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Nota Introdutria
(*) Luiz Felipe Lampreia
0 Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira consolida um abrangente esforo de reflexo feito no
primeiro trimestre de 1993 pelo Ministrio das Relaes Exteriores, com o inestimvel apoio da FINEP e a
participao de representantes de expressivos setores da sociedade brasileira oriundos do meio acadmico, do
empresariado e dos sindicatos, alm de diversos Embaixadores que j no se encontram no servio ativo ou que
integram o Quadro Especial.
A partir das contribuies oriundas de quatro seminrios, obteve-se a matria-prima analtica e
informativa que permitiu que o esforo de reflexo, a cargo da Subsecretaria-Geral de Planejamento Poltico e
Econmico, com concurso da alta direo da Fundao Alexandre de Gusmo, alcanasse as grandes reas
temticas onde se oferecem subsdios indispensveis ao planejamento e execuo da Poltica Externa Brasileira
nos prximos anos, com nfase na relao que a diplomacia deve fazer entre o interno e o externo na defesa e
promoo do interesse nacional.
0 objetivo desse esforo foi o de explorar, em benefcio da instituio e da Poltica Externa Brasileira,
a circunstncia histrica especial representada pela conjuno de duas grandes linhas de mudana com incidncia
direta sobre o Itamaraty e a sua rea de competncia: as profundas transformaes em curso no cenrio
internacional e as mudanas internas que assinalaram, no Brasil, a consolidao do regime democrtico.
Embora tenha na reflexo interna e na autocrtica um instrumento permanente de renovao e de
adequao poltica e diplomtica, nunca antes o Itamaraty havia, dessa forma sistemtica, promovido esforo to
amplo e abrangente de anlise dos diversos elementos em jogo na formulao e execuo da poltica externa, do
cenrio poltico e econmico internacional ps-Guerra Fria aos aspectos institucionais de funcionamento do
Ministrio e da carreira diplomtica.
Essa reflexo, que agora exposta em seus resultados, serviu de referncia permanente ao trabalho da
Comisso de Aperfeioamento da Organizao e das Prticas Administrativas do Itamaraty, cujas atividades
passaram em revista, de forma crtica e com ampla participao interna, os mtodos de trabalho do Itamaraty em
funo das novas realidades em que se move a diplomacia brasileira.
Por sua qualidade e pelo amplo embasamento social e intelectual das reflexes que contm, os
documentos que integram as duas partes ora apresentadas passam a constituir referncia obrigatria de quantos se
interessem pela diplomacia brasileira e pelo continuado aperfeioamento do seu j expressivo patrimnio de
realizaes em favor do pas. Afinal, pela renovao refletida e consciente que o Itamaraty tem condies de
garantir os nveis de excelncia que a sociedade brasileira e nossos interlocutores internacionais lhe reconhecem,
para benefcio do nosso pas.
Braslia, 14 de junho de 1993
(*) Embaixador, Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores
NDICE
Parte I
Sumrio.................................................................................................................................................19
I - Pautas para um Debate................................................................................................................19
II - Transio e Cenrio Internacional .............................................................................................23
III - Objetivos e Prioridades da Poltica Externa .............................................................................27
IV - Algumas Implicaes Institucionais para o Itamaraty ..............................................................31
Captulo I
Pautas para um Debate sobre a Poltica Externa Brasileira
na Dcada de 1990 ......................................................................................................................................................35
1 - A Situao Nacional e Poltica Externa .....................................................................................35
2 - Objetivos da Ao Diplomtica ................................................................................................44
3 - Objetivos Brasileiros de Poltica Externa e as Condies Internacionais
Contemporneas.................................................................................................................... .........................................51
4- Concluses Gerais ......................................................................................................................69
Anexo A .........................................................................................................................................71
Anexo B..........................................................................................................................................74
Captulo II
Diplomacia na Transio Mundial......................................................................................................75
1 - Introduo .................................................................................................................................75
2 - O Brasil na Velha Ordem...........................................................................................................77
Captulo III
A Poltica Externa Brasileira na Dcada de 1990: premissas, caractersticas e
objetivos.....................................................................................................................................................................127
1 - Premissas Bsicas da Poltica Externa Brasileira .....................................................................127
2 - Caractersticas Fundamentais ..................................................................................................129
3 - Objetivos e Prioridades ...........................................................................................................133
Parte II
Captulo I
Resumo do Seminrio do Clube das Naes ........................................................................................... ...................165
Captulo II
Resumo do Seminrio de So Paulo ........................................................................................................ ...................179
Captulo III
Resumo do Seminrio do Rio de Janeiro ................................................................................................. ...................205
Captulo IV
Transcrio do Seminrio dos Embaixadores ......................................................................................... ...................249
A organizao dos Seminrios bem como a preparao deste documento contaram com o apoio da
Financiadora de Estudos e Projetos
(FINEP)
e
do
Programa
das
Naes
Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD).
Parte I
Sumrio
I - PAUTAS PARA UM DEBATE
Vivemos uma conjuntura de mudanas no cenrio mundial, tanto no plano poltico como no
econmico. Esta conjuntura exige uma reflexo cuidada e profunda sobre os interesses nacionais, pois as opes que
fizermos agora tero conseqncias imediatas e de longo prazo sobre o nosso papel internacional e, tambm, sobre o
nosso projeto de Nao. muito comum ouvir, hoje em dia, que o Brasil no ter condies de 'fazer' poltica externa,
enquanto no resolver os problemas internos, enquanto no houver um 'projeto nacional' (ou um grau de consenso
mnimo). Sem pretender assumir uma posio sobre esse juzo, cabe recordar que: a) nas democracias, a construo
da vontade poltica tende a ser mais rpida, ou pelo menos mais intensa, nas questes que afetam direta e claramente a
cidadania; b) a ausncia de uma preocupao ampla e constante dos brasileiros sobre as questes internacionais no
impediu, historicamente, que houvesse uma poltica externa articulada, e apoiada num razovel consenso.
As prioridades diplomticas devem servir s necessidades internas e o servio prestado pelo Itamaraty
relevante na medida em que contribui para a soluo dos problemas nacionais. O prestgio da instituio est ligado,
no s sua atuao mas maneira como a sociedade percebe o que faz pelo Brasil. H que ter presente, porm, que,
nas relaes internacionais, a realizao de objetivos est sujeita a duas formas de constrangimento: as condies de
poder de um Estado dificilmente se alteram no curto prazo, e o convvio entre soberanos cria um ambiente de
extremas resistncias. A 'nova ordem', sobre a qual permanecem tantas incgnitas, no gera equaes fceis, que
vinculem o que se quer com o mtodo de obt-lo. Ao contrrio, hoje h mais clareza sobre as limitaes no
comportamento dos Estados do que sobre suas 'liberdades'.
Para refletir sobre a relao interna-externa devemos levar em conta dois elementos: o monoplio
declinante do Estado em matria de poltica externa e a natureza da democracia brasileira (excessiva fragmentao
poltica, magnitude dos problemas econmicos e sociais). Neste contexto, um dos papis do Itamaraty seria 'organizar'
o debate sobre o processo internacional, estabelecendo, a cada passo da formulao diplomtica, alianas com os
diversos segmentos da sociedade e da burocracia governamental, de tal forma que as opes concretas tenham base
real de apoio. As peculiaridades do momento brasileiro no devem acarretar imobilismo, nem reducionismo em
matria de poltica externa. Se no existem projetos com ordenao especfica, sabemos quais so as metas globais
que a sociedade persegue: democracia, respeito aos direitos humanos, desenvolvimento, equilbrio social, erradicao
da pobreza, etc. Esses so os parmetros a partir dos quais a diplomacia definir seus objetivos.
O Itamaraty, como instituio, no pode substituir os agentes sociais e polticos na definio de rumos
e propostas acabadas. Pode, isto sim, sublinhar - por um dilogo permanente com
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Captulo I
Pautas para um debate sobre a Poltica Externa Brasileira na dcada
de 90
Este documento, que introduz o trabalho de reflexo sobre os rumos da poltica externa brasileira, trata
basicamente de trs temas: 1) a relao entre poltica interna e poltica externa no Brasil de hoje; 2) os objetivos
possveis para a ao diplomtica; 3) as condies para o trabalho diplomtico brasileiro na presente conjuntura
internacional. Nesta primeira etapa da reflexo, a finalidade sugerir perguntas e indagaes, apontar linhas de
anlise que sirvam ao exame de possveis mudanas na poltica externa brasileira e no a apresentar sugestes
especficas de mudanas.
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2 - Objetivos da Ao Diplomtica
Para quem estuda relaes internacionais, uma primeira observao a fazer a de que a retrica dos
objetivos de poltica externa tende a convergir, convergncia que se acentua com o fim da guerra fria. Todos os pases
querem a paz, o desenvolvimento, o cumprimento das obrigaes internacionais, a soluo pacfica das controvrsias,
etc. Diante disto, quando vamos descrever o que queremos, um primeiro problema que se manifesta o de saber de
que maneira possvel dar um sentido mais concreto, mais preciso, aos objetivos da poltica externa.
Para isto, podemos pensar em dois mecanismos de concretizao de objetivos. No primeiro, vamos
procurar entender de que maneira, dadas caractersticas naturais e permanentes do pas (a dimenso territorial, a
condio latino-americana, o subdesenvolvimento, etc.), os objetivos gerais so perseguidos. O ideal buscarmos
vinculaes precisas entre problemas internos e solues externas. As prioridades diplomticas devem servir s
necessidades internas, e o ideal seria que a vinculao fosse bem percebida, que o 'servio' que o Itamaraty presta
fosse claramente reconhecido como parte das solues dos problemas nacionais. Como mostrou Celso Lafer em uma
srie de artigos no Jornal do Brasil e em sua interveno no Seminrio do Clube das Naes, o prestgio da instituio
est ligado maneira como a sociedade percebe o que faz pelo Brasil.
Em um segundo plano, voltando lgica puramente diplomtica, lembramos que o grau de eficincia
de uma poltica externa depende, essencialmente, da capacidade que tem de influenciar o comportamento de seus
parceiros, seja nas relaes bilaterais, seja nos organismos multilaterais (e, hoje, em certa medida, temos de incluir as
ONGs e as empresas multinacionais nessa lista), para que atuem de forma a servir aos objetivos e interesses
nacionais. Na verdade, a capacidade de influenciar, em termos globais ou em questes especficas, que dar
condies para que os 'servios' do interesse da sociedade sejam bem-realizados. Para dar um exemplo: se temos
necessidade de bens de cincia e tecnologia para modernizao dos processos produtivos nacionais, devemos no
somente desenhar objetivos especficos com clareza, mas tambm somar uma srie de outros fatores no-especficos,
como, por exemplo, o grau de confiabilidade do pas, as boas relaes bilaterais com parceiros-chave, opes
multilaterais adequadas para alcanarmos os nossos objetivos. A transposio dos objetivos nacionais em propostas
diplomticas viveis o segredo da diplomacia eficiente. Neste plano, o tema dos recursos limitados decisivo,
porque condiciona diretamente a capacidade de projeo internacional do pas.
Ainda haveria uma terceira maneira de estudar os objetivos. Temos um acervo diplomtico,
representado por uma srie de posies historicamente delineadas e um capital de relaes bilaterais, e o problema
seria o de saber como ampliar tal acervo. H posies consolidadas, em que a questo meramente a de aperfeioar
mtodos de defend-las (como, por exemplo, no caso das fronteiras,
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Os Objetivos Polticos
A Agenda Regional
Como na histria recente as modificaes mais significativas se do no plano global, que normalmente
condiciona os rumos dos agregados regionais, importa comear pelo exame dos efeitos das alteraes globais sobre o
plano latino-americano. Como ponto de partida, pode-se afirmar que os processos polticos continentais esto ainda
fortemente condicionados pela realidade da hegemonia americana. Tero, agora, os EUA melhores condies de
afirmao regional? Nossos interesses regionais tendem a coincidir ou no com os objetivos americanos? Teremos
maior espao de manobra diplomtica na conjuntura ps-guerra fria? Neste momento, a resposta poderia estar
cifrada em trs pontos bsicos:
1) O controle da agenda regional e as idias hegemnicas: Que agenda poltica prevalecer no
continente? Teremos condies de influenciar sua definio? Os EUA ampliaro, no continente, as razes de
interveno? Na histria recente, h trs momentos exemplares: o da invaso do Panam (que combina uma razo
'moderna', o narcotrfico, e uma clssica, de natureza estratgica); o das sanes da OEA ao Haiti (que se baseiam no
atentado democracia), em vista do golpe contra o presidente Aristide; o das sanes contra o Peru (mais atenuadas
do que no caso do Haiti e em que os EUA tm nitidamente uma posio mais cuidadosa, menos atuante). Se essa
trajetria
(21) No se quer dizer com isto que o tempo da guerra fria fosse melhor. Havia limitaes que tinham escopo global, como as que restringiam as opes ideolgicas.
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(33) Foram inmeras as crticas ao processo de deciso em relao ao comrcio exterior brasileiro. Veja-se a
interveno de Marcelo Abreu no Seminrio do Rio e de Manoel Fernando Thompson Motta no workshop
do Frum Nacional. Sobre as condies de competitividade, afirmou o Doutor Joo Paulo dos Reis Velloso:
"O Brasil precisa dar-se conta de que estamos nos dois paradigamas tecnolgicos. Por um lado, temos
vantagens competitivas claramente definidas no modelo anterior (txteis, petroqumica, etc.) de que no
podemos abdicar. Antes, devemos recicl-las com a lgica do novo paradigma, sob pena de perdermos o
espao conquistado nos ltimos anos. Por outro, o pas possui ntidas vantagens competitivas dinmicas no
novo paradigma, com massa crtica em engineering, software e design. O problema que no fomos capazes
ainda de identificar os nichos que devemos ocupar no novo paradigma... Explicando as caractersticas do
novo paradigma, disse que, nele, o investimento est ligado ao comrcio, resultando da a velocidade com
que se avolumaram, na dcada de 1980, os fluxos de investimento direto, e a competitividade no se d mais
em nvel de setores, mas no de linhas de produtos, o que explica porque o comrcio intra-indstria e
intra-empresa concentram o dinamismo do novo paradigma (workshop).
(34) Conforme apontou o professor Winston Fritsch, a nossa defesa do sistema multilateral de comrcio
apresenta paradoxos. Alm do complexo soja - que pode sofrer com a mudana da PAC -, o fim do Acordo
Multifibras pode trazer problemas para o Brasil.
(35) O fracasso da Rodada Uruguai e o estmulo regionalizao, criao de blocos, no significa,
necessariamente, autarquizao; significa simplesmente que as relaes entre os parceiros sero mais duras,
regidas por perspectivas mercantilistas. Ganhar as disputas especficas quem tiver trunfos 'concretos'.
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4 - Concluses Gerais
4.1. Pela prpria natureza do momento poltico brasileiro, difcil que se articule um projeto poltico
completo, integrando, com sentido unvoco, poltica interna e externa.
4.2. A ausncia de um projeto global talvez seja natural para um pas da complexidade do Brasil. No
obstante, tarefa diplomtica definir, com clareza, diante das diversas instncias do mosaico de interesses que a
sociedade indica, as suas dimenses internacionais (custos e benefcios).
4.3. A democracia o palco natural da disputa de interesses, e um fator de amadurecimento ser
justamente o de, com base em debate slido e solues consistentes, encontrarmos bases consensuais em relao a
questes fundamentais para o desenvolvimento nacional. A obteno de consenso em temas de poltica externa um
teste decisivo para o amadurecimento da democracia brasileira.
4.4. Haver, ainda, se consideramos a conjuntura dos prximos dois anos, a sincronia entre uma agenda
interna complexa e mobilizadora (reviso constitucional e eleies) e uma agenda internacional, tambm complexa
(reordenao de hegemonias). So dados, e o problema como se fazer uma diplomacia 'criativa' neste momento.
4.5. Na articulao da poltica externa, o Estado - no Brasil e em qualquer outro pas - tende a ter
posio hegemnica, pois, afinal, atravs do Estado que chegam os primeiros impulsos das presses e das
oportunidades externas, e cabe ao Estado buscar dar coerncia presena internacional do pas. Diante da crise fiscal,
que debilita o Estado, sobretudo em sua capacidade de forjar instrumentos para a ao externa, temos de ser 'criativos'
com recursos escassos: as condies internas impem limites projeo do interesse nacional. Teremos de buscar
realizar os 'servios essenciais'. Definir prioridades uma imposio.
4.6. Diante desse quadro, estamos diante de uma situao paradoxal (que inverte a da dcada de 1970):
Que poltica serve melhor realizao de nossos interesses? Uma poltica externa universalista, mas que aceite
trabalhar com objetivos mnimos, ou uma poltica externa de objetivos reduzidos mas que, em alguns setores, trabalhe
com possibilidade maximalista. Ou ainda: possvel combinar universalismo nas perspectivas doutrinrias com
seletividade operacional?
4.7. fundamental a caracterizao do momento internacional como de transio. Em vrios campos,
estamos diante da perspectiva de novas regras e regimes de convivncia entre os Estados. Seremos inevitavelmente
afetados por essas regras e regime, sobre cuja montagem e articulao temos, hoje, influncia muito limitada. Talvez
um elemento central na concepo dessas regras seja a noo de reciprocidade. Qualquer opo diplomtica brasileira
ter custos, internos e externos. Ao desaparecer o Terceiro Mundo, desaparece tambm a perspectiva dos ganhos
diferenciados,
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ANEXO A
Para saber o que queremos do mundo, necessrio trabalhar em duas direes: definir as necessidades
e interesses que podem ser 'satisfeitos' pelo sistema internacional e encontrar as maneiras de faz-lo, a custos
remuneradores(36). Na expresso de Celso Lafer, trata-se de traduzir necessidades internas em possibilidades
internacionais.
Esse trabalho depende, porm, de um passo prvio. preciso saber como estamos no mundo para
poder agir no mundo. Quais so as dimenses internacionais do Brasil? De fato, quando falamos da presena
internacional do Brasil, pensamos em trs situaes diferentes:
a) A presena identifica-se, inicialmente, com alguns fatores estticos, permanentes, como a
dimenso territorial, a localizao geogrfica (o fato de sermos latino-americanos), o estgio de desenvolvimento, a
situao social, o nmero de habitantes, os recursos naturais, etc. So fatores que no mudam, ou mudam
lentissimamente.
b) A presena manifesta-se em situaes estruturais e, portanto, com boa dose de permanncia,
mas que foram construdas historicamente - como o regime poltico, a teia de relaes econmicas que o pas tem (no
caso do Brasil, um dos traos seria o de exportador importante de produtos agrcolas, de ter uma presena econmica
em praticamente todos os mercados regionais, etc.), a teia de relaes polticas (o Brasil participa de uma srie de
organismos internacionais cujas cartas impem compromissos e adeso a determinados princpios; a soma das
relaes bilaterais, sobretudo das que definem o perfil do pais, como a que temos com os EUA, com a Argentina,
etc.), a teia de relaes de cultura poltica (somos uma democracia ocidental, etc.).
c) A presena exprime-se tambm em comportamentos conjunturais, isto , com as respostas que o
pas d s questes, de maior ou menor envergadura, que vo surgindo no cenrio internacional, ou porque ele as
provoca ou porque deve reagir a problemas que o sistema internacional impe (por exemplo, a maneira como
reagimos s quebras da democracia na Amrica Latina, ou definimos posies em relao a questes multilaterais,
como desarmamento, etc.).
A soma desse conjunto de modos de presena determina o perfil externo do pas. fruto de uma
construo histrica, em que o Estado ter tido um peso decisivo, mas que, crescentemente, ser modelada por
'opes compartilhadas' pelo Estado e pela sociedade civil, porque, como veremos, os custos das opes
internacionais afetam, de maneira direta, interesses de grupos sociais. Isto torna o processo de definio de perfil,
crescentemente contraditrio, poltico.
(36) Por Sistema internacional, entendemos o conjunto de pases e instituies que - situados fora das fronteiras nacionais - podem afetar, positiva ou negativamente, os nossos projetos.
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ANEXO B
Algumas poucas observaes metodolgicas so pertinentes. A viso dos trs nveis serve tambm para
entender o sistema internacional, onde as opes de poltica externa vo atuar. Assim, podemos dizer que:
a) A caracterstica bsica do sistema internacional o fato de que constitudo por Estados que
vivem em processo de permanente competio. A competio pode manifestar-se, em funo de circunstncias
especficas, sob a forma de conflito armado e, no outro extremo, sob a forma de cooperao. Em nenhuma
circunstncia, porm, existe generosidade, altrusmo, salvo em casos de tragdias, como grandes fomes, terremotos,
etc. Normalmente, mesmo nos casos de cooperao, a regra de convvio poltico a da reciprocidade, da barganha.
Ter mais 'presena' aquele Estado que tiver as melhores condies de barganha. Uma das caractersticas centrais dos
tempos de hoje a de que se esto redefinindo os modos de influncia (o poder das armas nucleares diminuiu
sensivelmente com o fim da guerra fria; em compensao, aumentou o da capacidade tecnolgica). Um outro dado a
ser considerado o de que se amplia o espectro de atores na vida internacional. De um lado, agregaes de Estados,
como a CEE, e, de outro, entidades transnacionais, como empresas multinacionais e as ONGs, passam tambm a ter
algum peso na definio das caractersticas permanentes do processo internacional. De qualquer maneira, a referncia
fundamental ainda so os Estados (as ONGs, como a Anistia Internacional, atuam para mudar o comportamento de
Estados, ainda que trabalhem com base em valores, como os direitos humanos, considerados universais).
b) No plano das estruturas, podemos considerar dois aspectos. Em primeiro lugar, o das regras,
dos princpios que regeriam a vida dos Estados. necessrio atentar para o fato de que, se existem regras jurdicas no
sistema internacional, e a primeira delas a da no-interveno (salvo em casos muito especficos), no existem
instituies, como no plano interno, que obriguem ao respeito das regras. Os Estados so soberanos, e, assim, persiste
uma tenso permanente entre o cumprimento das regras e a liberdade que a soberania d. Normalmente, os Estados
poderosos faro prevalecer, em situaes de ameaa a seus interesses vitais, o poder sobre a regra (veja-se o caso da
invaso americana ao Panam de Noriega ou a resistncia francesa a aceitar limitaes sua poltica agrcola).
Exatamente porque as regras no so impostas por tribunais, um segundo aspecto do plano estrutural passa a ter
relevncia: o da distribuio de poder, seja econmico, seja poltico. Diferentemente do que ocorre no plano
domstico, no o juzo de um rbitro, apoiado em regras bem-definidas, que dirime o conflito de interesses. Isto
pode ocorrer, mas, em boa parte dos casos, so, sim, as distribuies de poder, de capacidade de influenciar, que
dizem como se alcanam as solues. Para dar um exemplo, as regras de liberdade de comrcio, estabelecidas pelo
GATT, so freqentemente 'desobedecidas' pelos pases desenvolvidos quando vem ameaada alguma produo
domstica, atravs, por exemplo, da imposio de acordos 'voluntrios' de restrio de exportaes.
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Captulo II
Diplomacia na transio mundial
1 - Introduo
Entre 1989 e 1991, o mundo viveu, com certa perplexidade, a euforia do fim da guerra fria e o temor de
retrocessos. Extinta a Unio Sovitica, passou a prevalecer o sentimento de que j no existe o risco de uma simples volta
atrs. Os analistas, e tambm os estadistas, procuram cada vez mais identificar os traos definidores do novo tempo. Para
onde vamos? Quais os caminhos?
Essa busca generalizada pela compreenso mais profunda do que nos reserva o futuro imediato tem um
exemplo emblemtico no fato de o presidente Bill Clinton ter como principal conselheiro intelectual, no um intrprete
da Histria, como Henry Kissinger, mas um formulador de prognsticos, de tendncias: Robert Reich, autor, entre outras
obras, de The Resurgent Liberal e The Work of Nations. Sintomaticamente, nas dcadas de 1960 e 1970, o estrategista da
Casa Branca operava no presente, balizado por seus conhecimentos do passado. Na dcada de 1990, o principal pensador
da nova Administrao norte-americana dedica-se a examinar a atualidade, com os olhos postos na preparao para o
futuro.
Em seu The Work of Nations, por exemplo, ao analisar o papel do Estado-nao no contexto de uma
economia global emergente, Reich prope o conceito de positive economic nationalism, como uma alternativa ao dilema
entre um nacionalismo clssico de soma zero, onde o ganho do interno se d s custas dos parceiros externos e o
cosmopolitismo livre-cambista, que no traria em si as responsabilidades vinculadas noo de pertencer a uma dada
comunidade.
Nesse contexto, Reich afirma:
"What is being lost in this debate (entre nacionalismo e cosmopolitismo) is a third superior position: a
positive economic nationalism, in which each nation's citizens take primary responsibility for enhancing the capacities of
their countrymen for full and productive lives, but who also work with other nations to ensure that these improvements
do not come at other's expense. This position is not that of the laissez-faire cosmopolitan, because it rests on a sense of
national purpose - of principled historic and cultural connection to a common political endeavor. 1t seeks to encourage
new learning within the nation, to smooth the transition of the labor force from older industries, to educate and train the
nation's workers, to improve the nation's infrastrucuture, and to create international rules of fair play for accomplishing
all these things. [...] One nation's well-being is enhanced whenever other nations improve the capacities of their own
citizens [...] Thus positive
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(3) A esse respeito, vale mencionar artigo intitulado "New Patterns of global security in the twenty-first
century", segundo o qual: "In the unfolding order of the twenty-first century there will be littie or no ideological
or strategic incentive for great powers to compete for Third World allegiance. This loss; of leverage will be
accompanied by the loss; of Non-alignment as a useful platform for the periphery. " curioso notar que esse
diagnstico acompanha a previso de que "Because the great powers are spread across several regions and do
not include a dominating ideological or power rivalry within their ranks, they will project their own conflicts
into the periphery much less forcefully and systematically than under the the zero-sum regime ofthe Cold War.
Because regions are less constrained by the impact of their conflicts on the global scorecard of two rival
superpowers, local rivalries and antagonisms will probably have more autonomy. Local great powers such as
India, China and perhaps Brazil should also find their regional influence increased. "Barry Buzan "New Patterns
of global security in the twenty-first century", em International Affairs, vol. 67, n 3, July 1991, pp. 439-435.
(4) Corrobora essa percepo, a interveno do deputado Jos Serra no Seminrio do Clube das Naes, quando
afirmou que: "Lembro-me que, no final de 1988, em Genebra, num almoo com diplomatas muito experientes,
observava-se alguma consternao diante do fato de que a guerra fria, a bipolarizao, chegava ao fim, A
opinio era a de que a crise de identidade brasileira se acentuaria porque, no campo das relaes internacionais,
o bipolarismo estabelecia parmetros conhecidos.
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econmico com o resto do mundo, por regio e por produto (pois algumas das exportaes brasileiras no teriam
acolhida em pases desenvolvidos).
Em suma, para o Brasil, a guerra fria no parece ter sido um constrangimento maior, e muito menos
uma fonte de ganhos. Os temas principais de nossa agenda diplomtica no estavam vinculados, seno
secundariamente, ao processo de confrontao ideolgica. A guerra fria valia mais quando afetava o jogo interno de
legitimao e contra-legitimao. No chegou, porm, a impedir que a nossa diplomacia preservasse boa margem de
autonomia (os limites eram dados por fatores internos: os militares, a colnia portuguesa, etc.), e se no fomos mais
radicais, certamente a causa no foi a guerra fria. importante verificar que, no hemisfrio, a hegemonia dos EUA
anterior guerra fria, foi alm dela em certos aspectos (na profundidade de determinadas submisses econmicas,
sobretudo na Amrica Central e no Caribe), e ficou aqum da implementao plena das regras do jogo (ao no exigir
alinhamento completo em questes regionais, por exemplo, os pases latino-americanos mantiveram a liberdade de
atacar o intervencionismo norte-americano na regio). Alis, a capacidade que tinham os EUA de poder contar com
alianas internas, que cooperariam no caso de ameaa ao status quo, reduzia a necessidade das intervenes diretas.
Finalmente, no que tange nossa vinculao com a ordem econmica global, o perodo do ps-guerra
caracterizou-se por profundas transformaes. Em grandes linhas, poderiam ser identificados dois perodos marcantes
na economia brasileira: um de rpido crescimento, at o incio da dcada de 1980, e outro de crise, de 1982 at hoje.
O primeiro correspondeu implementao de um modelo de industrializao baseado na substituio de importaes;
o segundo est associado crise desse modelo. Visto do ngulo de nossas relaes econmicas externas(5), o qual
nos interessa mais de perto, poderamos dizer que, no primeiro perodo, foram redesenhados os vnculos do Brasil
com o exterior, dentro da lgica da substituio de importaes. No segundo, esses vnculos se romperam, e o pas
no conseguiu redefinir sua insero na economia mundial.
A economia brasileira, nos anos imediatamente aps a II Guerra Mundial, era basicamente uma
economia primrio-exportadora, com alguma industrializao voltada para o mercado interno e um comrcio exterior
de certa magnitude (2% das exportaes mundiais), caracterizado pela exportao de matrias-primas e importao de
produtos industrializados, e concentrado no mercado norte-americano. O processo de investimento direto estrangeiro
era incipiente, dirigido primordialmente para servios pblicos e indstrias extrativas. Os vnculos financeiros tinham
certa importncia, e estavam voltados basicamente para a sustentao de balano de pagamentos.
No final da dcada de 1950, e durante as dcadas de 1960 e 1970, assistiu-se a uma transformao
radical no perfil produtivo brasileiro, mediante processo acelerado de industrializao. Os vnculos com o exterior,
por sua vez, tambm mudaram significativamente: houve um grande afluxo de investimento direto para o setor
manufatureiro e, na segunda metade do perodo, esse fluxo foi
(5) O tema de nossas relaes econmicas externas analisado em artigo de Pedro Malan, intitulado Relaes Econmicas Interna cionais do Brasil, em Histria Geral da Civilizao
Brasileira, livro III, vol. 4 (So Paulo: DIFEL, 1984), pp. 51-106.
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3 - A Transio
Chega-se, ento, ao atual perodo de transio, no qual convivem, como se afirmou antes, elementos da
velha ordem (muitos dos quais funcionam como fatores de continuidade, de retardamento da mudana) com outros
que so parte das mudanas em curso e poderiam vir a caracterizar uma eventual nova ordem.
Fatores de continuidade
1) Poltico-estratgicos
- o poder militar continua a ser percebido como instncia ltima das disputas internacionais, ainda
que a paridade estratgica e a natureza das alianas da guerra fria nos tenha desacostumado ao seu emprego direto
entre os atores principais;
- a supremacia militar dos EUA (governo Reagan, busca da liderana no campo estratgico),
combinada com o fim da URSS, mantm uma ordem encabeada por superpotncia,
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Fatores de mudana
1) Poltico-estratgicos
- o desaparecimento do inimigo comum abre espao para acentuao das rivalidades entre os
principais atores (EUA, CE, Japo);
- potncias como a Alemanha (ou o conjunto da CE) e o Japo tendem a desempenhar papel de
maior relevncia no cenrio mundial, so chamados a faz-lo at pelos EUA (burden-sharing);
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4 - Cenrios Internacionais
4.1 - Introduo
A concepo de possveis cenrios futuros de evoluo para as relaes internacionais, num perodo
como o atual, especialmente difcil, dadas as transformaes em curso e a indefinio quanto aos resultados de tais
mudanas. No obstante, tal exerccio necessrio, nessas circunstncias, pois pode permitir visualizar, com alguma
clareza, tendncias presentes na cena mundial. Alm disso, no caso de um pas como o Brasil, que busca encontrar
uma forma mais positiva de insero na economia internacional, um perodo de grande fluidez e complexidade pode,
se adequadamente analisado e compreendido, deixar transparecer caminhos para um posicionamento mais vantajoso
no novo ordenamento que surgir ao final da transio.
Assim, o objetivo final de todo o exerccio contribuir para uma poltica externa brasileira capaz de
responder aos desafios do presente e, mais que isso, de procurar influir no curso dos acontecimentos, com o propsito
de garantir ao Brasil melhores condies para seu desenvolvimento e, em ltima instncia, para uma posio de maior
relevo no quadro mundial em gestao.
No podemos, pois, deixar de lado o desenrolar da situao interna brasileira. Nosso posicionamento
internacional ser, na verdade, mais fruto da superao dos problemas domsticos do que dos desdobramentos da
cena global. Nesta, estaremos ante foras que fogem, em grande medida, ao nosso controle e que, na maioria dos
casos, nos sero ou neutras ou claramente desfavorveis.
Nesses termos, pensar poltica externa e refletir sobre cenrios internacionais, em momentos de graves
dificuldades internas, poderia considerar-se secundrio. O presidente Clinton pareceria esposar tal raciocnio com sua
propalada dedicao pessoal agenda domstica. Tal atitude seria ainda mais justificvel no caso brasileiro, dado o
reduzido poder que temos no contexto internacional, nossa baixa dependncia de mercados externos e a dimenso de
nossos problemas nacionais.
Mas possvel, e recomendvel, adotar uma perspectiva diferente quanto relao interno/externo. Em
primeiro lugar, num sistema internacional cada vez mais interdependente, essa dicotomia interno/externo vai
perdendo significado. No somente o externo constrange ou facilita o equacionamento dos problemas internos, como
a maioria de nossas aes (ou omisses) no plano
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4.2 - Cenrios
Trabalhando com o conceito de perodo de transio, no qual esto presentes fatores de continuidade e
de mudana, seria possvel construir um cenrio bsico de evoluo das relaes internacionais no sentido da
globalizao. So tambm apresentadas, de forma resumida, duas variantes desse cenrio: uma de regionalizao e
outra de fragmentao.
Esses trs cenrios tm um forte contedo econmico. Essa nfase justifica-se no somente pela
prevalncia, amplamente reconhecida nos dias de hoje, das consideraes de natureza econmica(7), mas tambm
pelo fato de que as variveis propriamente polticas dependem fortemente da evoluo de diversos ambientes
nacionais, como, por exemplo, a situao na Rssia, nas ex-repblicas soviticas, em pases do Leste Europeu, na
ndia, no Ir, e at mesmo em quadros mais
(7) Ver, por exemplo, a interveno de Luciano Martins no Seminrio do Clube das Naes: "Qualquer que seja a forma definitiva que assumir a nova geometria mundial do poder em
gestao, ela ser marcada por uma maior interdependncia poltica e econmica (por mais assimtrica que seja essa interdependncia) e pelo provvel prevalecimento de temas econmicos
sobre temas polticos".
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2 - Aspectos polticos
A globalizao encontrava limites no antagonismo entre sistemas econmicos mutuamente
excludentes, que buscavam estruturar ordens econmicas distintas (GATT, FMI versus COMECON), nos
impedimentos derivados das formas nacionais clssicas de organizao do espao econmico e, ainda, nas
resistncias internas oferecidas pela presena da alternativa sistmica (nacionalismo econmico, por exemplo).
Contudo, se por um lado o colapso da URSS representou importante impulso globalizao, criou, por outro, novos
problemas, como a absoro do Leste Europeu pela economia global.
A dissoluo de uma das superpotncias, que era um dos plos de poder na estruturao do sistema
poltico internacional, com sua lgica de oposio e rivalidade, abriu espao para a eventual conformao de uma
ordem em que o conflito poltico, militar e ideolgico perde fora para a competio econmica. A combinao de
competio econmica com reduo do conflito estratgico
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3 - Questes globais
Uma das caractersticas do mundo atual, que antecede ao fim da guerra fria, mas se acentua com ele, a
importncia cada vez maior das chamadas questes globais no cenrio mundial. Tais questes:
1) cruzam fronteiras e no esto limitadas ao territrio de qualquer Estado;
2) por sua natureza, tm condies de provocar crises sistmicas;
3) seu equacionamento marcar a forma de evoluo do sistema internacional;
4) so complexas e envolvem mltiplas dimenses;
5) seu tratamento exige a formao de coalizes entre atores globais e atores com interesse especfico num
determinado tema;
6) em seu equacionamento, a diplomacia multilateral passa a ser central; esto, portanto, ligadas ao futuro
do desenvolvimento do novo ordenamento internacional;
7) para sua soluo, so relevantes outros atores alm dos Estados;
8) a diplomacia pblica est particularmente associada ao seu encaminhamento.
Num cenrio de globalizao, as questes ditas globais tm importncia porque refletem uma crescente
interdependncia e a diversificao dos atores no cenrio internacional. Por outro lado, a forma de seu equacionamento
poder determinar o ritmo da globalizao, a posio relativa dos atores na nova ordem em gestao e a configurao
das instituies que comporo essa nova ordem.
Para efeitos de breve apresentao das questes globais, poderamos classific-las da seguinte forma:
a) questes de segurana:
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4 - Os atores principais
O novo ordenamento poltico e econmico internacional, que dever surgir ao final do atual perodo
de transio (seja ou no na forma de uma ordem, em sentido estrito), dever abrir maior espao para outros atores
na cena internacional que no os Estados. Alguns falam mesmo de um novo sistema mundial e no internacional,
para deixar claro que no se trata mais de relaes exclusivas entre Estados-nao. Ao lado destes, ganham fora as
grandes corporaes transnacionais com suas estratgias globais; as organizaes da sociedade civil, com a
consolidao de uma diplomacia pblica, em particular no trato de certas questes globais (direitos humanos, meio
ambiente); os organismos
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6 - Os limites globalizao
A globalizao enfrenta srias resistncias para afirmar-se como tendncia dominante, tanto no plano
poltico como no econmico. Ao premiar a modernizao e a eficincia, contm elementos de excelncia em relao a
pases e setores. Sua prpria lgica interna gera, portanto, resistncias. Alm disso, esto presentes na atual conjuntura
foras centrfugas que trabalham contra o globalismo.
Antes de examinar as variantes da globalizao - a regionalizao e a fragmentao -, convm apontar
alguns limites globalizao:
1) numa economia global, existem pases que permanecero marginalizados, como o caso dos produtores
de matrias-primas, sem condies de integrar-se aos segmentos dinmicos da economia mundial;
2) a globalizao seletiva, integrando escala mundial os segmentos modernos das economias e
sociedades e marginalizando setores importantes das populaes e da atividade econmica;
3) a globalizao funciona em torno de um ncleo de setores globalizados, mas enfrenta a resistncia das
reas atrasadas (agricultura, setores no-competitivos, indstrias voltadas para o mercado interno);
4) o processo de ajuste estrutural necessrio para permitir o avano da globalizao desloca indstrias e
trabalhadores e os resultados tendem a surgir somente no longo prazo;
5) a proteo garante a sobrevivncia de setores no competitivos, transfere os custos do ajuste e tem seus
nus diludos na massa de consumidores;
6) o caminho da integrao de polticas setoriais extremamente complexo, como o revela a experincia
europia;
7) a coordenao macroeconmica esbarra na disparidade entre os pases, em objetivos
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Captulo III
A Poltica Externa Brasileira na Dcada de 1990:
Premissas, caractersticas e objetivos
2 - Caractersticas Fundamentais
Estabelecidas essas quatro premissas, cabe, agora, considerar que o exerccio de reafirmao da
poltica externa brasileira deve partir da considerao do que se pode chamar o acervo diplomtico do pas. Em
nossa histria internacional recente, estabeleceram-se certos traos e comportamentos que correspondem a
condies permanentes do Brasil, que sero descritas adiante. esse o marco a partir do qual as inovaes
diplomticas devem ser examinadas, inclusive porque representaro modelos novos de gerncia do acervo, servindo
para ampli-lo e valoriz-lo. Assim, no se trata, agora, de inovar por inovar. Diante de novos processos,
internacionais e nacionais, trata-se, sim, de reavaliar,
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3 - Objetivos e prioridades
Os traos da poltica externa brasileira acima identificados apontam, ainda, para algumas prioridades
de nossa ao externa que poderiam ser agrupadas em torno de trs grandes blocos: os dois primeiros ligados aos
temas polticos e econmicos, e o terceiro, rea consular e divulgao do Brasil no exterior.
No campo poltico, a primeira tarefa sintonizar, de forma clara, a poltica externa s aspiraes
nacionais. Mostrar que servios efetivos a diplomacia pode prestar ao projeto de um pas desenvolvido e justo. As
dificuldades internas constituem, menos do que um fator limitativo para a
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Captulo IV
O Debate sobre a Poltica Externa:
Algumas implicaes institucionais para o Itamaraty
Neste captulo do trabalho, examinam-se algumas 'implicaes institucionais', derivadas da anlise
das perspectivas da poltica externa. O objetivo dar indicaes que sirvam a aproximar os esforos, que nasceram
conjugados, de 'repensar a poltica externa' e de 'examinar as estruturas administrativas do ltamaraty'. Como se
ver, as indicaes no sero 'concretas', mas simplesmente pautas que podem servir avaliao de prioridades no
processo de remodelar a instituio e suas prticas.
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8 - Processos de Deciso
necessrio racionalizar o uso dos recursos disposio do MRE a fim de concentr-lo nas
atividades fins e nas reas prioritrias. Essa necessidade aconselharia atribuir rea de planejamento um papel na
alocao de recursos, visando a garantir a consistncia entre as definies de poltica e prioridades e a distribuio
de recursos.
Nos ltimos anos houve uma proliferao do nmero de divises e departamentos na Secretaria de
Estado. Uma parte desse processo reflete a crescente complexidade da presena internacional do Brasil.
importante notar, contudo, que muitas divises funcionam com um nmero insuficiente de funcionrios diplomticos
e administrativos. A complexidade da cena internacional e o aumento da importncia das questes econmicas e dos
temas globais exigiro um esforo crescente de anlise e uma maior especializao. Nesse sentido, ser necessrio
lotar adequadamente as divises o que poder requerer:
1) reduo de seu nmero e concentrao de algumas reas;
2) reduo do nmero de diplomatas em atividades-meio e sua substituio por pessoal tcnico e
administrativo,
3) reduo do nmero de diplomatas em funes de gabinete.
Do ngulo das representaes no exterior, o mesmo argumento pode valer: se verdade que temos
tradio de dilogo poltico com o maior nmero possvel de pases, este dilogo, por exemplo, diz respeito, muitas
vezes, quase exclusivamente a assuntos multilaterais e no demanda, portanto, a presena de uma embaixada
residente, podendo ser mantido com reforo de nossas misses junto aos organismos internacionais.
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c) A rea multilateral
No que se refere rea multilateral, e dada a natureza dos processos decisrios que a mesma envolve,
caberia verificar se a atual estrutura da Secretaria de Estado a mais adequada, se nossas misses permanentes nos
organismos internacionais esto adequadamente lotadas e aparelhadas, se no caberia aperfeioar mtodos de trabalho
e atuao. A importncia crescente dos chamados
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e) A gesto de crises
As foras centrfugas em atuao na cena internacional e a persistncia de fatores de instabilidade no
mundo e em nossa regio aconselham a criao de mecanismos de gesto de crises que permitam mobilizar
rapidamente os recursos do Itamaraty e do Governo para fazer frente a situaes internacionais que possam afetar
nossos interesses.
f) A reciclagem de funcionrios
A velocidade e a complexidade dos temas internacionais - e as mudanas no Brasil e no Itamaraty obrigam a que se aperfeioem os mtodos de treinamento de funcionrios. Isto implica o aperfeioamento dos cursos
regulares do Rio Branco, ampliando, por exemplo, os seus currculos para incluir questes da realidade nacional,
alm de tcnicas de chefia e de gesto complexa. De outro lado, fundamental aprofundar o esquema de encontros
de diplomatas com intelectuais, parlamentares, etc., em seminrios 'livres', em que se debatam aspectos da poltica
externa contempornea. Neste sentido, til trazer com freqncia adequada chefes de misso no exterior e outros
funcionrios
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g) Os instrumentos de ao diplomtica
Em um momento de escassez de recursos, fundamental que os instrumentos de ao diplomtica sejam
utilizados com o mais claro sentido poltico. Aqui, tocaremos em trs, a cooperao tcnica, a promoo comercial e a
promoo cultural. O objetivo no propor modos de aperfeio-los, mas simplesmente o de chamar a ateno para a
necessidade de que se integrem no processo poltico. Por variadas razes, que esto em boa parte ligadas histria da
implantao desses instrumentos, cada qual encontrou o seu feitio de independncia. natural que seja assim. A cultura
e o comrcio - em medida menor, a cooperao tcnica - valem em si mesmos no processo de aproximao entre os
pases. Nem todas as relaes comerciais ou culturais so 'orientveis' politicamente. No obstante, preciso valorizar e
realar aquelas que a so, sobretudo porque, apoiadas em slidos critrios polticos, ser mais fcil definir prioridades
para as atividades de promoo comercial e cultural. No caso da cooperao tcnica, as possibilidades de orientao
poltica ainda seriam mais ntidas. Afinal, aqui se trata, quase exclusivamente, de uma atividade monopolizada pelo
Estado e controlada pela Chancelaria. Institucionalizar mecanismos de 'orientao poltica' para essas atividades seria
o caminho.
h) Mtodos de ao diplomticos
As diplomacias presidencial e ministerial passaram a ser um fato comum nas relaes internacionais. A
Amrica Latina no escapa regra, com a articulao de foros regulares para encontros de alto nvel. Se boa parte das
viagens , portanto, 'obrigatria', boa parte livre. Neste caso, fundamental que se articule algum tipo de estratgia de
longo prazo, que responda a objetivos de poltica externa. A mesma atitude 'ativa' de buscarmos definir 'estratgias de
encontro' tambm cabe naturalmente. De que maneira a organizao administrativa desses encontros pode render os
melhores frutos polticos? Uma das medidas seria a de aperfeioar os 'documentos' que servem aos encontros
presidenciais. A idia de focos precisos, em que se articulem com clareza os objetivos que se quer alcanar em cada
ocasio parece essencial. J existe, verdade, uma metodologia, que vem sendo empregada desde algum tempo, e que se
constitui de fichas, talking points, etc. e valeria a pena examinar como aperfeio-la, bem como os mecanismos de
preparao desses encontros, poltica e administrativamente.
10 - A Imagem do Pas
Num mundo integrado pelas comunicaes e com as redes cada vez mais abrangentes da mdia, a
dimenso da imagem pblica do pas assume importncia fundamental. No cuidar de forma prioritria, especfica e
profissional desse tema tem graves custos em termos de dificuldades crescentes ao diplomtica e ao dilogo
governamental, decorrentes de uma deteriorao da imagem do pas. Essa questo requer uma dupla estratgia; em
primeiro lugar, seria necessrio fazer-se um esforo de mudana da imagem do pas que se deteriorou muito no
perodo recente. Tal mudana teria dois momentos: enquanto se processam uma estabilizao econmica e a
retomada do crescimento, dar-se-ia incentivo para uma estratgia limitada destinada a evitar uma maior
deteriorao, e preparar-se-ia uma estratgia ofensiva para o momento de retomada de crescimento.
O segundo aspecto seria contemplar um esforo permanente de divulgao do Brasil no exterior,
integrando todas as suas dimenses possveis. Um esforo dessa natureza requereria no somente uma instncia
administrativa prpria, como a contratao de servios especializados. Recomenda-se, portanto, a criao de uma
unidade no Itamaraty que concentraria informaes sobre o Brasil e que se ocuparia da imagem do pas e de um
programa especfico, no oramento do MRE, com a dotao necessria para a contratao de servios
especializados, no Brasil e no exterior.
11 - Observaes Finais
O exame da situao internacional no d respostas, como antecipamos, a todas as questes
administrativas com que nos defrontamos. Indica, quando muito, linhas de desenho institucional, que ficam mais no
plano conceitual do que das opes concretas. Mas, a boa compreenso das grandes tendncias poder, em teoria,
ajudar no encontro de solues concretas e efetivas. Assim, em concluso, seriam recomendaes bsicas:
159
Bibliografia bsica
- Amrica Latina, FLACSO, volume 8, n 27, 1991, Carlos Escud;
- Bases para uma poltica militar. Mrio Csar Flores, Campinas, UNICAMP, 1992;
- O Contencioso entre o Brasil e os EUA em propriedade intelectual. Estudo sobre o caso das patentes
farmacuticas. Maria Helena Tachinardi;
- The Political Economy of Brazilian Foreign Policy. Nuclear Energy, Trade and Itaipu. Maria Regina
Soares de Lima. Vanderbilt University, 1986;
- The Work of Nations. Robert Reich. Vintage Books, 1992;
- British External Policy-Making in the 1990's. Michael Clarke. Royal Institute of International Affairs;
- O fim da Guerra Fria e os novos conflitos internacionais. Jos Augusto Guilhon de Albuquerque em
O Futuro do Brasil de Jos lvaro Moiss. EDUSP, 1992;
- New Patterns of Global Security in the Twenty-first Century. Barry Buzan, em International Affairs,
vol. 67, n 3, julho de 1991;
- Relaes Econmicas Internacionais do Brasil. Pedro Malan em Histria da Civilizao Brasileira,
livro III, vol. 4, DIFEL, 1984;
- conomie Mondial 1990-2000: l'impratif de croissance. (Paris. Centre d'tudes Prospectives et
d'Informations Internacionales, CEPII, 1992);
- The United States in the World Economy. Rudiger Dornbusch. Quarterly Review of Economics and
Business, vol. 31, n 2;
- Head to head: the coming economic battle among Japan, Europe and America. Lester Thurow.
William Morrow and Company. 1992;
- Who's bashing whom, trade conflict in high-technology industries. Laura Tyson. Institute for
International Economics. Washington, 1992;
- Changing Fortunes. The world's money and the threat to American leadership. Paul Volcker and
Toyoo Gyohten. Times Books, 1992;
161
Parte II
Captulo I
SEMINRIO DO CLUBE DAS NAES
Braslia, 27 de novembro de 1992
PARTICIPANTES CONVIDADOS:
Ministro Olavo Setbal
Ministro Celso Lafer
Deputado Jos Serra
Senador Irapuan Costa Jnior
Prof Bolivar Lamounier
Prof Luciano Martins
Prof Edmar Bacha
Jornalista Oliveiros Ferreira
Jornalista Rosenthal Calmon Alves
Sr. Jair Meneguelli
Dr. Antnio Barros de Castro
Dr. Willy Fischer
Dr. Arnaldo Jabor
Dr. Paulo Cunha
PARTICIPANTES DO MRE:
Embaixadores:
Luiz Felipe Lampreia
Rubens Antnio Barbosa
Srgio de Queiroz Duarte
Fernando Guimares Reis
Clodoaldo Hugueney Filho
Srgio G. Bath
Oto Agripino Maia
Gelson Fonseca Jnior
Osmar Chohfi
Synsio Sampaio Goes Filho
Carlos Moreira Garcia
Ministros:
Vera Pedrosa Martins de Almeida
Andr Mattoso Maia Amado
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Captulo II
SEMINRIO DE SO PAULO
So Paulo, 21 de janeiro de 1993
PARTICIPANTES CONVIDADOS:
Ministro Fernando Henrique Cardoso
Emb. Clodoaldo Hugueney Filho (SGPL/MRE)
Emb. Gelson Fonseca Jnior (FUNAG/MRE)
Emb. Paulo Nogueira Batista
Emb. Carlos Moreira Garcia (MRE)
Emb. Ovdio de Andrade Melo (MRE) - contribuio por carta
Prof. Paul Singer (FEA/USP)
Prof. Marco Antnio Coelho (IEA/USP)
Jornalista Oliveiros Ferreira (Estado de So Paulo)
Profa. Lenina Pommeranz (FEA/USP)
Prof. Jacques Marcovitch (IEA/USP)
Prof. Ricardo Seitenfus (IEA/USP)
Embaixador Amaury Porto de Oliveira (IEA/USP)
Prof. Carlos Estevam Martins (FUNDAP)
Prof. Gilberto Dupas (Banco Safra)
Empresrio Lus Suplicy Haffers
Prof. Tullo Vigevani (IEA/USP)
Captulo III
SEMINRIO DO RIO DE JANEIRO
Rio de Janeiro, 26 de Janeiro de 1993
PARTICIPANTES CONVIDADOS:
Aspsia Camargo - Centro de Pesquisa e Documentao Contempornea do Brasil/CPDOC.
Eduardo Marques - BNDES (representando o Superintendente de Planejamento Jlio Mouro).
Gilberto Velho - Museu Nacional.
George lvares Maciel - Embaixador, Ministrio das Relaes Exteriores.
Lourival Mnaco - Presidente da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
Marcelo Abreu - Departamento de Economia, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
Marcelo Nonnenberg - IPEA (representando o diretor Ricardo Varsano)
Maria Regina Soares de Lima - Professora e Pesquisadora do Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de
Janeiro (IUPERJ), e professora do IRI/PUC-RJ.
Mriam Leito - Jornal O Globo.
Rubem Csar Fernandes - Instituto Superior de Estudos de Religio (ISER).
Wanderley Guilherme dos Santos - Centro de Estudos Experimentais da Universidade Cndido Mendes.
Winston Fritsch - Departamento de Economia, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
Manoel Fernando Thompson Motta - Bardella, AEB e FGV.
Manuel Francisco Brito - Jornal do Brasil.
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Desafio Global
A globalizao um fato, a interdependncia um fato, embora esta no seja uniforme no sistema
internacional. Tambm verdadeiro que os Estados reagem interdependncia uma vez que esta mina a autonomia
dos Estados, isto , a capacidade que tm de realizar seus objetivos recorrendo ao individual/unilateral. Estados
grandes dispem de um leque mais amplo de opes de poltica frente interdependncia; podem: reduzir sua
dependncia ao mundo externo (estratgia de delinking); afirmar sua jurisdio extraterritorialmente; e criar e/ou
aderir a instituies multilaterais. Para pases como o Brasil, que dispem de peso especfico reduzido no campo
internacional, resta apenas a opo pela participao em instituies multilaterais para fazer face a efeitos externos
impeditivos ou indesejveis realizao de seus objetivos domsticos.
Qual o desafio que a importncia da dimenso multilateral colocaria para o Brasil tendo em vista a
auto-proclamada relevncia e prioridade que a poltica externa atribui diplomacia multilateral? verdade que o pas
exibe um histrico significativo de adeso e participao em instituies multilaterais, particularmente no campo
econmico. Nesta rea, especialmente nas assim chamadas questes Norte-Sul, quando est em pauta a situao
especfica e desvantajosa dos ltimos, o Brasil tem sido um lder na defesa de regras multilaterais fortes. Em fortes
campos, particularmente de natureza poltica e de segurana e no mbito latino-americano, pelo menos at
recentemente, a adeso a princpios e instituies multilaterais tem sido muito mais restrita e circunstanciada. Nestes
prevaleceram argumentos defensivos de manuteno de um leque de opes nacionais que preservassem escolhas
futuras de poltica; perda de flexibilidade na conduo da poltica externa e outros argumentos clssicos da ordem das
soberanias. Parte da responsabilidade por esta postura defensiva deve ser atribuda s prioridades de poltica de
governos especficos e s preferncias especficas de setores das elites brasileiras, parte tambm pode ser imputada ao
enraizamento da tradio do pensamento realista nos quadros diplomticos brasileiros. evidente que a concepo de
uma ordem anrquica em que prevalece o princpio da auto-ajuda, ncleo da tradio realista, absolutamente
incompatvel com o multilateralismo como princpio arquitetnico das relaes internacionais.
A gesto multilateral da interdependncia implica em desafios complexos para o Brasil. Primeiramente,
porque a adeso a princpios multilaterais no pode ser unilateral e pode ser desastrosa quando os demais pases,
especialmente as grandes potncias, no pautam seu comportamento a partir desses princpios. A pertinncia do
argumento depende da viabilidade de um cenrio otimista, qual seja, que a globalizao e a interdependncia entre
pases em questes e reas especficas no somente estimule a ao coordenada multilateral, como tambm aumente
consideravelmente os custos de
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Desafio Subnacional
Os desafios colocados pela relevncia da dimenso subnacional na poltica internacional
contempornea so de outra natureza e envolvem mais diretamente o mbito domstico. O primeiro deles toca
diretamente num ponto sensvel para o MRE, qual seja a prerrogativa zelosamente defendida pela instituio de
monoplio da conduo e operao da poltica exterior do pas. A questo como conciliar esta prerrogativa da
instituio como adequao das relaes transnacionais entre comunidades subnacionais com base em valores e/ou
interesses comuns, cujo dinamismo conseqncia do prprio processo de globalizao no plano internacional.
Alguma forma de delegao de competncia a agentes subnacionais pblicos ou privados se faz necessria para lidar
com esta complexidade 'organizacional' das relaes internacionais do pas. Em questes econmicas e
particularmente em conflitos de natureza comercial, a descentralizao do processo decisrio contribuiria para
despolitizar as questes em jogo, preservando o relacionamento poltico no mbito interestatal, este sim reserva
natural dos servios diplomticos.
O segundo desafio mais complexo, j que envolve em ltima anlise o princpio da no interveno,
pedra de toque da prerrogativa da autonomia estatal no mbito do sistema de Estados. Na Europa e nos Estados
Unidos tm se avolumado as presses de grupos locais (consumidores, partidos, sindicatos) por formas de 'regulao
social' do comrcio exterior, condicionando o acesso a seus mercados observncia, por parte de seus parceiros
comerciais, de normas de proteo ambiental e de padres de condies de trabalho adequadas (sade, segurana,
auxlio desemprego,
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Comentrios Finais
Em relao aos comentrios finais do professor Gilberto Velho, o Embaixador Carlos Garcia informou
que uma das propostas que vem sendo estudada pela comisso que rev a estrutura operacional do Itamaraty prev a
realizao de cursos para o aperfeioamento do pessoal do servio exterior de forma permanente. Segundo o
diplomata, o Itamaraty est consciente de que uma das condies para a manuteno da excelncia de seus quadros
um treinamento mais completo e permanente.
Em nova interveno, a professora Aspsia Camargo voltou a referir-se necessidade de o Itamaraty
repassar informao a setores interessados da sociedade: "Fico pensando sobre se no seria necessrio mobilizar o
conhecimento sobre o que se passa em pases estratgicos, para que esses dados sirvam de informao de anlise
comparada para o setor empresarial, para a universidade, para ajudar a sociedade a tomar decises corretas em relao
ao modelo econmico em formao". Referiu-se, tambm, necessidade de se priorizar o aspecto econmico tantos
nas definies de poltica interna quanto naquelas de poltica externa: "S avanam aqueles pases que do prioridade
ao econmico". Defendeu, tambm, a necessidade de se estabelecer um projeto nacional de bases slidas, que possa
ser perseguido com constncia: "Essa situao de interinidade em que vivemos no vem de agora, vem de longe.
Mesmo os governos militares foram precrios. um pas num permanente estado transicional".
"A lgica da economia no a lgica da poltica. Temos de nos preocupar com o tempo. Vejo que h
dez anos estamos sendo descapitalizados dessa autoridade central. A questo do federalismo grave porque o Brasil
um pas rico. E mais fcil a Amaznia buscar fazer um projeto com os pases vizinhos do Norte do que com os
Estados do Sul."
Em seus comentrios finais, a professora Maria Regina Soares de Lima ponderou que a globalizao vale para
todos, "inclusive para ns acadmicos". Para ela, uma das facetas mais interessantes na globalizao a de que se
amplia em muito a capacidade de os interesses particulares cuidarem mais de si mesmos: "No podemos mais
concordar com o saudoso Embaixador Arajo Castro, que via a poltica externa como uma relao entre soberanias e
no entre lobbies. Hoje, nesse mundo cada vez mais complexo e globalizado, se tudo tivesse que ser resolvido
exclusivamente entre dois estados soberanos, estaramos perdidos, qualquer pequeno problema poderia se transformar
num grande problema poltico".
Encerrando o seminrio, a professora Aspsia Camargo assinalou que sua grande preocupao no
dizia respeito a saber se o Brasil vai dar certo: Que vai dar certo, vai. A minha preocupao saber o quanto vai dar
certo.
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Captulo IV
SEMINRIO DOS EMBAIXADORES*
Rio de Janeiro - Palcio do Itamaraty - 18 de maro de 1993
PARTICIPANTES:
Ministro Fernando Henrique Cardoso
Embaixadores:
Amaury Banhos Porto de Oliveira
Antnio Corra do Lago
Carlos Calero Rodriguez
Carlos Jacintho Barros
Carlos Moreira Garcia
Cludio Garcia de Souza
Clodoaldo Hugueney Filho
David Silveira da Mota Jnior
Donattello Grieco
Edmundo Penna Barbosa da Silva
Francisco de Assis Grieco
Gelson Fonseca Jnior
George lvares Maciel
Geraldo Eullio do Nascimento e Silva
Hlio Antonio Scarabotolo
Ilmar Penna Marinho
Joo Baptista Pinheiro
Joo Gracie Lampreia
Joo Hermes Pereira de Arajo
Jorge Carvalho e Silva
Jos Sette Cmara Filho
Lauro Escorel
Luiz Augusto Pereira Souto Maior
Luiz Felipe Palmeira Lampreia
Luiz Paulo Lindenberg Sette
Manoel Pio Corra Jnior
Marclio Marques Moreira
Marina de Barros e Vasconcelos
Mrio Gibson Barboza
Oscar Lorenzo Fernandez
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Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Senhor Ministro de Estado. Eu vou pedir ao Ministro Mrio Gibson Barboza que d
incio a este debate com a sua apresentao. Por gentileza, Ministro."
Embaixador Lampreia
"Vou pedir agora ao Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro que faa a sua contribuio."
259
Embaixador Lampreia
"Obrigado, Senhor Ministro. No prosseguimento do nosso debate convido o deputado Roberto Campos,
na sua qualidade de ex-ministro de Estado, para dar agora a sua contribuio."
267
Embaixador Lampreia
"Obrigado, Senhor Ministro. Daqui por diante, a idia que cada um dos senhores que queira fazer o
pronunciamento solicite a palavra e ter ento franqueado o microfone, para dar a sua contribuio. De maneira que
eu ofereo a palavra ao Embaixador Pio Corra."
econmico superior. Hoje em dia a disponibilidade de mo-de-obra abundante e barata j no uma vantagem
decisiva: nossa sociedade precisa evoluir para um modelo de maior valorizao de seus recursos humanos, e para isso
o Itamaraty, ao proporcionar a sua abertura aos grandes valores do mundo, tem um papel capital a desempenhar.
Cedo surgir a necessidade de uma opo: a de integrarmo-nos ou no ao Bloco Americano.
Sempre gostei de relembrar aos meus alunos do Instituto Rio Branco, muitos deles hoje Embaixadores em
funes de grande responsabilidade, para alegria minha, uma frase de Napoleo: "La politique des tats, c'est leur
gographie". Dos 'grandes blocos' o que fica aberto ao nosso ingresso e integrao o 'Bloco Americano' - hoje ainda
um 'Bloco Norte-americano' pela associao do Canad, dos Estados Unidos e do Mxico, mas que, logicamente,
dentro da necessria busca de um equilbrio mundial entre os blocos, poderia, ou mesmo deveria, estender-se desde o
Alasca at a Terra do Fogo. Poderemos, ou no, pleitear a nossa admisso nesse bloco. Vemos que, na Amrica do
Sul, o Chile j se inclina por essa opo; assim como na Europa muitos pases, ex-integrantes do COMECON, esto
buscando incluir a Europa Central e Oriental em um 'Bloco Europeu' ampliado, estendendo-se do Atlntico ao
Cucaso.
O que 'no' podemos, sonhar com um 'quarto' bloco, Latino Americano, erigido paralelamente ao
bloco edificado em torno do 'eixo' Canad-Estados Unidos-Mxico, e muito menos em contraposio quele. Pelas
razes que o colega Roberto Campos j exps, quer dizer, falta de peso especfico para um eventual bloco
Latino-Americano.
A radical, repentina e prodigiosa remodelao do panorama poltico mundial - prodigiosa no prprio
sentido etimolgico da palavra, que 'milagrosa' - confronta o Brasil com uma perspectiva totalmente nova, com
uma paisagem da qual desapareceram subitamente as tenses da guerra fria com o desmoronamento da 'Cortina de
Ferro' e do Muro de Berlim, o esboroamento do Imprio comunista dentro e fora das fronteiras da defunta Unio
Sovitica e a derrota final e fragorosa de toda uma militante ideologia que dividiu os povos da terra. Desapareceu
assim, como por um passe de mgica, a bipolaridade que durante meio sculo dividiu o mundo em dois campos
antagnicos. Como diria Edouard Herriot, que era socialista, e at radical socialista, "contra as metafsicas da
servido triunfaram enfim a lgica e a moral da liberdade".
Essa nova perspectiva sumamente auspiciosa para a diplomacia brasileira, que pode assim varrer
para o olvido os escombros das polticas pelas quais no passado o Brasil foi levado a contorcer-se no ingrato af de
acender uma vela a Deus e outra ao Diabo: 'pragmatismo responsvel', 'terceiro-mundismo', 'no-alinhamento',
contubrnio zooflico com blocos como o dos '77' e quejandos.
No julguemos, porm, que o fim da guerra fria significa o fim de todas as tenses internacionais. O
Brasil ser chamado certamente a opinar e a agir em futuras crises, e estou certo de que o far com discernimento,
dignidade e coragem. A nossa grande Casa, servida por um corpo de funcionrios cuja
279
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Senhor Embaixador Pio Corra, eu queria agora convidar a todos os presentes para
uma 'foto de famlia'. Acho que esse nosso encontro hoje seria particularmente enaltecido se pudssemos guardar
dele uma lembrana, que seria esta foto aqui em frente nossa sala de reunio. Portanto, convidaria os senhores a
passar..."
Embaixador Lampreia
"Vamos passar ento fotografia, por gentileza."
283
Embaixador Lampreia
"Vamos retomar os nossos trabalhos. Tenho aqui inscritos, desde j, o Embaixador Ilmar Penna
Marinho, o Embaixador Sette Cmara, o Embaixador Lindenberg Sette, o Embaixador Francisco Grieco. Vou
dar-lhes a palavra, fazendo duas recomendaes metodolgicas: a primeira de que, na medida do possvel,
mantenhamos as nossas intervenes dentro de um prazo curto, para que possamos ter todos a oportunidade de
expressar as nossas opinies. Em segundo lugar, porque h diversas indicaes de que no se ouve bem, em certas
partes da sala, que se fale o mais prximo possvel do microfone, a fim de que todos possam ter uma boa audio.
Tambm registro que o Embaixador Paulo Nogueira Batista est inscrito para falar. Chamo ento o
Embaixador Ilmar Penna Marinho, por favor."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Ilmar Penna Marinho. Convido o Embaixador Sette Cmara a fazer uso da
palavra."
Embaixador Lampreia
"Embaixador Sette Cmara, devo dizer, guisa de esclarecimento, que essa sua ltima referncia
debilidade do nosso setor jurdico foi tambm objeto de uma identificao por parte da Comisso que est no momento
estudando a reforma dos mtodos do Itamaraty, e ela veio exatamente no sentido que o senhor apontou. Estamos no
momento examinando diversas alternativas, inclusive porque a prpria Consultoria Jurdica do Itamaraty ser
modificada em funo da nova lei da Advocacia Geral da Unio, e ter de ser exercida de modo distinto do que vem
sendo at agora. Essa, realmente, acho que uma questo de muita importncia, que est sendo examinada com todo o
interesse.
Por outro lado, Embaixador, se me permite, inclusive porque tive a honra de servir sob as ordens de Vossa
Excelncia, que foi meu primeiro Embaixador no exterior, como Embaixador junto s Naes Unidas, agradeo muito
ter introduzido a questo da nossa aspirao a ter um lugar permanente no Conselho de Segurana. Acho que um dos
temas de grande atualidade diplomtica e a contribuio informada e experiente que o senhor nos deu certamente o
tipo da contribuio que se espera, da parte da chefia da nossa diplomacia, da parte do Ministro Fernando Henrique
Cardoso, que justamente em face da profundidade, do desafio que representaria uma campanha ampla de nossa parte
para postular um assento permanente no Conselho de Segurana, acaba de autorizar o estabelecimento de um grupo de
trabalho especfico, inter-departamental, que examine a questo sob os seus mais diversos aspectos, visto que a questo
est lanada. Eu compreendo e, de certo modo, at compartilho o ceticismo que Vossa Excelncia indicou, mas devo
dizer que h uma inevitvel acelerao nesse processo, visto que o prprio novo secretrio de Estado, Warren
Christopher, recentemente se referiu questo da admisso da Alemanha e do Japo como um fato provavelmente
inevitvel, a curto prazo. H, inclusive, uma srie de questes sobre a prpria natureza desse assento permanente,
inclusive a possibilidade aventada de que ele no venha acompanhado de um direito de veto.
294
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, agradeo muito sua rica, variada e importante contribuio, Embaixador
Lindenberg Sette. Convidaria a todos agora a passar para a Sala dos ndios, onde vamos ter um almoo.
Quero retomar ento a nossa reunio. Tenho aqui inscritos, desde j, o Embaixador Francisco Grieco,
o Embaixador Paulo Nogueira Batista, Souto Maior, David Silveira da Mota, Embaixador Corra do Lago,
Embaixador Barbosa da Silva, Embaixador Amaury Porto de Oliveira, Embaixador Maciel.
Idealmente, procuraramos ir at as 6 horas da tarde, e acho que seria muito interessante se
pudssemos, digamos, a partir de umas talvez 4 e meia, fazer um comentrio, ou abrir o microfone queles que
quisessem comentar e houvesse ento o incio de uma interao em lugar de apenas colocaes individuais. De
maneira que esse seria o objetivo. Para que ns possamos fazer isso, visto que so 3 e 1/4, eu encareceria ento a
conciso dos prximos intervenientes.
Por favor ento, o Embaixador Francisco de Assis Grieco."
Embaixador Lampreia
"Muito Obrigado, Embaixador Grieco. Queria agradecer particularmente os seus comentrios, as suas
contribuies a respeito do nosso tema de promoo comercial. Temos hoje no Itamaraty a clara conscincia de que
nas dcadas de 1970 e 1980 o DPR preencheu uma funo clarssima, que foi o da insero do Brasil no comrcio
internacional, especialmente na rea de manufaturados, e realmente supriu uma carncia que havia, que era de
experincia internacional, que, mesmo na rea de produtos de base, praticamente no tnhamos. Damo-nos conta hoje
de que necessrio repensar, reavaliar esse sistema, porque ele no mais corresponde ao momento atual brasileiro,
em que a maior parte das empresas de porte j esto plenamente inseridas, dentro do contexto internacional, e no
necessitam mais dos bic e dos boc e dos nossos instrumentos tradicionais de promoo comercial.
Acho que devemos levar em considerao as contribuies que foram dadas, e tenho certeza que elas
sero muito teis para essa reavaliao do nosso sistema de promoo comercial, de maneira que agradeo muito a
sua contribuio."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Paulo Nogueira Batista, pela amplitude e pela profundidade de seus
comentrios e de suas avaliaes. Embaixador Souto Maior, por favor."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado ao Embaixador Souto pela sua contribuio. Vou pedir agora ao Ministro Marclio
Marques Moreira que nos d o prazer de ouvi-lo."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Ministro Marclio Moreira. Passo agora a palavra ao Embaixador David Silveira da
Mota."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador. Passo agora a palavra ao Embaixador Antnio Corra do Lago."
Embaixador Lampreia
"Obrigado Embaixador Antnio Corra do Lago. Embaixador Amaury Porto de Oliveira."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Amaury. Para encerrar a lista de oradores inscritos eu chamo agora o
Embaixador George Maciel."
Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Maciel. Concluda a lista de oradores, no queria deixar de encerrar
sem perguntar se h ainda algum dos presentes que gostaria de dizer alguma coisa."
Embaixador Lampreia
"Embaixador Oscar."
Embaixador Lampreia
"Agradeo ao Embaixador Geraldo Eullio pela sua contribuio. Devo encerrar esta reunio, fao-o
mais uma vez agradecendo muito expressivamente a colaborao que nos deram, ela se encaixa perfeitamente no
esforo de reflexo, tanto das opes de poltica externa quanto da configurao administrativa da nossa Casa. Ela
certamente vir enriquecer alguns exerccios que j foram feitos previamente e que continuaro a ser feitos, porque
assim a diretriz do ministro Fernando Henrique Cardoso.
Embaixador Lampreia
Tenho tambm a certeza que essa reunio no ser um fato isolado, no ser um fato nico, embora
tenha sido a primeira, e a confirmao do Embaixador Joo Hermes de que a primeira, realmente nos assegura
disso, dada a sua autoridade de historiador e pesquisador. Devo dizer que espero que em breve voltemos, talvez com
um formato diferente, talvez com a presena de alguns integrantes da Chefia da Secretaria de Estado, nesse
momento, fazendo apresentaes temticas, ou questes muito pontuais, para que ento, depois, se possa gerar um
debate em torno dessas questes.
Enfim, so idias variadas e amplas, que aqui recolhemos, e queria agradecer, mais uma vez, a presena de todos.
Muito obrigado.
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