad de tener ms en cuenta sta afirmacin, ya que varios factores estn jugando a
favor de los Estados tradicionalmente receptores de los programas de ayuda.
En el actual escenario econmico mundial, el problema de cmo afrontar los pagos de
la deuda externa y los programas de ajuste estructural no son un condicionante de la poltica
interna. La mayora de las deudas han sido condonadas, y los planes del FMI y el Banco
Mundial han perdido prestigio y legitimidad. Si a ello le sumamos que los altos precios de las
materias primas han provisto de mayores divisas a pases con petrleo (Angola, GuineaEcuatorial, Nigeria, Sudn), o con minerales (Repblica Democrtica del Congo, Liberia,
Sierra Leona, Ruanda), los actores locales poseen hoy el mayor margen de maniobra
econmica desde la descolonizacin.
La cuestin radica en que esos cuantiosos recursos no se pierdan en redes neopatrimonialistas y clientelares que cooptan al Estado, sino que lleguen a la poblacin en
forma de mejores servicios. Si la situacin no se aprovecha para que los diversos actores
locales realicen las reformas correspondientes, reduzcan la corrupcin y mejoren la eficiencia
de las instituciones, el argumento de la condicionalidad externa como la causa primaria de
falla en los procesos de construccin del Estado perder sustento.

43

S. Woodward, Institutionally Fragile States. Fragile States , op. cit, p. 17.

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