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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Este texto produto de discusses internas e de Seminrios organizados pelo Itamaraty,


com a participao de representantes de amplos setores da sociedade brasileira Trata-se, portanto,
de uma tentativa de sntese das opinies expressas ao longo desse processo, no refletindo,
necessariamente, as posies do Itamaraty.
O Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (1PRI), da Fundao Alexandre de
Gusmo, patrocina a impresso deste documento, para circulao limitada, como subsdio para um
debate mais aprofundado sobre a poltica externa brasileira. Qualquer citao dos textos que
compem a presente edio deve ser previamente autorizada pelo IPRI.

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Nota Introdutria
(*) Luiz Felipe Lampreia
0 Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira consolida um abrangente esforo de reflexo feito no
primeiro trimestre de 1993 pelo Ministrio das Relaes Exteriores, com o inestimvel apoio da FINEP e a
participao de representantes de expressivos setores da sociedade brasileira oriundos do meio acadmico, do
empresariado e dos sindicatos, alm de diversos Embaixadores que j no se encontram no servio ativo ou que
integram o Quadro Especial.
A partir das contribuies oriundas de quatro seminrios, obteve-se a matria-prima analtica e
informativa que permitiu que o esforo de reflexo, a cargo da Subsecretaria-Geral de Planejamento Poltico e
Econmico, com concurso da alta direo da Fundao Alexandre de Gusmo, alcanasse as grandes reas
temticas onde se oferecem subsdios indispensveis ao planejamento e execuo da Poltica Externa Brasileira
nos prximos anos, com nfase na relao que a diplomacia deve fazer entre o interno e o externo na defesa e
promoo do interesse nacional.
0 objetivo desse esforo foi o de explorar, em benefcio da instituio e da Poltica Externa Brasileira,
a circunstncia histrica especial representada pela conjuno de duas grandes linhas de mudana com incidncia
direta sobre o Itamaraty e a sua rea de competncia: as profundas transformaes em curso no cenrio
internacional e as mudanas internas que assinalaram, no Brasil, a consolidao do regime democrtico.
Embora tenha na reflexo interna e na autocrtica um instrumento permanente de renovao e de
adequao poltica e diplomtica, nunca antes o Itamaraty havia, dessa forma sistemtica, promovido esforo to
amplo e abrangente de anlise dos diversos elementos em jogo na formulao e execuo da poltica externa, do
cenrio poltico e econmico internacional ps-Guerra Fria aos aspectos institucionais de funcionamento do
Ministrio e da carreira diplomtica.
Essa reflexo, que agora exposta em seus resultados, serviu de referncia permanente ao trabalho da
Comisso de Aperfeioamento da Organizao e das Prticas Administrativas do Itamaraty, cujas atividades
passaram em revista, de forma crtica e com ampla participao interna, os mtodos de trabalho do Itamaraty em
funo das novas realidades em que se move a diplomacia brasileira.
Por sua qualidade e pelo amplo embasamento social e intelectual das reflexes que contm, os
documentos que integram as duas partes ora apresentadas passam a constituir referncia obrigatria de quantos se
interessem pela diplomacia brasileira e pelo continuado aperfeioamento do seu j expressivo patrimnio de
realizaes em favor do pas. Afinal, pela renovao refletida e consciente que o Itamaraty tem condies de
garantir os nveis de excelncia que a sociedade brasileira e nossos interlocutores internacionais lhe reconhecem,
para benefcio do nosso pas.
Braslia, 14 de junho de 1993
(*) Embaixador, Ministro de Estado, interino, das Relaes Exteriores

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

REFLEXES SOBRE A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Subsecretaria-Geral de Planejamento Poltico e Econmico


Fundao Alexandre de Gusmo
Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


"Neste mundo em transformao, o exerccio de uma diplomacia dotada de objetivos claros, de longo
prazo, capaz de articular uma viso da realidade em que viveremos nos prximos dez a quinze anos, torna-se
indispensvel para concretizarmos o projeto nacional brasileiro.
Pretendo propor ao Presidente da Repblica uma atualizao das prioridades diplomticas. Por isso,
pedi ao Secretrio-Geral que encarregasse a Subsecretaria-Geral de Planejamento Poltico e Econmico, com a ajuda
do IPRI, da tarefa de definir urgentemente um plano de trabalho. Sei que a reflexo sobre a poltica externa faz parte
do cotidiano desta Casa, com a participao e a contribuio de todos os setores do Itamaraty, sem distino. Esta
uma tarefa permanente e necessariamente coletiva. Quero estimular e aprofundar este exerccio de reflexo, a ser
enriquecido tambm com a organizao de seminrios e o intercmbio crescente com a comunidade poltica e
acadmica. Ao Congresso Nacional, em particular, caber emprestar contribuio relevante para esse esforo."
Trecho do Discurso pronunciado por Sua Excelncia, o Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores,
Senador Fernando Henrique Cardoso, na cerimnia de instalao da "Comisso de Aperfeioamento da
Organizao e das Prticas Administrativas" do Itamaraty, em 20 de novembro de 1992.

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Participaram no trabalho de desenvolvimento de um ou mais aspectos deste exerccio de "Reflexes
sobre a Poltica Externa Brasileira" (redao dos textos, discusso interna, promoo e organizao dos seminrios,
superviso e coordenao administrativas) os seguintes funcionrios:
Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho
Embaixador Gelson Fonseca Jnior
Embaixador Carlos Moreira Garcia
Embaixador Srgio Seabra de Noronha
Ministro Srgio Henrique Nabuco de Castro
Ministro Andr Mattoso Maia Amado
Ministro Alexandre Addor Neto
Conselheiro Antonino Mena Gonalves
Conselheiro Eduardo dos Santos
Conselheiro Georges Lamazire
Conselheiro Pedro Luiz Rodrigues
Primeiro Secretrio Marcos Bezerra Abbott Galvo
Primeiro Secretrio Lus Fernando Panelli Csar
Primeira Secretria Maria Edileuza Fontenele Reis
Primeiro Secretrio Srgio Frana Danese
Primeira Secretria Susan Kleebank
Terceiro Secretrio Alexandre Guido Lopes Parola
Terceira Secretria Ivanise de Melo Maciel
Terceiro Secretrio Norberto Moretti
Terceira Secretria Maria Eduarda de Seixas Corra
Nota: Os nomes dos participantes de cada um dos seminrios esto listados na parte II

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NDICE

Parte I
Sumrio.................................................................................................................................................19
I - Pautas para um Debate................................................................................................................19
II - Transio e Cenrio Internacional .............................................................................................23
III - Objetivos e Prioridades da Poltica Externa .............................................................................27
IV - Algumas Implicaes Institucionais para o Itamaraty ..............................................................31
Captulo I
Pautas para um Debate sobre a Poltica Externa Brasileira
na Dcada de 1990 ......................................................................................................................................................35
1 - A Situao Nacional e Poltica Externa .....................................................................................35
2 - Objetivos da Ao Diplomtica ................................................................................................44
3 - Objetivos Brasileiros de Poltica Externa e as Condies Internacionais
Contemporneas.................................................................................................................... .........................................51
4- Concluses Gerais ......................................................................................................................69
Anexo A .........................................................................................................................................71
Anexo B..........................................................................................................................................74
Captulo II
Diplomacia na Transio Mundial......................................................................................................75
1 - Introduo .................................................................................................................................75
2 - O Brasil na Velha Ordem...........................................................................................................77

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


3 - A Transio ...............................................................................................................................82
4 - Cenrios Internacionais .............................................................................................................88
4.1 - Introduo ..............................................................................................................................88
4.2 - Cenrios .................................................................................................................................89
4.3 - Cenrio Bsico: a Globalizao .............................................................................................91
1 - Condies: Integrao e Crescimento ..................................................................................95
2 - Aspectos Polticos ................................................................................................................96
3 - Questes Globais .................................................................................................................98
4 - Os Atores Principais ..........................................................................................................103
5 - As Grandes reas da Globalizao ....................................................................................104
6 - Os Limites Globalizao .................................................................................................107
4.4 - Primeira Variante: o Cenrio da Regionalizao ..................................................................108
4.5 - Segunda Variante: o Cenrio da Fragmentao ....................................................................110
4.6 - Cenrios: Concluses ...........................................................................................................111

Captulo III
A Poltica Externa Brasileira na Dcada de 1990: premissas, caractersticas e
objetivos.....................................................................................................................................................................127
1 - Premissas Bsicas da Poltica Externa Brasileira .....................................................................127
2 - Caractersticas Fundamentais ..................................................................................................129
3 - Objetivos e Prioridades ...........................................................................................................133

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Captulo IV
O Debate sobre a Poltica Externa: algumas implicaes institucionais
para o Itamaraty......................................................................................................................................... ............. 143
1 - Algumas Premissas: mudana poltica e mudana institucional estmulos diferenciados e objetivos comuns ...............................................................................................................143
2 - O Tema da Transparncia: sua dimenso administrativa ........................................................ 145
3 - O Itamaraty e a Sociedade Brasileira: a necessidade da diplomacia pblica............................146
4 - A Poltica Externa e o Momento Nacional: o problema da formulao de
polticas .......................................................................................................................................................................149
5 - A Poltica Externa e o Momento Nacional: o problema de recursos e da
coordenao ................................................................................................................................................................150
6 - As Linhas Bsicas da Ao Diplomtica: cenrios complexos
e a articulao cuidadosa de opes ...........................................................................................................................151
7 - Linhas Gerais de Prioridades ..................................................................................................153
8 - Processos de Deciso ..............................................................................................................155
9 - Algumas Questes Especficas ...............................................................................................156
10 - A Imagem do Pas .................................................................................................................159
11 - Observaes Finais ...............................................................................................................159
Bibliografia bsica..............................................................................................................................161

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Parte II
Captulo I
Resumo do Seminrio do Clube das Naes ........................................................................................... ...................165
Captulo II
Resumo do Seminrio de So Paulo ........................................................................................................ ...................179
Captulo III
Resumo do Seminrio do Rio de Janeiro ................................................................................................. ...................205
Captulo IV
Transcrio do Seminrio dos Embaixadores ......................................................................................... ...................249

A organizao dos Seminrios bem como a preparao deste documento contaram com o apoio da
Financiadora de Estudos e Projetos
(FINEP)
e
do
Programa
das
Naes
Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD).

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Parte I

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Sumrio
I - PAUTAS PARA UM DEBATE
Vivemos uma conjuntura de mudanas no cenrio mundial, tanto no plano poltico como no
econmico. Esta conjuntura exige uma reflexo cuidada e profunda sobre os interesses nacionais, pois as opes que
fizermos agora tero conseqncias imediatas e de longo prazo sobre o nosso papel internacional e, tambm, sobre o
nosso projeto de Nao. muito comum ouvir, hoje em dia, que o Brasil no ter condies de 'fazer' poltica externa,
enquanto no resolver os problemas internos, enquanto no houver um 'projeto nacional' (ou um grau de consenso
mnimo). Sem pretender assumir uma posio sobre esse juzo, cabe recordar que: a) nas democracias, a construo
da vontade poltica tende a ser mais rpida, ou pelo menos mais intensa, nas questes que afetam direta e claramente a
cidadania; b) a ausncia de uma preocupao ampla e constante dos brasileiros sobre as questes internacionais no
impediu, historicamente, que houvesse uma poltica externa articulada, e apoiada num razovel consenso.
As prioridades diplomticas devem servir s necessidades internas e o servio prestado pelo Itamaraty
relevante na medida em que contribui para a soluo dos problemas nacionais. O prestgio da instituio est ligado,
no s sua atuao mas maneira como a sociedade percebe o que faz pelo Brasil. H que ter presente, porm, que,
nas relaes internacionais, a realizao de objetivos est sujeita a duas formas de constrangimento: as condies de
poder de um Estado dificilmente se alteram no curto prazo, e o convvio entre soberanos cria um ambiente de
extremas resistncias. A 'nova ordem', sobre a qual permanecem tantas incgnitas, no gera equaes fceis, que
vinculem o que se quer com o mtodo de obt-lo. Ao contrrio, hoje h mais clareza sobre as limitaes no
comportamento dos Estados do que sobre suas 'liberdades'.
Para refletir sobre a relao interna-externa devemos levar em conta dois elementos: o monoplio
declinante do Estado em matria de poltica externa e a natureza da democracia brasileira (excessiva fragmentao
poltica, magnitude dos problemas econmicos e sociais). Neste contexto, um dos papis do Itamaraty seria 'organizar'
o debate sobre o processo internacional, estabelecendo, a cada passo da formulao diplomtica, alianas com os
diversos segmentos da sociedade e da burocracia governamental, de tal forma que as opes concretas tenham base
real de apoio. As peculiaridades do momento brasileiro no devem acarretar imobilismo, nem reducionismo em
matria de poltica externa. Se no existem projetos com ordenao especfica, sabemos quais so as metas globais
que a sociedade persegue: democracia, respeito aos direitos humanos, desenvolvimento, equilbrio social, erradicao
da pobreza, etc. Esses so os parmetros a partir dos quais a diplomacia definir seus objetivos.
O Itamaraty, como instituio, no pode substituir os agentes sociais e polticos na definio de rumos
e propostas acabadas. Pode, isto sim, sublinhar - por um dilogo permanente com
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


representantes de diversos setores da coletividade - que, daqui para a frente, o peso da dimenso internacional afetar
um nmero crescente de decises e atividades das sociedades nacionais. O meio internacional oferece oportunidades,
mas, ao mesmo tempo, determina limites e constrangimentos, estabelece custos. Uma das obrigaes do Estado, e
particularmente do Itamaraty, advertir para os custos internacionais de cada opo que se faa internamente e, mais
do que isto, provocar articulao de posies nos temas em que a conta dos ganhos e perdas internacionais seja
imediata e relevante.
Para saber o que queremos do mundo, devemos definir as necessidades e interesses que podem ser
satisfeitos pelo sistema internacional e encontrar as maneiras de faz-lo a custos remuneradores. Antes disso, porm,
preciso ter conscincia da 'presena' internacional do Brasil, que se compe de a) fatores estticos e permanentes
(dimenso, localizao, populao, etc.); b) situaes estruturais (regime poltico, sistema econmico, relaes
polticas e econmicas com o exterior, etc.); c) comportamentos conjunturais (posies em debates de crises
internacionais, etc.). Assim se delineia o perfil externo do pas.
Embora faltem ainda algumas definies, sobretudo no plano internacional, mas tambm no cenrio
interno, algumas concluses e indagaes preliminares parecem teis:
1. Pela prpria natureza do momento brasileiro, difcil que se articule um projeto poltico completo,
integrando com sentido unvoco as dimenses interna e externa.
2. A ausncia de um projeto global talvez seja natural para um pas da complexidade do Brasil. No
obstante, tarefa diplomtica definir, com clareza, diante das diversas instncias do mosaico de interesses que a
sociedade indica, as suas dimenses internacionais (custos e benefcios).
3. A democracia o palco natural da disputa de interesses, e um fator de amadurecimento ser
justamente, com base em debate slido e solues consistentes, encontrarmos bases consensuais em questes
fundamentais para o desenvolvimento nacional.
4. Haver, ainda, se considerarmos a conjuntura dos prximos anos, a sincronia entre uma agenda
interna complexa e mobilizadora (reviso constitucional e eleies) e uma agenda internacional, tambm complexa
(reordenao de hegemonias). O desafio fazer uma diplomacia 'criativa' neste momento.
5. Na articulao da poltica externa, o Estado - no Brasil e em qualquer outro pas tende a ter posio
hegemnica, pois, afinal, por seu intermdio que chegam os primeiros impulsos das presses e das oportunidades
externas, e cabe a ele buscar dar coerncia presena internacional do pas. Diante da crise fiscal, que debilita o
Estado, sobretudo em sua capacidade de forjar instrumentos para a ao externa, temos de ser 'criativos' com recursos
escassos: as condies internas impem limites projeo do interesse nacional. Teremos de buscar realizar os
'servios essenciais'. Definir prioridades uma imposio.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


6. Diante desse quadro, estamos confrontados com uma situao paradoxal (que inverte a da dcada
de 1970): que poltica serve melhor realizao de nossos interesses? Ao buscar uma resposta a esta indagao,
deveremos levar em conta alternativas que, ao final, podero combinar-se numa resultante nica, capaz de
funcionar de modo eficaz no complexo ambiente internacional contemporneo. Um exemplo dessas 'alternativas'
o seguinte: de um lado, uma poltica externa universalista, mas que aceite trabalhar com objetivos mnimos, de
outro, uma poltica externa de objetivos reduzidos, mas que, em alguns setores, trabalhe com possibilidade
maximalista. Como se disse, provavelmente seremos levados a escolher um caminho que combine essas e outras
possibilidades.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

II - TRANSIO E CENRIO INTERNACIONAL


Em todo o mundo, os analistas, e tambm os estadistas, procuram cada vez mais identificar os traos
definidores do novo tempo. Para onde vamos? Quais os caminhos? Em meio a tantas e to complexas incgnitas, trs
evidncias fundamentais aparecem com alguma nitidez.
A primeira e a mais simples delas a de que vivemos um perodo de transio histrica, em que a
prpria natureza do sistema internacional sofre alteraes importantes, em que elementos da 'velha ordem' (muitos
dos quais funcionam como fatores de retardamento da mudana) convivem com outros que so parte das
transformaes em curso e poderiam vir a caracterizar uma 'nova ordem'. O especial significado deste perodo reside
em que nele se redefinem as regras do jogo internacional, com conseqncias diretas para todos os atores envolvidos.
Desta circunstncia deriva a segunda evidncia que cabe destacar: no podemos ficar imobilizados
diante das profundas e aceleradas mudanas, espera de horizontes mais ntidos de condies ideais para
supostamente decidir de modo mais seguro. Hoje, no nos envolvermos no processo de transformao do mundo
equivale a nos privarmos de seus eventuais benefcios
Em terceiro lugar, nossa presena e participao nesse processo sero facilitadas se formos capazes de
algum esforo prospectivo, de estabelecer cenrios que, falta de cartas mais precisas, sirvam para identificar as rotas
que possivelmente a Histria vir a seguir. Assim, tal esforo e tais cenrios funcionam como instrumento de reduo
da incerteza e da imprevisibilidade da cena internacional, caractersticas que tantas dificuldades causam, hoje em dia,
aos operadores de poltica externa.
Trabalhando com o conceito de perodo de transio, seria possvel construir um cenrio bsico de
evoluo das relaes internacionais no sentido da globalizao, com duas variantes alternativas: a regionalizao e a
fragmentao.
O cenrio da globalizao apia-se em tendncias atuais marcantes, em especial, mas no
exclusivamente, no plano econmico Sua lgica interna dominante a da interdependncia crescente dos diversos
atores no cenrio internacional (Estados, corporaes, movimentos da sociedade civil). No plano econmico, o
movimento de transnacionalizao das estruturas produtivas , liderado e conduzido pelas empresas transnacionais, a
principal fora de globalizao. No plano poltico, o fim da guerra fria e a perda de importncia do conflito
estratgico abrem caminho para novas formas de cooperao como, por exemplo, a atuao revigorada do Conselho
de Segurana. Finalmente, no plano das idias, assiste-se a uma universalizao de padres culturais ocidentais e de
conceitos como democracia e economia de mercado, assumidos como formas preferenciais (ou nicas) de construo
de sistemas polticos e econmicos nacionais.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A globalizao requer a liberalizao continuada do comrcio mundial e a gradual passagem
integrao profunda entre pases, setores e indstrias com a definio de regras multilaterais em campos importantes
para a competitividade global e para a transnacionalizao. A globalizao requer tambm uma economia mundial em
rpida expanso, pois a recesso tende a aumentar o protecionismo e os obstculos abertura e integrao. Assim, a
globalizao , ao mesmo tempo, motor do crescimento e conseqncia dele. Da seu interesse para pases que, como
o Brasil, esto em fase de redefinio de sua insero internacional, pois sem alto crescimento e sem continuidade no
processo de integrao da economia mundial, tal insero torna-se problemtica. Na globalizao, o mundo divide-se
em pases, setores e indstrias integrados, de um lado, e marginalizados, do outro. Entre estes, alguns esto em
processo de integrao, e outros, de crescente marginalizao. A Amrica Latina, no inserida nos componentes e
reas mais dinmicas da globalizao, pode integrar-se, em novas bases, por meio de uma regionalizao bem
conduzida e da retomada do crescimento, ou marginalizar-se, progressivamente, caso no consiga superar os seus
problemas internos, nem caminhar no sentido da integrao regional ou hemisfrica. Ao Brasil, pas com economia
diversificada e comrcio global, interessa o fortalecimento de regras multilaterais que permitam apoiar sua insero
eficaz e benfica na economia mundial. Para ns, dados os profundos desnveis internos de desenvolvimento e os
problemas de baixo crescimento e instabilidade macroeconmica, a globalizao apresenta enormes desafios. Ao
mesmo tempo, porm, pareceria que somente na globalizao podero pases como o Brasil encontrar um lugar
condizente com seu potencial e suas aspiraes. O fortalecimento do multilateralismo tambm a garantia de que a
tendncia a uma crescente integrao regional e a constituio de espaos polticos e econmicos mais harmnicos
entre vizinhos se fortalea em esquema de abertura e no contexto de relaes globais entre os espaos integrados.
O movimento de globalizao compatvel com pelo menos trs formas de ordenamento poltico
internacional:
1) a unipolaridade, com um esquema de superpotncia, apoiado no tanto no poder militar, mas
sim no poder econmico e na capacidade de liderar as regras da globalizao e da montagem de um novo
ordenamento mundial.
2) a balana do poder, resultado da superao definitiva da categoria de superpotncia e da
instaurao de um mundo de alianas e rivalidades, em torno de um ncleo de grandes potncias.
3) a participao ampliada, que se faria por meio de uma melhor repartio do poder mundial,
maior transparncia nos processos decisrios e fortalecimento dos foros multilaterais.
Por fim, h que registrar a importncia cada vez maior das chamadas 'questes globais' nas relaes
internacionais. Tais questes esto presentes nas reas de segurana (desarmamento, no-proliferao, narcotrfico,
etc.); scio-econmica (regras comerciais, meio ambiente, migraes, etc.); poltico-ideolgica (democracia, direitos
humanos, etc.); sistmica (identidade do Estado,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


resoluo de conflitos, etc.). Tais questes so relevantes, pois anunciam uma crescente interdependncia, e sua
forma de equacionamento pode ir definindo os contornos de um novo relacionamento internacional.
A regionalizao, nesta abordagem, um cenrio alternativo globalizao, na medida em que supe a
formao de blocos fechados e excludentes, nos quais as relaes polticas e econmicas intrablocos tm
predominncia sobre as relaes interblocos. O Brasil, por sua situao de pas que no tem vinculao prioritria
com nenhum dos trs grandes espaos econmicos (Amrica do Norte, Europa, Bacia do Pacfico), teria seus
horizontes diminudos num mundo de blocos. Nesse cenrio, o Brasil seria provavelmente levado a abandonar sua
postura universalista em favor da associao perifrica com um dos blocos, mais provavelmente com o da Amrica do
Norte.
O cenrio da fragmentao, por fim, aquele no qual as foras centrfugas assumem posio
dominante, nos planos poltico e econmico. Ainda menos que a regionalizao, no se trata de um cenrio estvel, e
sim de um prolongamento do perodo de transio, em que no se estaria caminhando para uma nova ordem, mas
convivendo com uma crescente desordem. O Brasil, embora provavelmente afastado das reas de maior turbulncia e
livre de problemas realmente significativos de separatismo, sofreria com os prejuzos da fragmentao, sobretudo pela
reduo do crescimento na economia mundial.
O perodo atual de transio um perodo aberto. Durante a atual conjuntura, se assistiria a uma
combinao de elementos desses trs cenrios. A longo prazo, no entanto, o cenrio bsico da globalizao parece ser
o nico possvel, pois reflete foras econmicas objetivas que vm moldando, h algum tempo, o sistema
internacional. Para o Brasil, h um dado essencial a considerar: nossa capacidade de influir na configurao do
ambiente em que teremos de operar ser reduzida. Embora sem abrir mo de procurar ampliar nossa influncia,
devemos estar preparados para o que vir.
Teramos de evitar duas atitudes extremadas e igualmente irrealistas: primeiro, considerar que as
tendncias internacionais nos indicaro o caminho, que seremos premiados simplesmente por segui-lo; segundo,
julgar que existem opes que desconsideram a realidade externa, e que poderamos implement-las apesar desta
realidade. No podemos trabalhar nem a favor nem contra o internacional: temos, sim, de operar com o internacional.
Algumas escolhas tero de ser feitas, prioridades devero ser estabelecidas, a fim de maximizar o uso dos recursos
escassos de que dispe a diplomacia brasileira. Ao mesmo tempo, deveremos evitar opes que reduzam o espao do
pas na cena mundial.
A globalizao ter um custo elevado para o Brasil, que dever combinar um esforo de modernizao
e integrao na economia mundial com resgate interno de dvidas scio-econmicas do passado. A diplomacia
brasileira deveria refletir essa nossa heterogeneidade: ser uma diplomacia adaptativa, buscando extrair o melhor do
status quo; mas, tambm, criativa e crtica, reconhecendo que a ordem internacional no nos a mais favorvel.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


O exerccio de elaborao de cenrios internacionais, ao iluminar certos aspectos da realidade, pode ser
til para a poltica externa brasileira, por permitir a construo de estratgias alternativas. Vale insistir: tentar atuar,
num mundo to complexo, sem planejamento e sem uma viso de futuro seria desastroso.
O objetivo primeiro da poltica externa a realizao das aspiraes nacionais. A diplomacia deve
servir ao projeto coletivo da construo de um pas democrtico, desenvolvido e justo. Ao mesmo tempo, o trabalho
diplomtico brasileiro deve manter-se fiel sua reconhecida tradio de respeito aos princpios da boa convivncia,
da cooperao e da paz entre as naes, de observncia estrita das regras do direito internacional, de permanente e
ativo trabalho na construo de um mundo melhor. Essa tradio um dado positivo e importante para o prestgio do
Brasil e, por conseguinte, para a consecuo de nossos objetivos no contexto mundial.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

III - OBJETIVOS E PRIORIDADES DA POLTICA EXTERNA


Neste momento de rediscusso e definio de regras importantes do convvio entre Estados, a atuao
na esfera multilateral da maior importncia, pois nos foros internacionais que se concentra esse processo de debate
e regulamentao. Assim, parecem aconselhveis as seguintes linhas gerais de conduta (a enumerao
exemplificativa e no pretende esgotar as possibilidades):
- Defender o multilateralismo e a maior abertura participao no processo decisrio
internacional; antes do contedo das regras, fundamental pensar nos procedimentos pelos quais so estabelecidas.
- Apoiar a reforma das Naes Unidas, das instituies de Bretton Woods e do GATT. Na questo
da composio do Conselho de Segurana, devemo-nos guiar pela cautela e pelo sentido de oportunidade,
engajando-nos na reforma daquele rgo e pleiteando um assento permanente.
- Atuar de forma decidida na reforma e reforo da rea econmica e social da ONU, sob a
liderana do ECOSOC.
- Participar ativamente dos debates de 'questes globais' como meio ambiente, direitos humanos,
desarmamento, soluo de conflitos, etc.
- Participar de coalizes variadas, tanto globais, como o G-77 e o G-15, como regionais (Grupo do
Rio), e tambm naquelas formadas para considerao de temas especficos (Grupo de Cairns)
Tambm no plano bilateral, seria aconselhvel repensar o que se vem fazendo e comear, talvez, por
um exame completo do acervo de pas a pas e descobrir, em cada caso, o melhor padro a seguir. Desde j, e sem
prejuzo de que tal exame leve a outras recomendaes, pareceriam naturais as seguintes diretrizes gerais:
- Reforar a prioridade das relaes com os nossos vizinhos da Amrica Latina, especialmente da
Amrica do Sul, dando ateno s dimenses poltica, econmica e social (sem descuidar da dimenso de segurana
presente nas questes do narcotrfico e do terrorismo, por exemplo).
- Buscar, em nossas relaes prioritrias com os EUA, uma poltica afirmativa que v alm da
mera administrao de contenciosos, abrindo caminho para uma agenda renovada, com cooperao em novas reas.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- Tornar ainda mais densas as relaes com a Comunidade Europia, procurando torn-las estveis
e mutuamente interessantes. Nesse relacionamento, explorar tanto a via bilateral, das relaes de pas a pas e a
multilateral (MERCOSUL/CEE, por exemplo).
- Decidir sobre o nvel de intercmbio que desejamos manter com os pases ex-socialistas do Leste
Europeu e com os novos estados resultantes da dissoluo da URSS.
- Aprofundar as relaes com o Japo e tornar claramente prioritria, na diplomacia brasileira,
uma estratgia asitica e voltada para o Pacfico, de intensificao gradual de nossas relaes com aquela regio.
- Ampliar os vnculos com a Rssia, a China, e a ndia, podendo-se pensar, no futuro, em algum
tipo de articulao poltica conjunta entre os quatro 'pases-continente'.
- Acompanhar atentamente a evoluo poltico-econmica do continente africano, especialmente
os acontecimentos em Angola e na frica do Sul, pases situados em rea de especial interesse para a diplomacia
brasileira. A primeira linha de presena ser necessariamente poltica, e a participao nas foras de paz deslocadas
para a regio importante para a continuidade, em novos moldes, de nossa presena.
- Atribuir ao tema do Atlntico Sul, que conjuga parceiros sul-americanos e africanos, uma
ateno multifacetada, que incorpore, por exemplo, as questes da cooperao econmica e do meio ambiente.
Na esfera econmica, nossa atuao diplomtica deve ter presentes os objetivos bsicos do pas, que
podem ser sintetizados no seguinte: obteno de recursos e vantagens que facilitem seu processo de desenvolvimento,
nos planos comercial, financeiro, cientfico e tecnolgico. Nesse sentido, as seguintes linhas de conduta pareceriam
justificar-se:
- Defender o reforo e o aperfeioamento do sistema econmico multilateral (concluso da Rodada
Uruguai, estabelecimento de uma nova organizao multilateral de comrcio, maior coordenao macroeconmica
nas reas de comrcio, finanas e desenvolvimento, etc.).
- Favorecer a participao de maior nmero possvel de pases no sistema, tornando-o
efetivamente universal.
- Buscar o equacionamento definitivo do problema da dvida externa dos pases em
desenvolvimento, e sustentar a redefinio do papel dos organismos financeiros internacionais.
- Relanar, em novas bases, a discusso do tema do desenvolvimento no cenrio internacional.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- Reforar os vnculos com cada um dos trs grandes espaos econmicos: NAFTA, CEE e
sia/Pacfico, sem optar imediatamente por uma associao com qualquer um deles.
- Levar adiante o MERCOSUL e buscar o aprofundamento da integrao com nossos demais vizinhos,
especialmente da Amrica do Sul, abrindo novas frentes de cooperao econmica com o Chile e com pases da regio
amaznica.
O aumento do fluxo de emigrao recomenda que se d ateno ainda maior defesa do interesse e da
integridade dos nacionais brasileiros no exterior.
Por fim, a diplomacia deveria ter como objetivo igualmente prioritrio contribuir para o melhor
esclarecimento de nossos parceiros sobre a complexidade da situao brasileira, cuja superao no depende
exclusivamente da iniciativa do Estado. Nessa linha, deve trabalhar pela projeo de uma imagem mais positiva do pas,
mediante a valorizao, por exemplo, dos avanos feitos na esfera poltica.
29

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

IV - ALGUMAS IMPLICAES INSTITUCIONAIS PARA O ITAMARATY


Do confronto dos cenrios provveis de evoluo do meio internacional com os desafios do momento
nacional e as prioridades da poltica externa brasileira, surgem algumas lies que poderiam, e deveriam, refletir-se
na instituio:
- O Itamaraty deve ser o elo de ligao entre o interno e o externo, trabalhando no mbito
domstico para que as decises incorporem as duas faces de cada questo: a nacional e a internacional. Pode,
portanto, desempenhar funo relevante na reestruturao do Estado brasileiro ao contribuir para que a ao
governamental leve em conta o impacto das decises internas no exterior, e o meio internacional como balizador de
nossas decises.
- A instituio deve estar pronta para participar e articular certas posies de Governo, inclusive
com a participao do Legislativo, e de organizaes sociais, em temas de forte sensibilidade internacional (em sua
verso integral, o papel ora apresentado examina alguns caminhos possveis para a consolidao e a ampliao do
dilogo com a sociedade).
- O Itamaraty deve oferecer ao Governo e sociedade dados e anlises que integrem efetivamente
o nacional e o internacional. Para tanto, essencial aprimorar os critrios e meios de coleta e tratamento das
informaes, estabelecendo uma efetiva 'poltica de informao' (isto inclui a melhora dos fluxos de informao dos
postos para a Secretaria de Estado, e vice-versa).
- A capacidade de negociao oramentria do Ministrio deve ser reforada; para tanto, devemos
indicar claramente ao Congresso e a outros setores influentes da sociedade a relevncia dos servios que prestamos ao
pas.
- A escassez de recursos torna ainda mais imprescindvel a coordenao, pelo Itamaraty, de todas
as atividades externas do Governo brasileiro. Isto aconselharia, por exemplo, a participao do Ministrio em rgos
colegiados de deciso interna como o Conselho Monetrio Nacional e o Conselho de Poltica Agrcola, e tambm
uma presena ativa na rea de planejamento governamental (SEPLAN, SAE, Ministrios Militares).
- As diplomacias presidencial e ministerial tornaram-se um fato comum, mas preciso, cada vez
mais, que estejam articuladas numa estratgia de longo prazo, e apoiadas em formas eficazes de preparao logstica e
poltica.
- O fato de vivermos num momento de transio internacional determina que teremos de conciliar
a estabilidade, indispensvel para o funcionamento eficiente da burocracia, com
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


a flexibilidade, igualmente imprescindvel, sobretudo diante de uma realidade em acelerada transformao, na qual,
novas prioridades vm juntar-se s antigas e em que as tarefas permanentes se somam aos desafios temporrios. A
persistncia de fatores de instabilidade no mundo e em nossa regio aconselham a criao de mecanismos que
permitam mobilizar rapidamente os recursos do Itamaraty e do Governo para a gesto de eventuais situaes de crise.
- A crescente interligao das dimenses poltica e econmica, bilateral e multilateral, requerem
novas formas de coordenao, deliberao e deciso internas. Tal exigncia poderia ser atendida por instncias e
processos colegiados de deciso, que envolveriam as Chefias de todas as reas do Ministrio. necessrio um
trabalho permanente de acompanhamento e avaliao da ao diplomtica que leve em conta essa interligao dos
temas, a adequao dos fins aos meios, as implicaes de longo prazo das opes diplomticas e seus efeitos sobre a
vida nacional.
- A prevalncia dos assuntos econmicos cobra a ateno crescente e a mobilizao de recursos
humanos e materiais para emprego nessa rea (especializao de funcionrios, contratao de especialistas,
capacitao dos postos, etc.). A tendncia a algum tipo de administrao dos fluxos comerciais e de capitais
determina ateno prioritria com os meios necessrios, ao tratamento das questes multilaterais econmicas.
- O peso cada vez maior dos investimentos diretos estrangeiros, e dos aportes de tecnologia muitas
vezes associados a eles, exige que a diplomacia participe do esforo para atra-los.
- O relacionamento sempre prioritrio com os EUA poderia demandar a criao de um ncleo na
estrutura do Itamaraty para o tratamento de todos os seus aspectos.
- O peso cada vez maior dos processos multilaterais, sobretudo nas Naes Unidas, aumenta a
demanda de trabalho diplomtico e estabelece a necessidade de prioridades claras (quanto a organismos, temas, etc.).
Caberia verificar se, nesse setor, a estrutura da Secretaria de Estado a mais adequada, se nossas misses
permanentes nos organismos internacionais esto corretamente lotadas e aparelhadas, se no caberia aperfeioar
mtodos de trabalho e atuao (hiptese da subsecretaria encarregada de 'temas globais' instncia de coordenao com
os Ministrios Militares, etc.).
- O aumento da participao da sia na economia mundial requer, de parte da diplomacia
brasileira, um esforo com estratgia e meios adequados.
- A escassez de recursos determina que os instrumentos de ao diplomtica como cooperao
tcnica, promoo comercial e difuso cultural - sejam utilizados com o mais claro sentido poltico.
- A racionalizao no uso dos meios do Itamaraty poder requerer: reduo do
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


nmero de divises e concentrao de algumas reas; reduo do nmero de diplomatas em atividades meio e sua
substituio por pessoal tcnico e administrativo; reduo do nmero de diplomatas em funes de gabinete. No que
se refere s representaes no exterior, se verdade que temos tradio de dilogo poltico com o maior nmero
possvel de pases, este dilogo, em alguns casos, concentra-se quase exclusivamente em assuntos multilaterais e no
demanda, portanto, a presena de uma Embaixada residente, podendo ser mantido com o reforo de nossas misses
junto a organismos internacionais. Ao mesmo tempo, a criao de um grande nmero de novos pases deve levar a um
exame de nossa rede de misses no exterior. Esse exame dever ser cuidadoso, tanto em termos de abertura de novas
misses, quanto de eventual fechamento.
- A necessidade de informaes rpidas e confiveis requer uma modernizao significativa da
organizao e dos mtodos de trabalho do Itamaraty nesse particular.
- O crescimento na emigrao de brasileiros exige cuidado atento e meios disponveis para lidar
com as eventuais implicaes diplomticas desse fato, bem como a adaptao da rede consular no exterior e o reforo
da rea consular na Secretaria de Estado.
- A evoluo das relaes internacionais torna cada vez mais premente a necessidade de, em nossa
poltica de pessoal, reforar a idia de especializao, sem prejuzo do requisito do generalismo. O repensar do
Itamaraty e da poltica externa leva reflexo sobre o tipo de diplomata que a instituio requer, tema que vai alm
das questes de informao e treinamento, e chega prpria concepo da carreira (incentivos, ascenso, etc.). Ainda
neste captulo, a velocidade das mudanas e a complexidade dos temas internacionais exigem que se aperfeioem os
mtodos de treinamento de funcionrios no Rio-Branco e que se aprofundem os esquemas de encontros de
diplomatas, em seminrios livres, com colegas, dirigentes de outras reas do Governo, parlamentares, intelectuais, etc.
- necessrio fazer-se um esforo de mudana da imagem do Brasil, que se deteriorou muito no
perodo recente. Enquanto se processam a estabilizao econmica e a retomada do crescimento, dar-se-ia incentivo
para um trabalho limitado que servisse para evitar uma deteriorao ainda maior, e preparar-se-ia uma estratgia
ofensiva para o momento da retomada do crescimento. Paralelamente, dever-se-ia atuar de forma permanente na
divulgao do Brasil no exterior, integrando todas as dimenses possveis de tal atividade. Recomenda-se, para este
fim, a criao de uma unidade no Itamaraty que concentraria informaes sobre o Brasil e da imagem do pas, com
um programa especfico e meios necessrios para a contratao desses servios no Brasil e no exterior.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo I
Pautas para um debate sobre a Poltica Externa Brasileira na dcada
de 90
Este documento, que introduz o trabalho de reflexo sobre os rumos da poltica externa brasileira, trata
basicamente de trs temas: 1) a relao entre poltica interna e poltica externa no Brasil de hoje; 2) os objetivos
possveis para a ao diplomtica; 3) as condies para o trabalho diplomtico brasileiro na presente conjuntura
internacional. Nesta primeira etapa da reflexo, a finalidade sugerir perguntas e indagaes, apontar linhas de
anlise que sirvam ao exame de possveis mudanas na poltica externa brasileira e no a apresentar sugestes
especficas de mudanas.

1 - A Situao Nacional e a Poltica Externa


Premissas
Para introduzir o tema da poltica externa brasileira na dcada de 1990 em uma formulao simples, a
pergunta que cabe a seguinte: o que a sociedade brasileira quer do mundo na dcada de 1990?
Para responder a essa indagao, necessrio, em primeiro lugar, que a sociedade saiba como concebe
o seu futuro, que viso tem de si mesma, de seus objetivos. No pode o Itamaraty, como instituio, se substituir aos
agentes sociais e polticos, definindo rumos e propostas acabadas. Pode, sim, sublinhar, pelos caminhos adequados,
por um dilogo permanente com as foras sociais e polticas, que, em qualquer opo de projeto nacional,
fundamental, hoje, que se incorpore a dimenso internacional: em medida importante, o futuro do pas estar
determinado por sua maneira de estar no mundo(1). A razo simples e bem conhecida: daqui para frente, a
tendncia a de que o peso do internacional aumente, torne-se abrangente, afetando um nmero maior de decises e
atividades das sociedades nacionais e, em ltima instncia, a prpria natureza da governabilidade. De fato, o meio
internacional estabelece, decisivamente, oportunidades para qualquer projeto brasileiro de desenvolvimento, pois
significa, em tese, a possibilidade de ampliarmos a gama de recursos financeiros, de cincia e tecnologia, de
prestgio poltico - com que contamos para articularmos as opes nacionais. Da mesma forma, traz limites e
constrangimentos (nem todos os projetos so possveis, ou melhor, qualquer projeto tem uma medida de custo
internacional).
(1) No Anexo A, desenvolve-se o tema sobre as formas brasileiras de 'estar no mundo'.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Um segundo dado a considerar o de que vivemos, na cena internacional, uma conjuntura de
mudanas. No plano poltico, com o fim da guerra fria, solues institucionais, que reflitam os novos padres de
distribuio de poder e de construo de legitimidade, so tentadas. As aes recentes do Conselho de Segurana das
Naes Unidas so, talvez, o sintoma mais claro de modificaes profundas sobre a prpria maneira de 'resolver' as
questes polticas internacionais. No plano das relaes econmicas internacionais, consolidam-se tendncias
globalizao, refazem-se processos de afirmao de vantagens comparativas e conseqentemente de diviso
internacional do trabalho, e novas regras para o intercmbio econmico so esboadas. A Rodada Uruguai
corresponderia, a rigor, tentativa de dar expresso institucional a uma nova infra-estrutura de relaes
econmicas(2).
Um outro elemento a considerar a multiplicao de 'atores' na cena internacional. Hoje, o processo de
formulao da poltica externa obrigado a levar em considerao, alm dos Estados e dos Organismos Multilaterais,
as Organizaes No-Governamentais (ONGs), que, em algumas matrias, como direitos humanos e meio ambiente,
tm peso, s vezes, decisivo.
O exame desses processos e de suas resultantes necessrio para situarmos o papel do Brasil no
mundo. Na realidade, as opes que fizermos agora tero conseqncias, imediatas e de longo prazo, sobre o nosso
papel internacional e, tambm, sobre o nosso projeto de nao. Assim, como em todos os momentos de
transformao, vivemos uma situao em que as decises conjunturais tm o selo das opes permanentes.
Conjuntura e estrutura se confundem e alimentam de gravidade as opes diplomticas.
O tempo da vida internacional nem sempre coincide com o da vida nacional. No escolhemos a agenda
sobre a qual vamos decidir. Portanto, quer queiramos ou no, uma das questes centrais da agenda nacional deve ser o
debate sobre o que queremos do meio internacional e sobre os instrumentos que temos para consegui-lo a um custo
baixo, suportvel. O momento internacional exige uma reflexo cuidada e profunda sobre interesses nacionais, e,
pelas amplas conseqncias que ter, o debate h de ser amplo e o seu resultado incorporar efetivamente o que
desejam as foras sociais representativas da nacionalidade.

Aspectos da relao interno-externo


Como analisar, hoje, a dimenso internacional do projeto nacional? H vrios caminhos e podemos
comear com algumas observaes sobre um diagnstico, hoje freqentemente repetido, que reduz o problema das
possibilidades diplomticas do Brasil aos constrangimentos conjunturais. a tese 'da etapa necessria'.
Vejamos como se apresenta. Como conseqncia de uma conjuntura adversa como a que vivemos hoje,
conclui-se que no temos condies de 'fazer' poltica externa (no sentido forte, de
(2) Observaes metodolgicas sobre o tema dos 'constrangimentos internacionais' esto no Anexo B.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


metas ambiciosas e homogneas, bem-definidas, articuladas doutrinariamente, com objetivos de projeo do pas)
enquanto no forem resolvidos os problemas internos, enquanto no houver, como passo preliminar, um projeto
nacional (ou, em outras verses, menos radicais, enquanto no resolvermos os problemas internos, de mnimo
consenso poltico sobre o futuro do pas, de estabilidade macroeconmica, etc.). A estabilidade e o consenso seriam
precondies para o trabalho diplomtico 'adequado', compatvel com as potencialidades brasileiras(3).
Sobre essa posio, valeriam uns poucos comentrios e o primeiro tem a ver com a prpria 'quantidade'
de projetos necessrios para o estabelecimento de bases de uma poltica externa consistente. Em outros termos: que
imagem formulamos idealmente quando se fala em projeto nacional? Numa primeira variante, podemos pensar, por
exemplo, no 'modelo mexicano', no qual, em tese, a partir de um Estado forte, com instituies 'controladas',
definem-se, de forma ampla, completa, medidas de poltica econmica interna articuladas claramente com um modelo
de insero internacional, que mobiliza os recursos diplomticos do pas numa direo determinada. Em sentido
prximo, podemos pensar nos modelos dos NICs asiticos, em que tambm se combinam medidas econmicas com
propsitos definidos, firme gesto macroeconmica e razovel dose de autoritarismo poltico. Assim, quando se fala
em projeto nacional, dois elementos parecem freqentes: direo controlada da gesto econmica combinada com
orientao clara de insero internacional (no caso mexicano, de feitio regionalista)(4).
Nestes modelos, a dimenso propriamente poltica da poltica externa parece secundria, ou melhor,
subordinada a objetivos econmicos(5). O projeto , ao primeiro exame, o de renncia grande estratgia em favor
dos ganhos de riqueza, e corresponde, descontadas as peculiaridades das situaes nacionais, a 'adaptaes' da
soluo japonesa do ps-guerra (o gigante econmico e o ano poltico). A riqueza substitui o poder e a influncia.
De alguma forma, uma verso brasileira do modelo seria a poltica externa voltada para o aumento do PIB, formulada
pelo ex-chanceler Olavo Setbal, no Seminrio do Clube das Naes, em 27 de novembro de 1992.
claro que h outras variantes para esse modelo. O projeto pode ir alm do econmico e definir uma
estratgia de projeo poltica (que, de uma certa maneira, foi a do Brasil na dcada de 1970, quando se supunha que
os problemas econmicos estavam superados e j existiam as bases para um projeto de presena universal). Neste
caso, as possibilidades reais vo depender das prprias condies de poder de cada pas (por melhor organizado
internamente, ser pouco provvel que a Finlndia tenha uma proposta universalista de poltica externa).
(3) Numa formulao do professor Winston Fritsch, "a poltica externa deve ser a extenso de um projeto nacional... e, nesse sentido, seriam claras as dificuldades do Brasil que, h dez
anos, tm dificuldades de definir com clareza qualquer grande estratgia" (Seminrio do Rio de Janeiro). (4) claro que, nesses marcos, so imensas as variaes internas, que,
evidentemente, no cabe aqui estudar. (5) Uma formulao clara do modelo, que alguns chamam de 'realismo perifrico', encontra-se em Escud: "Que un pais dependiente, vulnerable,
empobrecido y poco estrategico para los intereses vitales de los Estados Unidos, como la Argentina, debe eliminar sus confrontaciones polticas con las grandes potencias, reduciendo el
mbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos; materiales vinculadas com forma directa a su bienestar y base de poder" (Carlos Escud, em America Latina, FLACSO, vol. 8, n
27, 1991).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


De outro lado, h que se admitir uma variante que vai contra a noo da 'etapa necessria', e seria o
caso de pases, com problemas internos complexos e irresolvidos, que tentam estratgias de projeo, como, talvez,
tenha sido o caso da ndia, no momento da liderana terceiro-mundista.
Ora, de qualquer maneira, o 'projeto' de poltica externa h de nascer de disposio da vontade nacional
e de possibilidades reais de projeo. E, no momento em que vivemos no Brasil, as perguntas sobre o que queremos
esto, tanto pela situao interna quanto pela internacional, abertas. Como apontou Luciano Martins, "as duas
questes centrais que se colocam so: a) excludo o papel relevante do poder militar, quais sero os recursos de poder
na nova ordem mundial em gestao; b) como redefinir os interesses nacionais de um pas como o Brasil em face de
todas essas mudanas" (Seminrio do Clube das Naes).
Depois dessas observaes, uma primeira srie de perguntas sobre o que queremos pode ser
organizada:
Que projeto quer hoje a sociedade brasileira? Dadas as condies internas, qual ser o
desejvel? Dadas as condies internacionais, qual ser o possvel e realizvel? Que imposies a agenda
internacional nos coloca a curto prazo e como as decises de hoje nos afetaro no longo prazo? Em uma palavra, a
sociedade desejar fortemente um determinado modo de insero, que balize a ao diplomtica? Deixar margem
de manobra para o Estado? A que corresponde, em termos de poltica externa, a atual fase da democracia
brasileira? A situao nacional faz prever uma abertura internacionalista? Um enquadramento regionalista? Uma
opo autonomista?
evidente que a resposta a essas perguntas - embora essencial para definir a poltica externa depender de inmeras variveis, e no seria o caso de discuti-las profundamente em um texto de objetivos
diplomticos. De qualquer maneira, nesta fase do trabalho, cabem umas poucas observaes, sobretudo sobre os
modos de influncia do processo poltico brasileiro sobre as decises de poltica externa:
a) Nas democracias, o processo cotidiano de construo da vontade poltica complexo, desigual
e regulado, em boa medida, por interesses concretos. Ou seja: em alguns temas, que afetam mais direta e claramente a
cidadania, as formas de reflexo da sociedade (na imprensa, na universidade, nos centros de debate) e
conseqentemente os mecanismos de agregao de vontade (no Congresso, nas entidades representativas, nos
partidos, etc.) ocorrem necessariamente em ritmo mais rpido e de modo mais completo do que em temas mais
'abstratos', mais distantes da vida cotidiana. Assim, olhando para o Brasil de hoje, vemos que, para os grandes temas
econmicos e sociais (como, por exemplo, inflao, previdncia social), temos especialistas universitrios, os jornais
tratam em colunas especializadas, os parlamentares os discutem com segurana. O mesmo no se d nas questes
internacionais, salvo umas poucas (como a da dvida, dos interesses comerciais localizados, exemplificados pelos
casos dos produtores agrcolas do Sul, que se preocupam com os efeitos do
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Mercosul, dos industriais farmacuticos com as questes de propriedade intelectual, etc.). Na verdade, ainda so
poucos os centros universitrios que lidam com temas internacionais, h raros artigos de especialistas na imprensa, as
revistas so poucas, no existe um debate constante e organizado no Congresso sobre as grandes questes
internacionais.
b) A ausncia de uma preocupao ampla e constante dos agentes sociais sobre as questes
internacionais no impediu, historicamente, que houvesse uma poltica externa articulada, reunindo, alis, um
razovel consenso, talvez alimentado por uma dose de indiferena. Pelo prestgio institucional do Itamaraty, por
omisso, pelo apoio de manifestaes pontuais, pela urgncia de questes internas, estas, sim, mobilizadoras,
desenha-se, na histria recente da poltica externa brasileira, uma base de apoio social, de baixa articulao, que se
manifesta, quase sempre, sob a forma de um consenso implcito sobre o que o Estado fazia em relaes internacionais.
Por algumas razes, talvez essa situao esteja chegando ao limite. Em primeiro lugar, o prprio processo de
democratizao estimula o alargamento do debate nacional; em segundo, dissemina-se a percepo de que questes
internacionais afetam interesses reais e concretos ( sintomtico, por exemplo, o esforo que se faz em relao ao
Mercosul: a USP abre um ciclo de estudos a respeito, os estados do Sul se mobilizam, multiplicam-se encontros e
seminrios empresariais sobre o alcance do Mercosul, estuda-se a medida em que a integrao afetar os
trabalhadores em virtude da compatibilizao das legislaes sociais). O debate sobre o federalismo - e as formas
variadas pelas quais a poltica externa afeta as diferentes unidades da Federao - outro dado novo nas equaes
diplomticas brasileiras. No mesmo diapaso, vale lembrar a importncia da multiplicao de ONGs que lidam com
os temas ambientais, os quais, por sua prpria natureza, tm implicaes internacionais(6). Um terceiro motivo o da
prpria fascinao que exerce o processo internacional global, depois da queda do imprio sovitico. So evidentes,
neste caso, as conseqncias para a articulao doutrinria dos prprios projetos de partidos polticos, diretamente
afetados pelo que ocorre no mundo. A 'desarrumao' do mundo estimula, por outro lado, a reflexo sobre o sistema
internacional e o uso de argumentos novos no debate interno. De qualquer maneira, os novos motivos de interesse
pela poltica externa no so suficientes, ainda, para definir um lugar de relevncia, com autonomia, no debate do
cotidiano poltico brasileiro. A responsabilidade do Estado tende a ser monoplica em boa parte da agenda
internacional, mas um monoplio j parcialmente contestado por agentes sociais e exercido em momento de aguda
crise fiscal, que limita as condies de exerccio do mesmo monoplio(7).
A combinao do monoplio declinante do Estado em poltica externa com a natureza da
democracia brasileira so, assim, os dois elementos a partir dos quais deveramos refletir sobre a relao
interno-externo. Neste sentido, a um primeiro exame 'superficial', transpondo a
(6) A importncia das ONGs para a poltica externa foi ressaltada pela interveno de Rubens Csar Fernandes no Seminrio do Rio de Janeiro. (7) Este no um fenmeno exclusivamente
brasileiro. Pela prpria natureza da agenda, em que boa parte nasce 'fora' do Estado, ou por demandas de outros Estados ou de organismos internacionais, o primeiro interlocutor de boa
parte dos temas internacionais ser necessariamente o Estado. O professor Wanderley Guilherme dos Santos, no Seminrio do Rio de Janeiro, apontou para o fenmeno do enfraquecimento
do Estado. De fato, um dos grandes problemas do Brasil de hoje que o Estado est desestruturado, tendo perdido a sua capacidade de atuao. O governo pode at decidir, e muitas vezes
o faz, mas o Estado simplesmente no dispe da estrutura adequada para executar o comando.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


situao externa e os problemas conjunturais, chegar-se-ia perspectiva pessimista: o processo democrtico que se
afirma no favoreceria, em tese, a articulao de grandes projetos mobilizadores, tanto interna quanto
internacionalmente; ou, em outros termos, a democracia brasileira, pela fragilidade conjuntural do Estado (que tem
condies limitadas de transformar o que lhe resta do monoplio diplomtico em iniciativas abrangentes de poltica
externa), pela fragmentao do jogo de interesses, pela maneira como se distribui o poder poltico, pelo debate aberto
sobre sistema de governo, talvez seja refratria a projetos mobilizadores, de feitio global e com a vocao do longo
prazo. De uma certa maneira, revendo os anos recentes, o diagnstico da imobilizao ter de ser qualificado, pois,
afinal lanou-se o Mercosul, completaram-se as negociaes para o gs da Bolvia, anunciamos uma posio ativa nos
debates sobre a reforma do Conselho de Segurana, etc. Ento, o que se coloca no seria exatamente a falta de
iniciativas, ora nascidas de formulaes governamentais, ora impostas pelo calendrio internacional (como no caso do
Conselho de Segurana ou de posies no GATT), mas a possibilidade de sustentarmos, com recursos que tero de
ser levantados na sociedade (por exemplo, nas reciclagens econmicas que a integrao impor), as opes que foram
sendo feitas.
A sustentao dessas opes se dar em um ambiente poltico ainda muito fragmentado. De fato,
pode-se dizer que ocorrem hoje, no Brasil, pelo menos dois processos de fragmentao, um no plano poltico (com a
disperso e a variedade de foras polticas, expressas tanto em partidos quanto em organizaes no-governamentais)
e outro no econmico (mesmo a elite econmica tem interesses divididos e encontra poucos pontos 'reais' de
encontro), que levam a que, no futuro imediato, visualizemos o processo de tomada de deciso como de acomodaes
sucessivas, com solues tpicas; a disperso de interesses, em funo das disparidades sociais, significa tambm
fragmentao sobre a traduo externa da vontade nacional. Tendemos a ser, como alis so as democracias, um
territrio em que a poltica dominada por processos permanentes de negociao, que comeam na prpria
burocracia. Em suma, estamos, aqui, diante do encontro da conjuntura (dificuldade de formar a vontade nacional) sem
saber at que ponto se transformar em elemento da estrutura. A nossa democracia se aproximar das condies de
'fragmentao limitada' da vontade poltica, como acontece nas democracias amadurecidas, ou tender ao imobilismo,
ao impasse, como reflexo perverso da situao de disparidades. Ora, para a formulao da poltica externa,
fundamental apostar nas perspectivas positivas, e admitir que ser possvel, em torno de questes especficas, formar
os consensos necessrios para agir. A condio de pas-gigante, com imensos potenciais, o enraizamento democrtico
e suas implicaes positivas para o processo diplomtico devem ser necessariamente valorizados como fator
importante justamente para conseguir tais consensos, e, ainda que em moldes de construo parcelada, levar adiante o
projeto de modernizao social(8).
Para compor o lado externo do que estamos discutindo, importante apontar para
(8) Uma observao importante do Embaixador George Maciel no Seminrio do Rio de Janeiro complementa o que se disse: a parcela de poder governamental posta a servio da poltica
externa estar, dentro dos limites da realidade, na proporo direta da importncia atribuda aos objetivos dessa poltica, s caractersticas da conjutura e s dificuldades previstas. Em
outras palavras, depende da grandeza dos objetivos e da dimenso da ao a ser empreendida.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


o fato de que a prpria situao internacional favorece a disperso de objetivos, na medida em que no existem hoje,
como ao tempo da guerra fria, projetos internacionais totais que dem uma coerncia global ao processo diplomtico
(como o no-alinhamento, o terceiro-mundismo, etc.), e isto faz com que os problemas de poltica externa apaream,
para o analista e o formulador, como se fossem dispersos.
Nessas condies, provvel que no cheguemos a um projeto mobilizador, que parece prprio de
pases com focos internacionais mais restritos, mas nada impede que, paulatinamente, consigamos realizaes tpicas
(controle da inflao, melhoria das condies sociais, etc.), que signifiquem, inclusive, ganhos de prestgio para o
pas.
De qualquer maneira, no podemos 'esperar' que os problemas internos se solucionem ou que um
projeto nacional 'acabado' emerja para que se encaminhem os problemas da agenda internacional. Estes se impem,
queiramos ou no, simplesmente porque, como j se disse, o tempo do processo internacional prprio e
evidentemente no espera pela 'arrumao' das casas nacionais. Enfim, vamos ter de articular uma poltica externa
num momento em que esto sobrecarregadas tanto a agenda nacional (reviso constitucional e perspectiva de
sucesso presidencial) e, portanto, com pouca possibilidade de ateno tanto aos temas internacionais especficos,
quanto agenda internacional (afinal, o que se discute hoje simplesmente a reordenao dos modelos de hegemonia
no sistema internacional, e isto equivale a ampla pauta de debates, como se ver mais adiante).
Um outro ponto que refora a necessidade de ateno para o internacional o fato de que, hoje, a
natureza das solues internas (tanto econmicas quanto polticas) tem imediato impacto sobre as nossas prprias
condies de negociao. Podemos ver o problema de vrios modos: o fato de sermos uma democracia nos d
possibilidades de dilogo e de presena internacional que a condio autoritria hoje retiraria (veja-se o caso do
Peru)(9). Da mesma forma, a demora no encaminhamento de questes, como a da inflao, penaliza o poder de
atrao do pas.
Qual o papel do Itamaraty neste contexto? Em termos ideais, a poltica externa e a ao
diplomtica devem refletir, de modo organizado, os chamados interesses nacionais, que, em uma democracia, so
definidos no debate poltico. Em termos mais concretos, sobretudo quando estamos diante de uma pauta variada como
a brasileira, o processo complexo e os interesses nascem de vrios pontos: ora o Estado ter preponderncia (nos
temas multilaterais polticos), ora sero setores da sociedade (em temas econmicos especficos), ora sero ONGs
(em matria de valores), etc. Neste momento de fragmentao e disperso dos interesses, o Itamaraty, como
instituio, pode ter um papel ativo na articulao dos interesses nacionais. Para dar um exemplo: mobilizando
setores sociais para que certas decises internas com repercusses internacionais sejam tomadas, como nas reas do
comrcio e da propriedade intelectual. No podemos esquecer a posio
(9) As formas de aperfeioamento da democracia no devem ser esquecidas porque, em muitos casos, tm repercusses internacionais. Celso Lafer chamou ateno para a necessidade de
que se criem instrumentos constitucionais, no plano federal, para o combate a certas violaes de direitos humanos, que pesam sobre a imagem do pas (observao na mesa-redonda sobre
os presentes textos; Palcio do Itamaraty, Braslia, 29 de maro de 1993).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


privilegiada que mantemos como centro de formulao e proposta e, assim, devemos ter posies, enquanto
burocracia, sobre temas importantes da agenda e lev-los aos ncleos de deciso. Devemos fazer algo para
'organizar' o debate sobre o processo internacional. Para um pas da complexidade do Brasil, a insero
internacional h de levar necessariamente em considerao muitos pontos de vista e, voltando premissa anunciada, o
fato de que as decises internas tm repercusses internacionais, da mesma forma que o internacional traz
conseqncias internas. De um lado, h condicionantes claros, sobre os quais a possibilidade de ao brasileira
quase inexistente (por exemplo, a taxa americana de juros) e que acabam por afetar, como limitao nossa
liberdade, o prprio cotidiano brasileiro. Em sentido contrrio, iniciativas diplomticas bem concebidas podem-nos
criar vantagens importantes (a negociao de Itaipu permite que hoje tenhamos uma oferta de eletricidade essencial
para o desenvolvimento de uma vasta regio do pas).
Neste quadro, uma das 'obrigaes' que temos seria a de motivar as instituies e entidades a
desvendar tais interesses e apresent-los politicamente, inclusive pela razo simples de que, numa democracia, quanto
mais slido e real for o consenso em torno de posies nacionais, mais forte e segura ser a defesa do interesse
projetado internacionalmente(10). De um ngulo mais prtico, torna-se fundamental para o Itamaraty estabelecer,
a cada passo do processo de formulao diplomtica, alianas intraburocrticas e com setores representativos da
sociedade, de tal forma que as opes concretas tenham bases reais de apoio poltico (11).

Uma observao final


Vale insistir em um ponto: as peculiaridades do momento poltico brasileiro no devem acarretar
imobilismo, nem reducionismo diplomtico. Se no existem projetos com ordenao especfica, sabemos quais so as
metas globais que a sociedade persegue: democracia, respeito aos direitos humanos, melhor equilbrio social,
atenuao de disparidades regionais, fim da faixa de pobreza absoluta, etc. A se esboa o marco dentro do qual a
diplomacia vai definir os seus objetivos e o seu 'trabalho interno'. Nessas condies, o Estado brasileiro tem, sem
dvida, a necessidade de, em inmeros pontos da agenda internacional, forjar democraticamente consensos internos e
atuar com a perspectiva do longo prazo. H de selecionar pontos da agenda internacional, de feitio estratgico, em
que a mobilizao das foras sociais pelo Estado alcance rendimento mximo. Dados os parmetros da situao
nacional, talvez estejamos vivendo momento em que as melhores solues diplomticas devam corresponder a
processo de engajamento em aes diplomticas seletivas, em parcerias preferenciais, para ficar na formulao de
Celso Lafer.
(10) Para um sindicato de trabalhadores em indstrias modernas, interessar diretamente o problema dos movimentos internacionais de capital, que podem ter repercusses diretas sobre os
nveis de emprego de determinadas categorias profissionais; o sindicato no deve, porm, abster-se do debate dos temas gerais, mais polticos, os quais, ao afetar o prestgio e o poder de
barganha do pas, afetaro indiretamente a 'vida do brasileiro', sindicalista ou no.
(11) A jornalista Mriam Leito desenvolveu o tema em sua apresentao no Seminrio do Rio de Janeiro: "Como os nicos tentculos cosmopolitas de um gigantesco polvo fechado sobre
si mesmo, o ltamaraty tem o papel de informar-nos sobre o mundo e informar o mundo sobre ns". O deputado Jos Serra tambm apontou a necessidade de que o Itamaraty tivesse
participao ativa nas deliberaes sobre temas com implicaes internacionais. (Seminrio do Clube das Naes)

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Os desafios da dcada de 1990 - que se resumem no trabalho de inserir o pas em um cenrio
internacional extremamente competitivo - so os mais difceis, tanto pelo que exigem de articulao interna em
situao de escassos recursos, quanto pela complexidade mesma dos temas diplomticos. As opes que
faremos - talvez mais paulatinas, em aproximaes sucessivas, do que globais - para o modelo de desenvolvimento e
para encaminhamento dos nossos problemas polticos e sociais tm hoje imediata repercusso internacional e
determinam limites e possibilidades de ganhos diplomticos especficos. Vale insistir que uma das obrigaes do
Estado - e particularmente do Itamaraty - advertir para os custos internacionais de cada opo que se faa
nacionalmente e, mais do que isto, provocar mesmo a articulao de posies nos temas em que a conta dos ganhos e
perdas internacionais seja imediata e relevante. Numa perspectiva mais ambiciosa, poderia o governo iniciar o debate
sobre o que seria um ncleo duro de posies externas, que dariam, pelas suas caractersticas de intocabilidade, as
linhas fundamentais do que seriam propostas necessrias para a definio do perfil internacional do pas no mundo
ps-guerra fria, propostas que poderiam servir a diferentes projetos possveis. A dificuldade seria sempre a dos limites
desse 'ncleo'(12).
Um dos grandes desafios que tem hoje a formulao da poltica externa o de transformar a
situao nacional em trunfo para objetivos diplomticos. A democracia a base necessria para tal construo, pois,
s partir a dela, usando os seus mecanismos, chegaremos a bom encaminhamento das questes sociais e econmicas
que hoje nos afligem.
(12) A proposta foi apresentada pelo professor Winston Fritsch na mesa-redonda de 29 de maro. A feio do 'ncleo' foi naturalmente objeto de debate, e uma das sugestes foi a de
vincul-lo a um complexo de polticas pblicas, necessrias retomada do desenvolvimento. Um exemplo possvel: a busca da competitividade exige polticas nacionais, mas tem
necessariamente uma contraparte em opes de poltica externa.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

2 - Objetivos da Ao Diplomtica
Para quem estuda relaes internacionais, uma primeira observao a fazer a de que a retrica dos
objetivos de poltica externa tende a convergir, convergncia que se acentua com o fim da guerra fria. Todos os pases
querem a paz, o desenvolvimento, o cumprimento das obrigaes internacionais, a soluo pacfica das controvrsias,
etc. Diante disto, quando vamos descrever o que queremos, um primeiro problema que se manifesta o de saber de
que maneira possvel dar um sentido mais concreto, mais preciso, aos objetivos da poltica externa.
Para isto, podemos pensar em dois mecanismos de concretizao de objetivos. No primeiro, vamos
procurar entender de que maneira, dadas caractersticas naturais e permanentes do pas (a dimenso territorial, a
condio latino-americana, o subdesenvolvimento, etc.), os objetivos gerais so perseguidos. O ideal buscarmos
vinculaes precisas entre problemas internos e solues externas. As prioridades diplomticas devem servir s
necessidades internas, e o ideal seria que a vinculao fosse bem percebida, que o 'servio' que o Itamaraty presta
fosse claramente reconhecido como parte das solues dos problemas nacionais. Como mostrou Celso Lafer em uma
srie de artigos no Jornal do Brasil e em sua interveno no Seminrio do Clube das Naes, o prestgio da instituio
est ligado maneira como a sociedade percebe o que faz pelo Brasil.
Em um segundo plano, voltando lgica puramente diplomtica, lembramos que o grau de eficincia
de uma poltica externa depende, essencialmente, da capacidade que tem de influenciar o comportamento de seus
parceiros, seja nas relaes bilaterais, seja nos organismos multilaterais (e, hoje, em certa medida, temos de incluir as
ONGs e as empresas multinacionais nessa lista), para que atuem de forma a servir aos objetivos e interesses
nacionais. Na verdade, a capacidade de influenciar, em termos globais ou em questes especficas, que dar
condies para que os 'servios' do interesse da sociedade sejam bem-realizados. Para dar um exemplo: se temos
necessidade de bens de cincia e tecnologia para modernizao dos processos produtivos nacionais, devemos no
somente desenhar objetivos especficos com clareza, mas tambm somar uma srie de outros fatores no-especficos,
como, por exemplo, o grau de confiabilidade do pas, as boas relaes bilaterais com parceiros-chave, opes
multilaterais adequadas para alcanarmos os nossos objetivos. A transposio dos objetivos nacionais em propostas
diplomticas viveis o segredo da diplomacia eficiente. Neste plano, o tema dos recursos limitados decisivo,
porque condiciona diretamente a capacidade de projeo internacional do pas.
Ainda haveria uma terceira maneira de estudar os objetivos. Temos um acervo diplomtico,
representado por uma srie de posies historicamente delineadas e um capital de relaes bilaterais, e o problema
seria o de saber como ampliar tal acervo. H posies consolidadas, em que a questo meramente a de aperfeioar
mtodos de defend-las (como, por exemplo, no caso das fronteiras,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


enfrentando os desafios novos, que vm das incurses de narcotraficantes); e, no outro extremo, h situaes novas,
como a do fim da guerra fria ou, para ficar em questo mais imediata, a do fluxo migratrio de brasileiros, que exigem
naturalmente reaes novas, que desvendem o marco de ameaas e oportunidades que trazem.
neste marco conceitual - o dos objetivos gerais, o da capacidade de influenciar e o do acervo
diplomtico - que devemos estabelecer as bases sobre o que queremos da poltica externa nos dias de hoje. As
reflexes que se seguem no tratam, de maneira minuciosa, a totalidade dos objetivos possveis. Na verdade, a
apresentao dos objetivos feita em duas etapas. Na primeira, procura-se indicar o que seriam os objetivos
possveis, tomando como referncia a esfera regional e a global: fica-se no plano das 'solues ideais', mximas e
mnimas. Na segunda, discutem-se alguns elementos que condicionam diretamente a definio dos objetivos. Neste
caso, trabalha-se com o curto prazo, desenhando-se as balizas que vo permitir analisar os cenrios de mdio prazo,
segundo captulo do processo de reflexo sobre os rumos da poltica externa brasileira. Para efeitos de apresentao,
dividiram-se os objetivos em polticos e econmicos, embora aceite-se a premissa de que a 'capacidade de influenciar'
seja uma combinao necessria de recursos de poder poltico e econmico.

Os Objetivos Polticos da Diplomacia


De forma esquemtica, os objetivos da diplomacia poderiam ser assim definidos:
a) No plano regional, que o campo preferencial para um exerccio claro da ao poltica (em
sentido pleno: as 'idias' e as 'atividades' brasileiras tm peso e influncia), haveria duas maneiras de definir objetivos:
- a minimalista teria, como objetivo geral, a boa convivncia com os vizinhos, se expressaria pela
defesa das vantagens do status quo e se fundamentaria com o argumento da precariedade dos meios diplomticos
nossa disposio; procurar-se-ia manter as boas relaes no continente, especialmente com os sul-americanos,
criando um ambiente favorvel para que a diplomacia atuasse positivamente, criando situaes de cooperao, de
ganhos compartilhados. O principal trabalho seria o de evitar que as dificuldades diplomticas ocasionais (disputas
em fronteiras, controvrsias comerciais, a atrao exercida pelo NAFTA, etc.) ou crises mais complexas (a instalao
de regimes ditatoriais em pases vizinhos) viessem a prejudicar os objetivos gerais. Em suma, a atitude seria defensiva
e no se proporia, a curto prazo, nenhum grand design para a poltica latino-americana do Brasil.;
-a maximalista, tenderia sobre a base da realizao dos objetivos mnimos, uma poltica ativa, mais
complexa, que teria duas dimenses, a dos trabalhos de cooperao e a da liderana regional. No primeiro caso, que j
deu importantes frutos histricos (Itaipu, gs com a Bolvia, Mercosul, etc.), depender-se- no somente de
credibilidade e habilidade diplomticas, mas de outras condies, da capacidade de atuao do Estado, dos
instrumentos efetivos de influncia e de outros
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de paz das Naes Unidas. O objetivo seria, ento, o de criar condies de poder para influenciar direta e
concretamente o andamento das crises e questes internacionais, e no s naquelas que poderiam acarretar problemas
para segurana nacional. claro que qualquer forma de 'participao', ainda que simblica, em si mesma
significativa, porque compe o perfil externo do pas, estabelece o que somos para nossos parceiros, define nossas
opes ticas e, em vrias circunstncias, traz resultados concretos (considere-se, por exemplo, nossas posies no
Oriente Mdio como um dos requisitos para a penetrao nos mercados daquela regio). Fala-se aqui, porm, de
participao no jogo de poder que cada crise envolve. A justificativa seria a de que no somente a interdependncia
faz com que todas as situaes internacionais afetem todos os pases, mas tambm os ganhos de prestgio global
acabam por reverter-se em vantagens concretas para o pas(15). Como amparo ideolgico para essa participao,
dir-se-ia que corresponde, tambm, a uma viso tica, atenderia necessidade de apresentarmos, no trabalho de
modelagem do sistema internacional, nossos valores. As credenciais de boa convivncia que acumulamos no
continente, a preferncia pelos mtodos conciliatrios, pelos ideais de justia seriam os valores que orientariam
eticamente a vontade de participar. Um segundo complexo de motivaes para sustentar a vocao universalista vem
do fato de que o Brasil, por suas dimenses e potencialidades, poderia ter posio de 'liderana' entre os
subdesenvolvidos. Historicamente, em alguns momentos, foi assim. O problema seria, agora, em funo das
condies do mundo em que vivemos, saber se existe um nicho permanente, estrutural, de liderana (como, no
passado, em algumas questes Norte-Sul) ou, em no existindo esse espao, definir 'oportunidades localizadas' de
liderana. Um exemplo da primeira seria o de obter um lugar permanente (com voto e sem veto) no Conselho de
Segurana da ONU; um exemplo da segunda foi o esforo de conciliao que permitiu que a Rio-92 chegasse a bom
termo (nesse caso, aproveitamos nossa condio de anfitrio e nossa 'importncia ambiental'). Alis, as questes de
desenvolvimento sustentvel abririam a possibilidade de aes maximalistas, de feitio concreto, desde que tivssemos
um conjunto de aes que, no ps-Rio 92, anunciasse uma 'disposio de liderana' na rea.
Tanto no caso de um caminho minimalista como de um maximalista, uma dimenso importante da
participao seria a relativa ao que poderamos chamar o 'acervo de contatos bilaterais'. Praticamente, temos relaes
diplomticas fluidas com todos os pases que contam no cenrio internacional e a atitude minimalista seria a de
preserv-las, refazendo, eventualmente, certas linhas de atuao com os sucessores da URSS, com o que resultar da
antiga Iugoslvia, etc. Essas seriam, porm, medidas secundrias, localizadas: o importante seria manter
'burocraticamente' o capital de contatos j acumulados. O ideal maximalista, ao contrrio, seria o de levar a
seletividade nos contatos a um extremo e escolher parceiros preferenciais, atribuindo-lhes ateno diplomtica
privilegiada. O objetivo seria dar densidade a uns tantos contatos, garantindo que tivessem efetividade poltica e
significassem ganhos concretos. O grande problema seria o de definir os critrios pelos quais se faria a seleo dos
parceiros. Ao lado das escolhas evidentes e necessrias (EUA, CEE, Japo, China, etc.), dados recursos diplomticos
escassos, seria necessrio definir, em primeiro lugar, o que queremos
(15) Mesmo em situaes distantes, como a dos Balcs, que, aparentemente, no tem repercusso concreta sobre a 'economia' brasileira, a maneira como a crise ser encaminhada pode, em
um segundo momento, afetar interesses globais do pas (se consagrar, por exemplo, um mecanismo de interveno militar da ONU).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


recursos que seriam obtidos sob o pretexto de que, afinal, a principal prioridade poltica efetiva da diplomacia
brasileira a Amrica Latina, e de que nossos recursos escassos deveriam a ser concentrados. A segunda dimenso,
que envolve alguma medida de risco poltico e derivaria de nossa inteno de ir alm das formas 'concretas' de
cooperao e exercer, em alguma medida, o controle dos rumos da agenda poltica regional, criando situaes novas
(empenho diplomtico para liderar a luta regional contra o narcotrfico ou para propor medidas novas de concertao
regional, empenho em comandar o processo de integrao sul-americano, etc.). Uma atitude ativa 'maximalista'
dependeria no somente de recursos diplomticos, mas abriria a possibilidade de um dilogo sobre os rumos do
continente com os EUA. No seria necessariamente de 'enfrentamento' (se a agenda fosse divergente) ou de
'alinhamento' (se fosse convergente), mas certamente seria um encontro com ramificaes complexas e delicadas. As
posturas ativistas tm, como baliza necessria, a atitude dos EUA em relao a ns, ou a nossa em relao a eles. Os
argumentos a favor de uma atitude maximalista seriam: em uma Amrica Latina em transformao, o minimalismo, a
timidez de iniciativas, pode levar a uma perda de posies, a retrocesso diplomtico e, se no tivermos posies
ativas, se no tentarmos, ainda que discretamente, atitudes de liderana, seremos necessariamente 'liderados' por quem
ousar mais.
b) No plano global, pelas prprias dimenses do pas, pela diversidade de presena internacional, a
diplomacia brasileira, em seus exerccios polticos, tem objetivos universais. Tambm, aqui, podemos introduzir a
dicotomia minimalista-maximalista;
- a minimalista teria o objetivo de, com nveis de participao reduzidos ao essencial e
engajamento mnimo, dar ateno somente ao que constitusse ameaa direta segurana nacional ou s condies
mnimas de prestgio poltico (as questes de 'imagem')(13). Seria atitude marcada pela preferncia por caminhos
no-polmicos e, no limite, pelo absentesmo. A vantagem dessa atitude seria o fato de limitar o escopo dos atritos e
dirigir, com foco muito especfico, nossos recursos diplomticos (seria a atitude a ser adotada se optssemos por uma
diplomacia exclusivamente comercialista, na linha do 'realismo perifrico')(14);
- a maximalista seria realizada pela participao (ou vontade de participar) nas grandes questes
internacionais, e pelo empenho de recursos para tanto. De que maneira? Hoje, se examinamos, as grandes crises e
conflitos internacionais - que, de vrias formas, como a crise do Golfo, nos afetam - verificamos que nossa
'participao ativa' se d basicamente por meio de declaraes de princpios sobre as maneiras de encaminhar a crise
e, menos freqentemente, atravs de apoio econmico, participao direta em misses de conciliao ou envio de
militares em foras
(13) A definio dos objetivos tem tom positivo e, por isto, no houve preocupao em apresentar, de forma mais sistemtica, quais seriam os fatores de ameaa segurana do pas a
exigirem tambm ateno diplomtica. Uma viso precisa e til do que seriam as ameaas contemporneas encontra-se no texto de Mrio Csar Flores, Bases para uma poltica militar
(Campinas, S. P.: UNICAMP, 1992). curioso que, nas inmeras intervenes nos seminrios realizados, a questo da 'ameaa internacional' no foi objeto de ateno. A rigor, como
premissa implcita de quase todas as intervenes, a realizao ou no de nossos objetivos diplomticos estava em nossas mos. Salvo em algumas questes comerciais, a perspectiva
sempre a de que temos flexibilidade suficiente para vencer as dificuldades internas, estas, sim, consideradas fatores limitativos a uma projeo internacional mais efetiva do pas.
(14) O comercialismo no significa ausncia de conflitos. Basta ver a histria do contencioso com os EUA, definida basicamente por diferenas econmicas. Significaria, contudo,
minimizar o atrito, encapsul-lo.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


ganhar 'com as parcerias privilegiadas. Prestgio? Aproximao poltica? Condies de articulao multilateral?
Vantagens concretas, como as comerciais? Com quantos pases possvel tentar, com concentrao de recursos
diplomticos (e os de burocracia interna), tais parcerias?
Um ltimo tema o da presena internacional por intermdio de grupos regionais e o da relao com os
grupos de que no participamos. Sabemos que a regionalizao um fenmeno necessrio da cena poltica
contempornea, especialmente em sua dimenso econmica. necessrio, assim, uma avaliao cuidadosa das
possibilidades de ampliar a margem de manobra que temos, em conseqncia da presena em grupos, quer regionais
(como o Grupo do Rio ou o Ibero-americano), quer globais (o G-15). Em tese, os grupos so teis, pois desempenham
algum tipo de papel estruturador num mundo, hoje, em claro estgio de transio. Normalmente, o metro que afere o seu
interesse nesses grupos no o dos resultados concretos, mas o da efetividade do dilogo, o fato de servirem para
'organizar coletivamente' idias e propostas. O reforo da nossa participao nesses grupos - e a utilizao de seus
trabalhos para nossos objetivos - seria, ento, uma meta poltica natural, sobretudo no marco de uma viso maximalista da
poltica externa brasileira. Uma outra dimenso seria a de estabelecer coalizes que servissem a interesses especficos
brasileiros (o equivalente poltico de aes como a do Grupo de Cairns). Por outro lado, a viso minimalista poderia
reduzir a participao a formalidades e aceitar, no plano multilateral, as coalizes tradicionais, como o GRULA.

Os Objetivos Econmicos da Diplomacia


Usaremos aqui a mesma forma esquemtica utilizada para analisar os objetivos polticos. Podemos partir
de umas poucas idias gerais. Basicamente, o pas quer, no plano internacional, obter recursos e vantagens - financeiros,
comerciais, cientficos, tecnolgicos, etc. - que facilitem seu processo de desenvolvimento e, de outro lado, garantir
regras que permitam que o acesso a esses recursos seja desimpedido. O processo de obteno de recursos e de articulao
de regras tende a ser, para um pas do porte do Brasil, fundado em movimentos de barganha (no h mais registros de
'generosidade' ou no-reciprocidade em nossas relaes bilaterais ou em organismos multilaterais). Mais adiante, veremos
que condies o pas tem, no sistema internacional de hoje, para alcanar seus objetivos. Antes, porm, vamos tentar
apresent-los de forma mais precisa.
Podemos, ento, indicar trs ordens de objetivos, todos ligados ao processo maior de favorecer o
desenvolvimento:
a) objetivos comerciais: assegurar mercados diversificados geograficamente (na medida em que
concentrao em poucos compradores ou vendedores - como no caso do petrleo - cria vulnerabilidades)(16), ampliar a
diversidade dos produtos exportados (sofisticando a natureza
(16) Contra essa tese, argumenta o Embaixador Rubens Ricupero que, por falta de concentrao em mercado, temos tambm oportunidades diminudas de pertencer a blocos regionais, o que nos
prejudicaria sobretudo num cenrio de conflito de blocos, que se fechariam, procurando minimizar os riscos de comrcio extrablocos, onde as regras seriam 'selvagens'. De qualquer maneira,
como esse cenrio longquo, ainda hoje, e dado o grau de diversificao da economia brasileira, a manuteno da condio de global trader deve ser mantida e reforada.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


dos que vendemos), garantir acesso a nossas exportaes (evitando barreiras criadas politicamente), defender preos
de matrias-primas, facilitar as importaes de bens estratgicos para o processo de desenvolvimento;
simultaneamente, lutar para que sejam adotadas, em termos globais e regionais, regras favorveis a nossos objetivos
especficos (assim, por exemplo, procuramos, na dcada de 1960, fazer valer sistemas de preferncia tarifria, que
reconhecessem a nossa condio de pas em desenvolvimento; hoje, diferentemente, lutamos para evitar a
perpetuao de polticas protecionistas dos grandes blocos econmicos, como a PAC da CEE, ou os subsdios
agrcolas dos EUA, etc.); no plano latino-americano, a existncia de mecanismos institucionais, como a ALADI e,
agora, o Mercosul, cria objetivos precisos de integrao comercial e, mais adiante, de criao de um mercado comum
no Sul.
b) objetivos financeiros: procurar obter recursos financeiros externos, seja sob a forma de
investimento, seja sob a forma de emprstimo(17). As modalidades do que se ofereceu para conseguir isto variaram
historicamente, em funo dos prprios modelos de desenvolvimento que adotamos (na dcada de 1950, ao tempo de
Getlio, o objetivo era conseguir emprstimos concessionais dos EUA; com Juscelino, era atrair investimentos de
multinacionais; atualmente, as fontes de recursos so mais diversificadas e constituem um complexo que vai das
empresas multinacionais at os bancos multilaterais, como o BID e o Banco Mundial, sendo que cada um desses
atores investir em funo de determinadas condies, de determinadas regras; hoje, a soluo do problema da dvida
e o cumprimento de certos requisitos de proteo ambiental passam a ser condies para determinados emprstimos
de instituies financeiras internacionais).
c) objetivos cientficos e tecnolgicos: uma das certezas que se tem sobre o processo de
desenvolvimento a de que ele depende, em suas formas modernas, de acesso cincia e tecnologia. Para boa parte
dos pases em desenvolvimento, sobretudo os mais atrasados, o problema da C&T inexistente. O que produzem,
nesta rea, irrelevante, e o que obtm, no mercado internacional, de interesse limitado. Para um pas das
dimenses do Brasil, entretanto, a situao muito mais complexa e as opes que se fazem nesta rea esto
vinculadas s prprias opes de modelo de desenvolvimento. Assim, por exemplo, a lei de reserva do mercado de
informtica supunha uma determinada opo de desenvolvimento autnomo naquela rea; o mesmo valeria para
algumas polticas de pesquisa na rea nuclear (no nos submetamos a certos controles internacionais porque, com
isto, teramos, em tese, maior liberdade para desenvolvimento autnomo). Trata-se de saber, agora, quais seriam os
caminhos para obter o acesso necessrio queles bens cientficos e tecnolgicos de que necessitamos.
(17) Para se dar um nmero: "The $1 trillion that is now traded round-the-clock in the global foreign exchange market is triple the figure of 1986", The Economist, The World in 1993, p.
11. A velocidade de ampliao de fluxos financeiros coloca, evidentemente, novos desafios para o Brasil.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Duas observaes finais:


Na primeira, anote-se que no se utilizou, ao descrever os objetivos econmicos, a dicotomia
maximalista-minimalista. De alguma forma, porm, ela existe. Assim, o minimalismo poderia corresponder, por exemplo,
a aceitar as regras do jogo econmico como dadas, e concentrar os esforos diplomticos em vantagens concretas, na
linha do 'realismo perifrico. As expresses do maximalismo so mais difceis de visualizar. Uma seria a de buscar
grandes projetos em matria de ordem econmica, liderando movimentos que trouxessem concepes prprias,
mobilizadoras, sobre como se devem dar as relaes econmicas internacionais. Uma soluo recente foi a tentativa de
bloquear a Rodada Uruguai, buscando impedir que os 'temas novos' fossem tratados segundo as regras do GATT.
possvel que, em outras circunstncias, possamos ter atuao de lder (um tema possvel seria o da Agenda para o
Desenvolvimento, lanada pelo secretrio-geral Boutros Ghali, embora as perspectivas 'concretas' de ganhos sejam
limitadas). Se a Rodada Uruguai no se finalizar, abre-se talvez nova janela de oportunidade para uma atuao ativa,
embora em circunstncias extremamente difceis(l8).
Na segunda, que nasce da comparao entre os objetivos polticos e econmicos, observar-se- que, mesmo
neste exame, em que se fica no plano do ideal, percebe-se claramente que, no campo poltico, sobretudo depois que se
encerra a guerra fria, mais fcil alcanar consenso - isto , bases internas de sustentao - do que no plano econmico.
Neste, interesses contraditrios, porque fundados em ganhos ou perdas concretos, mostram-se mais claramente. A adoo
de regras estritas para a poltica de propriedade intelectual pode significar vantagens para grupos estrangeiros instalados
no Brasil em detrimento de grupos nacionais, e difcil medir, olhando a questo do ngulo exclusivo do consumidor
brasileiro, quem ganha(19); se h consenso em ampliar exportaes ou encaminhar solues para o problema da dvida
externa, existem posies divergentes sobre os modelos de insero no mercado internacional e na definio da estratgia
de negociao da dvida(20).
(18) Sobre as perspectivas da Rodada, ver o trabalho que o Embaixador Ricupero apresentou no workshop do Frum Nacional (Rio de Janeiro, 11 e 12 de fevereiro de 1993). As maiores
dificuldades para o Brasil adviriam da prevalncia do 'comrcio administrado'. No obstante, ele considera que, a mdio prazo, teremos uma situao em que vo conviver regras liberais,
integrao profunda e comrcio administrado. No seria um cenrio totalmente desfavorvel ao Brasil.
(19) A tese de que haveria pesquisa farmacutica no Brasil criticada em tese recente de Maria Helena Tachinardi, que mostra que a tendncia a concentrao da pesquisa em poucos centros,
justamente em funo dos altos custos que tm e das economias de escala que incorporam. "O contencioso entre o Brasil e os Estados Unidos em propriedade intelectual. Estudo sobre o caso das
Patentes farmacuticas", dissertao de mestrado, Universidade de Braslia, 1993.
(20) Uma outra dimenso do processo a possibilidade de transferir questes econmicas para a cena poltica. Isto no novidade no Brasil. Veja-se o nacionalismo econmico da dcada de
1950, expresso na campanha pelo monoplio estatal do petrleo. Mais recentemente, veja-se a simbiose entre ao de agentes econmicos (garimpo) na fronteira e sua politizao por grupos
regionais.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

3 - Objetivos Brasileiros de Poltica Externa e as Condies


Internacionais Contemporneas
A realizao de objetivos polticos e econmicos tem, no cenrio interno, formas essencialmente
diferentes daquelas que prevalecem no mundo das relaes internacionais. Para fixar, de maneira simples, essa noo,
poderamos dizer que, em tese, um governo 'pode tudo' no plano das polticas nacionais. Em funo de processos
revolucionrios ou mesmo eleitorais, um governo, com base suficiente de poder, tem condies de realizar objetivos
radicais, como aconteceu na Rssia de 1917, em que o prprio sistema de relaes de propriedade foi alterado
drasticamente. No caso das relaes internacionais, os processos de realizao de objetivos esto sujeitos a duas
formas de constrangimento: as condies de poder de um Estado dificilmente se alteram em prazo curto (salvo
quando sofram transformaes internas radicais, das quais os exemplos da Cuba de 1959 e da Rssia de 1992 so
reveladores, ou ao fim de guerras hegemnicas), e a realizao dos interesses se d num universo de extremas
resistncias, que o das relaes entre soberanos. No plano interno, o governo pode, portanto, 'subordinar' a
sociedade (ou porque tenha um mandato democraticamente definido que pea aes em determinado rumo ou porque
autoritrio), o que no ocorre no mundo internacional, j que as relaes so sempre, formalmente, entre soberanos.
O que isto significa? Basicamente que, no plano internacional, a medida de realizao dos objetivos - e,
mais do que isto, at de seu desenho - est fortemente condicionada pela convivncia de soberanos. Caberia, ento,
perguntar: De que maneira o meio internacional condiciona, hoje, os objetivos brasileiros?
Vimos, anteriormente, que h vrios modos de 'precisar' o contedo dos objetivos. De um lado, a
preciso pode ser alcanada na medida em que aproximamos os objetivos das necessidades reais e concretas da
sociedade. De uma certa maneira, a definio 'ideal' de objetivos, tentada no captulo anterior, corresponde a uma
traduo geral dos objetivos, e tem a ver mais com a lgica diplomtica (a capacidade de influenciar) do que com a
perspectiva nacional. A rationale a de que, na medida em que medimos os meios de influenciar, estamos, a rigor,
definindo a prpria possibilidade diplomtica de alcanar resultados positivos no processo de projetar os interesses
nacionais. Agora, o exerccio prossegue, e, em relao a cada um dos objetivos enunciados de forma geral, procura-se
saber em que as condies internacionais os limitam. Se no houvesse limites, as preferncias maximalistas se
imporiam naturalmente. Mas, isto no ocorre, e o estudo dos condicionantes internacionais - o que podemos
efetivamente querer no curto prazo - funciona, assim, como etapa necessria para a definio precisa do que devem
ser os objetivos da poltica externa brasileira.
Antes de passar anlise da agenda brasileira, cabe ainda uma observao geral. Devemos afastar a
idia de que o meio internacional , neste momento, generoso. A 'nova ordem', sobre cujos lineamentos permanecem
tantas incgnitas, no gera certamente equaes fceis, discernveis, que
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


vinculem com clareza o que se quer com o mtodo de obt-lo. Ao contrrio, h hoje mais clareza sobre as limitaes
ao comportamento dos Estados do que sobre as suas 'liberdades'(21).
Em termos diplomticos, possvel pensar em trs planos: a) h recursos que no podemos almejar,
simplesmente porque, apesar de existirem, no esto 'disponveis' no meio internacional (por exemplo, hoje,
impossvel a um pas como o Brasil conseguir, por importao, determinados tipos de bens tecnolgicos, porque os
pases desenvolvidos no compartilham suas conquistas em reas cientficas, como a nuclear, a balstica, etc.); b) h
condies que nos afetam mas, em relao s quais, temos influncia limitadssima: basta lembrar, entre outros, os
efeitos da taxa de juros americana, da poltica agrcola da CEE, da disponibilidade de recursos do Japo para projetos
em meio ambiente, como parmetros para decises nacionais de poltica econmica; c) as prprias instituies
nacionais e as situaes de conjuntura tm um significado internacional e, conseqentemente, estabelecem condies
de possibilidade para os nossos projetos: como exemplo, o fato de sermos uma democracia amplia condies de
dilogo, ao mesmo tempo em que a permanncia de problemas sociais graves afeta o nosso prestgio, desgasta o nosso
capital diplomtico, etc. Em suma: o que somos e fazemos tem repercusses externas e corresponder a vantagens ou
desvantagens em nossos processos de convivncia internacional.

Os Objetivos Polticos
A Agenda Regional
Como na histria recente as modificaes mais significativas se do no plano global, que normalmente
condiciona os rumos dos agregados regionais, importa comear pelo exame dos efeitos das alteraes globais sobre o
plano latino-americano. Como ponto de partida, pode-se afirmar que os processos polticos continentais esto ainda
fortemente condicionados pela realidade da hegemonia americana. Tero, agora, os EUA melhores condies de
afirmao regional? Nossos interesses regionais tendem a coincidir ou no com os objetivos americanos? Teremos
maior espao de manobra diplomtica na conjuntura ps-guerra fria? Neste momento, a resposta poderia estar
cifrada em trs pontos bsicos:
1) O controle da agenda regional e as idias hegemnicas: Que agenda poltica prevalecer no
continente? Teremos condies de influenciar sua definio? Os EUA ampliaro, no continente, as razes de
interveno? Na histria recente, h trs momentos exemplares: o da invaso do Panam (que combina uma razo
'moderna', o narcotrfico, e uma clssica, de natureza estratgica); o das sanes da OEA ao Haiti (que se baseiam no
atentado democracia), em vista do golpe contra o presidente Aristide; o das sanes contra o Peru (mais atenuadas
do que no caso do Haiti e em que os EUA tm nitidamente uma posio mais cuidadosa, menos atuante). Se essa
trajetria
(21) No se quer dizer com isto que o tempo da guerra fria fosse melhor. Havia limitaes que tinham escopo global, como as que restringiam as opes ideolgicas.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


recente ensina algo, que os temas modernos (meio ambiente, narcotrfico, especialmente depois da autorizao para
seqestro que deu a Suprema Corte dos EUA, direitos humanos, questes humanitrias, etc.) podero ser motivadores
da atuao norte-americana e, em alguns casos, podem levar a intervenes efetivas. (Na Europa, a contrapartida
desse novo iderio so doutrinas jurdicas, como a do 'dever de ingerncia'). A modulao de nossas opes
depender de circunstncias concretas, e uma das situaes que sempre exigir definio a de 'reagir quebrada
institucionalidade democrtica'. A esse desafio, os pases latino-americanos no tm respondido diplomaticamente de
maneira uniforme. bem verdade que no existem mais, como na dcada de 1960, clivagens fortes, das quais Cuba
foi o exemplo maior. Assim, embora exista consenso razovel sobre como devem orientar-se os mecanismos do
sistema interamericano, ainda permanecem problemas de grau, de modalidades de atuao. (veja-se, hoje, a distncia
entre o Mxico e a Argentina quanto questo cubana). Para o Brasil, o primeiro problema o de saber se essas
novas tendncias constituem ameaas para, em seguida, examinar em que medida interessa aderir s novas idias e o
grau de engajamento nas solues delas derivadas. Mais precisamente: Que tipo de ao diplomtica corresponde
consolidao da democracia brasileira? Vamos lutar para que, em nossa vizinhana, prevaleam democracias?
Vamos-nos aproximar de uma doutrina Betancur revista (algum tipo de admoestao para os que quebrarem a
institucionalidade democrtica, etc.)? De outro ngulo, caberia perguntar se os novos temas nos 'ameaam', isto ,
significam potencialmente descrdito ou desprestgio para o pas. evidente que, hoje, uma m 'folha' em matria de
direitos humanos, meio ambiente, narcotrfico, traz prejuzos muito concretos ao pas - e no somente em termos de
imagem. Nesses temas, o juzo que a comunidade internacional (ou seja, os pases lderes) faz da performance de cada
Estado fundado, inicialmente, nas condies internas do pas e, em seguida, no que o pas est fazendo para
contribuir diplomaticamente nas vrias questes modernas. A melhor garantia, portanto, para manter o prestgio so
sucessos em metas nacionais (melhor distribuio de renda, melhor atendimento s necessidades sociais, etc.). Em
suma, teremos, ns, pas em desenvolvimento, condies de influenciar a definio da agenda continental? vivel
lutar para que as questes de desenvolvimento voltem a ter ateno prioritria na agenda? Com que feio?
2) O ngulo dos mecanismos preventivos: os mecanismos 'modernos' de preveno de ameaas,
identificadas com a sofisticao da capacidade estratgica de pases em desenvolvimento (MTCR, etc.), so, pela sua
prpria natureza, mecanismos globais. Eles atuariam, indiretamente, no cenrio regional, sobretudo se consideramos
que, se um pas adere a qualquer deles poder ganhar proximidade com os EUA e as potncias ocidentais e, com isto,
em tese, ganhar alguma vantagem nos negcios 'internos' latino-americanos. Paralelamente, em termos regionais,
pode-se observar uma tentativa de reaparelhar doutrinariamente a OEA para a preveno da ameaa que o
autoritarismo necessariamente significa (na concepo americana). A preveno funciona com a instituio de 'penas
de isolamento' aos pases que infrigirem o que seria, ainda, a maior causa de instabilidade no continente, os golpes e
movimentos antidemocrticos (veja-se o debate sobre dispositivos que levariam a excluir da OEA os governos que
resultarem de golpes). A pergunta que cabe, portanto, : Devemos adotar as linhas de ao punitiva que a OEA
proporia? Que grau de liberdade teremos para propor solues alternativas? As instituies latino-americanas de
dilogo poltico, como o Grupo do Rio, tero
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


condies de uma atuao efetiva no processo de gerao de confiana e preveno de controvrsias?
3) Os mecanismos de soluo de crises e controvrsias: olhando o cenrio regional do ngulo
brasileiro, podemos referir dois tipos de crise:
a) as de contornos 'clssicos', que dizem respeito administrao das zonas de fronteira (os casos
de invaso de garimpeiros brasileiros na Venezuela, Guiana e no Suriname, o caso dos brasiguaios, etc.). Uma verso
moderna dessas crises - ainda potenciais - so as que poderamos ter, com o Uruguai, por conta de poluio provocada
por Candiota, ou com a Argentina, por conta de algum problema derivado da operao de Itaipu.
b) as que nascem de empreendimentos comuns, como, por exemplo, as que tm relao com os
problemas de gerncia de Itaipu e as derivadas do Mercosul. Em ambos os casos, para encaminh-las, contamos com
o capital de boas relaes bilaterais com nossos vizinhos. Alm disso, at aqui, as crises tm-se mostrado sempre
manejveis diplomaticamente (algumas, por conta de interesses internos, foram mais exploradas). Isso faz supor que
podemos manter o capital de pas 'pacfico', amante da paz, etc. nos prximos anos.
c) as crises multilaterais: so as que nascem, basicamente, de processos de crise interna em um
pas ou de conflitos do tipo Peru-Equador (que, hoje, geram imediatamente resposta coletiva) e as geradas pelos
'novos' temas. J vimos que um dos focos necessrios a questo da democracia, em que os EUA tendem a agir com
disposio. De nosso ngulo, seria necessrio discutir a prpria validade e eficcia dos instrumentos usados. At que
ponto estaramos dispostos a usar instrumentos internacionais para fazer com que a democracia prevalecesse no
continente? E, como questo paralela, em que medida os mecanismos de interveno para restaurar a democracia
valem para outros temas? (22)
A Agenda Global
Vimos quais seriam os objetivos globais da poltica externa brasileira. Restaria, agora, examinar, no
quadro atual, quais as condies de sua realizao. No plano regional, a participao um dado e vai ocorrer, ainda
que no queiramos papis ativos. No plano global, ao contrrio, vimos que um primeiro objetivo justamente o de
conhecer os debates sobre os grandes temas internacionais, inclusive para definir aqueles em que a nossa participao
deve ocorrer. A atuao seletiva o primeiro passo de uma poltica externa eficiente, em vista da ampliao da
agenda internacional.
Uma primeira dimenso dessa participao est ligada ao que poderamos chamar as 'interpretaes dos
processos internacionais'. Temos boas idias e propostas a oferecer em relao aos grandes temas mundiais? O que
constitui ameaa ao Brasil nos dias de hoje? Ao tempo da guerra
(22) Essas crises podem adquirir contornos especialmente dramticos para o Brasil se se combinarem porcessos econmicos e polticos. O pior cenrio de uma crise de governabilidade na
Argentina.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


fria, tnhamos, junto com a maioria dos pases do Terceiro Mundo, o conforto de posies polticas 'eqidistantes'. Ou
seja: entre blocos que viviam em conflito permanente, a patrocinar corrida armamentista irracional (que ameaava a
prpria sobrevivncia da humanidade), a fomentar o agravamento de crises e conflitos regionais, o pas podia propor
posies racionais, conciliatrias. ramos pobres e nos faltava poder 'concreto', mas, diante da irracionalidade dos
poderosos, tnhamos o dom da virtude e o caminho seguro para a paz. A autoridade do pas vinha da fora de
legitimidade de suas posies(23). Tnhamos a vantagem do 'discurso certo' sobre o poder e perfeita clareza quanto ao
sentido das ameaas globais liberdade de ao do Brasil (em contrapartida, o confronto bipolar limitava a margem
de atuao do pas e, muitas vezes, nos fixava em temas 'negativos'; diante dos processos de interveno e de
transferncia do conflito global para as crises regionais, a energia diplomtica tendia a se dispersar em posies de
princpio e em atitudes crticas, que nos diferenciavam das superpotncias e, em algumas circunstncias, nos abriam
portas.). Ao tempo da guerra fria, era fcil montar o discurso de crtica ao poder; e, hoje, que discurso nos convm?
Qual o valor do discurso de um pas como o Brasil, para que serve, que peso tinha e poder ter? O contexto de
mudana do eixo da legitimidade: os poderosos atenuam a corrida armamentista, sugerem frmulas para prevenir
conflitos e ameaas militares, interferem positivamente em crises regionais, propem temas de interesse humanitrio
e, com a soma disto tudo, procuram assimilar o poder responsabilidade. E o poder 'responsvel' simultaneamente
legtimo, o que assegura a unanimidade virtual nos organismos polticos multilaterais.
H duas qualificaes a esse quadro. Em primeiro lugar, quando nos aproximamos das situaes
'concretas', as novas regras ou no so suficientemente claras (e podem estabelecer medidas perigosas de arbtrio) ou
no so aplicadas de forma efetivamente consensual. O debate sobre a ampliao do Conselho de Segurana
certamente cair na primeira categoria e o exemplo da dificuldade de estabelecer uma 'poltica multilateral' em relao
aos problemas balcnicos demonstra que, diante de crises, as solues diplomticas esto longe de alcanarem
consensos automticos. possivelmente nesta brecha que podemos agir, seno para influenciar tendncias, ao menos
para trabalhar nos mecanismos de determinao das regras e de sua aplicao efetiva.
Uma segunda qualificao nasce da observao de que, hoje, nos encontramos diante de uma situao
paradoxal: o mundo se torna mais seguro e, ao mesmo tempo, mais instvel (na medida em que est afastado o perigo
de uma guerra nuclear e as crises, em tese, no se globalizam ou se globalizam no marco da segurana coletiva). De
outro lado, no se tem claro como esses conflitos se encaminhariam e que mecanismos de soluo vo efetivamente
valer. Aqui, h que considerar em que circunstncias, quais pases e quais organizaes estaro dispostos a intervir
em conflagrao e/ou crises. Essas observaes podem introduzir o tema dos 'donos do poder', que deve ser analisado
no contexto do fim da presena necessria dos EUA e da URSS no processo de soluo de crises polticas(24).
(23) A legitimidade era, em boa medida, derivada do fato de que conseguamos separar o interno (autoritarismo) do externo (crtica ao poder e s injustias sociais), o que era possvel no
momento histrico da guerra fria. Hoje, essa 'incoerncia' seria mais difcil de praticar.
(24) Mesmo quando no quisessem, as superpotncias eram 'obrigadas' a participar de conflitos, como o caso da presena sovitica em Cuba, 'convocada' pela declarao de lealdade ao
marxismo de Fidel em 1961. Hoje, a presena dos EUA nas crises , em princpio, 'voluntria' e isto se reflete na volta das tendncias isolacionaistas nos EUA, expressas, por exemplo, por
Henry Kissinger.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Diante dessa situao, qual ser o discurso dos que no tm poder? Temos, aqui, alternativas variadas,
que vo desde a adeso, pura e simples, s idias dos hegemnicos, at, no extremo oposto, um discurso crtico, no mais
no tom da velha retrica terceiro-mundista, principista e juridicista. Atitudes extremas parecem, contudo, irrealistas. De
um lado, teremos necessariamente algumas medidas de discrepncia com as potncias e isto h de traduzir-se em vises
alternativas do processo internacional; de outro, j no cabe a crtica pela crtica, a ressurreio do terceiro-mundismo
estrito. No podemos, ademais, ter a postura de um advogado das boas regras, em momento em que so exigidas
atitudes polticas. Assim, devemos buscar combinaes do que nos interessa na viso hegemnica (a prevalncia dos
ideais democrticos, das propostas de regras universais em economia e dos mtodos graduais de construo de nova
ordem, etc.) com certa dose de sentido crtico, mantendo simultaneamente tom utpico, que sempre alimentou a defesa de
novos arranjos polticos e econmicos propostos pelos pases em desenvolvimento. Fazer isto sem cair no piegas e no
irrealista , hoje, mais difcil do que h vinte ou dez anos. Todavia, no podemos deixar de nos indagar sobre a ordem que
queremos e examinar, com inteligncia, se temos condies de contribuir para que se realize.
Em tese, poderamos dizer que, para um pas que alcana os seus objetivos sem necessidade de afirmaes
hegemnicas, que tem boa tradio de respeito lei internacional e que no dispe de excedentes de poder, a ordem ideal
a que assegura, justamente, a prevalncia das regras de direito sobre as aes de poder. Em qualquer esquema de ordem
internacional, uma maior margem de liberdade (ausncia de constrangimentos legais ou polticos) para o exerccio direto
do poder tende a 'prejudicar', necessariamente, os que no tm poder (nos sculos XVI e XVII, quando no havia limites
para a expanso territorial na Amrica Latina e na frica, apropriaram-se das terras os pases que tinham condies
materiais para isto). Hoje, vivemos um momento de transio que tem, entre outras caractersticas, a de propiciar a
construo de novas normas sobre o processo internacional. Esto em debate, desde a composio do Conselho de
Segurana da ONU at as modalidades de aliana que, na Europa, devem substituir a OTAN e o Pacto de Varsvia; desde
normas para a transferncia de produtos cientficos e tecnolgicos sofisticados at novas excees ao princpio da
no-interveno em negcios internos. O momento de criar direito novo , tambm, um momento privilegiado de
exerccio de poder. justamente quando as vantagens polticas so cristalizadas juridicamente.
Para os pases em desenvolvimento, como o Brasil, a composio de novas regras gera situaes de
ambigidade, pois a afirmao de poder h que se compatibilizar necessariamente com condies mnimas de
legitimidade, dadas pela aprovao da maioria (lembremos que, por mais que se tenha reclamado, a composio do
Conselho de Segurana foi aprovada pela Assemblia da ONU em So Francisco). natural querermos que o direito se
afirme e existe espao para participar de sua construo, mas ter regras no significa que sejam necessariamente
compatveis com os interesses brasileiros. Fica a ressalva: para um pas como o nosso, ter regras, ainda que no ideais,
melhor que
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


um mundo que no as tenha.
Acrescente-se que, ao lado de questes puramente diplomticas, como as que tm a ver com a reforma
da Carta da ONU, a nova normatividade possui dimenso internacional e interna. Tem a ver com o prprio modelo de
desenvolvimento do pas (um exemplo a proposta sobre propriedade intelectual, servios, limitaes no processo de
transferncia de tecnologia, etc.).
Poderamos desdobrar essa afirmao e indicar, esquematicamente, os temas em que deveramos
concentrar esforos e atuao, os temas em que est aberto o processo de criao de normas, formais ou informais.
Partimos do pressuposto de que corresponderiam a um processo de transformao na infra-estrutura de poder. Ou
seja: transformam-se os plos e condies de exerccio do poder, transformam-se as regras de afirmao hegemnica,
os movimentos detonadores de conflito, os modos de encaminh-los, etc. Vamos dar uns poucos exemplos:
1) h uma tendncia de que se criem consensos amplos entre as potncias, a partir dos quais
seriam fixadas prticas e normas hegemnicas (na rea econmica, o modelo FMI de soluo dos problemas da
dvida; a definio da natureza das ameaas globais, como no caso das regras que probem a transferncia de
tecnologias sensveis, etc.); como veremos, h limites ao consenso e contradies entre as potncias;
2) o aumento do poder da Alemanha e do Japo deve ter alguma contrapartida no plano das
instituies internacionais (por exemplo, a presena permanente no Conselho de Segurana da ONU, influncia na
definio das atitudes da comunidade internacional em conflitos e crises regionais); esse jogo ter conseqncias para
os planos da ordem global, sobre os modelos de gerncia (que no sero, certamente, unipolares, mas complexos,
variando, a cada tema, os 'donos do poder'; se a Alemanha tem influncia sobre o que ocorre na Europa Central e
mesmo na antiga URSS, ter influncia limitada nos temas africanos; se a Frana tem influncia nos temas africanos,
no ter decisivamente nas questes ambientais, etc.); os EUA so, certamente, o nico pas que, em medida varivel,
'freqenta', como interlocutor necessrio, toda a agenda internacional;
3) num mundo em que o choque ideolgico praticamente desapareceu, o processo de afirmao
hegemnica dar-se-, basicamente, por sistemas de proteo 'convencional' a ameaas localizadas, disponibilidade de
instrumentos econmicos de poder, etc.;
4) em sistema internacional crescentemente competitivo e em que a rapidez da afirmao
econmica se acelera, as vantagens da influncia poltica devero ser crescentemente utilizadas para auferir
benefcios econmicos concretos (veja-se o record recente da relao EUA-Japo).
Devemo-nos prevenir em relao a algum desses movimentos? Constituem ameaas a nossos
interesses? Abrem novos espaos de atuao? Em tese, esses movimentos no so, em si

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


mesmos, nem positivos nem negativos. Ao tempo da guerra fria, as disputas ideolgicas representavam, de um lado,
limitaes significativas de movimento diplomtico (bastando lembrar as presses, internas e externas, para que
cortssemos relaes com Cuba, no tivssemos relaes com a China, etc.) e, de outro, constrangimentos aos
movimentos do sistema poltico nacional. A ausncia de conflito ideolgico amplia, assim, a liberdade de manobra
diplomtica mas, ao mesmo tempo, obriga a um esforo 'criativo' nas opes de poltica externa (antes, as alianas
eram necessariamente com os do mesmo bloco e tinham direo predeterminada; agora, no: em tese, como todos os
movimentos so possveis, torna-se mais difcil distinguir os melhores). evidente que a ausncia do
constrangimento derivado da ideologia no significa que no existam outros, agora oriundos das prprias condies
de poder (os 'materialmente fracos' so excludos do sistema). Um dos nossos objetivos centrais seria, portanto,
manter aberto o sistema e, com isto, garantir condies de participar, de influenciar em seus rumos. De que maneira
isto se alcanaria? H duas alternativas bsicas: ou atenuamos os constrangimentos pela criao de poder material (a
via da potncia, que significaria que nos estamos preparando para ficar do lado dos que aplicam as regras, e no so
objeto delas) ou tentamos, em esquemas amplos (se que ainda so possveis) estabelecer regras e instituies que
atenuam as imposies de poder ( a idia de democratizao das instituies internacionais). Essa segunda
alternativa sustentaria a dimenso utpica da poltica externa e corresponderia transposio, para o plano
internacional, da luta contra as 'iniqidades' no plano nacional(25). A pergunta permanece: Quem nos acompanharia
nessa tentativa, quando se fragmentou o bloco terceiro-mundista, e as antigas utopias sobre 'nova ordem' so
apropriadas pelas potncias?
As instituies internacionais que vo surgir no sero verdadeiramente democrticas (no sentido de
contemplarem, em igualdade de condies, os que tm menos; ao contrrio, o movimento no sentido inverso).
Enfim, camos na mais velha das questes de poltica internacional: Como criar condies de potncia? O que , para
o Brasil, ser potncia? Como participar dos conselhos que dirigem a vida internacional? uma vocao natural,
que ser alcanada na medida em que nos desenvolvemos? H obstculos, no plano internacional, que precisam ser
eliminados desde j? Temos condies de faz-lo? Ou melhor abandonar, no mdio prazo, qualquer objetivo maior
e simplesmente tomar atitudes defensivas e reativas? H algo a fazer, no curto prazo, que garanta o longo ( melhor
buscar os equivalentes atuais da atitude de recusar a assinatura do TNP com vistas a garantir a possibilidade de
desenvolvimento autnomo da tecnologia nuclear, ou a adeso, desde j, s normas dos donos do poder que
garante a ascenso)? Como atuar dentro do sistema? Como fazer com que suas regras sirvam a nossos objetivos?
Estabelecidos os limites para o debate sobre os objetivos da ao externa, restaria discutir que
credenciais temos para uma participao ativa nos negcios internacionais. Que tipo de poder devemos ter para
alcanar os nossos objetivos? No mundo da guerra fria, do confronto de blocos, a primeira credencial do pas
perifrico era conseguida justamente no plano das ideologias, pela escolha de um dos lados (Cuba, por exemplo,
multiplica as suas condies de atuao externa pela aliana com
(25) A tese apareceu em algumas intervenes, e a mais explcita foi a interveno de Gilberto Velho no Seminrio do Rio de Janeiro.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


a URSS, por se propor a difundir uma determinada linha do socialismo.) ou pela eqidistncia. Em seguida, vinham
os atributos especficos, de poder 'material', de posio estratgica. O projeto brasileiro de potncia, na dcada de
1970, supunha hegemonia na Amrica Latina e uma razovel base de poder militar. Hoje, a formulao de um projeto
de potncia talvez parta da definio de boas performances no campo da poltica, da economia, da justia social. Para
um pas 'ocidental' como o Brasil, uma condio inicial , portanto, ter um bom record em direitos humanos, em
obedincia a padres democrticos, em respeito liberdade econmica, em adeso a certos padres de conduta
diplomtica. Quem quer influenciar em um debate sobre regras tem de demonstrar nacionalmente a capacidade de
construir boas regras (da a importncia chave da democracia como condio de legitimidade nos dias de hoje)(26).
Por isto, um outro fator caracterstico do momento o de que a responsabilidade pelo bom ou mau
record de cada pas individualmente considerado, no existindo mais as desculpas ligadas s etapas do processo de
construo nacional (admitia-se nos autoritarismos latino-americanos a teoria de que a democracia s seria 'outorgada'
depois de obtidos certos nveis de sucesso econmico, etc.)(27). No se transfere, como na dcada de 1970, a
responsabilidade para o sistema internacional. Neste sentido, o juzo das ONGs (como a Anistia Internacional, as
ecolgicas) passa a ser um fator decisivo para definir quanto 'vale' o pas como entidade moral na cena mundial.
Ora, neste quadro, o primeiro esforo brasileiro para ampliar sua participao como ator internacional
justamente o de melhorar suas condies internas, especialmente as que esto ligadas dvida social (menores nas
ruas, violncia rural, etc.). Hoje, nossa performance ambgua: melhor que nos tempos autoritrios (afinal, o
governo, por ao, no responsvel direto por violaes de direitos humanos), mas ainda longe do ideal (faltaria ao
governo fora e/ou determinao para resolver definitivamente os problemas sociais). Temos democracia formal e
flagrante injustia. A primeira no desculpa totalmente a segunda, mas pode ainda atenuar o vigor das crticas. A
tendncia inevitvel ser de cobranas crescentes, e, portanto, se no houver 'realizaes' na rea social, o pas
perder prestgio (no somos uma China, em que o poder 'material' parece compensar a performance negativa em
direitos humanos)(28). claro, em um mundo capitalista, a performance que domina, na avaliao das potncias, a
econmica. esta que provoca a melhor e mais imediata reao positiva. Enfim, o movimento dialtico: para
servirmos ao desenvolvimento nacional com mais eficcia diplomtica, necessrio maior empenho nacional pelo
desenvolvimento.
Nossa posio infra-estrutural modesta. Temos alguns elementos 'bsicos' de poder
(26) As dificuldades nas realizaes democrticas e de justia no so privilgio dos pobres; basta ver o renascimento do racismo na Europa ou as dificuldades sociais nos EUA para que se
ateste que os problemas sociais e de direitos humanos so bem repartidos pelo sistema internacional. Como reagir diplomaticamente s fragilidades dos ricos um outro tema que devemos
abordar.
(27) preciso examinar como essa tendncia se manifesta. J mencionamos as variaes das reaes dos hegemnicos diante da quebra da democracia na Amrica Latina e poderamos
acrescentar que, em outras regies do mundo, como no Oriente Mdio, ou mesmo na sia - como no caso chins -, o matiz cultural e a condio de poder qualificam claramente as
inclinaes democrticas dos hegemnicos.
(28) Pode-se observar que, em alguns temas, como o ecolgico, as 'cobranas' tendem a diminuir, tanto pelo que fizemos, quanto pelo fato de que, com o avano das negociaes
internacionais, o problema ganha matizes. Ainda assim, a onda verde deixa um complexo de obrigaes nos organismos multilaterais e no esgota as manifestaes com conseqncias para
a nossa economia, como o selo verde comunitrio.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


(grande territrio, populao expressiva, mercado importante, produto nacional significativo) mas o prprio fato de no
defendermos causas mobilizadoras e contestatrias, de estarmos na periferia dos grandes movimentos estratgicos, de no
constituirmos ameaa especfica e imediata aos grandes, de no estarmos no centro de crises internacionais faz com que
as nossas ambies de poder sejam peculiares. No temos um 'problema' ou uma 'causa' que aglutine os nossos diversos
elementos de poder, que sirva de vetor determinante da ao externa.
Um outro dado a considerar que, no mundo de hoje, diferentemente do que ocorria na guerra fria, existe
uma relativa dissociao entre as formas de poder. Os instrumentos de poder, militares, econmicos, ideolgicos,
parecem servir a propsitos diferenciados e deixaram de ser 'fungveis'. Isto pode significar ampliao da margem de
manobra brasileira, desde que saibamos vincular, com inteligncia, nossos objetivos s formas adequadas para realiz-los.
As credenciais de potncia se dispersam e h, de fato, vrias formas de 'ser potncia'. O problema, para ns, definir o
nosso caminho(29).
Pela prpria histria do pas, nossos objetivos externos abrem-se em leque amplssimo e, assim, ao
desenhar a poltica externa, um dos problemas que temos o de estabelecer equaes de poder que sirvam a respaldar
nossas posies em uma mirade de problemas especficos. O objetivo de fazer com que a poltica externa sirva ao
'desenvolvimento' envolve desde negociaes com os EUA sobre acesso de produtos txteis ao mercado americano, at a
abertura de linhas de crdito para um pas africano que permita a venda de servios brasileiros. O objetivo de 'segurana'
alcanado com um trabalho militar de dissuaso e certamente exige uma doutrina sobre a reao diplomtica s
instabilidades institucionais recorrentes na Amrica Latina. Alm disso, com as ameaas na fronteira (invaso de
garimpeiros, narcotrfico, etc.), que tendem a provocar reaes emocionais, h que buscar novas sintonias e modos de
entrosamento entre o poder militar e os movimentos de poltica externa.
No plano econmico, a nica regra firme a de que a pea essencial da construo de poder de barganha
so os recursos da 'riqueza'. Para negociar, de uma posio favorvel, um acordo comercial, fundamental ter 'coisas
concretas' para barganhar (se os EUA querem impor uma sano comercial ao Brasil, aumentando tarifas de importao
de produtos brasileiros, nossa capacidade de vencer a sano ser funo de alguma 'dependncia' que os EUA tenham de
produtos brasileiros que importem ou do que representarmos como mercado para as suas exportaes). Sem um mnimo
de interdependncia concreta, no existe barganha, existe imposio. A soluo para ampliar as margens de opo, hoje,
para o Brasil , portanto, mais interna do que externa.
Vale insistir neste ponto, J vimos que o Brasil tem, atualmente, duas linhas primordiais de ateno: a da construo de
poder de barganha para enfrentar, no plano poltico e econmico, situaes de exacerbao da competio por recursos e
por influncia; a da construo das regras, esforo que se faz necessariamente em plano multilateral, com a concorrncia
da comunidade
(29) Observaes do professor Luciano Martins na mesa-redonda (29 de maro).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


internacional. Para a primeira, o poder depende da riqueza, da credibilidade e do prestgio. Para a segunda,
necessrio definir projetos, coalizes e alianas que, diferentemente do que ocorria ao tempo da guerra fria, so
flexveis e variam de tema a tema. Na verdade, podemos pensar em vrias formas de alianas: as orientadas para
ganhos especficos, como, por exemplo, o Grupo de Cairns, at as que nos envolveriam em blocos. bem verdade
que temos um capital diplomtico expressivo e que surge, especialmente, em foros multilaterais. Como torn-lo
operacional nos dias de hoje?
Para as grandes questes polticas, como as disputas globais e as crises internacionais, tnhamos
tradicionalmente posies de princpio, normalmente compartilhadas pela maioria dos pases em desenvolvimento,
mas que, ao mesmo tempo, eram suficientes para marcar o perfil brasileiro, sobretudo porque o diferenciavam da
atitude das superpotncias (a defesa da autodeterminao para os palestinos, ou a independncia da Nambia, etc.). As
atitudes e as alianas faziam-se com alguma naturalidade.
No momento presente, as posies de princpio ainda podem ser apresentadas, mas perderam, em
virtude de um consenso ps-guerra fria, o vigor diferenciador (no trazem os dividendos polticos que traziam). A
atitude brasileira ter, ento, de evoluir. Teremos, em algum tema, condies de liderana, de uma atuao
aglutinadora? 0 caso do meio ambiente fortuito (dependeu da circunstncia de sediarmos a Rio-92) ou deveremos
buscar, em outros temas, atitude similar? A atitude de aproximar posies divergentes a que cabe ao Brasil
moderno? vivel reeditar, em molde atual, a idia de ponte entre o Ocidente e o mundo em desenvolvimento, que
nasce com Jnio e Arinos? Em que termos haver espao para posies mais ativas e que rendam frutos de
prestgio?
Em condies normais, no seremos lderes no encaminhamento de questes e crises globais; contudo,
uma poltica externa ativa e atuante exigir mais do que simples declaraes de princpios (veja-se o que ocorreu no
caso da Guerra do Golfo: Poderamos ou deveramos ir alm do que fomos? As posies de princpio foram
suficientes para definir o perfil do pas e assegurar ganhos polticos?)
O grande esforo de poltica externa ser, ento, o de situar diplomaticamente o pas nas situaes
emergentes e encontrar nichos de oportunidade para o exerccio de 'papis ativos' no processo de construo ou
aplicao de novas regras, dedicando-se paralelamente construo de novas realidades de convivncia (Mercosul,
Iniciativa Amaznica, ZHLC, etc.). nesse contexto que devemos avaliar as possibilidades de estimular - ou no - os
grupos formais que se criaram recentemente, como o Grupo do Rio, o Ibero-americano, o G-15, que, at agora,
serviram mais articulao conceitual do que, propriamente, a uma atuao diplomtica. possvel fazer a transio
do conceitual para o poltico? Que peso efetivo teriam esses grupos como base de negociaes especficas? Se temos
clareza quanto aos efeitos dos agrupamentos regionais em sua dimenso econmica, ainda no soubemos definir
espaos regionais de atuao poltica e, mesmo, a perspectiva de novas alianas. possvel explorar com os 'gigantes
perifricos', como a ndia, a China e a Rssia, linhas de convergncia?
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O ltimo ponto de realizao de objetivos prende-se ao processo de expanso e consolidao das
relaes bilaterais. Temos um patrimnio de relaes que alcana praticamente todo o mundo. A universalidade do
relacionamento brasileiro significa, evidentemente, processos concretos muito diferenciados. Em algumas situaes,
somos os parceiros 'demandados', como nas relaes com os africanos; em outras, somos os 'demandantes', como, por
exemplo, com os EUA e a CEE. Parece claro que, como potncia mdia, encontramo-nos, no sistema internacional,
em situaes variadas, que vo desde a hegemonia dependncia(30). Tambm, haver, sempre, doses variadas de
demanda e oferta em cada relacionamento bilateral (as relaes com a Argentina so uma histria permanente desse
processo).
De qualquer maneira, se pretendemos fazer uma avaliao geral dos processos bilaterais brasileiros,
dois elementos podem ser considerados: i) temos a vocao da universalidade, advinda do fato de que, com medidas
diferenciadas, conseguimos estabelecer 'relaes teis' com parceiros em todos os cantos do mundo; o problema ser
como redefini-la na atual conjuntura; ii) para manter e desenvolver essas relaes e ganharmos simultaneamente
posies de maior influncia, necessrio que consigamos 'trunfos especficos'. A universalidade, que, em si mesma,
sinal de prestgio e fator de ampliao da liberdade diplomtica, precisa ser combinada com a articulao de
capacidade concreta, para que reforcemos os ganhos bilaterais. Neste sentido, teremos hoje de ser necessariamente
seletivos. A universalidade significou, quando foi alcanada na dcada de 1970, basicamente uma maior
complexidade e densidade nas relaes com as potncias ocidentais (EUA, Europa Ocidental e Japo), com as quais
tnhamos relaes tradicionais e a abertura de espaos novos, na frica, na sia (China, sobretudo) e no Oriente
Mdio. Em cada um desses movimentos, o trunfo variou. Com os parceiros desenvolvidos, foram basicamente a
renovao do dilogo poltico (o Brasil como fator de estabilidade na Amrica Latina e plo de desenvolvimento) e
oportunidades de grandes projetos conjuntos; com os pases africanos e do Oriente Mdio, a aproximao de posies
polticas (a defesa da autonomia palestina, as posies anti-apartheid, a aproximao com os africanos lusfonos,
etc.), a penetrao comercial e a venda de servios, em boa parte financiadas pelo Estado brasileiro. Foram, sempre,
movimentos do Estado ou orientados pelo Estado, como no caso da abertura de oportunidades de negcios em
mercados no-tradicionais. Hoje, necessrio reavaliar esse quadro, por motivos vrios: as linhas de aproximao
poltica devem ser renovadas (ou porque o cenrio internacional modificou-se fortemente e precisamos forjar alianas
em torno dos novos temas que dominam a agenda, como direitos humanos, meio ambiente, narcotrfico,
no-proliferao, emigrao, ou porque os temas de aproximao, como os vinculados s crises regionais,
simplesmente se esgotaram, ou porque a capacidade que o Estado tinha de 'bancar' determinadas aproximaes
simplesmente ficou muito enfraquecida).
Poltica externa se faz com idias e recursos. Com base nas primeiras, preciso estabelecer linhas de
aliana, as quais, dada a presente escassez de recursos, sero necessariamente seletivas. Assim, a pergunta central :
O que temos para oferecer aos nossos parceiros? Podemos produzir algo
(30) O tema foi estudado por Maria Regina Soares de Lima em sua tese de doutorado: "The Political Economy of Brazilian Foreign Policy: Nuclear Energy, Trade and Itaipu", PhD
Dissertation, Vanderbilt University, 1986.

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que corresponda a suas necessidades essenciais e que nos garanta posies privilegiadas em nossos intercmbios?
Que papel teriam a sociedade e o Estado para obter isso? Como compatibilizar nossa vocao histrica para a
universalidade com a necessidade de aproximaes seletivas? Quais os critrios a serem utilizados na seleo?
Sabemos que, no mundo de hoje, mais do que o poder 'duro' das armas, vale o poder 'suave' da
dimenso do mercado, das tecnologias de ponta, das informaes, da capacidade de penetrao cultural, setores em
que no somos fortes, o que implica o risco de perdermos as posies que temos. a imobilidade o maior perigo que
corremos e, embora as ambies de poltica externa de cada segmento da sociedade possam variar, a fim de escapar
de patamares mnimos e resignados, preciso consolidar as bases sociais para a poltica externa. Os custos e as
vantagens de qualquer opo diplomtica sero, afinal, da sociedade como um todo.

Os Objetivos da Diplomacia Econmica


Em tpico anterior, descrevemos quais seriam os objetivos econmicos da ao diplomtica. Aqui,
trataremos de ver, de forma no exaustiva, algumas das condies para a sua realizao.
Valeria comear com uma indicao sobre o fato de que os modos de realizao dos objetivos
econmicos envolvem uma enorme diversidade de aes especficas, cada qual com sua lgica prpria. Estamos,
afinal, falando de um universo que compreende desde a negociao de regras gerais sobre a propriedade intelectual,
como se faz atualmente na Rodada Uruguai do GATT, at acordos de produtos de base e, ainda mais especificamente,
a soma de instrumentos que o Estado tem para promover exportaes de manufaturas ou servios. Haveria, hoje, no
sistema internacional, em sua dimenso econmica, caractersticas que condicionassem, de maneira geral, a realizao
de nossos objetivos?
A primeira observao a fazer a de que, da mesma maneira que a ordem poltica, a ordem econmica
est em transio. Na primeira, o anncio da transio claro e dramtico, com os episdios da queda do Muro de
Berlim ou a dissoluo da Unio Sovitica e os modelos do futuro so tentados, ora com os esquemas de coordenao
da soluo de crises pelas potncias (caso da independncia da Nambia, da retirada dos cubanos de Angola, etc.), ora
com a renovao da ONU, sob a liderana dos EUA, como no caso da crise do Golfo, ora com a passividade, como
diante da guerra nos Balcs. Para a ordem econmica, os processos no so to claros. Desenha-se uma acumulao
gradativa de elementos: de um lado, a alterao das relaes de poder econmico, com o declnio relativo dos EUA
e o surgimento da CEE e do Japo como potncias no campo comercial, financeiro e tecnolgico; de outro, so
processos novos de relacionamento que correspondem criao de mecanismos financeiros globais (eurodlares), a
formas multinacionais de produo e investimento, ao aumento da participao dos componentes cientficos e
tecnolgicos na produo de bens e a processos de regionalizao, de variado escopo (desde o da criao de mercado
comum, como a CEE, at processos de mera ativao de linhas de contato econmico, como no caso das relaes
Japo-parceiros asiticos).
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Quais so os efeitos especificamente diplomticos dessa situao de transio? Como afetam a poltica
externa?
evidente que uma tentativa de resposta mais completa a essa indagao suporia a discusso do
prprio fato de que, no Brasil, no plano interno, vive-se tambm um processo de transio, de um modelo de
substituio de importaes para outro, de abertura comercial e liberalizao, com nfase na reduo de tarifas, de
modificao do papel do Estado. Qualquer que seja o modelo prevalecente, o que caberia indagar de que maneira
devemo-nos situar em um processo de ntida transio global. O novo sistema nos servir? O que devemos fazer para
aumentar o nosso espao de presena econmica?
Para simplificar um tema complexo, pode-se dizer que a transio tem duas dimenses que se ligam. De
um lado, instalam-se novos modos de produo, em que os ingredientes cientficos e tecnolgicos so decisivos na
medida em que levam a novas definies de vantagens comparativas; de outro, debate-se sobre as regras que
corresponderiam a esses novos modos de produo, e sobre quem as ditar.
Sabemos que, no ps-guerra, a articulao de modos de produo, ainda caractersticos do auge da
revoluo industrial, combinava-se com a hegemonia tranqila dos EUA e com regras, tanto comerciais quanto
financeiras, que serviam a essa hegemonia, e, de alguma maneira, serviam ao sistema internacional como um todo (os
EUA bancam politicamente o sistema, que apresenta, quase universalmente, altos ndices de crescimento). Ora,
sabemos que, pelos menos desde a dcada de 1970, o sistema se 'desarruma', primeiro em sua dimenso financeira
(quando se quebra a conversibilidade do dlar), e, depois, em sua dimenso comercial (quando se multiplicam as
excees s regras do GATT e as aes unilaterais). A partir de 1980, o crescimento 'generalizado' se arrefece e
torna-se, claramente, desigual. Alguns crescem mais que outros e os processos de diferenciao se acentuam. Entre as
potncias, consolida-se a afirmao do Japo e da CEE, e com isto, o universo econmico torna-se multipolar;
tambm h crescente diferenciao no Terceiro Mundo, com a distncia entre os NICs e os africanos e a paralisia
latino-americana na dcada de 1980.
neste momento que nos encontramos. O que vai prevalecer: regras que aprofundem o sentido liberal
do intercmbio internacional, ou, ao contrrio, teremos regionalizao e blocos adversrios? Ou ainda uma soluo
intermediria: parcelas 'liberadas' e outras, administradas, regulando-se o que hoje criao espontnea? Outro
ponto: Que setores sero alcanados pelas regras liberais? O comrcio - que parcelas do comrcio - os servios, a
propriedade intelectual, o que so regras liberais para propriedade intelectual? O que sabemos que o processo
fundamental de constituio de vantagens comparativas tem no somente dimenses dinmicas (quem usa melhor e
mais rapidamente as vantagens da cincia, da tecnologia, da organizao, etc.), mas tambm dimenses 'jurdicas', ou
seja, de regras que faam prevalecer as vantagens adquiridas. Argumentos semelhantes valem para o mundo das
finanas. No existem, hoje, formas estabelecidas de garantir a paridade das moedas, os emprstimos para correo de
problemas de balana de pagamentos, etc.
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A dificuldade de prever o que vai acontecer nasce justamente de que a prpria definio de uma hegemonia
(quem ditar as regras) problemtica. Os EUA so um ator central, mas j est provado, nas negociaes do GATT, que
no tm meios suficientes, ao menos em algumas reas (a agricultura a mais notria), para impor regras. Em outras,
como na de cincia e tecnologia (transferncia de bens de uso dual), a formao do consenso hegemnico j avanou
muito e h regimes bem estabelecidos.
Outro ponto que parece claro que, na medida em que os regimes se cristalizem, diferentemente do que
ocorreu no ps-guerra, cada vez mais dificil a atitude do free rider (institucionais ou oportunistas). No existe mais a
perspectiva de grandes construes que combinem ricos e pobres e que dem a estes margem de ganhos no-recprocos
no processo econmico. Ou se ainda existe para os muito pobres, no seremos beneficiados por elas. Enfim, passa-se de
uma ideologia de mudana (a nova ordem) para uma de estabilidade (o bom comportamento das variveis
macroeconmicas Vale a reciprocidade, e a tendncia de que todos sejam iguais perante o mercado(31).
Vamos voltar esquematicamente aos objetivos econmicos ideais e ver, neste quadro muito simplificado,
em que condies teramos de realiz-los.
a) Objetivos comerciais
Hoje, a compreenso das possibilidades comerciais do Brasil exige uma anlise combinada das relaes
bilaterais, regionais e multilaterais. Temos, de um lado, um capital importante de conquistas de mercado. Somos um
global trader, com condies, ainda hoje, de produzir saldos importantes na balana comercial (e este ser um primeiro
constrangimento: em virtude da dvida, teremos de continuar a produzi-los por algum tempo mais, o que significar
empenho permanente em manter a competitividade, sobretudo porque no temos hoje posies privilegiadas no mercado
internacional, j que no somos produtores de bens sofisticados ou amplamente necessrios no mercado internacional;
concorremos com muitos e as nossas posies so frgeis) e podem multiplicar-se 'restries novas', como o selo verde
europeu, em produtos em que temos boa tradio no mercado(32).
Para garantir o objetivo de manter e ampliar o comrcio, h que considerar, de um lado, a necessidade de
modernizao da indstria nacional e o aperfeioamento das regras nacionais sobre intercmbio externo ("impe-se, no
quadro da integrao global de mercados, atualizar a legislao
(31) E que se entenda o mercado no como o jogo puro de agentes econmicos, mas algo que constantemente redefinido politicame nte. Cria excees ao mercado quem tem poder para tal. Veja
se a histria dos acordos de restrio voluntria.
(32) Como disse Winston Fritsch, no workshop do Frum Nacional: " ... o Brasil no se encontra na primeira diviso dos exportadores... o campeo da segunda diviso, situando-se boa parte
de suas exportaes de manufaturados em setores considerados vulnerveis". A mesma observao feita pelo Embaixador Ricupero, mostrando que as nossas vantagens comparativas se
revelam basicamente em produtos que dependem de 'extenso territorial'. Um outro problema, apontado pelo Embaixador Jrio Dauster, no mesmo Workshop do Frum Nacional, o fato de que
uma das condies para os saldos a recesso interna.

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nacional em matrias como propriedade intelectual, meio ambiente, servios, etc... que criem as pautas para a
'integrao profunda' do pas na economia internacional" disse o professor Fritsch), e, de outro, as condies
'institucionais' das relaes comerciais internacionais(33).
Estamos diante de alguns desafios: consolidar o Mercosul, avaliar com cuidados os efeitos do NAFTA,
estabelecer estratgia para as novas situaes europias, e nos adaptarmos s novas condies globais, expressas nas
regras que vo emergir da Rodada Uruguai, que, se em tese nos favorecem, podem, em pontos especficos, criar
barreiras aos nossos objetivos(34).
O panorama no necessariamente alentador: o processo de modernizao da base industrial brasileira
tem sido claramente prejudicado pela recesso (que no estimula investimentos, muito menos em C&T), o Mercosul
uma soluo (admitindo que se superem as turbulncias normais em um processo complexo e amplo como o que est
projetado) que serve apenas a 20% da pauta brasileira, o NAFTA, como est hoje, significa perspectiva de
concorrncia num mercado em que sempre realizamos saldos, e as regras do GATT teriam, se aprovadas como esto
hoje no Relatrio Dunkel, efeitos ambguos sobre nosso comrcio internacional (forariam uma modernizao
legislativa, que nos igualaria a concorrentes em relao aos quais estamos 'atrasados', mas, em termos concretos, no
significariam ganhos; em agricultura, talvez ganhemos, talvez no, etc.).
Como diminuir as incertezas e garantir posies? Em relao aos processos globais, talvez j tenhamos
esgotado nossa capacidade de propor regras novas (na Rodada Uruguai) ou mesmo de bloquear a criao daquelas
que, em tese, nos seriam prejudiciais. Assim, salvo uma reabertura global da negociao, talvez no nos reste
alternativa seno a de aceitarmos o que vier, e nos organizarmos para que a sociedade se adapte a novas regras,
lutando para que 'ganhemos' com elas. Essa perspectiva mais favorvel do que a de impasse insupervel na Rodada
Uruguai, com acirramento de competio e regras frouxas (ou seja: no teremos aberturas em agricultura e ficaremos
expostos a retaliaes, medidas unilaterais, etc.)(35).
Em relao aos processos comerciais bilaterais, no existe alternativa a procurar condies
internacionais de competitividade, e isto depender essencialmente de decises e opes internas. Como perspectiva
de curto e mdio prazos, haver que insistir nas oportunidades que o mercado latino-americano, em fase de
liberalizao, pode nos trazer, como defendeu o professor Fritsch.

(33) Foram inmeras as crticas ao processo de deciso em relao ao comrcio exterior brasileiro. Veja-se a
interveno de Marcelo Abreu no Seminrio do Rio e de Manoel Fernando Thompson Motta no workshop
do Frum Nacional. Sobre as condies de competitividade, afirmou o Doutor Joo Paulo dos Reis Velloso:
"O Brasil precisa dar-se conta de que estamos nos dois paradigamas tecnolgicos. Por um lado, temos
vantagens competitivas claramente definidas no modelo anterior (txteis, petroqumica, etc.) de que no
podemos abdicar. Antes, devemos recicl-las com a lgica do novo paradigma, sob pena de perdermos o
espao conquistado nos ltimos anos. Por outro, o pas possui ntidas vantagens competitivas dinmicas no
novo paradigma, com massa crtica em engineering, software e design. O problema que no fomos capazes
ainda de identificar os nichos que devemos ocupar no novo paradigma... Explicando as caractersticas do
novo paradigma, disse que, nele, o investimento est ligado ao comrcio, resultando da a velocidade com
que se avolumaram, na dcada de 1980, os fluxos de investimento direto, e a competitividade no se d mais
em nvel de setores, mas no de linhas de produtos, o que explica porque o comrcio intra-indstria e
intra-empresa concentram o dinamismo do novo paradigma (workshop).
(34) Conforme apontou o professor Winston Fritsch, a nossa defesa do sistema multilateral de comrcio
apresenta paradoxos. Alm do complexo soja - que pode sofrer com a mudana da PAC -, o fim do Acordo
Multifibras pode trazer problemas para o Brasil.
(35) O fracasso da Rodada Uruguai e o estmulo regionalizao, criao de blocos, no significa,
necessariamente, autarquizao; significa simplesmente que as relaes entre os parceiros sero mais duras,
regidas por perspectivas mercantilistas. Ganhar as disputas especficas quem tiver trunfos 'concretos'.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Finalmente, haveria que acentuar a perspectiva da abertura de importaes. Como indicou Mriam
Leito: "Um pas que gera o terceiro maior supervit do mundo pode dizer de si mesmo que tem uma irresistvel
vocao para o comrcio exterior. Tem de preferir sempre a liberdade das transaes" (Seminrio do Rio). At fins da
dcada de 1980, o Brasil, sobretudo atravs de estatais, como a INTERBRAS, dispunha de uma poltica de
importaes, que permitiu, atravs de esquemas de barter e outros, dirigir o comrcio brasileiro para novos mercados.
Com o esgotamento desses esquemas (que sabidamente geraram distores), a margem de controle poltico das linhas
de comrcio diminuram. Assim, a liberdade, a que comeam a se habituar os agentes econmicos, s se manter
efetivamente se alcanarmos performances significativas em nossa pauta de exportao.
b) Objetivos financeiros
Para obter recursos financeiros, vimos que hoje necessrio que o Estado resolva problemas
institucionais (acertos sobre a dvida com os credores), alcance solues econmicas viveis (a estabilidade
macroeconmica) e prometa vantagens especficas (a concorrncia por capital imensa, sobretudo porque os pases
desenvolvidos, especialmente os EUA, entraram na luta por recursos). Na verdade, o investimento na economia
brasileira um processo que admite muitas variantes, desde a dos que simplesmente garantem posies histricas (e
fazem basicamente reinvestir, hoje modestamente) at os que 'apostam' no pas, estes cada vez mais escassos, diante
da no-soluo integrada dos trs problemas acima apontados. Para que revertamos o quadro e faamos valer o trunfo
do estoque de capital, o processo est quase todo em nossas mos. O 'quase' corresponde evidentemente dimenso
da competio por recursos que se tornou extremamente acirrada nos ltimos anos. Assim, na medida em que a
Argentina ou o Chile adotem legislaes liberais ou avance o NAFTA, vizinhos tero melhores condies de atrao
de capital que ns.
Quando pensamos o problema dos investimentos do ngulo da poltica externa, portanto, da capacidade
de criar mecanismos de influncia, um ponto importante merece ser mencionado. H vnculos que fortalecem o
Estado e outros que nos deixam vulnerveis. Ou seja: em certas situaes, a abertura que d melhores condies de
resistncia diante de presses internacionais. Um exemplo claro desse processo pode ser observado quando
comparamos as atitudes do governo norte-americano no caso da informtica e das patentes farmacuticas. As formas
de joint venture com empresas multinacionais que havia na rea de informtica foram um fator decisivo para que no
se levassem adiante as 'sanes' americanas.
c) Objetivos na rea de cincia e tecnologia
No preciso sublinhar que o conhecimento cientfico e tecnolgico ser o fato, individualmente
considerado, mais importante para o exerccio do poder. Como indicou o doutor Lourival Mnaco: "... ser sem
dvida, mais e mais, o fator que vai determinar a posio de cada pas na hierarquizao internacional" (Seminrio do
Rio). No por outra razo que os processos cientficos e tecnolgicos tendem a ser dos mais regulados pelo sistema
internacional, justamente pelo
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


papel que desempenham na produo competitiva, e pela importncia que tm para os pases hegemnicos no sistema
internacional. Lembremos a observao de que, na dcada de 1970, o debate sobre C&T fazia-se essencialmente em
torno da idia de transferncia, de passagem no-recproca de bens cientficos e tecnolgicos dos ricos para os pobres
e, hoje, o tema central controle, restries transferncia (mesmo quando se trata de aquisio). Seja gerada pelo
sentido de ameaa militar que os chamados bens de uso dual trazem, seja para garantir posies privilegiadas no
mercado, o fato que a tendncia ao controle est estabelecida, cobrindo, na verdade, uma vasta gama de aes, das
regras do GATT sobre propriedade intelectual ao reforo das regras do MTCR, do COCOM, etc. Assim, a estratgia
brasileira 'tradicional' - de garantir uma espcie de imunidade s regras, como se fez ao no assinar o TNP - tem
condies limitadas de viabilidade. No aderir, hoje, tem custos altos.
Diante disto, trs opes se colocam: 1) aderir aos regimes prevalecentes (como se fez com as
salvaguardas da AIEA), com a expectativa de que consigamos, no meio internacional, alguns ganhos concretos de
transferncia de tecnologia (aqui, cabe a analogia com a situao financeira: o cumprimento de todas as condies
multilaterais, a estabilidade macroeconmica, etc. simplesmente uma precondio para o investimento, no
garantia de que vir; no caso de C&T, a adeso simplesmente responde a uma precondio e s); 2) no aderir aos
regimes e buscar obter, nacionalmente, os recursos, o que, evidentemente, traria altssimos custos internacionais (e
talvez s fosse admissvel, numa estratgia de isolamento); 3) como os regimes de restrio no probem, em regra, o
desenvolvimento nacional de tecnologias duais, poderamos aderir e buscar, com esforos nacionais, obter as
tecnologias definidas como necessrias ao desenvolvimento nacional; em primeiro lugar, seria necessrio definir com
clareza o que queremos e, depois, desviar os recursos necessrios para os fins determinados; poderia haver ou no
custos internacionais, um tanto em funo do tipo de tecnologia, de como fosse desenvolvido, etc.
Para concluir, valeria a seguinte observao: vistos os trs objetivos, uma constatao que se impe o
fato de no existirem mais opes diplomticas, no plano econmico, sem custos, para a sociedade nacional. J
acabou a poca das atitudes que significavam ganhos com custo zero, como nas alianas terceiro-mundistas (a
plataforma de reivindicaes pde trazer vantagens especficas, como algumas vezes ocorreu, no caso do SGP, mas os
custos ficavam no esforo negociador). Naquele tempo, o afastamento de uma regra no implicava 'retaliao', como,
recentemente, no caso do uso da Super 301 contra o Brasil, em matria de propriedade intelectual). O que fizermos,
seja em comrcio, finanas ou C&T, significar opo no uso de recursos (para ganhar competitividade, pagar a
dvida ou aperfeioar sistemas cientficos) e, portanto, uma opo da sociedade, uma opo de perfil internacional
(fair dealers, cumpridores de obrigaes internacionais, etc.), que pode trazer custos ou benefcios.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

4 - Concluses Gerais
4.1. Pela prpria natureza do momento poltico brasileiro, difcil que se articule um projeto poltico
completo, integrando, com sentido unvoco, poltica interna e externa.
4.2. A ausncia de um projeto global talvez seja natural para um pas da complexidade do Brasil. No
obstante, tarefa diplomtica definir, com clareza, diante das diversas instncias do mosaico de interesses que a
sociedade indica, as suas dimenses internacionais (custos e benefcios).
4.3. A democracia o palco natural da disputa de interesses, e um fator de amadurecimento ser
justamente o de, com base em debate slido e solues consistentes, encontrarmos bases consensuais em relao a
questes fundamentais para o desenvolvimento nacional. A obteno de consenso em temas de poltica externa um
teste decisivo para o amadurecimento da democracia brasileira.
4.4. Haver, ainda, se consideramos a conjuntura dos prximos dois anos, a sincronia entre uma agenda
interna complexa e mobilizadora (reviso constitucional e eleies) e uma agenda internacional, tambm complexa
(reordenao de hegemonias). So dados, e o problema como se fazer uma diplomacia 'criativa' neste momento.
4.5. Na articulao da poltica externa, o Estado - no Brasil e em qualquer outro pas - tende a ter
posio hegemnica, pois, afinal, atravs do Estado que chegam os primeiros impulsos das presses e das
oportunidades externas, e cabe ao Estado buscar dar coerncia presena internacional do pas. Diante da crise fiscal,
que debilita o Estado, sobretudo em sua capacidade de forjar instrumentos para a ao externa, temos de ser 'criativos'
com recursos escassos: as condies internas impem limites projeo do interesse nacional. Teremos de buscar
realizar os 'servios essenciais'. Definir prioridades uma imposio.
4.6. Diante desse quadro, estamos diante de uma situao paradoxal (que inverte a da dcada de 1970):
Que poltica serve melhor realizao de nossos interesses? Uma poltica externa universalista, mas que aceite
trabalhar com objetivos mnimos, ou uma poltica externa de objetivos reduzidos mas que, em alguns setores, trabalhe
com possibilidade maximalista. Ou ainda: possvel combinar universalismo nas perspectivas doutrinrias com
seletividade operacional?
4.7. fundamental a caracterizao do momento internacional como de transio. Em vrios campos,
estamos diante da perspectiva de novas regras e regimes de convivncia entre os Estados. Seremos inevitavelmente
afetados por essas regras e regime, sobre cuja montagem e articulao temos, hoje, influncia muito limitada. Talvez
um elemento central na concepo dessas regras seja a noo de reciprocidade. Qualquer opo diplomtica brasileira
ter custos, internos e externos. Ao desaparecer o Terceiro Mundo, desaparece tambm a perspectiva dos ganhos
diferenciados,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


no-recprocos. O argumento da pobreza, da proximidade do caos social, perde o valor diplomtico e ganha peso o da
performance. A pobreza pode ser um fator de perturbao moral, sobretudo quando chega a extremos, mas, como
ameaa segurana internacional, - do ponto de vista dos ricos - um fator menor (salvo em circunstncias muito
especiais, quando fazem fronteira ricos e pobres, como no caso do Mxico, que conduziu ao esforo do NAFTA).
Como aprenderam a lidar com a perspectiva da invaso dos msseis balsticos, as potncias esto a aprender como
lidar com a dos imigrantes. O mtodo parece o mesmo, o realismo cru.
4.8. O Brasil no ser visto com generosidade; ao contrrio, a perspectiva de que, sobretudo se tiver
condies de competir, seja visto com rigor. Hoje, mais do que no passado, para conseguir os trunfos da competio e
do prestgio, Estado e sociedade civil devem agir juntos, em sintonia na busca de 'frmulas de fortalecimento das
opes que melhor sirvam ao pas.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

ANEXO A
Para saber o que queremos do mundo, necessrio trabalhar em duas direes: definir as necessidades
e interesses que podem ser 'satisfeitos' pelo sistema internacional e encontrar as maneiras de faz-lo, a custos
remuneradores(36). Na expresso de Celso Lafer, trata-se de traduzir necessidades internas em possibilidades
internacionais.
Esse trabalho depende, porm, de um passo prvio. preciso saber como estamos no mundo para
poder agir no mundo. Quais so as dimenses internacionais do Brasil? De fato, quando falamos da presena
internacional do Brasil, pensamos em trs situaes diferentes:
a) A presena identifica-se, inicialmente, com alguns fatores estticos, permanentes, como a
dimenso territorial, a localizao geogrfica (o fato de sermos latino-americanos), o estgio de desenvolvimento, a
situao social, o nmero de habitantes, os recursos naturais, etc. So fatores que no mudam, ou mudam
lentissimamente.
b) A presena manifesta-se em situaes estruturais e, portanto, com boa dose de permanncia,
mas que foram construdas historicamente - como o regime poltico, a teia de relaes econmicas que o pas tem (no
caso do Brasil, um dos traos seria o de exportador importante de produtos agrcolas, de ter uma presena econmica
em praticamente todos os mercados regionais, etc.), a teia de relaes polticas (o Brasil participa de uma srie de
organismos internacionais cujas cartas impem compromissos e adeso a determinados princpios; a soma das
relaes bilaterais, sobretudo das que definem o perfil do pais, como a que temos com os EUA, com a Argentina,
etc.), a teia de relaes de cultura poltica (somos uma democracia ocidental, etc.).
c) A presena exprime-se tambm em comportamentos conjunturais, isto , com as respostas que o
pas d s questes, de maior ou menor envergadura, que vo surgindo no cenrio internacional, ou porque ele as
provoca ou porque deve reagir a problemas que o sistema internacional impe (por exemplo, a maneira como
reagimos s quebras da democracia na Amrica Latina, ou definimos posies em relao a questes multilaterais,
como desarmamento, etc.).
A soma desse conjunto de modos de presena determina o perfil externo do pas. fruto de uma
construo histrica, em que o Estado ter tido um peso decisivo, mas que, crescentemente, ser modelada por
'opes compartilhadas' pelo Estado e pela sociedade civil, porque, como veremos, os custos das opes
internacionais afetam, de maneira direta, interesses de grupos sociais. Isto torna o processo de definio de perfil,
crescentemente contraditrio, poltico.
(36) Por Sistema internacional, entendemos o conjunto de pases e instituies que - situados fora das fronteiras nacionais - podem afetar, positiva ou negativamente, os nossos projetos.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Esse quadro nos permite algumas observaes:
a) A definio de objetivos e interesses deve levar em conta os trs modos de presena: a condio
geogrfica de pas latino-americano significou uma histria comum e, portanto, a adoo de valores e perspectivas
comuns nas avaliaes do processo internacional. Isto se manifesta, por exemplo, na necessria considerao, como
uma baliza forte de qualquer atuao 'conjuntural', o respeito a determinada viso do princpio de no-interveno; o
fato de sermos o mais 'forte' entre dez vizinhos, combinado ausncia de grupos internos com ideologias
expansionistas, induz a uma poltica conciliatria, at para evitar que se unam contra ns; o fato de sermos 'fracos' na
relao com os desenvolvidos nos impe, necessariamente, objetivos no plano da estrutura, j que, afinal, o objetivo
de um pas 'pobre' mudar de patamar, ter maiores condies de influncia no sistema internacional; ou transformar o
sistema no marco dos ideais de criar 'nova ordem', como na dcada de 1970, o que hoje parece utpico; ou
transformar-se a si mesmo, ganhando novo status no sistema;
b) O processo de agregar o poder de barganha para agir e obter resultados concretos tambm
resulta de uma considerao dos trs nveis. Um exemplo: a condio geogrfica do amplo territrio amaznico,
combinada ao fato de termos problemas ambientais urbanos, foi a base para uma posio de 'intermedirio' nos
debates sobre temas ecolgicos na Rio-92. A anlise equilibrada dos trs nveis condio para propostas realistas,
factveis, ainda que, em certas circunstncias, o tom idealista convenha a um pas que no disponha de poder
instrumental(37) (veja-se que boa parte das propostas sobre dvida, no princpio da dcada de 1980, eram tingidas, se
pensarmos em resultados imediatos para negociao, por um certo irrealismo, ainda que, a longo prazo, tenham
servido para politizar o tema).
c) As condies estruturais nos impem limites e desenham possibilidades. A arte de afastar os
primeiros e aproveitar as segundas um dos-objetivos do trabalho poltico da diplomacia. O problema seria como, no
plano das aes conjunturais, agir no marco de objetivos maiores, definidos por mudanas estruturais. Esse trabalho
teria duas dimenses bsicas: em primeiro lugar, a pauta dada pelas situaes conjunturais 'no-escolhidas' (o pas
tem de tomar posies em relao a uma srie de problemas que surgem no dia-a-dia das relaes internacionais, de
um golpe no Haiti assistncia a vtimas de um terremoto na Amrica Central) e pelas possibilidades de agir
livremente ao propor temas (a proposta brasileira para que se estabelecesse um pacto entre os pases amaznicos ou
um sistema internacional para controle de tecnologias sensveis, etc.). A liberdade de propor , em tese, ilimitada,
embora, se no houver condies reais de agregao, caia no vazio (veja-se, por exemplo, na dcada de 1970, as
mltiplas propostas de pases em desenvolvimento de estabelecer 'negociaes globais' sobre comrcio com os pases
ricos, todas frustradas pela resistncia ou desinteresse destes); em segundo lugar, existe uma pauta aberta pelo sistema
internacional que pode afetar o mundo das estruturas. claro que tudo que se faz no plano da poltica afetar em
maior ou menor grau o plano das estruturas (uma seqncia de atitudes sobre direitos humanos ou desarmamento,
pode criar novos
(37) O fato de termos vinculaes histricas com a frica no suficiente para definir uma boa poltica africana, que certamente deriva da anlise de outros elementos.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


comportamentos, com implicaes para escolha de 'aliados', para composies multilaterais, etc.). Porm, o sistema
internacional, atravs de processos diplomticos prprios, tambm tem uma agenda estrutural, isto , que visa 'mexer'
nas estruturas. Um exemplo clssico o das tentativas histricas de reformar a ordem econmica internacional, que
levaram a que os pases em desenvolvimento se unissem em um bloco, o chamado Grupo dos 77, e apresentassem
vrias propostas em foros internacionais, especialmente na UNCTAD. Hoje, a Rodada Uruguai do GATT, tambm
teria, em alguns temas, essa vocao (a alterao de algumas regras sobre propriedade intelectual ou servios pode
alterar as condies de competitividade de alguns pases, o modo de relacionamento entre parceiros comerciais, etc.).
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

ANEXO B
Algumas poucas observaes metodolgicas so pertinentes. A viso dos trs nveis serve tambm para
entender o sistema internacional, onde as opes de poltica externa vo atuar. Assim, podemos dizer que:
a) A caracterstica bsica do sistema internacional o fato de que constitudo por Estados que
vivem em processo de permanente competio. A competio pode manifestar-se, em funo de circunstncias
especficas, sob a forma de conflito armado e, no outro extremo, sob a forma de cooperao. Em nenhuma
circunstncia, porm, existe generosidade, altrusmo, salvo em casos de tragdias, como grandes fomes, terremotos,
etc. Normalmente, mesmo nos casos de cooperao, a regra de convvio poltico a da reciprocidade, da barganha.
Ter mais 'presena' aquele Estado que tiver as melhores condies de barganha. Uma das caractersticas centrais dos
tempos de hoje a de que se esto redefinindo os modos de influncia (o poder das armas nucleares diminuiu
sensivelmente com o fim da guerra fria; em compensao, aumentou o da capacidade tecnolgica). Um outro dado a
ser considerado o de que se amplia o espectro de atores na vida internacional. De um lado, agregaes de Estados,
como a CEE, e, de outro, entidades transnacionais, como empresas multinacionais e as ONGs, passam tambm a ter
algum peso na definio das caractersticas permanentes do processo internacional. De qualquer maneira, a referncia
fundamental ainda so os Estados (as ONGs, como a Anistia Internacional, atuam para mudar o comportamento de
Estados, ainda que trabalhem com base em valores, como os direitos humanos, considerados universais).
b) No plano das estruturas, podemos considerar dois aspectos. Em primeiro lugar, o das regras,
dos princpios que regeriam a vida dos Estados. necessrio atentar para o fato de que, se existem regras jurdicas no
sistema internacional, e a primeira delas a da no-interveno (salvo em casos muito especficos), no existem
instituies, como no plano interno, que obriguem ao respeito das regras. Os Estados so soberanos, e, assim, persiste
uma tenso permanente entre o cumprimento das regras e a liberdade que a soberania d. Normalmente, os Estados
poderosos faro prevalecer, em situaes de ameaa a seus interesses vitais, o poder sobre a regra (veja-se o caso da
invaso americana ao Panam de Noriega ou a resistncia francesa a aceitar limitaes sua poltica agrcola).
Exatamente porque as regras no so impostas por tribunais, um segundo aspecto do plano estrutural passa a ter
relevncia: o da distribuio de poder, seja econmico, seja poltico. Diferentemente do que ocorre no plano
domstico, no o juzo de um rbitro, apoiado em regras bem-definidas, que dirime o conflito de interesses. Isto
pode ocorrer, mas, em boa parte dos casos, so, sim, as distribuies de poder, de capacidade de influenciar, que
dizem como se alcanam as solues. Para dar um exemplo, as regras de liberdade de comrcio, estabelecidas pelo
GATT, so freqentemente 'desobedecidas' pelos pases desenvolvidos quando vem ameaada alguma produo
domstica, atravs, por exemplo, da imposio de acordos 'voluntrios' de restrio de exportaes.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo II
Diplomacia na transio mundial
1 - Introduo
Entre 1989 e 1991, o mundo viveu, com certa perplexidade, a euforia do fim da guerra fria e o temor de
retrocessos. Extinta a Unio Sovitica, passou a prevalecer o sentimento de que j no existe o risco de uma simples volta
atrs. Os analistas, e tambm os estadistas, procuram cada vez mais identificar os traos definidores do novo tempo. Para
onde vamos? Quais os caminhos?
Essa busca generalizada pela compreenso mais profunda do que nos reserva o futuro imediato tem um
exemplo emblemtico no fato de o presidente Bill Clinton ter como principal conselheiro intelectual, no um intrprete
da Histria, como Henry Kissinger, mas um formulador de prognsticos, de tendncias: Robert Reich, autor, entre outras
obras, de The Resurgent Liberal e The Work of Nations. Sintomaticamente, nas dcadas de 1960 e 1970, o estrategista da
Casa Branca operava no presente, balizado por seus conhecimentos do passado. Na dcada de 1990, o principal pensador
da nova Administrao norte-americana dedica-se a examinar a atualidade, com os olhos postos na preparao para o
futuro.
Em seu The Work of Nations, por exemplo, ao analisar o papel do Estado-nao no contexto de uma
economia global emergente, Reich prope o conceito de positive economic nationalism, como uma alternativa ao dilema
entre um nacionalismo clssico de soma zero, onde o ganho do interno se d s custas dos parceiros externos e o
cosmopolitismo livre-cambista, que no traria em si as responsabilidades vinculadas noo de pertencer a uma dada
comunidade.
Nesse contexto, Reich afirma:
"What is being lost in this debate (entre nacionalismo e cosmopolitismo) is a third superior position: a
positive economic nationalism, in which each nation's citizens take primary responsibility for enhancing the capacities of
their countrymen for full and productive lives, but who also work with other nations to ensure that these improvements
do not come at other's expense. This position is not that of the laissez-faire cosmopolitan, because it rests on a sense of
national purpose - of principled historic and cultural connection to a common political endeavor. 1t seeks to encourage
new learning within the nation, to smooth the transition of the labor force from older industries, to educate and train the
nation's workers, to improve the nation's infrastrucuture, and to create international rules of fair play for accomplishing
all these things. [...] One nation's well-being is enhanced whenever other nations improve the capacities of their own
citizens [...] Thus positive
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


economic nationalism would eschew trade barriers against the products of any work force as well as obstacles to the
movement of money and ideas across borders [...] But not all government intervention would be avoided... "(1)
Nessa percepo de que necessrio desenvolver um novo aparato conceitual que permita entender o
mundo ps-guerra fria, Reich no est sozinho, conforme comprova a declarao de Warren Christopher, em sua primeira
reunio frente do Departamento de Estado, segundo a qual: we are in the dawn of a new era, and I think it behooves us
pay a lot of attention to develop a new precept of principles for this new era (2).
Nessa viagem que estamos fazendo, no h mapas que nos possam guiar com segurana; ao contrrio, os
sinais disponveis provocam crescente incerteza, como atestam, por exemplo, as intervenes feitas no ltimo "World
Economic Forum", em Davos, em fevereiro deste ano.
No entanto, em meio a numerosas e complexas incgnitas, parece possvel identificar trs evidncias
fundamentais.
A primeira e a mais simples delas a de que vivemos um perodo de transio histrica de grandes
propores, em que a prpria natureza do sistema internacional sofre alteraes importantes. O especial significado
conceitual e, sobretudo, diplomtico desse perodo reside em que nele se redefinem as regras do jogo internacional, com
conseqncias diretas para os atores que dele participam.
Dessa circunstncia deriva a segunda evidncia que cabe destacar: no podemos ficar imobilizados diante
das profundas e aceleradas mudanas em curso, espera de horizontes mais ntidos, de condies ideais para
supostamente decidir de modo mais seguro. Hoje, no nos envolvermos no processo de transformao do mundo equivale
a nos privarmos de seus eventuais benefcios.
Nossa presena e participao no incerto e complexo tabuleiro das relaes internacionais - e chega-se aqui
terceira evidncia - sero facilitadas se formos capazes de algum esforo prospectivo, de estabelecer cenrios que,
falta de cartas mais precisas, sirvam, pelo menos, para identificar as possveis rotas que, eventualmente, a Histria vir a
seguir. Os cenrios funcionam, assim, como instrumento de reduo da incerteza e da imprevisibilidade da cena
internacional que
(1) Robert Reich, The Work of Nations (New York: Vintage Books, 1992), pp.311-312.
(2) Vale agregar, ainda, a declarao de Michael Clarke, segundo a qual : "External policy-making in the 1990's is not just 'new' because of inevitable changes over the years, but involves political
processes and calculations that are of a different order to anything experienced in the past. The world has not only changed because the Cold War is over; indeed the dramatic events of 1988-90
were more symptoms than causes of deeper changes in the nature of world politics, and some of the most important changes has already taken place by the time the Berlin Wall was breached in
November 1989." Michael Clarke, British External Policy-Making in the 1990's. (Londres: Royal Institute of International Affairs). No mesmo sentido, a percepo de Guilhon Albuquerque,
para quem: "Se tivermos o cuidado de considerar o que muda nas relaes internacionais com o fim da guerra fria, veremos que no apenas se altera a natureza dos conflitos, mas tambm o papel
das grandes potncias e a qualidade de suas relaes entre si e com os demais pases. "Jos Augusto Guilhon Albuquerque, "O fim da guerra fria e os novos conflitos internacionais", em O Futuro
do Brasil, organizado por Jos lvaro Moiss (So Paulo: EDUSP, 1992).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


tantas dificuldades causam aos operadores de poltica externa.
Ao traar os cenrios possveis de evoluo do sistema internacional, estaremos identificando
diferenas fundamentais entre a velha ordem e o momento atual. A ttulo meramente introdutrio, considera-se que os
atores mais poderosos continuam a dominar a elaborao das regras do jogo, quando se chega a tanto, e os fracos
encontram-se ainda mais marginalizados nesse terreno. H, no entanto, uma novidade, a um s tempo auspiciosa e
preocupante, no fato de que, nem mesmo na condio de nica superpotncia (que , alis, uma categoria que indica
permanncia da velha ordem), os EUA conseguem impor suas regras. Nesse contexto de relativa fragmentao do
poder, compreende-se que as atuais transformaes no resultem nem de exerccio centralizado de deliberao, nem
sequer de esforo coordenado como tal. Trata-se, na realidade, de um processo consideravelmente aberto de
reconstituio das relaes internacionais.
Outro dado novo que cabe destacar o de que os vnculos entre a economia e a poltica ganham novas
feies: ao contrrio do que ocorria na guerra fria, o econmico no mais se subordina ao poltico-estratgico, ou o
faz apenas em casos extremos. As chamadas condicionalidades tornam-se ainda mais abrangentes e passam a incluir
temas diversos como democracia, direitos humanos, meio ambiente, questes trabalhistas e tratamento de tecnologias
sensveis. A prpria percepo dos limites dos modelos liberais de linha ortodoxa (ou neoliberais) como vias
necessrias para a riqueza - em contradio com a prevalncia inquestionvel do capitalismo aps a derrocada do
socialismo real - acentua a idia de que vivemos um perodo de transio, caracterizado pela coexistncia de
elementos definidores de um sistema anterior, em dissoluo, com outros que podem vir a compor um novo
paradigma dominante. Da tambm a sensao de certa desordem.
Alm de identificar mais detalhadamente esses fatores de continuidade e de mudana no atual quadro
das relaes internacionais, este documento pretende, tambm, explicitar, em grandes linhas, como o Brasil se
posicionou na era do conflito Leste-Oeste, e desenhar, a partir do que hoje se pode observar, amplos cenrios
possveis de evoluo do sistema internacional.

2 - O Brasil na Velha Ordem


A relao dos pases em desenvolvimento com a estrutura da guerra fria dava-se geralmente em um, ou
ambos, dos seguintes planos: o estratgico e o ideolgico.
As naes do Terceiro Mundo desempenhavam a funo de pees no jogo de alinhamentos. O valor do
peo era diretamente proporcional a sua importncia para a superpotncia (sobretudo o prejuzo que sua perda poderia
causar, quer pelo peso como pas, quer pelos chamados efeitos domin), e isto gerava capacidade de reivindicar ajuda
econmica, militar, apoio poltico, etc. Nessa condio, esses pases em desenvolvimento, sobretudo os situados, com
peso, em reas de grande significao
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


geo-estratgica, valiam-se da relativa liberdade que tinham na escolha de seus caminhos internos para chantagear o lder
do bloco, de modo a obter benefcios(3). J os pases com identidade ideolgica estrutural (quer fossem estruturalmente
capitalistas, quer socialistas) tinham dificuldades em fazer o jogo do peo (do pndulo, da ameaa de passar para o outro
lado), pois suas opes estavam mais definidas.
Na Amrica Latina, a disputa foi quase sempre por conquistas no terreno da identidade ideolgica, j que
poucas vezes ( exceo do caso cubano e, em certa medida, o da Nicargua) se chegou a ameaar, concretamente, o
vnculo estratgico de pases da regio com os EUA (a crise centro-americana da dcada de 1980 foi o mais prximo que
estivemos de um jogo de pees, dado que houve enfrentamento, via guerrilhas nacionais, entre pases da sub-regio
opostos ideologicamente). No que diz respeito Amrica do Sul, fomos seguramente o palco de menor relevncia nas
contendas estratgicas da guerra fria, e mesmo nas ideolgicas.
Quanto ao Brasil, alm de jamais havermos questionado a aliana no plano estratgico, tampouco
contestamos, enquanto governo, nossa fidelidade ao Ocidente, ao capitalismo e democracia (salvo, de forma
discretssima, com certas foras prximas ao governo Joo Goulart). Assim, a guerra fria no nos trouxe nem ganhos
estratgicos (reforo do poder militar, como ocorreu em outras reas do mundo), nem econmicos (recursos,
investimentos, cooperao, motivados por consideraes pertinentes ao conflito Leste-Oeste)(4). No podamos contestar
os valores ocidentais, ao menos de forma significativa, em funo da prpria natureza da sociedade brasileira (a elite
dominante, quando se sentiu ameaada, quebrou a ordem jurdica para defender sua concepo do que o Ocidente).
Mesmo no perodo de 1961 a 1963, em que se verificaram as maiores ameaas aos interesses dos EUA (e do Ocidente),
como as nacionalizaes e a desinibio dos movimentos de esquerda, no havia qualquer esquema alternativo de
aproximao com o outro lado (basicamente, com a URSS). Vista pelo prisma da poltica interna, essa fragilidade de
nossos recursos de contestao externa equivale fraqueza da esquerda brasileira, do PCB ('partido'), que se confirmaria
no final da dcada de 1960 e incio da de 1970. De outra parte, a fidelidade ao Ocidente e aos EUA tampouco nos rendeu
dividendos. Frustraram-se as tentativas de valorizar o apoio que demos aos aliados e os esforos por um panamericanismo
ativo. A Aliana para o Progresso minguou rapidamente. A regio, de modo geral, e o Brasil, em particular,
permaneceram em posio marginal nos esquemas mundiais de poder.

(3) A esse respeito, vale mencionar artigo intitulado "New Patterns of global security in the twenty-first
century", segundo o qual: "In the unfolding order of the twenty-first century there will be littie or no ideological
or strategic incentive for great powers to compete for Third World allegiance. This loss; of leverage will be
accompanied by the loss; of Non-alignment as a useful platform for the periphery. " curioso notar que esse
diagnstico acompanha a previso de que "Because the great powers are spread across several regions and do
not include a dominating ideological or power rivalry within their ranks, they will project their own conflicts
into the periphery much less forcefully and systematically than under the the zero-sum regime ofthe Cold War.
Because regions are less constrained by the impact of their conflicts on the global scorecard of two rival
superpowers, local rivalries and antagonisms will probably have more autonomy. Local great powers such as
India, China and perhaps Brazil should also find their regional influence increased. "Barry Buzan "New Patterns
of global security in the twenty-first century", em International Affairs, vol. 67, n 3, July 1991, pp. 439-435.
(4) Corrobora essa percepo, a interveno do deputado Jos Serra no Seminrio do Clube das Naes, quando
afirmou que: "Lembro-me que, no final de 1988, em Genebra, num almoo com diplomatas muito experientes,
observava-se alguma consternao diante do fato de que a guerra fria, a bipolarizao, chegava ao fim, A
opinio era a de que a crise de identidade brasileira se acentuaria porque, no campo das relaes internacionais,
o bipolarismo estabelecia parmetros conhecidos.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Numa breve descrio cronolgica de nosso espao diplomtico no contexto da guerra fria, pode-se dizer
que, at o governo Jnio, as posturas mais ousadas estavam limitadas, tanto pela maior rigidez da ordem internacional
naquele perodo, como pela natureza do momento interno (embora houvesse alguma margem de manobra; afinal,
recusamos o envio de tropas Coria e criamos a Petrobrs); na fase Jnio-Jango, aproveitam-se moderadamente as
aberturas do sistema internacional (Movimento No-Alinhado, apoio independncia de colnias europias na frica e
na sia, exceto as portuguesas), com base num impulso originrio de consideraes de poltica interna; com Castelo
Branco, recorre-se ao argumento da disputa Leste-Oeste para legitimar a quebra da ordem democrtica (e, numa mostra
de coerncia, mandam-se foras para a Repblica Dominicana); com Costa e Silva e Mdici, as posies diplomticas
tornam-se mais nuanadas, e o conflito Leste-Oeste serve, principalmente, para justificar o combate aos movimentos de
contestao e o fechamento do regime.
Assim, no ambiente da guerra fria, a histria da poltica externa brasileira talvez tenha dois momentos
paradigmticos, ambos no sistema interamericano: a resistncia a votar contra Cuba, em 1962, e o envio de tropas
Repblica Dominicana, em 1965. Nos dois casos, haveria, em tese, pensando em termos puramente diplomticos,
liberdade para decidir (podia-se votar contra Cuba, ou no mandar tropas para So Domingos, como, alis, fizeram
vizinhos menos fortes). A opo se fez a partir do quadro interno; ou seja, a deciso de poltica externa funcionou, em
ambos os episdios, como elemento de legitimao de situaes nacionais de poder.
Jamais chegamos a perder completamente - exceto, de forma circunstancial, no perodo Castelo Branco um certo impulso de independncia diplomtica, marcadamente na defesa dos princpios do Direito Internacional, como
no-interveno ou ingerncia em assuntos internos; e, tambm, na considerao dos temas do desenvolvimento, da Nova
Ordem Econmica Internacional... Mas sobretudo a partir de 1974 que as questes da guerra fria (crises regionais,
desarmamento, ...) passam claramente a ser tratadas com uma crescente autonomia: cada vez menos o fato de sermos
parte do Ocidente gerava vinculaes estratgicas necessrias (nossa atitude em relao ao conflito centro-americano de
certa forma coroa essa independncia).
difcil dizer se nossas posies ao longo da guerra fria nos trouxeram benefcios concretos ou
desvantagens claras. Quando a vinculao se deu com temas internos, os ganhos de legitimidade dos regimes
(Jnio-Jango, ou, na chave inversa, Castelo Branco) foram pequenos. Em termos econmicos, o alinhamento do governo
Castelo pode ter significado algum retorno. Na dcada de 1970, nossas posies diplomticas ajudaram a abrir canais de
comrcio Sul-Sul, sobretudo com pases que apostavam no caminho da autonomia (ou pelo menos da ambigidade)
diante do conflito Leste-Oeste. No conjunto, a poltica externa contribuiu para a diversificao do intercmbio
Mas, podemo-nos perguntar, qual beneficio houve para a Amrica Latina e para o Brasil por causa da bipolaridade? Nenhum, exceo feita a Cuba. A decadncia da UNCTAD j data de duas
dcadas. Dentro dessa perspectiva o fim da guerra fria no implica desgraa para o Brasil, nem para a Amrica Latina. A multipolarizao, na verdade, nos vantajosa porque nos oferece maior
margem de manobra, pelo menos em tese. Quanto crise de identidade brasileira, ela decorre principalmente do problema domstico: somos um pas sem projeto de desenvolvimento.
Representar l fora um pas que h tanto tempo ostenta uma inflao anual de mais de trs dgitos, efetivamente muito difcil.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

econmico com o resto do mundo, por regio e por produto (pois algumas das exportaes brasileiras no teriam
acolhida em pases desenvolvidos).
Em suma, para o Brasil, a guerra fria no parece ter sido um constrangimento maior, e muito menos
uma fonte de ganhos. Os temas principais de nossa agenda diplomtica no estavam vinculados, seno
secundariamente, ao processo de confrontao ideolgica. A guerra fria valia mais quando afetava o jogo interno de
legitimao e contra-legitimao. No chegou, porm, a impedir que a nossa diplomacia preservasse boa margem de
autonomia (os limites eram dados por fatores internos: os militares, a colnia portuguesa, etc.), e se no fomos mais
radicais, certamente a causa no foi a guerra fria. importante verificar que, no hemisfrio, a hegemonia dos EUA
anterior guerra fria, foi alm dela em certos aspectos (na profundidade de determinadas submisses econmicas,
sobretudo na Amrica Central e no Caribe), e ficou aqum da implementao plena das regras do jogo (ao no exigir
alinhamento completo em questes regionais, por exemplo, os pases latino-americanos mantiveram a liberdade de
atacar o intervencionismo norte-americano na regio). Alis, a capacidade que tinham os EUA de poder contar com
alianas internas, que cooperariam no caso de ameaa ao status quo, reduzia a necessidade das intervenes diretas.
Finalmente, no que tange nossa vinculao com a ordem econmica global, o perodo do ps-guerra
caracterizou-se por profundas transformaes. Em grandes linhas, poderiam ser identificados dois perodos marcantes
na economia brasileira: um de rpido crescimento, at o incio da dcada de 1980, e outro de crise, de 1982 at hoje.
O primeiro correspondeu implementao de um modelo de industrializao baseado na substituio de importaes;
o segundo est associado crise desse modelo. Visto do ngulo de nossas relaes econmicas externas(5), o qual
nos interessa mais de perto, poderamos dizer que, no primeiro perodo, foram redesenhados os vnculos do Brasil
com o exterior, dentro da lgica da substituio de importaes. No segundo, esses vnculos se romperam, e o pas
no conseguiu redefinir sua insero na economia mundial.
A economia brasileira, nos anos imediatamente aps a II Guerra Mundial, era basicamente uma
economia primrio-exportadora, com alguma industrializao voltada para o mercado interno e um comrcio exterior
de certa magnitude (2% das exportaes mundiais), caracterizado pela exportao de matrias-primas e importao de
produtos industrializados, e concentrado no mercado norte-americano. O processo de investimento direto estrangeiro
era incipiente, dirigido primordialmente para servios pblicos e indstrias extrativas. Os vnculos financeiros tinham
certa importncia, e estavam voltados basicamente para a sustentao de balano de pagamentos.
No final da dcada de 1950, e durante as dcadas de 1960 e 1970, assistiu-se a uma transformao
radical no perfil produtivo brasileiro, mediante processo acelerado de industrializao. Os vnculos com o exterior,
por sua vez, tambm mudaram significativamente: houve um grande afluxo de investimento direto para o setor
manufatureiro e, na segunda metade do perodo, esse fluxo foi
(5) O tema de nossas relaes econmicas externas analisado em artigo de Pedro Malan, intitulado Relaes Econmicas Interna cionais do Brasil, em Histria Geral da Civilizao
Brasileira, livro III, vol. 4 (So Paulo: DIFEL, 1984), pp. 51-106.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


complementado por emprstimos internacionais. O comrcio exterior cresceu de forma expressiva e fez-se
acompanhar por uma mudana gradual no sentido da exportao crescente de manufaturas, da diversificao de
mercados, da reduo de bens de consumo e expanso de insumos e bens de capital nas importaes.
A despeito das crises internas e de balano de pagamentos, o perodo foi marcado por uma lgica de
crescimento, na qual mesmo caractersticas perniciosas do modelo, como a inflao e a concentrao de renda,
revelaram-se funcionais. Os vnculos com o exterior, caracterizados por elevado grau de proteo aos setores que se
implantaram no Brasil (com significativa abertura ao investimento direto estrangeiro), igualmente funcionais do ponto
de vista do crescimento, geraram distores que em um segundo momento agravaram os problemas da economia
brasileira.
A crise da dvida, de 1982, representou, a um s tempo, o esgotamento de um estilo de
desenvolvimento, a ruptura dos laos externos associados ao perodo de auge de crescimento da economia brasileira
e, fundamental para a presente reflexo, a nossa incapacidade de assumir um novo modelo, de encontrar uma forma
atualizada e eficaz de insero no meio internacional. As dificuldades aprofundaram-se na medida em que as
respostas a elas buscavam retardar o ajuste e sustentar o crescimento. As ltimas ondas do modelo substitutivo - que
se manifestaram no II PND - produziram resultados conflitantes: por um lado, aprofundaram a industrializao e
reagiram ao estrangulamento externo; por outro, agravaram o problema do endividamento e criaram uma estrutura
pouco compatvel com a nossa fase de baixo crescimento e com as novas tendncias da economia mundial. Por fim, a
crise tornou-se sistmica ao gerar profunda desorganizao macroeconmica e ao desestruturar o setor pblico, que
havia tido papel de destaque no perodo de rpido crescimento.
A persistncia da crise no Brasil, quando se caminhava para a segunda metade da dcada de 1980,
contrastava com o rpido crescimento da economia mundial, com a recuperao de pases afetados pelos choques do
petrleo e da dvida e pelo surgimento de novas reas dinmicas entre os pases em desenvolvimento (NIC's). Os
problemas econmicos brasileiros - tais como a queda no ritmo de expanso, a falta de capacidade para corrigir os
desequilbrios macroeconmicos e o agravamento do quadro social - dificultam a atualizao e o aprimoramento de
nossos vnculos com o contexto mundial. O pas no consegue beneficiar-se desse novo dinamismo externo: maior
participao nos fluxos de comrcio, investimento direto estrangeiro, financiamento e tecnologia(6).
(6) Ao comentar esse tema, o professor Edmar Bacha afirmou que: "Pode-se observar, desde o incio do sculo, o progressivo alheamento do Brasil ao comrcio internacional. O coeficiente
de importaes se mantm na Repblica Velha, e passa a declinar desde ento. Vamos chefiar dcada de 1960 com o grau mnimo de abertura; temos ento a economia brasileira como a
economia mais fechada do mundo. O coeficiente de importao chega a seu nvel mais baixo, historicamente. V-se, em seguida, na dcada de 1970, com a crise do petrleo, um novo pico
de importaes (em 1974). As exportaes se recuperaram, mas esse crescimento, vis--vis o PIB, estagnou-se em tomo de 10% do Produto. No sei se wishful thinking, mas diria que
com o processo de abertura da economia nossas exportaes podero retomar o patamar de 15%, que seria o nosso padro histrico.
Agora, o que parece mais importante que esteja o Itamaraty preparado para contribuir para a evoluo do coeficiente de importao, que hoje se situa a 5% do PIB, mas que deveria
passar para 10%, 15%, 20% do PIB. Portanto, para os prximos 20 anos, nossos objetivos deveriam ser o aumento do coeficiente de exportao; a triplicao ou a quadruplicao do de
importaes, bem como a reverso na transferncia dos recursos financeiros: hoje, ele negativo de 3% a 4% do PIB, deveria passar para positivo de 2% a 3% do PIB, nvel compatvel
com as necessidades do pas. fundamental que o Brasil volte a ser tomador lquido de recursos no exterior. Do ponto de vista quantitativo, a poltica externa brasileira deveria ser de
suporte a essas transformaes.
Como sabemos, nos anos 60 iniciamos uma poltica de promoo de exportaes e de proteo ao mercado interno, que acabou por produzir dificuldades nos anos mais recentes. A poltica
econmica externa para os prximos anos poder ter um padro mais agressivo, atravs do poder de barganha aumentado que se teria a partir do aumento de nossas importaes. Esse poder
de barganha se traduziria na obteno de maior acesso s nossas exportaes e, tambm, maior acesso aos mercados financeiros, especialmente nas formas securitizadas que dominam,
hoje, o mercado de capitais". (Seminrio do Clube das Naes).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Num ambiente global em profunda mutao, a permanncia de nossos problemas tender a produzir
crescente marginalizao. preciso lembrar, contudo, que a superao das dificuldades brasileiras no se dar em
isolamento e dever incluir uma estratgia que permita redefinir nossa insero na economia mundial.
A propsito, vale a pena recordar um dilema - um falso dilema - que tem marcado o debate pblico
nacional: a suposta disjuntiva entre um caminho autnomo e outro alinhado, tanto no domnio poltico
(Brasil-potncia, terceiro-mundismo, no-alinhamento, versus aliana com os EUA, ocidentalismo, alinhamento
automtico, etc.) quanto no econmico (nacionalismo, mercado interno, protecionismo, crtica ao imperialismo ou ao
suposto carter neocolonial das relaes Norte-Sul, versus livre-mercado, regras para atrair investimentos
estrangeiros, abertura, identificao com posies dos desenvolvidos, crtica s terceiras vias, etc.). Na imprensa,
principalmente, esses so os termos equivocado em que se costumam colocar os temas de poltica externa e/ou
insero na economia mundial. Como indica o breve relato acima das posies do Brasil ao longo da guerra fria, essa
abordagem no se aplica compreenso de nossa histria diplomtica, cujos caminhos tampouco se prestam a
simplificaes do gnero. Mas tal linha no se limita aos jornais e contamina tambm as posies na sociedade, no
Congresso Nacional e na prpria burocracia governamental. Uma das utilidades da reflexo ora em curso ser,
espera-se, ajudar a demonstrar que as realidades nacional e internacional no confirmam - e, alis, jamais
confirmaram - a existncia desse dilema e exigem percepes e escolhas que nos indiquem o melhor caminho num
cenrio global caracterizado, cada vez mais, pela complexidade, pela falncia dos dogmatismos, pela dificuldade de
prever com exatido, pela inviabilidade das solues ideolgicas, pela ausncia de caminhos claros e fceis e,
sobretudo, pela interdependncia.

3 - A Transio
Chega-se, ento, ao atual perodo de transio, no qual convivem, como se afirmou antes, elementos da
velha ordem (muitos dos quais funcionam como fatores de continuidade, de retardamento da mudana) com outros
que so parte das mudanas em curso e poderiam vir a caracterizar uma eventual nova ordem.

Fatores de continuidade
1) Poltico-estratgicos
- o poder militar continua a ser percebido como instncia ltima das disputas internacionais, ainda
que a paridade estratgica e a natureza das alianas da guerra fria nos tenha desacostumado ao seu emprego direto
entre os atores principais;
- a supremacia militar dos EUA (governo Reagan, busca da liderana no campo estratgico),
combinada com o fim da URSS, mantm uma ordem encabeada por superpotncia,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


agora tendente unipolaridade;
- a preservao do arsenal nuclear e a capacidade militar convencional da Rssia (e, talvez, das
outras ex-repblicas soviticas mais fortes), aliada absoluta incerteza quanto ao futuro prximo da ex-URSS,
introduz a ameaa, no de uma volta pura e simples guerra fria, mas de permanncia de alguns de seus elementos
bsicos - dissuaso nuclear, alianas estratgicas (OTAN), corrida armamentista/limites do desarmamento, etc.;
- a permanncia da lgica de segurana/rivalidade contribui para identificar novos inimigos: Isl,
governos radicais ou marginais, 'Novos Brbaros'; essa mesma lgica, aplicada s relaes Norte-Sul, d o tom ao
tratamento de temas como crescimento demogrfico, imigrao, meio ambiente, drogas, no-proliferao e AIDS, e
relega a segundo plano, onde quase sempre esteve, a questo da cooperao para o desenvolvimento;
- a subsistncia de modelos polticos no-ocidentais, somada a essa lgica de segurana/rivalidade,
mantm viva a disposio de superioridade militar, sobretudo por parte dos EUA, mas no somente (desenvolvimento
de rapid deployment forces, armamentos tticos mais sofisticados, preocupao crescente com no-proliferao de
armas avanadas e tecnologia sensvel);
- a dificuldade de reconverso dos complexos industriais-militares poderia levar a uma
combinao de desarmamento nuclear/estratgico com rearmamento convencional/ttico e expanso do comrcio de
armas;
- a possibilidade de que, at pela permanncia de alguns ou de todos os fatores acima, se
multipliquem os episdios de interveno (antecedentes: Panam, Iraque, Somlia, seqestro no Mxico, etc.) - a
interveno combina um padro de comportamento da guerra fria (alis, de muito antes) com novos tipos de
motivao, legitimao, e articulao internacionais (razes humanitrias, devoir d'ingrence, ameaa paz e
segurana; trata-se, pois, de um fator hbrido, de continuidade e mudana);
- as instncias multilaterais de segurana coletiva so preservadas, inclusive aquelas cuja lgica
permanece atrelada guerra fria.
2) Econmicos
- Herdada da guerra fria, a lgica de superpotncia contribui para a vontade dos EUA de se
manterem como definidores da ortodoxia econmica, num momento em que, excluda a alternativa socialista, se luta
para definir as regras do jogo vencedor (essa mesma lgica poderia gerar disfunes no modelo de desenvolvimento a
ser adotado pela Rssia, como, por exemplo, a destinao de meios ainda excessivamente elevados para o campo
militar);
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- a no superao dos vrios tipos de dificuldades econmicas internas (desacelerao do
crescimento, desemprego, dficit pblico, concentrao de renda, marginalidade social, obsolescncia de certos
setores, reconverso da indstria militar) pode ajudar a manter os pases mais ricos absorvidos por seus prprios
problemas, acentuando rivalidades entre eles (blame-shifting) e dando tratamento marginal s necessidades
econmicas dos ex-socialistas e das naes em desenvolvimento (nos EUA, a vitria de Clinton representou a
preterio do internacional pelo nacional);
- a preservao da tendncia a que os pases em desenvolvimento ocupem espao decrescente no
mbito da economia mundial faz com que tenham posio crescentemente marginal, quer como crticos da ordem
atual, quer como proponentes de uma nova ordem (o progresso econmico e tecnolgico tende a anular suas antigas
vantagens comparativas; o intercmbio global continua a fazer-se cada vez mais entre os prprios desenvolvidos);
- a preocupao tradicional com a segurana leva aplicao de condicionalidades (MTCR,
COCOM, etc.), que resultam no fortalecimento do monoplio tecnolgico por parte dos desenvolvidos.
Em resumo: o principal fator de continuidade seria a tendncia manuteno de um sistema dotado de
um centro de poder bem-definido, como eram as superpotncias na guerra fria, em contraposio ao surgimento de
uma ordem efetivamente multipolar, de um esquema hegemnico construdo coletivamente, e no imposto. Existem
srias dvidas quanto capacidade que os EUA teriam de manter tal papel hegemnico (embora seu poder catalisador
de iniciativas internacionais seja ainda incomparvel; ex. Golfo e Somlia) e tambm quanto habilitao e, at
mesmo, vontade quer da CE, quer do Japo - para faz-lo (ver relutncia dos europeus em envolver-se na exIugoslvia e as resistncias internas japonesas ao aumento da capacidade militar do pas). Tal relutncia, aliada
rivalidade competitiva entre EUA, Europa e Japo - ainda que esta permanea circunscrita, por enquanto, ao terreno
econmico - parece dificultar, embora no inviabilize, outra hiptese igualmente continusta: a manuteno da
hegemonia por um oligoplio de poder (E onde ficariam a Rssia e a China? Iriam entender-se permanentemente com
os outros trs?).

Fatores de mudana
1) Poltico-estratgicos
- o desaparecimento do inimigo comum abre espao para acentuao das rivalidades entre os
principais atores (EUA, CE, Japo);
- potncias como a Alemanha (ou o conjunto da CE) e o Japo tendem a desempenhar papel de
maior relevncia no cenrio mundial, so chamados a faz-lo at pelos EUA (burden-sharing);
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- a globalizao da atividade produtiva pode elevar o grau de homogeneidade poltica (efeito
demonstrao das sociedades mais avanadas, uniformizao das aspiraes polticas, econmicas, sociais e culturais,
etc.), fenmeno que viria contrabalanar a exploso de particularismos do ps-guerra fria;
- o esgotamento da confrontao ideolgica libera foras centrfugas - nacionalismos,
recrudescimento de conflitos localizados, proliferao de focos de instabilidade (a Amrica Latina aparece como
possvel exceo, o que poderia ser uma vantagem comparativa);
- as numerosas fronteiras passam a ser objeto de disputa, e poderia haver significativas mudanas
territoriais de poder (casos da Rssia, das ex-lugoslvia e Tchecoslovquia, e a possibilidade de que tal ocorra na
ndia, no Canad e em outras reas);
- os deslocamentos crescentes de populaes por motivos polticos (conflitos tnicos, redefinio
de fronteiras, etc.);
- as coalizes internacionais tornam-se mais complexas e tpicas (cada caso um caso: ver
diferena entre a reao nos casos do Iraque e da ex-lugoslvia, e mesmo entre o comportamento dos aliados no
momento da Guerra do Golfo e quando dos ltimos incidentes na rea);
- surgem condies para o funcionamento de formas alternativas (multilaterais, legais) de soluo
de conflitos, principalmente com a recuperao do papel da ONU;
- o fortalecimento do multilateralismo estaria condicionado manuteno de algum consenso
poltico entre as principais potncias (esse consenso poderia ser inviabilizado pelo agravamento, por exemplo, da
rivalidade entre EUA, Europa e Japo);
- considera-se, cada vez mais, que o exerccio da soberania no exclui uma maior presena da
comunidade internacional em assuntos antes vistos como de competncia exclusiva do poder nacional;
- fortalecem-se teses que legitimam a interveno estrangeira/multinacional, ao mesmo tempo em
que, nos prprios pases interventores, se questiona o envolvimento maior em situaes externas;
- os pases em desenvolvimento, um conjunto cada vez mais heterogneo e fragmentado,
continuam margem (ou com peso reduzidssimo) dos principais processos decisrios internacionais, e so
crescentemente incapazes de articular, alm da retrica, proposta concreta para um novo modelo de convivncia
internacional;
- multiplicam-se os atores que participam diretamente da configurao e do
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


funcionamento cotidiano das relaes internacionais (empresas, sindicatos, organizaes no-governamentais, etc.),
embora o Estado permanea como o ator poltico mais importante no universo das relaes internacionais, definindo
ainda os parmetros pelos quais pensamos e agimos;
- ganham fora temas transnacionais de soluo complexa, que exigem algum nvel de cooperao (e
oferecem algumas oportunidades, embora tambm alguns problemas, aos pases em desenvolvimento) - meio ambiente,
narcotrfico, questes sociais; em cada um desses temas, tal como no enfrentamento de situaes de ameaa segurana,
tendem a formar-se coalizes de geometria varivel, unindo os atores mais diretamente envolvidos e/ou interessados
(coalitions of the willing);
- a generalizao da democracia como regime poltico d maior exposio aos processos decisrios
domsticos, inclusive em matria de relaes internacionais, e essa transparncia pode converter-se em previsibilidade
(contrariamente, o fortalecimento da vontade popular tambm pode gerar surpresas, como o prprio fim da guerra fria);
- as antigas tenses regionais so esvaziadas pela cooperao/integrao econmica (CEE, Mercosul;
talvez entre a China e seus vizinhos);
- a fora militar perde espao para a capacidade econmica como fonte e instrumento de poder;
- o fim do conflito ideolgico leva revitalizao dos organismos internacionais polticos
(desbloqueio do Conselho de Segurana da ONU, atuao da OEA em defesa da democracia, etc.).
2) Econmicos
- A economia mundial tende fortemente a uma configurao tripolar - Estados Unidos, Comunidade
Europia, Japo, (est surgindo, paralelamente, a incgnita chinesa);
- apesar da profunda interdependncia que os une, os trs plos tendem a ser rivais em numerosas
situaes (definio de regras econmicas internacionais, regionais e domsticas; acesso aos respectivos mercados;
disputa por negcios em outras reas do mundo, etc.) e a culparem-se mutuamente por seus desequilbrios
macroeconmicos;
- a sia tende a aumentar significativamente (talvez dramaticamente) sua participao no conjunto da
riqueza global;
- a globalizao da atividade produtiva eleva o nvel de interdependncia das economias mais
profundamente engajadas, diminui o peso dos governos na determinao dos
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


caminhos, e marginaliza crescentemente os pases que no conseguem inserir-se de modo eficaz;
- a regionalizao ocorre simultaneamente globalizao: pode contribuir para aprofund-la
(como uma etapa, um building block), ou pode voltar-se para a segmentao, para o surgimento de espaos
multinacionais fortemente protegidos (tornando-se, neste caso, um stumbling block);
- o papel das corporaes transnacionais tende a ampliar-se ainda mais, com a extenso do
predomnio que j tm no comrcio e na produo industrial definio dos investimentos (aumenta, tambm, o
poder dos bancos e outros atores privados no fluxo global de capitais);
- o avano dos atores econmicos internacionais privados tenderia a gerar, como reao, esforos
para o estabelecimento de regimes legais, globais ou regionais - a regionalizao (sobretudo seus processos de
institucionalizao) seria uma forma de manter algum controle sobre o processo econmico, por parte de instncias
governamentais;
- acelera-se o progresso tecnolgico, tanto no que se refere a produtos, como aos processos
produtivos (ver impacto dos avanos em informtica e comunicaes);
- os investimentos diretos estrangeiros (FDI) aumentam mais depressa do que a produo e o
comrcio, tornando-se principal fator impulsionador da integrao econmica internacional;
- matrias-primas naturais e mo-de-obra barata perdem importncia relativa para os novos
materiais e o knowIedge-intensive;
- continua a mudar profundamente a natureza das vantagens comparativas;
- pases em desenvolvimento enfrentam dificuldades crescentes para aprofundar, com vantagem,
sua insero na economia mundial;
- mesmo os pases em desenvolvimento que tm obtido vantagens em sua maior integrao
poderiam encontrar problemas nesse caminho, fruto de resistncias nos principais mercados, e do clima geral de
incerteza;
- acentuam-se os movimentos migratrios por fora da atrao econmica;
- alguns modelos alternativos de crescimento tm xito (China, Coria), e pem em dvida a noo
de que exista um s caminho - economia de mercado, sim, mas qual?
- a cooperao para o desenvolvimento (entre o Norte e o Sul) continuaria a ocupar espao
marginal na agenda concreta das relaes internacionais;
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- a evoluo da economia mundial exige reflexo e deliberao coletiva sobre o destino de alguns
dos pilares institucionais da ordem do ps-guerra: FM1, Banco Mundial e GATT.

4 - Cenrios Internacionais
4.1 - Introduo
A concepo de possveis cenrios futuros de evoluo para as relaes internacionais, num perodo
como o atual, especialmente difcil, dadas as transformaes em curso e a indefinio quanto aos resultados de tais
mudanas. No obstante, tal exerccio necessrio, nessas circunstncias, pois pode permitir visualizar, com alguma
clareza, tendncias presentes na cena mundial. Alm disso, no caso de um pas como o Brasil, que busca encontrar
uma forma mais positiva de insero na economia internacional, um perodo de grande fluidez e complexidade pode,
se adequadamente analisado e compreendido, deixar transparecer caminhos para um posicionamento mais vantajoso
no novo ordenamento que surgir ao final da transio.
Assim, o objetivo final de todo o exerccio contribuir para uma poltica externa brasileira capaz de
responder aos desafios do presente e, mais que isso, de procurar influir no curso dos acontecimentos, com o propsito
de garantir ao Brasil melhores condies para seu desenvolvimento e, em ltima instncia, para uma posio de maior
relevo no quadro mundial em gestao.
No podemos, pois, deixar de lado o desenrolar da situao interna brasileira. Nosso posicionamento
internacional ser, na verdade, mais fruto da superao dos problemas domsticos do que dos desdobramentos da
cena global. Nesta, estaremos ante foras que fogem, em grande medida, ao nosso controle e que, na maioria dos
casos, nos sero ou neutras ou claramente desfavorveis.
Nesses termos, pensar poltica externa e refletir sobre cenrios internacionais, em momentos de graves
dificuldades internas, poderia considerar-se secundrio. O presidente Clinton pareceria esposar tal raciocnio com sua
propalada dedicao pessoal agenda domstica. Tal atitude seria ainda mais justificvel no caso brasileiro, dado o
reduzido poder que temos no contexto internacional, nossa baixa dependncia de mercados externos e a dimenso de
nossos problemas nacionais.
Mas possvel, e recomendvel, adotar uma perspectiva diferente quanto relao interno/externo. Em
primeiro lugar, num sistema internacional cada vez mais interdependente, essa dicotomia interno/externo vai
perdendo significado. No somente o externo constrange ou facilita o equacionamento dos problemas internos, como
a maioria de nossas aes (ou omisses) no plano
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


interno tero repercusses externas. O Brasil a dcima economia do mundo, com um comrcio exterior
diversificado, que monta ao valor de US$ 50 bilhes e se distribui de forma relativamente equilibrada pelas principais
regies do globo. Politicamente, somos atores importantes em diversos tabuleiros e membros potenciais de numerosas
coalizes que se possam desenhar para enfrentar problemas da ordem internacional.
Em segundo lugar, num mundo em transio, a dinmica externa torna-se especialmente relevante. A
profundidade e o ritmo acelerado das mudanas em curso apresentam grandes desafios e oportunidades para um pas
como o Brasil. Alm disso, o fato de que o resultado dessas transformaes no est dado, requer posies e aes
que nos permitam ganhar com a transio e conquistar um espao mais favorvel no perodo seguinte. As opes
sero estratgicas, e erros de clculo podem ser fatais.
Em terceiro lugar, a evoluo do cenrio mundial e o nosso desempenho nesse contexto podero abrir
ou fechar caminhos para o pas na soluo de seus problemas internos. A falncia das concepes de desenvolvimento
fechado torna inadivel a busca de uma nova insero internacional para o Brasil.
Deste ponto de vista, a questo da poltica externa, em lugar de secundria, pode ter papel essencial nas
definies nacionais. Com efeito, certas opes internas, factveis ou at mesmo aconselhveis de um ngulo
exclusivamente domstico, podem revelar-se negativas quando examinadas luz das tendncias internacionais,
particularmente num pas que tambm est em transio para um modelo econmico mais aberto e para novos
parmetros polticos (reforma constitucional).

4.2 - Cenrios
Trabalhando com o conceito de perodo de transio, no qual esto presentes fatores de continuidade e
de mudana, seria possvel construir um cenrio bsico de evoluo das relaes internacionais no sentido da
globalizao. So tambm apresentadas, de forma resumida, duas variantes desse cenrio: uma de regionalizao e
outra de fragmentao.
Esses trs cenrios tm um forte contedo econmico. Essa nfase justifica-se no somente pela
prevalncia, amplamente reconhecida nos dias de hoje, das consideraes de natureza econmica(7), mas tambm
pelo fato de que as variveis propriamente polticas dependem fortemente da evoluo de diversos ambientes
nacionais, como, por exemplo, a situao na Rssia, nas ex-repblicas soviticas, em pases do Leste Europeu, na
ndia, no Ir, e at mesmo em quadros mais
(7) Ver, por exemplo, a interveno de Luciano Martins no Seminrio do Clube das Naes: "Qualquer que seja a forma definitiva que assumir a nova geometria mundial do poder em
gestao, ela ser marcada por uma maior interdependncia poltica e econmica (por mais assimtrica que seja essa interdependncia) e pelo provvel prevalecimento de temas econmicos
sobre temas polticos".

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


estveis como a Alemanha, o Japo e os EUA. Seria desejvel incluir tais elementos, com maior peso, num exerccio
de cenrios. Cabe reconhecer, entretanto, que, ao faz-lo, passaramos a trabalhar com um nvel muito mais elevado
de complexidade e, tambm, com perspectivas bem mais volteis e menos, sujeitas identificao de tendncias.
Ainda assim, o presente de modo algum desconsidera a dimenso poltica e aventa, nesse plano, trs alternativas de
organizao: unipolaridade, balana de poder e participao ampliada. Essas formas de articulao de foras em nvel
mundial seriam compatveis, em maior ou menor grau, com a globalizao e suas variantes.
A nfase no econmico, insiste-se - especialmente se vemos o mundo do ngulo dos interesses
brasileiros - parece corresponder evoluo previsvel com o fim da guerra fria, que tenderia a substituir um hard
power por um soft power, e as rivalidades entre superpotncias por disputas entre grandes potncias, agora todas no
mesmo campo ideolgico.
A poltica alimenta-se do econmico. A economia d pautas para as opes diplomticas, embora estas
preservem muitas vezes um carter essencialmente poltico. Mas a supremacia da lgica econmica um dado, com a
competio por mercados e por um espao crescente na economia mundial, suplantando o conflito entre sistemas
antagnicos. Mais que capturar os hearts and minds, tratar-se-ia agora de dominar os bolsos dos consumidores de
todo o mundo, de obter recursos, atrair investimentos, avanar no terreno cientfico e tecnolgico, etc. A busca do
poder (capacidade de influir, de realizar objetivos nacionais) passa pela construo da prosperidade, da riqueza.
Um exerccio de cenrios pressupe sempre uma boa dose de simplificao. Mais que procurar
apreender o mundo contemporneo em sua complexidade, trata-se de tentar identificar algumas tendncias e foras
dominantes ou importantes na cena internacional e buscar visualizar sua direo. Mais que buscar introduzir um
elemento de prognstico do futuro, o que se pretende indicar possveis desdobramentos e formas de articulao, a
fim de que sejamos capazes de conceber estratgias alternativas de posicionamento e atuao.
Os cenrios tm uma lgica interna que deve ser respeitada e que decorre de suas caractersticas
bsicas e de seus elementos constitutivos. Assim, certos tipos de evoluo podem no ser compatveis com um quadro
determinado, levando passagem para um cenrio alternativo. A unipolaridade, por exemplo, no compatvel com
blocos fechados e excludentes, que conduziriam antes a um mundo de grandes potncias e a esquemas de balana de
poder.
A globalizao, vista em sua forma pura, no se coaduna com as variantes da regionalizao e da fragmentao. Os
cenrios, como tais, so meros instrumentos e construes tericas e no se realizam concretamente. No mundo real,
estaro presentes elementos dos trs cenrios, em combinao ou competio.
Algum tipo de previso ser includo na anlise, quando se discutir a maior ou menor probabilidade de certas
articulaes, ou de prevalncia de determinadas tendncias, na conformao
90

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

(ou no) de uma nova ordem internacional dominante.


No que se refere questo do tempo, os cenrios contm um elemento histrico, ao resgatarem
determinados elementos do passado que esto presentes na transio. Contm, igualmente, elementos de anlise
conjuntural, ao se apoiarem em transformaes correntes. Incluem, ainda, certa viso de futuro ao discutirem a
questo da probabilidade de que este ou aquele cenrio se materialize. Nesta dimenso prospectiva, o exerccio
trabalha com o mdio prazo (3-5 anos). Em alguns momentos, sero abordadas questes mais estruturais, de forma
sumria. Utiliza-se, tambm, uma separao expositiva entre as instncias poltica e econmica, reconhecendo-se
que cada uma tem seu prprio tempo. Em grande medida, contudo, os cenrios so tratados como estruturas
sincrnicas e no como construes histricas.

4.3 - Cenrio bsico: a globalizao


O cenrio de globalizao das relaes internacionais apia-se em tendncias atuais marcantes, em
especial, mas no exclusivamente, no plano econmico. Sua lgica interna dominante a da interdependncia
crescente entre os diversos atores no cenrio internacional (Estados, corporaes, movimentos da sociedade civil). No
plano econmico, o movimento de transnacionalizao das estruturas produtivas, liderado e conduzido pelas empresas
transnacionais, a principal fora de globalizao. No plano poltico, o fim da guerra fria e a perda de importncia do
conflito estratgico abrem caminho para a unificao do espao econmico, ao eliminar a oposio entre sistemas
antagnicos, e para novas formas de cooperao como, por exemplo, a atuao revigorada do Conselho de Segurana.
(Entre o poltico e o econmico e, sobretudo, entre os governos e as empresas, h relaes funcionais e disfuncionais,
de cooperao e de conflito, que se explicam pela diferena essencial de suas motivaes: poder versus lucro,
presses scio-polticas versus racionalidade econmica, nacional versus transnacional, etc.). Finalmente, no plano
das idias, assiste-se a uma universalizao de padres culturais ocidentais e de conceitos como democracia e
economia de mercado, assumidos como formas preferenciais (ou nicas) de construo dos sistemas polticos e
econmicos nacionais.
A exposio estar dividida em duas partes. Na primeira, buscar-se- alinhar os traos principais da
evoluo recente das relaes internacionais que contriburam para a crescente interdependncia. Na segunda, com
base nos traos identificados, tentar-se- construir um cenrio de globalizao.
1 - Aspectos econmicos
a) Investimento direto estrangeiro
Traos principais - O movimento de transnacionalizao da produo continua a acelerar-se nos anos
recentes e o investimento direto estrangeiro (IDE) tem crescido a taxas superiores
91

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


produo e ao comrcio mundiais. Os fluxos de IDE ocorrem, de forma altamente concentrada, entre os pases
industrializados, despontando os EUA como pas recebedor e no como investidor. Novas reas abrem-se ao IDE
(ex-socialistas e ainda socialistas). Nesse aspecto, a situao dos pases em desenvolvimento tem-se revelado muito
desigual. A Amrica Latina e o Brasil marginalizaram-se durante a dcada de 1980, movimento que se vem
revertendo, parcialmente, neste incio da dcada de 1990, com algumas success stories na regio e com programas de
estabilizao bem-sucedidos.
Cenrio - O ritmo de expanso do IDE toma-se ainda mais rpido e passa a envolver setores pouco
transnacionalizados e pequenas e mdias empresas. O desejo de penetrar nos mercados dos EUA e da Europa, os
maiores do mundo, faz de ambos importantes destinatrios dos fluxos de IDE. O Japo, por seu turno, permanece
relativamente fechado ao IDE e mantm a liderana como investidor, concentrando seus investimentos na Bacia do
Pacfico e na rea do NAFTA. Alguns pases do Leste Europeu tornam-se atraentes ao IDE na medida em que
estabilizam suas economias e expandem seus laos comerciais com a CEE. A China e outros pases socialistas
(Vietn, Cuba) abrem-se ao investimento estrangeiro numa estratgia dual (setor transnacionalizado e setor fechado).
A Amrica Latina volta a crescer em importncia nos fluxos de IDE medida que o problema da dvida perde
importncia, e que as economias da regio se estabilizam. A situao em outras reas no se afirma com clareza
(Rssia). O Brasil volta a absorver grandes volumes de IDE (estabilizao com retomada do crescimento, abertura,
reduo do papel do Estado no setor produtivo).
b) Comrcio mundial
Traos principais - O comrcio mundial vem crescendo, h muito tempo, a taxas maiores que a
produo. Como conseqncia da transnacionalizao, o comrcio intrafirmas tem aumentado rapidamente. Vem
ocorrendo um processo de abertura das economias, pela reduo de barreiras na fronteira e pelo incio da
harmonizao de polticas, particularmente em nvel regional. Mudanas importantes de competitividade vm gerando
profundos desequilbrios de balana comercial, sobretudo em favor de certos pases da Bacia do Pacfico. Esto-se
formando grandes reas contguas onde as relaes comerciais intra-regionais crescem rapidamente (NAFTA, Europa,
Bacia do Pacfico). Os vnculos entre esses trs espaos tm se tornado cada vez mais densos, evoluo que vem
aumentando sua dependncia recproca. Alguns pases em desenvolvimento vo-se tornando mais competitivos e
integrados economia mundial (NICs), enquanto outros esto tendendo a marginalizar-se (frica). A Amrica Latina
e o Brasil tm buscado integrar-se mais intensamente economia mundial, pela via da regionalizao (esquemas
latino-americanos de integrao regional e sub-regional, NAFTA) e da abertura de suas economias.
Cenrio - O comrcio mundial segue crescendo a taxas elevadas, movido por: transnacionalizao,
integrao regional em regime aberto, absoro de novos setores no processo de globalizao (setores atrasados,
como agricultura e aos, e setores novos, como servios) e reduo de barreiras na fronteira. Passa-se fase de
integrao profunda, com harmonizao de polticas
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


(propriedade intelectual, investimentos, regime trabalhista, competio, etc.). O sistema multilateral de comrcio
(SMC) ganha fora. Novos pases e reas integram-se economia mundial (Leste Europeu, Rssia). A Amrica
Latina avana nessa mesma direo, e reduz sua dependncia da exportao de matrias-primas. O Brasil integra-se
mais profundamente economia mundial, com o aumento dos fluxos de IDE, a superao do problema da dvida e a
retomada do crescimento com abertura. Aumentam os coeficientes de exportao e importao/PIB, crescendo as
importaes mais do que as exportaes e reduzindo-se o saldo de balana comercial. O pas continua a ter uma
estrutura de comrcio diversificada. A competitividade brasileira dirige-se para manufaturas mais sofisticadas.
Dados sua pequena participao no mercado mundial e o avano do processo de globalizao, o pas no enfrenta
maiores problemas de acesso. O comrcio exterior brasileiro pode orientar-se para um esquema dual, semelhana
da China: uma produo moderna, com segmentos integrados economia mundial (onde funciona a integrao
profunda), e uma outra produo mais tradicional de manufaturas simples de tecnologia mais amplamente difundida.
(A complexidade de um esquema dessa natureza torna invivel trat-lo aqui em toda sua abrangncia. Os problemas
que apresenta, sobretudo em termos da coexistncia dos dois modelos, so tambm enormes. Parece, no entanto, que,
no caso de pases continentais, seria muito difcil pensar uma integrao total economia globalizada).
c) Formao de reas integradas
Traos principais - A integrao regional vem-se desenvolvendo significativamente, tanto sob a forma
de esquemas clssicos de criao de zonas de livre comrcio como mediante esquemas baseados em relaes
dinmicas de investimento (Bacia do Pacfico). A regionalizao tem apoiado o movimento de abertura comercial
(trade creation), mas tem tambm causado desvios de comrcio e o surgimento de reas fechadas (como ocorre na
Europa com a PAC), resistentes ao processo de globalizao. A regionalizao vem tendendo, igualmente, a funcionar
cada vez mais como elemento propulsor da integrao profunda em escala mundial.
Cenrio - A regionalizao prossegue no contexto de um SMC fortalecido, criando espaos abertos
onde se exploram os benefcios da contigidade. Ela abre caminho para a integrao de polticas setoriais e para a
coordenao macroeconmica. Na Amrica Latina, os movimentos nacionais de liberalizao de comrcio,
juntamente com a retomada do crescimento, impulsionam esquemas de integrao regional e, eventualmente,
hemisfrica. O Brasil, com a abertura de mercado, alavanca a integrao na Amrica do Sul (contigidade) e
posiciona-se para explorar a integrao com o bloco do NAFTA, no contexto de um SMC operante, e sem sacrifcio
de seu comrcio diversificado.
d) Sistema financeiro
Traos principais - As transaes financeiras internacionais vm crescendo a taxas extremamente
elevadas e, em grande medida, fora do controle das autoridades monetrias. Esse movimento vem sendo estimulado
pelo processo de transnacionalizao das atividades econmicas, pelo dficit pblico norte-americano, pela crise do
petrleo e por inovaes tecnolgicas,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


particularmente na informtica e nas telecomunicaes. A integrao dos mercados tem gerado instabilidade,
movimentos especulativos de grande monta e sucessivas crises financeiras (problema da dvida, crash da Bolsa de
Nova York em 1989, abalo do sistema de savings & loans dos EUA, crise do sistema financeiro japons). As taxas de
juros caram significativamente como resultado da queda da inflao e do espectro da recesso e do desemprego.
Permanecem situaes macroeconmicas muito dspares entre os pases, e a questo do dficit pblico
norte-americano tem sido fator de incerteza. Os organismos financeiros multilaterais vm assumindo papel cada vez
mais importante na gesto macroeconmica dos pases endividados e ex-socialistas; suas funes de emprestadores de
recursos tm-se tornado mais limitadas, tendendo a concentrar-se em pases mais atrasados e em reas no-produtivas
(balano de pagamentos, rea social, meio ambiente). O Japo vai-se transformando no nico grande pas
superavitrio com capacidade de exportar capitais, e os EUA, no maior devedor. A Amrica Latina e o Brasil vo-se
reintegrando ao sistema financeiro internacional, com a superao do problema da dvida e a retomada de
crescimento. A regio voltou a receber transferncia lquida positiva de recursos.
Cenrio - Os movimentos de capitais seguem crescendo e provocam instabilidade ao dificultarem
esforos de coordenao e integrao profunda (alinhamento de taxas de cmbio, por exemplo), de abertura comercial
(volatilidade das taxas de cmbio) e de reestruturao econmica (crise do sistema bancrio, endividamento das
famlias e empresas). Ganham fora os movimentos de regulao na rea financeira, desde a regulao bancria
(FED, acordos entre bancos centrais, BIS) at a regulao em nvel multilateral, tanto regional (sistema monetrio
europeu) como internacional (G-7, novo sistema monetrio e financeiro). As taxas de juros internacionais tendem a
elevar-se na medida em que as economias voltam a crescer, mas as oscilaes de cmbio e os diferenciais de taxas de
juros tendem a reduzir-se entre os pases industrializados, na medida em que a coordenao macroeconmica e a
integrao profunda prosseguem. O problema da dvida dos pases em desenvolvimento superado, deixando como
resultado duas categorias: as naes com acesso renovado ao mercado de capitais e aquelas dependentes de
organismos oficiais de financiamento. Estes, por sua vez, concentram recursos nas economias dos ex-pases
socialistas e nas economias mais atrasadas. Os bancos regionais se fortalecem (BID, BERD, BEI). O FMI volta a ter
um papel relevante na rea de disciplina macroeconmica, no contexto de um novo sistema monetrio internacional.
A integrao da Amrica Latina e do Brasil a esse sistema incentiva a atrao de investimentos e a retomada do
crescimento. A regio no volta, contudo, a absorver recursos lquidos nas propores do passado (redirecionamento
dos fluxos, fluxos de sada, nvel de endividamento). Os organismos multilaterais aparecem como emprestadores
lquidos marginais para o maior pas da regio (Brasil), pois seus recursos dirigem-se prioritariamente para as
economias em transio.
e) Tecnologia
Traos principais - Tem havido uma grande acelerao do progresso tecnolgico (ritmo de descobertas,
gastos em P&D, reduo do tempo entre a descoberta cientfica e a inovao tecnolgica) e vem ocorrendo uma
mudana de natureza nesse processo, no qual a inovao no
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


processo produtivo, sobretudo pela aplicao das novas tecnologias (telemtica, biotecnologia), tem-se tornado pelo
menos to importante quanto a diferenciao por produto. As novas tecnologias vo surgindo como fruto da
transnacionalizao (especializao, global sourcing, competio por diferenciao do produto, viabilizao de gastos
maiores em P&D) e so motor daquele processo (unificao de mercados, como o financeiro, escala global para
amortizar os custos e riscos crescentes de P&D). A concorrncia tecnolgica e o domnio de certas tecnologias e
indstrias vo se tornando cada vez mais cruciais na competitividade internacional de um pas ou empresa, o que tem
levado a maiores controles da transferncia de tecnologia e a exigncias crescentes em matria de proteo
propriedade intelectual. A maioria dos pases em desenvolvimento tm estado margem desse processo ou a ele se
incorporam como elaboradores de insumos, partes e peas em esquemas de global sourcing, mas no como criadores
de tecnologia. Os pases maiores, com setor industrial moderno (Brasil), tm procurado combinar importao de
tecnologia com algum esforo de adaptao e criao prprias nesse campo.
Cenrio - O processo de inovao tecnolgica continua a expandir-se, tanto em termos de velocidade
como de abrangncia (setores, pases). O domnio da tecnologia segue concentrado (obstculos ao acesso, gastos em
P&D), mas os pases com economia diversificada, com vantagens locacionais e crescentemente integrados
economia internacional iro absorvendo tecnologia e podero dar saltos. Tratando-se de um fator estratgico no
dinamismo das economias (ritmo e volume das mudanas), os pases que no participam do processo de criao e
utilizao das novas tecnologias tendem a afastar-se dos atores de ponta no contexto mundial. Essa participao est
ligada ao fluxo de IDE e posio relativa do pas na transnacionalizao, capacidade de desenvolver e adaptar
tecnologia internamente e a progressos na educao que garantam a difuso tecnolgica. Em pases continentais,
como o Brasil, tende a ocorrer uma segmentao tecnolgica entre setores modernos e tradicionais.

1 - Condies: integrao e crescimento


A globalizao vem promovendo uma homogeneizao do espao econmico entre aqueles pases que
se integram ao sistema global de produo pela via do IDE, da abertura de mercados e da definio de regras
comuns de conduta. Tem-se reduzido a capacidade de regulao do Estado nacional em favor de regras
multilaterais, baseadas nos paradigmas das naes lderes da economia global e aplicveis aos pases e setores de
indstrias integradas. Vm-se desenvolvendo esforos de harmonizao de polticas setoriais e mesmo de polticas
macroeconmicas (G-7, OCDE), com avanos mais rpidos em nvel regional (Europa).
A globalizao requer a liberalizao continuada do comrcio mundial (bens e servios) e a gradual
passagem integrao profunda entre pases, setores e indstrias, com a definio de regras multilaterais do jogo
em campos importantes para a competitividade global (regras de competio, por exemplo) e para a
transnacionalizao (regras sobre IDE, por exemplo). Esse processo tende a evoluir em crculos concntricos
(integrao por contigidade), pelo fortalecimento de um conjunto de regras
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


multilaterais em torno de um sistema global (SMC, sistema monetrio e financeiro), a partir de grupos de pases com
maior peso (coordenao macroeconmica no G-7, MTCR), ou ainda por setores ou indstrias. A globalizao requer
uma economia mundial em rpida expanso. Uma baixa taxa de crescimento, com recesso em alguns dos principais
pases industrializados, produz certamente um aumento do protecionismo e obstculos abertura e integrao
profunda. Alm disso, a recesso torna impossvel caminhar no sentido da integrao de pases e setores economia
globalizada, o que refora movimentos centrfugos na periferia do sistema. Ante uma expectativa de baixo
crescimento da economia mundial, o cenrio globalizante requer uma fuite en avant, com o aprofundamento da
coordenao macroeconmica, a fim de garantir taxas mais elevadas de expanso. Assim, a globalizao , ao mesmo
tempo, motor de crescimento e conseqncia dele. E nesse sentido que a globalizao interessa a pases que esto em
fase de redefinio de sua insero internacional (Brasil), pois sem alto crescimento e sem continuidade no processo
de integrao na economia mundial, tal reinsero torna-se problemtica. Na globalizao, o mundo divide-se em
pases, setores e indstrias integrados, de um lado, e marginalizados, do outro. Entre estes, alguns esto em processo
de integrao, e outros, de crescente marginalizao. A Amrica Latina, no inserida nos componentes e reas mais
dinmicas da globalizao, pode integrar-se, em novas bases, por meio de uma regionalizao bem conduzida e da
retomada do crescimento, ou marginalizar-se progressivamente, caso no consiga superar seus problemas internos,
nem caminhar no sentido da integrao regional ou hemisfrica. Ao Brasil, pas com economia diversificada e
comrcio global, interessa o fortalecimento de regras multilaterais que permitam apoiar sua insero eficaz e benfica
na economia mundial.
A globalizao apresenta enormes desafios, em particular para pases como o Brasil, de dimenses
continentais, com profundos desnveis internos de desenvolvimento, e s voltas Com problemas de baixo crescimento
e de estabilizao. Ao mesmo tempo, pareceria que somente na globalizao podem tais pases, dotados de vnculos
externos diversificados e interesses de alcance mundial, encontrar um lugar condizente com seu potencial e com suas
aspiraes.

2 - Aspectos polticos
A globalizao encontrava limites no antagonismo entre sistemas econmicos mutuamente
excludentes, que buscavam estruturar ordens econmicas distintas (GATT, FMI versus COMECON), nos
impedimentos derivados das formas nacionais clssicas de organizao do espao econmico e, ainda, nas
resistncias internas oferecidas pela presena da alternativa sistmica (nacionalismo econmico, por exemplo).
Contudo, se por um lado o colapso da URSS representou importante impulso globalizao, criou, por outro, novos
problemas, como a absoro do Leste Europeu pela economia global.
A dissoluo de uma das superpotncias, que era um dos plos de poder na estruturao do sistema
poltico internacional, com sua lgica de oposio e rivalidade, abriu espao para a eventual conformao de uma
ordem em que o conflito poltico, militar e ideolgico perde fora para a competio econmica. A combinao de
competio econmica com reduo do conflito estratgico
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


alimenta a globalizao e favorece o surgimento de novos atores no cenrio internacional, ao lado do Estado-nao
(corporaes transnacionais, organizaes no-governamentais). Por outro lado, o sistema internacional torna-se
mais fluido, na medida em que se abrem possibilidades de articulao que vo desde a unipolaridade, em torno de
uma potncia hegemnica, que organizaria o mundo sua feio (como os EUA ao final da II Guerra Mundial),
passando por esquemas de balana de poder com rivalidades e afianas, pelo fortalecimento de organismos
internacionais (ONU) e do direito internacional, e at mesmo por um ambiente internacional com participao mais
ampla nos processos decisrios. O fato que, pela primeira vez, desde o ps-guerra, ou talvez mesmo desde o incio
do sculo, abrem-se amplas perspectivas de reordenamento do sistema poltico mundial. A combinao do fim da
guerra fria com o colapso da URSS e a crise econmica e social generalizada nos pases ex-socialistas exacerbou
foras centrfugas que levaram multiplicao de conflitos tnicos, culturais e religiosos, ao nascimento de
inmeros novos Estados e a um processo amplo de redefinio de fronteiras. Esse conjunto de fatores no somente
gera instabilidade, mas tambm tende a provocar redefinies profundas no peso relativo de pases e regies em
termos geopolticos.
O movimento de globalizao parece ser compatvel com vrias formas de ordenamento poltico
internacional:
1) A unipolaridade, com um esquema de superpotncia, que, no entanto, teria agora de apoiar-se, no
tanto no poder militar, ainda instrumental como ltimo argumento na resoluo de disputas, mas sim no poder
econmico e na capacidade de liderar a definio das regras que regero a globalizao, e a montagem de um novo
ordenamento mundial nos planos poltico e econmico. Hoje, assiste-se a uma situao instvel na qual falta
superpotncia militar liderana inconteste no campo econmico. Essa situao transitria pode evoluir para uma
supremacia econmica renovada por parte dos EUA, ou para uma repartio maior do poderio econmico e militar,
ou, ainda, para a afirmao de uma nova hegemonia econmica por parte da Europa ou do Japo, com o soft power
suplantando o hard power.
2) A balana de poder, resultado da superao definitiva da categoria de superpotncia e da
instaurao de um mundo de alianas e rivalidades, em torno de um ncleo de grandes potncias. Estes pases, que
poderiam integrar um Conselho de Segurana expandido e esquemas de coordenao do centro, definiriam as novas
regras do ordenamento poltico e econmico. A esse grupo restrito se agregariam, de acordo com a natureza do tema
ou conflito em questo, outros pases ou grupos, os quais, diferena dos integrantes do diretrio central, teriam
participao decisria localizada e no geral. As rivalidades e alianas envolveriam tambm a periferia, podendo
evoluir tanto para uma ordem estvel como para crescentes conflitos. Dado o peso econmico mais ou menos
equivalente dos trs plos e as ligaes entre eles, as rivalidades centrais teriam limites a partir dos quais se tenderia a
um quadro de fragmentao.
3) A participao ampliada, finalmente, dar-se-ia por meio de uma melhor repartio do poder
mundial. Os pases que no tm interesses vitais ligados manuteno do status quo estaro
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


propugnando por mudanas nesse sentido. Assim, o cenrio (e a defesa) da participao ampliada tem estado presente no
discurso diplomtico brasileiro em todos os planos. No poltico, ele significa maior transparncia no processo decisrio,
com participao de um maior nmero de pases, e o fortalecimento dos foros multilaterais. No econmico, o desejo de
maior presena est presente nas tentativas de reforma das relaes econmicas internacionais, de sentido Norte-Sul, e
com cunho desenvolvimentista e de reduo do gap entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.

3 - Questes globais
Uma das caractersticas do mundo atual, que antecede ao fim da guerra fria, mas se acentua com ele, a
importncia cada vez maior das chamadas questes globais no cenrio mundial. Tais questes:
1) cruzam fronteiras e no esto limitadas ao territrio de qualquer Estado;
2) por sua natureza, tm condies de provocar crises sistmicas;
3) seu equacionamento marcar a forma de evoluo do sistema internacional;
4) so complexas e envolvem mltiplas dimenses;
5) seu tratamento exige a formao de coalizes entre atores globais e atores com interesse especfico num
determinado tema;
6) em seu equacionamento, a diplomacia multilateral passa a ser central; esto, portanto, ligadas ao futuro
do desenvolvimento do novo ordenamento internacional;
7) para sua soluo, so relevantes outros atores alm dos Estados;
8) a diplomacia pblica est particularmente associada ao seu encaminhamento.
Num cenrio de globalizao, as questes ditas globais tm importncia porque refletem uma crescente
interdependncia e a diversificao dos atores no cenrio internacional. Por outro lado, a forma de seu equacionamento
poder determinar o ritmo da globalizao, a posio relativa dos atores na nova ordem em gestao e a configurao
das instituies que comporo essa nova ordem.
Para efeitos de breve apresentao das questes globais, poderamos classific-las da seguinte forma:
a) questes de segurana:
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1) no-proliferao e controle de armamentos: nucleares, outros de destruio em massa e
convencionais,
2) desarmamento;
3) terrorismo e narcotrfico;
4) conflitos localizados.
b) questes scio-econmicas:
1) harmonizao das regras do jogo econmico;
2) meio ambiente;
3) migraes e outros problemas sociais.
c) questes poltico-ideolgicas:
1) democracia e direitos humanos;
2) uma nova ortodoxia;
3) Isl.
d) questes sistmicas:
1) a crise de identidade do Estado;
2) alianas e coalizes;
3) resoluo de conflitos e surgimento de uma nova ordem.
O objetivo aqui no tratar em profundidade tais questes, mas simplesmente assinalar algumas de suas
caractersticas centrais, algumas formas possveis de tratamento e suas implicaes para o cenrio globalizante.
a) Questes de segurana
O final da guerra fria e o trmino da oposio entre as superpotncias influem decisivamente sobre tais
questes, pois:
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1) reduzem o peso dos problemas de segurana estratgica e do fator militar;
2) abrem a possibilidade do desarmamento estratgico;
3) permitem uma reduo generalizada de foras militares;
4) criam a perspectiva de novos arranjos no campo da segurana, em esquemas de garantias,
alianas e equilbrio de poder; e
5) reabrem uma srie de conflitos latentes, localizados e de grande complexidade, por suas origens
tnicas, culturais e religiosas.
A primeira preocupao das potncias militares ser manter o status quo e evitar, pela estratgia da
no-proliferao, o surgimento de novas potncias com acesso a armas de destruio em massa, em particular
nucleares; o problema menos de threats do que de capabilities. O destino dessa questo depender, em grande
medida, do que se passe na ex-URSS.
Num cenrio globalizante, com crescente interdependncia e coalizes de geometria varivel, os
Estados tendero a ser encarados como ameaas a conter ou, ento, como parceiros confiveis. No ser possvel
construir programas nucleares margem de um sistema de salvaguardas cada vez mais intrusivo, sob risco de grave
isolamento internacional (Coria do Norte).
O fim da guerra fria tambm torna possvel um controle muito mais eficaz de armamentos ao facilitar
a transparncia e o monitoramento. Assim, ser possvel caminhar no sentido da reduo de armas estratgicas e
tticas, reduzindo a tenso na Europa e em outras linhas de enfrentamento.
O crescente controle das armas de destruio em massa pode vir acompanhado de uma proliferao
do armamento convencional de armas inteligentes com grande preciso (vendidas pela ex-URSS(8), conflitos
localizados, novas estratgias baseadas em foras de interveno rpida). Contribui para esse desenvolvimento a
dificuldade de reconverso rpida e macia da indstria blica. O comrcio de armas dever, portanto, expandir-se,
e pases buscaro lideranas locais ou regionais. Tal tendncia seria alimentada pela proliferao de pequenos
Estados e pela redefinio de fronteiras. Esses fatores estimulariam a construo de alianas e sistemas de
garantias, em esquemas de balana de poder local, regional ou global, como forma de evitar corridas
armamentistas. Um cenrio globalizante no seria compatvel com rivalidades crescentes, xenofobia e um
rearmamento generalizado.
No mundo atual, os arranjos institucionais e as alianas militares formadas ao final da II Guerra
Mundial passam por profunda reviso. Na Europa, discutem-se as funes da OTAN e da UEO,
(8) Ao comentar esse tema, Buzan afirma que a Gr-Bretanha, a Frana e os Estados Unidos tambm estariam
envolvidos com o comrcio de armas convencionais. Segundo ele: "These three struggle to compete with Japan
and Germany in civil manufactures but have an easier time in the military market, where old wartime
hangovers greatly restrict Japanese and German participation". Barry Buzan, "New Patterns of global
security in the twenty-first century", em International Affairs, vol. 67, n 3, July 1991, pp. 439-435.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


e a formao de contingentes europeus. Na sia, passa-se em revista a presena norte-americana e examinam-se
temas de segurana regional. Em outras reas, como na Amrica Latina, discute-se o papel das foras armadas num
mundo democrtico, sem ameaas no front ideolgico. J as reduzidas propostas de cortes no oramento
norte-americano de defesa indicam que os EUA no pretendem diminuir sua supremacia militar e tencionam seguir
contando com um gigantesco establishment militar. Na Europa no h vontade de eliminar a OTAN, ante o colapso
do Pacto de Varsvia, nem pretendem Frana e Reino Unido abdicar de suas foras nucleares independentes. Na sia,
assiste-se ao rearmamento chins e a uma presso por maior militarizao no Japo. A incerteza quanto evoluo do
cenrio internacional, em especial no que se refere ao futuro da ex-URSS, e a multiplicao de conflitos localizados
alimentam o rearmamento. A converso de indstrias blicas, sobretudo em ambiente recessivo, tampouco fcil. Ao
mesmo tempo, assiste-se a ensaios de novos esquemas, como o crescente papel do Conselho de Segurana e a
formao de brigadas europias.
Alm disso, o cenrio torna-se mais complexo ao envolver desafios de outros atores que no os
Estados. As questes do terrorismo internacional e do narcotrfico devero seguir merecendo resposta global, que
deveria extravasar o mero enfoque de segurana.
Todas essas tendncias representam foras centrfugas em relao ao movimento de globalizao, e as
respostas que forem dadas a elas podero, ou pr em xeque o tal cenrio, ou confirmar a evoluo para uma nova
era.
b) Questes scio-econmicas
Essas questes devero ocupar espao central e de seu equacionamento depende, em grande medida, o
progresso da globalizao.
A primeira destas questes diz respeito necessidade de harmonizao de regras para o avano da
globalizao. Trata-se, basicamente, de passar chamada integrao profunda.
A segunda refere-se s questes ambientais e ao dilema que elas colocam em termos de custo da
proteo e desenvolvimento de novas formas de convivncia entre crescimento/desenvolvimento e proteo
ambiental. Esse tema especialmente relevante para pases que devem crescer rapidamente, como o Brasil, com certo
nvel de presso sobre o meio ambiente, dados os atuais padres tecnolgicos, a estrutura de custos vigente, o
aumento de consumo energtico e a conseqente elevao das emisses de carbono. A discusso do burden-sharing
entre pases, regies, setores e empresas sero muito relevantes. Num cenrio de globalizao, com economias
abertas, as respostas dar-se-iam pela via da cooperao internacional e da definio de padres globais
multilateralmente acordados, e no por respostas unilaterais ou por um protecionismo ecolgico. O enfraquecimento
poltico dos movimentos ecolgicos em diversos pases avanados poderia levar quer perda de importncia desse
tema na agenda internacional, quer a uma concentrao de seu tratamento pela via governamental, com nfase em
instrumentos de poder (condicionalidades, sanes, etc.).
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Finalmente, as questes sociais devero crescer em importncia no cenrio internacional (movimentos
migratrios, AIDS, direitos dos trabalhadores). Em parte, tais matrias esto ligadas harmonizao de regras e
integrao profunda. Dada, contudo, a disparidade de nvel de renda entre pases industrializados e em desenvolvimento,
inclusive ex-socialistas, tais questes colocam a necessidade de uma modificao nas relaes econmicas internacionais,
no sentido de uma maior eqidade(9). Duas respostas so possveis: o isolamento e a construo de barreiras na tentativa
de preservar o status quo, ou a absoro dos pases e setores atrasados na economia mundial, com repartio mais
equilibrada da riqueza. O cenrio da globalizao favorece (e exige) esse segundo tipo de resposta. (Da a importncia de
insistirmos na bandeira do desenvolvimento sustentvel, que atenderia tanto a consideraes ambientais, como
scio-econmicas.)
c) Questes poltico-ideolgicas
O funcionamento de instituies democrticas e a proteo dos direitos humanos tendem a converter-se
em regra geral de convivncia entre Estados. As excees somente seriam admissveis se baseadas em ativos de poder
que isentariam o pas do cumprimento dessas exigncias da tica humanitria (China, Arbia Saudita...). Dado que as
instituies democrticas so produto de evoluo histrica complexa, sua transformao em padro internacional de
conduta tem certa artificialidade e poderia converter-se em elemento de atrito. Alm disso, o fortalecimento das
instituies democrticas depende, tambm, do equacionamento de problemas econmicos e sociais. A questo dos
direitos humanos tem natureza semelhante. Democracia e direitos humanos, como questes de interesse coletivo,
introduzem uma dimenso tica na poltica internacional e favoreceriam, se abordadas corretamente, o desenvolvimento
de um sistema mundial mais eqitativo. A chamada interveno humanitria seria uma das formas novas de dar resposta
a situaes emergenciais e exemplifica, caso no venha acompanhada de medidas mais profundas, a futilidade de
esquemas que no tentem atacar as causas sociais das violaes de direitos humanos.
A prevalncia dos valores democrticos e de economia de mercado pode converter-se em motor da
globalizao das relaes internacionais. A tentativa, contudo, de impor padres simplificados de organizao social,
desconhecendo realidades subjacentes, pode transformar tais conquistas apenas numa nova ortodoxia
poltico-econmica (medidas liberalizantes nas economias em transio, receitas liberais no bojo dos programas de
estabilizao). Uma ortodoxia dessa natureza conduziria ao colapso do iderio liberal e a crescentes conflitos internos e
internacionais. Tampouco faria justia multiplicidade de formas de democracia e de economia de mercado,
compatveis com a globalizao.
A tentativa de imposio de uma nova ortodoxia provocaria reaes de outra ordem, com o surgimento de
ideologias alternativas. A supremacia do econmico sobre o poltico e o ideolgico introduz uma tica empobrecedora,
que tende a provocar dois tipos de resposta: rejeio obscurantista
(9) "Que l'on se tourne vers I'Est ou vers le Sud, le problme est le mme: permettre des rgions jusqu'ici largement exclues des rseaux d'changes internationaux de s'y insrer
peu peu. Faute de quoi, l'horizon du prochain sicle s'annonce lourd de menaces." Economie Mondiale 1990-2000: l'impratif de croissance (Paris: Centre d'tudes Prospectives et
d'Informations Internationales, CEPII, 1992.), p. 5.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


ou reforo da crena no progresso e na razo. O Isl uma forma de organizao social alternativa que tem
condies de expanso (Norte da frica, repblicas islmicas na ex-URSS, etc.), desafiando a globalizao. Algumas
observaes deveriam ser feitas nesse contexto: o Isl est dividido em seitas antagnicas e entre rabes e
no-rabes; sua expresso scio-poltica representa uma rejeio modernidade e uma volta ao passado; o desafio
parece localizado, mas com potencial de conflito. O cenrio globalizante poderia, como nas questes de contedo
Norte-Sul, comportar duas respostas s questes colocadas pelo islamismo: a rivalidade e a conteno, ou a
convivncia.
d) Questes sistmicas
Algumas das questes globais tm uma natureza mais geral e podem representar pontos de inflexo na
construo de uma nova ordem. Seu equacionamento implicar opes difceis. Entre tais questes, estaria a de
harmonizao das regras do jogo econmico, j tratada, e trs outras que devero marcar o perodo de transio. A
crise de identidade do Estado nos planos interno (questionamento de sua capacidade de dar resposta aos desafios do
crescimento, modernizao e globalizao, as crticas crescentes s formas de representao poltica) e
internacional (surgimento de novos atores, incapacidade de controlar fluxos e processos econmicos transnacionais)
poderia evoluir para uma ordem mundial em que a autonomia do Estado-nao fosse sendo matizada. Ironicamente,
essa crise convive com o nascimento de novos Estados e a ocorrncia de conflitos entre naes e/ou etnias que
pretendem formar ou controlar Estados.
Ao lado dessa questo, coloca-se a da soluo dos problemas globais, o que requerer o
estabelecimento de coalizes e alianas de geometria varivel. Da poderiam surgir novas formas de articulao e uso
do poder em nvel mundial. Entre esses problemas, estaria a resoluo dos conflitos e a garantia da segurana
internacional. Eliminada a oposio ideolgica, multiplicados os conflitos localizados e colocadas as questes de
natureza global, tambm com grande potencial conflitivo, existe a possibilidade de desenvolver novas formas de
resoluo, a partir de um novo direito internacional, do qual o devoir dingrence seria um embrio. Essa
possibilidade, requereria, para materializar-se, a constituio de instituies internacionais com capacidade de
atuao global (novo papel do Conselho de Segurana, da AIEA, etc.). O encaminhamento dessa questo determinar
a natureza mais ou menos excludente, mais ou menos legal, do novo sistema internacional.

4 - Os atores principais
O novo ordenamento poltico e econmico internacional, que dever surgir ao final do atual perodo
de transio (seja ou no na forma de uma ordem, em sentido estrito), dever abrir maior espao para outros atores
na cena internacional que no os Estados. Alguns falam mesmo de um novo sistema mundial e no internacional,
para deixar claro que no se trata mais de relaes exclusivas entre Estados-nao. Ao lado destes, ganham fora as
grandes corporaes transnacionais com suas estratgias globais; as organizaes da sociedade civil, com a
consolidao de uma diplomacia pblica, em particular no trato de certas questes globais (direitos humanos, meio
ambiente); os organismos
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


internacionais e regionais, cujas burocracias tendem a afirmar-se como instncias de poder. Essas tendncias
multiplicao de atores no palco internacional so estimuladas pela reduo do peso das questes de segurana,
territrio privilegiado dos Estados, pela importncia crescente dos temas globais, requerendo a composio de
coalizes complexas, e pela crise de alguns Estados resultantes de acordos de paz e do processo de colonizao e
posterior independncia (ex-Iugoslvia, Angola, etc.). Apesar desses fatores, o Estado dever seguir como o principal
ator no plano internacional, por sua reserva de poderio militar e de regulao da atividade econmica, e continuar a
ser o conduto pelo qual se realizam os grandes objetivos. Ser ainda protagonista no encaminhamento das questes
globais, tanto como articulador de aes quanto no papel de mediador de interesses conflitantes.

5 - As grandes reas na globalizao


Existe hoje uma equivalncia de peso econmico entre as trs grandes reas que se articulam na
economia mundial: a Europa Ocidental, a Bacia do Pacfico e o NAFTA; seu PIB situa-se em torno de US$ 6
trilhes, seu comrcio exterior equivalente e seu desenvolvimento tecnolgico tambm se assemelha (embora varie
o grau de dependncia em relao ao comrcio, por exemplo). H, contudo, uma profunda disparidade de poder
militar, ocupando os EUA a posio inconteste de nica superpotncia. No h casos recentes de um esquema dessa
natureza, o qual poderia evoluir para uma reconcentrao de poder nos EUA, para a maior afirmao de poder
militar pela Europa e pelo Japo, com aumento das rivalidades, ou para esquemas de cooperao, sob lideranas
distintas, dependendo da questo e da rea de influncia.
Os EUA, a maior economia individual do mundo e a principal potncia militar, tero de enfrentar
grandes desafios nos prximos anos(10). Alguns deles so compartilhados por outros pases da OCDE
(redimensionamento dos gastos com seguridade social, reeducao da populao, controle do dficit pblico,
endividamento) e outros so mais tpicos dos EUA (reconverso da indstria blica, mudanas tnicas e culturais na
composio da populao, crescimento demogrfico, desigualdade social). A perda de poder relativo dos EUA e, sua
maior dependncia da economia mundial indicariam a necessidade de busca de solues compartilhadas com a
Europa e o Japo. Os EUA devero passar, no plano econmico, por um perodo de certa retrao no mbito global,
em funo da necessidade de equacionar seus problemas internos. No plano poltico-militar, entretanto, no h
perspectivas de que deixem de ser o lder natural das coalizes para enfrentar situaes de conflito e problemas mais
graves em termos de segurana.
A Europa dever seguir enfrentando dificuldades no caminho da integrao econmica e poltica,
fruto da situao muito dspar das economias nacionais (fato que dificulta uma integrao profunda), e da
necessidade de lidar com os problemas em sua periferia (Leste Europeu e Mediterrneo). A integrao europia
parece, no entanto, irreversvel e, mesmo atravessando dificuldades, dever permitir compor, com os pases da
EFTA, o maior espao econmico do mundo. Alm disso, os
(10) Ver, a esse respeito, artigo de Rudiger Dornbusch, intitulado "The United States in the World Economy", Quarterly Review of Economics and Business, vol. 31, n 2, Summer 1991.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


progressos na integrao transformaram a Europa num test case da globalizao e da integrao profunda. Os revezes
do sistema monetrio europeu mostram no somente a dificuldade em se caminhar no sentido da UEM, mas tambm
os obstculos coordenao de polticas setoriais e macroeconmicas em nvel global.
A Europa e os EUA devero passar por um perodo de inward looking, tentando equacionar seus
problemas internos ou de sua periferia imediata. Numa economia crescentemente interdependente e ainda mais num
cenrio de globalizao, h claros limites capacidade de isolar-se, pois a soluo de problemas internos depende
muitas vezes da cooperao de parceiros externos.
O Japo tem na dependncia do mercado norte-americano e da economia mundial, alm de problemas
internos (crise do sistema financeiro), uma fragilidade maior do que as economias norte-americana e europia. A
vitalidade da economia japonesa, contudo, est longe de esgotar-se, e os laos em construo na Bacia do Pacfico
podem permitir-lhe superar eventuais dificuldades na Europa e nos EUA. No obstante, h claras dificuldades no
relacionamento do Japo com seus vizinhos, e no parece existir sustentao para um novo surto de crescimento
rpido naquele pas. O Japo e os pases da Bacia do Pacfico, por sua dependncia do comrcio internacional e seu
reduzido peso poltico militar, constituiriam a rea mais outward looking e seriam os grandes interessados em manter
aberto o comrcio internacional, evitar a formao de blocos, defender o SMC e, em ltima instncia, promover a
globalizao.
O Leste Europeu deve seguir enfrentando graves dificuldades polticas (nacionalismos, conflitos
tnicos, indefinio de regimes) e econmicas (transio, dificuldade de absoro pela Europa) e, na melhor das
hipteses, conseguiria algum tipo de integrao no sistema internacional pela via europia.
A Amrica Latina - excluindo o Mxico, integrado ao espao norte-americano - estaria dividida entre
uma periferia do NAFTA (Amrica Central e Caribe) e a Amrica do Sul, onde esquemas de integrao sub-regional
e uma eventual integrao com o Brasil e o Mercosul poderiam competir com a atrao da rea da Amrica do
Norte. A dependncia de muitos pases do mercado norte-americano, alm do bvio peso deste ltimo, favoreceria
uma viso hemisfrica, com os esquemas regionais preferidos aos globais. Estando margem das reas dinmicas
da economia mundial e ainda dependente de exportaes de matrias-primas, a regio latino-americana teria de
realizar grande esforo de modernizao, a fim de no se excluir num esquema de globalizao. Os conflitos na
regio teriam fundamentos sociais na desigualdade e na misria, fatores que tambm fragilizam seus regimes
democrticos. Mas a Amrica Latina possui alguns ativos importantes, tanto positivos (recursos naturais,
biodiversidade, recursos hdricos, cultura ocidental, baixo nvel de conflito, tradio de soluo pacfica de
controvrsias internacionais), quanto negativos (migraes, destruio ambiental, narcotrfico) para evitar sua
marginalizao.
Os pases continentais (Rssia, China, ndia e Brasil), que no esto integrados estruturalmente em
reas mais amplas (Canad) e que tampouco ocupam um dos plos centrais (EUA),
105

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


vem na globalizao a possibilidade de realizar sua condio de potncia e de no serem levados a optar por um
esquema de associao perifrica a uma das trs grandes reas. Tais pases combinam a condio presente ou
potencial de peso poltico (territrio, populao, PIB), relaes econmicas globais (comrcio diversificado, IDE de
vrias origens, fontes de tecnologia diversas) e no-contigidade com os plos. A globalizao especialmente
desafiante para eles, pois so os candidatos naturais a ter lugar de destaque na nova ordem mundial. Dados a
dimenso das respectivas economias e o estgio de industrializao que alcanaram, sua integrao numa economia
globalizada os levar a construrem um setor moderno integrado que, em alguns segmentos, dever ser objeto de
proteo transitria, ao lado de um setor tradicional. No plano poltico, tais pases so parceiros naturais ou
potenciais no desenho de um novo ordenamento, pois tm condies de participar de mltiplas coalizes com esse
propsito.
O Brasil, dcima economia do mundo e pas com grandes vantagens naturais (territrio, populao,
recursos naturais, homogeneidade cultural e tnica) ou adquiridas (instituies democrticas, economia de mercado,
relaes econmicas diversificadas, fronteiras pacificadas), detm condies para, ao superar seus problemas
internos (estabilizao, baixo crescimento e desigualdade social), tornar-se uma potncia com interesses
diversificados(11). Os exemplos da China e da Coria indicam como possvel, em curto perodo de tempo,
transformar uma economia e integrar-se dinamicamente economia internacional. Com a reduo do peso do poder
militar, o pas que no invista maciamente em armamentos, diferena, por exemplo, da ndia, e que no enfrente
desafios em sua vizinhana, pode tornar-se uma potncia econmica(12). Nesse caminho, necessrio entender que,
luz dos desenvolvimentos em nvel mundial e num cenrio de globalizao, o isolamento e a autarquia conduzem
marginalizao. O pas ter, pois, de prosseguir em seu processo de abertura e integrao no cenrio internacional,
particularmente em seus setores modernos e dinmicos. Como se disse anteriormente, dadas as desigualdades
existentes no Brasil (espaciais, setoriais, sociais), seria talvez necessrio combinar uma estratgia de integrao
seletiva, com certo grau de proteo transitria para o desenvolvimento de setores tradicionais. Nos primeiros, a
globalizao levar integrao profunda, com harmonizao de polticas, alm da abertura comercial. Nos
segundos, far-se-ia um esforo gradual de modernizao.
(11) A respeito das potencialidades do Brasil, em sua interveno no Seminrio de So Paulo, o Embaixador Paulo Nogueira Batista afirma: Comearia com algo que me
parece muito bsico: o que queremos para o Brasil? Neste encontro foi dito, sem contestao at agora, que o Brasil deve-se conformar em ser uma potncia mdia. Na verdade,
entendo que podemos ser muito mais. Que temos todas as condies para nos transformarmos numa grande potncia, no no sentido tradicional de poder militar mas sim em
termos econmicos.
Apesar da crise, continuamos a ser, em nmeros absolutos, a nona ou a dcima economia mundial. Se no tivssemos parado de crescer na dcada de 1980, se tivssemos sustentado a taxa
de crescimento da dcada de 1970, teramos dobrado o nosso PIB em 7 anos e o quadruplicaramos em 14. J estaramos hoje com um PIB superior ao da maioria dos integrantes do Grupo
dos 7, disputando o terceiro ou o quarto lugar no mundo.
Esse pequeno exerccio aritmtico nos mostra que no podemos pensar pequeno. Que temos que pensar grande sobre o Brasil.
Uma segunda observao diz respeito ao mundo em que vivemos. Pode parecer, pelo que ouvimos hoje, que o mundo est em ordem e que caminha para mais ordem. No me parece que
seja assim: o mundo j estava em desordem e caminha agora, com o final da guerra fria, para mais desordem. E isso no necessariamente ruim para o Brasil, podendo nos oferecer espao
para atuao se tivermos objetivos bem definidos e determinao de persegu-los.
Um terceiro ponto. O Brasil est, e sempre esteve, inserido na economia mundial. Antes, quando exportadores de matrias-primas e produtos agrcolas, ramos muito dependentes. Mais
tarde superamos isso, com a diversificao da economia e da pauta exportadora. S que baseamos nosso desenvolvimento na premissa de um mundo organizado do qual poderamos, com
tranqilidade, voltar a depender em escala substancial. Apostamos na existncia da ordem e fomos penalizados pela desordem. Tivemos que importar energia a um preo inimaginvel;
explodiram as taxas internacionais de juros, multiplicou-se o servio de nossa dvida externa e tivemos barrado o nosso acesso ao mercado internacional de capitais.
(12) Nessa direo parece estar a tese defendida pelo ex-Ministro Olavo Setbal, que se exprime na mxima de que "PIB Poder". Ver a esse respeito, sua interveno no Seminrio do
Clube das Naes.

106

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Essa forma de resposta ao cenrio da globalizao requer uma diplomacia criativa e flexvel, que combine uma estratgia
de adaptao s regras do jogo com uma perspectiva reformista. Pela adaptao, buscar ajustar o pas s tendncias da
economia globalizada e aos ditames do novo ordenamento internacional; em paralelo, deve-se redefinir, basicamente pela
via multilateral, as regras do jogo, num duplo sentido: rever os princpios do status quo com objetivo democratizante, e
buscar equacionar os problemas dos setores atrasados, onde se podem construir coalizes de sentido Norte-Sul.

6 - Os limites globalizao
A globalizao enfrenta srias resistncias para afirmar-se como tendncia dominante, tanto no plano
poltico como no econmico. Ao premiar a modernizao e a eficincia, contm elementos de excelncia em relao a
pases e setores. Sua prpria lgica interna gera, portanto, resistncias. Alm disso, esto presentes na atual conjuntura
foras centrfugas que trabalham contra o globalismo.
Antes de examinar as variantes da globalizao - a regionalizao e a fragmentao -, convm apontar
alguns limites globalizao:
1) numa economia global, existem pases que permanecero marginalizados, como o caso dos produtores
de matrias-primas, sem condies de integrar-se aos segmentos dinmicos da economia mundial;
2) a globalizao seletiva, integrando escala mundial os segmentos modernos das economias e
sociedades e marginalizando setores importantes das populaes e da atividade econmica;
3) a globalizao funciona em torno de um ncleo de setores globalizados, mas enfrenta a resistncia das
reas atrasadas (agricultura, setores no-competitivos, indstrias voltadas para o mercado interno);
4) o processo de ajuste estrutural necessrio para permitir o avano da globalizao desloca indstrias e
trabalhadores e os resultados tendem a surgir somente no longo prazo;
5) a proteo garante a sobrevivncia de setores no competitivos, transfere os custos do ajuste e tem seus
nus diludos na massa de consumidores;
6) o caminho da integrao de polticas setoriais extremamente complexo, como o revela a experincia
europia;
7) a coordenao macroeconmica esbarra na disparidade entre os pases, em objetivos
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


nacionais conflitantes, em graves desequilbrios internos e externos, e na ausncia de um mecanismo eficaz para
realiz-la;
8) o relativo declnio econmico dos EUA, combinado com sua supremacia militar, alimenta a busca de
uma hegemonia econmica e dificulta a repartio do poder;
9) um perodo de baixo crescimento da economia mundial pode alimentar as foras centrfugas e
impedir a absoro das economias que se preparam para integrar-se (ex-socialistas, pases em desenvolvimento);
10) a tendncia regionalizao pode alimentar a formao de blocos que, numa economia mundial em
recesso, talvez evolussem para um progressivo fechamento;
11) o ressurgimento do nacionalismo poltico, econmico e cultural pode levar rejeio da
globalizao; e
12) os conflitos localizados e as questes globais podem determinar novas formas de interveno que
levariam, no a um novo ordenamento mundial, mas a uma anarquia crescente.
Ao invs de caminharmos para um mundo integrado, os limites globalizao e certas foras
presentes no cenrio internacional ps-guerra fria poderiam levar a um mundo dividido em vrios mundos.

4.4 - Primeira variante: o cenrio da regionalizao


Traos principais - O mundo do ps-guerra assistiu a uma forte tendncia regionalizao, que,
iniciada na Europa, por razes essencialmente polticas, estendeu-se a outras reas que vem no sucesso econmico
do Tratado de Roma um estmulo a esquemas semelhantes de integrao, baseada na liberalizao de barreiras ao
comrcio. O movimento ganha fora quando os EUA, grandes defensores do multilateralismo, vo perdendo sua
condio de potncia hegemnica e passam a tambm contemplar esquemas regionais(13), primeiro com o Canad e
agora com o NAFTA. Na Amrica Latina, pioneira em esforos de integrao regional, como a ALALC, os
programas de industrializao pela substituio de importaes, as freqentes crises de balano de pagamentos e o
rpido crescimento da economia brasileira, distanciando-a dos demais, levaram a que tais esforos no frutificassem.
Em perodo mais recente, abandona-se a viso integracionista geral em favor de esquemas sub-regionais. Na Bacia do
Pacfico, a regionalizao processa-se mais pelo dinamismo das economias e pela modificao da estrutura produtiva,
sob a liderana do Japo, do que por arranjos formais.
(13) A respeito do tema da reao da economia norte-americana ante a percepo de um mundo que se vai
organizando em blocos vale a referncia a Lester Thurow, Head to Head: The Coming Economic Battle among Japan,
Europe and America. (New York: William Morrow and Company, Inc., 1992).
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Dessa evoluo surgem trs modelos bsicos de integrao:
1) o europeu, onde a experincia dos antagonismos polticos e econmicos alimenta uma determinao
integracionista, que evolui da formao de um mercado comum para a unio econmica e poltica;
2) o NAFTA, que combina elementos de liberalizao comercial com comrcio administrado e a
homogeneizao de regras necessrias expanso do IDE; e
3) a Bacia do Pacfico, menos formal, alicerado no dinamismo econmico da regio.
A integrao regional movida tanto por problemas gerados pela contigidade e como resposta a
rivalidades histricas (indstrias fronteirias na Amrica do Norte, migraes mexicanas, rivalidade
argentino-brasileira, posio do Japo na sia, rivalidade franco-alem) como por razes econmicas (criao e
desvio de comrcio, ampliao do espao econmico). Nesse sentido, o regionalismo uma tendncia que deve
permanecer e que no necessariamente conflitante com a globalizao, mas pode sim ser complementar a ela.
Cenrio - A regionalizao um cenrio alternativo globalizao, na medida em que supe a
formao de blocos fechados e excludentes, onde as relaes polticas e econmicas intrablocos tm predominncia
sobre as relaes interblocos. Nesse cenrio, trabalhar-se-ia com a formao de trs grandes espaos:
1) o europeu, com seus crculos concntricos abarcando o Leste da Europa e o Mediterrneo e podendo
estender-se a reas da ex-URSS;
2) o norte-americano, que poderia alcanar, alm do NAFTA, toda a Amrica Latina e alguns pases
com relaes privilegiadas com os EUA, de fora da regio; e
3) o da Bacia do Pacfico, em torno do Japo e incorporando a costa meridional da China.
Um mundo de blocos teria como forma privilegiada de articulao poltica os esquemas de balana de
poder e de alianas, em torno das trs potncias lderes: EUA, Alemanha e Japo. As rivalidades entre os blocos e
dentro dos mesmos provavelmente tenderiam a crescer conjuntamente com tendncias nacionalistas. Na medida em
que crescessem as rivalidades entre os blocos, na busca da supremacia econmica e da definio das regras do novo
ordenamento internacional, a instabilidade tenderia a aumentar com reduo das ligaes entre eles. Em ltima
instncia, o cenrio da regionalizao no seria estvel e desencadearia uma disputa pela hegemonia econmica.
O Brasil, por sua situao de pas que no tem vinculao prioritria com nenhuma das trs grandes
reas, teria seus horizontes polticos e econmicos diminudos num mundo de blocos.
109

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Nesse cenrio, o pas seria provavelmente levado a abandonar sua postura universalista em favor da associao
perifrica com um dos blocos, mais provavelmente com o da Amrica do Norte. Uma opo criativa para o Brasil,
nesse cenrio, compatvel com uma recuperao do ritmo de crescimento da economia brasileira, seria construir, a
partir do Mercosul, uma base regional mais slida, envolvendo outros pases da Amrica do Sul, tanto como bloco
regional independente, como na busca de associao, em melhores termos, com um dos outros blocos (provavelmente
o NAFTA)(14).

4.5 - Segunda variante: o cenrio da fragmentao


O cenrio da fragmentao aquele no qual as foras centrfugas assumem posio dominante, nos
planos poltico e econmico(15). Ainda menos que a regionalizao, no se trata de um cenrio estvel, mas sim de
um prolongamento do perodo de transio, em que no se estaria caminhando para uma nova ordem, mas sim
convivendo com uma desordem crescente.
Traos principais - O final da guerra fria revelou o artificialismo e a fragilidade de certas construes
estatais, a comear pela URSS. Vieram tona elementos mais profundos, produto da evoluo histrica, e que
estavam submersos pela rivalidade ideolgica. Nesse sentido, o trmino do conflito Leste-Oeste teria marcado o final
de um perodo que, na realidade, comea em 1914, com a I Guerra Mundial. Como outros espaos nacionais so
igualmente instveis (China, com suas mltiplas nacionalidades e com um desenvolvimento dual, os pases que
surgiram com o fim do colonialismo na segunda metade deste sculo), possvel que a fragmentao no se limite ao
espao europeu. Haveria, assim, uma multiplicao de conflitos tnicos, culturais e locais que no seriam
controlveis.
Ao lado dessas tendncias centrfugas, existiriam outras que poderiam alimentar a fragmentao:
(14) Vale ter em mente, de qualquer forma, a observao da professora Maria Regina Soares de Lima, segundo a qual: Muito resumidamente, eu diria que o padro
diversificado, no especializado das relaes internacionais do pas em termos de reas geogrficas, que foi um ativo diplomtico nas duas ltimas dcadas, tende a deixar de
s-lo em um cenrio internacional de empobrecimento do Sul, de importncia da proximidade regional e da equivalncia de dinamismo econmico na cooperao entre pases,
por um lado, e em um cenrio domstico de limitao drstica dos instrumentos de poltica externa em funo da crise do Estado brasileiro, por outro. Contudo, tanto quanto
possvel, este ativo deveria ser preservado. Diferentemente do Mxico, por exemplo, as caractersticas estruturais da insero internacional do Brasil no sugerem de forma
inequvoca uma opo preferencial de relacionamento externo. A escolha de eventuais prioridades dever ser feita, se o for, num quadro de grande incerteza com relao
viabilidade e resultados positivos para o pas. Neste sentido, a via da regionalizao da poltica econmica externa no pode ser exclusiva, mas deve ser combinada com a
presena ativa nas organizaes econmicas multilaterais e a preservao do perfil mais diferenciado das relaes internacionais do pas (Seminrio do Rio).
(15) Sobre o tema da fragmentao interessante, mais uma vez, a argumentao da professora Maria Regina Soares de Lima, segundo a qual esse fenmeno decorre de uma mesma matriz
onde se encontra a eroso da soberania operacional do Estado. A esse respeito, ela afirma: "Se a globalizao e fragmentao apontam para a eroso da soberania operacional do Estado, a
compatibilidade entre as dimenses local/subnacional e global no somente dever ser operada pelo governo nacional, como absolutamente necessria para a permanncia de Estados
democrticos no sistema internacional contemporneo. Neste sentido, o grande desafio para os Estados democrticos contemporneos reside em como "conciliar aspiraes locais com
limitaes globais". Assim, em vez de tomar as dicotomias globalizao/regionalizao; liberalizao/protecionismo, ou nacionalismo/internacionalismo, prefiro considerar os desafios para
a poltica externa brasileira com base na hiptese da relevncia na poltica internacional contempornea da globalizao do espao mundial, por um lado, e da fragmentao do espao
nacional, por outro." (Ibid.)

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1) a busca de hegemonia econmica pelos EUA poderia dar origem a tendncias isolacionistas
norte-americanas, sobretudo ante uma deteriorao do quadro europeu, que voltasse a colocar na ordem do dia as
questes da segurana daquele continente, num quadro de ausncia de conflito ideolgico e de oposio entre
superpotncias;
2) a situao nos Balcs e na ex-URSS poderia seguir deteriorando-se a ponto de afetar a segurana
poltica e econmica da Europa Ocidental;
3) poderia haver um ressurgimento do nacionalismo japons e a tentativa de construir esquemas
hegemnicos na sia, com reaes previsveis da China e de outros atores regionais importantes;
4) a ascenso do nacionalismo econmico daria lugar a um recrudescimento do protecionismo, que
poderia voltar-se inicialmente contra o Japo e a China (grandes exportadores) e a um perodo de baixo crescimento
da economia mundial.
Cenrio - O cenrio da fragmentao representaria, em certa medida, uma volta ao mundo de
rivalidades que levaram I Guerra Mundial. Do ponto de vista poltico, assistir-se-ia a um ressurgimento de
lideranas nacionalistas, em especial na Europa, fundado na insegurana gerada pela situao do Leste Europeu e da
ex-URSS e no temor de movimentos migratrios a partir dessas regies e do norte da frica. Essa tenso traria uma
resposta militar em termos de fechamento e conteno, verificada a impossibilidade de respostas econmicas
satisfatrias. Na Rssia, a crescente desordem em sua periferia, e at mesmo em sua poltica interna, alimentaria o
ressurgimento de um nacionalismo autoritrio. Esse desenvolvimento na Europa fomentaria o isolacionismo
norte-americano e o nacionalismo japons. O mundo ingressaria num perodo de crise poltica e econmica que
retardaria a sada de etapa de transio.
O Brasil, embora provavelmente afastado das reas de maior turbulncia e livre de problemas
significativos de separatismo, sofreria os prejuzos da fragmentao, sobretudo pela reduo do crescimento na
economia mundial. Dados o grau ainda reduzido de abertura da economia brasileira e a dimenso de sua base
industrial, talvez sofresse menos danos do que naes mais dependentes do intercmbio com o resto do mundo.

4.6 - Cenrios: concluses


Os cenrios apenas esboados, em grandes linhas e com enormes simplificaes, no presente trabalho,
deveriam ser objeto de um duplo esforo de avaliao e atualizao permanentes, e de complementao por meio de
estudos especficos, por temas, pases ou regies. Esse esforo constante daria maior riqueza aos cenrios
internacionais, tornando-os mais teis formulao da
111

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


poltica externa brasileira.
Parte-se da premissa de que vivemos um perodo de transio. Essa idia til por duas razes
bsicas: em primeiro lugar, acentua a percepo de que a caracterstica do momento a mudana e cobra ateno a
esse fato; em segundo lugar, ao definir transio como fase em que coexistem elementos da velha ordem com os que
poderiam definir a nova ordem, evita o risco de perder-se a perspectiva histrica. Afinal - e deve-se ter isto sempre
presente - nem tudo que est a novidade, nem tudo vai mudar. Ao contrrio, do ponto de vista de um pas como o
Brasil, infelizmente, muitas das principais dificuldades geradas pela natureza do sistema internacional iro
permanecer (algumas podem mesmo agravar-se).
Os fatores de continuidade e mudana enumerados acima correspondem, em sua grande maioria, a
tendncias verificadas na observao da histria recente das relaes internacionais. Algumas so tendncias fortes
(globalizao/regionalizao econmicas, aumento do peso da CE e do Japo, marginalizao dos pases em
desenvolvimento, etc.), com alta probabilidade de permanncia e de virem a definir a nova ordem; outras so
tendncias fracas (possibilidade de degenerao radical da situao na Rssia, crescimento econmico da China,
etc.), mais sujeitas evoluo dos acontecimentos.
O cenrio bsico, entre os desenvolvidos acima, o da globalizao. A longo prazo, este parece ser o
nico cenrio possvel, pois reflete foras econmicas objetivas que vm moldando, h algum tempo, o sistema
internacional.
Durante a atual conjuntura, talvez se assista a uma combinao de fatores indicados nos trs cenrios
desenvolvidos. O exerccio, alis, como se disse no incio, no tem por objetivo realizar um esforo de previso ou
tentar apreender a realidade, mas sim indicar possveis caminhos nos quais se poder desenhar uma nova insero
internacional do Brasil e uma poltica externa correspondente.
Grande parte, ou quase todas as tendncias indicadas iro certamente permanecer com peso maior ou
menor. Assim, por exemplo, quando se fala em cenrios de cooperao ou confrontao EUA-CE-Japo, trata-se,
sobretudo, de uma questo de grau, pois alguma dose de rivalidade entre os trs plos inevitvel. Da mesma forma,
no chega a ser provvel a ausncia absoluta de cooperao, dada a profundidade da interdependncia que os une.
Como afirma o Embaixador Rubens Ricupero ("A Rodada Uruguai e o Futuro do Sistema Multilateral de Comrcio",
trabalho apresentado no workshop do Frum Nacional), a propsito de outros cenrios supostamente alternativos
(GATT atual, blocos regionais, managed trade(16) e super GATT): longe de serem modelos com vocao para
organizar com exclusividade o sistema comercial do futuro pela eliminao de todos os demais, constituem eles na
verdade elementos integrantes do sistema atual. Este nada tem do carter de modelo puro mas , ao contrrio, o
somatrio ou justaposio, em dosagens diferentes, dos quatro cenrios....
(16) Sobre o tema do managed trade, ver Laura Tyson, Who's Bashing Whom, Trade Conflict in High-Technology lndustries (Washington D.C.: Institute for International Economics,
1992).

112

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A realidade internacional dos prximos anos no dever ser muito favorvel ao Brasil. Assim, as
respostas aos nossos problemas fundamentais de estabilizao, retomada do crescimento, modernizao, fortalecimento
da democracia e justia social, devero ser fruto, primordialmente, de um esforo interno. Na medida em que o Brasil
equacione seus problemas, estar em melhores condies para desenvolver uma diplomacia mais ativa(17). O mundo,
entretanto, est passando por profundas mutaes. Nessa circunstncia, ficar parado marginalizar-se.
Se h uma lio que pode ser tirada dos cenrios aqui desenhados a de que pairam hoje grandes
incertezas sobre o sistema internacional e sobre a posio relativa que nele ocuparo os principais pases do mundo a
mdio prazo. Nessas condies, uma nao como o Brasil deveria manter abertas suas opes, evitando escolhas
excludentes que possam revelar-se equivocadas. Apesar das dificuldades, a diplomacia brasileira deveria preservar suas
caractersticas universalistas, jogando em todos os 'tabuleiros' passveis de nos render dividendos.
Para o Brasil, h um dado essencial a considerar: nossa capacidade de influir na combinao dessas
tendncias (e, portanto, na configurao do ambiente em que teremos de operar) ser reduzida. Embora sem abrir mo
de procurar ampliar nossa influncia, temos de estar preparados para o que vir.
Tal preparao supe, alm do acompanhamento atento das tendncias e realidades mundiais, a definio
do que o Brasil aspira a ser e alcanar. Se existe consenso filosfico quanto aos anseios fundamentais - liberdade
poltica e econmica, progresso, bem-estar, justia social - no parecemos ainda prximos de um consenso operacional
sobre os meios necessrios e os rumos a adotar. Isto essencial para que sejamos capazes de definir um plano de
atuao e insero no meio internacional.
Teramos de evitar duas atitudes extremadas e igualmente irrealistas: primeiro, considerar que as
tendncias internacionais nos indicariam o caminho, que seramos premiados simplesmente por segui-lo; segundo,
julgar que existem opes que desconsideram a realidade externa, e que poderamos implement-las apesar dessa
realidade. No podemos trabalhar nem a favor, nem contra o internacional: temos, sim, de operar com o internacional.
Algumas escolhas tero de ser feitas, prioridades devero ser estabelecidas, a fim de maximizar o uso dos escassos
recursos disposio da diplomacia brasileira. Parafraseando Roberto Da Matta, no podemos ser o pas que escolhe
no escolher. Ao mesmo tempo, deveramos evitar opes que reduzissem o espao do pas na cena internacional.
(17) A nova insero do Brasil no novo cenrio internacional estaria diretamente vinculada, segundo Winston Fritsch,
nossa capacidade de equacionar o atual desequilbrio macroeconmico. Na rea comercial, o Brasil j poderia ser
considerado um big player, o que obrigar a que enfrentemos naturais problemas de acesso a mercados. Ainda nesse
campo, acredita Winston Fritsch que, apesar de fazer parte do grupo de pases qualificados como os 'rfos do sistema',
como a ndia, que no esto ligados a nenhuma grande zona de comrcio nem tm condies de definir as regras do
sistema multilateral de comrcio, o multilateralismo segue sendo a melhor opo para o Brasil, pela estrutura
diversificada de seu comrcio exterior e pela natureza global de seus interesses. Nesse contexto, sua percepo de que,
dentro de um cenrio de crescimento razovel dos pases industrializados - como o que prev para o mdio
prazo nada justificava antever a instalao de sndrome protecionista que comprometesse o multilateralismo. Em seu entender,
o Brasil enfrentar, sim, "chateaes aqui e acol", que devem ser tratadas topicamente no mais das vezes. (Seminrio do
Rio)
113

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A globalizao ter um custo elevado para o pas, que dever combinar um esforo de modernizao e
integrao na economia mundial com o resgate de dvidas scio-econmicas do passado. A diplomacia brasileira
deveria refletir essa nossa heterogeneidade. Uma diplomacia de dois mundos, do primeiro e do terceiro. Adaptativa,
buscando extrair o melhor do status quo; criativa e crtica, reconhecendo que a ordem no nos a mais favorvel.
O exerccio de elaborao de cenrios internacionais, ao iluminar certos aspectos da realidade, pode
ser til para criar balizamentos para a poltica externa brasileira e permitir a construo de estratgias alternativas.
Vale insistir: tentar atuar sem planejamento e sem uma viso de futuro num mundo to complexo seria desastroso.
Nesse contexto, o objetivo dessa seo ser justamente o de buscar definir, de forma mais concreta e
partindo do esforo conceitual desenvolvido ao longo das sees 1 a 4, algumas linhas de ao que devem balizar
uma poltica externa brasileira para a dcada de 1990.
Com esse objetivo, pareceu apropriado desdobrar a anlise em trs momentos. O primeiro momento,
de carter mais preparatrio, trata de recuperar os trs cenrios previamente estudados. Nesse mbito, entretanto, o
foco analtico ser menos descritivo e mais valorativo, ou seja, buscar-se- no apenas indicar que cenrios so
mais provveis, mas tambm qual deles melhor nos serve. Na determinao desse juzo valorativo, pareceu
indispensvel recorrer a um breve retrospecto histrico como forma de traar a gnese de algumas das foras em
atuao no cenrio internacional.
Realizada essa reviso de possveis evolues do cenrio internacional, o segundo momento consiste
em analisar o Brasil em sua especificidade. Com efeito, na ltima dcada o prprio pas vem sofrendo profundo
processo de transformao estrutural, que decorre, por exemplo, da necessidade de redefinir um novo padro de
desenvolvimento.
Diante disso, essa segunda seo tratar de buscar definir algumas linhas-mestras que parecem
emergir desse processo de transformao ainda em curso. Outro ponto a ser abordado diz respeito necessidade de
formulao de um projeto claro de poltica externa, que como tal possa ser identificado pela sociedade.
A partir disso, pode-se, ento, avanar para o momento final da anlise, quando se discutem dez
pontos que devem constituir prioridades claras para o ltamaraty nos prximos anos.

1 - Cenrios Internacionais: uma reviso crtica


Ao longo da seo 4 do texto, a evoluo do cenrio internacional foi descrita a partir de trs cenrios
bsicos: globalizao, regionalizao excludente e fragmentao.
Nessa altura, em que se trata de avaliar quais as probabilidades associadas a cada um desses
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


cenrios. a questo chave a ser previamente debatida de ordem conceitual e consiste em identificar em que medida
possvel dissociar a esfera poltico-estratgica da esfera econmica na construo de um novo arranjo estrutural
estvel para a sociedade internacional.
Adotando-se uma perspectiva histrica, a lio a ser aprendida que as pocas em que essas duas
dimenses da legitimao e do exerccio do poder estiveram dissociadas foram pocas de grande instabilidade
mundial. Assim, por exemplo, s foi possvel manter a Pax Britannica enquanto era indiscutvel a predominncia da
economia inglesa, que, em 1830, era responsvel por dois teros do crescimento do produto industrial europeu. O
sistema de balana de poder - o Concerto Europeu - que mantinha a estabilidade na Europa continental, e que dura
aproximadamente de 1815 a 1885 - do Congresso de Viena Conferncia de Berlim -, dificilmente seria vivel sem
essa clara hegemonia britnica. Na verdade, sero justamente o declnio dessa hegemonia e a disputa por crescente
influncia poltica e econmica duas das razes principais que acabaro levando I Guerra Mundial e a um perodo
de entre-guerras marcado por forte instabilidade, a qual s terminar com as conferncias polticas e econmicas do
fim da II Guerra, quando j era indiscutvel a hegemonia norte-americana.
sob o signo dessa hegemonia indiscutvel que se iniciam, ainda em 1941, as conversaes
diplomticas entre os Estados Unidos, a Inglaterra e a Unio Sovitica destinadas a reorganizar o mundo do
ps-guerra.
Essas conversaes estruturam-se em torno de duas vertentes. A primeira, de alcance
poltico-estratgico, visava a redesenhar as fronteiras e as reas de influncia do mundo geopoltico segundo as
preocupaes de segurana de cada um dos parceiros. Ao longo das conferncias de Teer (dezembro de 1943), Yalta
(janeiro-fevereiro de 1945) e Potsdam (julho-agosto de 1945), definem-se essas reas e, com a vitria da diplomacia
de Stalin - neutralizar as fronteiras do Leste Europeu e demarcar a regio como zona de influncia sovitica -,
praticamente desenha-se o mapa que perdurar at 1991 com a dissoluo da URSS.
A segunda vertente, de natureza econmica, dizia respeito ordem econmica internacional que se
desejava ver prevalecer no ps-guerra.
Nesse contexto, a iniciativa era claramente norte-americana, embora aos britnicos fosse reservado
um papel de interlocutores privilegiados que lhes permitia maior influncia do que aquela que se poderia esperar a
partir de uma anlise objetiva de sua base de poder.
A orientao bsica dessa iniciativa encontra-se na atitude adotada pelo governo norte-americano desde
1934 quando, com a vitria de Sumner Welles sobre os defensores do bilateralismo, a poltica econmica externa dos
EUA passa a ser de defesa do multilateralismo.
Essa defesa do multilateralismo claramente reforada no momento de rediscutir as novas
115

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


regras da economia internacional. Nesse sentido, a administrao Franklin D. Roosevelt, tendo Cordel Hull frente
do Departamento de Estado, entendia que o isolacionismo adotado pelos EUA aps a I Guerra fora um grave erro de
poltica externa, uma poltica que havia no somente colaborado para prolongar os efeitos da crise de 1929, mas
tambm estimulado o surgimento dos regimes nacionalistas-autoritrios dos anos de 1930, com suas restries ao
comrcio multilateral e aos fluxos internacionais de capitais privados.
Diante disso, a proposta dos EUA para uma nova ordem econmica mundial, que naturalmente
encontrava suporte entre os setores internacionalizados da economia norte-americana, visava a eliminar a
possibilidade de um ressurgimento dos regimes nacional-capitalistas no ps-guerra, atravs da eliminao das
barreiras ao livre fluxo de bens e servios, da multilateralizao do comrcio por meio da livre convertibilidade
entre as moedas dos principais pases e da criao de organismos internacionais encarregados de estabelecer as
normas, os cdigos de conduta e as sanes cabveis sobre os pases. Sero justamente essas as teses que se
concretizaro nos acordos do chamado Sistema de Bretton Woods, ganhando vida a partir de foros como o GATT, o
FMI e o Banco Mundial. Muito mais interessada na vertente poltico-estratgica, a Unio Sovitica acompanhou
apenas discretamente essas negociaes sobre as regras que se aplicariam apenas s economias capitalistas.
Quando, em discurso pronunciado em maro de 1947, Truman anuncia oficialmente a bipolarizao
do mundo "entre dois sistemas incompatveis", a ordem internacional contava com o arcabouo resultante dessas
duas vertentes para garantir sua estabilidade.
O ponto central dessa estabilidade parece estar em que, em suas reas de influncia, tanto a URSS,
como os EUA tinham indiscutvel hegemonia econmica e poltico-estratgica. Ser precisamente o lento processo
de eroso dessa hegemonia que nos trar situao presente das relaes internacionais, quando, mais uma vez, se
impe o desafio de rediscutir a distribuio do poder mundial.
Do ponto de vista da Unio Sovitica, a crise de legitimidade decorrente do fracasso no Afeganisto
coloca em xeque sua capacidade de continuar a exercer uma liderana militar inconteste. Alm disso, as dificuldades
de promover a transio de uma economia que havia obtido altos ndices de crescimento nas fases iniciais de sua
industrializao para etapas mais avanadas revelam-se insuperveis, e acabam por levar a desestruturao da
economia sovitica. Assim, no que havia sido o bloco sovitico, o processo de eroso da hegemonia mais
claramente identificvel e resulta de uma dupla falncia, ou seja, falncia poltico-estratgica e falncia econmica.
No que concerne hegemonia norte-americana, esse processo bastante mais complexo, sobretudo
quando se tem em mente que ele no decorre de uma falncia mas, ainda que sob forma de aparente paradoxo, do
prprio xito do sistema.
Analisando, em primeiro lugar, as variveis financeiras, tem-se que, em 1959, no mbito
116

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


do sistema de Bretton Woods, todas as moedas europias voltam a ter convertibilidade plena, permitindo, assim, a
retomada dos fluxos internacionais de capitais privados que, virtualmente ausentes desde 1929, assumiro papel de
crescente importncia na economia mundial.
Esse movimento, entretanto, acaba por colocar o dlar numa posio de fragilidade potencial. A razo
para tanto clara: sua manuteno no papel de moeda internacional de reserva de um sistema de fluxos financeiros
em expanso exige uma posio sistematicamente deficitria do balano de pagamentos norte-americano, o que, a
longo termo, acaba por minar a prpria confiana no dlar (18). Exatamente esse o processo que, em 1971, leva o
governo Nixon a suspender, diante de uma corrida contra a moeda norte-americana, a sua convertibilidade em ouro.
A partir dessa data, o sistema financeiro internacional passa a ser um sistema de paridades cambiais flutuantes.
Desde ento, a histria do sistema financeiro internacional passa a ser a histria das tentativas dos
governos nacionais, poucas vezes bem-sucedidas, de encontrar alguma forma de coordenao que impea alteraes
bruscas nas taxas de cmbio.
No incio dos anos 1980, aps o fracasso dos Acordos do Smithsonian e de um longo perodo de
desvalorizao do dlar, o governo Reagan altera a poltica monetria norte-americana e introduz importantes
transformaes na economia internacional. Assim, no mbito do que se convencionou chamar 'Diplomacia do Dlar
Forte', cujo principal formulador foi o ento presidente do Federal Reserve, Paul Volcker, os EUA implementam uma
poltica monetria extremamente restritiva acompanhada de uma poltica fiscal frouxa, o que se traduz em uma
elevao sem precedentes das taxas de juros, bem como em uma sensvel valorizao do dlar (19).
Como resultado, os EUA passam a ser os principais tomadores lquidos de capital do resto do mundo,
tendo a sua origem os dficits fiscal e comercial dos EUA. Ao mesmo tempo, o fluxo internacional de capitais,
especulativos ou no, refora sua tendncia a descolar-se da evoluo da economia real, introduzindo uma nova
fonte de instabilidade na economia internacional (20).
Nesse contexto, a evoluo do sistema financeiro internacional ao longo da dcada de 1980 consagra
as tendncias de globalizao, desregulamentao e liberalizao. A poltica
(18) 0 que conhecido na literatura como Paradoxo de Triffin.
(19) Em livro recentemente publicado, no qual analisa a evoluo do sistema financeiro internacional do ponto de vista privilegiado de sua longa experincia na rea, Paul Volcker afirma:
"Certainly the admimistration generally suported our efforts to restrain money growth in 1981, even at the expense of ferociously high interest rates. I recall particularly the delight with
which Secretary Regan received the news that we were about to raise the discount rate in May to help deal with a bulge in the money supply even though, as it had turned out, that was very
close to the peak of business activity. The fact is from my own and admittedly partial and prejudiced perspective, there was substantial support in the country for a tough stand against
inflation, for all the real pain and personal dislocation that seemed to imply. 1 don't mean that we would have won any popularity contest, but there was a deep-seated sense that something
was wrong and we were trying to do something about it. [...] In the end, there is only one excuse for pursuing such strongly restrictive monetary policies. That is the simple conviction that
over time the economy will work better, more efficiently, and more fairly, with better prospects and more saving, in an environment of reasonable price, stability." Paul Volcker e Toyoo
Gyohten, Changing Fortunes. The World's Money and the Threat to American Leadership. (New York: Times Books, 1992), p. 176.
(20) Para uma anlise mais tcnica do tema, ver Morris Goldstein et alli, "Policy Issues in the Evolving International Monetary System", Occasional Paper p. 96 (Washington D.C.:
International Monetary Fund, 1992), e, ainda, Rudiger Dornbusch e Leslie Helmers (eds.), The Open Economy: tools for policymakers in developing countries (Washington D.C.: World
Bank/Oxford University Press, 1988.).

117

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


econmica nas principais economias desenvolvidas envolveu um grau importante de liberalizao e
desregulamentao de seus mercados financeiros. As tentativas dos governos nacionais em preservar e atrair a
atividade financeira levou a desregulamentaes competitivas e a redues da taxao do setor financeiro, o que
aumentou substancialmente a mobilidade de fundos.
Essa desregulamentao envolveu, ainda, o leque de atividades em que as instituies financeiras
passaram a poder operar. Com isso, reduziu-se consideravelmente o grau de segmentao dos mercados e ampliou-se
o potencial para que os fundos se movam entre instituies, entre mercados e entre fronteiras. Portadores de fundos
lquidos passaram a considerar instrumentos financeiros em diversas moedas como substitutos prximos na medida
em que os mercados de moeda se tornaram cada vez mais integrados. Outro aspecto a ser ressaltado a crescente
integrao entre os mercados de bnus e os mercados de aes, o que permite aos operadores de portfolio explorar
tcnicas de diversificao de investimentos em escala global.
Analisando, agora, as variveis reais da economia, a evoluo do ps-guerra possui duas
caractersticas centrais: a reduo gradual das disparidades entre as economias mais desenvolvidas e um acentuado
reforo da interdependncia, revelado pelo crescimento sistematicamente superior dos ndices de comrcio
internacional em relao produo mundial.
Assim, uma indicao possvel da perda de poder relativo da economia norte-americana seria dada,
por exemplo, pelos seus ndices de produtividade: entre 1900 e 1970 a relao produto/trabalhador na economia
norte-americana cresceu a uma taxa mdia de 2,3% ao ano, sendo que, entre os anos de 1960, essa razo chegou a
2,8%. A partir da dcada de 1970, entretanto, essa razo baixou para 1,2%, tornando possvel estimar que, caso se
tivesse mantido nesse perodo a taxa mdia anterior, o padro de vida da populao norte-americana seria 25 vezes
superior ao de hoje. A ttulo de comparao, no perodo 1945/1970 a taxa mdia anual de crescimento da
produtividade da economia britnica foi de 1,5% e a da japonesa foi de 7%.
A partir desses dados, torna-se mais fcil perceber as razes do declnio relativo da economia
norte-americana. Na verdade, entre os anos 1965/1980, enquanto os EUA cresciam a uma taxa mdia anual de 2,7%,
o Japo crescia a 6,3%. Nos anos de 1980, esse padro mantido, tendo os EUA crescido a uma mdia de 3% e o
Japo a uma mdia de 4,1 %. Alguns dados mais recentes indicam uma reviso dessas tendncias, sendo, entretanto,
muito preliminares para que se possa discernir uma variao conjuntural de uma transformao estrutural ou
mesmo de uma inverso cclica. Vale salientar, de toda forma, que no se pretende aqui tomar partido no acirrado
debate que ope declinistas a anti-declinistas. O ponto central, na verdade, consiste na simples constatao de que
as disparidades relativas entre as economias industrializadas so hoje menores do que eram no imediato ps-guerra.
Quanto ao reforo da interdependncia, conforme dados citados pelo Embaixador
118

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Ricupero (21) em artigo intitulado "0 Brasil e o Futuro do Comrcio Internacional", no perodo de 1965 a 1973,
enquanto o produto mundial aumentava a uma taxa anual de 5,3%, o comrcio se expandia velocidade anual de
9,3%. Entre 1974 e 1980, a taxa de crescimento do produto cai para 3,2% e a do comrcio para 4,6%. De 1981 a
1985, essa cifras so, respectivamente, de 2,7% e 3,1%. Tais nmeros so ainda mais reveladores quando se tem em
mente que eles se devem, em grande parte, ao crescimento do comrcio intrafirmas. Dessa forma, o desenvolvimento
dos fluxos de comrcio deixa de responder apenas aos estmulos de um esquema clssico de vantagens comparativas,
mas traduz uma nova forma de organizao da produo mundial com vantagens comparativas verticais dentro de um
prprio setor industrial e que se refletem em prticas como a de global sourcing.
Nesse ponto, luz da anlise da evoluo dos fluxos financeiros e de comrcio no ps-guerra, j se
est de posse dos dados que permitem no apenas retomar a reflexo em torno dos futuros possveis descritos pelos
trs cenrios, como tambm avaliar suas possibilidades a partir de uma argumentao que leve em conta a
capacidade de ao hegemnica como determinante de uma ordem estvel.
Com efeito, conforme ter ficado claro ao longo da exposio, o cenrio de globalizao o cenrio
mais natural, pois a prpria decorrncia lgica da evoluo da economia internacional ps-1945. As tendncias
globalizao, nesse sentido, so as tendncias fortes na modelagem do cenrio internacional. Nessa linha, os
objetivos perseguidos pelos construtores da ordem econmica mundial do ps-guerra, conforme descritos acima,
teriam sido alcanados e agora resultariam em uma economia global.
Levando adiante a anlise, no entanto, possvel discernir conjuntos de foras que, vitoriosas,
criariam um mundo distinto do globalizado. nesse momento que entram em cena os cenrios da regionalizao
excludente e da fragmentao. Numa primeira abordagem sinttica, pode-se mesmo afirmar que o primeiro desses
cenrios seria resultante do xito da ordem de Bretton Woods, enquanto o segundo seria o testemunho de seu
fracasso.
Comeando pela anlise do cenrio de regionalizao excludente, ele s concebvel como o
resultado de um processo de desgaste da capacidade de liderana dos EUA, que, incapazes de impor uma lgica
econmica global, abririam espao para o surgimento de particularismos que levariam a que se privilegiasse
relaes especiais sobre regras globais multilateralmente acordadas.
Dessa forma, a prpria ordem econmica do ps-guerra, ao ter criado as condies que permitiram a
reconstruo das economias europias e japonesa, traria em si o germe de sua prpria dissoluo, j que exigiria
um poder claramente hegemnico para ser funcional. Como a reduo da disparidade relativa entre esses trs blocos
no suficiente para transferir a qualquer um dos lderes emergentes a primazia que fora dos EUA, configura-se um
impasse que se resolve pela negao, ou
(21) Rubens Ricupero, "O Brasil e o Futuro do Comrcio Internacional", em Nova Era da Economia Mundial (So Paulo: Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, Editora Pioneira,
1989.).

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


seja, abdica-se da tentativa de buscar uma ordem global com responsabilidades compartilhadas - isto , globalizao
com coordenao macroeconmica - e parte-se para uma soluo de exerccio regional do poder.
A respeito desse cenrio, parece possvel afirmar, desde j, que no apenas se trata de uma alternativa
instvel, como exigir uma reorganizao econmica de alcance e custos incalculveis dentro de cada um dos
blocos/fortalezas.
Sobre o primeiro ponto, ressalte-se, de sada, a instabilidade tpica das estruturas de poder em trica.
Adicionalmente, essa estrutura exigiria um redefinir de responsabilidades nos temas da defesa e da segurana, ou
seja, uma redefinio da hegemonia poltico-estratgica.
A propsito desse tema, vale recordar o editorial do semanrio The Economist, de 9 de maro de 1991,
o qual, ao comentar a ao militar no Golfo, afirma:
"The United States could barely have afforded the battle without plentiful free oil, yen and D-marks.
To defeat a country with the national product of Portugal took 75% of America's tactical aircraft and 40% of its tanks.
Some unipolar gunboat ".
Ora, se aos Estados Unidos, cuja preponderncia militar sobre a Europa e Japo bastante clara, foi
preciso recorrer a uma coordenao de esforos para resolver uma crise regional, que dizer da capacidade de cada
um desses blocos de atuar sozinho na defesa de sua segurana. A incapacidade da Europa de resolver a guerra civil
na ex-Iugoslvia no prenncio de um cenrio estvel na hiptese da regionalizao excludente.
Quanto ao segundo ponto, o da reorganizao econmica, para entend-lo basta ter em mente que os
setores mais dinmicos dentro de cada um dos blocos so precisamente aqueles vinculados lgica global.
Tomando-se, como exemplo, o setor eletro-eletrnico e automobilstico japons, parece claro que o mercado chins,
ou mesmo coreano, no parecem uma alternativa rentvel na hiptese de fechamento dos mercados mundiais. Na
Europa, mesmo em setores em que se recorre pesadamente prticas protecionistas como no caso da produo do
Airbus, sua lgica global, ou seja, a proteo necessria para garantir a viabilidade de um projeto que, no
entanto, s se tornou possvel em escala multinacional e s faz sentido quando concebido luz de um mercado global
de aviao.
Passando, agora, ao cenrio da fragmentao, cuja instabilidade ainda mais evidente, sua
prevalncia seria o resultado direto da incapacidade da ordem econmica global em generalizar seu dinamismo e
impor sua lgica de funcionamento. Esse seria o mais dramtico dos futuros possveis, j que no h como pensar
em sistema internacional estvel e pacfico numa circunstncia na qual apenas os pases mais desenvolvidos
conseguem manter suas taxas de crescimento e atender s demandas de suas populaes. Esse cenrio traria consigo
o ressurgimento perigoso de utopias
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


reacionrias de cunho autoritrio. Enterrada a utopia comunista, a falncia da hiptese liberal democrtica seria um
convite quase irresistvel a uma 'volta s origens', aqui entendidas como o apego etnia, nacionalidade ou a religio.
Nesse contexto, a prpria idia de comunidade internacional estaria posta em questo, dada a diversidade de valores e
vises de mundo que resultaria.
A avaliao das possibilidades desse cenrio depende neste momento, em grande parte, da evoluo de
dois atores-chave: China e Rssia. No que diz respeito Rssia, no seria exagero afirmar que de seu futuro depende
em boa medida o futuro da comunidade internacional(22). A prolongao da atual situao de crise pode levar a uma
reedio nuclearizada da guerra civil iugoslava. Ao mesmo tempo, a perspectiva de um retorno uma ditadura como
forma de superar a crise no ser a melhor contribuio para uma ordem mundial pacfica e que pretende ter na
democracia um valor central. Quanto China, ser preciso aguardar at que se verifique, no apenas a consistncia do
seu milagre econmico, mas tambm, na hiptese de sua permanncia, a capacidade do regime de perpetuar-se no poder
resistindo a presses democratizantes.
Ao encerrar essa seo inicial, vale, a ttulo de concluso, ressaltar alguns pontos. Em primeiro lugar, a
cada um desses cenrios possveis correspondem foras que, embora com intensidades distintas, esto presentes na cena
atual, sendo essa a razo pela qual o futuro hoje uma 'obra aberta'. Ainda que no curto prazo as foras centrfugas
venham a predominar, as foras de aglutinao do sistema no devem desaparecer, pois correspondem a movimentos
profundos que dizem respeito prpria lgica e padro de funcionamento de uma economia moderna. importante ter
em mente que, quanto maior for a fora dos movimentos de regionalizao excludente e de fragmentao, mais
prolongada ser a situao de desordem e crise.

2 - Brasil: uma poltica externa para a dcada de 1990


A despeito do catastrofismo to disseminado - diante de uma fase de instabilidade e de tenses, no curto
prazo, e de fortes tendncias globalizao, no longo prazo - a situao de um pas como o Brasil das mais favorveis.
Na verdade, a prpria Amrica do Sul, nessas circunstncias, v-se em situao superior quela que
possua na guerra fria, quando sua irrelevncia no jogo estratgico global reduzia enormemente seu poder de barganha.
Superada a confrontao bipolar, a Amrica do Sul apresenta-se ao mundo como um continente inteiramente
democratizado, cujas reformas econmicas dos ltimos dez anos tornam vivel sua pretenso de integrar-se de forma
dinmica economia mundial e cuja longa
(22) Ao comentar o tema da evoluo da situao na Rssia, a verso de 1992 do "Rapport Annuel Mondial sur le Systme conomique et les Stratgies", produzido pelo Institut Franais des
Relations Internationales afirma, em sua pgina 14, que: "Les grandes capitales prfreraient avoir un interlocuteur fort Moscou, avec qui l'on puisse ngocier des accords et qui soit en mesure
de les faire respecter. Mieux vaut un partenaire exigeant mais fiable, qu'un ectoplasme irresponsable. A present, la politique trangre de la Russie consiste tenter de rgler les litiges avec les
nouveaux Etats indpendants, s'efforer de contrler les conflits ethniques qui ensanglantent une partie de la pripherie de l'ex-Union Sovitique, s'insrer dans le rseau des institutions;
internationales pour en tirer tous les bnfices notamment conomiques, et preserver un statut de puissance par l'arme nuclaire, mais aussi par des satisfacions formelles comme Ia
co-prsidence de la Conference du Moyen-Orient. Sur les principes, l'Occident ne rencontre actuellement aucune difficult majeure avec la Russie qui il ne repproche, pour le moment, que
les ventes d'armes 'irresponsables' ".

121

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


tradio de paz lhe confere um atrativo todo especial num momento em que outros mercados emergentes, como o
Leste Europeu, entram em crise.
Apenas para que se possa avaliar o impacto potencial dessa integrao, cabe lembrar que, no contexto
de um sistema financeiro globalizado, as carteiras de investidores institucionais nos EUA, Japo e Europa alcanam
um valor de US$ 3 trilhes, sendo que, ao contrrio dos bancos comerciais, esses investidores no esto
superexpostos em operaes com pases em desenvolvimento e tm uma administrao de portfolio que os faz
interessados em operaes de longo prazo.
Nesse contexto, a estabilizao e retomada do crescimento da economia brasileira ser uma varivel
crucial para definir o potencial da Amrica do Sul como nova rea de desenvolvimento acelerado.
Uma anlise de mais largo horizonte do Brasil no induz, conforme salientado, ao pessimismo. No que
diz respeito s chamadas macrodeterminantes, o pas parece ter ativos em cada uma delas: unidade nacional,
homogeneidade cultural, democracia poltica, longa tradio de mercado.
Quanto a esse ltimo ponto, o Brasil tem longa tradio como receptor de investimentos
internacionais e, na medida em que se consiga avanar no processo de modernizao da economia, pode esperar um
aumento importante na captao de recursos estrangeiros.
A rigor, na rea externa como um todo, a situao da economia brasileira hoje das mais confortveis
em sua histria: a despeito da instabilidade monetria, continuam a ingressar capitais, as reservas do Banco Central
so da ordem de 20 bilhes de dlares, a manuteno de uma taxa de cmbio atualizada tem permitido evitar os
riscos de uma desindustrializao e manter as exportaes competitivas, um cronograma estvel de redues
tarifrias tem permitido a gradual exposio da indstria competio internacional.
As dificuldades presentes da economia brasileira resultam, na verdade, da dificuldade de se forjar um
consenso em torno de um novo padro de desenvolvimento, visto que isso implica redefinir ganhadores e perdedores.
Esse processo de construo de um novo pacto poltico que permita ao pas retomar seu
desenvolvimento tornou-se indispensvel nos anos oitenta, quando o processo de substituio de importaes chegou
a uma fase de esgotamento(23), cuja superao foi extremamente dificultada pela
(23) Sobre o esgotamento do processo de substituio de importaes e a necessidade de sua reviso, a recente multiplicao de anlises em que se misturam argumentos
ideolgicos com desconhecimento do tema acaba por obscurecer um fato bvio e que j estava presente na literatura econmica desde a dcada de 1970, qual seja, o fato de que
esse esgotamento decorre do prprio processo. Sobre isso, vale citar o clssico artigo de Maria da Conceio Tavares que, j em 1963, dizia: O problema estratgico que se pe
atualmente para a economia brasileira e sobre o qual se sobrepem os demais problemas de curto prazo o de que o processo de substituio de importaes, enquanto modelo
de desenvolvimento, j atingiu o seu estgio final e apresenta a necessidade de transitar para um novo modelo de desenvolvimento, verdadeiramente autnomo (em que o
impulso de desenvolvimento surja dentro do prprio sistema). [...] O fato de o processo de substituio de importaes j no poder conduzir muito longe o processo de
desenvolvimento da maioria dos pases da Amrica Latina premissa mais ou menos aceita entre os economistas da rea. Maria da Conceio Tavares, "Auge e Declnio do
Processo de Substituio de Importaes no Brasil", em Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro, Ensaios Sobre Economia Brasileira, 3 ed. (Rio de Janeiro:
Zahar Editores, 1974), p. 115.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


superposio da crise da dvida e pela resultante restrio no acesso poupana externa. De qualquer forma, preciso ter
em mente que, mesmo na ausncia dessa crise, a manuteno das taxas de crescimento da economia brasileira teria
exigido uma ampliao do grau de abertura da economia, uma reviso de sua insero internacional e, sobretudo, uma
rediscusso poltica que permitisse a superao dos custos sociais envolvidos no processo de acumulao de capitais.
Em suma, j no incio dos anos de 1980 a agenda que se colocava era a de hoje: modernizar, abrir a
economia e superar as desigualdades sociais. Foi preciso, entretanto, uma dcada de sacrifcios para que essa agenda
se tornasse clara e para que comeassem a emergir posies consensuais. A situao hoje, embora ainda admita
retrocessos, indica claramente uma tendncia no sentido da vitria das foras favorveis modernizao com justia
social. Uma vez que se revele claramente majoritria essa tendncia e que se consiga resolver o problema do dficit
estrutural/constitucional do setor pblico, por meio de uma reforma fiscal efetiva, o pas estar pronto a retomar o
desenvolvimento em curtssimo perodo de tempo.
Nesse contexto, o Itamaraty tem um importante papel a desempenhar ao sinalizar claramente para a
sociedade brasileira que as opes internas tm custos externos. Essa atuao partiria do pressuposto de que o novo
cenrio internacional no traz em si nenhuma deteriorao da posio relativa do Brasil, nem lhe cria constrangimentos
adicionais especficos, mas limita, verdade, opes como a do crescimento autrquico.
Para exercer esse papel, entretanto, e aqui chega-se a um ponto nevrlgico da discusso, preciso que o
Brasil volte a ter uma poltica externa claramente definida e que seja percebida como tal.
A despeito da evidente sensibilidade dessa questo, seu alcance e implicaes no recomendam que se
desperdice a oportunidade de analis-la com clareza e sem subterfgios.
As crticas segundo as quais o Brasil no tem poltica externa so normalmente respondidas por meio de
duas linhas de argumentao. A primeira, de natureza mais conceitual, diria que, em uma sociedade que se reencontrou
com a democracia, no cabe mais a um corpo burocrtico conceber de forma autnoma planos de ao abrangentes,
mas sim esperar que a sociedade, por meio de seus representantes, indique o que espera desse corpo(24).
(24) Em sua interveno no Seminrio do Rio o Embaixador Georges Alvares Maciel parece corroborar essa tese, ao afirmar que: "O objetivo das aes de poltica externa sempre
o mesmo: procurar obter que a poltica dos demais pases se conforme com os alvos da nossa prpria poltica externa. Se isso claro e elementar, deve ser igualmente claro que a
poltica externa de um pas s tem sentido se so patentes para seus formuladores e executores os objetivos nacionais do pas, entendidos como aqueles interesses nacionais susceptveis
de serem defendidos e protegidos pelo governo no campo internacional. Os interesses nacionais so definidos pelo Estado em vista dos interesses setoriais expressos pela sociedade.
Diante dos interesses nacionais, os formuladores da poltica externa definem quais so seus objetivos. Assim a determinao dos objetivos de poltica externa dependem do influxo de
dados de segmentos da sociedade, da contribuio de rgos do Estado, dos chamados 'princpios' de poltica externa, da orientao poltica geral do Governo, da cultura, da viso e
at mesmo dos sentimentos e preconceitos dos prprios formuladores da poltica externa. Assim somente um pas relativamente bem organizado, relativamente desenvolvido, com
boas estruturas administrativas e setores privados conscientes e militantes tm condio de formular e executar uma poltica externa verdadeiramente nacional".

123

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Em uma segunda linha, que de certa forma leva a primeira argumentao ao limite, temos a proposta
segundo a qual nas sociedades abertas a idia de planos de ao articulados e totalizantes seria de inspirao
autoritria. O corolrio dessa linha de defesa que, por definio, no se pode exigir uma poltica externa, devendo
o pas orientar-se a partir de objetivos especficos, sem a preocupao de um projeto estruturado.
Esse padro de atuao, a partir de objetivos especficos, leva diretamente terceira linha de defesa,
a qual consiste em desconsiderar a crtica da inexistncia de poltica externa a partir de uma enumerao dos
diversos foros em que o Brasil tem atuado diplomaticamente.
Ainda que sustentveis logicamente, essas trs linhas de defesa merecem ser qualificadas.
Quanto ao primeiro ponto, no parece constituir um privilgio da democracia o fato de a poltica
externa no se poder construir separadamente da sociedade como um todo. Pretender isso seria supor que as
condies de formulao da ao externa se do em um ambiente idealizado e que seus executores operam no vcuo.
Dessa forma, cabe ter em mente que, mesmo nos anos do regime autoritrio, a poltica externa foi formulada levando
em conta e adequando-se a determinantes e constrangimentos de ordem interna. Nesse mbito, no faz propriamente
sentido imaginar que, com a democracia, tenhamos perdido uma autonomia que, na realidade, nunca tivemos. Sendo
assim, se entendemos que o que efetivamente parece ter mudado foram os mecanismos de legitimao das polticas
elaboradas - hoje democrticos - apenas alteram-se suas condies de formulao, sem que fique prejudicada a
necessidade de dispor de um projeto claro de poltica externa.
O segundo aspecto - a argumentao tipo sociedade aberta - pode ser considerado em mais de um
nvel. O primeiro, que buscaria levar a discusso para o prprio terreno da especulao filosfica, acabaria por
conduzir a uma das interminveis arengas em torno dos limites e da relao entre sociedade civil e Estado. O
segundo, de maior interesse, relativo forma de maximizar recursos sabidamente escassos. Nessa perspectiva, a
um pas com pequeno poder de barganha no cenrio internacional conviria sistematizar suas fontes de poder em
torno de um projeto que evitasse uma pulverizao de suas aes.
Com isso, chega-se terceira modalidade de argumentao. Para qualific-la cabe distinguir entre
fazer diplomacia - entendido o conceito como a administrao do cotidiano de uma Chancelaria - e contar com uma
poltica externa, entendida como a articulao coerente de um conjunto de meios luz de objetivos definidos.
Dessas qualificaes parece resultar no apenas que legtimo ao ltamaraty propor sociedade um
projeto de poltica externa, mas tambm que, no contexto de uma de profunda descontinuidade no cenrio
internacional, esse projeto a melhor defesa contra gestos precipitados e aes descoordenadas. Num momento em
que se redefinem as regras de funcionamento da sociedade internacional, seria desastroso no dispor de uma viso
de conjunto que orientasse o posicionamento
124

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


brasileiro. precisamente com o objetivo de organizar essa viso de conjunto que so discutidos, a seguir, dez pontos que
deveriam ser considerados prioritrios na ao externa brasileira.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo III
A Poltica Externa Brasileira na Dcada de 1990:
Premissas, caractersticas e objetivos

1 - Premissas Bsicas da Poltica Externa Brasileira


Ao apresentarmos os resultados do trabalho de repensar a poltica externa brasileira, importa fixar
inicialmente as premissas sobre as quais repousa o esforo de definir os rumos da ao diplomtica do pas.
A primeira premissa diz respeito s condies nacionais do processo diplomtico. S h poltica
externa forte, legtima, respeitada, quando serve, com clareza, aos interesses da sociedade, quando a sociedade
percebe que a diplomacia um instrumento til s suas realizaes, fortalecendo o conceito do pas no mundo e,
assim, de seus cidados. Ora, no podemos negar os momentos difceis que o Brasil atravessa. O prprio mecanismo
de funcionamento da democracia se incumbe de revelar, com acuidade, o que somos, nossos problemas, nossos
contrastes. Revela tambm que existem controvrsias salutares sobre qual deve ser a insero 'ideal' do pas no
mundo. Esta conjuntura no deve levar a um retraimento da poltica externa. Ao contrrio, sabemos que a
articulao de um projeto nacional inclui necessariamente a perspectiva internacional. No existem mais solues
autrquicas. O desenvolvimento se constri tambm no plano da convivncia internacional. Neste sentido, desenhase a primeira vocao da poltica externa brasileira neste momento, a de servir para indicar os limites e
possibilidades que o meio internacional oferece para as nossas aspiraes fundamentais.
O fortalecimento da democracia, a superao da pobreza com distribuio eqitativa da riqueza, o
pleno respeito aos direitos humanos, o alcance de posio de prestgio e respeito na comunidade das naes, a
garantia de condies de competio internacional para nossa economia so ideais compartilhados e perfeitamente
suficientes para apontar-nos rumos a trilhar e objetivos gerais a perseguir no plano internacional. Constituem
aspiraes slidas e consensuais.
A consolidao desses princpios e objetivos, no plano interno, coincide com sua afirmao no plano
internacional. Democracia e respeito aos diretos humanos tornaram-se princpios de convivncia entre as naes. O
fortalecimento da democracia brasileira um importante ativo de nossa diplomacia. No plano econmico,
estabilizao e crescimento, com competitividade internacional, so essenciais para novas parcerias. A superao de
nossos problemas internos nessa rea aparece pois como tarefa prioritria e ela depende, fundamentalmente, de
nosso prprio esforo. Com uma economia estabilizada, o Brasil, por suas potencialidades e tradio de crescimento
e, sobretudo, por uma economia de mercado firmemente estabelecida, tornar-se- um parceiro econmico
privilegiado. Isso alavancar uma diplomacia de iniciativas nos planos regional e global, e em muito contribuir
para melhorar a nossa imagem externa.
127

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


No momento atual, temos de trabalhar, como j vem fazendo a poltica externa, para dar sentido concreto
a essas aspiraes. No parece razovel aguardar condies ideais no plano interno para que se desenvolva uma
diplomacia mais ativa. Temos de ajustar a poltica externa nossa realidade, a de uma democracia nascente em um pas
de contrastes. Os projetos diplomticos nascero dessas razes e fundamental aceit-las como tais. Alm disto, seria
impossvel uma atitude de expectativa ou de distncia, diante do prprio ritmo da vida internacional, que, num momento
de transformaes rpidas, nos pede respostas e abre oportunidades que podem no perdurar se no soubermos agir
com sensibilidade e viso do melhor interesse nacional. Se no participarmos agora da construo de uma nova ordem,
poderemos estar comprometendo, desde j, oportunidades futuras.
O fato de vivermos um momento de profundas transformaes mundiais, inclusive na importncia relativa
dos pases e em sua forma de insero no mundo, coloca-nos grandes desafios, sobretudo luz de nossos problemas
internos de redefinio de regras nos campos poltico e econmico. A introspeco excessiva pode levar-nos
marginalizao; uma integrao repentina e drstica, liquidao de investimentos acumulados com elevado custo.
Nessas circunstncias, optar por uma integrao gradual e consistente parece ser o mais adequado, at mesmo em razo
das mudanas no cenrio internacional que, ao introduzirem um grau maior de incerteza, desaconselham posturas
excludentes e guinadas bruscas.
Nesse contexto, outro ponto a ser considerado o de que freqentemente o curto prazo determina o longo
prazo. As solues, ou a falta delas, para nossos problemas de estabilizao iro definindo nossas oportunidades, a
longo prazo, nos planos interno e externo. No campo da poltica externa, duas metas so importantes: contar com um
melhor entrosamento entre o ltamaraty e as reas internas do governo, a fim de que o componente internacional se torne
parte obrigatria de qualquer deciso interna e assim se possa contar com uma poltica efetivamente nacional;
fortalecer o planejamento de poltica externa como forma de contribuir com uma viso de conjunto para a harmonizao
dos objetivos de curto e longo prazos.
Evidentemente, a simultaneidade dos desafios interno - equacionar problemas, de peso histrico, cuja
soluo depende basicamente de nossas aes e decises - e externo - participar das transformaes internacionais impe dificuldades considerveis, mas so dados da realidade. Temos de trabalhar com eles, sem mascar-los,
conscientes de que o momento pede opes bem fundadas e perspectiva histrica. No h respostas fceis nem dadas.
Constru-las democraticamente o nosso primeiro dever.
Por tudo que se disse acima, uma segunda premissa importante a de que o ltamaraty tem papel
insubstituvel no jogo democrtico em que se definem os objetivos nacionais e, conseqentemente, as diretrizes e
prioridades da poltica externa. obrigao da Chancelaria, em nome do governo, participar da formao dos
consensos polticos sobre a dimenso internacional das grandes opes nacionais.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Os modelos autrquicos esto condenados e a integrao a uma economia mundial que se globaliza
um imperativo da modernizao e do avano tecnolgico. Alm disso, as transformaes no cenrio internacional
so profundas e a um ritmo acelerado. , portanto, fundamental integrar no planejamento interno e no dia-a-dia da
gesto governamental o componente externo. A separao entre as dimenses interna e externa da poltica vai
perdendo sentido.
A terceira premissa recorda que vivemos em um perodo de transio, no qual coexistem elementos da
velha ordem com os que poderiam definir a nova ordem, e a mudana o trao dominante. A instabilidade prpria
desses perodos de transio aconselha a que a poltica exterior seja flexvel, menos aferrada a solues automticas
e previsveis como as que prevaleciam ao tempo da guerra fria. A inexistncia de uma ordem estruturada dificulta a
construo de modelos de previsibilidade para o comportamento dos Estados e do sistema internacional. A
combinao dessas circunstncias exigir, em algumas instncias, perseverar em posies que nos deram
credibilidade e, em outras, mudar no somente orientaes e atitudes, mas tambm o nosso prprio modo de
conceber a poltica externa como discurso e como ao. O Itamaraty, como instituio, h de estar aberto quelas
transformaes que permitam formar novas sensibilidades diante dos processos internacionais do ps-guerra fria.
A quarta e ltima premissa a de que, a despeito das transformaes, a diplomacia continua a ser
essencialmente uma atividade poltica. um brao do Estado para realizar objetivos que nascem, em nossa situao
democrtica, das aspiraes da sociedade. Se a matria diplomtica ganha contornos econmicos, se enriquece com
questes tcnicas, o mtodo de operao diplomtica, no tratamento de qualquer tema ou na defesa de qualquer
interesse, essencialmente poltico, ou seja, tem na considerao das realidades de poder um de seus referenciais
bsicos. O outro necessariamente a viso de futuro. A diplomacia h de incorporar a dimenso utpica de toda
construo poltica. Em um momento de transformaes, sabemos que as utopias nascem com facilidade mas, ao
mesmo tempo, como estamos vendo, os caminhos para realiz-las se apagam rapidamente. precisamente esse
referencial complexo, em que coexistem as estruturas para o exerccio de poder e sentimentos difusos de que ordens
melhores so viveis, que informar o processo de definio das novas regras da convivncia internacional.

2 - Caractersticas Fundamentais
Estabelecidas essas quatro premissas, cabe, agora, considerar que o exerccio de reafirmao da
poltica externa brasileira deve partir da considerao do que se pode chamar o acervo diplomtico do pas. Em
nossa histria internacional recente, estabeleceram-se certos traos e comportamentos que correspondem a
condies permanentes do Brasil, que sero descritas adiante. esse o marco a partir do qual as inovaes
diplomticas devem ser examinadas, inclusive porque representaro modelos novos de gerncia do acervo, servindo
para ampli-lo e valoriz-lo. Assim, no se trata, agora, de inovar por inovar. Diante de novos processos,
internacionais e nacionais, trata-se, sim, de reavaliar,
129

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


com sentido crtico, atitudes e posies, aperfeioando-as, modificando-as e mesmo abandonando-as quando couber.
O primeiro elemento de nosso acervo o universalismo. A poltica externa de um pas com as nossas
dimenses e caractersticas tem de ser naturalmente universal. So poucos os acontecimentos internacionais que no
nos afetam, direta ou indiretamente. O perfil da economia brasileira e nossos interesses econmicos e comerciais
fazem de todas as partes do mundo parceiros reais ou potenciais do pas. importante reconhecer, no obstante, que
um dos problemas permanentes de nossa poltica externa o da dissintonia entre modos universais de presena e
instrumentos restritos de influncia. Recorde-se que o efetivo universalismo implica no somente estar nas vrias
reas do mundo, por meio de representaes diplomticas e consulares, mas tambm, e sobretudo, ter presena,
sempre que possvel ativa, no jogo poltico e/ou econmico que se desenvolve na regio. Desenvolver caminhos
prprios e, sobretudo, alianas e coalizes de nosso interesse a melhor maneira de se aproximar fins e meios.
As dimenses de nossos interesses e a nossa capacidade de atuao internacional exigem a clara
definio de prioridades. Atravs da eleio de parceiros e temas prioritrios, a diplomacia brasileira
compatibilizar sua vocao universal com os recursos sua disposio.
O segundo trao de nossa poltica exterior o de que ela nos apresenta como um pas dotado de perfil
diplomtico prprio, disposto a conciliar o desafio da integrao econmica e da crescente cooperao
internacional com a manuteno de clara identidade externa. Num momento em que se multiplicam as formas de
globalizao e de integrao profunda, distinguir melhor o perfil de insero trabalho delicado, complexo e
necessrio.
No caso de um pas como o Brasil, com peso significativo no cenrio internacional e com uma
insero multifacetada, a questo ainda mais difcil. Em grandes linhas, contudo, poder-se-ia dizer que o objetivo
da diplomacia brasileira seria valorizar os nossos traos distintivos: pas continental, onde as tenses centrfugas
no tm maior significao; potncia regional sem vocao hegemnica e sem conflitos com seus vizinhos; pas com
fronteira com um grande nmero de pases, sem disputas territoriais; sociedade diversificada tnica, cultural e
religiosamente, sem grandes tenses entre seus integrantes; pas de industrializao recente, com base em economia
de mercado e participao do capital estrangeiro; dimenso econmica expressiva em nvel mundial, mas com
grandes desigualdades setoriais e regionais; capacitao tecnolgica significativa, mas com baixo nvel de
desenvolvimento autctone; regime democrtico coexistindo com grandes desequilbrios sociais. Temos vocao
universal e interesses globais. A combinao dessas caractersticas com a tradio diplomtica de negociao e de
soluo pacfica de conflitos so o grande asset de nossa diplomacia.
A busca de uma nova insero no cenrio internacional deveria ter, pois, como base as nossas
caractersticas distintivas, quer como ativos, quer como obstculos a serem superados. Um exemplo: a nossa
'continentalidade' nos aproxima de pases como os EUA, o Canad, a Rssia, a ndia
130

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


e a China; a ausncia de foras centrfugas em nosso pas nos distingue de alguns deles e nosso grau de
desenvolvimento, de outros. No primeiro caso, trata-se de ativo importante se compararmos nossa situao da
Rssia ou da ndia; no segundo, de obstculo a ser superado na aproximao aos nveis de desenvolvimento do
Canad e dos EUA.
Outro trao marcante de nossa atuao externa a necessidade de responder s dualidades
intrnsecas do pas. As solues da histria recente, que procuravam combinar a adeso a valores ocidentais e uma
atitude terceiro-mundista, especialmente em foros multilaterais, esgotaram-se, por uma srie de fatores.
No entanto, a realidade brasileira combina significativo peso poltico e econmico e um grau de
desenvolvimento importante em muitos setores com graves desigualdades sociais e caractersticas comuns ao mundo
subdesenvolvido. Essa dualidade que inspirou uma poltica externa ao mesmo tempo ocidental e terceiro-mundista,
num mundo dividido, segue presente. O Brasil no superou seus problemas scio-econmicos fundamentais, e
agravaram-se, ao invs de reduzirem-se, as disparidades entre o mundo industrializado e o em desenvolvimento. As
circunstncias em que a questo do desenvolvimento pode ser abordada, no plano internacional, mudaram
significativamente. A superao do conflito Leste-Oeste e a primazia da economia de mercado, aliadas crescente
heterogeneidade do chamado Terceiro Mundo, modificaram as bases do relacionamento Norte-Sul. A questo do
desenvolvimento e seu componente de busca de reestruturao das relaes econmicas internacionais seguem sendo
temas centrais da agenda internacional, mas altera-se a forma de equacionamento de tais questes. A cooperao
substitui a confrontao. A oposio entre os sistemas substituda pelas divergncias entre formas concorrentes de
economia de mercado; o desenvolvimento autrquico cede lugar globalizao.
A diplomacia brasileira deve incorporar uma dimenso desenvolvimentista e de reforma das regras do
jogo internacional com sentido de maior eqidade. Tal dimenso, contudo, deve estar inserida num contexto mais
amplo de valores universais democrticos, que compartilhamos, e expressar-se atravs da busca de uma mutualidade
de interesses entre pases com distinto grau de desenvolvimento. A diferena do passado que agora o ponto forte de
articulao de valores de nossa poltica externa o legado ocidental. Assim, se em momento histrico anterior a
adeso significava, sobretudo, a linha da tolerncia poltica e do respeito aos princpios de autodeterminao, de
soluo pacfica de controvrsias, agora ela se amplia. De um lado, d a base para uma posio ativa na defesa da
democracia e dos direitos humanos, especialmente no continente americano, j que, na regio, isto equivale a fator
de fortalecimento de nossa prpria democracia. De outro, com base nos valores ocidentais, em sua necessidade de
expresso universal (afinal, no existem excees aplicao de direitos humanos), que vamos encontrar as idias e
projetos que sirvam para reconstruir as condies internacionais que favoream o desenvolvimento e garantam
recursos, regras e sistemas equilibrados e justos para a insero internacional que sirva positivamente a todos os
pases.
Uma estratgia de crescimento global acelerado, com abertura e integrao de novos
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


pases aos plos dinmicos da economia mundial, acompanhada de um fortalecimento do multilateralismo parece ser
a melhor forma de encontrar resposta s questes do desenvolvimento no plano internacional.
Uma das caractersticas da poltica externa brasileira o apreo ao direito, at porque, na histria
diplomtica brasileira, os instrumentos de imposio no fizeram parte do acervo de nossa poltica externa. Assim,
um mundo de regras - e de regras que exprimam justia -, em que as razes dos fortes no sejam o caminho
necessrio da soluo das controvrsias internacionais, tem sido objeto central das preocupaes diplomticas
brasileiras. Exatamente porque se vive uma complexa e ampla etapa de transio, uma das caractersticas da
situao atual a emergncia de novas regras para a convivncia internacional, tanto no plano econmico como no
poltico. Nosso papel variar no processo de articulao das novas regras, mas elas so marco necessrio para
nossas opes. Em alguns casos, a melhor atitude ser aceit-las e procurar os mecanismos de adaptao; em
outros, quando houver oportunidade, quando se desenharem as alianas adequadas, procuraremos papis mais
ativos, como ocorreu em matria de meio ambiente. Pelas prprias tradies de atuao multilateral, no devemos
subestimar as condies de influncia e mobilizao brasileiras, embora devam estar sustentadas em claros
objetivos, vinculados ao processo das opes nacionais. De qualquer maneira, a realidade que se impor, daqui
para frente, a da abertura de processos cada vez mais complexos e abrangentes de interao e composio de
interesses, que obrigaro a cuidados para que a capacidade de negociao brasileira se aperfeioe
permanentemente.
As caractersticas antes indicadas de universalismo e insero internacional multifacetada fazem do
Brasil um parceiro importante em muitas coalizes. Nossa diplomacia no unidimensional; ao contrrio, nossa
contribuio relevante no campo do desenvolvimento e no das tecnologias sensveis; no equacionamento de
conflitos localizados e na definio de novas regras de comrcio internacional; na ampla gama dos chamados temas
globais, das questes ambientais aos problemas do narcotrfico.
Um quinto trao importante da poltica externa brasileira tem sido o de abrir - e manter abertas opes de relacionamento. Se essa atitude prevaleceu ao tempo da guerra fria, no h razes, agora, num cenrio
internacional mais aberto, para abandon-la. Alm disto, ao contrrio de pases que, por circunstncias histricas
ou geogrficas, se atrelaram, como caminho necessrio, a plos econmicos ou polticos, o Brasil no deve preferir
opes, de feitio estratgico, que excluam outras ou que reduzam suas margens de manobra. No horizonte previsvel,
em que devem seguir coexistindo fatores de globalizao (sem dvida, os dominantes), de regionalizao e de
fragmentao, seria oportuno escolher aquelas polticas que nos permitam conservar maior nmero de opes, pois
sero essas as que nos daro maiores possibilidades de conseguir dividendos polticos. De qualquer maneira, o
cenrio incerto e a tendncia a de que, nos prximos anos, se desenhe, paulatinamente, uma nova ordem. As
opes estratgicas tero de acompanhar o ritmo da criao da nova ordem, ganhando sentido concreto e objetivo
na medida em que se forem esclarecendo as articulaes fundamentais do sistema internacional.
132

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Neste contexto, importante sublinhar a natureza flexvel de nossa ao externa, que abre a
possibilidade para processos paulatinos de adaptao aos nichos de oportunidade que se apresentarem e aos
constrangimentos que fatalmente surgiro. A poltica externa brasileira atua em vrios tabuleiros internacionais, dos
regionais, especialmente nas Amricas, aos temticos, sejam econmicos, como no GATT, sejam polticos, como nas
questes de direitos humanos, desarmamento, etc. Apesar dessa presena universal, no temos, em qualquer desses
tabuleiros, contenciosos graves, que no sigam, em seu encaminhamento, trilhas diplomticas. Alm disso, as
posies de princpios que adotamos, especialmente a defesa de que prevaleam as regras jurdicas de boa
convivncia entre as naes, permite-nos uma slida atitude construtiva diante dos processos novos que se mostram
no horizonte. Ora, tanto pela ausncia de contenciosos e crises insuperveis em nossa pauta diplomtica, como pela
atitude construtiva, a poltica externa brasileira pode agir com flexibilidade diante das situaes novas.
fundamental preservar esse trao.
Caracteriza, por fim, nossa poltica externa tradicional sentido de objetividade. No trabalhamos nem
contra nem a favor da realidade internacional: trabalhamos com o internacional, fazendo opes e estabelecendo
prioridades, a fim de maximizar o uso dos recursos disposio da diplomacia brasileira. Isso no deve ser
confundido com inao ou passividade na cena externa, mas, sim, compreendido como a convico de que o realismo
deve estar na base de todo projeto de transformao, ainda que parcial, do sistema internacional.
Esse conjunto de caractersticas de nossa poltica exterior, bem como a considerao das
transformaes do cenrio internacional e de nossos interesses nacionais, parece sugerir a necessidade de
estabelecermos uma atitude diplomtica que, preservando os traos acima explicitados, nos assegure uma identidade
externa adequada aos novos tempos. Ela deveria buscar combinaes do que nos interessa nas tendncias
hegemnicas com a medida adequada de sentido crtico, mantendo simultaneamente a viso de futuro que sempre
alimentou a defesa de novos arranjos polticos e econmicos. Construir realisticamente novos padres de justia e
modelos de boa convivncia entre os Estados so objetivos-sntese de nossa ao externa.

3 - Objetivos e prioridades
Os traos da poltica externa brasileira acima identificados apontam, ainda, para algumas prioridades
de nossa ao externa que poderiam ser agrupadas em torno de trs grandes blocos: os dois primeiros ligados aos
temas polticos e econmicos, e o terceiro, rea consular e divulgao do Brasil no exterior.
No campo poltico, a primeira tarefa sintonizar, de forma clara, a poltica externa s aspiraes
nacionais. Mostrar que servios efetivos a diplomacia pode prestar ao projeto de um pas desenvolvido e justo. As
dificuldades internas constituem, menos do que um fator limitativo para a
133

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


realizao de nossos objetivos, um estmulo a que a diplomacia trabalhe mais e melhor pelo pas. Um outro dado o da
compatibilidade entre objetivos e meios. verdade que ganharemos significativamente em capacidade de manobra e
mesmo prestgio na medida em que nossos problemas internos se forem resolvendo. A realizao de alguns dos objetivos
da ao externa, especialmente na rea econmica, est fortemente ligada soluo de problemas, como o da inflao, o
da definio de modelos de insero no sistema internacional de comrcio e finanas, etc. O desafio ser o de garantir
que o meio internacional no somente favorea o processo de soluo, mas tambm contribua para aumentar nosso poder
de barganha.
Ainda no campo poltico, se consideramos que o momento o de construo de regras novas, uma
importante prioridade a defesa do multilateralismo e da maior abertura participao no processo decisrio
internacional. Antes do contedo das regras, fundamental pensar nos procedimentos pelos quais so estabelecidas.
Uma das vertentes tradicionais da diplomacia brasileira sempre foi sua viso sistmica e reformista. O fim da guerra
fria abre a perspectiva de uma ordem internacional realmente global nos campos poltico e econmico. Para que esse
objetivo se materialize, necessrio que se reforme no apenas a ONU, mas as instituies de Bretton Woods e o GATT.
O Brasil , a quem interessa um sistema internacional baseado em instituies fortes, com um processo decisrio
democrtico e transparente, e regras multilateralmente acordadas, deve contribuir para esse processo de reviso
institucional.
Assim, parece indispensvel apoiar o processo de reforma da Carta da ONU, dele participando
ativamente. Nos debates, o tema da ampliao da composio do Conselho de Segurana assumir relevncia crescente.
Neste assunto especfico, a atuao do Brasil dever guiar-se, a um s tempo, pela cautela e pelo sentido da
oportunidade. Devemos, assim, agir sem precipitao, mas tambm com a ateno constantemente voltada para todas as
possibilidades que se apresentem de incremento de nossa participao efetiva no rgo.
A fim de que o Conselho de Segurana possa efetivamente assumir novas funes de gesto da paz e da
segurana globais, necessrio que sua composio reflita a nova realidade do fim da guerra fria e da multipolaridade,
e ainda que seus mtodos de trabalho sejam aprimorados. O Brasil deve engajar-se na reforma do Conselho e pleitear
um assento permanente naquele rgo.
Alm disso, necessrio reformar e dar maior expresso rea econmica e social da ONU, sob a
liderana do ECOSOC. O Brasil deveria seguir atuando de forma decidida nesse processo que reflete outra das
preocupaes fundamentais da diplomacia brasileira: a dimenso internacional do desenvolvimento e a necessidade de
reestruturao das relaes econmicas internacionais com sentido mais eqitativo. Democracia com eqidade o
binmio que deve orientar nossas posies nos planos poltico e econmico. No se trata de ignorar o realismo das
estruturas de poder, mas sim de reconhecer que, para um pas do peso especfico do Brasil, h duas formas de trabalhar
com o internacional: aceitando as regras do jogo e dele participando ativamente, ou propondo uma adequao de tais
regras.
134

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Temos credenciais para contribuir para alguns dos temas centrais do novo ordenamento. J o
demonstramos em matria de meio ambiente. Mas, h outros temas em que a perspectiva de uma atuao positiva
evidente: desarmamento e no-proliferao - somos o nico dos 'pases-gigante' que tem atitude pacfica e no
desenvolveu artefatos nucleares; modelos de pacificao regional, seja na Amrica Latina, na frica ou mesmo na
Europa - a tradio brasileira de participao em foras de paz garante uma posio privilegiada para a poltica
externa do pas em uma questo que ter crescente peso na agenda internacional; direitos humanos - o governo tem
demonstrado uma atitude transparente, de luta contra casos ainda freqentes de violao no Brasil. Em cada
situao, deveremos estar abertos a novas coalizes e arranjos. No existe, hoje, regra que defina padres
permanentes de alianas. Devemos buscar as solues da geometria varivel.
De todo modo, importa que demonstremos ter capacidade poltica e disposio de influenciar, de
maneira significativa, a conformao das regras internacionais que venham a ser definidas. Para essa tarefa,
fundamental um processo de alianas e coalizes. Como pas que tem um peso significativo no cenrio internacional
e interesses diversificados, o Brasil pode e deve participar de coalizes variadas, tanto globais como o G-77 e o
G-15, no plano internacional, e o Grupo de Rio no plano regional, quanto de coalizes localizadas para o tratamento
de temas especficos, como o Grupo de Cairns.
Ainda no campo poltico, o Brasil conta com um extraordinrio capital de relaes bilaterais. No
temos atritos srios, nem crises ou conflitos no horizonte. Pela nossa presena universal, no cabe criar prioridades
regionais excludentes. Por motivos diferentes, para ns to importante a presena africana quanto a explorao de
oportunidades nos pases de industrializao recente na sia. Ento, o desafio que temos o de encontrar o 'melhor
contedo' para cada uma das parcerias bilaterais. Em alguns casos, no plano mais simples, o que a alimentar ser
a articulao de posies comuns em organismos multilaterais; no plano mais complexo, como no caso dos EUA ou
da Argentina, ser um conjunto de formas de aproximao, que exige redobrado empenho diplomtico. Mas,
insista-se, o que devemos fazer agora um exame completo do acervo bilateral e descobrir, em cada caso, o melhor
padro de encontro. Isto eventualmente poder levar a modificaes na rede de misses do exterior, sem que se
firam naturalmente as condies de influncia que a presena hoje universal nos garante.
Na Amrica Latina, temos relaes positivas, de cooperao, com todos os pases do continente. As
questes de fronteira, especialmente delicadas em outras regies, tm sido objeto, em nosso caso, do mais cuidadoso
tratamento diplomtico. Por isto, as relaes latino-americanas do Brasil so e continuaro a ser o espao natural
de nossa ao externa. Cumpre ressaltar que, ao lado do avano da integrao econmica, impe-se o constante
estreitamento de laos polticos com o subcontinente. O avano da integrao econmica requer, no somente um
ambiente poltico favorvel, mas objetivos comuns de cooperao em outras reas, entre elas a ambiental e a de
infraestrutura. Esquemas como o do Pacto Amaznico e o da Bacia do Prata so ativos polticos que devemos
aprimorar, estendendo-os a outras reas. Aqui destaca-se o tema da defesa da democracia latino-americana, em que
nossa atual posio, equilibrada e prudente, mas de inequvoco apoio ao
135

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


regime democrtico, parece a mais acertada.
Outras prioridades referem-se ao controle do narcotrfico e do terrorismo, reconhecendo a
complexidade de tais questes e sua dimenso social, mas no deixando de enfoc-las como um desafio de
segurana. Alm disso, devemos trabalhar conjuntamente no campo dos movimentos migratrios, em especial nas
zonas de fronteira, dando a eles no uma resposta exclusivamente pela via do controle e da represso, mas
procurando dar-lhes um enfoque positivo, de desenvolvimento sustentvel e de melhoria do padro de vida das
populaes. Cabe ainda mencionar o trabalho a ser desenvolvido no campo das doenas endmicas, como o clera e
a malria, e das novas epidemias como a AIDS.
Outra prioridade nosso relacionamento com os Estados Unidos. Em relao a eles, devemos
formular uma poltica afirmativa que v alm de uma administrao de contenciosos. Embora no alimentemos
qualquer falsa esperana quanto possibilidade de eliminar os atritos comerciais com Washington - possvel
mesmo que se agravem -, convm buscar estabelecer relacionamento mais construtivo em que se possa avanar da
atitude de damage control, que, com freqncia maior do que a razovel somos obrigados a adotar, para algo mais
positivo, como a elaborao e implementao de projetos polticos de interesse mtuo.
Como potncia global, os Estados Unidos exercem liderana e influncia decisiva em muitos temas da
agenda mundial. Nosso dilogo supera, portanto, em muito, sua dimenso bilateral. Com as medidas de resoluo do
contencioso dos ltimos anos, estaria aberto o caminho para uma agenda renovada, com medidas de cooperao em
novas reas.
A Europa vive um momento de complexa transio no qual, ao lado da dinmica de integrao,
emergem focos de indefinio, como na rea das instituies de segurana, e focos de fragmentao, como nos
Balcs. As modalidades de relacionamento com os pases ex-socialistas, especialmente os que nasceram com o fim
da Unio Sovitica, outro problema que est em aberto. Neste quadro, os desafios para a diplomacia brasileira
multiplicam-se. evidente que devemos partir do que j est 'conquistado' e buscar o aperfeioamento. E, neste
sentido, o complexo tecido de relaes bilaterais e com a Comunidade a base de novos avanos.
A Comunidade, talvez a maior potncia econmica no sculo XXI, o principal parceiro econmico do
Brasil. O adensamento de nossos laos com a Comunidade deve ser buscado, tanto no plano empresarial como no
governamental. Nossas relaes devem ter caractersticas de estabilidade e no variar merc de percepes
otimistas ou pessimistas sobre a integrao europia. A dimenso comunitria seguir crescendo, e a diplomacia
brasileira dever estar atenta a esse tema, tanto de um ponto de vista defensivo, buscando preservar nosso acesso ao
mercado comunitrio, como de um ponto de vista ofensivo, procurando desenvolver novas formas de cooperao, nos
planos bilateral e regional. A integrao no Cone Sul um fator a aproximar-nos da Europa, e deve ser explorado.
O enfoque que deve presidir tais relaes deve ser o da primazia do multilateralismo, integrando o
136

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


enfoque regional num sistema global de relaes econmicas.
Sobre as relaes bilaterais com os pases da Europa Ocidental, fundamental criar focos novos,
especialmente na rea poltica. A perspectiva de aproximaes em temas multilaterais pode ampliar-se, sobretudo se
firmarmos posio nos trabalhos do Conselho de Segurana e nos chamados 'temas novos'.
A unificao da Alemanha cria um pas de ainda maior peso poltico e econmico no centro da
Europa. Trata-se de pas com o qual temos uma histria de aproximao e de desenvolvimento de projetos conjuntos,
embora com problemas em alguns casos. O Brasil deve buscar superar tais problemas e desenvolver suas relaes
com a Alemanha em todos os campos.
Ainda no mbito das relaes bilaterais com pases da Europa Ocidental, o Brasil deve continuar a
dar ateno especial s suas relaes com Portugal - nico pas com o qual mantemos encontros semestrais de
presidentes - e com a Espanha. A realizao de Conferncias Ibero-Americanas deve ser incentivada como foro de
dilogo da comunidade.
Finalmente, a emergncia de novos pases no Leste da Europa obrigar a tomada de decises,
especialmente sobre o nvel de intercmbio que estaremos dispostos a estabelecer.
Em relao ao Japo, h que consolidar as evidentes reas de interesse bilateral. necessrio
considerar a mudana da natureza do relacionamento bilateral na medida em que o Japo est passando de
'parceiro rico' para a condio de uma das potncias que define as regras do jogo econmico internacional. A
revitalizao de nossas relaes alcana, assim, novas dimenses.
A relao bilateral deve, portanto, deixar de estar marcada pela viso do Japo como fonte de
recursos financeiros e tornar-se uma relao mais abrangente nos campos econmico e poltico. Uma estratgia
asitica e voltada para o Pacfico na diplomacia brasileira deve ser uma clara prioridade. Tal estratgia deve
combinar uma viso abrangente de longo prazo com consistncia e gradualismo em sua execuo. Com todos esses
pases, mas em especial com o Japo, necessrio introduzir um enfoque global, com a definio clara de
prioridades a longo prazo, e com uma estratgia de atuao baseada em mutualidade de interesses.
Alm dessas parcerias 'necessrias', seria interessante aprofundar nossos vnculos com a Rssia, a
China e a ndia, por existir, em virtude de suas semelhanas com o Brasil, grande potencial de cooperao em todos
os campos. Poder-se-ia, inclusive, pensar, em algum momento no futuro, numa articulao poltica conjunta mais
sistemtica entre os quatro pases-continente.
Outras reas de ateno diplomtica devem ser os pases do Golfo, com os quais devemos aprofundar
vnculos comerciais, com critrios polticos cuidadosos.
137

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


O tema africano parte necessria da agenda diplomtica brasileira, no somente pela importncia
intrnseca da rea como espao natural para a ao externa do pas, mas tambm pelas perspectivas no campo
multilateral, especialmente a cooperao no marco do Atlntico Sul e outros temas. No caso especfico do Atlntico
Sul, necessrio dar a esse enfoque geogrfico uma dimenso multifacetada que incorpore, por exemplo, as questes
ambientais, em especial o meio ambiente marinho e as zonas costeiras, e o tema da cooperao econmica, com o
objetivo de criao de uma eventual zona de livre comrcio.
Na frica, devemos estar especialmente atentos ao que vai acontecer na frica do Sul e em Angola,
pelas conseqncias decisivas que ter para uma regio que, no continente, apresenta melhores oportunidades para
a diplomacia brasileira. A primeira linha de presena ser necessariamente poltica, e a participao nas foras de
paz na regio decisiva para criarmos condies de dar continuidade, em novos moldes, presena africana.
No caso da Bacia do Pacfico, h dois fatores que exigem a nossa ateno diplomtica. Em primeiro
lugar, a prpria 'riqueza' da regio e as articulaes que a fazem plataforma para novo processo de formao de um
'grupo regional', com influncia efetiva sobre o controle de recursos, financeiros e tecnolgicos, no plano mundial.
Em segundo lugar, pelo que os 'novos pases industrializados' valem como modelo de crescimento econmico, ainda
que em circunstncias diferentes das brasileiras.
Para que se possa apresentar sugestes de linha de ao diplomtica no campo econmico, preciso
levar em considerao os objetivos bsicos do pas nesta rea, que podem ser resumidos na obteno de recursos e
vantagens que facilitem seu processo de desenvolvimento. Temos claros objetivos comerciais (assegurar mercados
geograficamente diversificados, ampliar nossa pauta de exportao, por exemplo), financeiros (procurar obter
recursos financeiros externos por meio de investimentos ou de emprstimos) e cientficos e tecnolgicos.
A questo tecnolgica hoje ainda mais central na posio de um pas no cenrio internacional. A
competitividade externa cada vez mais influenciada pela presena das novas tecnologias. Um pas da dimenso do
Brasil, com um PIB expressivo na escala mundial, um parque industrial complexo e de grandes dimenses e uma
integrao, que se pretende crescente, na economia mundial, necessita contar com uma estratgia tecnolgica que
lhe permita fazer opes acertadas nesse campo. Essas opes devem, tambm, contemplar as questes de acesso
tecnologia e as de pesquisa e desenvolvimento interno.
No primeiro caso, deslocam-se as questes de garantia propriedade intelectual e as de transferncia
de tecnologia. Quanto propriedade intelectual, so importantes as modificaes em curso no plano internacional
sobre o regime que rege tais questes e a necessria adaptao do ordenamento jurdico brasileiro. Quanto
transparncia, ela se insere no campo da retomada do
138

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


crescimento e da inverso no Brasil, inclusive a estrangeira.
Finalmente, caberia diplomacia brasileira coadjuvar nos esforos internos de desenvolvimento
tecnolgico, principalmente atravs da negociao de entendimentos com outros pases que permitissem esforos
conjuntos de pesquisa e desenvolvimento, no plano pblico, mas, principalmente, no de empresas.
Tendo esses objetivos em mente, possvel estabelecer linhas de ao para a diplomacia brasileira na
rea econmica.
Uma primeira prioridade do Brasil na esfera econmica deveria ser a manuteno de nossa poltica de
defesa e aperfeioamento do sistema econmico multilateral, j que nossa condio de global trader pode vir a sofrer
danos na hiptese da formao de blocos regionais mais ou menos fechados. O avano do processo de globalizao
impor a redefinio dos mecanismos de coordenao macroeconmica mundial. Tais esforos de coordenao
devero ter como objetivo garantir o crescimento acelerado da economia mundial a fim de que novos parceiros
econmicos (PEDs e economias em transio) possam integrar-se aos seus setores dinmicos.
Os avanos no campo da coordenao macroeconmica devem-se completar com medidas em trs
reas: comrcio, finanas e desenvolvimento. No campo do comrcio, ser necessrio fortalecer o sistema
multilateral com a concluso da Rodada Uruguai e o estabelecimento de uma nova Organizao Multilateral de
Comrcio. No seio dessa nova organizao, procurar-se-ia avanar no tratamento de uma nova agenda de
liberalizao comercial que tentasse compatibilizar objetivos de crescimento, abertura e polticas agrcola e
industrial. Passar-se-ia assim de uma liberalizao na fronteira para processo mais complexo, envolvendo a
harmonizao de polticas.
Um sistema multilateral de comrcio fortalecido tambm importante para evitar o protecionismo e a
construo de blocos fechados, o que no interessa a pases como o Brasil, que esto na periferia de qualquer bloco.
O multilateralismo , assim, a garantia de uma integrao aberta. O Brasil, dada a diversificao de seu comrcio
exterior e seu peso no comrcio mundial, deveria atuar decididamente em defesa do sistema multilateral de
comrcio, no fortalecimento de suas instituies e na eliminao de medidas unilaterais nessa rea.
Deveramos, ademais, favorecer a participao do maior nmero possvel de pases no sistema,
tornando-o efetivamente universal. No campo monetrio e financeiro, seria necessrio definir novas regras que
permitissem no s dar maior estabilidade aos regimes de cmbio e ao sistema financeiro, mas tambm garantir uma
melhor integrao entre o lado comercial e o financeiro. Nesse contexto, seria importante equacionar
definitivamente a questo do endividamento internacional dos pases em desenvolvimento e redefinir o papel dos
organismos financeiros internacionais, fazendo-os regressar a sua funo original de financiadores de projetos e
dando-lhes um papel crescente em reas prioritrias que requerem financiamento de longo prazo e condies
favorecidas de financiamento
139

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


(meio ambiente, rea social).
Finalmente, na rea de desenvolvimento necessrio relanar, em novas bases, a discusso do tema
no cenrio internacional, recriando uma agenda para o desenvolvimento que possa: i) produzir uma mobilizao de
recursos, em escala global, que permita equacionar o problema do financiamento para o desenvolvimento; ii) abrir
mercados para os pases em desenvolvimento, integrando-os aos setores dinmicos da economia mundial; iii)
desenvolver uma estratgia internacional para o tratamento da questo social; iv) melhorar as condies de acesso
tecnologia e de sua criao nos pases em desenvolvimento.
Em segundo lugar, o Brasil deveria buscar reforar seus vnculos com cada um dos trs grandes
espaos econmicos - CE, NAFTA e sia - Pacfico, preservando nosso carter de global trader, entendido como um
ativo que aumenta o raio de manobra do pas. No temos, como apontamos antes, de optar imediatamente por uma
associao a um desses blocos, e sim estar sempre atentos ao que neles est ocorrendo, tanto para aproveitar
oportunidades que surgem como para poder avaliar com maior preciso o impacto do que ocorre nessas reas sobre
a economia brasileira e sobre o comrcio externo brasileiro nesses mercados e em terceiros mercados. Ao Brasil
interessa que esses espaos econmicos se desenvolvam como espaos abertos e no como blocos fechados no seio
de um sistema multilateral de comrcio.
Ainda no que diz respeito poltica externa econmica, deve-se atribuir Amrica do Sul a
importncia de um espao onde as oportunidades de intercmbio e cooperao tendem a crescer, especialmente no
marco da liberalizao das polticas comerciais de nossos parceiros e da nossa. preciso levar adiante o Mercosul,
e tambm buscar incentivar o desenvolvimento de complementaridades econmicas entre o Brasil e seus demais
parceiros regionais.
No que se refere especificamente ao Mercosul, importa valoriz-lo em si mesmo, por ter a iniciativa
aproximado politicamente os pases da regio, fortalecido a democracia e por ser ele um instrumento de
competitividade. Alm disso, o Mercosul cria uma base slida a partir da qual os pases que dele fazem parte podem
melhor buscar sua integrao na economia mundial e uma eventual zona de comrcio hemisfrica. Diante disso,
urgente que se comece a buscar um mecanismo que garanta que problemas vinculados disparidade de regimes
cambiais no impeam o xito da iniciativa. tambm importante que se caminhe no sentido do estabelecimento de
mecanismos comunitrios de integrao, a exemplo da experincia europia.
Finalmente, haveria que mencionar os nichos de oportunidades que devem ser explorados pelo Brasil,
tanto em termos de novos parceiros econmicos como em termos de possveis temas de articulao com outros
pases. Esses pases e temas dariam lugar a parcerias localizadas que, embora limitadas, complementariam nossos
esforos mais sistemticos junto a nossos grandes parceiros estratgicos.
140

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


No terceiro grande bloco de prioridades est a defesa do interesse de nacionais no exterior, que decorre
do fato de ter aumentado significativamente, nos ltimos anos, o fluxo de emigrantes brasileiros.
O tema, que merece ateno em si mesmo, tornou-se uma questo central da 'agenda da opinio pblica
nacional'. Pede, por isto, no somente providncias institucionais, ligadas ao reforo de nossa rede consular, mas
tambm uma compreenso verdadeiramente diplomtica dos efeitos do processo e das medidas necessrias para a
proteo de brasileiros.
Em termos concretos, nossa rede consular deve ser redistribuda e reformulada para melhor atender
crescente colnia brasileira no exterior. importante tambm que a longa faixa de fronteiras do Brasil seja objeto de
um trabalho sistemtico de demarcao, densificao, inspeo e conservao de marcos nas linhas de limites.
As duas linhas de providncias gerais respondem s situaes extremamente diferenciadas que
encontramos. Temos fluxos de emigrantes que procuram trabalho em pases desenvolvidos, como os EUA e os pases da
Europa Ocidental. De outro lado, existe uma presena significativa de brasileiros j estabelecidos em pases vizinhos.
Importa que a diplomacia pblica contribua para esclarecer a nossos parceiros internacionais a
complexidade da situao brasileira, caracterizada por fortes desequilbrios econmicos, sociais e regionais, cuja
superao no depende exclusivamente da ao do Estado. Outra tarefa importante a cumprir a de construir, entre os
que observam a realidade brasileira, uma preferncia pelo positivo, a disposio construtiva de, sem deixar de
identificar nossos problemas, apontar igualmente para o que nos enriquece como sociedade e como nao. O firme
avano das instituies democrticas deve ser realado como fundamento necessrio para que solues permanentes
venham a ser alcanadas no plano dos direitos humanos, da justia social e do desenvolvimento econmico.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo IV
O Debate sobre a Poltica Externa:
Algumas implicaes institucionais para o Itamaraty
Neste captulo do trabalho, examinam-se algumas 'implicaes institucionais', derivadas da anlise
das perspectivas da poltica externa. O objetivo dar indicaes que sirvam a aproximar os esforos, que nasceram
conjugados, de 'repensar a poltica externa' e de 'examinar as estruturas administrativas do ltamaraty'. Como se
ver, as indicaes no sero 'concretas', mas simplesmente pautas que podem servir avaliao de prioridades no
processo de remodelar a instituio e suas prticas.

1 - Algumas premissas: Mudana Poltica e Mudana Institucional - Estmulos


Diferenciados e Objetivos Comuns
Uma primeira observao a fazer, verdadeira premissa do esforo de 'compatibilizao' do movimento
poltico e do institucional, a de que os estmulos para as mudanas organizacionais parecem ser mais fortes e mais
claros do que para mudanas de poltica. No primeiro caso, o diagnstico das 'insuficincias' conhecido e
amplamente compartilhado (por exemplo, a necessidade de aperfeioar o sistema de comunicao, de reforar a
qualidade do pessoal de apoio, etc.) ou, ento, o debate est 'estruturado', inclusive porque recorrente (caso dos
problemas derivados do fluxo de carreira).
No caso da poltica externa, apesar do sentido radical das transformaes do sistema internacional
nos ltimos quatro anos, o prprio fato de que estejamos vivendo uma 'fase de transio' parece indicar que solues
diplomticas dramaticamente inovadoras no so fceis de articular e talvez no sejam, de imediato, desejadas.
Vale elaborar sobre o tema. Em primeiro lugar, a poltica externa brasileira no assistiu passivamente
s recentes mudanas internacionais. Na realidade, ocorrem, ao longo dos ltimos anos, processos graduais de
adaptao s novas circunstncias que, em alguma medida, respondem aos novos tempos. A prevalncia de uma
'atitude de adaptao' sobre a 'proposta de doutrina nova' nasce, inicialmente, de que somos atores secundrios nos
grandes movimentos de mudana(1). Recebemos, paulatinamente, influncias e presses para mudar e, neste sentido,
atos de rompimento parecem no render vantagens diplomticas. Ao contrrio, a adaptao tem sido, para ns, a
linha que permite o controle de riscos, alm de estar muito mais prxima do estilo diplomtico brasileiro (veja-se a
lenta e cuidadosa evoluo da poltica nuclear, que comea em meados do governo Sarney, se acelera com
(1) Ou, quando no o somos, como no caso da dvida, preferimos tambm atitudes 'adaptativas', evitando desafiar
frontalmente o sistema.
143

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Collor, mas evita a soluo 'dramtica' da assinatura do TNP). O mesmo pode ser apreciado em outros temas, como na
configurao de uma atitude mais positiva na defesa da democracia no continente (sem chegar aos extremos de alguns
vizinhos na 'segunda condenao' de Cuba), na aceitao de formas de cooperao internacional em questes
ambientais (sempre balizadas por compreenso dos limites da soberania), nos temas novos do GATT, etc. Na verdade,
os processos de mudana pela via da adaptao foram, em boa medida, sustentados e conduzidos institucionalmente
(salvo em alguns momentos, como na antecipao da entrada em vigor do Mercosul ou certos lances da poltica
nuclear de Collor)(2).
H que se considerar tambm que condies internas, como o processo de consolidao democrtica,
a emergncia de novos modelos de articulao de objetivos polticos, a 'liberdade' dos atores burocrticos, agora
sob comando poltico, contribuem diretamente para estabelecer as solues graduais na definio dos novos rumos.
Mesmo quando se tenta inovao mais rpida - e o exemplo a tentativa de Collor em matria de lei de propriedade
intelectual -, os processos de negociao intraburocrtica e com o legislativo foram ritmos diferentes e, de novo,
impem adaptao gradual.
Admitindo que o melhor, talvez o nico, caminho aberto para a poltica externa seja o de inovar em
quadro de adaptaes sucessivas, as tentativas de reflexo global sobre a poltica externa ganham especial
relevncia, ao cumprir, ao menos, dois objetivos estratgicos:
1) as reflexes globais serviriam para saber se as respostas que estamos dando vo no caminho certo, se
so suficientes ou se so as melhores que podemos dar; tm, portanto, um objetivo crtico; fundamental saber se a
atitude de adaptao j no se esgotou e, caso queiramos um papel mais ativo no mundo ps-guerra fria se j no o
momento de efetivamente 'inovar';
2) as reflexes globais servem tambm para analisar a integrao entre as mudanas polticas e as
institucionais: de um lado, porque, para fazer melhor alguns movimentos diplomticos sugeridos, parece essencial
aperfeioar mecanismos institucionais (exemplo: evidente que, num mundo em que os temas econmicos se tornam,
em boa parte, o cerne do processo poltico, h que haver mecanismos geis para que a instituio integre as dimenses
poltica e econmica do fazer diplomtico); de outro lado, no marco de uma reflexo poltica global, que, em tese,
podem ser mais bem avaliados os limites institucionais para as opes de ao externa (assim, a escassez de meios
obriga a que se definam mecanismos institucionais de seleo de prioridades, que tenham repercusso efetiva).
Finalmente, mais uma observao sobre as vinculaes entre a dimenso poltica e a institucional. Se
fizermos um balano dos seminrios sobre o 'repensar da poltica externa', vamos
(2) Observe-se que, nos dois momentos recentes de inflexo diplomtica, com Jnio e como movimento de 64, a mudana da poltica externa estava ancorada em transformaes
da situao nacional, Nestes casos, a poltica externa desempenha um papel legitimador de determinadas opes globais. Nas mudanas operadas por Geisel-Silveira , ao
contrrio, a lgica diplomtica que prevalece. Seria interessante anotar que, do ngulo das transformaes da estrutura administrativa do Itamaraty, as que correspondem s
'novas realidades polticas' limitam-se a criao de Sub-secretarias e de novos departamentos e divises, processo que se inicia no final da gesto Guerreiro. As reformas - como
as de 1986 e 1990 - atenderam essencialmente a questes de economia interna.

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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


encontrar escassas - embora significativas - indicaes sobre questes administrativas, Isto reforaria a hiptese de
que a maior parte dos problemas de natureza institucional nasce da prpria lgica da operao da mquina do
Ministrio. Assim, o balano no propicia respostas claras e concretas s indagaes sobre rumos da reforma
administrativa e de mtodos. Estabelece vnculos conceituais, no pautas precisas. Tanto pelo sentido geral de certas
observaes, como por um conjunto - escasso mas significativo, insistimos - de indicaes sobre o funcionamento da
instituio, possvel deduzir que, do ngulo da 'sociedade', algumas transformaes institucionais seriam necessrias
para que o Itamaraty 'funcionasse' melhor.

2 - O Tema da Transparncia: Sua Dimenso Administrativa


Ao avaliarmos os comentrios dos participantes na srie de seminrios o 'repensar da poltica
externa', uma das primeiras observaes o fato de que, de forma unnime, todos apreciaram positivamente a
iniciativa. Apreciaram e indicaram a necessidade de que se repita, encontre caminhos regulares e institucionais. Em
suma, confirmou-se exaustivamente a noo de que a transparncia, como sinal da situao democrtica, deve
incidir tambm sobre processos de formulao da poltica externa. No dilogo - que, em certa medida, j no uma
'opo', mas uma necessidade imposta pela circunstncia democrtica -, se perdemos uma medida de 'liberdade',
ganhamos com quem tambm tem formas de sensibilidade para as questes internacionais e, sobretudo, reforamos a
legitimidade das posies diplomticas brasileiras.
Apreendemos, tambm, com os seminrios o fato simples de que a transparncia no um processo
'controlado'. O Itamaraty pode escolher o que lhe interessa discutir publicamente mas, pelos mais variados
caminhos, a sociedade - setores da elite, pelo menos - tambm 'escolhem' os temas que querem discutir com os
formuladores da poltica externa. A transparncia necessariamente uma via de mo dupla, e sujeita s flutuaes e
aos interesses a que Celso Lafer chama de 'agenda da opinio pblica'. Constatou-se que inevitvel que alguns
temas institucionais passem a fazer, em algumas circunstncias, parte dessa agenda.
Neste sentido, necessrio chamar a ateno para o fato de que a boa arquitetura institucional , em
si mesma, um fator de prestgio poltico e, assim, serve aos propsitos da poltica externa. Para setores influentes da
elite brasileira e, por razes vrias, mas especialmente a situao democrtica, o Itamaraty tem poucos segredos.
Algumas de suas fragilidades institucionais so conhecidas. Em intervenes nos seminrios, exemplos foram
apontados (por exemplo, criticou-se o fato de que os diplomatas vo servir em lugares de cultura extica sem que
passem por perodos de formao especfica; criticou-se a perda de hegemonia em processos de articulao de
polticas comerciais e a falta de aparelhamento da rede consular em momento de aumento de emigrao
145

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


brasileira, etc.)(3).
bem verdade que, como instituio, as crticas sempre foram acompanhadas da convico, inmeras
vezes repetida, de que o Itamaraty ainda a 'melhor corporao' do Estado, o que se traduziu basicamente em pedidos
para que fossemos mais atuantes, mais presentes em inmeros temas. A noo socialmente aceita a de que
"constitumos um corpo de funcionrios de alta qualidade" embora possamos melhorar e - insista-se - no s no plano
das proposies polticas mas sobretudo da 'presena institucional'. Neste sentido, o peso poltico decisivo que a
reforma administrativa poder ter, sobretudo se estiver a ampar-la, em alguns de seus aspectos, uma rationale
poltica coerente e convincente.
O tema da transparncia tem duas outras conotaes que merecem ser consideradas por suas
implicaes administrativas. A primeira que a transparncia deve tambm ser interna: ou seja, todas as reas
devem estar perfeitamente informadas das diretrizes gerais de poltica, das decises adotadas e do trabalho
desenvolvido pelas outras reas. Isso requer mecanismos regulares e geis de coordenao vertical e horizontal. A
outra que os altos escales da Casa tm de se liberar dos trabalhos rotineiros para que possam concentrar-se na
discusso de grandes linhas de poltica, na liderana da coordenao e na articulao com os setores externos
(Governo, Congresso, sociedade, exterior). Para tanto, so fundamentais uma efetiva descentralizao, com
atribuio de responsabilidades, e a modernizao da gesto administrativa e do processo decisrio.
Isto posto, passamos agora a tratar de uns poucos temas nos quais pareceu-nos estar mais clara a
vinculao entre a poltica externa e a reforma institucional. evidente que isto no ocorre em toda a agenda da
reforma institucional que, por vrios motivos, se impor por motivos prprios, recolhidos da prpria lgica do
funcionamento da corporao.

3 - O Itamaraty e a Sociedade Brasileira: A Necessidade da Diplomacia Pblica


Em todos os seminrios, um tema central foi o da necessidade da reorganizao do Estado brasileiro.
Para muitos, uma condio indispensvel retomada do desenvolvimento, econmico, social e poltico.
Um primeiro problema institucional passa a ser, portanto, o que o Itamaraty pode fazer para, como
rgo do Estado, ajudar a que se alcance este objetivo, a 'reorganizao' do Estado, que pode ser formulado
vagamente, mas cujo significado , nas suas formas mnimas, claro (formulao de objetivos de longo prazo,
definio objetiva de prioridades, capacidade de realizar policies que
(3) importante sublinhar que, na situao democrtica, pelos canais prprios, seja a imprensa, seja o Congresso,
quando houver interesse, os 'segredos' sero desvendados.
146

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


combinem claramente fins e meios, etc.)(4).
O papel do Itamaraty , ento, discutido a partir da premissa de que, em qualquer circunstncia, a
reorganizao do Estado passa por elaborao de estratgias de insero internacional. Talvez o estmulo decisivo
para a reorganizao seja justamente o peso do internacional para a soluo de questes nacionais. Como essa
percepo no a socialmente dominante - e fique circunscrita a setores intelectual ou materialmente afetados pelos
mecanismos de insero -, a responsabilidade do Estado para definir o que o pas quer do mundo ainda ser
decisiva. um plano em que a liderana necessria, inevitvel(5). Neste sentido, para a elaborao de planos de
atuao e insero no meio internacional, o Itamaraty tem ainda uma grande responsabilidade como rgo
(corporao) que chama a ateno dos atores nacionais para a realidade externa - especialmente para os fatores
que nos afetam diretamente - e que tem condies de orientar o Governo, o Congresso Nacional, os agentes
econmicos e o conjunto da sociedade neste campo (esse papel foi reiteradamente cobrado na srie de seminrios
realizados como parte do atual processo de atualizao da poltica externa e reforma do Ministrio).
Nessa ordem de idias, note-se que a Chancelaria pode desempenhar um papel estratgico, como alis
j vem fazendo em muitos pases. Ao ser o elo de ligao entre o externo e o interno, a Chancelaria deve ter uma
preocupao nacional, trabalhando para que as decises incorporem as duas faces de cada questo: a domstica e a
internacional. Ela pode, portanto, desempenhar funo relevante na reestruturao do Estado brasileiro ao
contribuir para a consistncia da ao governamental atravs da incorporao do cenrio externo no processo
decisrio interno, num duplo sentido: o impacto das decises internas sobre o exterior e o entorno internacional
como balizador de nossas decises.
Est claro que diversas opes fundamentais, talvez a maior parte delas, ocorrero em processos mais
polticos ou tcnicos, nos quais o Itamaraty poder ou no ter peso. Mas preciso que a instituio esteja pronta
para participar e, em certos casos, para articular certas posies de Governo, inclusive com a participao do
Legislativo e de organizaes sociais, em temas de forte sensibilidade internacional (como propriedade intelectual,
meio ambiente, direitos humanos, etc.). sempre til lembrar que, hoje, pela prpria complexidade tcnica das
questes e, em alguns casos, pelo conjunto de interesses que afeta, as condies que tem a Chancelaria de liderar a
formao de posies muito mais limitada do que as que prevaleciam at os anos setenta. Um exemplo fcil de
lembrar a liderana, quase monoplica, que tnhamos em matria de comrcio nas UNCTADs, comparada com o
complexo processo de articulao da posio brasileira na Rio-92.
(4) evidente que o processo de reorganizao no depende exclusivamente da vontade do Estado. necessariamente mais amplo, sobretudo agora em que o Congresso pode
afetar decisivamente a vontade do Estado em relao a si mesmo, a seus objetivos enquanto Estado. Tambm se sabe que a reorganizao no pode ser um processo abrupto,
levado adiante por imposio de grupos pequenos, ainda que possam ter legitimidade eventual. Dado o tamanho e a complexidade do Estado, estratgias gradualistas, de
consensos conseguidos paulatinamente, parecem ser mais adequadas.
(5) O internacional afeta de forma muito diferenciada os 'interesses concretos'. Assim, h setores, na rea de exportao, que, hoje, esto satisfeitos, inclusive porque tm condies de
garantir vendas importantes. O problema saber, como se sublinhou no workshop do Frum Nacional, se as condies de competitividade, mesmo dos setores 'satisfeitos', se mantm ao
longo prazo. Neste sentido que se coloca a ao estratgia do Estado, para evitar que regras e comportamentos internacionais prejudiquem nossa competitividade e, ao mesmo, dando
elementos para que, do ngulo macroeconmico, a competitividade se renove.

147

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


De qualquer maneira, para garantir a participao, h, em tese, dois caminhos a percorrer.
O
primeiro toma por base o que j existe e procuraria ampliar as modalidades de dilogo com setores da sociedade
que formam a opinio pblica. Os contatos com agentes econmicos, imprensa, parlamentares, etc. poderiam estar
sustentados em novos modelos de encontro.
Esses modelos poderiam ser de trs tipos: i) um dilogo mais global, com setores variados da
sociedade e rgos do Governo e o Congresso, a ser estruturado em torno de cenrios internacionais e das grandes
linhas da poltica externa brasileira; ii) foros de discusso nos quais se procurasse ouvir segmentos especficos da
sociedade sobre reas de interesse delimitadas (um exemplo seria o Conselho Empresarial); iii) articulao ad hoc
mais intensa na definio de posies sobre temas especficos ou para reunies internacionais. No primeiro caso, a
rea de planejamento poderia coordenar o dilogo em dois nveis: com as reas de planejamento do Governo e de
grandes empresas, com a participao da Academia; e com um foro consultivo mais amplo, onde estariam
representados os vrios segmentos da sociedade brasileira e que poderia reunir-se periodicamente (a cada trs
meses, por exemplo) para discutir as grandes linhas da poltica externa brasileira e iniciativas diplomticas
importantes.
Uma palavra sobre a idia do rgo. Na verdade, haveria trs alternativas para articul-lo: 1) dada a
natureza poltica de suas atividades, poder-se-ia formar como uma 'atividade do Gabinete', nos moldes da Secretaria
de Imprensa; 2) para ter liberdade de ao e, ao mesmo tempo, servir Casa com base em demandas especficas,
poderia ter um feitio prximo ao do IPRI; 3) poderia, finalmente, materializar-se atravs de uma mera expanso de
rgos j existentes, como a SEI e a SRC, que teriam, ento, funes ampliadas. De qualquer maneira, o essencial de
um rgo como este um trabalho didtico. Na realidade, o ideal que as funes de aproximao 'pblica' sejam
feitas naturalmente por cada setor da Secretaria de Estado e do Exterior. Cada chefe de diviso, sobretudo em um
esquema institucional mais descentralizado, deveria saber como, quando, porque e em que nvel se deveria dar o
exerccio da 'diplomacia pblica'. Mas at para orientar esse tipo de atividade e chamar a ateno para a sua
importncia, caberia, em um primeiro momento, definir-se um rgo.
No segundo caso, cada subsecretaria poderia, em seu nvel, manter um foro de dilogo regular com
setores importantes para sua atuao. Finalmente, os departamentos e divises se encarregariam da coordenao ad
hoc.
O segundo caminho seria o de adotar um projeto de 'diplomacia pblica'. De fato, a necessidade de
que os projetos e propostas de poltica externa estejam amparados numa 'poltica nacional' - fruto, inclusive, do fato
de que vivemos numa democracia onde o Congresso, as lideranas polticas e as organizaes - requer prioridade e
providncias especficas, como, no plano interno, a criao de instncias da Secretaria de Estado voltadas para o
intercmbio com as entidades e personalidades representativas da sociedade, sistematizao e aprofundamento do
dilogo e troca de informaes com as outras reas do Governo Federal, governos estaduais e, sobretudo, com o
Congresso Nacional; no plano externo, com o apoio de atores brasileiros dos setores pblico e privado, trabalho
regular na rea da imagem do pas, dilogo com organizaes polticas, empresariais,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


sindicais, culturais, acadmicas, ONGs internacionais, etc. Nesse contexto, poderia pensar-se em estabelecer
mecanismos regulares de consulta com as Comisses de Relaes Exteriores.

4 - A Poltica Externa e o Momento Nacional: O Problema da Formulao de Polticas


Tomando algumas das observaes feitas acima sobre o papel do ltamaraty na reorganizao do
Estado e o vnculo forte entre o nacional e o diplomtico, caberiam agora sugestes para dar sentido mais concreto
ao papel que poderamos ter na conjuntura nacional. Sabemos que a poltica externa se fragiliza ante a persistncia
das dificuldades internas. De outro lado, num mundo em transformao rpida, imperiosa a necessidade de viso
de mdio e longo prazos dos objetivos do pas, inclusive como bssola para realizar opes diplomticas.
Quanto ao primeiro ponto, cabe diplomacia coadjuvar nos esforos de superao das dificuldades de
curto prazo, buscando abrir alternativas para o pas no exterior ou simplesmente evitando uma eroso de nossa
imagem e de nossa posio internacional. preciso, nesse contexto, fortalecer os mecanismos de formulao de
policies, dando condies para que o Itamaraty oferea ao governo e sociedade informaes e anlises que integrem
efetivamente o nacional ao internacional, que revelem com clareza e consistncia o peso e o sentido das opes que
esto abertas. A matria-prima desse processo a informao. Devemos saber colher as melhores e mais adequadas,
analis-las com clareza, e, em seguida, trat-las e divulg-las em quadro de uma efetiva 'poltica de informao'. Por
isto, ganham relevo as iniciativas tendentes a melhorar o fluxo da informao diplomtica da SERE para os postos, e
destes para Braslia, bem como a anlise e divulgao dessa informao dentro do Governo e entre o setor privado.
Duas outras medidas institucionais poderiam reforar a capacidade de influncia do Itamaraty. Na
medida em que o componente internacional necessrio para a tomada de decises internas, tanto econmicas
quanto sociais e mesmo na jurdicas (veja-se a questo dos direitos humanos), importante que se restabelea a
prtica de designar diplomatas para as assessorias internacionais dos diversos ministrios. Alm disto, a perspectiva
de que as negociaes internacionais no campo econmico caminhem no sentido de uma coordenao e
harmonizao de polticas exige uma participao crescente do Itamaraty na definio de polticas internas. O
Ministro de Estado ou seus representantes deveriam ter assento em rgos colegiados como o Conselho Monetrio
Nacional e o Conselho de Poltica Agrcola (a presena no CONIN foi um bom exemplo da contribuio que o
Itamaraty pode dar na definio de opes internas que tm imediatas repercusses internacionais).
Quanto ao segundo aspecto, a necessidade de que se restaurem as perspectivas de mdio e longo
prazos dos objetivos nacionais, o Itamaraty deveria participar ativamente dos esforos de recuperao do
planejamento em todos os seus nveis (estratgico, em termos de definio de objetivos
149

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


nacionais e de segurana nacional, econmico-social, militar). Caberia ao MRE, atravs de sua rea de planejamento,
trabalhar em conjunto com outras reas de planejamento do governo (SEPLAN, SAE, Ministrios Militares) em dois
sentidos:
1) introduzir o componente internacional nos planos internos;
2) manter atualizados os cenrios internacionais em suas ltimas dimenses (poltica, econmica,
militar, estratgica) e em termos de curto (acompanhamento conjuntural) mdio (planejamento estratgico) e longo
prazos (mudanas estruturais).
Ao Itamaraty caberia propor os cenrios bsicos do governo na rea internacional e coordenar uma
rede informal de planejamento na rea externa com vistas a cooperar com os esforos da SEPLAN, de recuperao
do planejamento governamental, e a participar, naquelas reas em que o internacional fosse decisivo, da definio
das estratgias e polticas internas de governo.

5 - A Poltica Externa e da Coordenao e o Momento Nacional: O Problema de Recursos da


Coordenao
Um fato da realidade a atual situao de carncia de recursos do setor pblico brasileiro. No
entanto, dada a pequena participao do MRE no oramento geral da Unio, a crescente importncia de uma
presena mais marcante do Brasil no mundo e o fato de que a poltica externa prerrogativa inalienvel do Governo
Federal indicam a possibilidade de que seja corrigida a situao da falta de recursos que, nos ltimos anos, tantos
danos tem causado ao pas no exterior. O fato que o processo de obteno de recursos pelos diversos setores da
burocracia se tornou extremamente competitivo e, mais do que isto, poltico. imperioso que reforcemos no s a
capacidade de negociao oramentria do Ministrio, mas, alm disto, indiquemos claramente ao Congresso e a
outros setores influentes da sociedade a relevncia dos servios que prestamos ao pas (no fundo, criar o
argumento para provar porque to importantes quanto recursos para obras sociais, so recursos para a manuteno
de uma rede diplomtica ampla, etc.)(6).
Por outro lado, tem havido uma disperso das atividades do governo na rea internacional
ocasionando gastos desnecessrios e duplicao de tarefas e comprometendo a coeso da poltica externa brasileira.
imprescindvel manter-se uma efetiva coordenao pelo Itamaraty de todas as atividades externas do governo
brasileiro, o que permitir reduzir despesas e evitar duplicao de esforos e dar maior consistncia nossa ao
externa. Para isto, a sugesto, acima indicada, de se reinstalarem as assessorias internacionais de Ministrio pode
ajudar. evidente que, aqui, o essencial
(6) Uma sugesto a de que funcionrios diplomticos servissem como assessores de lideranas partidrias, de tal forma que pudessem antecipar movimentos de interesse da poltica
externa e conhecessem a intimidade dos processos decisrios. A sugesto esbarra na tradio de evitar envolvimento partidrio de funcionrios.

150

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


no ser o controle, dia-a-dia, das atividades dos Ministrios, dos Governos de Estado e, hoje, municipais, no plano
internacional. A disperso de tal ordem que a 'coeso' no se alcanar pelo controle de atividades, mas sim pela
clareza de rumos da poltica externa, que sejam conhecidos e que sejam reconhecidos, nacionalmente, como a melhor
expresso da vontade social. Para tanto tambm fundamental uma permanente coordenao que poderia ser
estabelecida atravs de reunies regulares, coordenadas pelo secretrio-geral, entre os diversos setores da Casa e os
assessores internacionais dos distintos Ministrios.

6 - As linhas Bsicas da Ao Diplomtica: Cenrios Complexos e a Articulao Cuidadosa


de Opes
As transformaes profundas que esto ocorrendo no mundo e a incerteza quanto evoluo dos
cenrios internacionais criam nus adicional para a atividade diplomtica e o processo decisrio em polticas
internas, ao mesmo tempo em que se torna mais difcil prever o rumo dos acontecimentos. Nessas circunstncias, no
parecem aconselhveis opes estratgicas ou excludentes, ou reorientaes bruscas de poltica. No possvel, por
exemplo, determinar como se articularo, nos prximos anos, as regies e blocos que tm a vocao para papis
dominantes na economia mundial. O grau de aproximao e de conflito entre os atores centrais tender a definir as
regras do jogo na cena internacional e, portanto, ter influncia sobre a liberdade que a diplomacia brasileira ter
daqui para frente. Por outro lado, as relaes internacionais do Brasil so diversificadas e isso representa um ativo
importante, que deve ser preservado, em particular nas circunstncias atuais.
O momento internacional, a posio do Brasil no mundo e a busca de uma nova forma de insero
internacional para o pas no recomendam uma poltica de retrao externa ou de rupturas e opes que possam se
revelar equivocadas. Uma poltica externa brasileira adequada para os dias atuais e compatvel com os interesses
nacionais do pas a longo prazo exigir recursos tambm adequados para sua execuo e uma reverso da situao
que tem marcado os ltimos anos em matria de alocao de recursos ao Itamaraty. Na ausncia de uma alocao
dos recursos necessrios, a diplomacia brasileira seguir perdendo eficcia e o pas vendo reduzidas suas opes
internacionais. Nessas circunstncias, a poltica externa brasileira, como vem ocorrendo nos ltimos anos,
terminaria por assumir um carter basicamente reativo em relao s iniciativas tomadas por nossos parceiros. A
prxima participao do Brasil em rgos decisivos para a definio das novas regras do jogo internacional, como o
Conselho de Segurana, ficaria prejudicada. De qualquer maneira, insista-se, o problema, a partir de um mnimo
indispensvel ao funcionamento da instituio, no somente o da
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


quantidade dos recursos, mas sobretudo o da maneira de us-los(7).
Em termos das prioridades externas que teremos de eleger - j que a concentrao de meios parece
aconselhvel, ou mesmo indispensvel - as tendncias antes apontadas parecem indicar que, no que diz respeito
estrutura do Ministrio, a premissa de que vivemos um perodo de transio, e de que contamos com recursos
limitados (mesmo com a superao dos constrangimentos oramentrios dos ltimos meses), determina que teremos
de conciliar a estabilidade com a flexibilidade, ou, em outras palavras, a flexibilidade dever ser parte das regras do
jogo.
A estabilidade (somada a uma dotao adequada de recursos e mtodos de trabalho modernos)
indispensvel a uma burocracia eficiente: os funcionrios no podem ser surpreendidos diariamente com novos
encargos, trmites, instncias, siglas, regulamentos, e regras de carreira; os interlocutores externos, nacionais ou
estrangeiros, no deveriam ter que descobrir, a cada dia, quem cuida do assunto x ou y, ou a quem est subordinado
o setor z. De qualquer forma, a expectativa aberta pelo processo de reforma permite que, neste momento, sejam
introduzidas mudanas estruturais, sobretudo as que estejam apoiadas na idia de que constituem um 'perfil de longo
prazo' para a instituio. Como se disse acima, a instituio, alm de criao de subsecretarias e de departamentos
novos, no fez nenhuma modificao 'radical' que respondesse aos novos desafios. No o caso de fazer
simplesmente por fazer, mas, digamos, existe um 'crdito' que pode ser usado, desde que se adeque a justificativas
que revelem necessidades de mdio ou longo prazo.
A flexibilidade igualmente imprescindvel, sobretudo diante de uma realidade em acelerada
transformao, na qual, cada vez mais, novas prioridades vm juntar-se s antigas e em que as tarefas permanentes
se somam aos desafios momentneos ou temporrios (neste caso, por exemplo, os rgos estveis - departamentos,
divises - devem conviver, sem prejuzo mtuo, com task-forces, grupos de trabalho, consultorias, etc.). Tanto a
crescente interligao das dimenses poltica e econmica, bilateral e multilateral, como o imperativo da definio
de prioridades requerem novas formas de coordenao, deliberao e deciso internas. primeira vista, tal
exigncia poderia ser atendida pela institucionalizao de instncias e processos colegiados de deciso, que
envolveriam as chefias de todas as reas do Ministrio. A complexidade da cena internacional e a diversidade de
interesses do Brasil no mundo requerem um processo decisrio gil e flexvel, que pode ser obtido pela combinao
de uma efetiva descentralizao com atribuio de responsabilidade e uma crescente coordenao, em rgos
decisrios colegiados que se renam com grande freqncia.
(7) H dois tipos de problemas quando se fala em recursos: o primeiro simplesmente o de ter recursos para manter as atividades mnimas do Ministrio; o segundo diz respeito
aos necessrios para que atividades e objetivos especficos sejam cumpridos. Neste caso, fundamental que se parta destes objetivos. Ento, teramos, de um lado, a opo de
realocar recursos e, de outro, a de pedir novos, demonstrando que serviro para fins estratgicos do Estado. A gravidade do problema de recursos do Ministrio nos ltimos
anos que no somente o volume de recursos caiu muito abaixo do mnimo indispensvel ao funcionamento regular do Itamaraty, como o fluxo de tais recursos tornou-se
extremamente irregular ao longo do ano, prejudicando enormemente tanto a execuo da poltica externa, como a imagem do pas.
Nesse contexto, a reforma do Itamaraty teria um duplo objetivo: ao rever prioridades e mtodos de trabalho, permitir uma melhor alocao de recursos e, atravs da modernizao,
sobretudo pelo uso mais intenso da informtica e dos novos mtodos de gesto, obter ganhos de produtividade significativos; ao formular novos projetos e programas de poltica externa,
permitir uma expanso mais racional e transparente dos recursos postos disposio do MRE.

152

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Finalmente, h que se responder percepo de que surgem 'nichos de oportunidades' em toda parte e a
qualquer momento: isto no pode imobilizar recursos diplomticos escassos (esses meios poderiam ser mobilizados
em carter ad hoc: misses especiais, consultorias, etc.).
Combinar estabilidade com flexibilidade requer, tambm, que existam e funcionem mecanismos de
avaliao constante da poltica externa (inclusive em dilogo com o resto do Governo, Congresso, agentes
econmicos e sociedade civil) e da eficincia com que o aparelho diplomtico serve execuo dessa poltica. Esse
o desafio oferecido pela transio mundial, mas tambm, acima de tudo, a obrigao imposta pela transio
brasileira rumo maturidade democrtica.
Em suma, a volatilidade da cena internacional e os progressos no campo tecnolgico e nos tcnicos de
gesto aconselhariam a realizao de um esforo permanente de atualizao do MRE atravs de:
1) desenvolvimento, pela rea de planejamento, em combinao com as reas substantivas e a rea
administrativa, de um trabalho de acompanhamento e avaliao da ao diplomtica; o objetivo aqui mudar a
prpria metodologia de trabalho, em que as preocupaes de interligao dos temas, de adequar fins a meios, de
implicaes de longo prazo de opes diplomticas e seus efeitos sobre a vida nacional sejam introduzidos como
parte do 'metabolismo institucional';
2) articulao pela rea administrativa de um relatrio anual sobre modernizao do MRE, procurando
lig-lo aos objetivos da poltica externa.

7 - Linhas gerais de prioridades


Arrolam-se a seguir, de forma exemplificativa, algumas prioridades de poltica e suas implicaes
institucionais:
- com a globalizao das questes internacionais, as prprias maneiras de fazer poltica internacional
parecem exigir novas formas de sensibilidade e, sobretudo, trabalho diplomtico, informado por novos padres de
consistncia, difcil de conseguir diante de uma agenda fragmentada, que traz solicitaes dispersas, mltiplas, com
lgicas diferenciadas; a necessidade de novos modelos de trabalho, com maior participao - inclusive para que se
conquiste coerncia e coeso internas -, clara; as solues de colegiados como mecanismos formadores dos
primeiros passos da deciso poltica podem responder a esse desafio;
- a prevalncia dos temas econmicos cobra ateno crescente e a mobilizao de recursos humanos e
materiais para emprego nessa rea (especializao de funcionrios e/ou contratao de especialistas, adequao e
aparelhamento da estrutura da Secretaria de Estado no setor, aperfeioamento da capacidade dos postos de lidar com
assuntos econmicos, etc.);
153

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- a regionalizao uma tendncia forte e confirma a prioridade que vimos dando s relaes com a
Amrica Latina, e aos movimentos de coordenao e integrao, tanto na esfera poltica como na econmica; um dos
mtodos para aperfeioar a 'diplomacia regional' realizar, com freqncia adequada, reunio de embaixadores de reas
determinadas;
- o peso cada vez maior dos investimentos estrangeiros diretos exige que a diplomacia participe do esforo
para atra-los (imagem externa, contatos com potenciais investidores, participao no debate nacional sobre
regulamentao desses investimentos, etc.);
- o relacionamento com os EUA, sempre prioritrio por si s, poder tornar-se um captulo dessa
regionalizao, principalmente se prosperarem idias de formao de um espao hemisfrico (NAFTA, nova Iniciativa
para as Amricas, etc.); o aparelho diplomtico brasileiro deve estar preparado para atuar com eficincia no continente (a
estrutura do Itamaraty poderia passar a ter um ncleo, no qual se procuraria articular o tratamento das relaes com os
EUA; seja na forma de uma 'diviso geogrfica' nova, seja como uma comisso, etc.);
- o peso cada vez maior dos processos multilaterais, sobretudo nas Naes Unidas, aumenta
exponencialmente a demanda de 'trabalho diplomtico' (conhecer os assuntos, participar de consultas e negociaes,
articular e assumir posies, etc.); diante disso, antes de decidir sobre a alocao de meios (a demanda tende a ser
ilimitada, a oferta, no caso do Brasil e do Itamaraty, ainda bastante restrita), preciso estabelecer prioridades: de que
foros queremos participar de modo mais ativo, com que interesse; quais os temas que nos dizem respeito mais
diretamente; em que matrias estamos dispostos investir maior 'energia poltica' ou a assumir posies potencialmente
desgastantes;
- o aumento da participao da sia na economia mundial parece ser uma tendncia firme e requer, de
parte da diplomacia brasileira, um esforo que no se fez at aqui, com os meios adequados (mobilizao dos agentes
econmicos no pas, rede de postos bem lotada e aparelhada, pessoal especializado, setores modernos de promoo
comercial, verbas para eventos promocionais e para atividades intensas de representao, etc.), com vistas a aumentar
nossa presena naquela regio, que j ocupa lugar importante no intercmbio econmico internacional do Brasil(8);
- a necessidade de informaes rpidas e confiveis, que possam servir de base a anlises acuradas dos
eventos internacionais, requerer uma modernizao significativa da organizao e mtodos de trabalho do Itamaraty no
que se refere informao diplomtica.
Vale a pena insistir em um ponto, que o da especializao de funcionrios. A complexidade das relaes
internacionais, sua abrangncia e diversidade, obriga a conciliar 'generalismo' com especializao (temtica,
geogrfica, em idiomas, etc.), tanto na formao dos recursos humanos,
(8) Nesse contexto, assume importncia o tema da sada para o Pacifico, que deve ser visto no tanto do ponto de vista
econmico, como elemento barateador dos custos de transporte, mas sim como expresso de uma efetiva prioridade da
poltica externa brasileira. Assim, o tema da sada para o Pacfico matizar a excessiva concentrao atlntica de nossa
diplomacia e corrente de comrcio e permitir trabalhar por uma efetiva integrao regional na Amrica do Sul, atravs
de projetos infra-estruturais e da incorporao a esses esforos de integrao de pases pacficos com os quais no temos
fronteira (Chile e Equador).
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


como no emprego desses recursos ('carreiras especializadas', de alguma forma). Como fazer isto quando o objetivo
final da carreira, a chefia de misso diplomtica ou o exerccio de cargos na mais alta hierarquia na Secretaria de
Estado, pedem generalistas? Inicialmente, necessrio considerar que as especializaes informais j ocorrem
(carreiras na rea econmica ou em organismos multilaterais so freqentes). O problema saber de que maneira
'orientar', valorizando-as mesmo, especializaes para reas 'difceis' mas importantes para a ao externa (por
exemplo, Oriente Mdio, China, Rssia, Japo, etc.). Pode-se pensar em sistemas de incentivos (cursos no exterior,
chefias de diviso, possibilidade de repetir postos, etc.) que estimulem funcionrios a escolherem sistematicamente o
trabalho em determinadas reas, no mas aleatoriamente, mas como interesse da instituio.

8 - Processos de Deciso
necessrio racionalizar o uso dos recursos disposio do MRE a fim de concentr-lo nas
atividades fins e nas reas prioritrias. Essa necessidade aconselharia atribuir rea de planejamento um papel na
alocao de recursos, visando a garantir a consistncia entre as definies de poltica e prioridades e a distribuio
de recursos.
Nos ltimos anos houve uma proliferao do nmero de divises e departamentos na Secretaria de
Estado. Uma parte desse processo reflete a crescente complexidade da presena internacional do Brasil.
importante notar, contudo, que muitas divises funcionam com um nmero insuficiente de funcionrios diplomticos
e administrativos. A complexidade da cena internacional e o aumento da importncia das questes econmicas e dos
temas globais exigiro um esforo crescente de anlise e uma maior especializao. Nesse sentido, ser necessrio
lotar adequadamente as divises o que poder requerer:
1) reduo de seu nmero e concentrao de algumas reas;
2) reduo do nmero de diplomatas em atividades-meio e sua substituio por pessoal tcnico e
administrativo,
3) reduo do nmero de diplomatas em funes de gabinete.
Do ngulo das representaes no exterior, o mesmo argumento pode valer: se verdade que temos
tradio de dilogo poltico com o maior nmero possvel de pases, este dilogo, por exemplo, diz respeito, muitas
vezes, quase exclusivamente a assuntos multilaterais e no demanda, portanto, a presena de uma embaixada
residente, podendo ser mantido com reforo de nossas misses junto aos organismos internacionais.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

9 - Algumas Questes Especficas


a) Emigrao
A constncia com que se mencionou, nos seminrios, o tema da emigrao a coloca necessariamente como
nova 'preocupao' da poltica externa, voltada para o atendimento de uma questo prioritria da agenda da opinio
pblica. De fato, o crescimento na emigrao de brasileiros para o exterior exige cuidado atento e meios disponveis
para lidar com as eventuais implicaes diplomticas desse fato, bem como a adaptao e aparelhamento adequado da
rede consular, encarregada de dar assistncia aos nossos concidados no estrangeiro.
O crescente nmero de brasileiros no exterior, nas reas mais diversas do globo, indica a necessidade de
que nossa rede consular seja revista e que se examinem alternativas como a de criao de consulados conjuntos com
outros pases semelhana do que se est pensando fazer com a Argentina.
O reforo da rea consular na Secretaria de Estado outra conseqncia inevitvel dessa situao.

b) Novos pases e o problema dos limites da rede de misses


A criao de um grande nmero de novos pases, que se estima dever prosseguir nos prximos anos, deve
levar a um exame de nossa rede de reparties no exterior. Esse exame dever ser cuidadoso, tanto em termos de
abertura de novas misses, quanto em termos de eventual fechamento. No momento, pareceria aconselhvel reforar
nossa presena na sia e na ex-URSS. fundamental que se definam, politicamente, os critrios para a readaptao de
nossa rede diplomtica. Isto depender, em essncia, do tipo de papel que queremos ter no mundo. Assim, uma
diplomacia de prestgio, com radiao universal, determinaria, de um lado, que no se fechassem misses diplomticas
(sobretudo diante da perspectiva de lutarmos por um lugar permanente no Conselho de Segurana) e, de outro, que
procurassem abrir novas em pases que tivessem uma dose razovel de importncia regional. Em outro extremo,
solues pragmticas indicariam que deveramos fechar misses que no 'rendessem frutos' no curto e mdio prazos e
abri-las em capitais onde houvesse perspectivas de ganhos (especialmente comerciais, de cooperao tecnolgica, etc.).
Entre esses dois extremos, talvez se situe a linha das opes concretas que teremos de fazer.

c) A rea multilateral
No que se refere rea multilateral, e dada a natureza dos processos decisrios que a mesma envolve,
caberia verificar se a atual estrutura da Secretaria de Estado a mais adequada, se nossas misses permanentes nos
organismos internacionais esto adequadamente lotadas e aparelhadas, se no caberia aperfeioar mtodos de trabalho
e atuao. A importncia crescente dos chamados
156

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


'temas globais' na agenda diplomtica (meio ambiente, direitos humanos, populao, etc.), com suas implicaes tanto
polticas quanto econmicas, bilaterais e multilaterais, requer a adaptao da estrutura do Itamaraty a essa realidade, e
a implantao de novos procedimentos para 'lidar' com tais assuntos, semelhana da recente reforma do
Departamento de Estado dos EUA. A criao de uma subsecretaria que lide com as questes multilaterais, de tipo
poltico e social (meio ambiente, ndios, direitos humanos, etc.) parece ser um caminho evidente, por duas razes: a
lgica do processo de negociao diverso do bilateral e as constituencies internas so diferentes. evidente tambm
que se cruzam freqentemente os temas bilaterais e multilaterais, mas a dimenso de 'autonomia' destes sugere a
criao da subsecretaria, inclusive para que as implicaes das duas 'lgicas', quando se cruzarem, sejam apreciadas
de forma ampla.
De outro lado, a busca de novas solues para os problemas de segurana e a promoo de coalizes,
com crescente participao do Conselho de Segurana, para o controle de conflitos localizados, aconselham um
crescente envolvimento das Foras Armadas brasileiras em operaes de paz como elemento de projeo
internacional do pas. Deveria ser criada uma instncia permanente de coordenao entre a rea das Naes Unidas
na Secretaria de Estado e os Ministrios Militares;

d) Os temas multilaterais econmicos


A tendncia a algum tipo de administrao dos fluxos comerciais e de capitais (seja por acordos
multilaterais, seja simplesmente por prticas unilaterais, etc.) determina ateno prioritria a esta temtica, com os
meios necessrios (fortalecimento dos setores encarregados na Secretaria de Estado e no exterior, contratao de
consultorias especializadas, institucionalizao do dilogo com os agentes econmicos nacionais, etc.);

e) A gesto de crises
As foras centrfugas em atuao na cena internacional e a persistncia de fatores de instabilidade no
mundo e em nossa regio aconselham a criao de mecanismos de gesto de crises que permitam mobilizar
rapidamente os recursos do Itamaraty e do Governo para fazer frente a situaes internacionais que possam afetar
nossos interesses.

f) A reciclagem de funcionrios
A velocidade e a complexidade dos temas internacionais - e as mudanas no Brasil e no Itamaraty obrigam a que se aperfeioem os mtodos de treinamento de funcionrios. Isto implica o aperfeioamento dos cursos
regulares do Rio Branco, ampliando, por exemplo, os seus currculos para incluir questes da realidade nacional,
alm de tcnicas de chefia e de gesto complexa. De outro lado, fundamental aprofundar o esquema de encontros
de diplomatas com intelectuais, parlamentares, etc., em seminrios 'livres', em que se debatam aspectos da poltica
externa contempornea. Neste sentido, til trazer com freqncia adequada chefes de misso no exterior e outros
funcionrios
157

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


sempre que se realizarem seminrios que envolvam temas que estejam sendo por eles tratados.

g) Os instrumentos de ao diplomtica
Em um momento de escassez de recursos, fundamental que os instrumentos de ao diplomtica sejam
utilizados com o mais claro sentido poltico. Aqui, tocaremos em trs, a cooperao tcnica, a promoo comercial e a
promoo cultural. O objetivo no propor modos de aperfeio-los, mas simplesmente o de chamar a ateno para a
necessidade de que se integrem no processo poltico. Por variadas razes, que esto em boa parte ligadas histria da
implantao desses instrumentos, cada qual encontrou o seu feitio de independncia. natural que seja assim. A cultura
e o comrcio - em medida menor, a cooperao tcnica - valem em si mesmos no processo de aproximao entre os
pases. Nem todas as relaes comerciais ou culturais so 'orientveis' politicamente. No obstante, preciso valorizar e
realar aquelas que a so, sobretudo porque, apoiadas em slidos critrios polticos, ser mais fcil definir prioridades
para as atividades de promoo comercial e cultural. No caso da cooperao tcnica, as possibilidades de orientao
poltica ainda seriam mais ntidas. Afinal, aqui se trata, quase exclusivamente, de uma atividade monopolizada pelo
Estado e controlada pela Chancelaria. Institucionalizar mecanismos de 'orientao poltica' para essas atividades seria
o caminho.

h) Mtodos de ao diplomticos
As diplomacias presidencial e ministerial passaram a ser um fato comum nas relaes internacionais. A
Amrica Latina no escapa regra, com a articulao de foros regulares para encontros de alto nvel. Se boa parte das
viagens , portanto, 'obrigatria', boa parte livre. Neste caso, fundamental que se articule algum tipo de estratgia de
longo prazo, que responda a objetivos de poltica externa. A mesma atitude 'ativa' de buscarmos definir 'estratgias de
encontro' tambm cabe naturalmente. De que maneira a organizao administrativa desses encontros pode render os
melhores frutos polticos? Uma das medidas seria a de aperfeioar os 'documentos' que servem aos encontros
presidenciais. A idia de focos precisos, em que se articulem com clareza os objetivos que se quer alcanar em cada
ocasio parece essencial. J existe, verdade, uma metodologia, que vem sendo empregada desde algum tempo, e que se
constitui de fichas, talking points, etc. e valeria a pena examinar como aperfeio-la, bem como os mecanismos de
preparao desses encontros, poltica e administrativamente.

i) O problema do funcionrio 'ideal'


Uma questo difcil a do 'diplomata que a instituio requer'. Na verdade, o tema vai alm das questes
de formao e treinamento, mas envolve algo mais complexo. Depois de analisarmos a situao internacional
contempornea, onde os cenrios so cambiantes e as opes difceis, uma
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


concluso possvel seria a de que a instituio pede hoje diplomatas que saibam lidar com situaes que evoluem
rapidamente - e freqentemente de forma imprevista -, com problemas que combinem aspectos polticos e
econmicos, bilaterais e multilaterais, em que a dimenso interna condicione decisivamente o externo, em que o
manejo das presses pblica seja forte, etc. Talvez seja necessrio que a instituio privilegie aqueles que saibam
responder aos desafios dessas novas situaes. Da a importncia de que as avaliaes 'subjetivas' ao longo da carreira
se guiem por critrios que tenham relao com as necessidades institucionais. Essa apresentao de um funcionrio
'ideal' merece, contudo, qualificaes. No precisamos somente de virtudes de um tipo nico. Na verdade, a prpria
variedade dos interesses brasileiros tambm pede variedade de virtudes funcionais. As qualidades para chefiar um
consulado difcil na fronteira so diferentes daquelas necessrias para formulao de posies em matria de
propriedade intelectual, mas pelo reconhecimento da necessidade de equilbrio entre funcionrios, com virtudes
variadas, que chegaremos a um bom equilbrio institucional.

10 - A Imagem do Pas
Num mundo integrado pelas comunicaes e com as redes cada vez mais abrangentes da mdia, a
dimenso da imagem pblica do pas assume importncia fundamental. No cuidar de forma prioritria, especfica e
profissional desse tema tem graves custos em termos de dificuldades crescentes ao diplomtica e ao dilogo
governamental, decorrentes de uma deteriorao da imagem do pas. Essa questo requer uma dupla estratgia; em
primeiro lugar, seria necessrio fazer-se um esforo de mudana da imagem do pas que se deteriorou muito no
perodo recente. Tal mudana teria dois momentos: enquanto se processam uma estabilizao econmica e a
retomada do crescimento, dar-se-ia incentivo para uma estratgia limitada destinada a evitar uma maior
deteriorao, e preparar-se-ia uma estratgia ofensiva para o momento de retomada de crescimento.
O segundo aspecto seria contemplar um esforo permanente de divulgao do Brasil no exterior,
integrando todas as suas dimenses possveis. Um esforo dessa natureza requereria no somente uma instncia
administrativa prpria, como a contratao de servios especializados. Recomenda-se, portanto, a criao de uma
unidade no Itamaraty que concentraria informaes sobre o Brasil e que se ocuparia da imagem do pas e de um
programa especfico, no oramento do MRE, com a dotao necessria para a contratao de servios
especializados, no Brasil e no exterior.

11 - Observaes Finais
O exame da situao internacional no d respostas, como antecipamos, a todas as questes
administrativas com que nos defrontamos. Indica, quando muito, linhas de desenho institucional, que ficam mais no
plano conceitual do que das opes concretas. Mas, a boa compreenso das grandes tendncias poder, em teoria,
ajudar no encontro de solues concretas e efetivas. Assim, em concluso, seriam recomendaes bsicas:
159

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


a) a rapidez das transformaes do sistema internacional pede uma Chancelaria dotada de
instrumentos capazes de identific-las e definir, a cada momento, o melhor caminho de expresso do interesse
nacional; institucionalmente, isto significa procedimentos geis para escolher prioridades e concentrar recursos;
b) a complexidade dos processos internacionais pede mecanismos de deciso que sejam capazes
de integrar o poltico ao econmico, o bilateral e o multilateral, o interno e o externo;
c) a importncia da dimenso nacional pede condies de presena institucional naqueles
processos de deciso que afetam a situao do pas e as opes centrais de poltica externa; formas de relao
amplas com o Congresso, a imprensa, etc. so essenciais para que se mantenha o prestgio institucional;
d) a importncia dos novos atores, ONGs especialmente, pede flexibilidade de atuao no
exerccio da diplomacia pblica;
e) a complexidade dos temas diplomticos, freqentemente tcnicos, pede processos constantes
de formao dos funcionrios, em que a dimenso geral e poltica das 'especializaes' seja sublinhada.
160

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Bibliografia bsica
- Amrica Latina, FLACSO, volume 8, n 27, 1991, Carlos Escud;
- Bases para uma poltica militar. Mrio Csar Flores, Campinas, UNICAMP, 1992;
- O Contencioso entre o Brasil e os EUA em propriedade intelectual. Estudo sobre o caso das patentes
farmacuticas. Maria Helena Tachinardi;
- The Political Economy of Brazilian Foreign Policy. Nuclear Energy, Trade and Itaipu. Maria Regina
Soares de Lima. Vanderbilt University, 1986;
- The Work of Nations. Robert Reich. Vintage Books, 1992;
- British External Policy-Making in the 1990's. Michael Clarke. Royal Institute of International Affairs;
- O fim da Guerra Fria e os novos conflitos internacionais. Jos Augusto Guilhon de Albuquerque em
O Futuro do Brasil de Jos lvaro Moiss. EDUSP, 1992;
- New Patterns of Global Security in the Twenty-first Century. Barry Buzan, em International Affairs,
vol. 67, n 3, julho de 1991;
- Relaes Econmicas Internacionais do Brasil. Pedro Malan em Histria da Civilizao Brasileira,
livro III, vol. 4, DIFEL, 1984;
- conomie Mondial 1990-2000: l'impratif de croissance. (Paris. Centre d'tudes Prospectives et
d'Informations Internacionales, CEPII, 1992);
- The United States in the World Economy. Rudiger Dornbusch. Quarterly Review of Economics and
Business, vol. 31, n 2;
- Head to head: the coming economic battle among Japan, Europe and America. Lester Thurow.
William Morrow and Company. 1992;
- Who's bashing whom, trade conflict in high-technology industries. Laura Tyson. Institute for
International Economics. Washington, 1992;
- Changing Fortunes. The world's money and the threat to American leadership. Paul Volcker and
Toyoo Gyohten. Times Books, 1992;
161

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


- Policy Issues in the evolving International Monetary System. Morris Goldstein. Occasional paper.
FMI, 1992;
-The Open Economy: tools for policy makers in developing countries. Rudiger Dornbusch and Leslie
Helmers. Oxford University Press;
- O Brasil e o Futuro do Comrcio Internacional. Nova Era da Economia Mundial. Rubens Ricupero.
Editora Pioneira;
- Rapport Annuel Mondial sur le Systme conomique et les Stratgies. 1992. Institut Franais des
Rlations Internationales;
- Auge e Declnio do Processo de Substituio de Importaes no Brasil. Maria da Conceio Tavares
em Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro, Ensaios sobre Economia Brasileira. Zahar Editores,
1974.
162

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Parte II

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo I
SEMINRIO DO CLUBE DAS NAES
Braslia, 27 de novembro de 1992
PARTICIPANTES CONVIDADOS:
Ministro Olavo Setbal
Ministro Celso Lafer
Deputado Jos Serra
Senador Irapuan Costa Jnior
Prof Bolivar Lamounier
Prof Luciano Martins
Prof Edmar Bacha
Jornalista Oliveiros Ferreira
Jornalista Rosenthal Calmon Alves
Sr. Jair Meneguelli
Dr. Antnio Barros de Castro
Dr. Willy Fischer
Dr. Arnaldo Jabor
Dr. Paulo Cunha
PARTICIPANTES DO MRE:
Embaixadores:
Luiz Felipe Lampreia
Rubens Antnio Barbosa
Srgio de Queiroz Duarte
Fernando Guimares Reis
Clodoaldo Hugueney Filho
Srgio G. Bath
Oto Agripino Maia
Gelson Fonseca Jnior
Osmar Chohfi
Synsio Sampaio Goes Filho
Carlos Moreira Garcia
Ministros:
Vera Pedrosa Martins de Almeida
Andr Mattoso Maia Amado
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Conselheiro:
Pedro Luiz Rodrigues
Secretrios:
Marcos Bezerra Abbott Galvo
Maria Edileusa Fontenele Reis
Susan Kleebank
Joo Luiz de Barros Pereira Pinto
Alexandre Guido Lopes Parola
Norberto Moretti
PERGUNTAS PARA ORIENTAR AS DISCUSSES
1) Houve grandes transformaes no sistema internacional. Quais teriam sido as implicaes para o Brasil?
Significariam uma maior margem de manobra?
2) Que trunfos temos, hoje, para influir nos grandes temas internacionais? Quais seriam esses temas, do ponto
de vista do Brasil?
3) Diz-se que a poltica externa brasileira sempre teve uma base consensual. Isto verdade hoje? Se no ,
como se dividiria a opinio pblica?
4) O Brasil vive hoje problemas e situaes crticas em muitas reas, como a econmica, a social, etc.
Existiriam, em sua opinio, problemas internacionais para o pas? Quais seriam os principais?
5) Os problemas internacionais agravam os internos; ou seria possvel, ao contrrio, que uma ao no mbito
internacional contribua para resolv-los? Quais seriam as maiores ameaas que o Brasil tem hoje no sistema
internacional e quais as melhores oportunidades?
6) Haveria algum pas ou regio em que o Brasil devesse concentrar os seus recursos diplomticos? Haveria
alguma rea em que no se deveriam usar esses recursos? Devemos buscar uma presena universal ou o momento
de definir prioridades e ter atuao mais seletiva?
7) Algum organismo internacional, a seu ver, fundamental para o Brasil; o que mais importante: a ONU, a
OEA ou o GATT?
8) Hoje, um dos requisitos do desenvolvimento a modernizao do Estado, com enxugamento de suas
estruturas e funes. Em nenhum lugar do mundo, no entanto, surgiu a idia de 'privatizar' a diplomacia. Assim, como
se poderia modernizar a ao diplomtica, mantendo-a dentro do aparelho do Estado?
9)Qual a importncia dos seguintes 'instrumentos' diplomticos: promoo comercial, cooperao
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


tcnica, difuso cultural, assistncia consular; haveria mudanas a promover, outros 'instrumentos' a desenvolver?
10) Que 'servios' prestados pelo Itamaraty, do seu ponto de vista, so mais relevantes para nossa sociedade?
11) Em seus contatos com o Itamaraty, institucionais ou pessoais, no Brasil ou no exterior, quais foram as suas
impresses (funcionamento da mquina administrativa; capacidade de prestar os servio s/informaes demandadas;
atitude dos funcionrios); que sugestes de aperfeioamento lhe ocorreriam?
12) Qual seria a maneira mais adequada de levar adiante esse processo de reflexo sobre a diplomacia brasileira
nos prximos anos, de forma que os resultados correspondam, ao mximo, aos valores, interesses e expectativas dos
diversos segmentos da sociedade brasileira?
13) Haveria interesse desses segmentos, ou de alguns deles, de participar em carter permanente dos esforos
de planejamento poltico e definio de estratgias de nossa diplomacia?
14) Em vista da presente crise fiscal, e das dificuldades oramentrias resultantes, haveria disposio dos
setores nacionais interessados em compartilhar os custos de estudos especficos sobre questes conjunturais de
poltica externa?
167

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Ministro Fernando Henrique Cardoso


. Objetivo da reunio: conversar de maneira informal sobre as questes fundamentais da poltica externa
brasileira e do Itamaraty.
. As transformaes no cenrio internacional so de tal magnitude que tornam obrigatria uma reflexo sobre
os rumos da poltica externa.
. Nossa diplomacia mudou em vrios aspectos: direitos humanos e meio-ambiente so exemplos. Nesses
campos, reconhecemos realidades e avanamos.
. Nas questes mais gerais relativas s macroestruturas, do poder estamos trabalhando na identificao de
tendncias.
. Algumas questes:
. Qual ser o papel do Conselho de Segurana nesse novo contexto internacional? Qual deve ser nossa posio
a esse respeito?
. H todo um mundo crescentemente dinmico na sia e na Europa do qual necessitamos nos aproximar ainda
mais. Que fazer a esse respeito? Como promover uma maior aproximao?
. preciso, ainda, levar em conta questes como: a impossibilidade de pensar poltica externa
desvinculadamente da poltica interna; a necessidade de construir uma teia de sustentao interna; as ONG's, por
exemplo, tm reforado sua atuao em vrias reas, como relacionar-se com elas?
. Outro ponto indispensvel a ser pensado diz respeito nossa relao com os Estados Unidos.

Embaixador Clodoaldo Hugueney


. O questionrio distribudo apenas um roteiro. A inteno promover a discusso ao redor de trs eixos: o
Brasil e a cena internacional; os instrumentos de poltica externa, o Itamaraty e a Sociedade; como levar adiante um
projeto de debate sobre poltica externa.

Ministro Olavo Setbal


. Principal objetivo da poltica externa pode hoje resumir-se na expresso "PIB Poder".
168

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


. Japo e Alemanha: seu poderio decorre de polticas deliberadas implementadas no mbito de seu processo de
reconstruo. Japo comeou sua industrializao apostando no setor eletrnico, comprando patentes sobre produtos
eletrnicos. Coria e Taiwan tambm so exemplos.
. Seria um erro desconsiderar a experincia desses pases sob o argumento de que eles no tm expresso
poltica.
. Na Amrica Latina, o que se percebe que pases como Mxico e Chile parecem ter se convencido de que
suas possibilidades de xito so maiores se negociarem dentro das regras do jogo do sistema internacional (GATT,
FMI, BIRD, ...).
. O Brasil, por sua vez, tem sistematicamente adotado uma linha de crtica desse sistema internacional. Essa
linha de crtica choca-se com a disposio ao dilogo manifestada pelos pases que aceitaram a premissa segundo a
qual "PIB Poder".
. Que concesses, que inflexes, que novos rumos tomar, o que preservar e o que mudar, se desejarmos
abandonar a postura da crtica sistemtica?
. A poltica externa brasileira desde o Imprio tem adotado um tom universal, em postura que decorre da
formao jurdico-literria de nossas elites.
. Devemos agora caminhar para uma viso mais seletiva e realista. O foro prioritrio deve ser o GATT. A OEA
no tem funes relevantes. A ONU o grande foro poltico. Na AGNU preciso abandonar os discursos generalistas
e universais e concentrar-se nos temas que mais diretamente nos interessam.
. No que concerne nossa atuao comercial, o Brasil e o Japo so os dois nicos pases em que a poltica
comercial externa dirigida pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
. O Itamaraty no deve ter as funes usuais de um Ministrio do Comrcio Exterior e deve aproximar-se de
uma estrutura como a do USTR.
. Nossa ao deve ser eminentemente pragmtica.

Ministro Celso Lafer


. O mundo mudou radicalmente. O desaparecimento da confrontao Leste-Oeste mina a prpria relao
Norte-Sul, como concebida em moldes tradicionais, j que ela tinha por pressuposto a lgica da confrontao.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


. Internamente a radical mudana externa tem sua contrapartida no esgotamento do modelo implantado desde a
dcada de 1930, cujo xito decorreu de sua sintonia com a situao internacional de ento, com fechamento,
autarcizao...
. O Itamaraty tem autoridade mas no tem poder. O servio pblico que o Itamaraty presta traduzir necessidades
internas em possibilidades externas. Para que o Itamaraty preserve sua autoridade preciso repensar a insero externa
do Brasil. importante recompor a viso de poltica externa para que o Itamaraty possa recompor sua agenda.
. Existe uma agenda substantiva e uma agenda de opinio pblica.
. Para repensar o tema da presena brasileira no mundo importa lembrar que somos um pas de interesses gerais
com pauta diversificada. Somos global traders. Assim, a concluso da Rodada Uruguai deve ser objetivo prioritrio.
. O tema da economia de mercado se universaliza e surge como indissocivel do tema do desenvolvimento.
Entretanto, h vrios modelos de capitalismo: EUA, CEE, Japo. O Brasil deve recompor essas trs grandes parcerias
operacionais.
. preciso repensar nossa insero na Amrica Latina. O Mercosul tem complexidades, mas parece ser boa
plataforma de insero competitiva.
. preciso ter uma lista de prioridades. Existem nichos de oportunidades bilaterais (Ir, Emirados rabes, Israel na
rea tecnolgica) e multilaterais (Cpula de Madrid, Guadalajara).

Professor Luciano Martins


O colapso sovitico, o fim do dualismo de poder e da guerra fria, a emergncia de novos centros ou 'blocos' de
poder, e as mudanas na organizao da produo capitalista e na economia internacional indicam que vivemos um
tournant histrico de grandes propores. E sugerem que h uma nova ordem mundial em gestao, sem que se saiba
ainda qual ser sua forma definitiva.
Tanto assim que as mudanas em curso esto redefinindo situaes em trs planos simultneos:
a. no das relaes horizontais (entre pases de maior poder);
b. no das relaes verticais (entre aqueles pases e os de menor poder);
c. no das relaes transnacionais (com o debilitamento do Estado-nao e a formao de novas
170

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


arenas decisrias).
Um outro eixo de transformaes se projeta sobre esses trs planos: o da coexistncia problemtica de duas
tendncias. A tendncia globalizao da economia (que tem por atores as empresas) e a tendncia regionalizao
(que tem governos por atores). Ainda incerto como essas duas tendncias convivero, entre si e como ressurgimento
de movimentos nacionalistas e protecionistas.
Qualquer que seja a forma definitiva que assumir a nova geometria mundial de poder em gestao, ela ser
marcada por uma maior interdependncia poltica e econmica (por mais assimtrica que seja essa interdependncia)
e pelo provvel prevalecimento de temas econmicos sobre temas polticos.
Que essa nova geometria mundial e seus centros de poder ainda no esto 'institucionalizados' demonstram a
arcaica composio do Conselho de Segurana da ONU e a prpria informalidade do G-7. Enquanto no for
sedimentada a nova ordem h um espao de manobra a explorar por pases como o Brasil.
O que dificulta qualquer anlise prospectiva que essa nova ordenao mundial exige um novo marco
conceitual para a anlise, pois esto mudando alguns dos referentes clssicos no estudo das relaes internacionais.
Assim, por exemplo:
- a hegemonia lograda pelo capitalismo em plano mundial (graas ao colapso sovitico) no encontra mais
correspondncia na hegemonia de um nico pas dominante, como mostra o declnio dos Estados Unidos;
- por efeito da transnacionalizao, a geo-economia parece descolar-se da geopoltica;
- a interdependncia e a associao competitiva excluem o poder militar como suporte tradicional do poder
poltico;
- a 'terceira' revoluo industrial em curso (ps-fordismo, micro-eletrnica, biotecnologia, etc.) tende a fazer
com que recursos naturais e mo-de-obra barata deixem de ser vantagens competitivas, ao mesmo tempo que a posse
de novos conhecimentos e tecnologias tende a transformar-se em importante recurso de poder no plano internacional.
As duas questes polticas centrais que se colocam so: a) excludo o papel relevante do poder militar, quais
sero os novos recursos de poder na nova ordem mundial em gestao? b) como redefinir os interesses nacionais de
um pas como o Brasil ante todas essas mudanas?
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Entendo que o fim da guerra fria e a multipolaridade aumentam o poder de barganha do Brasil, desde que ele
encontre condies internas para definir uma estratgia para a ao, o que certamente no depende s do Itamaraty. Mas
sua reestruturao interna poderia ajudar essa definio.

Deputado Jos Serra


. A guerra fria no trouxe nenhum beneficio Amrica Latina ou ao Brasil. Dentro dessa perspectiva, seu fim no
deve ser considerado como algo negativo.
. A multipolarizao pode ser algo de vantajoso para um pas como o Brasil.
. O grande problema da crise de identidade de nossa diplomacia de origem interna. Qual o projeto nacional
brasileiro? O grande projeto deveria ser estabilizar a economia. A crise econmica enfraquece a ao externa.
. As mudanas na economia internacional que se vm processando desde a dcada de 1970 afetaram a capacidade
de o Estado agir com eficcia no sentido do desenvolvimento. Aps o II PND, tornou-se impensvel manter um
desenvolvimento sustentvel no Brasil com fechamento da economia.
. A prioridade colocar a casa em ordem.
. A regionalizao no deve ser enfatizada em demasia. Rodada Uruguai, Clinton menos comprometido com a
integrao regional. Devemos manter a universalizao.
. No comrcio podemos ter uma poltica ativa no sentido da liberalizao.
. Mercosul: objetivos do Tratado so talvez excessivamente ambiciosos no contexto dos desequilbrios
macroeconmicos.
. Intensificao das relaes com a Cmara.
. Seria til elaborar um boletim especfico e didtico para a Cmara, bem como intensificar o trabalho de
sensibilizao dos lderes para questes de poltica externa.
. O Itamaraty deve participar da discusso de todos os projetos com efeitos externos. Exemplo: Lei relativa a
capitais, propriedade intelectual.
172

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Jornalista Oliveiros Ferreira


. Poltica externa, junto com defesa, sempre foi poltica do Estado. No Brasil h um grande desinteresse pelo
tema, como se depreende dos currculos acadmicos e da falta de interesse do Congresso.
. Criao de um Conselho de poltica externa com representantes do Itamaraty, militares, ministros econmicos
e SAE.
. A poltica externa, como poltica inerentemente estatal, no pode estar sujeita s oscilaes fiscais.
. Os formuladores da poltica externa norte-americana aproveitam-se de nossa fragilidade. A evoluo do
quadro internacional poder trazer novos espaos para o Brasil. A ao, agora, deve ser consolidar a retaguarda,
espera de melhores dias.
. A idia de ao geogrfica implica disperso. No d para ter presena universal. A prioridade definir
interesses nacionais.
. Modernizao da diplomacia: a SERE por demais tradicional. preciso trabalhar na modernizao do
Itamaraty.

Jornalista Rosenthal Calmon Alves


. Itamaraty deve ser repensado internamente. uma instituio que est ficando antiga. preciso uma reforma
global, desde a carreira at as comunicaes.
. Ecologia: no se deve desperdiar o que se obteve na Rio-92; devemos aproveitar o poder de barganha
representado por nossa situao ecolgica.
. Servio Consular: urgente dar maior prioridade ao trabalho consular e combater o preconceito dos
diplomatas em relao a essa atividade. Hoje somos um pas de emigrao.
. Narcotrfico: dever ocupar a agenda internacional. preciso estar pronto para tratar do tema, pois o Brasil
tem um papel crescente no trfico internacional.
. preciso recuperar a prioridade de nossas relaes com o Terceiro Mundo; principalmente os
latino-americanos. S seremos importantes para o Primeiro Mundo se o formos para o Terceiro Mundo ou, pelo
menos, para a Amrica Latina.
173

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Doutor Willy Fischer


. O mundo passa por mudanas profundas. Revoluo tecnolgica, fim do socialismo, fracasso do leste europeu.
Tudo isso mostra que essencial a competitividade externa e a potencializao de vantagens comparativas. preciso ter
em mente que hoje matria-prima e mo-de-obra barata perderam importncia relativa.
. A insero de nossa economia crucial. Nossa margem de manobra diminuta e depende de nossa capacidade de
insero.
. Para isso, indispensvel estabilizarmos a economia.
. No verdade que a poltica externa brasileira tenha sempre tido uma 'base consensual'. Pela primeira vez
realiza-se uma iniciativa como esta reunio.
. Os trabalhadores defendem a ratificao das convenes da OIT. Dado o novo paradigma econmico - base
tcnica, blocos,... - poderamos aproveitar novas reas. Deveramos ter poltica comercial mais agressiva e implantar um
sistema de informaes no exterior sobre cincia e tecnologia.
. A ao do Itamaraty deve ser eminentemente pragmtica.
. muito comum ouvir queixas sobre o atendimento dado aos brasileiros no exterior (rea consular).
. Proposta de criao de um Conselho que envolva trabalhadores, empresrios e sociedade civil.

Professor Edmar Bacha


. Desde o incio da dcada o Brasil tem reduzido sua participao no comrcio internacional. Queda do coeficiente
de importao e estagnao do coeficiente de exportao.
. Nos prximos 20 anos, as taxas de exportaes podem subir de 10% para 15%. O mais significativo ser o
aumento do coeficiente de importaes, que deve passar de 5% para, talvez, 18% do PIB. Acompanhando o aumento
desses coeficientes, deve haver uma reverso da transferncia de recursos. Devemos voltar a ser tomadores lquidos de
recursos no exterior da ordem de 3% do PIB.
. A tarefa diplomtica deve dar suporte a essas transformaes. Na dcada de 1970, o padro era apoiar as
exportaes e proteger o mercado interno. Era uma postura defensiva.
174

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


. Agora devemos ter uma atitude mais agressiva, usando o poder de barganha resultante das importaes
ampliadas para aumentar nossa presena nos mercados externos e nos mercados financeiros (que hoje so
basicamente securitizados, sobretudo nos mercados de Eurobonus).
. Com a nova Constituio, h uma descentralizao decisria. Assim, preciso aumentar a coordenao com
os governadores e com os prefeitos.
. indispensvel estabilizar a economia.
. O Mercosul hoje um teste. O risco que corremos o de sermos excludos pela nossa incapacidade de colocar
a casa em ordem. bvio que um Brasil instvel refora nos parceiros a tentao do alinhamento com os EUA.

Doutor Arnaldo Jabor


. Estamos em meio a duas crises de identidade: uma externa e outra interna.
. A poltica externa deveria ser mais afirmativa a nosso respeito.
. No d para esperar a resoluo do problema interno. preciso que tambm a poltica externa contribua para
a resoluo da questo interna.
. Precisamos de uma grande poltica cultural. A atuao do Itamaraty nessa rea tem deixado a desejar.

Doutor Paulo Cunha


. Perplexidade do Itamaraty parte da perplexidade nacional.
. No h projeto nacional claro. Enquanto em outros pases as discusses referem-se 20% da agenda nacional,
no Brasil estamos discutindo 100% de nossa agenda a partir de vises totalmente divergentes, com efeito claramente
imobilizante. No h consenso sobre uma pauta mnima.
. Na cena internacional, preciso acompanhar cuidadosamente a evoluo dos organismos internacionais.
. O GATT no deve ser sobre-enfatizado, j que um rgo em extino. A aplicao irrestrita
175

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


da Clusula de Nao Mais Favorecida est abalada. O comrcio negociado deve gradualmente sobrepor-se ao
comrcio regido por regras gerais.
. Mercosul: preocupam o enfoque e a importncia excessiva que lhe atribuda. Deve-se levar em conta que
todos os nossos parceiros tm polticas claras de desindustrializao.
. Preocupa que a agenda esteja sobrecarregada. O Itamaraty a nica burocracia organizada que se mantm e
deve priorizar seus objetivos.
. O Itamaraty no deve se preocupar com o dia-a-dia do comrcio exterior.
. Reunies como esta devem prosseguir com mtodo e persistncia.

Embaixador Luiz Felipe Lampreia


Ao longo de nossa conversa, registramos a preeminncia dos temas econmicos na agenda de poltica externa.
Este um fato que no corresponde ao cotidiano de produo do Itamaraty. Uma boa parte de nossa agenda diria tem
a ver com questes bilaterais que no transparecem ao pblico; a nossa atuao diplomtica se faz de maneira intensa,
mas sigilosa.
Na vertente econmica, o fundamental que o Itamaraty tenha sua participao. O Itamaraty tem memria e
cabedal humano, que so seu grande valor. No pretendemos substituir os ministrios da rea econmica.
Outra questo que precisa ser encarada o tipo de servios que o Itamaraty pode prestar s empresas
brasileiras. O Departamento de Promoo Comercial desempenhou um papel fundamental no passado. Hoje, as
empresas brasileiras aprenderam os caminhos internacionais e no mais precisam do Itamaraty. H a necessidade,
portanto, de fazermos uma avaliao sobre a nossa rea de promoo comercial.
O senhor Arnaldo Jabor colocou problemas interessantes, da rea cultural. Dentro do problema mais global, o
da imagem do pas, o Brasil efetivamente tem uma imagem proporcionalmente pior do que merece. A abordagem de
nossos temas se d, no mais das vezes, pelo lado das nossas mazelas. Tenho conscincia de que o apoio cultura
uma das bases para se modificar essa situao. Em Lisboa, onde tivemos a presena de Fernanda Montenegro e de
Tom Jobim, pude testemunhar o efeito extraordinrio que produziram.
176

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Deputado Jos Serra


. Nos ltimos anos ocorreram mudanas que criaram melhores condies para divulgar nossa
imagem: abertura econmica, direitos humanos, meio ambiente, ndios...
. O Itamaraty precisa ter ao mais agressiva na Comisso de Oramento. Uma vez includa a despesa
no oramento, fica mais fcil liberar a verba ao longo do ano fiscal.
. A questo cultural barata, mas para levantar recursos preciso um plano.

Ministro Fernando Henrique Cardoso


. O Itamaraty ter uma atitude mais ativa e um plano em suas negociaes com o Congresso para obter
recursos. A situao dramtica.
. A atuao do Itamaraty nos temas econmicos crucial.
. As decises do Itamaraty precisam ser bem fundadas na sociedade.
. Uma poltica externa mais dinmica requer que internamente a casa esteja em ordem.

Embaixador Clodoaldo Hugueney


. Itamaraty tem tradio de reflexo crtica que est sendo agora retomada.
. Exerccios como esse esto sendo feitos em todas as Chancelarias importantes.
. Globalizao e regionalizao so duas foras presente no cenrio internacional cuja evoluo
preciso acompanhar de perto.
. Questo da issue diplomacy.
. Papel da Chancelaria como instrumento de coeso entre o interno e o externo.
. Os seminrios prosseguiro nos prximos meses tratando grandes temas de poltica externa.
177

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo II
SEMINRIO DE SO PAULO
So Paulo, 21 de janeiro de 1993

PARTICIPANTES CONVIDADOS:
Ministro Fernando Henrique Cardoso
Emb. Clodoaldo Hugueney Filho (SGPL/MRE)
Emb. Gelson Fonseca Jnior (FUNAG/MRE)
Emb. Paulo Nogueira Batista
Emb. Carlos Moreira Garcia (MRE)
Emb. Ovdio de Andrade Melo (MRE) - contribuio por carta
Prof. Paul Singer (FEA/USP)
Prof. Marco Antnio Coelho (IEA/USP)
Jornalista Oliveiros Ferreira (Estado de So Paulo)
Profa. Lenina Pommeranz (FEA/USP)
Prof. Jacques Marcovitch (IEA/USP)
Prof. Ricardo Seitenfus (IEA/USP)
Embaixador Amaury Porto de Oliveira (IEA/USP)
Prof. Carlos Estevam Martins (FUNDAP)
Prof. Gilberto Dupas (Banco Safra)
Empresrio Lus Suplicy Haffers
Prof. Tullo Vigevani (IEA/USP)

PERGUNTAS PARA ORIENTAR AS DISCUSSES


1) O Brasil vive hoje problemas e situaes crticas em muitas reas, como a econmica, a social, etc.
Existiriam, em sua opinio, problemas internacionais para o pas? Quais seriam os principais?
2) Os problemas internacionais agravam os internos; ou seria possvel, ao contrrio, que uma ao no mbito
internacional contribua para resolv-los? Quais seriam as maiores ameaas que o Brasil tem hoje no sistema
internacional e quais as melhores oportunidades?
3) Diz-se que a poltica externa brasileira sempre teve uma base consensual. Isto verdade hoje? Se
no , como se dividiria a opinio pblica?
4) Houve grandes transformaes no sistema internacional. Quais teriam sido as implicaes para o
Brasil? Significariam uma maior margem de manobra?
179

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


5) Que trunfos temos, hoje, para influir nos grandes temas internacionais? Quais seriam esses temas, do
ponto de vista do Brasil?
6) Haveria algum pas ou regio em que o Brasil devesse concentrar os seus recursos diplomticos? Haveria
alguma rea em que no se deveriam usar esses recursos? Devemos buscar uma presena universal ou o momento
de definir prioridades e ter atuao mais seletiva?
7) Algum organismo internacional, a seu ver, fundamental para o Brasil; o que mais importante: a
ONU, a OEA ou o GATT?
8) Qual a importncia dos seguintes 'instrumentos' diplomticos: promoo comercial, cooperao
tcnica, difuso cultural, assistncia consular; haveria mudanas a promover, outros 'instrumentos' a desenvolver?
Hoje, um dos requisitos do desenvolvimento a modernizao do Estado, com enxugamento de suas
estruturas e funes. Em nenhum lugar do mundo, no entanto, surgiu a idia de 'privatizar' a diplomacia. Assim, como
se poderia modernizar a ao diplomtica, mantendo-a dentro do aparelho do Estado?
9) Que 'servios' prestados pelo Itamaraty, do seu ponto de vista, so mais relevantes para nossa
sociedade?
10) O que os brasileiros gostariam que o Itamaraty fizesse, alm do que j faz?
11) Em seus contatos com o Itamaraty, institucionais ou pessoais, no Brasil ou no exterior, quais foram
as suas impresses (funcionamento da mquina administrativa; capacidade de prestar os servios/informaes
demandadas; atitude dos funcionrios); que sugestes de aperfeioamento lhe ocorreriam?
12) Qual seria a maneira mais adequada de levar adiante esse processo de reflexo sobre a diplomacia
brasileira nos prximos anos, de forma que os resultados correspondam, ao mximo, aos valores, interesses e
expectativas dos diversos segmentos da sociedade brasileira?
180

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Prof. Jacques Marcovitch


Ao abrir o encontro, o professor Jacques Marcovitch ressaltou a importncia da iniciativa do Itamaraty
de procurar setores representativos da sociedade para, em conjunto, realizarem trabalho de reflexo prospectiva sobre
a poltica externa e a ao diplomtica brasileiras. Nesse sentido, recordou o relacionamento profcuo que j h
tempos vem sendo mantido pela Universidade de So Paulo (USP), atravs de seu Instituto de Estudos Avanados,
com o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) e outros rgos do Ministrio das Relaes Exteriores.
Salientou o professor Marcovitch que ajustar as funes do Estado deve ser uma necessidade constante
no regime democrtico, Nesse sentido, disse que o seminrio que se iniciava devia ser visto como um exemplo de
integrao entre instituies, para melhor projetar os interesses do Brasil no exterior. Referiu-se em seguida s
questes previamente encaminhadas aos participantes: "as respostas a elas representaro subsdios importantes para a
indispensvel reformulao do Estado brasileiro". Disse, tambm, que se os atuais anos de crise so anos de
dificuldades e desafios, so tambm anos de aprendizagem.

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


Marcovitch passou a palavra ao Subsecretrio-Geral de Planejamento Poltico e Econmico (SGPL) do
Itamaraty, Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho. Informou o orador que o Ministro de Estado das Relaes
Exteriores, senador Fernando Henrique Cardoso decidira iniciar um amplo processo de modernizao do Itamaraty,
trabalho que estava sendo desenvolvido em duas vertentes: uma delas, administrativo-operacional; outra, a de
repensar nossa poltica externa, luz das profundas transformaes que acontecem no mundo e no Brasil: "esse um
trabalho que queremos fazer, e estamos fazendo, em conjunto com a sociedade, com o Congresso, com a Academia,
com os trabalhadores, com a imprensa. Segundo o Embaixador Clodoaldo Hugueney, o objetivo testar hipteses
sobre a evoluo do cenrio internacional e sobre a forma de nos inserirmos, de nos integrarmos no cenrio que venha
a prevalecer.
Para o Embaixador Hugueney, o trabalho de reflexo sobre esses temas se torna to mais necessrio
quanto mais abertos forem os cenrios polticos e econmicos que se abrem diante de ns. Mencionou, a propsito, a
multiplicidade de alternativas para a formao de novo sistema internacional: as hipteses so da unipolaridade da
formao de blocos e da multipolaridade. Se h ampla diversidade nessas projees, um ponto contudo parece obter
relativo consenso: o da valorizao da importncia dos temas econmicos. As perguntas encaminhadas aos
participantes abrangem temas fundamentais tanto para o cenrio internacional quanto para o interno: o repensar das
diretrizes mais gerais e tradicionais de nossa poltica externa - sero elas ainda adequadas para o mundo que se
forma? Quais os objetivos de nossa poltica externa, inclusive quanto s parcerias prioritrias do Brasil? O Brasil
181

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


deve fazer uma opo mais forte pela Bacia do Pacfico? Pelo NAFTA? So necessrias opes excludentes, ou ser
prefervel uma poltica de cunho mais universalista? Quais so os instrumentos prioritrios de nossa poltica externa?
Recordou o Embaixador Hugueney que no primeiro desses seminrios, em Braslia, foi levantado, entre outros temas,
o da dimenso consular de nossa diplomacia, que embora no tanto significativa no passado, deveria ser revista luz
da nova realidade emigratria.
"Temos ainda a questo central, que a de buscar estabelecer relaes coerentes entre as polticas
externa e interna. Na medida em que as relaes com o exterior se tornam passagem necessria para nosso
desenvolvimento, estou convicto de que nossa poltica exterior ganhar relevncia maior nas opes de poltica
interna. Est a o ponto fulcral dessa interao entre o Itamaraty e o conjunto da sociedade brasileira. Esse o
trabalho que deveremos conduzir nos prximos dois meses, e que ser efetuado paralelamente ao esforo de
redefinio na rea administrativa."

Dr. Gilberto Dupas


"Acho interessante juntar, para um primeiro comentrio, as questes nmero 1 e 4, que me parecem
relacionadas. Diria que a mudana fundamental nas ltimas duas dcadas foi, de um lado, a globalizao, e, de outro,
a substituio de blocos ideolgicos por blocos econmicos. Hoje, a questo que se apresenta para um pas como o
Brasil no mais a de insero ou no na estrutura internacional, mas em que setores pretendemos nos inserir. Nesse
sentido, globalizao significa insero inteligente e seletiva."
Referiu-se o Dr. Gilberto Dupas a estudo sobre esquemas de competitividade, de autoria de Michael
Porter, no qual se critica o modelo de expanso de exportaes por baixos salrios e moeda fraca, na medida em que
contribuem para a reduo do padro de vida do pas exportador. De acordo com Dupas, ainda citando Porter, essa
seria uma questo fundamental, pois s tem condies de efetivamente progredir o pas que melhora a produtividade e
os salrios. Assinalou que continuamos a perseguir o caminho inverso: para Porter, essa seria a essncia de um
caminho suicida. No caso contrrio, num quadro de salrios melhores, as indstrias so foradas a melhorar seus
padres tecnolgicos para poderem continuar competitivas. No Brasil, a percepo da necessidade dessa mudana
ainda no estaria formada, provocando vcuo que se refletiria na ausncia de uma poltica de crescimento. Para
Dupas, continuar na estratgia de baixos salrios e moeda fraca contraproducente, pois o nvel de sofisticao da
demanda interna deve ser crescente para possibilitar a concorrncia pelos mercados externos. Cita como exemplo a
Itlia, onde a sofisticao da demanda interna por roupas e artigos de couro impulsionou uma crescente
competitividade nos mercados externos desses produtos. " esse o caminho. O nosso o do buraco".
"Para o Brasil de hoje as maiores ameaas esto na poupana, interna e externa, em declnio. Ao
contrrio do que acham muitos economistas, capacidade ociosa no quer dizer capacidade de
182

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


crescer. A verdade que com equipamentos ineficientes, aumentar a produo significa fazer crescer a ineficincia. O
que se precisa de investimentos. Para modernizar preciso investir."
Como conseqncia do quadro acima apresentado, Dupas entende que a grande ameaa para o Brasil
a da reduo de sua capacidade de barganha no cenrio internacional: "hoje ela menor do que j foi no passado;
hoje somos um peso leve, voltamos a ser um pas do Terceiro Mundo". De qualquer modo, disse que existiro
oportunidades eventuais a serem aproveitadas, decorrentes de: 1) surtos de demanda global; lembrou, nesse caso, a
Repblica da Coria, que criou um importante nicho de mercado em decorrncia de sua capacidade de produzir
navios de grande calado num perodo mais curto do que outros fornecedores. Trata-se de exemplo tpico para o qual
devemos estar atentos e preparados para aproveitar. 2) decises de governos estrangeiros, como mudanas de
alquotas, por exemplo, podem mudar o quadro da concorrncia; "a diplomacia brasileira pode ajudar muito para que
nossa resposta seja gil no aproveitamento de oportunidades desse tipo. No saberia delinear neste momento quais
seriam as oportunidades objetivas. Por isso levanto a necessidade de termos as antenas bem ligadas. Nisso, o
Itamaraty pode oferecer uma contribuio fundamental".
Abordou em seguida o Dr. Gilbert Dupas a questo 6. Em sua opinio, o fato de a economia brasileira
ser muito diversificada, com um produto industrial que supera os 100 bilhes de dlares, leva a que exploremos
oportunidades de comrcio onde quer que elas existam. Disse que, pelas potencialidades que oferecem, algumas reas
mereceriam ser olhadas com ateno especial. Apontou como exemplos, nesse sentido, a China, os Estados Unidos e
o Mercosul. No caso da China, lembrou que o pas vem h mais de uma dcada crescendo a mais de 10% ao ano; com
o aumento da renda, alguns setores surgem como muito promissores, como o do papel e celulose: estima-se que por
volta do ano 2000, mesmo mantendo um consumo per capita ainda relativamente baixo, a China estar consumindo
mais papel do que o Japo (50 milhes de toneladas anuais). No caso dos EUA, Dupas assinalou que sempre ser um
grande mercado. Quanto ao Mercosul, acredita que ser sempre um mercado marginal, mas por sua situao deve
merecer ateno especial.
Quanto aos servios prestados pelo Itamaraty, lembrou a questo dos emigrantes brasileiros: "a questo dos
emigrantes deixou de ser circunstancial". Disse tambm que o Brasil poderia ver a emigrao como uma oportunidade
de trabalho no exterior, como fez Portugal, o que exigiria um acompanhamento permanente e a necessidade de
captao de oportunidades de trabalho no exterior. Referiu-se, finalmente, questo da cincia, em termos de
estudantes nacionais em pases estrangeiros: o caso da Coria exemplar, eles tm 25 mil estudantes nos Estados
Unidos, o Japo tem 18 mil, ns, alguns poucos. Sugeriu, tambm, ateno especial do Itamaraty para as questes da
produtividade e da inovao tecnolgica: " o nico caminho para o aumento da renda nacional".

Jornalista Oliveiros S. Ferreira


"Comearia pela pergunta de nmero 6, que no fundo coloca a disjuntiva: diplomacia de presena
universal ou de presena em reas selecionadas? A rigor, decidir se h ou no pas ou regio
183

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


em que o Brasil devesse concentrar seus recursos diplomticos inconscientemente fugir questo principal, qual
seja, saber que papel o Brasil deseja representar no cenrio internacional. Enquanto essa pergunta no tiver resposta
correta, a poltica externa brasileira continuar sendo um belo exerccio retrico-diplomtico, mas pouco mais do que
isso.
As discusses sobre a poltica externa brasileira tendem, normalmente, a elidir a questo do papel que o
pas deseja representar no cenrio mundial, ou ento valorizam, s vezes em demasia, seja a vertente da 'cooperao'
por oposio ao 'conflito', seja a do aproveitamento de oportunidades que possam surgir no cenrio internacional. Ora,
na medida em que a abordagem da questo traz subjacente as premissas da cooperao, ou das oportunidades a
aproveitar, o Brasil age a partir de posio poltica estrategicamente fraca, na medida em que atuar se e quando a
ao dos outros colocar oportunidades, ou trilhando caminhos cooperativos que os demais parceiros sabem aonde
conduzem, podendo valer-se de todas as vantagens que decorrem do conhecimento antecipado da doutrina que
informa os movimentos do outro.
A postura intelectual recente afirmar (e a afirmao no fundo mascara uma pergunta) que a poltica
externa brasileira sempre teve base consensual. O importante no saber se a afirmao ou no falsa, mas sim
estabelecer em que crculos ou nveis de deciso de poder houve ou no o consenso. Colocar a questo nesses termos
implica admitir verdades desagradveis, a primeira das quais que a poltica externa brasileira assunto que interessa
a alguns foros acadmicos (e ainda assim esse reconhecimento deve ser qualificado, para estabelecer que essa ateno
recente...), e que pouco interesse desperta no Congresso Nacional, ou na sociedade como um todo, ou mesmo em
crculos que por ela deveriam ter um carinho todo especial. Se formos ver as coisas como se passaram - hoje tudo
diferente, na medida em que o interesse pela grande estratgia da qual a poltica externa um dos instrumentos
privilegiados, diminuiu ainda mais (se tanto se pode dizer) - veremos que a rigor no se pode falar em consenso nem
mesmo ao nvel das burocracias estatais que formularam a poltica externa a partir do final da dcada de 1950 e
durante todas as dcadas que se seguiram ao Governo Kubitschek. Os acordos de Robor, de 1958, que
consubstanciaram uma poltica externa informada pela idia muito clara de que o Brasil tinha interesses nacionais a
conquistar e consolidar numa determinada regio, talvez o bom exemplo desse fato: eles no tiveram consenso nem
no Itamaraty, nem nas Foras Armadas, nem no Congresso, nem nos organismos oficiais de financiamento, como o
BNDE, nem nos setores politicamente mais ativos da sociedade. Pergunto-me se contaram com o beneplcito da
Presidncia da Repblica, que nada fez para que se tornassem realidade. Caducaram. Foram um produto da viso que
o chanceler Macedo Soares tinha do papel do Brasil na Amrica Latina (fundamentalmente um papel hegemnico) e
da concordncia (ou deciso?) do Conselho de Segurana Nacional com essa idia. Poderia alinhar muitos e vrios
temas de poltica externa, levados prtica, em que essa falta de consenso se fez sentir.
As grandes transformaes que se registraram na arena internacional, bom que se registre, deram-se
quando o Brasil j no reunia condies de representar o papel de ator coadjuvante com voz dissonante no conjunto
da pea, como fizera a partir do Governo Costa e Silva. A crise cambial de
184

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1982 - da qual no samos at hoje, dez anos passados - simplesmente evidenciou para a comunidade internacional
(financeira e poltica a um s tempo) que no tnhamos consenso em torno das polticas interna e externa, e agravou o
dissenso interno sobre os caminhos a seguir para ajustar a situao interna e, depois, procurar colocar-se de novo no
cenrio mundial. Ningum melhor do que o chanceler Saraiva Guerreiro definiu, em setembro de 1982, em
conferncia que proferiu na Escola Superior de Guerra, a realidade que se delineava j antes da crise cambial: "o
Brasil tem meios limitados para transformar o sistema internacional: no nos guiamos por qualquer viso ingnua".
Muito menos eu, embora advogue a adoo de polticas que criem as circunstncias capazes de mudar a relao de
foras. Num ponto, naquele momento, o chanceler no foi feliz: quando disse que "demonstramos capacidade de
formular e executar a contento o nosso projeto externo assim como o interno". Ora, este seminrio, assim como
alguns dos que se realizam sob o patrocnio do Itamaraty, indicam a dificuldade em que se encontra a melhor
burocracia brasileira em formular o projeto externo (no diria do Brasil, pois o consenso inexiste, mas dela prpria).
O fim do imprio sovitico e a desagregao da Unio Sovitica foram sem dvida marcos na vida das naes.
Pergunto-me, todavia, que influncia tiveram para a poltica externa brasileira, na medida em que no tnhamos papel
preponderante a desempenhar na guerra fria, ou mesmo na dtente, e com justa razo no pretendamos ser agentes da
poltica norte-americana na Amrica Latina, por mais que analistas argentinos e brasileiros tivessem buscado nos
atribuir tal funo no perodo militar. Ao analisar as repercusses do fim da guerra fria sobre nossa poltica externa,
no apenas conveniente, mas necessrio, ter presente que, na linha da cooperao e no do confronto, a administrao
Collor de Mello, nisso coincidindo com o sentir de amplos setores intelectuais e da sociedade, fez questo de
subordinar a poltica de segurana do Brasil aos interesses da potncia hegemnica no hemisfrio, ao assinar o acordo
de cooperao nuclear com a Argentina, ao subscrever um acordo de inspeo com a Agncia Internacional de
Energia Atmica que tornou desnecessria a assinatura do Tratado de No-Proliferao Nuclear, ao mesmo tempo
que invalidava as ressalvas que se tinham conseguido colocar no Tratado de Tlatelolco, e ao negar verbas para o
desenvolvimento do programa do veculo lanador de satlites. Na medida em que se privilegiou a cooperao sobre a
afirmao dos interesses nacionais (ainda no definidos) e as razes de segurana, a diplomacia necessariamente se
voltou (ao menos que haja casulos ocultos em que a segurana cuidada sem que a sociedade disso se aperceba) para
os problemas econmicos que vem de longe. Mesmo um dos ardentes defensores da cooperao e do que se diria ser
o terceiro-mundismo, o chanceler Saraiva Guerreiro tinha os problemas de segurana bem presentes.
Assim, descartando os problemas que decorrem das relaes comerciais num mundo que se torna cada
vez mais protecionista, da ainda indefinida soluo do problema da dvida externa e da posio falsa do Brasil no
Mercosul, no h problemas internacionais para o Brasil, exceto aqueles que decorrem de sua posio marginal no
contexto das naes e da falta de definio de seus interesses nacionais, que necessariamente devem irradiar-se para
alm de suas fronteiras e reclamaro que se usem instrumentos de projeo de poder para defend-los ou afirm-los.
185

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Terminaria cuidando do segundo ponto: se uma ao internacional contribuiria para resolver os problemas internos.
No afasto a hiptese, mas antes seria indispensvel ter sensibilidade bastante para saber quem (Estado, etnia, pessoas,
religies, etc.) a sociedade brasileira poder eleger como o 'inimigo'. Desaparecido o fantasma do movimento comunista
internacional, que resta como inimigo a combater: os Estados Unidos? a Argentina? Afora o 'inimigo', que tema da
agenda internacional podemos fazer nosso para na volta do bumerangue resolver problemas internos? A ecologia? A
misria absoluta? A explorao dos pases em desenvolvimento pelos desenvolvidos? O desarmamento? A questo
inversa: preciso antes resolver os problemas internos para em seguida afirmar a presena do Brasil no mundo. Se que
pretendemos ser levados a srio. De nada adiantaria reclamar dos desenvolvidos que se condoam de nossa situao e
mudem suas normas comerciais. Rir-se-o no ntimo, concordando em pblico sobre as virtudes do comrcio
internacional livre. Afirmaro as teses da soberania das naes, para entre eles estabelecer mecanismos e rgos, quando
no subvencionar associaes civis que cuidem de impedir o acesso de alguns pases a um certo tipo de tecnologia que
consideram deva ser apenas deles.
Os desafios da conjuntura - ou seria da Histria? - resumem-se em encontrar os meios e modos de
encaminhar e de fato resolver nossos problemas internos, definir claramente (com abrangncia, extenso e apoio social
necessrios para que a implementao das polticas no sofra contestaes vitais) quais so os interesses nacionais e que
tipos de instrumentos sero utilizados para sua realizao. Sem isso, creio, o Itamaraty no sair de sua crise existencial,
pois est cuidando de fazer diplomacia para vender ou comprar, afora proclamar a importncia do pas porque est
sentado no Conselho de Segurana da ONU. Creio que deveramos ter capacidade de saber escolher (como se dizia no
'Terceiro Homem') entre o Renascimento, que produziu aquilo que sabemos, ou ingressar num doce sistema de vida
semelhante ao da Sua, que produziu o relgio cuco.

Professor Ricardo Seitenfus


No ser necessrio enfatizar a importncia das cleres mudanas ocorridas no sistema internacional nos ltimos
anos. Passou-se de uma situao onde somente a viso maniquesta inspirava as decises de poltica externa da grande
maioria dos pases para uma situao instvel, onde as novas regras do jogo no esto suficientemente consolidadas. O
Brasil caracterizou-se por possuir uma atitude cautelosa nas suas relaes externas, priorizando os EUA no Novo Mundo
e o Novo Mundo no contexto global. Inserido no 'Terceiro Mundo Ocidental', a poltica externa brasileira no pde fugir
de sua geografia. Mas esta que serviu no passado a desentendimentos ou a indiferenas, deu lugar a partir da dcada
passada a um processo de qualificao de nosso relacionamento com os vizinhos. imprescindvel consolidar esse
turning point com a Amrica Latina, pois somente assim poderemos atuar com boas perspectivas de resultados no sistema
internacional.
Com relao cooperao tcnica, consenso considerar o Brasil como sendo um 'pas
186

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


intermedirio' no sistema internacional; a cultura, a miscigenao, o nvel de desenvolvimento econmico, as ilhas de
excelncia contrastando com inaceitveis ndices sociais; a nossa prtica diplomtica, etc., nos qualifica a mediaes.
Ora, na rea de cooperao tcnica internacional, tanto a oferecida quanto a recebida, o nosso esforo insuficiente.
Nessas circunstncias, necessrio definir melhor e reforar o papel da ABC.
Tambm a cooperao em cincia e tecnologia induzida pelo governo insuficiente. Por isso, proporia
ao Governo a identificao de alguns lugares no mundo onde se pudesse desenvolver esse trabalho de forma
sustentada. Sugiro que o Ministrio das Relaes Exteriores qualifique e d continuidade s aes neste campo.
Em colaborao com as universidades, o Ministrio da Educao e o Ministrio da Cincia e
Tecnologia, o MRE deveria pensar na criao de alguns postos de Adido ou Assessor em cincia e tecnologia em
alguns centros importantes, tais como Buenos Aires, Bruxelas, Genebra, Londres, Paris, Tquio e Washington. Esses
Adidos ou Assessores seriam professores vinculados universidades brasileiras, que permaneceriam nesses postos
por um perodo de 12 meses, prorrogvel por outro perodo similar. Politicamente, esta soluo tambm traria
benefcios ao MRE, evitando que os postos de Adidos Culturais sejam utilizados politicamente.
A questo da segurana nacional, diz respeito ateno que devemos dar s nossas fronteiras terrestres.
Houve uma reverso na realidade de nossas fronteiras terrestres: antes, preocupavamo-nos com o sul e
considervamos seguras as fronteiras oeste e noroeste, pois se tratavam de fronteiras vazias e inspitas. Essa situao
modificou-se. As fronteiras mortas foram transformadas - pelo garimpo, traficantes e em alguns casos pela guerrilha em fronteiras inseguras. As do sul, fronteiras vivas, estabilizaram-se. Um reforo da presena do Estado na fronteira
amaznica importante, assim como estimular, atravs do Pacto Amaznico, aes policiais conjuntas e o
intercmbio comercial com os pases limtrofes, seguindo o exemplo do que ocorre com nossos vizinhos na rea da
Bacia do Prata.
O Brasil tem realidades to dspares que se torna muito difcil a definio do que o interesse nacional.
O Itamaraty deveria levar em considerao essa diferena regional no dilogo com os Estados da Federao. O MRE
deveria trabalhar mais continuamente com as administraes estaduais e auxiliar na criao de Secretarias de
Assuntos Internacionais nos Estados. Isso traria uma interlocuo permanente do MRE com realidades regionais
distintas, possibilitando uma melhor percepo do interesse nacional e uma qualificao - que hoje no existe - da
atuao Internacional dos Estados.
A atividade de reflexo sobre poltica externa e a ao da diplomacia brasileira deveria permitir a
criao de um frum brasileiro de prospectiva internacional, que venha contar com a participao de especialistas em
relaes internacionais e poltica externa brasileira e membros da diplomacia. Reunies peridicas desse frum
permitiriam ao MRE transmitir sua percepo sobre temas relevantes, e ouvir de acadmicos e de representantes de
outros segmentos da sociedade civil sugestes
187

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


que possam melhor preparar o pas para os desafios internacionais. Devemos salientar que praticamente todos os
pases membros do Grupo dos Sete contam com instrumentos de prospeco internacional dessa natureza. Essas
discusses se realizam de forma confidencial e apesar das resistncias iniciais da diplomacia, atualmente esses fruns
se consolidaram.
Com relao a Organizao das Naes Unidas, dois temas nos interessam atualmente. Em primeiro
lugar, considero que o Brasil deveria apoiar as recomendaes do Relatrio Bertrand sobre a reforma do sistema das
Naes Unidas. Em segundo lugar, a reforma do Conselho de Segurana, ora em gestao, deveria permitir uma
melhor representao regional. Sob esse argumento, o Brasil deveria buscar apoio junto aos pases da Amrica Latina
para reivindicar uma cadeira de membro permanente no Conselho de Segurana. O entendimento com a Amrica
Latina fundamental, pois no devemos cometer o mesmo erro de apreciao de 1926, quando do episdio do
aumento do nmero de membros do Conselho da Liga das Naes. Caso no seja possvel obter o apoio latinoamericano, sugiro que se estabelea uma representao regional rotativa no Conselho de Segurana, definindo-se o
tempo de permanncia de cada pas da Amrica Latina de forma ponderada, segundo critrios objetivos.
Dentro da estratgia de uma nova poltica com relao Amrica Latina, devemos aproveitar a
presena em solo brasileiro do Parlamento Latino Americano para dialogar com os legisladores nacionais, buscando
consolidar apoio a nossas iniciativas de poltica externa.
Nestas ltimas dcadas, os pases desenvolvidos vm progressivamente codificando o direito imanente
da humanidade, com a trilogia: preservao do meio ambiente, luta contra o racismo e luta pelos direitos humanos
(respeito s minorias, combate tortura, etc.). Com a crise na Somlia, o direito humanitrio encontra aplicaes que
se sobrepem ao direito internacional pblico. Como se nota, essa agenda basicamente construda pelos pases do
Norte. No entanto, os pases do Sul deveriam lutar para aumentar o leque do direito imanente da humanidade, com a
introduo dos princpios dos direitos ao desenvolvimento. Os recentes casos do Haiti e do Peru forneceram uma
excelente oportunidade para testar a defesa do direito democracia. Sugiro que esse princpio esteja frente de
qualquer outra considerao de poltica externa brasileira, e que o governo manifeste claramente, se possvel em
conjunto com os pases membros do Mercosul, seu repdio quando da interrupo ou da ameaa de interrupo da
normalidade institucional.
188

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


TEXTO DA CARTA DIRIGIDA PELO EMBAIXADOR OVDIO DE ANDRADE MELO AO DIRETOR DO
INSTITUTO DE ESTUDOS AVANADOS DA USP, EM 18 DE JANEIRO DE 1993.
Vassouras, 18 de janeiro de 1993
"Senhor Diretor,
Agradeo o honroso convite para participar da sesso de trabalho sobre o "Repensar do Itamaraty e da
Poltica Externa Brasileira", que esse Instituto realizar em conjunto com o IPRI, da Fundao Alexandre de Gusmo,
no prximo dia 21. assunto de grande interesse para mim, DADO QUE, desde 1986, quando voluntariamente me
afastei das atividades diplomticas, tem sido objeto de minhas constantes cogitaes. Gravei minhas concluses a
respeito em livro ainda indito que, quando for publicado, no relutarei em debater na USP e outras universidades
brasileiras, se houver interesse nisso.
Infelizmente, no poderei comparecer sesso para a qual fui convidado, que presumo seja apenas a
primeira de uma srie, pois o assunto vasto e complexo e no se esgotaria nas discusses de uma s manh de
trabalho. Se minha suposio for correta, no gostaria, no entanto, de estar ausente das discusses que prossigam e se
ampliem. E para isso, para marcar presena, assinalar meu interesse, envio por meio desta algumas dvidas bsicas
que tenho sobre as atividades do Itamaraty na atualidade, dvidas que a meu ver so subjacentes ao questionrio
organizado para orientar as discusses do grupo. Para repensar preciso primeiro ter dvidas.
A primeira esta - existiria uma poltica externa pura, abstrata, sem conotaes econmicas e
financeiras, que o Itamaraty pudesse executar no exterior, quando bem se sabe que a dvida externa constrange e
condiciona no s a poltica interna mas a externa tambm e o Itamaraty no tem qualquer participao no problema
da dvida? No a dvida, ento, a pedra angular em que repousa toda e qualquer poltica externa que o Itamaraty
possa fazer?
A funo de qualquer Chancelaria a de supervisionar, ou pelo menos sopesar riscos e convenincias
em todos os contactos que um pas tenta com o exterior. O Baro concentrava em suas mos todos os aspectos das
relaes externas do Brasil, muito escassos quela poca. Depois, as relaes internacionais se aceleraram. Com essa
acelerao, a poltica externa brasileira foi centrifugada. Todos os ministrios acabaram por ter relaes externas, em
contatos e compromissos assumidos que no passavam necessariamente pela Chancelaria. Esse processo atingiu seu
ponto mximo na Aliana para o Progresso, que favorecia alguns setores governamentais em detrimento de outros, e
acabou por desestabilizar o governo como um todo. Finalmente, o regime instaurado em 1964 arrebatou do Itamaraty
qualquer poder decisrio ou opinativo na questo do endividamento externo acelerado que h trinta anos o fato
principal, a marca registrada de nossos contactos com o mundo, ou seja,
189

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


a essncia mesma de nossa poltica externa. Uma indagao conexa a essa poltica externa de endividamento seria
aqui cabvel, e nos encaminharia a outras dvidas: com exceo de pases do Commonwealth branco, algum conhece
e pode citar algum exemplo de pas ex-colonial que se haja desenvolvido e alcanado o Primeiro Mundo graas a
emprstimos de poupanas e de recursos governamentais externos?
A segunda dvida que aqui levanto esta: quando o regime de 64 alijou o Itamaraty do centro decisrio sobre a
poltica externa de endividamento atabalhoado que obviamente afetava a soberania - o Itamaraty no teve foras e
autoridade para manter suas prerrogativas funcionais e trazer o endividamento sob controle, ou simplesmente
acreditava que o pas pudesse alcanar o Primeiro Mundo custa de emprstimos externos? A segunda hiptese
parece-me mais provvel, pois foi ento que a Chancelaria assumiu um papel secundrio de coadjuvante do processo
de endividamento, passando a fazer propaganda comercial no exterior, de forma tal que a dvida externa crescente
tivesse seus juros pagos a cada ano e pudesse ir sendo 'rolada' e acrescida ad infinitum - como uma avalanche na
ladeira ngreme da soberania.
Nessa funo adjutria o Itamaraty ainda hoje se empenha, muito embora se possa presumir que, no
decurso de trinta anos, os exportadores brasileiros j possam ter aprendido a fazer sozinhos e ter por conta prpria a
sua propaganda comercial no exterior.
Acresce que o neo-liberalismo que se vai impondo no Brasil preconiza um Estado enxuto, no
intrometido em atividades mais apropriadas para a iniciativa privada. Por isso estamos privatizando companhias
estatais. De fato, inconcebvel que o Estado gaste dinheiros pblicos sustentando companhias estatais que se
revelem ineficientes e deficitrias, ou que, mais simplesmente, possam ser administradas, com melhor tino, por
empresas privadas.
Que podemos ento dizer dos gastos que o Itamaraty tem com a promoo comercial privada no
exterior? Ao organizar feiras, ao contratar mais funcionrios para ampliar suas instalaes existentes e criar outras
para promover comrcio, ao usar telefone, telex e fax para entender-se com exportadores brasileiros e importadores
estrangeiros - o Itamaraty est usando verbas pblicas em beneficio de interesses privados, at de interesses privados
multinacionais, o que , no mnimo, indevido, e, no mximo, ilcito. O pretexto para que isto seja feito continua ser a
necessidade da obteno de saldos comerciais para o pagamento da dvida externa. Mas que diramos se, por
exemplo, o Ministrio da Indstria e Comrcio passasse a pagar anncios de empresas privadas e multinacionais na
televiso brasileira, ainda que muito logicamente pretextasse que tal publicidade estimula o consumo interno; o
consumo interno reativa a produo das fbricas, a reativao das fbricas elimina o desemprego, e esta seria a forma
mais rpida para sairmos da recesso?
At onde e at quando o Itamaraty continuar a fazer promoo comercial de interesses privados com
dinheiros pblicos - no se sabe. Mas notrio que as dotaes do Itamaraty so exguas, por fora da recesso, da
conteno de gastos causados pela dvida, e se revelam insuficientes at para
190

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


pagar as contas de aluguis e telefones de algumas embaixadas e consulados no exterior. De qualquer forma, no
justo que o brasileiro pobre ainda ande descalo enquanto o Itamaraty gasta o dinheiro pblico para promover a venda
de sapatos no exterior.
Uma terceira dvida sobre as atividades consulares de proteo e assistncia a brasileiros no exterior.
Os consulados foram criados, no Imprio e na Repblica, como se fossem cartrios sediados no exterior, em pontos
movimentados e cidades importantes do Primeiro Mundo, e tinham funes bem ntidas: 1) cobrar emolumentos sobre
a importao e o transporte de mercadorias, uma espcie de sobretaxao, j que as tarifas alfandegrias no podiam
ser mexidas sem causar protestos de pases amigos; 2) aliciar imigrantes para a lavoura; 3) assistir aos raros
brasileiros que morassem no exterior ou que passassem por aquelas cidades e portos, com reconhecimentos notariais,
as de registro civil, e, muito raramente, com funes de assistncia social em casos de problemas policiais, doenas,
repatriao.
Importante mesmo era a cobrana de emolumentos pela importao de mercadorias, ao tempo em que o
Brasil no tinha indstrias e tudo era importado. O vulto desses emolumentos, cobrados em moeda forte, duplicados
fora das horas de expediente normal da repartio, era suficiente para sustentar as despesas que o Itamaraty fazia pelo
mundo afora, com toda sua poltica externa. At por volta de 1950, o Itamaraty se jactava de ser auto-sustentvel com
as rendas consulares de emolumentos cobrados para despachos de navios, legalizao de faturas comerciais,
certificados de procedncia, manifestos de carga, listas de tripulantes, vistos concedidos em passaportes de
imigrantes, etc. Era este o tempo da navegao martima, da imigrao em massa para o Brasil.
Em 1964, o novo regime militar reabriu os portos do Brasil a importaes estrangeiras, abolindo numa
penada toda aquela emaranhada burocracia consular que se fora criando durante cento e trinta anos, para arrecadar
emolumentos. Despachos de navios foram abolidos. Assim, tambm, em crise, o Brasil j no mais atraa imigrantes.
Os consulados perderam ento suas finalidades principais e rendosas, mas continuaram abertos, em busca de
finalidades outras, que acabaram sendo criadas pelo prprio sistema vigente no Brasil. Uma dessas finalidades foi a
promoo comercial de que j tratamos. Outra foi a assistncia a brasileiros, que passaram a viajar para o exterior
com muito maior freqncia, seja para escapar do sufoco cultural e poltico que aqui existia, seja pela prosperidade
aparente que o Brasil passou a ter, com a euforia do crdito externo facilitado, servido em bandeja pelos banqueiros
internacionais. Foi essa a poca do Brasil-Potncia, do Ningum-segura-este-pas, do Brasil Ame-o ou Deixe-o.
Segundo estatsticas inglesas, em 1968 apenas 4 mil turistas brasileiros apareciam em Londres anualmente. Em 1973,
o nmero de turistas brasileiros naquela capital j era de 250 mil.
Hoje em dia, na era do jato e do turismo de massa, a situao descrita muito se complicou, a ponto de
tornar irrealistas todas as pretenses que governos tenham no sentido de 'proteger' ou 'assistir' seus nacionais no
exterior. 400 milhes de turistas de todas as nacionalidades perambulam pela Terra. O turismo organizado tornou-se o
segundo negcio do mundo, depois do petrleo. O Brasil em crise gasta 60 milhes de dlares mensalmente com
turismo externo e esta apenas a estatstica dos dlares
191

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


a cmbio favorecido que o Banco do Brasil vende a brasileiros que viajam. lcito supor que estes gastos sejam
muito maiores. Assim tambm, o brasileiro j no no exterior o turista bisonho e atarantado da dcada de 1970, que
viajava pela primeira vez, que no falava lnguas estrangeiras, que se extraviava em cada esquina e a cada passo
necessitava assistncia consular. Inmeras companhias de turismo, nacionais e estrangeiras, arrebanham brasileiros
para viagens ao exterior e tm obrigao legal de assisti-los em eventuais problemas que ocorram. Companhias de
cartes de crdito e de seguros oferecem a turistas brasileiros proteo em qualquer parte do mundo, contra prejuzos,
percalos, doenas que sofram nas viagens ao exterior. Sobretudo, devemos aqui ressaltar que o turista brasileiro no
vai somente s grandes capitais europias, a Nova York e Disneylndia. Tornou-se, literalmente, um globe trotter.
Visita continentes remotos, pases exticos nos confins da Terra; pode ser encontrado em qualquer biboca do mundo onde o Itamaraty jamais pensou em abrir consulado.
Cria-se ento uma situao nova, absolutamente paradoxal. A rede consular brasileira existe to
somente em portos que foram importantes para ns no sculo passado, em cidades maiores do Primeiro Mundo - mas
justamente nesses locais que o turista brasileiro no precisa muito de assistncia consular, porque j conhece bem
essas cidades, ou porque, se precisar, nelas pode recorrer a companhias de turismo, ao American Express, s
companhias de seguro que lhe cobriram os riscos de sade e perdas durante a viagem empreendida. Mas no existe
uma rede consular para assistir a brasileiros que viajam por cidades menos importantes do Primeiro Mundo, nem,
muito menos, pelos recantos exticos e remotos do Terceiro Mundo. Nesses lugares, o viajante brasileiro, seja turista
ou comerciante vendedor de sapatos, ter de recorrer a agncias de turismo, a companhias de seguros, a autoridades
locais, ou safar-se de apertos com o 'jeitinho brasileiro' de que disponha.
O sistema de assistncia a brasileiros no exterior encontra-se ento numa encruzilhada decisiva. Ser
impossvel ao Itamaraty, num regime foroso de conteno de despesas, ampliar a rede consular brasileira a todos os
rinces da terra em que viajantes brasileiros se extraviam e possam encontrar dificuldades. Impe-se, ento, a reviso
da lista de postos consulares existentes, a sua redistribuio pelo mundo de forma mais utilitria, o uso mais freqente
de cnsules honorrios que possam exercer funes de assistncia social, sobretudo convm rever a legislao
brasileira, que obriga os brasileiros no exterior a recorrerem a consulados para formalidades burocrticas
perfeitamente dispensveis, como so as renovaes peridicas de passaportes, o acrscimo de folhas a passaportes
esgotados, as legalizaes notariais de toda espcie. Passaportes podem ser concedidos para a vida inteira, como
carteira de identidade e CPF. Podem ter mais ou menos pginas, conforme se destinem a um turista ocasional ou a um
representante de comrcio que viaje o ano todo. Atos notariais podem ser executados por brasileiros que residam no
exterior permanentemente, e para isso sejam credenciados pelo Itamaraty. Simplificada a legislao consular de forma
prtica e inteligente poderemos talvez ter a surpresa de verificar que a maioria dos consulados existentes pode ser
extinta ou transferida a outras cidades, em outros continentes, sem qualquer prejuzo para a assistncia que os
brasileiros merecem ter no exterior.
192

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Marco Antnio Coelho


Neste debate coloca-se em questo a poltica internacional do Brasil e o comportamento do Itamaraty.
Parece-me claro que no se pretende aqui examinar o quadro global de nossas relaes com os demais povos e
naes, mas to somente contribuir para a elaborao das linhas mestras de nossa poltica internacional.
Uma resposta s indagaes apresentadas nesta discusso reclama se considerar dois pontos: primeiro,
o exame da evoluo da realidade mundial e, segundo, os dados essenciais do panorama interno da nao brasileira e
sobre os princpios que devemos advogar no relacionamento internacional, mas que tambm traduzam uma
contribuio positiva comunidade das naes.
Sobre a primeira questo - a da realidade internacional no presente - quais so os elementos bsicos?
Com a derrocada do socialismo na antiga Unio Sovitica e nos outros pases do Leste da Europa, o G-7 passou a
comandar as aes internacionais sem qualquer contestao de peso. Contudo, uma iluso pressupor que esses sete
pases podero dominar o mundo de forma tranqila, estvel e prolongada, implantando uma ordem internacional que
assegure de forma prolongada os interesses exclusivos do restrito nmero de pases ricos e afortunados, em
detrimento das exigncias de dois teros da populao mundial.
Os excludos dos clubes dos pases ricos assistem ao alargamento da distncia entre os padres de vida.
Deve-se assinalar que amplamente diversificado o panorama nos pases pobres, pois se entre eles esto alguns
poucos, como o Brasil, que se encontram num estgio de progresso que os pode permitir se aproximar dos pases
ricos, em muitos outros suas populaes mal conseguem sobreviver, como em diversos pases africanos, os
deserdados da Terra. Esse , portanto, o quadro sem retoques, a irracionalidade de nossos tempos, a irracionalidade
visvel na aldeia global em que vivemos, irracionalidade que acabar por impor mudanas radicais na sociedade
humana.
Por isso, repito, uma iluso acreditar-se que estamos no limiar de uma ordem internacional pacfica,
estvel e duradoura. Sem termos receio de sermos considerados Cassandra, tudo leva a crer que estaremos ainda nesta
dcada ante uma gama variada de conflitos entre naes, povos, pases, etnias, etc. Conflitos justificveis em alguns
casos, mas absolutamente indefensveis em outros; conflitos menos graves aqui e acol mas tambm outros que
podero ser devastadores para a espcie humana.
Tal , em pinceladas gerais, a realidade do mundo neste fim de sculo. Diante dele nossa poltica
internacional deve partir do que almejamos como nao - isto , do projeto nacional brasileiro. Em poucas palavras,
aspiramos progredir como nao, melhorando a qualidade de vida dos 150 milhes de brasileiros. Para tanto,
precisamos globalizar nosso intercmbio externo, usando todas as oportunidades para obter apoio e compreenso fora
de nossas fronteiras, principalmente no comrcio, no mercado de capitais e no mbito da cooperao cientfica e
tecnolgica. Em sendo assim,
193

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


indispensvel manter e ampliar nossa presena nas diversas instituies, como a ONU, a OEA, o GATT (sic),
etc. Todavia, entendemos que longe estamos dos centros internacionais de deciso e que na conjuntura atual
est diminuindo a influncia do Brasil l fora, em conseqncia de modificaes bsicas nas atividades
produtivas e pelo fato de haver desaparecido a bipolaridade que marcou a cena mundial no ps-guerra. Acho
importante a sociedade brasileira ter uma idia de nossa influncia (declinante), porque ela ainda pensa em
termos do 'guia de Haia', o mundo se curvando diante do Brasil.
Nesse quadro adverso, tornou-se uma imposio a busca de coalizes e acordos com os pases com os
quais temos interesses comuns nas disputas com os pases ricos e afortunados. Por isso e outras razes, para o Brasil a
prioridade a Amrica Latina. Prioridade, embora na regio no estejam os grandes mercados para nossas
exportaes, nem os capitais de que necessitamos, nem os recursos tecnolgicos modernos que precisamos introduzir
em nossa economia. Mas, prioridade porque na Amrica Latina, e com ela, que poderemos aglutinar uma fora de
expresso no relacionamento com o Norte.
Mas essa fora s ter expresso se realmente vocalizar as aspiraes mais profundas dos latinoamericanos, que esto centradas em dois pontos capitais: democracia e desenvolvimento.
Ento, o que concretamente propomos, inspirado numa opinio de Anbal Quijano, professor visitante
neste Instituto, a elaborao pelo Itamaraty de uma poltica para a Amrica Latina (o Itamaraty j tem uma
poltica, mas insuficiente; evidentemente no estamos falando em comear do zero). Poltica fundada
inclusive no princpio inscrito em nossa Constituio - em seu artigo 4, pargrafo nico -, ao afirmar que o
Brasil "buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes". Essa poltica deflui naturalmente de vrios dados
positivos acumulados nos ltimos anos, como a eliminao de pontos de atrito entre o Brasil e a Argentina, o
processo de criao do Mercosul e a formao do Grupo de Contadora, hoje denominado Grupo do Rio. O
contedo dessa poltica emana dos princpios que orientaram a formao do Grupo do Rio - a defesa da
democracia e do desenvolvimento da Amrica Latina. A propsito, houve posio incongruente do Itamaraty,
que excluiu o Peru de recente reunio do Grupo do Rio, mas impediu que na OEA se fizesse o mesmo. Essa
agenda se completa e se concretiza em diversos problemas, como a dvida externa, a soberania dos pases, a
suspenso do embargo norte-americano a Cuba, o narcotrfico, a normalizao institucional no Peru, El
Salvador, Panam, etc.
Ao sugerirmos a maior valorizao da ao diplomtica do Grupo do Rio, leva-se em conta o papel que
ele poder desempenhar na integrao da Amrica Latina. Integrao que at agora no ultrapassou o terreno da
retrica, quando vai se delineando que ela um processo longo e complexo de aproximao entre os pases da regio,
tendo como ponto de partida a adoo de posies polticas e diplomticas consensuais. Cabe acrescentar que o
Grupo do Rio ganharia de pronto um significado maior se o quanto antes puder contar com a valiosa colaborao do
Chile.
194

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Concluindo, resta dizer que fatos recentes propiciam o lanamento dessa poltica pelo Itamaraty. Entre
esses fatos se destaca o quadro da evoluo de nossa poltica interna, com um governo nascido de uma ampla presso
democrtica da sociedade civil, que possui forte apoio no parlamento, o que muito nos credencia perante a opinio
pblica internacional.

Embaixador Amaury Porto de Oliveira


Diante do convite para participar desta reunio, minha reao foi a de no apresentar sugestes quanto
nossa ao diplomtica. Talvez porque, aposentado, esteja me sentindo acima do bem e do mal. Portanto,
preocupei-me mais com as razes dos problemas que levaram a que o Brasil, hoje, esteja marginalizado no cenrio
internacional. Essa marginalizao se deve em parte geografia, e parte, importante, a uma inoperncia bsica de
nossa sociedade. No samos do nosso atraso, nem se v nenhum esforo nessa direo. O que se v a burguesia
brasileira se mudando para Miami: buscam proteo, mas no se dispem a enfrentar as razes do problema. Minha
preocupao, nesses ltimos quatro ou cinco anos, tem sido a de meditar sobre isso. fundamental que pensemos
sobre o nosso atraso e sobre como sair dele. O investimento estrangeiro no mais flui para o Brasil, porque o Brasil
no mais se interessa pelo capital estrangeiro. Concordo plenamente com o pensamento apresentado pelo professor
Dupas, inclusive pela importncia que ele concede ao leste asitico. H anos que venho insistindo sobre esse ponto,
sobre a necessidade de tomarmos conhecimento das profundas transformaes que esto ocorrendo naquela rea.
Infelizmente, no estamos sendo colegas daqueles pases, mas mercados deles.
O sistema internacional passa por grandes transformaes. O fim da guerra fria, o desmoronamento do
bloco sovitico, a revoluo da informao; num nvel mais profundo, a transio em curso do paradigma
tecno-econmico definidor da Segunda Revoluo Industrial para um paradigma tecno-econmico ainda em
elaborao e que vai definir o sculo XXI.
Em nenhum desses planos vem o Brasil estando presente. Em parte, por obra e graa da geografia, mas
em boa parte tambm por inoperncia nossa, como sociedade. Seguimos tendo - quando se faz o balano de todos os
parmetros econmicos e sociais - uma das comunidades humanas mais brbaras e inquas do planeta. E o pior que
no h em marcha esforo honesto e determinado para corrigir essa situao lamentvel.
Caracteristicamente, as disparidades sociais brasileiras, que tm crescido e se consolidado com o nosso
processo histrico, sustentam no topo uma elite intelectual de excelente qualidade, sintonizada com o que h de mais
avanado no mundo a cada momento. Isso explica a repetidamente provada aptido de nossa diplomacia a atuar com
proficincia e relativo relevo no cenrio internacional.
Sob a guerra fria, contexto em que germinou e prosperou a noo poltico-econmica de
195

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Terceiro Mundo, teve a diplomacia brasileira inclusive oportunidades de lideranas tpicas, nem sempre
aproveitadas a fundo pela razo muito simples de que nunca houve consenso da parte das elites
governamentais e privadas brasileiras quanto a colocar o Brasil sem reservas no assim dito Terceiro Mundo.
Nos ltimos anos, generalizou-se o repdio mesmo aos aspectos vlidos da atuao terceiro-mundista da
diplomacia brasileira, dentro da idia quimrica de que poderemos ascender 'modernidade' por simples
camaradagem dos modernos.
As transformaes evocadas de incio esto reduzindo consideravelmente a margem de manobra do
Brasil nos foros internacionais tradicionais, onde alis aparecemos cada vez mais limitados posio de postulantes.
Buscando identificar trunfos que possibilitem atuao mais positiva do Brasil, cabe indicar a floresta amaznica. Se
no a destruirmos de vez, naquilo que ela pode ser de servio para a comunidade global (biodiversidade, proteo da
camada de oznio, preservao do equilbrio do dixido de carbono atmosfrico), haver a uma vantagem natural que
a diplomacia brasileira poder explorar criativamente, na arena internacional que se imagina possa ser criada em
funo das mencionadas transformaes. Vale dizer, um contexto histrico no qual tero perdido sentido conceitos e
categorias tpicos dos sculos XIX e XX, cedendo lugar a preocupaes com o meio ambiente e a qualidade da vida
humana.
Possibilidades outras de influir na vida internacional tero de ser criadas com determinao e trabalho.
O projeto Mercosul oferece um campo de ao diplomtica de grande valia prospectiva, na medida em que ele
continue sendo promovido num quadro de regionalismo aberto a todos os quadrantes do globo, no como etapa em
direo a um megabloco hemisfrico, e em que seja usado como espao mais adequado para a tarefa urgente de
emparelhamento tecnolgico com os pases industrializados, do que o simples espao brasileiro.
H, por fim, um aspecto pungente da atualidade internacional que est a pedir reao da diplomacia
brasileira. Em comeos de 1992, vieram a pblico extra-oficialmente memorandos da administrao americana
fornecendo uma viso do mundo ps-guerra fria, na qual todo o poder militar e tecnolgico estar concentrado numa
espcie de castelo nico, mantido internamente coeso sob a frula do castelo-mr claramente identificado como
sendo os Estados Unidos. Em volta do castelo dos industrializados, tudo mais estar reduzido horizontalidade da
plancie. Com o desaparecimento do 'Segundo Mundo', j no tero os castelos de contemporizar com os pases do
Terceiro e tudo o que lhes importar, em relao plancie, mant-la em ordem, organizando, quando
recomendvel, descidas de janzaros.
Essa leitura dos dois memorandos americanos, que poderia parecer despropositada, est no entanto
sendo confirmada por expedies como a da Somlia e a nova contra o Iraque, ou a que esteve a ponto de ser lanada
contra a Lbia para punir supostos sabotadores de um avio americano.
Para o Brasil, pas intermdio na atual estratificao internacional, pareceria caber a iniciativa de
liderar a plancie contra uma tal viso do mundo. Um pas intermdio, como explicou com brilho
196

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Celso Lafer, tem, como seus congneres no sistema internacional, no apenas o passivo da vulnerabilidade, mas
tambm o ativo de alguns recursos de poder e de sucesso no campo diplomtico. Pode assim, em conjunto com
outros protagonistas, desempenhar, no contexto das grandes potncias, um certo tipo de papel ou funo em relao
ordem mundial.

Professora Lenina Pommeranz


Observa, de incio, que o fenmeno da globalizao, de que se falou, d-se concomitantemente com o
fenmeno da desintegrao territorial, processos que se desenvolveriam no com a desideologizao - porque ela no
acabou - mas com aspectos novos e talvez mais complexos do que os que prevaleciam na guerra fria. Entende a
professora Pommeranz que a globalizao pressupe o acirramento da competio internacional, em condies que
conduzem a uma marginalizao crescente de grandes contingentes populacionais e fortemente marcada por
elementos de natureza tnica. Por outro lado, o vazio ideolgico que se criou com as transformaes operadas na
URSS e no Leste Europeu, acabou gerando a necessidade de uma nova crena para os deserdados da Terra,
concentrados precisamente entre as populaes etnicamente discriminadas. No por acaso que o fundamentalismo
islmico avana entre eles.
A professora Pommeranz abordou, em seguida, a questo tecnolgica: "somos um pas pobre, mas com
interesse em nos inserirmos na globalizao em marcha. Nesse sentido, parece ser de nosso interesse atuar num
quadro de multilateralismo, mas estabelecendo com muita clareza as nossas prioridades. Uma dessas prioridades deve
ser cincia e tecnologia. Nessa rea, alm da necessidade de resolvermos alguns problemas de organizao interna como garantia de pagamento das bolsas aos estudantes brasileiros no exterior, por exemplo - poderamos ousar em
algumas reas novas. Creio que poderamos, por exemplo, aproveitar para transferir o que existe de conhecimento
acumulado na Federao Russa que nos interessa, coisa que outros pases tecnologicamente mais avanados esto
fazendo, e a preos baixssimos devido excepcional situao econmica em geral, e cambial em particular, naquele
pas. Esse esforo de transferncia de tecnologia da Rssia pode ser feito. Felizmente, ainda que de maneira tmida, a
FINEP j est tomando algumas medidas nessa direo".
Para a professora Pommeranz, uma medida imediata, indispensvel para que o Brasil possa ter uma
atuao diplomtica eficiente, seria a de resolver definitivamente as dificuldades financeiras do Itamaraty: "se o
Brasil quer ter uma poltica externa, precisa dar ao Itamaraty os instrumentos para isso".
197

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Paulo Nogueira Batista


"Minhas observaes so poucas e de carter muito geral. Comearia com algo que me parece muito
bsico: o que queremos para o Brasil? Neste encontro foi dito, sem contestao at agora, que o Brasil deve se
conformar em ser uma potncia mdia. Na verdade, entendo que podemos ser muito mais. Que temos todas as
condies para nos transformarmos numa grande potncia, no no sentido tradicional de poder militar mas sim em
termos econmicos.
Apesar da crise, continuamos a ser, em nmeros absolutos, a nona ou a dcima economia mundial. Se
no tivssemos parado de crescer na dcada de 1980, se tivssemos sustentado a taxa de crescimento dos anos 1970,
teramos dobrado o nosso PIB em 7 anos e o quadruplicaramos em 14. J estaramos hoje com um PIB superior ao da
maioria dos integrantes do Grupo dos 7, disputando o terceiro ou o quarto lugar no mundo.
Esse pequeno exerccio aritmtico nos mostra que no podemos pensar pequeno. Que temos que pensar
grande sobre o Brasil.
Uma segunda observao diz respeito ao mundo em que vivemos. Pode parecer, pelo que ouvimos hoje,
que o mundo est em ordem e que caminha para mais ordem. No me parece que seja assim: o mundo j estava em
desordem e caminha agora, com o final da guerra fria, para mais desordem. E isso no necessariamente ruim para o
Brasil, podendo nos oferecer espao para atuao se tivermos objetivos bem definidos e determinao de
persegu-los.
Um terceiro ponto. O Brasil est, e sempre esteve, inserido na economia mundial. Antes, quando
exportadores de matrias-primas e produtos agrcolas, ramos muito dependentes. Mais tarde superamos isso, com a
diversificao da economia e da pauta exportadora. S que baseamos nosso desenvolvimento na premissa de um
mundo organizado do qual poderamos, com tranqilidade, voltar a depender em escala substancial. Apostamos na
existncia da ordem e fomos penalizados pela desordem. Tivemos que importar energia a um preo inimaginvel;
explodiram as taxas internacionais de juros, multiplicou-se o servio de nossa dvida externa e tivemos barrado o
nosso acesso ao mercado internacional de capitais.
De qualquer modo, fica a lio de que no devemos agir despreocupadamente, confiantes em regras
estveis ou na possibilidade de insero adequada no mundo sem garantia de abastecimento energtico, de capitais e
de tecnologia. importante termos em mente, por outro lado, as implicaes polticas de operaes aparentemente
apenas comerciais. Quando importamos energia de Itaipu e pensamos em importar gs da Bolvia, aceitamos criar
vnculos permanentes e em reas estratgicas que nos obrigaro a nos preocupar com o que poder acontecer nesses
pases, com a sua estabilidade poltica e econmica.
Quanto questo da marginalizao do pas no mundo, tambm levantada aqui, creio que ela
198

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


resulta, em boa parte, de causas internas, da nossa incapacidade de ver com objetividade o que est de fato
ocorrendo no cenrio internacional. No fundo, provavelmente, da nossa prpria incapacidade de pensar grande
sobre o Brasil e de trabalhar o nosso prprio futuro.
Tivemos, no passado, na ocasio de seu lanamento, um papel central na Rodada Uruguai no GATT. Por
que? Porque soubemos explorar as diferenas entre as grandes potncias comerciais e criamos uma aliana ttica com a
CEE. Quando abandonamos essa aliana, quando dela nos afastamos, para nos alinhar s causas norte-americanas,
passamos condio de meros observadores. O grave que se discutem na Rodada Uruguai questes de fundamental
importncia para o Brasil.
Para concluir: quem formula, ou deve formular, a poltica externa? s o Executivo? o Presidente com o
Itamaraty? s o Itamaraty? Qual o papel dos outros rgos do Executivo? O que faz o Congresso? E a sociedade? Ser
possvel manter essa estrutura onde o diplomata tem o virtual monoplio do assessoramento do presidente da repblica e
da execuo da poltica externa? No ser preciso abrir o processo participao de outros setores da vida nacional, tanto
na elaborao quanto na execuo? No se reforar com isso a posio negociadora do pas?"
Concluda a exposio, o mediador (professor Marcovich) fez referncia "s trs grandes dimenses"
levantadas pelo Embaixador Paulo Nogueira Batista, que, em seu entender, ajudam a orientar a reflexo sobre a temtica
do seminrio. Essas trs grandes dimenses seriam: 1) a estratgica, que diz respeito compreenso dos processos de
transformao em escala nacional e global e, nesse quadro, definir objetivos, prioridades e formas de atuao que
possibilitem uma insero o mais vantajosa possvel do Brasil no cenrio internacional; 2) o segundo ponto diz respeito
s estruturas, ou seja, definida a estratgia, montar uma estrutura adequada para dar-lhe sustentao, e 3)
acompanhamento e avaliao.

Empresrio Lus Suplicy Haffers


Estou surpreso e honrado com o convite para participar deste encontro, ao mesmo tempo em que
constrangido com a simplicidade das observaes que tenho a fazer. Diria que no somos refns de nossa geografia, mas
somos refns de nossa cultura. A todo tempo clamamos por tutela e dependncia. O ltimo portugus moderno foi o
Infante D. Henrique, de l para c adotamos o ressentimento com o sucesso. Nesse contexto, o papel de liderana que
pode ser exercido pelo Itamaraty muito importante. Como empresrio - e esse um grupo muito heterogneo, que em
grande parte prefere continuar sob proteo - o que considero importante so liberdade, boas parcerias e
responsabilidade. O GATT, sob muitos pontos de vista, mais importante do que o resto do mundo: a grande luta pela
mais-valia, contra barreiras no-tarifrias que impedem ou dificultam o acesso de nossos produtos aos mercados
internacionais. Discordo frontalmente de quem sugeriu um envolvimento maior com Angola. J estive quinze vezes em
Angola e quinze vezes na China, preferia
199

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


que o nosso envolvimento maior fosse com a China e com a sia, de modo geral.

Embaixador Clodoaldo Hugueney


"Quando os interesses se globalizam, fica mais complexo se definir o que o interesse nacional. As
questes que permanecem so muitas: a globalizao tem a capacidade de abarcar o conjunto das relaes
internacionais, ou se trata apenas de uma globalizao das elites, num quadro em que empresas e pessoas no
vinculadas a setores globalizados tenderiam a ficar marginalizados? Questes dessa natureza so interessantes e tm
implicaes grandes para a poltica externa brasileira. Da mesma importncia a questo da formao de blocos.
Enfim, temos uma situao que ainda no se definiu: podemos ter uma fase de crescimento econmico global, com
expanso comercial, como nossa frente pode estar um acirramento da concorrncia, capaz de estimular os
nacionalismos polticos e econmicos e gerar conflitos comerciais de grandes propores.
Resultado dessas indefinies refletem-se claramente no campo da reflexo sobre poltica externa: h
quem preconize como inevitvel um modelo unipolar, no qual a supremacia militar norte-americana poderia atuar
tambm na busca da supremacia econmica; h, por outro lado, os que dando maior importncia aos avanos
econmicos da Europa e do Japo, percebem estar em conformao um 'condomnio do poder'; h os que pregam o
caos, a desarticulao crescente, resultado das foras centrfugas do nacionalismo, do fundamentalismo; h, enfim, os
que prevem a possibilidade de um multilateralismo relativamente equilibrado, com maior repartio de poder entre
as naes e regras estveis nos campos econmico e comercial. Este ltimo, o quadro onde pareceria mais provvel a
possibilidade de um crescimento econmico global, com dinamismo suficiente para absorver as economias em
desenvolvimento e os pases do Leste europeu. No outro extremo, teramos um sistema mais excludente, caracterizado
pelo encastelamento em torno dos plos dinmicos e pelo exerccio mais direto do poder. Para o Brasil, esse esquema
do poder mais direto seria o mais problemtico.
nesse contexto, ainda impreciso, que precisamos refletir sobre a poltica externa brasileira, a partir
das duas perguntas fundamentais: o que somos e o que queremos. No h a possibilidade de ficarmos estticos,
esperando que a realidade internacional melhor se defina. Essa seria uma atitude absolutamente inadequada. Temos
alguns pressupostos bsicos a nos orientar, como a inteno de voltar a crescer, e, felizmente, a percepo
generalizada - como a que tivemos hoje aqui - de que o isolacionionismo no uma opo vivel: ningum v opes
fora do modelo democrtico, pluralista, aberto (no vejo quem possa, por exemplo, defender o fundamentalismo
como uma opo para o resgate da dvida social para com as massas brasileiras). O importante que j existem
algumas definies do que somos e do que queremos, o que nos permite uma atuao diplomtica sustentada em
determinados valores e que projete internacionalmente os interesses nacionais brasileiros.
A diplomacia brasileira sempre teve muito apego ao discurso principista e juridicista, e muita
200

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


resistncia para enfrentar esquemas de poder. Acho que na medida em que se enfraquece o Estado brasileiro, devemos
olhar questes como essa com mais ateno: o mundo no vai ter transparncia total em torno de princpios jurdicos.
Os esquemas de poder vo continuar sendo a base das relaes internacionais. Ligado a isso est essa questo que o
Embaixador Paulo Nogueira Batista levantou, de Brasil grande potncia, de potncia mdia. Temos de refletir sobre a
projeo atual e a projeo futura dos nossos interesses.
Sobre a questo das parcerias, os expositores desta manh apresentaram muitas sugestes, que vo
desde o nosso vnculo geogrfico imediato (que nos foram a determinadas prioridades), questo energtica,
passando por nossas relaes com os Estados Unidos, potencialidade de nossas relaes com a Europa (voltada
agora para Maastrich e a absoro do Leste e da ex-URSS). Temos que refletir parcerias com economias continentais
como a nossa (como a Rssia, a ndia, a China), pases no includos nos grandes blocos e com vocao universalista
como a nossa.
Temos tambm vrias questes temticas, entre as quais se destaca a do meio-ambiente, a do
narcotrfico (que nos faz refletir sobre nossas fronteiras. As fronteiras brasileiras no podem ser, hoje, fronteiras em
questionamento por ocupao desordenada, sobre fatores sobre os quais no temos controle, como os garimpeiros).
Estamos vendo, no Itamaraty, crescer a importncia dessas questes de fronteiras. Temos os temas dos direitos
humanos e da democracia (at que ponto se deve elevar esses valores no plano internacional? At ao que justifique
uma interveno? Podemos legitimar uma interveno por razes ticas e morais? Citei a rea do meio ambiente, que
pode nos atingir diretamente).
Outro ponto importante levantado nesta reunio diz respeito aos agentes da poltica externa: o
monoplio do Itamaraty, a maior participao do Congresso, da Academia, da imprensa, da sociedade como um todo.
Concordam todos que o Estado brasileiro deve dispor de uma burocracia eficiente, mas que no pode ele exercer o
monoplio
(no s no debate, mas na formulao e na execuo)."

Embaixador Gelson Fonseca


"Tenho pouco a dizer sobre as questes substantivas. Queria apenas sublinhar que as decises de poltica externa
trazem ao mesmo tempo custos e benefcios para a sociedade. Portanto, como nos mostra o caso tpico da propriedade
intelectual, so em geral equaes difceis, que s podem ser montadas atravs de articulaes amplas com a
sociedade. Outro ponto a salientar que toda e qualquer opo exige concentrao de recursos, coisa que o Estado
brasileiro no vem conseguindo fazer h anos. Essa uma prtica que j se tornou tpica na administrao
oramentria: diante da necessidade de ser obtida uma economia de recursos, faz-se um corte linear no oramento.
No se tem sabido atuar seletivamente nessa rea.
201

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Na verdade, temos dois tipos de insero a tratar: a do Brasil, no mundo; e a do Itamaraty na sociedade
brasileira. Pelo fato de sermos (no Itamaraty) uma burocracia organizada, detemos uma vantagem competitiva, mas,
por outro lado, as outras burocracias tm uma cpula poltica, do empregos e verbas. Precisamos de estrutura para
fazer uma diplomacia pblica."

Embaixador Carlos Moreira Garcia


"Quando o Ministro Fernando Henrique Cardoso comeou com este exerccio de reviso da poltica
externa e da mquina administrativa, deixou claro que se tratava apenas do incio de um processo: no vamos ter, de
sopeto, uma nova burocracia, uma nova poltica externa. Sero processos de aproximaes e correo de erros.
Uma segunda ressalva que gostaria de fazer, diz respeito crise financeira do Itamaraty em 1991 e
1992, que deve ser vista como um acidente oramentrio, j remediado (se a votao do oramento de 1993 correr
conforme o esperado, nossas dificuldades diminuiro consideravelmente). Na verdade, acho que a crise financeira
tem servido para mascarar muita coisa. Talvez, mesmo sem crise, algumas coisas no funcionassem. preciso que
vejamos onde somos bons e onde precisamos melhorar.
Gostaria de referir-me ao que o Ministro Celso Lafer disse no primeiro desses nossos seminrios: o
Itamaraty tem autoridade, mas no tem poder. A verdade que o Itamaraty precisa aprender a se articular mais com a
sociedade, estabelecer esse contato cotidiano, manter presena nas diversas unidades da Federao, informar a
opinio pblica, ampliar esse tipo de exerccio que estamos tendo hoje."

Embaixador Paulo Nogueira Batista


"Preocupa-me as declaraes do Embaixador Carlos Garcia de que o Itamaraty deve estar representado
nos Estados. Essa representao me pareceria uma deformao decorrente da situao em que atualmente vivemos. A
verdade que tanto o estrato federal como os estaduais esto cerceados pela depresso econmica, e o que os
organismos internacionais querem, aproveitando-se dessa situao, aumentar o grau de dependncia."

Embaixador Carlos Garcia


"Acho que se trata de um problema mais poltico do que econmico. O governo central no tem hoje
mais como impor sua vontade aos Estados."
202

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Professor Tullo Vigevani


"Minha impresso que h falta de entrosamento entre a ao do Estado e a situao internacional.
Muitas vezes o Itamaraty chamado a intervir em situaes que j esto to adiantadas que pouco h a fazer seno
remediar. o caso, por exemplo, da informtica, em que as repercusses internacionais no foram consideradas,
sendo sempre marginal a interveno do Itamaraty. Esse tipo de situao tem repercusses graves no ponto de vista da
institucionalidade, tem a ver com a articulao entre o Itamaraty e o resto do governo. Alis, achei estranho que no
se tenha mencionado a questo da intervenincia do Congresso nessas questes."

Embaixador Carlos Garcia


"Obviamente o processo passa pelo Congresso, e tambm pela imprensa."

Professor Paul Singer


"H um ponto que gostaria de levantar, que envolve crise interna e poltica externa. A crise econmica, no
Brasil, produz nveis de desemprego inditos em nossa histria. A diferena entre o 'pequeno' desemprego e o 'grande'
desemprego no s quantitativa, ela tambm qualitativa. Com o desemprego to elevado, aumenta tambm
brutalmente o tempo em que a pessoa desempregada fica sem trabalhar. Uma das conseqncias de tal situao essa
enorme emigrao brasileira, que tanto me confrange. Mas a emigrao, por mais que me confranja, s vezes uma
sada, acaba sendo a melhor situao, porque desempregado no uma saca de caf que possa ser estocada. Acho que
preciso se pensar mais nessas pessoas, num mundo em que, se cada vez mais aberto ao movimento de capital e de
mercadorias, mais se fecha ao movimento de mo-de-obra: a situao to absurda que hoje a nica emigrao que
existe a ilegal. Acho que essa uma situao que o Brasil poderia colocar nos foros internacionais, discutir com os
sindicatos."

Jornalista Oliveiros Ferreira


"Gostaria de fazer alguns comentrios. No acho difcil definir os interesses nacionais fundamentais,
um dos quais parece ser a questo das fronteiras. Preocupa-me, nesse caso especfico, a desarticulao do Estado. A
observao de que temos incidentes nas fronteiras parece-me srio, porque a sociedade no sabe disso. Repiso ento a
mesma questo: a sociedade est sendo mal informada pelo Itamaraty. Reconheo que ns, imprensa, temos um pouco
de culpa nisso, porque a
203

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


nossa imprensa se desinteressou desses temas. Quando sa da redao, o jornal O Estado de So Paulo parou de
cobrir o Itamaraty."
Em seguida o empresrio Lus Suplicy Haffers manifestou-se absolutamente contrrio a uma poltica de
emigrao.
O professor Jaques Marcovitch concluiu a reunio observando que inovar na definio da poltica externa brasileira
corresponde a engajar os atores sociais na preparao e avaliao das posies levantadas pelo Brasil nos foros
internacionais. A escolha de temas e eventos relevantes para as relaes do Brasil com a comunidade internacional
constitui um primeiro passo para o engajamento dos polticos e dos atores sociais. As negociaes no mbito do
GATT, as tratativas da dvida externa, o acesso a linhas de financiamento, a implantao de acordos regionais, como
do Tratado Amaznico, constituem exemplos de temas que exigem uma ampla mobilizao. Eventos como a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro em 1992, a
Reunio de Cpula dos Ibero-americanos na cidade de Salvador em 1993, as reunies anuais do Fundo Monetrio
Internacional e do Banco Mundial, so eventos que demandam um debate prvio sobre as posies do Brasil. Um
debate que alimenta a comunidade pensante com valiosas informaes sobre a evoluo dos entendimentos entre
parceiros e que beneficia a diplomacia com contribuies vindas de vrios segmentos da sociedade.
204

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo III
SEMINRIO DO RIO DE JANEIRO
Rio de Janeiro, 26 de Janeiro de 1993

PARTICIPANTES CONVIDADOS:
Aspsia Camargo - Centro de Pesquisa e Documentao Contempornea do Brasil/CPDOC.
Eduardo Marques - BNDES (representando o Superintendente de Planejamento Jlio Mouro).
Gilberto Velho - Museu Nacional.
George lvares Maciel - Embaixador, Ministrio das Relaes Exteriores.
Lourival Mnaco - Presidente da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
Marcelo Abreu - Departamento de Economia, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
Marcelo Nonnenberg - IPEA (representando o diretor Ricardo Varsano)
Maria Regina Soares de Lima - Professora e Pesquisadora do Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de
Janeiro (IUPERJ), e professora do IRI/PUC-RJ.
Mriam Leito - Jornal O Globo.
Rubem Csar Fernandes - Instituto Superior de Estudos de Religio (ISER).
Wanderley Guilherme dos Santos - Centro de Estudos Experimentais da Universidade Cndido Mendes.
Winston Fritsch - Departamento de Economia, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
Manoel Fernando Thompson Motta - Bardella, AEB e FGV.
Manuel Francisco Brito - Jornal do Brasil.

PERGUNTAS PARA ORIENTAR AS DISCUSSES


1) De um ngulo brasileiro, quais seriam as caractersticas mais importantes das recentes
transformaes polticas e econmicas no sistema internacional? (globalizao/regionalizao, fortalecimento dos
organismos internacionais, liberalizao/protecionismo, acelerao do progresso tecnolgico, acirramento da
competio internacional...?)
2) Entre as mudanas verificadas no cenrio internacional, quais lhe parecem criar dificuldades, abrir
oportunidades, ou apresentar desafios mais relevantes para o Brasil? Como o Brasil deveria responder a essas
mudanas? Quais so nossas prioridades, limites e perspectivas?
3) Que papel deveria o Brasil exercer na manuteno/transformao da ordem mundial? De que

205

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


meios (polticos, econmicos, institucionais etc.) dispomos para exerc-lo? De que forma (com que
pesos/prioridades relativos) devem combinar-se hoje as dimenses multilateral, regional e bilateral, pblica e
privada, de nossa presena e atuao diplomtica?
4) Quais as reas geogrficas mais significativas hoje e quais as de maior interesse para o Brasil? Quais so
os principais temas que devero dominar o cenrio internacional e quais os de maior interesse para o pas?
5) Qual a importncia dos seguintes 'instrumentos' diplomticos: promoo comercial, cooperao tcnica,
difuso cultural, assistncia consular?
6) Qual seria a maneira mais adequada de levar adiante esse processo de reflexo sobre a diplomacia
brasileira, de forma que os resultados correspondam, ao mximo, aos valores, interesses e expectativas dos diversos
segmentos da sociedade brasileira?
206

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


O seminrio foi aberto pelo Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho, Subsecretrio-Geral de
Planejamento Poltico e Econmico do Ministrio das Relaes Exteriores. Ao definir os objetivos do encontro, o
orador informou que a iniciativa decorria de deciso do ministro de Estado das Relaes Exteriores, senador
Fernando Henrique Cardoso, de proceder a um amplo reexame da estrutura, das atividades e dos objetivos do
Itamaraty. Referiu-se, a propsito, recente instalao de comisso encarregada de rever a estrutura administrativa e
operacional do Ministrio, qual foi concedida o prazo de seis meses para a apresentao de relatrio final.
Paralelamente, prosseguiu, iniciou-se trabalho de reexame das diretrizes e prioridades de nossa poltica
externa, luz das mudanas no Brasil ("essa redefinio do modelo brasileiro faz com que novas tarefas surjam para a
diplomacia brasileira") e no cenrio internacional. Segundo o orador, reviso de igual natureza vem sendo
desenvolvida pelas chancelarias de vrios pases.
Segundo o Subsecretrio de Planejamento Poltico e Econmico do MRE, o presente seminrio - bem
como os dois que o antecederam, realizados em Braslia e em So Paulo - parte da constatao de que necessrio,
cada vez mais, desenclausurar o trabalho de reflexo sobre poltica externa, fertilizando-o com o pensamento de
representantes do mundo acadmico, de jornalistas, empresrios, trabalhadores e representantes de outros setores da
sociedade brasileira.
Prosseguindo, o Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho disse que to importante quanto projetar
cenrios internacionais - com os quais ter de se preparar para atuar a diplomacia brasileira -, deve ser a tarefa de
refletir sobre o tratamento a ser dado, nesse contexto de mudanas, s grandes diretrizes que sempre pautaram a ao
do Itamaraty (como a que diz respeito ao princpio de no interveno, luz dos acontecimentos no Iraque e na
Somlia e do novo papel do Conselho de Segurana da ONU). Em termos dos instrumentos diplomticos, prosseguiu,
seria, por exemplo, o caso de rever o papel da promoo comercial no Itamaraty: talvez algumas de suas funes no
tenham mais sentido atualmente. Outro tema que tambm se abre para o debate aqui, assinalou, o da definio de
parcerias, da prioridade que devemos conceder Amrica Latina, aos Estados Unidos, Europa, Bacia do Pacfico.

Embaixador Gelson Fonseca Jnior


Em seguida, coube a palavra ao Embaixador Gelson Fonseca Jnior, presidente da Fundao Alexandre
de Gusmo. Assinalou o diplomata que o objetivo do encontro no era meramente acadmico: "o que queremos uma
discusso sobre sensibilidades, sobre de que maneira essas questes que hoje so fundamentais podem ser
aprofundadas; refletir, tambm, sobre a posio do Itamaraty na sociedade brasileira."
207

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador George lvares Maciel


"Tenho a impresso de que as recentes e profundas transformaes havidas no panorama internacional
ainda no caracterizam uma 'nova ordem' e, mais, no indicam a formao e consolidao de um perodo
bem-definido da histria mundial. Tenho, sim, a impresso de que, ao contrrio, vamos estar vivendo durante algum
tempo uma poca de mudanas importantes nas relaes internacionais, no sendo possvel ainda prever-se um
'produto final' desses movimentos.
Qualquer que seja a evoluo desse drama das naes, essencial no perder de vista como se inserem no
panorama mundial os interesses do pas e como fazer com que a comunidade internacional nos ajude na consecuo
dos objetivos nacionais. No se perca, pois, de vista que a finalidade da poltica externa de um pas procurar fazer
com que as polticas externas dos outros pases sejam favorveis aos objetivos da prpria poltica nacional. Em outras
palavras, a poltica externa de um pas - como o Brasil, por exemplo -, tem como objetivo manter ou modificar as
polticas de outros pases, de modo a que sejam sempre favorveis aos objetivos brasileiros.
Para tanto, est claro, todos os meios so teis: divulgao da cultura nacional, dos princpios fundamentais em
que se inspira nossa diplomacia parlamentar, diplomacia bilateral, ao consular, utilizao de pessoas, instituies e
empresas particulares nacionais e estrangeiras, dentro dos limites permitidos pelo direito, usos e costumes
internacionais. O que no me parece possvel fazer de modo til e prtico determinar a priori que prioridades
relativas dar a um ou outro dos meios disposio do pas para a realizao de sua poltica externa. Somente diante
de situaes concretas ser possvel faz-lo, tanto mais quanto os mtodos de ao disposio do pas, longe de
serem excludentes entre si, so complementares uns dos outros.
A rede de organizaes internacionais hoje existente aponta caminhos naturais para o debate, a
negociao e o acerto de questes de toda ordem, de modo multilateral, ou mediante consultas ou assistncia tcnica mas nem obrigatrio o recurso a tais organismos, nem a sua utilizao exclui outras formas de ao diplomtica,
como gestes bilaterais junto aos governos dos membros de tais organismos. A ao bilateral junto aos governos e a
ao junto a instituies e personalidades estrangeiras, a divulgao de notcias e a propaganda so muitas vezes
decisivas para boas decises nos organismos internacionais, como a Assemblia Geral da ONU, o ECOSOC, a OEA,
a FAO, etc. De outro lado, h certos tipos de objetivos que se alcanam com gestes reservadas ou secretas. Do
mesmo modo, se interpenetram os diversos campos de ao: gestes de carter econmico podem ter objetivos
eminentemente polticos e vice-versa. O objetivo das aes de poltica externa sempre o mesmo: procurar obter que
a poltica dos demais pases se conforme com os alvos da nossa prpria poltica externa.
Se isso claro e elementar, deve ser igualmente claro que a poltica externa de um pas s tem sentido
se so patentes para seus formuladores e executores os objetivos nacionais do pas, entendidos como aqueles
interesses nacionais susceptveis de serem defendidos e protegidos pelo governo no
208

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


campo internacional. Os interesses nacionais so definidos pelo Estado em vista dos interesses setoriais expressos
pela sociedade. Diante dos interesses nacionais, os formuladores da poltica externa definem quais so seus objetivos.
Assim, a determinao dos objetivos de poltica externa dependem do influxo de dados de segmentos da sociedade, da
contribuio de rgos do Estado, dos chamados 'princpios' de poltica externa, da orientao poltica geral do
governo, da cultura, da viso e at mesmo dos sentimentos e preconceitos dos prprios formuladores da poltica
externa.
Assim, somente um pas relativamente bem-organizado, relativamente desenvolvido, com boas
estruturas administrativas e setores privados conscientes e militantes tem condio de formular e executar uma
poltica externa verdadeiramente nacional. No quer isso dizer que no tenha havido pases carentes de tal
organizao que tenham tido, em certas pocas de sua histria, uma poltica externa racional e razovel (o Brasil no
Imprio e em parte do perodo republicano).
De minha prpria experincia, creio poder dar o testemunho pessoal - como outros podero tambm fazer - de
que no correr dos ltimos cinqenta anos, aperfeioou-se consideravelmente a formao da poltica externa brasileira
com relao a esse aspecto, isto , nesse perodo, os formuladores da poltica externa passaram gradativamente a
contar com um influxo crescente e mais bem-organizado de elementos de setores privados e pblicos que representam
interesses setoriais de toda ordem. Provavelmente, tais mecanismos ainda no so satisfatrios ou so sempre
susceptveis de aperfeioamento, como indica alis o fato de que esta matria est entre os temas tratados neste
seminrio. Talvez este seminrio devesse ter seguimento para examinar tais mecanismos, pois, nolens volens, ele
mesmo uma forma de contribuir para esse influxo de elementos teis aos formuladores de poltica externa.
De outro lado, os nossos formuladores de poltica externa, o Poder Executivo, especificamente o
Itamaraty, tomam a iniciativa de buscar informaes sobre os interesses internacionais de segmentos da sociedade e
convocam seus representantes a entrevistas e reunies, solicitam contribuies, documentos e, muitas vezes,
promovem sua participao em negociaes internacionais. No necessrio que os setores que tm interesse em
poltica externa tenham amplo e exato conhecimento de poltica internacional. Alis, o pblico em geral no parece
ter muito interesse por poltica internacional, e mesmo a grande imprensa brasileira, com exceo de alguns notveis
articulistas, no lhe dedica muito espao nem muita preciso, nem mesmo quando se trata de negociaes e acordos
que envolvem diretamente o pas. O que necessrio que os diversos setores da sociedade tenham um certo
conhecimento dos correspondentes setores estrangeiros, para que possam melhor identificar o apoio de que
necessitam e para que possam melhor representar seus interesses junto ao Executivo e ao Legislativo.
O relativo desinteresse que o pblico brasileiro em geral dedica poltica externa natural e no seu
privilgio. O povo, inclusive as chamadas 'camadas superiores', est mais preocupado com a poltica interna:
impostos, misria, alimentao, sade pblica, produo, produtividade, etc. De outro lado, os problemas de poltica
externa provm em considervel proporo desses problemas internos:
209

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


falta de competitividade dos produtos, analfabetismo e despreparo da mo-de-obra, direitos humanos, meio ambiente,
funcionamento dos portos, situao sanitria, controle de qualidade e assim por diante. Na verdade, poltica
indivisvel e tudo vem a ser uma realidade s.
Encerrada a fase do terceiro-mundismo - em que o Brasil foi um dos lderes do G-77, hoje praticamente
desativado, como tambm a UNCTAD, em funo do qual existia - e encerrada a fase do confronto Leste-Oeste, um
pas como o Brasil passa a ter mais liberdade de movimento, devendo se ater apenas ao seu respectivo grupo de
integrao regional, a alianas temporrias determinadas por interesses comuns, nem sempre permanentes (like
minded countries), e a entendimentos de ordem bilateral, especialmente com pases mais influentes: EUA, Japo e
pases da Europa.
O Brasil est posto diante de planos de inevitvel integrao regional, e ao mesmo tempo procura
ampla participao na economia mundial, mediante obteno de acesso mais livre para as suas exportaes de bens e
servios, mediante liberalizao crescente de suas importaes e aperfeioamento de sua produo competitiva. Um
aspecto crescentemente importante dessa insero do pas na economia mundial a produo multinacional de
manufaturas, que vem obrigando a uma reviso das 'regras de origem'. A Rodada Uruguai de Negociaes Comerciais
no GATT - sem concluso ainda, apesar de seis anos de esforos - dever proporcionar-nos um ambiente de comrcio
internacional mais livre e mais ordenado, com considervel aperfeioamento do acesso aos mercados e das regras
jurdicas do GATT, mas tambm com mais trabalho diplomtico, dada a complexidade das novas regras.
O novo ambiente poltico internacional, a expanso do comrcio e da indstria internacionais e o
aperfeioamento de suas regras, a criao de novas disciplinas, como aquelas referentes ao meio ambiente e ao
comrcio de servios, tudo isso, ao criar novas aberturas e oportunidades, exigir cada vez mais que os formuladores
de poltica externa faam o melhor uso possvel no s do estoque de informaes j recebidas, mas tambm de um
influxo sempre atualizado de informaes setoriais, privadas e governamentais.
A parcela de poder governamental - para no dizer 'poder nacional' - posta a servio da poltica externa
estar, dentro dos limites da realidade, na proporo direta da importncia atribuda aos objetivos dessa poltica, s
caractersticas da conjuntura e das dificuldades previstas. Em outras palavras: depende da grandeza dos objetivos e da
dimenso da ao a ser empreendida. Seria mergulhar em irrealismo tentar escapar a tais correlaes, isto , definir
objetivos superiores aos meios de ao disponveis ou prover meios inferiores aos objetivos que se quer fixar.
Reconhecidamente, os nossos recursos so inadequados no s para a poltica externa, mas, pior, para
os objetivos ideais de nossa poltica interna. A penria dos recursos de origem domstica, mesmo acrescidos de
recursos externos (contribuies de organismos internacionais, bancos, apoios de governos e instituies estrangeiras,
etc.), tem de ser compensada por boa organizao e por
210

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


competncia profissional. Felizmente, a mquina diplomtica brasileira das melhores que h (e continua
sendo, apesar de certas reformas espantosas que tem sofrido...), e a capacidade da diplomacia brasileira para
mobilizar apoios internacionais , sem dvida, de primeira ordem.
Sem perder de vista as limitaes e as vantagens acima aludidas, parece-me que, no mundo
contemporneo, sem abandonar os chamados 'princpios permanentes' - que no so to permanentes assim -, a
poltica externa brasileira enfrenta alguns desafios da maior importncia, como:
a) liberalizao do comrcio mundial, diminuio das barreiras importao e exportao; aplicao
das novas regras disciplinadoras das transaes em bens e em servios;
b) integrao econmica regional, com participao crescente do setor privado;
c) absoro de cincia e tecnologia, com defesa do meio ambiente;
d) aperfeioamento da rede e de mecanismos dos organismos internacionais, para maior economia de
recursos e eficincia tanto de natureza poltica, econmica, cultural e tcnica, e
e) desenvolvimento e codificao do Direito Internacional (mar, espao, direitos humanos, etc.).''

Professor Gilberto Velho


Assinalando, de incio, sua qualidade de no-especialista em poltica externa, o professor Gilberto
Velho manifestou preferncia por responder com novas perguntas s questes contidas no questionrio previamente
distribudo aos participantes: "A primeira questo que tenho a colocar - e a exposio do Embaixador Maciel me
ajuda a formul-la - a de que at que ponto a poltica externa brasileira expressaria a situao da sociedade
brasileira. Na minha impresso, existe um divrcio grande entre a poltica e a estrutura bsica da sociedade brasileira.
Causa-me espcie, por exemplo, um certo fascnio primeiro mundista, sem dvida exacerbado desde 1990. Talvez o
Terceiro Mundo tenha se tornado um tanto anacrnico, mas me pergunto se no corremos o risco de exagerar. No
governo anterior camos num entusiasmo 'primeiro mundista' um tanto inconseqente".
Para o professor Gilberto Velho, um pas que exibe estrutura social to inqua como a do Brasil ("e os
problemas pioram cada vez mais ") no deveria assumir posio to excessivamente vinculada com o Primeiro
Mundo, o que no mnimo "soa como uma farsa". Em sua opinio essa iniqidade que existe internamente
reproduzir-se-ia tambm no relacionamento Norte-Sul: nessas circunstncias, acreditava que a primeira tarefa da
poltica externa brasileira deveria ser a de buscar diminuir a iniqidade nas relaes entre o Norte e o Sul. No caso do
Brasil, entende Gilberto Velho que vcios
211

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


seculares decorrentes desse relacionamento internacional desigual viram-se agravados com a questo da dvida
externa e o pagamento dos juros a ela associado.
No entendimento do orador, o divrcio entre a poltica externa e os anseios das grandes massas
responderia em parte pelo desinteresse da populao pelos temas externos: "A sociedade no percebe a existncia de
uma poltica externa ativa que, orientada para diminuir a iniqidade no eixo Norte-Sul, contribuiria para diminuir a
iniqidade que existe internamente." Neste contexto, indagava por que a aproximao com o Primeiro Mundo no se
fazia acompanhar de alianas mais ou menos temporrias com outros pases que conosco tenham pontos em comum.
Nesse sentido, apontou o Mercosul como um bom exemplo: "Essas alianas com o Terceiro Mundo no devem nos
envergonhar. Terceiro Mundo no quer dizer Terceira Categoria."
O antroplogo Gilberto Velho observou que, com tais observaes, no pregava um retorno ao terceiro
mundismo, mas buscava defender uma retrica que no descartasse alianas com pases em situao similar do
Brasil ("no me refiro quela retrica enganosa, mas afirmativa"). Nessa linha, prosseguiu, poderamos considerar
algumas parcerias, inclusive nas reas de cooperao cientfica e tecnolgica, que poderiam abrir imenso potencial de
oportunidades para o relacionamento profcuo entre o Brasil e outros pases do Terceiro Mundo. A ttulo de exemplo,
referiu-se edio continuada j por dez anos - pela SBPC - de revista intitulada Cincia hoje, reproduzida com
grande interesse na Argentina, sob o ttulo Cincia Hoy. O assunto que levantava, disse, havia sido abordado em
recente encontro entre o presidente da SBPC, Ennio Candotti, e o ministro Fernando Henrique Cardoso, ocasio em
que este concordara ser importante apoiar iniciativas dessa natureza.
"O potencial inexplorado nessa rea convive com iniciativas que deixam de prosperar devido a
problemas triviais que no so resolvidos. Por exemplo, temos um programa de ps-graduao muito procurado por
estudantes estrangeiros (s vezes representam mais de 10% do total de candidatos), inclusive com grande interesse
por parte de estudantes argentinos. At hoje no conseguimos estabelecer com o governo um sistema de apoio que
possibilite a absoro desses estudantes. Recordou, a propsito, que na dcada de 1970 procurara o Ministrio da
Educao para tentar obter quota de vagas para alunos africanos, iniciativa que resultou infrutfera diante da
irredutibilidade do Ministrio, que, alegadamente, teria subordinado a aprovao eliminao de exigncias
acadmicas."
Referiu-se, em seguida, existncia, no Instituto de Filosofia e de Cincias Sociais da UFRJ, de
programa que vem atendendo alunos de graduao moambicanos. Segundo informou, trata-se de programa
extremamente bem-sucedido - "esses alunos tm demonstrado desempenho surpreendente" - que conta com a
assistncia financeira da Fundao Ford. Entende tratar-se de iniciativa que poderia ser estendida com xito a outros
pases africanos, mas que contudo esbarra na absoluta ausncia de recursos.
Para o antroplogo Gilberto Velho, agora que o Brasil volta a ocupar assento no Conselho de
Segurana da Organizao das Naes Unidas, deveria buscar assumir papel de liderana e contribuir
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


para a reduo da iniqidade internacional ("pois tem qualidade para isso"). Entende, tambm, que o Brasil poderia
contribuir decisivamente para a soluo da questo cubana, ajudando a reduzir a enorme tenso que existe contra
aquele pas, num momento em que, segundo ele, existiriam grupos de direita preparados para reinventar operaes
militares.

Professor Winston Fritsch


Referiu-se, de incio, ao fato de que a poltica externa deve ser a extenso de um projeto nacional.
Nesse sentido, seriam claras as dificuldades do Brasil, que h dez anos viria 'patinando', incapaz de definir com
clareza qualquer grande estratgia. Apesar disso, percebe que algumas mudanas vm se impondo gradualmente.
Como exemplo, mencionou a questo do protecionismo, que, se antes fazia parte do projeto nacional, hoje no mais o
faz. Tal mudana no est sendo contestada pelas foras organizadas da sociedade brasileira. Em sua interpretao, a
posio a que anteriormente se aferrava o pas, de natureza protecionista, decorria de modelo (instalado no
ps-guerra, de substituio de importaes) apoiado por uma poltica externa que vivia de buscar concesses, de
defender tratamentos preferenciais (como no GATT): "Isso est mudando, est sendo substitudo por uma poltica
mais aberta ao comrcio e que tem como contrapartida a necessidade de o pas assumir mais claramente os deveres e,
direitos no comrcio internacional".
Para o professor Fritsch, o Itamaraty tem oferecido uma contribuio importante para a eliminao do
corporativismo que caracterizou o modelo empresarial estatal desde a dcada de 1930: "A instituio atua nesse
sentido ao trazer a discusso da poltica externa para fora dos feudos corporativos. Os senhores esto de parabns,
porque fundamental manter-se um debate amplo, aberto e constante nesse perodo em que o cenrio internacional se
transforma com grande velocidade".
Para que o Brasil tenha condies de obter insero favorvel no novo cenrio internacional, em
formao, acredita o professor Fritsch que prioridade absoluta deva ser dada ao equacionamento do problema
macroeconmico nacional. Para ele, os indicadores econmicos, comerciais e financeiros externos no sinalizariam
dificuldades adicionais para a retomada do crescimento do pas.
"Na rea comercial, o Brasil, j pode ser considerado um 'grande player' e, como tal, certamente ter de
enfrentar problemas de acesso a mercados. Mas isso no razo de desestmulo e faz parte da prpria natureza da
insero na economia internacional pretendida pelo Brasil. Vamos continuar a ter problemas nessa rea, mas ao
mesmo tempo vamos continuar a ter um comrcio crescente."
Em seu entender, apesar de fazer parte do grupo de pases qualificados como os 'rfos do sistema',
como a ndia, que no esto ligados a nenhuma grande zona de comrcio nem tm condies de definir as regras do
sistema multilateral de comrcio, o multilateralismo segue sendo a melhor opo
213

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


para o Brasil, pela estrutura diversificada de seu comrcio exterior e pela natureza global de seus interesses. Observou, a
propsito, que dentro de um cenrio de crescimento razovel dos pases industrializados - como o que prev para o mdio
prazo - nada justificava antever a instalao de sndrome protecionista que comprometesse o multilateralismo. Em seu
entender, o Brasil enfrentar, sim, "chateaes aqui e acol", que devem ser tratadas topicamente no mais das vezes.
Entende ainda o professor Fritsch que o Brasil deveria valer-se, conforme as convenincias de momento,
de polticas ofensivas e defensivas no relacionamento com as grandes zonas econmicas em formao. As polticas
defensivas deveriam ser aplicadas quando houvesse ameaa explcita s exportaes brasileiras, como seria o caso de
adeso continuada de pases da Amrica Latina rea do Nafta - situao que ele no antev como provvel no futuro
prximo - ou no caso de discriminao na rea econmica europia que decorresse, por exemplo, de um eventual
favorecimento aos pases do Leste. No acredita, contudo, que esse tipo de comportamento defensivo venha a ser
necessrio no trato com os pases da Bacia do Pacfico: "No caso de reas como essas do Pacfico, o importante que nos
habilitemos, pela competitividade, a aproveitar as oportunidades existentes". Tratar-se-ia, no caso, de utilizar polticas
ofensivas, "tipo de atuao em que o Itamaraty deveria preparar-se para se tornar mais eficaz". Em seu entender, a
ausncia de estratgias ofensivas que tem contribudo para agravar a situao de acuamento em que se encontraria a
diplomacia brasileira desde que perdeu o papel de liderana no G-77. Para reverter esse estado de coisas, o orador sugere
que o Brasil concentre maior parte de sua ateno e de seus esforos na Amrica Latina, "talvez at mesmo com uma
extenso para a frica", mas sem nunca perder de vista seus interesses globais. Em sua percepo, o Mercosul estaria
absorvendo energias do Itamaraty em um grau que lhe pareceria desproporcional. Temos de olhar com ateno para o
resto da Amrica Latina, e em especial para o conjunto da Amrica do Sul, pois a se abrem grandes possibilidades para a
expanso comercial. Devemos recordar que na dcada de 1970 a Amrica Latina teve uma participao que cresceu de 8
para 16% de nossas exportaes. Agora, com a disseminao do processo de liberalizao, a regio volta a apresentar
expressivo potencial para a expanso do comrcio brasileiro: "Alm do mais, parece-me importante que o Brasil dispute
intensamente a liderana na regio com os Estados Unidos".
O professor Winston Fritsch antecipa um inevitvel desastre no Mercosul caso um acordo sobre cmbio
no seja alcanado at o final de 1994: "O problema do cmbio coloca em grande risco a coeso argentina em torno do
projeto do Mercosul, o que facilitaria a ao de muitos estrategistas que no o vm com satisfao e poderiam procurar
min-lo". Defende, com nfase, um entendimento entre os dois pases em torno do cmbio e das polticas
macroeconmicas.

Professora Maria Regina Soares Lima


Inicio minhas observaes ressaltando a importncia desta iniciativa de repensar a poltica
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


externa do pas, em um contexto de transformao acelerada do sistema internacional e do esgotamento da
virtualidade de algumas das premissas e formas de atuao da poltica externa.
Quais as caractersticas mais importantes das recentes transformaes polticas e econmicas no
sistema internacional e quais seriam as dificuldades, oportunidades e desafios para o Brasil? A questo complexa,
pois supe que o analista tenha claro um determinado 'modelo' do mundo atual, suas principais caractersticas e
tendncias, a partir do qual possa pensar a insero internacional do Brasil. A comeam as dificuldades, pois os
'modelos' do mundo ps-guerra fria vo de A a Z. Desde aqueles que prevem o retorno a uma espcie de balano de
poder multipolar semelhana da poltica internacional do final do sculo XIX, com a diferena que a existncia de
armas atmicas impediria guerras entre as potncias principais -, queles que consideram que o fim da guerra fria
encerra uma era histrica nas relaes internacionais, caracterizada pela consolidao do Estado-nao como forma
bsica de organizao poltica e pela competio entre Estados como a caracterstica primordial da poltica mundial.
Tambm so vrios os cenrios ps-modernos, que convergem, no entanto, no tema do declnio relativo do
Estado-nao, seja como locus privilegiado da identidade nacional, seja como instituio capaz de gerenciar e
resolver por si s problemas e questes domsticas. A emergncia de comunidades subnacionais e os conflitos de
naturezas tnica e religiosa, por um lado, e a integrao do espao econmico e globalizao da economia, por outro,
so fenmenos que apontariam para a eroso da soberania interna e externa dos Estados e, desta forma, do prprio
princpio constitutivo do sistema de Estados.
O mundo contemporneo bem mais complexo do que deixa antever estes modelos polares,
convivendo elementos da velha ordem das soberanias com os fenmenos da fragmentao e da globalizao. O
fenmeno da 'globalizao' do espao mundial diz respeito no apenas integrao do espao econmico e suas
conseqncias para a regulao das economias domsticas, mas tambm emergncia das questes e problemas de
natureza global que demandam alguma forma de ao coletiva. O que torna um problema global que este no pode
ser resolvido de maneira efetiva dentro de determinado espao nacional, demandando, portanto, alguma forma de
ao coordenada multilateral. O fenmeno da 'fragmentao' do espao nacional refere-se no apenas ao
ressurgimento de comunidades subnacionais organizadas com base em lealdades religiosa ou tnica, mas tambm
demanda por descentralizao do processo decisrio e participao de comunidades subnacionais ou locais na
formao da poltica pblica, bem como cooperao e solidariedade com base em valores e/ou interesses comuns
entre comunidades locais/subnacionais de diferentes pases (ONGs).
Se a globalizao e fragmentao apontam para a eroso da soberania operacional do Estado, a
compatibilidade entre as dimenses local/subnacional e global no somente dever ser operada pelo governo
nacional, como absolutamente necessria para a permanncia de Estados democrticos no sistema internacional
contemporneo. Neste sentido, o grande desafio para os Estados democrticos contemporneos reside em como
'conciliar aspiraes locais com limitaes globais'.
Assim, em vez de tomar as dicotomias globalizao/regionalizao; liberalizao/protecionismo,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


ou nacionalismo/internacionalismo, prefiro considerar os desafios para a poltica externa brasileira com base na
hiptese da relevncia na poltica internacional contempornea da globalizao do espao mundial por um lado e da
fragmentao do espao nacional, por outro.

Desafio Global
A globalizao um fato, a interdependncia um fato, embora esta no seja uniforme no sistema
internacional. Tambm verdadeiro que os Estados reagem interdependncia uma vez que esta mina a autonomia
dos Estados, isto , a capacidade que tm de realizar seus objetivos recorrendo ao individual/unilateral. Estados
grandes dispem de um leque mais amplo de opes de poltica frente interdependncia; podem: reduzir sua
dependncia ao mundo externo (estratgia de delinking); afirmar sua jurisdio extraterritorialmente; e criar e/ou
aderir a instituies multilaterais. Para pases como o Brasil, que dispem de peso especfico reduzido no campo
internacional, resta apenas a opo pela participao em instituies multilaterais para fazer face a efeitos externos
impeditivos ou indesejveis realizao de seus objetivos domsticos.
Qual o desafio que a importncia da dimenso multilateral colocaria para o Brasil tendo em vista a
auto-proclamada relevncia e prioridade que a poltica externa atribui diplomacia multilateral? verdade que o pas
exibe um histrico significativo de adeso e participao em instituies multilaterais, particularmente no campo
econmico. Nesta rea, especialmente nas assim chamadas questes Norte-Sul, quando est em pauta a situao
especfica e desvantajosa dos ltimos, o Brasil tem sido um lder na defesa de regras multilaterais fortes. Em fortes
campos, particularmente de natureza poltica e de segurana e no mbito latino-americano, pelo menos at
recentemente, a adeso a princpios e instituies multilaterais tem sido muito mais restrita e circunstanciada. Nestes
prevaleceram argumentos defensivos de manuteno de um leque de opes nacionais que preservassem escolhas
futuras de poltica; perda de flexibilidade na conduo da poltica externa e outros argumentos clssicos da ordem das
soberanias. Parte da responsabilidade por esta postura defensiva deve ser atribuda s prioridades de poltica de
governos especficos e s preferncias especficas de setores das elites brasileiras, parte tambm pode ser imputada ao
enraizamento da tradio do pensamento realista nos quadros diplomticos brasileiros. evidente que a concepo de
uma ordem anrquica em que prevalece o princpio da auto-ajuda, ncleo da tradio realista, absolutamente
incompatvel com o multilateralismo como princpio arquitetnico das relaes internacionais.
A gesto multilateral da interdependncia implica em desafios complexos para o Brasil. Primeiramente,
porque a adeso a princpios multilaterais no pode ser unilateral e pode ser desastrosa quando os demais pases,
especialmente as grandes potncias, no pautam seu comportamento a partir desses princpios. A pertinncia do
argumento depende da viabilidade de um cenrio otimista, qual seja, que a globalizao e a interdependncia entre
pases em questes e reas especficas no somente estimule a ao coordenada multilateral, como tambm aumente
consideravelmente os custos de
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


polticas unilaterais por parte dos Estados mais poderosos.
Por outro lado, a gesto da interdependncia, em um contexto negociado em que prevalece o princpio
da reciprocidade nas interaes entre Estados, implica formatos institucionais organizados em linhas funcionais e com
participao no necessariamente universal. Desta forma, mesmo em um cenrio otimista de gesto multilateral da
interdependncia, tendem a ser crescentes os custos de posies defensivas de recusa negociao.
Finalmente, do ngulo das limitaes internas, o desafio tanto complexo como sutil. Sutil porque est
colocado no plano da mudana de paradigmas conceituais, constituindo prescrio aparentemente incua em uma
esfera de atividade em que os recursos tangveis de poder so to determinantes. Contudo, h que se levar em conta
que so estes 'dados moles' da realidade social que constituem o principal recurso da atividade diplomtica. Complexo
porque implica modificao das orientaes cristalizadas de setores domsticos de apego excessivo a posturas
defensivas no plano externo. neste sentido que no se deve menosprezar o papel estratgico, no caso brasileiro, do
Ministrio das Relaes Exteriores na intermediao entre as aspiraes e interesses domsticos e as limitaes e
restries globais.

Desafio Subnacional
Os desafios colocados pela relevncia da dimenso subnacional na poltica internacional
contempornea so de outra natureza e envolvem mais diretamente o mbito domstico. O primeiro deles toca
diretamente num ponto sensvel para o MRE, qual seja a prerrogativa zelosamente defendida pela instituio de
monoplio da conduo e operao da poltica exterior do pas. A questo como conciliar esta prerrogativa da
instituio como adequao das relaes transnacionais entre comunidades subnacionais com base em valores e/ou
interesses comuns, cujo dinamismo conseqncia do prprio processo de globalizao no plano internacional.
Alguma forma de delegao de competncia a agentes subnacionais pblicos ou privados se faz necessria para lidar
com esta complexidade 'organizacional' das relaes internacionais do pas. Em questes econmicas e
particularmente em conflitos de natureza comercial, a descentralizao do processo decisrio contribuiria para
despolitizar as questes em jogo, preservando o relacionamento poltico no mbito interestatal, este sim reserva
natural dos servios diplomticos.
O segundo desafio mais complexo, j que envolve em ltima anlise o princpio da no interveno,
pedra de toque da prerrogativa da autonomia estatal no mbito do sistema de Estados. Na Europa e nos Estados
Unidos tm se avolumado as presses de grupos locais (consumidores, partidos, sindicatos) por formas de 'regulao
social' do comrcio exterior, condicionando o acesso a seus mercados observncia, por parte de seus parceiros
comerciais, de normas de proteo ambiental e de padres de condies de trabalho adequadas (sade, segurana,
auxlio desemprego,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


direito de organizao etc.). Ainda que se possa afirmar que se trata de uma forma disfarada de
protecionismo, o fato que nas democracias ocidentais tende a se intensificar a presso das comunidades locais
sobre a conduo da poltica econmica internacional de seus estados. A questo : pode o Brasil aspirar ter
relaes econmicas estveis e intensas com as democracias ocidentais do Primeiro Mundo com uma estrutura
social de Quarto ou Quinto Mundo e relaes de trabalho em alguns casos pr-capitalistas? pouco o que a
poltica externa pode fazer para alterar o quadro social crtico do pas. O desafio aqui para a diplomacia
brasileira a transio do ambiente externo para o interno, tornando-se tambm um participante na poltica
domstica e, a partir de sua competncia especfica, atuar na intermediao entre restries globais e
mudanas nacionais.
Seguem-se algumas observaes especficas dirigidas s formas e marchas de atuao internacional,
reas geogrficas e temas principais da agenda global.
Muito resumidamente, diria que o padro diversificado, no-especializado das relaes internacionais
do pas em termos de reas geogrficas que foi um ativo diplomtico nas duas ltimas dcadas, tende a deixar de ser
em um cenrio internacional de empobrecimento do Sul, importncia da proximidade regional e da equivalncia de
dinamismo econmico na cooperao entre pases, por um lado, e em um cenrio domstico de limitao drstica dos
instrumentos de poltica externa em funo da crise do Estado brasileiro, por outro. Contudo, tanto quanto possvel
este ativo deveria ser preservado. Diferentemente do Mxico, por exemplo, as caractersticas estruturais da insero
internacional do Brasil no sugerem de forma inequvoca uma opo preferencial de relacionamento externo. A
escolha de eventuais prioridades dever ser feita, se o for, num quadro de grande incerteza com relao viabilidade
e resultados positivos para o pas. Neste sentido, a via da regionalizao da poltica econmica externa no pode ser
exclusiva, mas deve ser combinada com a presena ativa nas organizaes econmicas multilaterais e a preservao
do perfil mais diferenciado das relaes internacionais do pas.
Vou me ater dimenso poltica externa e aos espaos multilaterais de natureza mais poltica,
to-somente. Neste sentido, eu veria trs arenas para uma presena significativa do Brasil e, particularmente, para um
esforo de reformulao institucional em seus respectivos mbitos.
ONU - O fim da guerra fria fortaleceu a forma multilateral de conduo de suas atividades e,
particularmente, a relevncia do Conselho de Segurana que tende a se tornar a instncia geradora de novos
princpios 'legitimadores' da conduta internacional na era ps-guerra fria. O esforo brasileiro deveria estar
concentrado na reformulao do formato anacrnico do Conselho de Segurana, no sentido da ampliao de seus
membros permanentes e, tanto quanto possvel, procurar ser uma 'influncia' moderadora diante das propostas de
princpios legitimadores radicais na linha do 'dever de ingerncia'.
218

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


OEA - O Brasil deveria procurar fortalecer e ter papel ativo na reformulao institucional mais do que
necessria da OEA. Diria mais, o pas deveria concentrar seus esforos de construo institucional no mbito da
OEA, do que no fortalecimento de instncias polticas regionais que no contem com a participao dos EUA. A
razo a seguinte: a agenda de questes polticas na pauta das relaes interamericanas composta principalmente
por: migraes; narcotrfico; direitos humanos; canal do Panam e Cuba. Numa hiptese otimista, possvel
argumentar que para os Estados Unidos a regulamentao unilateral ou por via bilateral, de algumas destas questes,
tende a ser muito custosa e possivelmente pouco efetiva. A regulamentao multilateral a que mais atende aos
interesses brasileiros e j existe um aparato institucional montado representado pela OEA. A viabilidade deste
caminho depende, porm, da nova administrao norte-americana ser sensvel aos argumentos nesta direo
defendidos por assessores para assuntos interamericanos daquele governo.
ATLNTICO SUL - Finalmente, numa perspectiva de mais longo prazo e, neste caso, envolvendo a
constituio de um espao multilateral propriamente dito, destaco a rea do Atlntico Sul, cujo arcabouo
institucional frgil, representado pela constituio de uma Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul. Esta seria
uma estratgia de mais longo prazo, uma vez que implicaria no apenas a reformulao dos conceitos que presidiram
a constituio da Zona de Paz e esforo mais pesado de institution building, bem como dependeria de
desenvolvimentos positivos seja dos conflitos na frica Central seja da questo racial na frica do Sul. Como meta
de longo prazo, no deveria ser desprezada, uma vez que a constituio de um espao multilateral nesta regio poderia
servir como contraponto importante ao 'abrao norte-americano'.
Minha ltima observao diz respeito aos principais temas da agenda internacional, mais
especificamente questo dos regimes de controle de armamentos (nuclear e convencional) que tende a adquirir
salincia aps o conflito do Golfo Prsico. A meu ver, esta uma rea em que o Brasil deve revogar, de forma
absolutamente inequvoca, todas as suas posies anteriores especialmente no campo da proliferao nuclear onde
mais visivelmente se fez ostensivo o 'posicionalismo defensivo' do pas. A adeso ao Tratado de No-Proliferao
Nuclear (TNP) seria talvez o ato com a maior carga de valor simblico das intenes pacficas do pas no campo
nuclear, bem como representaria a eliminao do 'entulho autoritrio' que ainda restou na poltica externa do regime
civil. Ademais, o Brasil pode aspirar qualquer papel de influncia nos espaos multilaterais globais sem que se
restabelea a sua reputao de pas pacfico. Se existem condies internas para que se efetive a adeso ao TNP, isto
j outra histria."

Professor Wanderley Guilherme dos Santos


Seus comentrios iniciais foram no sentido da vinculao do Brasil aos pases do Terceiro Mundo: Na
ltima dcada decaiu a importncia relativa do Terceiro Mundo e, no contexto do Terceiro Mundo, decaiu a
importncia relativa do Brasil. Outros pases, como a Indonsia, no sofreram essa perda de posio, talvez por terem
mantido uma posio de solidariedade (ao Terceiro Mundo).
219

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Hoje, o fluxo de mercadorias e financeiro passa em grande medida ao largo do Terceiro Mundo, rea
cadente como espao econmico. Concomitantemente, com o fim da guerra fria reduziu-se o grau de preocupao dos
principais agentes do cenrio internacional com eventuais desestabilizaes nas reas perifricas, no mais vistas
como problemas estratgicos, na maioria dos casos.
Na opinio do professor Wanderley Guilherme dos Santos, a competio no mundo de hoje passa cada
vez mais pela produo tecnolgica, produo esta, observou, que no se processa no Terceiro Mundo: "Hoje as
vantagens comparativas no esto mais na disponibilidade de matrias-primas ou na mo-de-obra barata, elas se
encontram na capacidade de inovar".
"Dizia o Embaixador Maciel, com muita propriedade, que o papel que o Ministrio das Relaes
Exteriores pode desempenhar no mundo , em grande parte, funo da eficincia do poder governamental. De fato,
um dos grandes problemas no Brasil de hoje que o Estado est desestruturado, tendo perdido sua capacidade de agir.
O governo pode at decidir, e muitas vezes o faz, mas o Estado simplesmente no mais dispe da estrutura adequada
para executar o comando. Esse enfraquecimento da mquina estatal no representa um fenmeno recente, de dois ou
trs anos, mas vem se agravando ao longo dos ltimos 15 anos. E por isso que no conseguimos sequer cumprir os
acordos que assinamos com o Fundo Monetrio Internacional: seu cumprimento implicaria certo tipo de
comportamento dos agentes privados que, na prtica, mostram-se insubmissos ao comando do governo. E no se trata
somente de uma questo de regulao: nos Estados Unidos muitas vezes no se faz necessria a regulao para
conseguir o respaldo do setor privado a decises tomadas pelo governo."
Nesse quadro, prosseguiu, o Itamaraty encontrar-se-ia em posio extremamente delicada: "Alis, para
a Nao a posio delicada". Para mudar tal quadro seria necessrio voltarmos situao de meados da dcada de
1950, quando tnhamos um governo com metas claramente definidas e um Estado com capacidade para execut-las.
Entende, por isso, que ao mesmo tempo em que busca recuperar a funcionalidade operacional do Estado, devemos
buscar tambm - governo e sociedade - definir um projeto que nos permita sair do acuamento em que nos
encontramos. A grande questo - ponderou o professor Wanderley Guilherme dos Santos - seria de como faz-lo?
"Como o Brasil pode se comprometer junto a foros internacionais, se o governo no tem capacidade de ao? Creio
que os nossos diplomatas devem suar frio quando firmam um acordo, porque no tm a menor certeza de que sero
cumpridos. E isso no por m-f do governo, mas devido situao de total incapacidade em que o Estado hoje se
encontra."
"No vou concluir minha exposio com um tom pessimista e lgubre. No estamos propondo a
recuperao do Estado na sua inteireza, mas propondo, pelo menos, que busquemos formas de solidificar as
instituies internas, inclusive para que possamos no depender exclusivamente do governo. Sem uma reflexo como
esta, ficar difcil dar sentido ao do Itamaraty."
220

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Professor Rubem Csar Fernandes


De incio, referiu-se ao movimento nacional sem precedentes, de natureza tica e moral, que permitiu o
afastamento do presidente Fernando Collor, assinalando que, se a tica e a moral so as principais condicionantes
internamente, deveriam s-lo tambm no mbito da poltica externa brasileira.
Abordou, em seguida, o tema das ONGs e de setores no-governamentais em geral, que tm tido uma
participao crescente no cenrio internacional: "A primeira coisa que temos de fazer reconhecer essa realidade.
No s a economia que est globalizada, mas tambm a sociedade civil est se internacionalizando.
impressionante o nmero de entidades que se vinculam em redes globais".
Seria importante que o Itamaraty reconhecesse a importncia que essas entidades passaram a
desempenhar internacionalmente. Trata-se, em geral, de uma estrutura que olha para baixo, para o hemisfrio Sul e,
em termos de cada pas, olha para as camadas mais necessitadas da populao; em geral so movidas por uma viso
de compensao das desigualdades. So desses novos agentes no quadro internacional que podemos esperar uma
percepo mais generosa de nossa realidade e, principalmente, de nossas necessidades. Em termos prticos, a
interao com as entidades no-governamentais poderia, talvez, ser conduzida, pelo menos numa primeira fase,
atravs da ABC, que ainda age com muito pouco peso, porque age sob o princpio da cooperao tcnica, que muito
limitado. Um outro plano tem a ver com o sistema da ONU, em que o Brasil poderia esforar-se para atrair as
agncias daquela organizao para temas emergentes que nos interessem. Um terceiro ponto que gostaria de levantar:
est em formao uma entidade que ainda no tem nome, uma aliana mundial de fundaes que cobrem um
amplssimo espectro que vai da cincia filantropia. A sugesto que ofereo que o Itamaraty proponha que sua
primeira assemblia se realize aqui no Brasil (no comit de organizao est um brasileiro, Miguel D. de Oliveira).
Rubem Csar Fernandes abordou, em seguida, o tema dos conflitos de natureza religiosa que se
multiplicam no mundo. Em sua opinio, trata-se de campo no qual o Brasil poderia desempenhar papel relevante, por
sua condio de pas extraordinariamente aberto ao dilogo inter-religioso, o que no uma caracterstica comum de
pases do Terceiro Mundo, que, em geral, no primam pela tolerncia religiosa.

Jornalista Mriam Leito


"O Brasil tem sido um pas insular. Fechado sobre si mesmo por contingncias da sua geografia extensa
ou por fora de opes ideolgicas. No por outra razo, o pas cumpriu durante trinta anos uma diretriz de poltica
econmica e industrial, chamada de substituio de importaes, que reforava
221

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


este modelo autrquico: o pas estava destinado a produzir tudo, ser auto-suficiente, um feudo.
A poltica externa de um pas assim era defensiva. Nossos diplomatas encontravam, com grande
competncia, todas as brechas dos acordos internacionais que desculpassem nossas atitudes. Aqui, o artigo 19 do GATT,
ali, a da Nao Mais Favorecida. Podamos proteger nossa indstria, ela era nascente. Podamos impor aos parceiros
barreiras ao comrcio, tnhamos problemas temporrios de desequilbrio no nosso balano de pagamentos. Merecamos
entrar em sistemas gerais de preferncia, ramos uma nao em desenvolvimento. A poltica comercial brasileira era uma
poltica de escusas. Quando encontrvamos barreiras, ficvamos ento adeptos fervorosos do livre comrcio. Nossos
diplomatas produziam grandes peas de defesa das exportaes brasileiras de txteis, ao, calados, suco de laranja.
Quando atacvamos, ramos a favor do livre comrcio. Quando ramos atacados, nos protegamos criando
intransponveis barreiras ao comrcio.
Este modelo insustentvel, hoje. Ainda que tardiamente, o Brasil iniciou o processo de abertura
comercial, com a derrubada de fortalezas tarifrias. Felizmente, foram minoritrias as foras que pediam que a
diplomacia brasileira exigisse contrapartida dos parceiros para as nossas 'concesses'. No deveria ser considerado um
favor brasileiro corrigir o rumo na direo correta. Um pas que gera o terceiro maior supervit do mundo pode dizer de si
mesmo que tem uma irresistvel vocao para o comrcio exterior. Tem de preferir sempre a liberdade nas transaes.
O Brasil exporta de forma saudavelmente diversificada. Ao contrrio do Mxico, assustadoramente
concentrado em um nico parceiro, o Brasil tem uma pauta de destino de exportaes ampla, o que diminui os riscos e
aumenta os desafios. O principal deles o de enfrentar a tradio insular do pas. A abertura comercial do pas no foi
acompanhada por outras aberturas. O Brasil um pas que ainda desconhece o que se passa no mundo, inclusive com
seus vizinhos mais prximos. Nossa imprensa dedica pginas pfias aos assuntos internacionais, que quase nada dizem
sobre economia internacional. No hbito nem de nossa elite ler a imprensa internacional. Assim, construmos um pas
com a seguinte contradio: somos grandes exportadores, estamos presentes em todos os mercados e ao mesmo tempo
somos paroquiais no que se refere ao volume e diversidade de informaes sobre o mundo.
O Itamaraty pode ser a pea que falta neste quebra-cabeas. Como os nicos tentculos cosmopolitas de um gigantesco
polvo fechado sobre si mesmo, o Itamaraty tem o papel de informar-nos sobre o mundo e informar o mundo sobre ns.
Mas no vem cumprindo este papel a contento. Presente em todos os pases, a diplomacia brasileira poderia estar
produzindo informaes de uma forma sistematizada sobre o que nos interessa. A impresso que se tem de desperdcio,
no de falta de esforo. Os diplomatas brasileiros pelo mundo produzem quilmetros de telegramas - na proporo da
loquacidade do embaixador e no na mdia das nossas necessidades -, e estas informaes se perdem em algum ponto da
burocracia.
Caberia ao Itamaraty estar atento aos issues da agenda nacional, produzindo papers que
222

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


ajudassem os formuladores das polticas pblicas. S para citar um exemplo: o pas est s voltas com a
necessidade de uma lei de incentivo concorrncia, de uma lei anti-truste que funcione. Se o Itamaraty
quisesse, poderia produzir em alguns dias um relato importante de como so os modelos americano, alemo,
francs, de como funciona a Comisso da Comunidade, que est buscando um modelo misto entre as vrias
experincias exitosas a respeito. O mesmo para polticas de estabilizao. O mesmo para oportunidades de
mercado, polticas industriais, tecnologias avanadas. Imagino, por exemplo, que bem faria ao CNPq e
FINEP, um acordo de informaes tecnolgicas com o Itamaraty, em que os diplomatas descobrissem formas e
negociassem acordos de acesso aos bancos internacionais de dados. Imagino tambm que bem faria ao pas se o
Itamaraty estivesse acompanhando e divulgando aos interessados a evoluo da legislao ambiental no
mundo. Antes que seja tarde demais e sejamos surpreendidos com as barreiras verdes.
Os senhores podem estar achando que estou propondo, por vcio profissional, que o Itamaraty se
transforme em agncia de notcias. Mas eu proponho mais. Que o Itamaraty no se descuide de ser os olhos e os
ouvidos do Brasil. Que tenha um papel como Centro de Inteligncia, no seu sentido mais nobre, ou seja, de produo,
busca e seleo de informao relevante e/ou estratgica. Sob pena de que os telegramas produzidos em profuso pela
Casa se percam, se amontoem, ocupem apenas espao fsico. Na era da informao preciso saber o que, onde e para
que busc-la. Hoje, a quantidade de informao e a capacidade de process-la so importantes fatores de
competitividade. Por que no dividir o que sabem sobre o mundo? Em seminrios, debates e reunies com os mais
diversos setores da sociedade, para os quais esta informao pode se transformar em importante recurso estratgico
(empresrios, jornalistas, consultores, pesquisadores)? Por que no ser uma conexo eficiente entre os produtores e os
consumidores de informao?
E por outro lado: que tipo de informao as embaixadas esto preparadas a dar sobre o Brasil? As instituies
financeiras internacionais e os grandes fundos de penso americanos esto montando Brazilian desks. Que tipo de
informao esto capacitadas a dar sobre o pas para estes potenciais investidores? Temo que poucas, defasadas e
perfunctrias informaes disponham as embaixadas brasileiras sobre o Brasil. O Itamaraty precisa se aproximar de
consultores que produzam estudos srios sobre o 'Risco Brasil'. Porque isto que esto buscando os homens de
negcios no mundo. O que o Itamaraty est fazendo para a insero do pas no mundo no seu sentido mais moderno,
da competio pelo capital?
A impresso que se tem que longe de estender seu papel como elite burocrtica brasileira, estrategicamente
instalada em todo o mundo, o Itamaraty ainda est preso s exigncias de uma diplomacia protocolar, onde h muito
vin d'honneur e pouco business. Ser que se um empresrio brasileiro for hoje a uma representao diplomtica
brasileira ele encontrar respostas para perguntas do tipo: com quem falar no governo? Quem procurar para fazer este
ou aquele negcio? Quais so as chances desta economia? Onde achar parceiros? A quem vender? De quem comprar?
Como lidar com a legislao, a burocracia e os costumes locais?
223

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A diplomacia de business uma contingncia do mundo atual. O Itamaraty precisa se aproximar dos novos
talentos que o mundo empresarial brasileiro produz. As misses no podem mais ter os mesmos integrantes. Um dos
equvocos produzidos pela cultura cartorial da economia brasileira que algumas lideranas empresariais se
eternizam nas entidades representativas, mas na verdade no lideram mais ningum. Pelegos do patronato, filhos do
estatismo brasileiro, estes empresrios no podem mais ser apresentados como os empreendedores brasileiros. O
Brasil tem produzido uma nova gerao de empreendedores que merece ser conhecida. Da mesma forma, preciso
estar em contato com consultores de planejamento estratgico e entender o que se passa nas empresas brasileiras, em
que p esto, quais so seus desafios, suas necessidades.
Nos outros pases, os diplomatas precisam entrar e entender o mundo dos negcios. Estar em contato com
parceiros que signifiquem negcios. Ter os empreendedores em uma dinmica e atualizada mailing list. Um dos
reconhecidos talentos da diplomacia fazer a conexo entre pessoas que tm o que dizer umas s outras. Este mesmo
talento da diplomacia deve ser usado em reunies de servios na 'diplomacia de business'.
igualmente necessrio um servio de imprensa mais gil. O Mxico, visto a partir da imagem construda com
os fartos investimentos em divulgao, parece um pas moderno. Permanece no entanto com os velhos vcios de uma
sociedade oligrquica: um partido nico, monoplio estatal de importao de papel de imprensa, fraudes nas eleies.
A diferena que o pas investe maciamente em divulgao de imagem. O Brasil precisa definir uma estratgia de
divulgao internacional. Saber como funcionam os grandes jornais e revistas, com quem falar e de que forma
promover o pas. A idia de que ningum est interessado em ns no necessariamente verdadeira. Um jornal como
o Financial Times dedica muito espao a assuntos brasileiros, mas apenas o que sai da cabea da correspondente. Ao
pas fica a impresso de que o Itamaraty defende mal o Brasil.
Na primeira das perguntas do roteiro est posta a idia de que h uma dicotomia entre globalizao e
regionalizao. Parece-me que o mundo atual escolheu os dois caminhos ao mesmo tempo, para desespero dos
estrategistas. A diplomacia brasileira ter de conviver com os desconfortos criados por esta contradio. A
globalizao irreversvel com o fim dos muros. A acentuao dos acordos regionais tambm. Por isto, o caminho
brasileiro ter de ser ao mesmo tempo global e regional.
A estatstica mostrando crescimento, em 1992, do volume de comrcio com a Amrica Latina pode dar
a falsa impresso de que estamos resolvendo o nosso velho vcio de viver de costas para os vizinhos. Nada mais
equivocado. Atrs do nmero se esconde o fato de que a maior parte deste crescimento foi com a Argentina e por
razes de sua conjuntura cambial. No se sustenta e poder trazer dificuldades extras para a realizao do sonho do
Mercosul, porque reavivar o fantasma de que o maior pas da regio tenha propsitos hegemnicos.
O pas precisar pensar, incentivado pelo Itamaraty, de forma mais sistemtica, sobre como ampliar
concretamente as relaes entre os pases da regio. S a ttulo de exemplo, imaginemos uma
224

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


eficiente rede de dutos para escoamento de petrleo ou gs entre pases produtores e consumidores da regio. Integrar
significa aumentar o comrcio, e aumentar o comrcio criar chances de que os produtos fluam nas duas direes.
No passado, o Brasil achou que aumentaria o grau de integrao com o mundo se escolhesse uma
regio carente dos produtos que produzimos, e ocupasse esses pases com as nossas exportaes. Nesse modelo,
copiado dos velhos vcios de naes hegemnicas, o comrcio tinha um lado s. Para ser esta espcie de pas de
Terceiro Mundo, o Brasil criou linhas de financiamento ao comrcio exterior. Emprestamos aos pases para
comprarem de ns. S na frica perdemos US$ 12 bilhes de financiamentos jamais pagos. Ficamos numa situao
desconfortvel: somos bastante fortes para que nossos credores nos cobrem, mas temos devedores fracos demais para
serem cobrados.
A responsabilidade deste equvoco sempre imputada ao Itamaraty. Recentemente, o Ministro da Indstria e
Comrcio, Jos Eduardo Andrade Vieira, em um encontro de exportadores, falou desses "erros dos nossos
diplomatas". Cabe agora no errar de novo. Em outras palavras: no apostar que as tendncias globalizante e
regionalizante sejam mutuamente excludentes. Elas vo conviver, para desafio maior da nossa diplomacia. O
Itamaraty ter de estar preparado para este ambiente de acirramento da competio internacional e agravamento do
protecionismo. Perseguir a idia de entrar em um dos guarda-chuvas que agora se abrem - ora a iluso de entrar na
Europa atravs de Portugal, ora pedir uma vaga no NAFTA - parece fadada ao fracasso. Temos de corrigir o erro
histrico de ignorar as chances de relaes econmicas com os pases latino-americanos, mas ao mesmo tempo temos
de evitar o erro de eleger uma regio salvadora. O Brasil est condenado ao comrcio com o mundo. Global,
diversificado, volumoso.
Como jornalista, antigamente responsvel pela cobertura dos assuntos diplomticos, tenho sempre a
impresso de que o Itamaraty perdeu importncia, medida em centmetros de notcias geradas pela Casa ou de
capacidade de propor idias na esfera intragovernamental. O Itamaraty que eu conheci estava sempre nas primeiras
pginas. Abria precedentes na poltica externa, criava fatos, enfrentava a equipe dos czares da economia com idias
prprias; negociava acordos, rompia acordos. Poderia s vezes ser confundido com um Ministrio do Comrcio
Exterior. Outras vezes, com um plo independente de gerao de idias na sua rea especfica.
No se trata de saudosismo. Antes, ser preciso fazer a crtica do velho modelo. No regime militar, o
Itamaraty era apenas mais uma corporao num condomnio de corporaes do qual faziam parte tambm os
militares, a CACEX, a Receita Federal. Protegidas, elas tinham seus espaos delimitados e se estranhavam nas zonas
de fronteira. A democracia retirou a proteo sobre esses nichos corporativos e instalou entre eles uma competio
para a definio de seu papel e de sua importncia para o pas. A CACEX era um corpo de pequenas autoridades
sobre a parte burocrtica do comrcio brasileiro. Definia quando importar, em qual volume, de que pas e por qual
empresa. Distribua, tambm, favores cartoriais aos exportadores. O novo Brasil no precisa mais deste papel. H que
liberalizar as importaes, h que ter exportadores auto-suficientes. A CACEX acabou.
225

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A importncia do Itamaraty bvia e permanente. No corre o mesmo risco que a CACEX. Mas
tambm sofreu a perplexidade que atingiu outras burocracias. Tem crise de identidade, no competitivo na luta
pelos escassos recursos oramentrios. Definha e se acanha. No passado, o Itamaraty protagonizou exageros ao dar
aos embaixadores um nvel de vida acima do razovel para um pas com as restries do Brasil. Alguns embaixadores
se portavam quase como os herdeiros da aristocracia do Imprio. A revista Veja jamais perdoou esses desvios. Da, o
Itamaraty passou para outro extremo, em que embaixadores se vem no constrangimento de atrasar contas de luz,
telefone e direitos trabalhistas do pessoal de apoio. Isto sem falar nas anualidades das instituies multilaterais. Outro
dia, soube que o embaixador em Jacarta, com a luz cortada por falta de pagamento, puxou um 'gato' da residncia para
fazer funcionar os computadores.
Tal estado de penria no pode ser explicado apenas pela crise fiscal brasileira. A crise nos traz de
volta realidade e impede iluses de nobreza, mas parte pondervel da escassez de recursos que atinge o Itamaraty
deriva da incapacidade da burocracia da Casa de disputar recursos com outros grupos. Agora a competio se
instalou. A Casa precisa provar que necessria e tem de disputar suas provises, como qualquer outra, no
Congresso, no Planejamento, no Palcio. Onde for o centro de deciso. Isto porque o Itamaraty pode acabar entrando
num crculo vicioso: trabalha mal porque no tem recursos e recebe menos recursos porque trabalha mal. Por outro
lado, difunde uma imagem brasileira das menos confiveis. No se pode vender a idia de que um pas um parceiro
confivel se ele no paga a conta de luz de sua embaixada. No apenas pelo conforto dos senhores, mas pelo trabalho
de difundir uma imagem justa do Brasil, o Itamaraty precisa arregaar as mangas e disputar suas condies de
trabalho.
Na nova realidade brasileira e internacional, o Itamaraty est precisando eleger internamente os interlocutores.
Em diversas instncias. Para citar um exemplo: quem, no Brasil, a contraparte do chefe do escritrio comercial da
Casa Branca? Nos Estados Unidos, Carla Hills, e agora Mickey Kantor. No Brasil, quem? O ministro das Relaes
Exteriores em pessoa? Ele s pode ser a contraparte do secretrio do Estado. Houve um momento em que este papel
era exercido pelo Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima. Mas aquela era uma situao especialssima. Havia muito
de sua personalidade no espao que conquistou. Hoje faz falta uma figura a quem seja delegada a questo do
comrcio exterior como uma instncia poderosa que possa preparar, por exemplo, a defesa do ao brasileiro, que
punido quando o pas est em meio a um processo de extino de subsdios e privatizao das siderrgicas. A punio
extempornea e o pas parece sem defesa. O prximo contencioso ser mais justificado. Enfrentaremos em maro a
Super 301 (norte-americana) se no tivermos uma lei de patentes. O Itamaraty parece tmido nesse processo: ou
convence o pas de que a lei no necessria e prepara-nos para as conseqncias, ou prepare papers, promova
debates sobre como a propriedade intelectual em outros pases, o que temos a ganhar, o que temos a perder. Para
no acordarmos no dia primeiro de abril com a impresso de que, por pura brincadeira dos Estados Unidos, estamos
enfrentando uma srie de punies sem qualquer motivo aparente.
H uma questo antiga no resolvida no pas. Ser que a nossa diplomacia no peca por excesso
226

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de timidez? O Brasil no teria um papel mais firme, claro e forte no cenrio internacional? Vrias vezes os que
defenderam no passado que o Brasil se comprometesse internacionalmente com posies, idias ou grupos estavam
errados, mas talvez este seja o momento de se voltar a esta velha questo.
No caso do NAFTA, por exemplo, o Brasil talvez tivesse de aumentar seus cuidados, acompanhar mais
detalhadamente. No apenas em defesa de seus prprios interesses, mas tambm nos dos parceiros sul-americanos.
Afinal, preciso saber mais sobre o futuro da Amrica do Sul se o Mxico passar a ser considerado uma espcie de
porto do fluxo econmico para a regio, e aos outros pases for relegado o papel de uma espcie de banda pobre e
subdesenvolvida da antiga Amrica Latina. O Mercosul uma resposta claramente insuficiente. preciso ficar atento
evoluo do acordo entre Estados Unidos, Canad e Mxico. Estudar o tema, buscar informaes, definir-se.
Mas h mais. O Itamaraty no pode ignorar que tem um papel a exercer na soluo do problema de
Cuba. A ilha, num impasse poltico, no pode ser tratada apenas pelos Estados Unidos a partir de seus preconceitos
ideolgicos. A Europa est mudando radicalmente. Nas futuras frices entre Estados Unidos e Europa novos papis
vo se definir. A Inglaterra no ser mais a aliada natural dos Estados Unidos; a Frana pode ter um papel mais
importante no continente. A Amrica Latina precisar definir interlocutores com o novo continente e os caminhos
desta interlocuo. Enfim, o Brasil no poder mais exibir na sua face externa a idia de que a melhor posio no
ter posio.
A idia de ouvir profissionais de outras reas sobre o papel do Itamaraty, este exerccio de repensar,
parece saudvel, moderno e democrtico. Outros certamente contribuiro mais, por terem propostas cientificamente
fundadas a apresentar. Da perspectiva da minha profisso, penso que o importante seria, agora, o Ministrio fazer seu
planejamento estratgico na rea da inteligncia, da informao. Nesta questo crtica o Itamaraty precisaria adicionar
valor ao seu trabalho pela oportunidade, qualidade e atualidade das informaes que produz e oferece ao pas.
Por outro lado, est na hora mesmo de se repensar na nova dinmica internacional. Esta dcada tem
tudo para ser um perodo de desafios importantes para o pas. Ser hora de grandes definies nacionais: se
estabilizamos ou no a economia, se nos firmamos como exportadores de manufaturados ou se perdemos espao na
economia internacional, se manteremos ou no um papel de alienao em relao aos nossos vizinhos. Enfim, interna
e externamente o Brasil enfrentar desafios e exigir muito do Itamaraty. E no apenas como celeiro de quadros bempreparados. bom saber que os senhores esto entregues ao estimulante exerccio do debate sobre o futuro

Jornalista Manuel Francisco Brito


"No sei exatamente porque fui desembarcar no meio deste seminrio. No sou diplomata e portanto
pouco sei sobre as dificuldades inerentes a esta profisso. Quanto a polticas externas, nunca
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


me detive muito sobre elas e, quando o fiz, foi na condio de jornalista, com a pressa e a tendncia imediatista que
caracterizam esta atividade. Isto dito, queria assinalar que, de qualquer maneira, vejo com alegria este tipo de
discusso dentro do Itamaraty, porque, se de um lado ela diagnostica uma certa paralisia brasileira na dimenso
internacional, de outro ela mostra a vontade de se corrigir essa situao.
Na minha opinio, o principal problema da diplomacia brasileira, hoje, parece ser o da carncia de definies
claras de poltica externa, poltica aqui entendida como um corpo de conceitos e instrumentos predefinidos, gerais e
primordiais. No sei qual a poltica externa brasileira, no sei se aqui existe algum capaz de defini-la, nem sei se
ela pode ser definida. O segundo maior problema que percebo na diplomacia brasileira que todo o mundo adora
determinar os rumos que ela deve seguir, em geral deixando de fora aqueles que em primeiro lugar deveriam opinar
sobre o assunto: os prprios diplomatas. O resultado disso, em minha opinio, uma srie de equvocos terceiro-mundismo desenfreado, por exemplo -, oportunidades perdidas - como na questo do meio-ambiente -, e
monocordismo - dvida externa. Para sermos justos, estes problemas que se verificam no front externo so, mais do
que tudo, um reflexo do prprio contexto interno do pas, marcado por instituies enfraquecidas, desorganizao,
corpo legal cambiante e interesses que mudam com a mesma freqncia com que trocamos de gravata. A falta de um
mnimo de estabilidade legal e de polticas internas claras torna difcil que se exija muito da diplomacia brasileira.
Quanto ao item primeiro do questionrio, entendo que a real discusso de poltica externa deveria se
centrar na primeira transformao, porque ela, com sua dinmica, que vem definindo os parmetros das outras
transformaes. No previ a queda do Muro de Berlim e, portanto, no vou ficar aqui tentando prever como o mundo
vai estar daqui a dez anos. De todo modo, parece-me que a globalizao ser a tendncia mundial para os prximos
anos. S que ela no acontecer de forma inexorvel e rpida, como alguns pretendiam no princpio da dcada de
1990. Ao contrrio, como processo mundial, ela tem gerado tenses e contradies prprias, caractersticas de um
planeta onde a racionalidade da universalizao econmica e poltica se choca com rivalidades regionais e interesses
econmicos localizados. nesse quadro, onde novos espaos vo se abrindo, que o Brasil tem a oportunidade de
participar da construo de uma nova ordem mundial, evidentemente levando em conta as nossas limitaes,
derivadas do fato de no sermos uma potncia nem militar, nem poltica e muito menos econmica. Mas esses
espaos, essas brechas, existem e temos de pensar sobre eles, ao mesmo tempo em que definimos as nossas
prioridades: desenvolvimento tecnolgico, cultural, quebra do isolacionismo econmico e, acima de tudo, o
fortalecimento das posies de negociao do pas, tanto em termos bilaterais quanto em termos multilaterais
(organismos internacionais).
Antes de se determinar quais os meios ou esferas em que deve se desenrolar a ao diplomtica
brasileira, preciso definir a poltica externa de modo mais geral. De todo modo, j que me posicionei a favor de uma
utilizao dessas brechas, acho que o Brasil deveria manter o acompanhamento dos debates nos foros multilaterais,
mas sem descurar de aes aos nveis bilateral e regional, como modo de fortalecer nossa posio em questes de
dimenso multilateral ou at em negociaes que ocorram fora desses mbitos, a partir de objetivos definidos. Nesse
sentido, poderamos priorizar a Amrica do
228

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Sul, a frica, certos parceiros no Oriente Mdio - por impossibilidade de ignor-los -, e talvez a sia.
Quanto aos instrumentos, no podemos minimizar a questo da cultura, no como mera divulgao
cultural, mas como troca de conhecimento entre naes, como alis salientou h pouco o professor Gilberto Velho.
Importantssimo, tambm, o estabelecimento de uma poltica populacional, inclusive para trazer mo-de-obra
qualificada para o Brasil. Hoje, tambm, o Brasil um pas de emigrantes, aos quais a rede consular no oferece
apoio. Nossas reparties no exterior so lentas, mal humoradas e desinformadas. A rea da informao outro tema
relevante, como ficou muito bem colocado por minha colega Mriam Leito. A captao, a seleo e a difuso de
informaes obtidas no exterior seriam uma atividade essencial, inclusive para mudar essa postura da sociedade
brasileira - inclusive da imprensa - que no d muita ateno aos temas internacionais.
Esse tipo de encontro que estamos tendo hoje aqui importantssimo, porque o debate sobre poltica
externa tem de se tornar mais pblico. A sociedade brasileira tem de ser crescentemente informada sobre esses
assuntos, inclusive para ter condies de opinar. Um primeiro resultado seria o de se atrair novamente a ateno da
imprensa. Houve poca em que a cobertura do Itamaraty era importantssima para os meios de comunicao, hoje
deixou de ser.
Hoje somos uma potncia ecolgica e temos de saber explorar esse fato, influindo efetivamente nas
questes internacionais relacionadas ao meio ambiente. Hoje temos uma economia do verde, uma cincia do verde, a
questo da biodiversidade, o impacto na dvida. O novo vice-presidente dos EUA lanou uma srie de bandeiras nessa
rea que deveriam ser nossas, inclusive conceitos como o da depreciao ecolgica no clculo do PIB. O livro em que
exps suas teses ficou por mais de seis meses entre os mais vendidos nos EUA; aqui no Brasil ningum ouviu falar
dele. Essa uma rea em que o Brasil demonstra uma certa timidez, que devemos substituir por uma ao mais
afirmativa, inclusive, talvez, propondo a criao de um organismo internacional especfico."

Professor Lourival Mnaco


Em suas reflexes preliminares, informou estar atuando a FINEP com vistas a ajudar a alcanar
solues para muitos dos problemas que haviam merecido referncia por parte dos oradores precedentes, como, por
exemplo, nos casos da desestruturao do Estado e da falta de um projeto nacional: "Temos buscado agir para mudar
esse estado de coisas, inclusive em colaborao com o Itamaraty, habilitando-o a executar estudos que dizem respeito
aos cenrios possveis no mbito das relaes internacionais".
"Ponto importante nessa discusso de hoje refere-se atuao do Itamaraty. Concordo com o professor
Winston Fritsch, no sentido de que a poltica externa deve ser um jogo ofensivo e defensivo ao mesmo tempo. Diria, a
propsito - tomando de emprstimo o jargo do futebol - um quatro-trs-trs. Em primeiro lugar, devemos ter uma
idia precisa sobre quais so os nossos pontos fortes
229

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


e quais as nossas fraquezas; o que nos ameaa e quais so as nossas possibilidades. Somente aps essa reflexo deveria o
Itamaraty partir para a reviso de seus instrumentos. Em segundo lugar, devemos ter sempre presente que o Brasil um
pas extremamente complexo, heterogneo, o que faz difcil a definio de um projeto nacional globalizante; portanto, na
rea externa devemos contar crescentemente com a sensibilidade e a experincia acumuladas pelo Itamaraty para tentar
definir nossos objetivos e a eles chegarmos pelo processo das aproximaes sucessivas."
Abordando, em seguida, o tema da cincia e tecnologia, o presidente da FINEP considerou o conhecimento
como o fato individual mais importante para o exerccio do poder ("ser, sem dvida, mais e mais, o fator que vai
determinar a posio de cada pas na hierarquizao internacional"). Prosseguindo, assinalou que o que percebia estar em
jogo no era apenas o acesso ao conhecimento, mas, principalmente, a velocidade com a qual cada sociedade capaz de
incorporar esses novos conhecimentos em sua estrutura de produo: "O Brasil, por exemplo, dispe de uma estrutura
cientfica razovel, mas no consegue agregar conhecimento produo, pelo menos numa velocidade razovel, o que
leva a que quase a totalidade da tecnologia vinculada produo tenha sido gerada fora do pas".
"O Itamaraty teve papel relevante em recente misso da FINEP ex-Unio Sovitica, da qual participaram
tambm representantes de oito empresas. Nessas reunies pudemos chegar a 32 oportunidades concretas de negcios e
assinatura de cinco convnios. S para se ter uma idia de nossa situao, vale mencionar dilogo que mantivemos com
nossos interlocutores: os russos nos perguntaram quantos cientistas dispnhamos para o trabalho de desenvolvimento de
pesquisa associada produo; respondemos que para tal atividade podamos contar com a colaborao de todos os
tcnicos do CTA, o que no a expresso exata da realidade. Eles, por sua vez, disporiam de um milhar de cientistas,
somente dedicados ao equacionamento de problemas relacionados a materiais."
Referiu-se em seguida o professor Mnaco s tecnologias sensveis, rea em que antecipou problemas
crescentes para o Brasil, caso no se consiga produzir no pas uma legislao que defina a manipulao desse
conhecimento. Segundo ele, at mesmo corante o Brasil j foi impedido de comprar, sob a alegao de que poderia ser
utilizado como matria-prima para combustvel de foguete.
Quanto questo da propriedade intelectual, o presidente da FINEP disse tratar-se de tema que vem sendo
acompanhado com competncia pelo Itamaraty. Em sua opinio, o grande problema interno o de se chegar a uma
posio comum. Recomendou, ainda, a participao do Brasil na ISO.
No que tange a recursos humanos, o professor Mnaco demonstrou preocupao menor com o fluxo de
emigrantes, em geral, do que com o fluxo de cientistas para o exterior, em particular. Sugeriu, tambm, que se comeasse
a estudar a questo do fluxo de mo-de-obra na rea do Mercosul.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Professor Marcelo Abreu


Props o orador dividir suas observaes em trs segmentos, para abordar o momento da poltica
externa brasileira, seu processo decisrio e suas opes e estratgias, com nfase nos seus aspectos econmicos.
"Quanto ao momento, seria impossvel deixar de mencionar o desgaste, em termos de presena na estrutura
decisria interna, que o Ministrio das Relaes Exteriores vem sofrendo desde a dcada de 1970. Naquela poca, o
Itamaraty foi partcipe de um projeto nacional que fazia sentido, que pretendia transformar o Brasil num pas grande.
De l para c, a desagregao do Estado brasileiro deu-se de maneira constante, e o Itamaraty, apesar de enfrentar
dificuldades crescentes, estaria resistindo at um pouco melhor do que o Estado brasileiro visto no seu conjunto. O
que se buscava, conquistar para o pas voz ativa no cenrio internacional, torna-se tarefa difcil de alcanar agora,
diante de nosso escasso poder de barganha."
Na opinio do professor Marcelo Abreu, no governo Collor props-se uma trilha de modernidade, a partir do
pressuposto de que a dcada perdida de 1980 seria uma pgina virada. Essa percepo por parte do governo teria
conduzido a concesses exageradas ("a poltica adotada foi a de remoo de todos os obstculos, de relaes ultra
cordiais com os Estados Unidos"). De certa forma, o professor reconheceu que alguns frutos foram colhidos no
relacionamento com os EUA, especialmente na rea da renegociao da dvida externa; resta saber, contudo, se os
resultados sero mantidos.
Abordando a questo da imagem - que considera de baixssima credibilidade - do Brasil no exterior, manifestou
o professor da PUC sua impresso de ser ela, em grande medida, conseqncia da 'oligofrenia do governo anterior'.
Seja por isso, seja por peculiaridades dos correspondentes estrangeiros - j mencionadas por outros comentaristas -,
seja pelo cacife baixo proporcionado por uma inflao mensal de 28%, disse, o fato que matrias desfavorveis ao
Brasil abundam na imprensa internacional.
"Imagem algo que pode ser trabalhado, como fica claro no caso Mxico, pas que consegue manter
uma imagem positiva a partir de trs ou quatro nmeros importantes. Se formos checar, a liberalizao global no
Mxico ou no Chile menor do que a do Brasil. Ningum menciona, por exemplo, que o chefe das Foras Armadas
chilenas o general Pinochet ou que o Congresso rene-se em Valparaiso com um razovel contingente de senadores
vitalcios. Fala-se muito no Chile, mas ele representa apenas 6% da economia brasileira, equivalendo mais ou menos
economia do Estado do Paran. Quando e se o Brasil retomar o ritmo histrico de seu crescimento, ele crescer
base de um Chile por ano."
Nosso objetivo, prosseguiu o professor Marcelo Abreu, deve ser moldar um projeto para mudar esse
quadro ("se no for para isso, melhor seria todos irmos para casa"). Nessa busca de rumos, considera necessrio
definir processos decisrios e objetivos estratgicos, entre os quais alinha:
231

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1) Processos decisrios - H, na administrao federal, conflitos que no foram resolvidos pela
desastrada reforma Joo Santana (ex-secretrio da Administrao Federal). Antes, disse, havia crculos
decisrios - grupos de pessoas que se reuniam, trocavam idias e decidiam sobre aspectos da poltica externa
brasileira - em momentos distintos em instituies como a Escola Superior de Guerra, o Conselho de
Segurana Nacional, o CONCEX ou o CPA -, o que no mais existe hoje. "A verdade que tudo se tornou uma
grande baguna. Se pretendemos fazer alguma coisa sria, a primeira coisa restabelecer a ordem no recinto"
do ponto de vista institucional. Segundo o professor, embora se tivesse falado, nesta reunio, da necessidade de
maior participao da sociedade civil em questes de poltica externa, no se verificou uma presena mais
intensa de grupos diretamente interessados em poltica externa, especialmente econmica: os empresrios. "Se
os empresrios no se interessam, se no se mobilizam, se no participam, continuaremos a ter uma poltica de
gabinete" e, portanto, pouco efetiva. Assim, prosseguiu o professor Marcelo Abreu, o caminho deve ser o de se
criar foros para que a sociedade civil, em especial os empresrios, possa participar da formulao da poltica
externa. No governo, prosseguiu, deve haver maior integrao entre os diversos rgos relevantes: "Se no h
essa integrao, o que conseguimos ter, na maioria das vezes, no so posies brasileiras sobre esta ou aquela
matria, mas apenas posies departamentais", de legitimidade questionvel.
2) Opes Estratgicas - Entende o professor Marcelo Abreu que a principal preocupao da poltica externa
brasileira deveria ser a da intransigente defesa da liberalizao comercial ("se o Brasil no paga esse bilhete de
entrada no Primeiro Mundo, no se poder fazer nada. Se deixarmos um primeiro lobby romper o princpio da
liberalizao, os outros lobbies viro correndo exigir o to em voga princpio da isonomia"). Entende, tambm, que o
interesse do Brasil depender ainda mais da defesa de interesses multilaterais ("embora em termos de opinio pblica
a poltica multilateral seja muito mais difcil de ser vendida"). Essa nfase no multilateralismo, prosseguiu,
relativizaria o entusiasmo dos brasileiros com a integrao regional, com a integrao com a Argentina ("acho que
esse projeto de integrao deve ser continuado, mas devemos ter claro que no se trata de um projeto principal da
poltica externa brasileira. O Brasil tem um leque de interesses globais e regionais muitssimo amplo").
"Acredita ainda que oportunidades significativas possam resultar de uma maior aproximao com
aqueles outros pases que fazem tambm parte do clube dos 'rfos do sistema' multilateral. com esses pases - entre
os quais a ndia, a Austrlia, a Rssia - que o Brasil poderia contar, no longo prazo, em termos de compromisso com o
sistema multilateral.
Na opinio do professor Marcelo Abreu, o pas deveria adotar uma postura internacional compatvel
com a maturidade poltica e econmica que de fato dispe ("o Brasil j est grande e no pode pretender querer
continuar a usar calas curtas. Ficaria ridculo, mesmo que fossem calas de escoteiro"). Em sua opinio, o Brasil
deveria eleger nichos de interesse de poltica externa, paralelos a seus interesses multilaterais. Uma dessas eleies,
sugeriu, poderia ser o Atlntico Sul. "Creio que o Brasil deve ter uma presena estratgica na frica Austral no
contexto do desmantelamento do
232

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


apartheid na frica do Sul. Esta presena tem motivaes de espectro amplo sem prejuzo da continuidade de nossas
relaes polticas amistosas com Angola e outros pases da regio. Lembremo-nos que a economia da frica do Sul
tem a mesma dimenso da economia argentina)".
Segundo o orador, o Brasil deveria buscar polticas que aliem credibilidade internacional superao
das restries impostas pelo seu desempenho econmico e dificuldade em propor polticas que extravasem os
horizontes estritamente regionais: "polticas que arrombem a porta dos fundos do beco sem sada onde o Brasil se viu
metido nesses ltimos anos".

Senhor Manoel Fernando Thompson Motta


"No incio, desejo agradecer a honrosa oportunidade que me foi concedida, de participar deste
Seminrio. Em face da importncia dos assuntos aqui tratados e ao tempo de que disponho, procurarei sintetizar
minha exposio, abordando dois pontos fundamentais: a dinmica atual do comrcio internacional e os fatores
bsicos para a otimizao operacional das exportaes brasileiras.
Na ltima dcada, a poltica brasileira de comrcio exterior pode ser caracterizada por duas linhas
mestras. Uma, na rea da importao, onde prevaleceu a viso do controle limitativo ou racionamento, como forma de
ajustamento do desequilbrio do balano de pagamentos em conta corrente. Tal poltica mostrou-se altamente danosa
ao desenvolvimento econmico e social, gerao de empregos, poltica de combate inflao e expanso
autnoma da exportao.
Na exportao, a linha estratgica de ao concentrou-se notadamente no ajuste do cmbio e do setor
fiscal, relegando-se a plano inferior a produtividade, a qualidade e, principalmente, a agressividade na ao externa.
Em decorrncia dessas polticas, o comrcio exterior do Brasil tem-se mantido em relativa estagnao,
no tendo podido acompanhar as profundas alteraes que esto ocorrendo no cenrio internacional, notadamente no
que diz respeito globalizao e regionalizao. A importncia do comrcio exterior para o Brasil pode ser
aquilatada no fato de que cada bilho de dlares de exportao gera, em mdia, cerca de cinqenta mil empregos,
conforme estudo recente da ONU.
A globalizao da economia nacional dever implicar uma mudana radical da postura do empresrio nacional
privado e do governo, que deveriam levar em considerao o potencial de novas oportunidades de negcios, estudos
operacionais, estratgias de marketing e poltica de desenvolvimento de novos produtos, alm de nfase pesquisa e
desenvolvimento, sistema de comunicaes e polticas de investimentos, de associaes e de fontes de produo.
A maioria dos pases da Amrica do Sul abandonou a estratgia de crescimento econmico
233

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


apoiada em modelo de substituio de importao e procura dar um novo impulso integrao, com a liberalizao
generalizada do comrcio, que implicou redues substanciais nas tarifas e na integrao crescente com o resto do
mundo. As estratgias autnomas, buscadas de forma contnua por pases como o Mxico e o Brasil, e de forma
intermitente por outros como a Colmbia, a Venezuela e a Argentina, foram substitudas por polticas de corte
pragmtico, que enfatizam os interesses econmicos imediatos e buscam reduzir a marginalizao dos pases da regio
nos processos globais de transformao do sistema internacional. As negociaes em torno da possibilidade de
cooperao e/ou integrao intra-regional se convertem no nico espao ativo das polticas externas latino-americanas,
constituindo, em todos os casos, um campo de ao diplomtica (com exceo da experincia mexicana em suas
negociaes com os Estados Unidos).
So os ministrios das relaes exteriores que devem armar as redes inter-burocrticas onde, obviamente,
se incluem os ministrios da rea econmica, que so os que usualmente detm a direo dos rgos vinculados s
polticas cambial e tarifria.
Os complexos e enormes desafios ao Brasil no campo do comrcio exterior exigem um grande esforo de
parceria entre o Estado e o setor privado, no s pela tendncia mundial de integrao das economias, sob o impacto de
um novo ciclo de internacionalizao, como tambm pelo surgimento de novos determinantes da competitividade
internacional, onde as vantagens comparativas baseadas em dotao de recursos naturais e em mo-de-obra barata cedem
lugar a vantagens comparativas constitudas. Alm desses fatores de ordem internacional, o comrcio exterior do Brasil
poderia ser dinamizado atravs das seguintes medidas de ordem prtica, no mbito interno:
1) Centralizao de toda a poltica de comrcio exterior em um nico rgo do governo, com a participao
ativa do setor privado. Os exportadores de bens de capital, por exemplo, esto tendo enormes dificuldades para formular
propostas em tempo hbil, uma vez que precisam de aprovao de pelo menos trs rgos do governo: BNDES
(FINAMEX), Banco do Brasil (equalizao de taxas) e DECEX, localizados em Braslia e no Rio de Janeiro.
2) Incluir na reviso constitucional (outubro) a iseno de todos os tributos federais, estaduais e municipais
incidentes nas exportaes. Os produtos fabricados no pas so onerados por cerca de 58 tributos e mais 20 encargos
sociais, conforme pode ser constatado em recente estudo da empresa Booz Allen para a ANFAVEA. A carga tributria
fator da maior relevncia no preo final de exportao da maior parte dos produtos manufaturados nacionais.
3) Criao e instituio de sistema de seguro de crdito exportao. Esses riscos compreendem trs
categorias: os riscos comerciais, os riscos cambiais e os riscos polticos. Os primeiros referem-se possibilidade de falta
de pagamento do crdito, devido a insolvncia do devedor. Os riscos polticos tm origem em certas situaes no pas
importador, que impedem a liquidao do crdito, mesmo quando o devedor seja perfeitamente solvente e, finalmente, o
seguro de risco cambial, cujo mecanismo torna-se indispensvel quando ocorrem distores internas e externas do
cmbio. O esquema ideal
234

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


deveria ser alicerado no setor privado, nacional e internacional. Caberia ao governo, somente, regulamentar este
importante instrumento de apoio s exportaes. O esquema privado de seguros j adotado nos Estados Unidos
(FCIA), Frana (Coface), Inglaterra (ECGD) e Alemanha (Hermes).
4) Emprego da plena experincia das empresas estatais mais produtivas e eficientes no esforo de
exportao, notadamente na rea de servios e no apoio iniciativa privada. A enorme experincia do setor eltrico
estatal, por exemplo, poderia ser utilizada, em parceria com o setor privado, para viabilizar, no exterior, projetos de
gerao, transmisso e distribuio de energia. A CVRD e a Petrobrs poderiam ser tambm de grande valia.
interessante ressaltar que essas empresas estatais dispem de excelentes centros de pesquisas que poderiam ser
orientados para apoiar as exportaes brasileiras.
5) Coordenar, em uma nica agncia do governo, o financiamento s exportaes. Alm disso, considerar as
empresas de arrendamento mercantil como exportadoras, para efeito tributrio. O leasing-exportao poderia ser o
instrumento ideal para as operaes com pases de risco.
6) Adotar o esquema proposto pelo secretrio-executivo do MIC, Antnio Maciel, para a mobilizao
de recursos destinados promoo e difuso do comrcio exterior brasileiro. A coordenao deveria caber ao
Itamaraty, diante de sua enorme experincia passada e da possibilidade de utilizar sua ampla rede de
reparties no exterior.
Em concluso, importante que seja fixada uma poltica de comrcio exterior para o pas,
fundamentada numa parceria permanente entre o governo e a iniciativa privada, de maneira a permitir o acesso
crescente dos produtos nacionais ao mercado internacional."

Dr. Eduardo Marques


O Dr. Eduardo Marques iniciou sua exposio ressaltando a importncia de se utilizar a tcnica de
cenrios como instrumento de planejamento estratgico, que vem sendo empregada pelo BNDES desde 1984: "A
composio de cenrios muito importante, principalmente quando se sabe que estudos exclusivamente econmicos
so insuficientes para abarcar a totalidade dos aspectos da vida nacional".
A exposio do professor Gilberto Velho pareceu-me muito interessante. Enfrentamos um mundo em
mutao e, nesse estgio, temos de saber se queremos ser o primeiro dos pases em desenvolvimento ou o ltimo da
fila dos pases desenvolvidos, como observou certa vez o Embaixador Ricupero. Hoje, continuamos a ser o gigante de
ps de barro, por conta da desigualdade em nossa estrutura social. Nesse sentido, creio que deveramos dedicar
ateno mais aprofundada aos aspectos culturais nesses cenrios. Deveramos, mesmo, tentar formar um 'cenrio da
civilizao brasileira'
235

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Quanto aos aspectos econmicos, prosseguiu, temos de levar em conta a nova diviso internacional do trabalho:
estudo realizado pelo MITI h alguns anos demonstrou que o mundo se encaminhava para uma nova diviso do
trabalho, na qual os pases ficariam hierarquizados em trs grupos: a) Know1edge intensive, b) Capital intensive, e c)
Labour intensive.
No nvel knowIedge intensive, as economias funcionam em novas formas organizacionais, em contexto no qual
a captao e a manipulao da informao passam a assumir, crescentemente, caractersticas estratgicas. No mais
est em jogo apenas o dispor da informao, mas, principalmente, a capacidade de trat-la, de prioriz-la, de
distinguir a til da intil. Sob esse ponto de vista, o Brasil j se situa em clara posio de desvantagem. Quando
pensvamos, em 1986, 1987, sobre cenrios para o Brasil, conclumos que nos encaminhvamos para uma integrao
competitiva no mundo: o cenrio traado recomendava que o pas se abrisse e buscasse se integrar com a economia
internacional. O Brasil no pde avanar suficientemente na direo pretendida, por conta da oposio de foras
internas. Mas hoje acredito que nos situamos no limiar de uma nova situao, onde as foras pela integrao parecem
se impor de forma inexorvel. O mais importante que essa transformao interna se d dentro de um ambiente
plenamente democrtico. Dentro desse novo contexto empresarial que vai se formando, torna-se estratgico saber o
papel que caber ao Estado exercer. Em minha opinio, esse papel seria o de aumentar a capacitao nacional, para a
competio mundial.
Para Eduardo Marques, tal esforo de capacitao deveria levar em conta que o espao mundial de
competio, moldado pelas multinacionais, apresenta tendncia a um forte movimento de alianas estratgicas nos
grandes setores de atividade econmica. As multinacionais beneficiam-se de uma enorme capacidade de transformar
resultados de pesquisa em produtos comerciais, de acesso ao mercado mundial de capitais, e dos diferentes regimes
de taxas de juros e de cmbio. Alm disto, associam-se regionalmente a pequenas e mdias empresas muito
dinmicas, em mecanismo de integrao entre mercados internacionais e regionais extremamente poderoso do ponto
de vista da competitividade em escala mundial.
O papel do Estado, e, portanto, a estratgia de governo para determinar as vantagens comparativas dinmicas
do pas neste contexto, seria definido por uma ao coordenada nos macroambientes tcnico, social e financeiro. No
primeiro caso, cabe ao Estado elaborar polticas pblicas relativas formao de mo-de-obra, normas tcnicas e
mercados pblicos. No segundo caso, agir como mediador nas disputas nacionais em torno da repartio da renda e
das relaes entre capital e trabalho. No terceiro aspecto, calibrar taxas de juros e de cmbio favorveis posio
competitiva nacional.
Em sntese, "o Brasil deve se adequar moderna economia de mercado, garantindo avanos em
qualidade e produtividade, dando continuidade ao processo de privatizao e atuando como alavancador do bem-estar
social dos brasileiros".
Quanto ao papel que especificamente caberia ao Itamaraty, enumeraria: 1) defender os interesses
236

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


do pas, e em especial lutar contra o protecionismo e contra um informal Tratado de No-Proliferao de Tecnologia
acertado entre os pases desenvolvidos; 2) atuao continuada nas reas de cincia e tecnologia, e cultural; 3) dar
suporte no exterior s grandes diretrizes adotadas pelo governo brasileiro; 4) defesa da tica nas relaes
internacionais, inclusive no mbito da ONU. A recuperao do poder decisrio da ONU e de outros organismos
internacionais deveria ser considerada conquista fundamental; 5) luta contra a narcoeconomia e o narcopoder, que
afetam gravemente o Brasil; e 6) criar condies para que o Itamaraty possa atuar como fonte disseminadora de
informaes estratgicas, alm, obviamente, de continuar com a responsabilidade de definio de estratgias para a
ao governamental e empresarial na rea externa."

Professora Aspsia Camargo


Iniciou suas observaes fazendo referncia ao fato de que a dificuldade de se encontrar um modelo
que possa eficientemente substituir o atual, em fase final de exausto, decorreria do prprio sucesso logrado por esse
modelo por um perodo to longo ("o Brasil reflexo desse modelo, que foi muito exitoso, mas que agora entrou em
entropia"). Nesse quadro, salientou, o Itamaraty foi importantssimo agente de modernizao interna, teve sempre um
compromisso com o desenvolvimento interno.
"A crise que o Itamaraty vive hoje decorre do fato de que tambm ele precisa se liberalizar. As cabeas
j esto (liberalizadas), mas a prtica, no. Aqui mesmo, nesta sala, tem uma pessoa que fez um trabalho muito
importante para abrir os arquivos do Itamaraty: lembro-me do Embaixador Glson Fonseca num encontro que tivemos
h 15 anos, ocasio em que me disse que estava firmemente comprometido com a abertura da discusso sobre o
assunto, mas alertava que esse no seria um processo rpido. Todos querem alcanar um determinado resultado, no
caso a abertura dos arquivos, mas at hoje no se conseguiu. Isso sustenta o meu ponto de vista de que este pas
dispe de massa crtica, mas falta-lhe a capacidade de, por exemplo, transformar um grupo como este num grupo
capaz de efetivamente produzir mudanas, embora todos concordem que fundamental que iniciativas como esta
tenham continuidade e produzam resultados efetivos."
Na opinio da professora Aspsia Camargo, apesar da falta de verbas com que se defrontam as
instituies, de modo geral, muito poderia ser feito, porque "h coisas que so baratas ou no custam nada, s exigem
articulao". Tal observao, disse, valeria inclusive para a questo da difuso das questes de poltica internacional
no seio da sociedade brasileira. A imprensa brasileira, por conta dessa falta de articulao, dedicaria pouco espao a
assuntos de poltica externa (lembrou, a propsito, recente visita ao Brasil do ex-secretrio de Estado norte-americano
Henry Kissinger, durante a qual a imprensa teria se preocupado menos em divulgar as idias trazidas pelo visitante,
do que dar importncia desproporcional a circunstncias menores, de cunho jocoso: "tudo o que poltica externa
transformado em ridculo").
237

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


"Um segundo ponto que gostaria de abordar diz respeito a como vamos poder sair desta crise que atinge
a tudo e a todos. Em primeiro lugar, temos duas coisas que criam sincronismo negativo, e se retroalimentam: uma a
falta de um projeto nacional; outra, o enfraquecimento do Estado. Se a elite efetivamente o desejasse, poderia
coordenar um grande projeto nacional capaz de reverter essa situao. Mas, no, a elite mostrou-se incompetente e
trancou-se, criando um colapso, o que obrigou a sociedade a buscar parceria para resolver os problemas que a
afligem."
Em seu entender, no existem formas para revivificar o presente modelo, que considera em estado de
falncia ("ressuscitar o defunto que no vai dar"). A partir dessa premissa, no tem a sociedade como evadir-se da
responsabilidade de enfrentar o problema de reestruturao do pas e do Estado. Para encaminhar uma soluo, a
liberalizao comercial e a desregulamentao seriam passos de importncia fundamental: "O que havia no modelo
anterior era feito propositalmente para no funcionar". Nesse contexto, entende que cuidado especial deveria ser
concedido reforma do Estado ("como o pas vai ter poltica externa, se no tem poltica interna; como vai ter
poltica externa se a mquina do Estado no funciona?").
"No existe consenso sobre a forma e o papel de atuao do Estado. Alguns continuam querendo um
Estado que faa tudo. No extremo oposto, temos aqueles que tm a ousadia de pretender um Estado que s cuide da
defesa e da educao."
Acredita a professora Aspsia Camargo na predominncia da tendncia globalizante no cenrio
internacional, situao na qual as instituies multilaterais tenderiam a se fortalecer. Num quadro de tal natureza,
considera que o Brasil disporia de condies ("o pas tem cacife") para exercer um papel de liderana, contribuindo
para garantir nveis mais elevados de eqidade internacional e para impedir que as organizaes multilaterais acabem,
na prtica, a servio de determinados pases desenvolvidos. Defende, como o professor Gilberto Velho, uma atuao
diplomtica mais intensa junto aos pases do Terceiro Mundo.
Na percepo da professora Aspsia Camargo o problema das parcerias um dos mais delicados da
poltica externa brasileira. Manifestou, a propsito, sua surpresa com o fato de que nenhum dos oradores precedentes
tivesse dedicado ateno mais especfica s relaes Brasil-Estados Unidos ou Brasil-Japo: "Num foro acadmico,
deveramos estar discutindo com maior intensidade sobre quais pases deveriam ser eleitos como os parceiros
estratgicos do Brasil".
"Assusta-nos tambm essa absoluta indiferena, esse verdadeiro fatalismo, com que observamos a
desestruturao continuada do Estado, como, por exemplo, o fato de o IBGE, a partir deste ms, no mais produzir os
dados que permitiriam estabelecer os PIBs regionais. Diante de uma situao como essa na rea da informao,
importante que os diplomatas deixem de agir como uma confraria. fundamental que o Itamaraty fornea material de
informao aos pesquisadores, aos jornalistas, aos empresrios. Um encontro como este muitssimo importante, pois
essa troca de experincias que pode ajudar a dar ao pas a consistncia necessria sua poltica externa. Para esse
esforo, acadmicos,

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


empresrios e jornalistas tanto precisam de apoio como podem tambm conced-lo. Se no nos unirmos,
ficaremos naquela desconfortvel situao de termos um Brasil que no sabe o que fazer, enquanto aquela
ONG, em Genebra, sabe muito o que quer fazer. Nesse sentido, muito importante o investimento que o
Itamaraty faa junto ao Congresso, especialmente junto ao Senado, como articulador interno entre os
Estados."
Prosseguindo, Aspsia Camargo interpretou a crise brasileira como sendo, ao mesmo tempo, de
heterogeneidade e de fragmentao: "Somos ao mesmo tempo muito auto-suficientes e muito vtimas de um complexo
de inferioridade. O 'jeitinho brasileiro' j foi longe demais". Mantidas sem interrupo essas tendncias, correria o
Brasil o risco de ver deteriorar suas bases culturais ("o Departamento Cultural nunca tem dinheiro para nada, o
Itamaraty incapaz de apoiar qualquer iniciativa, muitas das quais so importantes, simblicas. a velha questo,
fazemos homenagem aos artistas mortos, mas no sabemos o que fazer com eles enquanto esto vivos. Temos o
pecado capital de no sabermos o que fazer com o que temos de bom").

Economista Marcelo Nonnemberg


Traou o economista amplo quadro sobre a conjuntura econmica internacional, no qual prevaleceu a
percepo de que a economia dos principais pases industrializados tende para uma retomada do crescimento a mdio
prazo, tendncia essa que contribuiria para a recuperao da economia brasileira.
Concluda a etapa de exposies, o subsecretrio-geral de Planejamento Poltico e Econmico do
Itamaraty, o Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho, agradeceu as intervenes individuais.

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


"Winston Fritsch, Nonnemberg e Marcelo Abreu entendem que a economia mundial dever crescer
razoavelmente no futuro prximo, com um bom grau de abertura, abrindo espao para a crescente integrao da
economia brasileira na economia internacional. Um cenrio alternativo a este, pessimista, seria o de um perodo de
baixas taxas de crescimento, que poderia levar ao acirramento do protecionismo."
Na opinio do Embaixador, o mundo estaria vivendo, hoje, a globalizao dos setores modernos da
economia, mas no a dos setores tradicionais. Esse fenmeno, longe de ser uma exclusividade da
239

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


realidade brasileira, aconteceria em todas as partes do mundo. Como exemplo, citou a questo do setor
agrcola na Europa Ocidental que, relativamente atrasado, ope-se veementemente ao processo de
globalizao. Quanto situao especfica do Brasil, apontou, como um dos pontos mais importantes do
seminrio, o consenso em torno da percepo de que a possibilidade de um crescimento fechado est
eliminada: "Crescer, hoje, exige integrao".
"Para que esse processo de integrao evolua, contudo, parece-me indispensvel contarmos com um
ambiente econmico internacional de crescimento, e de crescimento em ritmo que permita absorver as economias
perifricas."
Do ponto de vista poltico, questes importantes foram levantadas na etapa inicial do seminrio, entre
as quais:
a) Outro tema importante, levantado hoje, o dos outros atores na cena internacional, alm dos
Estados, como as ONGs, as empresas, que passam a disputar com o Estado a formulao da poltica externa. Este
um assunto que merece toda a nossa ateno, no no sentido de coibir, mas talvez at mesmo no de incentivar.
b) Levantou-se, tambm, a sugesto de que o Brasil assumisse postura mais afirmativa em organismos
internacionais como a ONU e a OEA. O tema do Conselho de Segurana da ONU extremamente importante, tanto
no que diz respeito nossa atuao agora, como membro temporrio, quanto no que tange a uma eventual
participao em carter permanente, postulao que j foi colocada pelo pas.
c) No caso especfico do hemisfrio, pode-se antever hoje a possibilidade de um novo
interamericanismo. O tema relevante, e parte dele se vincula com uma nova poltica externa norte-americana para a
regio, ainda no definida pelo governo Clinton. O Mxico j definiu sua forma de parceria com os Estados Unidos,
resolvendo seus problemas histricos de conflito. Quanto aos demais pases, no h ainda uma definio clara. Ns
tambm no sabemos exatamente qual a relao que queremos com os Estados Unidos. Vrios expositores tocaram no
tema da parceria com a Amrica Latina, na importncia de no ficarmos atados somente ao Mercosul, e partir para
disputar com os Estados Unidos a liderana na regio.
d) Outro tema muito importante diz respeito ao tipo de relacionamento que queremos ter com os pases
da Bacia do Pacfico. outro caso em que precisamos aprofundar nossa reflexo, j que muito pouco sobre o assunto
foi mencionado no encontro de hoje.
"Creio que obtivemos consenso, tambm, quanto ao fato de que no h como avanar muito na rea da poltica
externa sem contarmos com um Estado com maior capacidade de articulao. O governo Collor representou um golpe
de morte no setor pblico brasileiro. Algumas sugestes foram feitas para superar essa situao. Temos,
evidentemente, alguns assets, como o processo democrtico
240

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


brasileiro, nossa tolerncia religiosa, a liberalizao, a desregulamentao - como, agora, a questo dos portos enfim, uma srie de pontos que favorecem o Brasil para uma insero adequada numa nova ordem internacional que
esperamos mais eqitativa e mais justa. Participo da viso do professor Gilberto Velho, no sentido de que a
diplomacia deve adaptar-se s regras do jogo com uma viso de transformar essas regras, para torn-las mais justas.
Cabe, a propsito, lembrar que o Brasil apoiou a realizao de grande reunio internacional sobre a questo social,
marcada para 1995, que tem muito a ver com o agravamento da questo social em nvel mundial."

Jornalista Mriam Leito


A jornalista Mriam Leito pede a palavra, para abordar a questo da nova lei de patentes: "Acho que o
Brasil, a sociedade brasileira, est muito alheio questo. Acho que para o esforo de conscientizao que me parece
necessrio, o Itamaraty poderia ter uma ao muito mais ativa. Trata-se, alis, de tema que j conversei com o prprio
ministro Fernando Henrique Cardoso, e que me parece um tpico caso da timidez do Itamaraty no trato da poltica
interna".

Professor Winston Fritsch


A palavra foi transferida, em seguida, ao economista Winston Fritsch: "A Mriam tocou num dos
aspectos do projeto nacional. Existe uma definio de poltica interna que j est consolidada, que o caso da
liberalizao comercial. Aproveitaria a oportunidade para levantar outra questo, que a ecolgica, onde no se tem
aes polticas concretas".

Embaixador Carlos Moreira Garcia


"No caso da poltica da informtica, quando, h oito anos passados, foi decidida a reserva de mercado,
o Itamaraty no participou da deciso. Acho que a preocupao da jornalista Mriam Leito muito correta: creio no
estarmos cumprindo com nosso dever ao no alertarmos o Congresso sobre o que pode acontecer caso o projeto da lei
de patentes no seja aprovado. Passando para o problema do meio ambiente, levantado pelo professor Fristsch,
tambm se teria podido fazer mais. Antes da Conferncia do Rio (Eco-92), havia na opinio pblica a impresso de
que a reunio seria para colocar o Brasil em seu devido lugar. Depois, quando foi verificado o papel importante
desempenhado pelo Brasil, que esteve por trs de muitas das teses aprovadas, o assunto sofreu uma incrvel perda de
velocidade, e h seis meses que quase no se houve mais falar do tema meio-ambiente. Parece que o momento
adequado para retomarmos o assunto."
241

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Senhor Thompson Motta


"Questes como essa das patentes produzem problemas no s externamente como tambm internamente.
Pelo fato de as patentes farmacuticas no serem respeitadas no Brasil, h alguns remdios que nem chegam s
prateleiras de nossas farmcias. H medicamentos que so de uso corrente nos Estados Unidos e que simplesmente no
esto disponveis aqui, que sequer so conhecidos dos mdicos brasileiros. Este um tema delicado, principalmente
quando se sabe que hoje em dia apenas trs pases no respeitam as patentes farmacuticas: o Brasil, a ndia e o
Paquisto. A ndia j prepara sua regulamentao, de modo que, se a matria no for aprovada, ficaremos somente na
companhia do Paquisto. Gostaria, tambm, de referir-me ao ISO (controle de qualidade). A maior parte das empresas
brasileiras tem total desconhecimento do que seja isso e, contudo, a partir de junho deste ano, nenhuma indstria poder
exportar para os Estados Unidos sem ter sido aprovada pelo ISO."

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


" importante que se esclarea que o direito patentrio brasileiro compatvel com as convenes
internacionais de propriedade industrial, e que esse direito sempre foi considerado modelar. O que houve foi uma
evoluo dessa questo ao longo dos ltimos 15 anos, quando se comeou a rever as excluses previstas naquelas
convenes, entre as quais estavam includos os produtos farmacuticos. E essa excluso no era praticada somente por
pases em desenvolvimento; pases desenvolvidos como o Canad e a Sua tambm o praticavam, isso to recentemente
quanto 1972, quando foi aprovada a nossa lei de propriedade industrial. Nesse contexto, o INPI era uma das poucas
instituies do mundo que dispunha de um banco de patentes. Por isso, acho que a discusso da matria deve ser colocada
em seu devido lugar, porque agora se tenta vender uma imagem de selvageria. Foi graas a um movimento liderado pelas
multinacionais que presso comeou a ser exercida para o patenteamento de produtos e processos farmacuticos. Foi um
processo penoso. No Canad, h dez anos, o governo quase caiu por causa disso. L, a concesso de patentes para o setor
s foi aprovada depois que o governo canadense negociou com as empresas um compromisso no sentido de que no
haveria aumento abusivo de preos e que pesquisas seriam tambm feitas no Canad. Hoje, em virtude desses
desdobramentos, nossa legislao ficou defasada. Temos agora um novo projeto de propriedade industrial submetido ao
Congresso. Contudo, forar sua votao atravs do instrumento de urgncia-urgentssima pode prejudicar a votao do
ajuste fiscal que muito mais importante para o pas, pois, como todos sabemos, a agenda do Congresso encontra-se
sobrecarregada. Trata-se, bvio, de uma lei importante, mas que perde em importncia, se pudermos dizer assim, para
determinadas outras leis. Fui ao Congresso, prestei depoimento em Comisso presidida pelo atual ministro Goldman, mas
o que fazer? Alguns setores so contra. A Igreja absolutamente contrria concesso de patentes em biotecnologia."
242

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Professora Aspsia Camargo


"O GATT j no resolveu isso contra ns?"

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


"Na Rodada Uruguai, um dos temas discutidos, decidido contra a posio do Brasil, foi a do direito intelectual
no sentido lato. O Brasil defendeu a posio de que esse assunto deveria ser discutido e decidido no mbito da
Organizao das Naes Unidas, uma vez que o GATT deveria cuidar exclusivamente dos aspectos comerciais da
questo. Fomos levados de roldo, e o GATT passar a fixar novos padres para a rea: caso o novo acordo venha a
ser aprovado tudo ter que ser patenteado. A despeito de todas essas conquistas, os Estados Unidos ainda no esto
contentes, querem maiores vantagens para os detentores de patentes. Acho que podemos aprovar o projeto at maro,
mas no vai ser uma coisa fcil. Quanto biotecnologia, acho melhor deixar para uma lei posterior."
Referiu-se em seguida o subsecretrio-geral de Planejamento Poltico e Econmico ao ponto levantado
pela professora Maria Regina Soares Reis em sua exposio inicial: a proposta de adeso do Brasil ao TNP: "O
acordo que assinamos torna expletiva a assinatura do TNP, que tem uma histria negativa, de ser um tratado inquo. O
acordo de salvaguardas com a Agncia Internacional de Energia Atmica substitui completamente o TNP".
"Outro ponto importante diz respeito s tecnologias sensveis. A esse respeito, passamos em revista todas as
prticas brasileiras e preparamos projeto de lei que estabelece a fiscalizao do comrcio de tecnologias sensveis, e
de tudo o que tiver relao com armas qumicas, nucleares, bacteriolgicas, msseis, etc. Transformado em lei esse
projeto, teremos facilitado o nosso acesso a essas tecnologias sensveis. Em outras reas, houve um aggiornamento
das posies brasileiras. Eu mesmo defendi essas posies no passado, mas com as transformaes por que vem
passando o Brasil, muitas dessas posies ficaram antiquadas."

Senhor Thompson Motta


"Levantei o problema da rea farmacutica devido aos graves reflexos que a situao das patentes
reflete sobre a indstria eletromecnica, que est sendo penalizada pela recusa de se aprovar esse projeto. L
fora circulam notcias ruins, como a de que no mais respeitaramos processos e patentes. Minha inteno foi
mostrar como as coisas se do, o que se comenta que o Brasil no respeitar nenhuma patente."
243

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


"Sugiro que o senhor, em nome do setor industrial afetado, procure o Congresso Nacional e o informe dos
danos que vem sofrendo por conta da no aprovao da lei."

Embaixador Gelson Fonseca


"Temos de ter em mente que o tempo no processo de poltica interna no necessariamente compatvel com o
tempo na poltica externa. No caso das patentes, talvez o caso fosse deixar os diversos grupos que tm interesses
divergentes se digladiarem. A capacidade que o Itamaraty tem de arbitrar essa disputa muito limitada. O nosso
problema como instituio este. O problema externo no fica parado, esperando a deciso brasileira. A equao final
fica dependendo de um processo complexo. Na verdade, o que est mudando a forma de se fazer poltica externa. Essas
leis, por exemplo, e o amplo debate em torno delas, so frutos da abertura democrtica."

Embaixador Clodoaldo Hugueney Filho


"A propsito, cabe recordar que durante os anos do regime militar sempre ouvia do negociador
norte-americano que em determinado assunto ele nada podia fazer, porque estava sob exame do Congresso. Na poca, a
gente tinha de ficar calado. Agora a nossa vez de dizer que o Executivo no pode fazer tudo."

Embaixador Carlos Garcia


"Talvez no tenhamos divulgado corretamente essa questo, de que no se deve esperar a aprovao do projeto na
ntegra."

Professora Maria Regina Soares Reis


"Quando me referi ao Tratado de No-Proliferao, tinha em conta exatamente a m reputao
internacional do Brasil. Temos de fazer alguma coisa para melhorar essa fama."
244

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Senhor Thompson Motta


"Volto a me referir ao trabalho que vem sendo conduzido pelo secretrio-executivo do MIC, Antnio
Maciel, que oferece a possibilidade da obteno de recursos para esse necessrio esforo de divulgao. A AEB est
concedendo total apoio iniciativa, com a possibilidade mesmo de obter recursos atravs de uma taxa voluntria
sobre as exportaes. A situao da imagem do Itamaraty no exterior muito ruim, nunca foi to ruim, e isso causa
dificuldades aos exportadores brasileiros."

Embaixador George Maciel


"Na minha exposio disse que no h muita diferena entre poltica interna e poltica externa, que a poltica
externa uma projeo da poltica interna. Falamos da imagem ruim l fora, mas acontece que temos imagem ruim
aqui dentro, criada por fatos que acontecem aqui. Cabe recordar, tambm, que a formulao e a execuo da poltica
externa no cabem somente ao Itamaraty, que apenas o seu principal formulador e executor. Dependemos do
Congresso, da Presidncia da Repblica, dos demais Ministrios e de outros segmentos da sociedade. O fato que h
uma crise no governo; no dispomos de recursos nem para a poltica externa, nem para a poltica interna. Acreditamos
que podemos mudar essa situao, pois se assim no fosse no estaramos aqui. Queria mencionar, tambm, uma
observao feita pelo professor Gilberto Velho sobre o Terceiro Mundo: o Grupo dos 77 acabou porque se de incio
ele fazia formulaes gerais de poltica, acabou se tornando mais especfico, na medida em que atendia a interesses de
subgrupos regionais. E como essas especificidades no atendiam o interesse de todos o resultado foi o conhecido, o
G-77 esfacelou-se. E acabando o G-77, acabou a fora da UNCTAD. Nessa nova etapa, creio que nos deveramos ater
a nossos compromissos de integrao regional e a alianas ad hoc, o que no quer dizer que se possa abandonar
vinculaes com qualquer pas, porque em determinados momentos o voto de um pas centro-americano pode ser to
importante quanto o de um grande pas industrializado."

Professor Wanderley Guilherme dos Santos


"Nas dcadas de 1960 e 1970 tnhamos um projeto nacional que se resumia em pavimentar o caminho
de acesso ao Primeiro Mundo. Nossa estratgia era mais facilmente definida, tinha a ver com taxa de investimentos.
Hoje, sabe-se que as variveis que interessam esto na rea da cincia e da tecnologia. Com o nvel de investimentos
muito abaixo do que tnhamos h duas dcadas, vamos ter de compensar buscando acesso tecnologia custe o que
custar. Temos de definir um projeto externo para o Brasil e execut-lo medida que as condies da poltica interna o
permitam. Hoje, parecemos perdidos no varejo. Temos de nos perguntar onde queremos estar em termos de estrutura
internacional daqui a 20 ou 30 anos, ou no vamos resolver os problemas sociais do Brasil."
245

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Professor Winston Fritsch


"O Embaixador Clodoaldo Hugueney fez um reexame da posio brasileira, inclusive um mea culpa em relao
a posies tomadas no passado e que hoje no fazem mais sentido. Cabe agora pensar em novas formulaes. Acho
que no podemos ter polticas ativas muito vocais, porque a imagem externa est muito desgastada. Se, ento, em
nosso espao regional no conseguirmos liderana, a ser o fim. O nosso espao o hemisfrico, a Amrica Latina, o
Mercosul. Quanto ao NAFTA, creio que melhor esperar para ver o que vai dar. O Brasil tem de estabelecer uma
agenda relevante para no ficar como um contrapeso. Os EUA vo demorar muito para 'digerir' o Mxico. Nossa
esfera de luta diplomtica a Amrica do Sul. Temos de evitar ficar isolados. Se no conseguirmos sequer fazer com
que o Mercosul d certo, a credibilidade do Brasil ficar ainda mais reduzida. No que a Argentina seja to
importante: a cada cinco anos podemos crescer tanto quanto uma Argentina. O que no entendo como o Itamaraty
at agora no conseguiu convencer a Argentina a mudar sua poltica cambial. Temos de resolver o n em que a
Argentina se meteu. O Plano Cavalo vai comprometer o Mercosul."

Jornalista Mriam Leito


"Uma notcia boa que o pessoal da rea financeira internacional acredita que, uma vez estabilizada a
economia brasileira, os investimentos voltaro a fluir com mais intensidade. Vrias instituies financeiras no
exterior montam o seu Brazil Desk. Conseguindo a estabilizao econmica vamos deixar de ser os 'patinhos feios'."

Professor Gilberto Velho


"Estou um pouco preocupado com certas idias sobre poltica externa. H a posio do professor Fritsch, sobre
o fato de j sermos um big player - alis, para sermos um big player precisamos ter tambm uma grande capacidade
de blefe. H igualmente as observaes do Embaixador Maciel. Quanto dvida externa, o Brasil tem interesses
comuns com outros pases. Temos uma carga pesada de juros a pagar, o que em parte responde por toda essa fome,
essa violncia, essa desagregao. , portanto, fundamental identificar parceiros que partilhem de certos problemas
bsicos. Pases como a Rssia, a Austrlia, a Argentina. Somos um Estado-Nao, mas que vive numa estrutura
nacional seriamente desequilibrada. preciso que o Brasil se alie, que no fique to isolado. Acho que o esforo feito
aqui esplndido, de aproximar setores da sociedade civil. importante, contudo, que hajam cursos de reciclagem,
que se prepare o diplomata para cada novo posto em que v servir."
246

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Comentrios Finais
Em relao aos comentrios finais do professor Gilberto Velho, o Embaixador Carlos Garcia informou
que uma das propostas que vem sendo estudada pela comisso que rev a estrutura operacional do Itamaraty prev a
realizao de cursos para o aperfeioamento do pessoal do servio exterior de forma permanente. Segundo o
diplomata, o Itamaraty est consciente de que uma das condies para a manuteno da excelncia de seus quadros
um treinamento mais completo e permanente.
Em nova interveno, a professora Aspsia Camargo voltou a referir-se necessidade de o Itamaraty
repassar informao a setores interessados da sociedade: "Fico pensando sobre se no seria necessrio mobilizar o
conhecimento sobre o que se passa em pases estratgicos, para que esses dados sirvam de informao de anlise
comparada para o setor empresarial, para a universidade, para ajudar a sociedade a tomar decises corretas em relao
ao modelo econmico em formao". Referiu-se, tambm, necessidade de se priorizar o aspecto econmico tantos
nas definies de poltica interna quanto naquelas de poltica externa: "S avanam aqueles pases que do prioridade
ao econmico". Defendeu, tambm, a necessidade de se estabelecer um projeto nacional de bases slidas, que possa
ser perseguido com constncia: "Essa situao de interinidade em que vivemos no vem de agora, vem de longe.
Mesmo os governos militares foram precrios. um pas num permanente estado transicional".
"A lgica da economia no a lgica da poltica. Temos de nos preocupar com o tempo. Vejo que h
dez anos estamos sendo descapitalizados dessa autoridade central. A questo do federalismo grave porque o Brasil
um pas rico. E mais fcil a Amaznia buscar fazer um projeto com os pases vizinhos do Norte do que com os
Estados do Sul."
Em seus comentrios finais, a professora Maria Regina Soares de Lima ponderou que a globalizao vale para
todos, "inclusive para ns acadmicos". Para ela, uma das facetas mais interessantes na globalizao a de que se
amplia em muito a capacidade de os interesses particulares cuidarem mais de si mesmos: "No podemos mais
concordar com o saudoso Embaixador Arajo Castro, que via a poltica externa como uma relao entre soberanias e
no entre lobbies. Hoje, nesse mundo cada vez mais complexo e globalizado, se tudo tivesse que ser resolvido
exclusivamente entre dois estados soberanos, estaramos perdidos, qualquer pequeno problema poderia se transformar
num grande problema poltico".
Encerrando o seminrio, a professora Aspsia Camargo assinalou que sua grande preocupao no
dizia respeito a saber se o Brasil vai dar certo: Que vai dar certo, vai. A minha preocupao saber o quanto vai dar
certo.
247

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Captulo IV
SEMINRIO DOS EMBAIXADORES*
Rio de Janeiro - Palcio do Itamaraty - 18 de maro de 1993

PARTICIPANTES:
Ministro Fernando Henrique Cardoso
Embaixadores:
Amaury Banhos Porto de Oliveira
Antnio Corra do Lago
Carlos Calero Rodriguez
Carlos Jacintho Barros
Carlos Moreira Garcia
Cludio Garcia de Souza
Clodoaldo Hugueney Filho
David Silveira da Mota Jnior
Donattello Grieco
Edmundo Penna Barbosa da Silva
Francisco de Assis Grieco
Gelson Fonseca Jnior
George lvares Maciel
Geraldo Eullio do Nascimento e Silva
Hlio Antonio Scarabotolo
Ilmar Penna Marinho
Joo Baptista Pinheiro
Joo Gracie Lampreia
Joo Hermes Pereira de Arajo
Jorge Carvalho e Silva
Jos Sette Cmara Filho
Lauro Escorel
Luiz Augusto Pereira Souto Maior
Luiz Felipe Palmeira Lampreia
Luiz Paulo Lindenberg Sette
Manoel Pio Corra Jnior
Marclio Marques Moreira
Marina de Barros e Vasconcelos
Mrio Gibson Barboza
Oscar Lorenzo Fernandez
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Paulo Nogueira Batista
Ramiro Saraiva Guerreiro
Raul de Vincenzi
Roberto de Oliveira Campos
Srgio Seabra de Noronha
Synsio Sampaio Goes Filho
* Transcrio literal das palestras.
Ministros:
Jrio Salgado Gama Filho
Jlio Csar Gomes dos Santos
Conselheiro: Srgio Ney Medeiros de Carvalho
Secretrios: Ren Pinto de Mesquita Jnior
Srgio Frana Danese
Susan Kleebank
Ivanise de Melo Maciel
Norberto Moretti
Maria Eduarda de Seixas Corra
PERGUNTAS PARA ORIENTAR AS DISCUSSES
1) Entre as mudanas verificadas no cenrio internacional, quais lhe parecem criar dificuldades, abrir
oportunidades, ou apresentar desafios mais relevantes para o Brasil? Como o Brasil deveria responder a essas
mudanas? Quais so nossas prioridades, limites e perspectivas?
2) Que papel deveria o Brasil exercer na manuteno/transformao da ordem mundial? De que meios
(polticos, econmicos, institucionais etc.) dispomos para exerc-lo? De que forma (com que pesos/prioridades
relativos) devem combinar-se hoje as dimenses multilateral, regional e bilateral, pblica e privada, de nossa presena
e atuao diplomtica?
3) Quais as reas geogrficas mais significativas hoje e quais as de maior interesse para o Brasil? Quais
so os principais temas que devero dominar o cenrio internacional e quais os de maior interesse para o pas?
4) Quais as medidas na rea administrativa que lhe pareceriam mais importantes para contribuir para
uma melhor formulao e execuo da poltica externa brasileira?
250

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Ministro Fernando Henrique Cardoso


"Desejo, em primeiro lugar, expressar minha grande satisfao, eu diria at uma ponta de orgulho de ter
reunido aqui, todos, esta manh, pessoas que o Brasil respeita, e que ns nos acostumamos a admirar. Por sorte
minha, eu j conhecia pessoalmente muitos dos senhores, mas alguns eu no conhecia, e fiquei muito contente de ver
que atenderam nosso pedido de ajudar, e esto todos aqui reunidos, para fazer um debate a respeito do qual ns, do
Itamaraty, em Braslia, temos muitas expectativas.
Sou nefito em poltica internacional, e no tenho nenhuma pretenso de ditar regras a quem quer que
seja. Pelo contrrio, acho que, na funo que exero eventualmente, graas confiana depositada em mim pelo
Presidente da Repblica, minha primeira obrigao ouvir aqueles que sabem. Os que so meus companheiros de
trabalho neste momento, no Itamaraty, so testemunhas de que, desde o incio, minha atitude foi a de perguntar. E de
perguntar no simplesmente por perguntar, mas perguntar angustiadamente, para evitar erros, e para que quaisquer
decises que venhamos a tomar, na conduo da poltica externa brasileira, e tambm nas modificaes eventuais do
prprio Ministrio, no sejam fruto de uma vontade arbitrria, nem de uma deciso de momento, mas que possam ser
o resultado de uma experincia, de convergncias, e que possam dar continuidade a aquilo que sempre nos orgulhou a
todos: ter um Ministrio altamente capacitado, competente e dedicado s coisas do Brasil.
Tenho contado com a enorme colaborao de dentro da Casa, no Itamaraty, no s do Secretrio-Geral,
dos Subsecretrios, e do Embaixador Carlos Garcia, encarregado de coordenar os planos de aperfeioamento do
Ministrio. E a idia e ouvir os que esto na Casa atualmente, e, tambm, aqueles que passaram por l, que tm um
manancial de experincia, e no apenas de reflexo, mas de ao, que criaram uma tradio de poltica externa no
Brasil.
Esse o nosso propsito, nesta manh, o de recolher o quanto possvel essa experincia, ouvir as
crticas que possam ter, as sugestes, para que possamos, depois, reelaborar tudo isso, e traar os rumos da nossa
poltica externa. No existe, da nossa parte, nenhuma vontade de inovar por inovar, ou de criar marcas novas. Outro
dia li num jornal de Braslia que agora eu estaria propondo - eu nem me lembro o que era, deram um nome qualquer,
uma poltica de no-sei-o-qu. No propus nada, estou me propondo a ouvir. No propus coisa alguma que tivesse
qualquer objetivo que qualificasse de forma pseudo-inovadora a poltica brasileira. E realmente no esse o objetivo.
As chancelarias mais importantes do mundo esto fazendo um exerccio de reviso, porque, queiramos
ou no, o mundo mudou; queiramos ou no, vivemos num outro mundo. Um mundo em que a polarizao anterior no
existe, a da guerra fria no existe; um mundo em que existe uma integrao crescente dos sistemas econmicos, no
qual no desaparecem os interesses nacionais, mas se recolocam noutro nvel. E no fcil ver com clareza em que
novo patamar se situam os interesses nacionais.
251

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Com minha experincia parlamentar, noto que a maior dificuldade que existe hoje para adaptao dos
polticos brasileiros aos tempos modernos, ao mundo contemporneo, a falta de uma moldura que lhes d conforto,
intelectual e moral. Pessoas srias, pessoas que organizaram sua vida a partir de uma certa viso do mundo, e que
diante do esfacelamento dessa viso no encontram elementos de convico de base moral que lhes permitam novas
atitudes. E nesse desconforto se solidificam s posies anteriores, as pessoas ficam muito amarrados s posies
anteriores. Para que se possa inovar preciso ter criatividade e muita convico, se a inovao no simplesmente
uma adaptao momentnea, e se no se trata simplesmente de alguma coisa que seja uma espcie de mimetismo do
que ocorre alhures, preciso que haja convico. E tambm compreenso intelectual, para poder ter o argumento para
entender porque mudou; pois quem muda sem ter convico oportunista. No o nosso caso, se tivermos de tomar
passos diferentes, no estou dizendo que tenhamos, mas havendo modificaes no mundo precisamos "aggiornar" as
nossas decises, e para faz-lo de uma maneira apropriada temos de estar convencidos, porque seno seria
oportunismo.
Acredito que o esforo que as chancelarias esto fazendo pelo mundo afora e que estamos tambm
fazendo no Brasil corresponde a isso. Claro que a partir desse esforo eu espero que tenhamos, dentro de algum
tempo, maior clareza sobre qual o interesse nacional nas novas circunstncias, e teremos de ver tambm como
adaptar o instrumento para a realizao desta poltica, que o Itamaraty, a eventuais tarefas novas, que ele tenha que
cumprir.
No acredito em planos salvadores, nunca acreditei. Quando eu estudava na Universidade um
professor, que depois foi meu colega, e que muitos aqui presentes conhecem e alguns at de muito perto, Antnio
Cndido de Melo e Souza, fazendo anlises sobre a literatura e os grandes retricos do sculo XIX, dizia que o
problema do Brasil que todo mundo - j naquela poca - sempre acreditava num grande plano salvador, e isto
complica muito as coisas. E curioso, eu recebo at hoje, no Ministrio, j recebia no Senado, muitas cartas
propondo solues salvadoras. Outro dia recebi uma dos Estados Unidos de um rapaz que um funcionrio de um
banco. Ele tinha um plano para salvar o Brasil, e tinha um plano sobre o que eu deveria fazer no Itamaraty. Ao mesmo
tempo em que acho admirvel que uma pessoa esteja preocupada com essas coisas, e me d conselhos (e claro que
eu tenho de receber com abertura de esprito os conselhos ) espanta-me a ingenuidade que h em tudo isso: a idia de
que uma pessoa possa, na sua reflexo individual, substituir o real. E esse sentimento muito enraizado na cultura
brasileira. Vejam agora na questo da economia, cobra-se o tempo todo, no fundo, um "pacote". Quando se faziam
pacotes, eles eram criticados. Agora todos querem um pacote. "Qual o plano?", e eu digo: mas plano de que, se
todos j sabem quais so os problemas, preciso comear a trabalhar, a organizar, a botar a casa em ordem, sem
grandes planos.
No acredito, portanto, e no estou com isso diminuindo a enorme tarefa que tem a Comisso que est
organizando as transformaes no Itamaraty, mas isso motivao para decises que tm de ser tomadas num
contnuo. No creio que exista um 'dia D' numa organizao como o Itamaraty. Existe um processo, um contnuo. E
nesse processo sou navegador eventual, os senhores so permanentes, os que tm uma enorme experincia e os que
esto tendo essa experincia hoje, no
252

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Itamaraty, so permanentes, so os que vo poder realmente realizar uma poltica consistente.
De modo que com esse esprito que estamos aqui para ouvi-los, e para pedir que nos ajudem. No
quero ocupar a manh falando, quero ouvi-los, e tenho de lhes dizer, com muita pena para mim, que eu no poderei
ficar o dia inteiro como planejara, porque o presidente da Repblica convocou uma reunio de Ministrio para hoje
tarde. Insisti com Sua Excelncia que tinha uma obrigao aqui, que eu precisava ficar aqui, mas o Presidente insistiu
que precisa de mim l, para assistir reunio e uma das funes dos ministros assistir. Ento no poderei estar nem
no almoo, o que lamento profundamente, e nem durante a tarde, mas o Embaixador Lampreia vai permanecer o dia
inteiro, e junto com os nossos colaboradores, os Embaixadores que aqui esto, o Embaixador Glson Fonseca, o
Embaixador Carlos Garcia, o Embaixador Sinsio e os demais auxiliares.
Receberei, depois, informaes circunstanciadas sobre esta reunio e tenham a certeza de que a opinio
de cada um dos senhores ter um valor enorme para mim.
Quero terminar estas brevssimas palavras de introduo dizendo-lhes que acho que o Itamaraty precisa
encontrar mecanismos para ampliar a participao dos que esto no chamado 'quadro especial' e dos aposentados.
preciso criar mecanismos de participao mais contnua, e, quem sabe, at porque, como eu sou nascido aqui, embora
tenha sado do Rio muito cedo, sinto-me parte carioca, gostaria de ver o Palcio do Itamaraty, com essas instalaes
magnficas, melhor aproveitado pelo Ministrio. Temos feito um certo empenho nisso. Amanh, por exemplo, haver
aqui um seminrio sobre histria diplomtica, pois tambm publicaremos um livro que resumir a experincia
brasileira em matria de diplomacia; os seminrios esto sendo ultimados, e poderamos utilizar essa infra-estrutura,
que o Embaixador Srgio Noronha tem cuidado com tanto zelo e com tanta proficincia, de uma maneira mais
contnua. Assim poderamos contar com essa enorme reserva de valores morais e intelectuais constituda por aqueles
que j passaram por esta Casa, e que, do ponto de vista dos que ainda esto nela, continuam sendo presena muito
querida e muito til para a definio dos rumos da poltica externa brasileira.
Peo ao Embaixador Lampreia que conduza daqui por diante o seminrio. Muito obrigado."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Senhor Ministro de Estado. Eu vou pedir ao Ministro Mrio Gibson Barboza que d
incio a este debate com a sua apresentao. Por gentileza, Ministro."

Ministro Mrio Gibson Barboza


"Antes de tudo, Senhor Ministro, embora eu no tenha procurao de meus colegas, como
253

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


bvio, para dizer o que vou dizer brevemente, estou seguro de interpretar o sentimento geral ao dizer da nossa
gratido a Vossa Excelncia e ao senhor Secretrio-Geral por nos terem convocado para esse exerccio, em que se
procurar estabelecer bases para a formulao de uma poltica externa do nosso pas. Estamos sumamente
reconhecidos por isso e sensibilizados, ainda mais com a honrosssima presena de Vossa Excelncia, apesar de seus
enormes afazeres, tendo de viajar imediatamente para Braslia, para atender a compromissos do governo.
Penso, tambm, se Vossa Excelncia me permite falar com toda a franqueza - e acho que a nossa
obrigao aqui falarmos com franqueza - que talvez o formato desta reunio devesse ter sido o inverso, o que no
exclui que no futuro, se assim for julgado conveniente, assim seja feito. Entre todos ns, pelo menos com quem
conversei, causou certa perplexidade o oferecimento de um temrio to vasto, com a obrigatoriedade de falarmos
entre 10 e 15 minutos, o que , contudo, compreensvel, porque de outro modo se prolongaria por semanas este
debate.
Penso, porm, que isso obriga aos que participaro desta reunio a, de um modo geral, falarem sobre
generalidades, porque mesmo a dedicao a um tema nico ser extremamente difcil. Alm do mais, os temas so
muito inter-relacionados, como no podem deixar de ser. Talvez um formato melhor fosse, ou venha a ser ainda, o de
nos ser apresentado um projeto sobre algum assunto e perguntarem nossa opinio sobre isso, para permitir o debate
ou crticas. O que no quer dizer que, do que falarmos hoje aqui, no possa surgir algum subsdio. Mas acho que o
assunto seria melhor tratado desta maneira.
Como velho funcionrio diplomtico, dentro do sistema desta Casa de ser irreverente e disciplinado,
vou ater-me totalmente ao cenrio que foi traado. Se me permite Vossa Excelncia uma breve nota pessoal, diria que
no deixo de ter uma certa emoo ao me ver novamente nesta sala, em companhia de alguns companheiros, onde
exatamente h 53 anos fizemos concurso para o Itamaraty, organizado pelo DASP, precisamente nesta sala. As
circunstncias hoje so melhores, porque na ocasio arriscava-se um cargo, hoje este cargo j est garantido, at
mesmo pela aposentadoria, na maioria dos casos...
Comearia por dizer que o temrio que nos proposto, neste exerccio em que se procura identificar
linhas mestras da cambiante realidade internacional, para delas extrair sugestes sobre a poltica externa a ser
formulada e executada pelo Brasil, sem dvida extremamente ambicioso. Fui, como os demais, solicitado a preparar
uma "breve exposio com a durao de 10 a 15 minutos" com base nesse temrio. Compreendo a necessidade de se
exigir conciso aos participantes.
Por outro lado, considerando-se que existe, como acabei de dizer, um ntimo inter-relacionamento entre vrios
itens propostos, prefiro no tratar deles fragmentariamente, e sim oferecer algumas reflexes, condicionadas,
obviamente, necessidade de no exceder o exguo limite de tempo disponvel.
254

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Assim sendo, comeo por discutir a validade da afirmao hoje corrente, de que ingressamos numa nova ordem
mundial. Na verdade, tudo o que enxergamos provisrio e, portanto, passageiro. Os profundos abalos nas estruturas
do poder mundial que estamos presenciando ainda esto longe de cessar. Os sismgrafos polticos, econmicos e
sociais continuam a indicar que estamos em pleno terremoto. As crises de nacionalidade em minorias se sucedem e
parecem ressuscitar fantasmas de fins do sculo passado e princpio do atual, trazendo por vezes uma estranha
sensao de dj vu, levantando nomes e fatos que pensvamos sepultados nos livros da Histria:
Bsnia-Herzegovina, Macednia, Sarajevo, a unificao da Alemanha, etc.
As seqelas da dissoluo do imprio sovitico ainda no se esgotaram; pelo contrrio, constituem um
vulco em plena atividade. A comear pelo olho do furaco, que a Rssia, pas que pode ainda, at mesmo, voltar-se
novamente para um socialismo fechado e agressivo. certo que ultrapassamos a era do bipolarismo Unio
Sovitica-Estados Unidos, cuja expresso maior e mais sinistra era a ameaa da hecatombe nuclear. Mas tambm no
se pode dizer que estamos sob o domnio do unipolarismo norte-americano, porque a mim me parece uma
super-simplificao.
Assim, minha primeira e modesta recomendao que precisamos ser prudentes ao formularmos o traado da
nova poltica externa, pois a chamada 'Nova Ordem Mundial' ainda no o , ao meu ver. Reconheo que nada mais
tentador do que formular teorias revestidas de brilhante retrica. Mas esta uma tentao a que devemos resistir, pois
ao contrrio dos cientistas polticos, que se podem entregar aos prazeres de tais exerccios sem maiores
conseqncias, ns, diplomatas, temos a responsabilidade do uso do poder nacional em sua projeo externa. E o
Brasil, ao contrrio dos Estados Unidos, por exemplo, ainda um pas muito fraco para se dar ao luxo de errar.
Outra perigosa tentao a do anacronismo histrico, que conduz a julgar diretivas e iniciativas do
passado com as realidades do presente e, em conseqncia, condenar sumariamente o que foi feito antes. Assim, por
exemplo, o baro do Rio Branco, ao proclamar a vocao americanista do Brasil, elegendo os Estados Unidos como
nosso plo natural de atrao, seria considerado pelos padres de hoje um 'entreguista', quando na poca, obviamente,
o que ele se propunha, corajosa e patrioticamente, era desvencilhar-se do imperialismo de turno de ento, que era o
britnico.
Esta reflexo de ordem geral me ocorreu ao ver disputada em nossa imprensa, ultimamente, a validade
da abertura que fizemos para a frica na dcada de 1970, alegadamente em detrimento de uma opo pela sia ou,
mais precisamente, pelo sudeste asitico, que nos ofereceria vantajosas oportunidades comerciais. Teria sido uma
opo errada. Ora, primeiramente, no houve opo naquela ocasio, como tambm no deve haver hoje, pois uma
coisa no exclui a outra. De qualquer modo, o fato dominante no sudeste asitico, na primeira metade da dcada de
1970, no eram os famosos 'tigres', to louvados e invejados hoje, mas sim a guerra do Vietn, que, como se sabe,
terminou somente em 30 de abril de 1975. De tigre na regio s havia na poca os Estados Unidos da Amrica, que
alis os chineses chamavam de 'tigre de papel'. Os chamados tigres asiticos surgiram muito depois.
255

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


O fato que com a frica sub-sahariana, sobretudo com os nossos 'vizinhos do leste', temos muito mais
do que intercmbio comercial. Creio desnecessrio elaborar aqui sobre as razes africanas do Brasil e a influncia que
exerceram na formao da nossa nacionalidade. Numa veia mais pragmtica, desejo apenas lembrar que o grupo
nacional africano, nas Naes Unidas, conta com 51 membros. No me parece de bom alvitre suscetibiliz-lo,
principalmente quando o Brasil exerce um mandato no Conselho de Segurana, e aspira a torn-lo permanente.
Em data de hoje, o Jornal do Brasil estampa com um admirvel artigo de Vossa Excelncia, Senhor Ministro,
com o ttulo 'A frica e o Brasil'. V-se que a sua capacidade de previso poltica revela-se mais uma vez, ao fazer
com que este artigo saia exatamente um dia antes dos nossos debates. Realmente, li com admirao, prazer e
aproveitamento o artigo de Vossa Excelncia. H, evidentemente, aqui um equvoco, que Vossa Excelncia me
permitir corrigir, conforme, antes, j lhe manifestei verbalmente, quando diz Vossa Excelncia que fizemos h 18
anos uma opo clara pela frica. No foi h 18, porque 18 nos levaria a 1975, e desculpe-me falar na primeira
pessoa, mas no h outro jeito - a minha viagem frica foi em 1972. E ela foi pioneira, no posso deixar de apontar.
Posso diz-lo hoje porque, como isso antes era um motivo de jactncia, hoje um pecado. De modo que confesso esse
pecado, humildemente.
A diretiva da poltica externa brasileira voltada para a frica ter sempre validade. Ela se esboou no
rpido, fugaz e contraditrio governo Jnio Quadros, iniciou-se real e efetivamente no governo Mdici, e prosseguiu
nos governos Geisel e Figueiredo, j com as novas possibilidades proporcionadas pela independncia das colnias
portuguesas, em conseqncia da Revoluo dos Cravos, em abril de 1974, numa admirvel demonstrao da
continuidade e coerncia do Itamaraty na defesa dos interesses permanentes do Brasil.
Tambm em recente artigo em O Estado de So Paulo, se no me engano de 5 de maro, Vossa Excelncia,
com muita propriedade, reps a discusso sobre esse tema de opo entre a frica e a sia em seus verdadeiros
termos. No se trata, como diz Vossa Excelncia, de optar entre frica e sia, mas sim de aproveitar possibilidades
que se abrem hoje para ns, na sia, como um todo, sem que isso exclua a nossa atuao em outras reas.
Enfim, para terminar o assunto de frica, acho que no necessrio explicar que a frica, para ns,
no apenas um mercado. bvio, parece-me. Recentemente, publiquei um modesto livro, em cujos dois captulos
'Viagem frica' e 'frica e Portugal', penso ter explicado esse assunto, sem que com isso tivesse feito qualquer
novidade. Apenas procurei expor idias que so do nosso prprio substrato nacional.
Permito-me acrescentar ao artigo de Vossa Excelncia, de O Estado de So Paulo, dados meramente de
esclarecimento, ou seja, que o Itamaraty no descurou, no passado, dos interesses brasileiros na sia. Com o Japo
sempre mantivemos o relacionamento mais intenso possvel. Com a China, mesmo quando o estabelecimento de
relaes polticas era extremamente difcil, tanto no
256

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


plano internacional quanto no interno. Vossa Excelncia, como homem de Estado e eminente poltico, sabe
perfeitamente que uma poltica externa no se pode plantar no vcuo, tem de ter os seus pilares na poltica
interna. Mesmo nesta poca, no fim da dcada 1960 e no princpio da dcada de 1970, designamos
sucessivamente, como cnsul-geral em Hong Kong, dois diplomatas de alta categoria, Miguel Osrio de
Almeida e Geraldo Holanda Cavalcanti, com a misso especfica de estudarem as virtualidades do mercado
chins para o Brasil, facilitarem nosso acesso ao mesmo, bem como analisarem cuidadosamente, daquele
privilegiado posto de observao, a evoluo da situao interna e da atuao externa da China, misso de que
se desincumbiram, devo dizer, esplendidamente.
Mesmo antes do estabelecimento formal de relaes diplomticas com a China, apoiamos
decididamente, e mesmo em alguns casos as organizamos, importantes misses empresariais quele pas, ajudando-as
a fazer contatos, realizar transaes comerciais, e participar, por exemplo, da feira anual de Nanquim. Em alguns
casos, como, por exemplo, durante a visita China da misso Giulite Coutinho, nosso cnsul-geral em Hong Kong
acompanhou pessoalmente a delegao dos empresrios brasileiros. Na verdade, nossa poltica, ento, consistia
praticamente em reconhecer comercialmente o regime chins, sem rompermos politicamente com Taiwan, com a qual
mantnhamos importante e promissor relacionamento comercial e financeiro. Nosso primeiro passo nesse sentido,
cuidadosamente planejado, teria sido celebrar um acordo interbancrio entre o Brasil e a China, pelo qual seriam
reciprocamente abertos escritrios comerciais em Nanquim e So Paulo, com um nmero determinado de
funcionrios, gozando eles de imunidade diplomtica para poderem agir livremente, inclusive podendo usar cdigos,
e mantendo-se, ao mesmo tempo, relaes diplomticas com Taiwan. Uma espcie da poltica das duas Chinas, que os
Estados Unidos tentaram, sem sucesso. semelhana do que havamos feito com as duas Alemanhas, quando
vigorava a Doutrina Holstein, que proibia relaes polticas com ambas Alemanhas ao mesmo tempo. Por meio desse
acordo, em relao s duas Alemanhas, entre o nosso Banco Central e o Deutsche Notebank, pudemos manter
significativas relaes comerciais, na poca, com a Alemanha do leste, sem que isso provocasse um rompimento com
a Alemanha Federal. Circunstncias polticas no permitiram, contudo, a realizao desse plano com a China.
Conheo algo do assunto, pois foi objeto de Exposio de Motivos minha ao presidente da Repblica, na ocasio.
Tudo isso consta dos arquivos do Itamaraty, secretos na poca, claro, mas hoje no.
Poderia ainda referir-me aos nossos entendimentos com a ndia, pas que sempre me pareceu apresentar
enorme potencial de possibilidades, visando criar uma forte teia de interesses recprocos. O fato de os dois pases no
terem subscrito o TNP permitiu no passado significativa colaborao tcnica no campo nuclear. H muito o que dizer
a respeito, e h muito o que fazer neste tema. Vejo-me obrigado, contudo, a no prosseguir, dada a exigidade do
tempo. O que desejo lembrar, com tudo isto, que o importante, obviamente, captar o momento histrico e
explor-lo em nosso favor. O que hoje bom no o ter sido ontem e talvez no o seja amanh.
Para finalizar, caros colegas, desejo brevemente tocar nos seguintes pontos:
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1) O Brasil desfruta o excepcional privilgio de no ter qualquer problema de ordem internacional, o
que nos confere ampla liberdade de movimentos. Poucos pases podem dizer o mesmo.
2) Nossas contradies e nossas dificuldades internas nada so, se comparadas com as de muitos outros
pases. Veja-se a ndia, por exemplo, com seus conflitos e preconceitos religiosos, seus problemas de fronteira, seus
mltiplos idiomas - Nehru, para comunicar-se com a ndia, nas suas campanhas eleitorais, era obrigado a falar o
ingls, porque nem sequer falava o hindi - e que, no entanto, apresenta vigorosa presena internacional. Digo isso
porque ouo freqentemente: "Ah, com as nossas dificuldades, com a nossa enorme dvida externa, com os nossos
problemas polticos, o que que o Brasil pode fazer?" Pode, pode fazer muito, porque no h necessariamente nisso
uma relao de causa e efeito. E a obrigao nossa abrir caminhos, exatamente para minorar as dificuldades
internas. Sou otimista a esse respeito, sinceramente.
3) Precisamos dimensionar adequadamente nossa atuao diplomtica, dentro dos exguos recursos de
que dispomos. Nossas verbas, no oramento da Unio, tm sido tradicionalmente parcas, e assim continuaro a ser
num futuro previsvel, no nos iludamos. Mas podem ser suficientes, se tivermos vontade e energia para
administr-las realisticamente, cortando no suprfluo para gastar no essencial, aumentando dotaes nos postos
prioritrios e reduzindo-as nas que no o forem, principalmente fechando postos desnecessrios, que algumas vezes
foram abertos somente para colocar funcionrios. Isso merece um estudo de reviso realmente muito srio. No me
refiro s frica, na Europa tambm. No sei se ainda temos uma Embaixada na Irlanda, por exemplo, penso que
temos. Sinceramente, no vejo nenhuma necessidade. Nossa Embaixada junto Comisso de Desarmamento, no
vejo qualquer necessidade de ter uma Embaixada junto Comisso de Desarmamento em Genebra, sobretudo agora.
Que o Brasil seja membro do Comit de Desarmamento das Naes Unidas excelente para ns, mas isso no quer
dizer que ns tenhamos de ter uma misso permanente l em Genebra para isto, quando temos nossa Delegao em
Genebra. Uma misso diplomtica custa muito mais de um milho de dlares, calculando por baixo. H o ordenado
do Embaixador, os dos secretrios, os das datilgrafas, o telefone, o fax, o aluguel da casa, o automvel, etc.
4) O que estou dizendo superficial, naturalmente requer um estudo, o que eu queria que ficasse a
mensagem da necessidade de fazer-se esse estudo, e execut-lo. Sei que vai sobrar gente nisso, mas que que se pode
fazer? Senhor Ministro, o nosso corpo diplomtico , sem dvida, respeitvel e respeitado, dentro e fora do Brasil.
Estamos, contudo, a braos com grave crise administrativa, que precisa ser urgentemente resolvida, sob pena de
vermos seriamente afetada a nossa capacidade de atuao internacional. Legislaes puramente casusticas foram
adotadas, nas quais, freqentemente, as convenincias pessoais se sobrepuseram s do Estado. Como conseqncia
assistimos a uma verdadeira luta fratricida, para no dizer antropofgica, no Itamaraty de hoje. A verdade que o rio
transbordou e agora preciso faz-lo retornar ao leito. Sei que se trata de operao dolorosa e difcil, e compreendo
que se sinta a tentao de afastar o clice de amargura que significa tratar o problema. Mas indispensvel faz-lo, se
quisermos continuar a merecer a fama de que gozamos, como
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


funcionrios diplomticos, interna e externamente. Sobretudo, tenhamos serenidade e esprito pblico para tomarmos,
impessoalmente, decises compatveis com o interesse nacional, por mais compreensveis possam ser as aspiraes de
cada um. Tracemos definitivamente as regras do jogo, isso muito importante, definitivamente as regras do jogo da
nossa carreira diplomtica. E, por favor, Senhores, faamos um pacto de honra, para manter, de uma vez por todas,
essas regras. Haver dificuldades, at mesmo de ordem constitucional, mas temos de enfrent-las j, pois a situao
ameaa tornar-se catica, sem exagero.
Por outro lado, a oportunidade no poderia ser melhor, pois, afortunadamente, temos hoje frente do
Itamaraty um poltico ntegro, respeitado, culto, um homem de Estado, de alta posio e grande prestgio no
Congresso Nacional, sem cujo consentimento no poderemos fazer a necessria reforma em nossa Casa, a ltima,
esperamos. Tudo isto possvel, s querer. Muito obrigado, Senhor Ministro."

Ministro Fernando Henrique Cardoso


"Quero s agradecer as palavras do Ministro Gibson Barboza, que vo nos ajudar, e das quais, em
linhas gerais, eu no discordo. Aproveito a oportunidade para dizer que, a partir de imprecises da imprensa, se criou
uma falsa polmica, como se houvesse uma vontade de minha parte de, ao invs de sustentar uma poltica "africana",
fazer uma poltica "asitica"; ao invs de "poltica", fazer "comrcio". Leio entristecido tanto os que comentam o que
diz-se que eu penso, - sem que eu prprio haja dito -, quanto os que rebatem aquilo que os outros dizem que penso.
E por mais que eu tenha insistido que muito fcil falar comigo - como Senador estou habituado a
responder a reprteres e parlamentares - e que, portanto, s perguntar que eu digo o que penso, no me perguntam
coisa alguma, e ainda criticam o que imaginam que eu penso.
De modo que eu agradeo ao Embaixador Gibson, que mostrou, que percebeu que existem questes
reais e essas tero de ser enfrentadas, mas tero de ser enfrentadas no nvel do real, e no no nvel do imaginrio, nem
meramente ideolgico. Existem questes reais, algumas das quais foram aqui colocadas pelo Embaixador, tanto do
ponto de vista poltico, quanto do ponto de vista da orientao dentro do Itamaraty. Essas, ns as enfrentaremos com
calma e com a ajuda de todos."

Embaixador Lampreia
"Vou pedir agora ao Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro que faa a sua contribuio."
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Ministro Ramiro Saraiva Guerreiro


"Muito obrigado. Senhor Ministro, no temos palavras suficientes para louvar a sua iniciativa de reunir
esse seminrio, e estamos agradecidos e honrados com a sua presena.
No cheguei a preparar um papel especfico para esta reunio. Estive preso at anteontem num comit,
um dos raros que me do trabalho ainda. Mas evidente que os assuntos de poltica externa me perseguem o tempo
todo. No vou aqui falar do passado, porque acho que no tenho de explicar nada do passado. Vou fazer uma ligeira
tentativa de ver o momento e o futuro, em termos muito gerais: uma espcie de 'apalpadela' no escuro (que o que eu
posso fazer no momento), sujeita a eventuais correes. Quer dizer: procuro uma base para o meu prprio raciocnio e
o raciocnio de gente que melhor possa desenvolver as percepes que indicarei.
As presentes consideraes foram resultado de uma aula que dei no curso de direito internacional, organizado
pelo Comit Jurdico Interamericano e a Fundao Getlio Vargas, em agosto do ano passado. Naturalmente, j
mudei um pouco de opinio e o ngulo de viso aqui um pouco diferente, mas acho que, grosso modo, pode servir o
que ento disse para esta exposio.
Na verdade, a aula era sobre as repercusses das mudanas da estrutura mundial no direito internacional, e em
funo disso, evidentemente, eu tinha de examinar aspectos meta-jurdicos, para poder explicar tais repercusses. Fiz
de forma evidentemente superficial e, como disse, s apalpadelas, porque no h - e esse um ponto que o senhor
destacou muito bem - uma nova ordem internacional definida, clara e precisa. No vamos nos juntar em conferncia
para redigir novo tratado institucional. Estamos num processo, num 'contnuo'. Todos se lembram de que o presidente
Bush, no momento da operao no deserto, da invaso do Iraque, falou de uma nova ordem internacional, mas de fato
o que se aplicou naquele momento, de um ponto de vista formal, foi a velha ordem da Carta das Naes Unidas. No
vou tratar do fim da guerra fria, nada disso, que j foi tratado ad nauseam nos jornais, nas revistas, e todo o mundo
sabe. Mas por causa desse ps-guerra houve a cooperao entre as grandes potncias e foi possvel o Conselho de
Segurana tomar uma deciso de aplicao de medidas militares. Ento, no foi realmente uma ordem nova, foi a
aplicao da ordem antiga.
Dizia que a base da ordem internacional vigente, a base a partir da qual se tende a raciocinar, ainda a Carta
das Naes Unidas. No foi ela superada por um outro instrumento, nem por um arranjo definitivo, consolidado, entre
as grandes potncias. Isso em grande parte por qu? Porque o fim da guerra fria - esse um aspecto importante - no
se deu por debellatio de uma das partes. Foi o resultado da deteriorao interna de um dos opositores, que levou a
outra parte a se tornar a principal potncia, cujas idias e concepes tendem a influenciar at mesmo a organizao
interna dos Estados.
Apesar de terem ficado sozinhos, como superpotncia, os Estados Unidos da Amrica no criam uma
situao unipolar. H uma aparncia unipolar, mas o pas no pode agir como quiser, de qualquer maneira. Ele, por
exemplo, na operao do deserto e em outras que possam vir a ocorrer, dificilmente
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


pode agir coercitivamente sem a ajuda do Japo, da Alemanha, de pases rabes, no caso da Arbia Saudita, e
assim por diante. A sua opinio pblica interna no lhe permite tomar uma posio de hegemonia cnica, ou
sem limites. No lhe permite, inclusive, por causa da sua poltica interna. Vimos, na ltima eleio, os
democratas aproveitarem muito a crtica ao presidente Bush, por ter-se ele metido demais na vida
internacional, abandonando as coisas mais imediatas da poltica interna americana, da economia americana.
Evidentemente, esta reao era uma reao eleitoral e o pas tem uma tal presena no mundo que fatalmente
estaro envolvidos em todos os grandes problemas internacionais.
Creio que, a esta altura, cabe destacar trs pontos a que desejo referir-me: 1) que a ordem internacional ainda se
baseia na Carta das Naes Unidas e que no provvel se modifique a Carta por nova conferncia institucional; 2)
que as modificaes e adaptaes normativas dessa ordem podem resultar de decises ad hoc, reiteradas, de certos
rgos internacionais; 3) que a influncia americana, em tais decises , talvez, predominante, mas no excludente.
Volto-me, agora, para o ano de 1945, ao fim do ps-guerra anterior, quando assinamos e ratificamos a Carta das
Naes Unidas. Naquela ocasio aceitamos, pela primeira vez na histria, uma expresso jurdica da desigualdade de
facto entre os Estados. Esse reconhecimento de direitos resultantes do poder poltico-militar dos Estados se explicava
pela necessidade de assegurar a paz, de restaur-la em caso de agresso, de recrutar o apoio dos poderosos,
indispensvel ao xito da segurana coletiva. No podemos alterar tais fatos, mas essencial que tais competncias
sejam interpretadas restritivamente, como excees que so ao princpio da igualdade soberana dos Estados, de nosso
fundamental interesse. Paralelamente, as instituies financeiras (FMI e Banco Mundial) tambm consagram
desigualdade de direitos entre seus Estados-Membros por necessidades funcionais, e tal reconhecimento de
desigualdade no poder decisrio no deve ser ampliado para reas estranhas s funes econmicas que o
justificaram.
Concluo que deveramos ter muito cuidado e preparar posies coerentes e firmes para enfrentar o perodo
fluido de mudanas e de criao de uma nova ordem por experincias isoladas, por precedentes que se vo reiterando,
por meio de mecanismos internacionais em que temos pouco peso, como o Conselho de Segurana, o FMI, o Banco
Mundial, ou sequer presena como o G-7. Em outras palavras, precisamos ter uma estratgia para evitar que o uso
exorbitante das funes de tais rgos e as deformaes das respectivas competncias acabem por formar, praeter
legem e at mesmo contra legem, novas normas, sem a participao clara e consciente de pases como o Brasil. No
se trata de uma cruzada, mas de tomar uma posio de princpio que defensvel e que no visa ao imobilismo, a
excluir a evoluo, mas simplesmente a garantir um processo de participao, na adoo de novas regras e prticas,
que respeite nossos interesses.
Os exemplos de evoluo por decises ad hoc ultra vires do Conselho tendem a repetir-se. Menciono aqui dois
exemplos. Refiro-me ao caso daqueles criminosos lbios, em que o Conselho funcionou como uma corte e
simplesmente ordenou que a Lbia entregasse esses criminosos. Por mais negativas que sejam nossas apreciaes
sobre o governo Lbio, decises dessa natureza no so
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


prprias do Conselho. A matria prpria para uma corte internacional. Se existisse uma jurisdio penal internacional, a
Lbia seria obrigada a entregar seus criminosos, no Inglaterra, mas a um rgo internacional. Na Iugoslvia, o
Conselho acaba de criar um tribunal para julgar criminosos de guerra. Ora, para evitar as crticas que se fizeram a
Nuremberg e Tquio, de terem sido criados expost facto, seria necessrio que preexistisse uma jurisdio penal
permanente. Trata-se de uma idia de difcil concretizao, mas que vai amadurecendo. o tipo de proposta que a um
pas como o Brasil ficaria muito bem defender. H trabalhos fantsticos sobre o assunto, como o do egpcio Bassiouf e
temos entre ns, sempre disponvel pelo Itamaraty, o Embaixador Carlos Calero Rodrigues, profundo conhecedor da
matria. Citei o assunto apenas para dar pequeno exemplo. No caberia arrolar aqui todas as 'novidades'.
Temos gente que trabalha com o Senhor Ministro que pode muito bem fazer uma anlise da situao desse
ngulo da nova normatividade. O Embaixador Hugueney pode trabalhar muito nisso, o Embaixador Glson, todos os
outros Subsecretrios. Procuraramos nos definir diante da provvel evoluo para a criao de uma nova ordem, que se
faz aos pedaos, por deformao e extenso da competncia de rgos preexistentes, por presses diversas, etc. Veramos
como se incluiria neste esquema o Brasil. Com posies que no necessariamente vo prevalecer, que encontrariam
dificuldades e fceis crticas, mas que marcariam uma posio do pas, de certa forma avanada. No seguiramos tous
Azymuths como sequazes de outros.
Inclusive, s vezes, para um pas como o Brasil, muito criticado por diversos motivos, ser o corifeu de teses
avanadas pode ser uma defesa na base da fuga para adiante. Assim aconteceu no caso da ecologia, em que ramos sujos
como 'pau de galinheiro', e tomamos uma srie de iniciativas que acalmaram as injustas campanhas. Vejamos a questo
dos direitos do homem. Temos violaes brutais o tempo todo, mas violaes que no infirmam, de nenhuma maneira,
quer a normatividade, quer a atitude poltica do pas. Ento preciso no ter medo de ser afirmativo neste campo, como
em outros.
A pequena sugesto que faria, aos que forem tratar disso, seria uma posio de reforo das instituies e
dos meios prprios, especficos, para promover objetivos louvveis de interesse comum, no deixando a defesa de tais
objetivos inteiramente por conta de rgos criados para outros fins e nos quais no exercemos influncia. Isso poderia nos
levar a aceitar at certo tipo de instituio que ns temos evitado no passado, como seria a criao de rgos judiciais ou
parajudiciais, para solucionar controvrsias relacionadas com questes judicirias penais internacionais, com direitos do
homem, com ecologia, e assim por diante. Esse um trabalho que resulta de uma questo que o senhor mencionou: que
no h uma ordem internacional nova, a ser definida em bloco, porque no deve haver uma parada para refazer, para
reescrever tudo.
Um outro aspecto importante, que todo o mundo tem presente e eu no precisava mencionar aqui, a
crescente coincidncia no tempo entre fatos aparentemente contraditrios: a crescente interdependncia econmica, os
movimentos de integrao e de vocao supranacional e, por outro lado, uma onda de nacionalismo que em alguns pases
tem a forma de racismo e xenofobia. As duas
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


tendncias so normais e vo continuar por muito tempo paralelamente; uma no exclui a outra. O efeito ser ou a
criao de megaestados, ou a multiplicao de pequenos Estados, com efeitos polticos, talvez, de anarquia. Mas o
tipo de relao entre essas entidades deve ser vista sempre como relao de entidades soberanas sujeitas ao direito.
Quer dizer, podemos como rule of thumb, como orientao para esses casos, ter uma posio jurdica muito
firme, muito clara. Acho que a simplicidade pode ajudar, e temos gente no Ministrio que pode trabalhar nessa linha,
sem falar no Ministro.
H uma questo, que finalmente menciono: onde que fica a questo do desenvolvimento econmico,
que tem sido a nossa vaca sagrada internacionalmente h mais de uma gerao? Ai, Senhor Ministro, evidentemente,
houve uma queda de nfase na cooperao internacional para o desenvolvimento econmico e evidente que ns no
vamos poder alterar fundamentalmente esse fato. lgico que h justificativas para a preocupao significativa com a
cooperao para o desenvolvimento econmico. Talvez no mais estratgicas, como havia, de competio entre as
duas grandes potncias, mas h justificativas de interesse geral, como a emigrao desordenada de miserveis para o
Primeiro Mundo, o narcotrfico, os riscos de recuo no processo de democratizao, sobretudo na Amrica Latina,
fatos todos que refletem a pobreza do mundo, e, de certa maneira, deveriam reanimar um esforo de cooperao para
o desenvolvimento econmico. Acresce ainda que, como sempre, a expanso da capacidade econmica dos
subdesenvolvidos estimularia enormemente o comrcio mundial.
Em resumo, a misria o grande problema, no s nosso, mas, a rigor, do mundo todo, e que ns, no
Itamaraty, no vamos poder resolver, evidentemente, mas temos a conscincia dele como todas as pessoas
minimamente informadas.
Acho, Senhor Ministro, que em termos gerais normativos, de uma nova ordem que vai surgindo aos
poucos, a tendncia ser um crescente aumento das restries ou condicionamentos da soberania. No podemos
escapar disto. O problema, o essencial, que tal evoluo se faa na base da negociao entre Estados soberanos
iguais e de forma a desenvolver instituies e instrumentos imparciais, sem imposies unilaterais, ou seja, preciso
evitar que os poderosos, em concerto, em pequenos grupos, queiram impor solues ou comportamentos. Pelo
contrrio, cabe-nos defender a tese de que o concerto das grandes potncias, que certamente existe, no declarado,
mas existe, deve servir para assegurar um clima de paz, segurana e cooperao, que propicie a evoluo natural
desses fenmenos que esto ocorrendo a, a desintegrao, a integrao, o reforo de normas e instituies relativas a
certos objetivos louvveis e assim por diante.
Se me permitirem, direi ainda duas ou trs palavras, sobre aspectos econmicos, que nunca foram muito da
minha competncia. Quando fui Ministro (digo isso num livrinho semiclandestino que publiquei), ao contrrio do que
s vezes a imprensa falava, nunca os americanos fizeram qualquer crtica, a mim diretamente, sobre poltica externa
brasileira. Houve duas menes, uma vez, ao Suriname, em que depois at viram que estvamos certos, e uma vez a
armas para a Lbia, en passant.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Sempre, porm, que me encontrava com o secretrio de Estado Haig, e sobretudo com o secretrio de Estado Shultz,
eles me falavam de Befiex, de subsdios exportao, de remessa de lucros, e depois, a partir de um certo momento,
de servios, que at hoje o grande problema. Por qu? Porque eles so criadores de cincia e de tecnologia. Cincia
no patenteada mas resulta em novas criaes tecnolgicas patenteadas. E o Brasil um pas intelectualmente,
culturalmente, reflexo, no cria nada. No descobrimos nunca uma lei cientfica, no inovamos nunca numa
tecnologia significativa, no temos nada importante para vender nesse campo. Somos pagador fatal.
Agora, a presso externa muito grande, como sabemos. uma questo muito de ordem interna, no
vai ser o Ministro que vai resolver, embora tenha de meter a sua colher de ch nessa estria, mas no vai poder
resolver, e preciso calcular at que ponto a presso chega quele limite de prejudicar o comrcio em geral, que
sempre ameaa constante.
No sei tambm se os americanos, nesse caso, estariam em condies de mobilizar o prprio Banco
Mundial, o Fundo ou o BID) para fazer essas presses. So coisas que no tenho condies de calcular. O problema
est relacionado com a questo dos servios no GATT. Temos aqui o Embaixador Maciel e o Embaixador Paulo
Nogueira, e um outro grande especialista, tambm, em assuntos econmicos de organizaes internacionais, que o
Embaixador Souto Maior. O Ministrio pode recorrer aos que esto trabalhando e aos que j trabalharam. Aqui lano
uma idia de leigo, meio maluca, para que eles pensem.
No GATT tivemos uma certa repulsa a que a questo de servios entrasse e fosse coberta pelas regras
de maior favorecimento, etc., aplicveis ao comrcio de bens. Tentamos limitar, atrasar a matria na Rodada Uruguai.
No pudemos deixar de discutir, de procurar uma soluo. Procuramos ampliar, ento, de volta, a nossa reclamao,
no que temos o apoio americano, evidentemente, com relao aos subsdios agrcolas na Europa. Os europeus pagam Europeus ocidentais - 400 dlares por ano e por cabea para subsidiar a produo agrcola, os japoneses, 500 dlares,
os pases da EFTA, 1.000 dlares por ano para subsidiar seus produtos, e mesmo os Estados Unidos tm o seu
telhadozinho de vidro, paga 300 dlares. Isso sem falar nos financiamentos dos que tm dinheiro para financiar as
exportaes no s dos produtos industrializados mas tambm agrcolas. Perdemos no mercado indiano, por exemplo,
para leo de soja, porque os americanos um dia resolveram vender com prazo de 3, 4 anos, chegamos a ter uns 38%
do mercado de frangos no Oriente Mdio, e quase o perdemos completamente porque a CEE e os Estados Unidos de
repente passaram a financiar suas exportaes.
Em resumo, no que no queramos, em matria de servios, h progresso; no que nos interessa, nada
conseguimos.
Esses detalhes, Senhor Ministro, levam-me a uma impresso de leigo, que a seguinte: no caberia a
ns, no valeria a pena, no faria sentido, neste campo, tambm fazermos uma espcie de fuga para diante, que seria a
volta ao extremo passado, em certo sentido, isto , ao que originariamente se pensou - uma agncia das Naes
Unidas que, institucionalmente, cuidasse de todos os aspectos
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


do comrcio de bens, comrcio de servios, e todas as prticas que distorcem o comrcio, inclusive o financiamento a
exportaes agrcolas, os subsdios e at mesmo a cooperao para o desenvolvimento econmico?
E no valeria a pena um tipo de atitude que o Brasil pudesse tomar e badalar um pouquinho, levando
sua linha neo-liberal a examinar a questo da criao de uma organizao internacional de comrcio? Cobrar dos
ricos pelo menos reciprocidade, seno favores. Essa uma idia de leigo. Absolutamente, no tenho nenhum
matrimnio com vnculo indissolvel com essas idias. Isso apenas mais um pequeno esforo.
Diria ainda duas palavras sobre a questo de reas geogrficas. Acho que no faz sentido preocupar-nos
em definir prioridades. Elas se verificaro na prtica. A nossa poltica tem de ser a de todos os azimutes, como dizia o
general De Gaule. Evidentemente, De Gaule falava em termos da Frana, grande potncia, que no nosso caso, mas
temos um certo tipo de presena, s vezes modesta, mas presena, informao, contatos. No caso da frica, por
exemplo, onde ainda no meu governo se acabaram os ltimos resqucios de ressentimento ainda fortes em
Moambique, se as relaes fossem examinadas de um ngulo puramente econmico, evidentemente, seriam
secundrias. Nunca, entretanto, ningum pensou em frica como uma soluo para obter financiamentos ou mesmo
vender grande massa de produtos. No faz sentido perder a boa vontade que criamos, porque uma regio importante,
em todos os sentidos, no s em organismos internacionais, mas at porque somos um pas predominantemente preto,
vamos dizer a verdade, e ficaria esquisitssimo no termos uma abertura para a regio. Alm do que certas reas tm
um fio condutor de ligao cultural conosco, como eu pude ver, real, efetiva. Os jornais falaram que as embaixadas
so muito caras, que caberia acabar com algumas delas. At isto eu aceitaria, se se chegasse concluso de que eram
realmente inteis, mas nesse caso no diramos que porque esto na frica. Talvez at fosse interessante encontrar
alguma outra, tambm intil, em outra parte, para deixar claro que se trata de um esforo de tipo oramentrio, quase
que desculpando-nos de faz-lo.
E quanto regio que est na moda e atrai todo o mundo, que o sudeste asitico, falarei um
pouquinho do passado. Quando assumi o Ministrio, em 1979, pedi ao Embaixador Paulo Tarso para ir l em misso
comercial. Ele se entendeu com empresrios de So Paulo e organizou uma misso. Os empresrios alugaram um 707
da Varig, ficaram encantados, acharam tudo muito bom, e da? Tudo bem, tudo normal, ficou nisso mesmo.
Naturalmente compramos arroz na Malsia, h umas firmas brasileiras que vendem um pouco de produtos
siderrgicos a Cingapura, aqui e ali. Mas esses so pases em que a nossa penetrao tem de ser comercial, no
adianta fazer uma relao poltica. Os grandes fatos polticos da regio so a unificao da Coria, que o restinho da
guerra fria, e muito complicado, um problema tambm que eles vo ter de resolver com muito cuidado, e a China, que
apesar do fim da guerra fria continua a ser fundamental, pelo seu prprio desenvolvimento. Temos muito boas
relaes com a China, fui l, o primeiro-ministro do Exterior a ir China, o presidente da Repblica foi l,
assinaram-se vrios tratados, alguns funcionam, o de cooperao em cincia e tecnologia tem dado alguns frutos,
inclusive em matria de cooperao espacial, e pode dar outros. O comrcio se desenvolveu.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Finalmente, mencionaria um aspecto da relao com a Europa. Parece-me muito importante, e
carecendo de imaginao, a intensificao de meios e modos de captar gente europia para cincia e tecnologia.
Evidentemente, isso poderia ser feito tambm nos Estados Unidos e no Japo, mas me parece muito improvvel. Por
exemplo, quando fizemos a Embraer, a empresa precisava de 80 tcnicos especializados. Ns os conseguimos via
CIME, na Itlia e na Blgica. Amanh, se quisermos fazer alguma coisa, o ideal explorar, ver se h desempregados
europeus no campo que nos interessa. uma coisa que no tenho condio de adiantar, mas que se deveria pensar.
E, finalmente, para a parte administrativa, Senhor Ministro, no tenho sugestes, o problema seu,
dinheiro. A coisa que eu tinha feito, e acho que boa, nesse sentido foi ter 4 subsecretrios. No final do meu governo,
sendo Secretrio-Geral o Embaixador Calero, e tendo entrado em vigor essa primeira modificao, ele todo dia s
8:30 da manh se reunia com os 4, e quando ia falar comigo me dava o resumo da pera em portugus, e transmitia a
eles as minhas reaes. Se fssemos fazer isso com os chefes de Departamento - so fundamentais, os de Diviso
tambm so - seriam 17 pessoas, a era uma assemblia, no podia ser. Acho muito bom tambm que cada
subsecretaria, cada departamento, cada diviso seja responsvel, mas muito importante tambm ter algum um
pouco fora da rotina estrita do dirio para pensar. Alm dos que lhe servem no Itamaraty, acho til explorar os que j
esto inativos.
Mencionei en passant, sem nenhuma inteno exaustiva, alguns colegas que obviamente poderiam dar uma
contribuio especfica a esses assuntos. Muito obrigado."

Ministro Fernando Henrique Cardoso


"Da mesma maneira que com respeito ao Embaixador Gibson, queria agradecer muito ao Embaixador
Saraiva Guerreiro as lies de sabedoria que nos trouxe aqui. Penso que o Itamaraty deve recolher de imediato
algumas sugestes, como, por exemplo, toda a questo relativa a essa ordem que est em processo de formao e que,
como bem disse o Embaixador, no ser objeto de uma grande discusso e de um dia "D", de formao de uma nova
ordem, mas o Brasil pode avanar em certos campos. Achei que as sugestes aqui apresentadas so muito teis,
sobretudo as das organizaes que cuidam das questes de direitos humanos, e as questes infringentes a normas
ecolgicas.
Com respeito s palavras finais - de que os encargos administrativos so nossos - infelizmente so verdadeiras.
Quero dizer apenas que fizemos um grande esforo, ano passado, para tentar pr em dia contas vergonhosamente
atrasadas pelo governo. Conseguimos. Este ano, o oramento, que o deputado Roberto Campos dir com mais
preciso se j est aprovado ou no, adicionava alguns recursos ao Itamaraty. Fizemos um trabalho persistente de
convencimento de parlamentares; no foi difcil. H uma simpatia em relao ao Itamaraty, mas, s vezes, ocorrem
duas coisas: desconhecimento das necessidades e eficincia maior de outras agncias governamentais no lobby.
Ento, este ano,
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


atuamos muito intensamente e vamos ter um oramento maior, mas que no ser extraordinrio, e que permita uma espero - maior flexibilidade das decises administrativas.
Francamente, no creio que se deva colocar a questo de fechar embaixadas ou abrir embaixadas sob o
ngulo de recursos. No dia em que o Brasil no tiver condies de arranjar os recursos necessrios para ter uma
Embaixada de que necessite, pobre pas! Temos de arranjar esses recursos. Os gastos do Itamaraty so muito
pequenos, no oramento geral da Unio. Dizemos que so 0,16%, na verdade no isso, mais do que isso, mas
convm que se mantenha essa idia. Esse ano o percentual deve subir um pouco mais: depende de como se calcule o
que o oramento da Unio, se se contempla as transferncias para os estados ou no. De qualquer modo, a ordem de
grandeza do gasto do Itamaraty muito pequena.
Ento, no podemos aceitar que preciso fechar uma Embaixada porque o Brasil no tem recursos para
mant-la. Podemos eventualmente fechar ou abrir, a questo saber onde necessrio e onde se precisa colocar mais
recursos. Se houver alguma representao desnecessria, ento, ser aconselhvel fech-la, no pela razo financeira.
Acho, tambm, uma vez que decidamos que a Embaixada importante, preciso designar
Embaixadores permanentes. Espanta-me muitas vezes, nos levantamentos que tenho solicitado, que essas Embaixadas
sejam preenchidas provisoriamente: devemos avaliar se elas continuam sendo importantes. Houve um exemplo em
que numa operao importante um Terceiro-Secretrio era o nico diplomata no posto. O Itamaraty dispe de
embaixadores, e bons. Ento, no precisa recorrer a gente de fora. Se fosse o caso, recorreramos a outros quadros
para preencher tais postos.
Portanto, a meu ver, no h relao com a escassez de recursos, que devem ser solicitados e criados no
Oramento se a questo de interesse nacional, como o caso. Espero ter condio de influenciar o governo e o
Congresso. Se o argumento bom, devemos defend-lo. dessa perspectiva que encaro a questo, digamos,
administrativa.
De modo que s quero prestar este esclarecimento, e agradecer mais uma vez a contribuio do
Embaixador Saraiva Guerreiro."

Embaixador Lampreia
"Obrigado, Senhor Ministro. No prosseguimento do nosso debate convido o deputado Roberto Campos,
na sua qualidade de ex-ministro de Estado, para dar agora a sua contribuio."
267

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Deputado Roberto Campos


"Senhor Ministro, Senhor Secretrio-Geral, meus caros colegas.
No preparei nenhuma exposio sistemtica, tomei apenas algumas notas durante a viagem de avio,
com a desvantagem de que, sempre que meu ponto de partida Braslia, sofro uma anormal esterilidade mental. O
resultado seria melhor se o ponto de partida fosse o Rio, em busca do de Braslia, que, segundo uma definio de um
arquiteto ingls, um exemplo perfeito de mau gosto monumental.
Uma vez que o ministro pediu algumas contribuies, imagino que ele as queira francas, e talvez com a
injeo de uma certa pimenta de controvrsia.
Comearei dizendo que uma tarefa urgente do Itamaraty o sepultamento de cadveres. H vrios
cadveres insepultos, que toldam uma viso realista da conjuntura internacional, e de nossas possibilidades de
projeo nessa conjuntura. Claramente um cadver a ser sepultado o terceiro-mundismo. O terceiro-mundismo do
Itamaraty foi um modismo, uma mania, talvez mesmo uma obsesso, que se manifestou de vrias maneiras. Um
entusiasmo lrico, hiperblico, por exemplo, pela UNCTAD, essa Conferncia de Comrcio que explorava trs temas:
a lamentao ressentida por causa do subdesenvolvimento, a queixa contra o suposto isolamento tecnolgico, e a
queixa contra o protecionismo.
Na realidade, a UNCTAD era pouco mais que um muro das lamentaes, que esquecia certas realidades
prticas. O grande obstculo ao desenvolvimento comercial dos pases sub-desenvolvidos, inclusive o Brasil, no era
o protecionismo internacional. Era, sim, a inconsistncia de polticas internas, com inflao elevada e desatualizao
da taxa cambial. Tanto assim que esse protecionismo no impediu o fabuloso desenvolvimento dos superexportadores
asiticos. E, no momento, todas as nossas queixas contra o protecionismo americano tm de se confrontar com o fato
de que ele no est inibindo o nascimento de um novo superexportador. Esse novo superexportador so regies
costeiras da China comunista. A China comunista h oito anos exportava metade do Brasil. Hoje exporta mais do que
o dobro do Brasil; precisamente 85 bilhes de dlares, contra 36 bilhes do Brasil. E est desenvolvendo um tipo de
desenvolvimento mais racional que o nosso, porque baseado numa simultnea expanso de exportaes e de
importaes. S com os Estados Unidos, pas que acusamos de superprotecionista, o saldo chins, no ano passado, foi
de 18 bilhes de dlares, mais que o saldo brasileiro com todo o mundo.
Para felicidade chinesa, o saldo global chins tem mais racionalidade econmica que o nosso. Nosso saldo de
15 bilhes de dlares principalmente da anemia de importaes, antes que da expanso de exportaes. Os chineses
exportaram 85 bilhes de dlares, e importaram 80 bilhes de dlares. Como desejvel, cresceram simultaneamente
exportaes e importaes.
Um outro aspecto do terceiro-mundismo a nossa estranha simpatia pelo grupo dos 'no268

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


alinhados', ou, como costumo chamar, desalinhados. Esse grupo era liderado por cinco personagens que
conseguiram a faanha de arruinar, em curto prazo, seus prprios pases: Nehru, Sukharno, Fidel Castro, Nasser
e Tito. E esta ltima com um recorde bastante melhor, porque, pelo menos, conseguiu manter unificada a
Iugoslvia, hoje um dos graves problemas mundiais, pelas suas tendncias centrfugas.
Esta simpatia terceiro-mundista tem um subcaptulo - o africanismo. O africanismo nasceu praticamente
com Jnio Quadros, que inaugurou o que eu chamava de 'poltica de pirraa'. Era uma poltica - alis, casualmente
inteligente - de pirraar os Estados Unidos, explorando um momento de peculiar debilidade americana, aps a derrota da
Bahia dos Porcos, visando a dois objetivos. Primeiro, obter apoio financeiro externo, que Kennedy se apressou a dar a
fim de conquistar as simpatias do Brasil, num momento em que ele se sentia inferiorizado pelo erro gravssimo da
invaso de Cuba. Segundo, pacificar as trfegas esquerdas brasileiras, de modo a abrir margem, dando-lhe satisfao
externa, para uma poltica interna conservadora. O truque era ento exibir uma poltica externa agressiva, para justificar
uma poltica interna conservadora.
Fazia algum sentido essa trama, mas seu alcance era limitado. As caractersticas de pirraas eram bvias. As
primeiras visitas de Jnio Quadros, ainda como presidente eleito, foram a Cuba, pas de total insignificncia em termos de
interesses econmicos do Brasil, e ao Egito, onde ele tomou alguns drinks com o Nasser, figura episodicamente
interessante, mas certamente no decisiva no contexto mundial. No visitou nenhum dos grandes pases dos quais o Brasil
poderia obter investimentos, financiamentos e tecnologia.
Acredito que o fenmeno do terceiro-mundismo est sepultado, at porque, como desaparecimento do
segundo mundo, houve uma diluio das categorias. Sempre denunciei tambm, no Itamaraty, a existncia de uma espcie
de anti-americanismo infantil e complexado, era muito mais subliminar do que explcito.
Voltemos ao tema do terceiro-mundismo. Ele no foi apenas um exerccio de boa vontade poltica, com
resultados favorveis, em termos de obteno das boas graas de um ncleo de pases, cujo voto tem expressiva
significao na Assemblia Geral da ONU. Houve conseqncias financeiras. O Brasil financiou largamente esses pases,
e financiou-os absurdamente, tomando dinheiro emprestado num mercado eurodlar a 12% para emprestar a devedores
inconfiveis a 8, 8,5%. Agora temos como resultado entre as nossas chamadas 'reservas cambiais' muitas moedas podres para usar a expresso do presidente Itamar Franco. Dessas moedas urge desfazer-nos de uma forma ou de outra.
Com o beneficio da viso retrospectiva, poder-se-ia dizer que ao invs desse esforo financeiro, que se
traduziu correlatamente numa proliferao de nossas embaixadas nesses pases, teria sido muito mais interessante para o
Brasil, e de efeitos mais duradouros, criarmos um generoso programa de bolsas de estudos para africanos. Curiosamente,
na Amrica Central, onde investimos muito pouco financeiramente, o Brasil conseguiu boa vontade poltica e um certo
grau de influncia, graas ao
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


treinamento no Brasil, na Escola Brasileira de Administrao, de burocratas da Amrica Central, que depois passaram a
ser lderes polticos. Esse investimento em treinamento e educao teria sido muito mais barato, e de conseqncias
culturais, polticas e econmicas provavelmente mais duradouras.
Uma outra deformao intelectual que o Itamaraty precisa abandonar a noo de colonialismo
tecnolgico. Sempre vivemos procura de alguma forma de colonialismo, mas isso no seno um reconhecimento da
situao de subdesenvolvimento, agora o modo falar-se em colonialismo tecnolgico. A verdade que o Brasil no
pode queixar-se de no-transferncia de tecnologia. O ilustre senador e ministro sabe, como eu mesmo, que h um artigo
da Constituio que estabelece como objetivo nacional a 'autonomia tecnolgica'. No apenas isso. Declara que o
mercado interno patrimnio nacional, o que significa que, ao abrirmos nosso mercado, no Mercosul, aos nossos
vizinhos, estaramos perdendo patrimnio. E o mercado, diz a Constituio, deve ser utilizado para nos assegurar
'autonomia tecnolgica'. Isso significa que desejamos prescindir de absoro de tecnologia externa. Como se isso no
bastasse, a prpria Constituio estabelece discriminaes que praticamente paralisaram os investimentos multinacionais,
e as multinacionais so os melhores instrumentos de transferncia de tecnologia.
O problema vai mais fundo. O Itamaraty, a meu ver, embarcou em vrias polticas equivocadas. Uma delas
a atitude em relao ao tratado de no-proliferao nuclear. Isso um erro antigo, que vem de 1968. No assinando o
tratado o Brasil despertou enorme suspiccia em seus parceiros internacionais, e provocou forte resistncia
transferncia de tecnologias sensveis. A justificativa da poca era que queramos nos reservar o direito pleno de
desenvolvimento pacfico de energia nuclear. Isso nunca foi questionado no TNP, pelo contrrio, vrios dos signatrios se
tornaram lderes em tecnologia nuclear pacfica, como a Alemanha, o Canad, o Japo e a Itlia, todos os que assinaram o
acordo sem se sentir inibidos no desenvolvimento do tomo para a paz.
A rigor, o Itamaraty estava admitindo o inadmissvel, quer dizer, o sonho militar de fabricao da
bombinha, sonho felizmente hoje sepultado. Mas sepultado com grandes custos interno e externo. Custo interno
representado por investimentos improdutivos; custo externo representado pela suspiccia internacional, que bloqueou
significativamente nosso acesso a certas tecnologias sensveis.
Uma outra poltica equivocada foi a simpatia - estranha para mim - do Itamaraty pela poltica de informtica.
Imaginava-se que uma organizao como o Itamaraty, a janela do Brasil para o mundo, exposta aos ventos da
modernidade, propugnasse polticas integrativas, e no polticas excludentes. Entretanto, o Itamaraty apia com
entusiasmo a poltica excludente de informtica. Isso resultou num completo desastre. Nossa defasagem informtica
estimada em cerca de 15 anos. Parte desse atraso talvez irrecupervel. Ainda que possamos, com a abertura econmica,
corrigir nossa defasagem em relao ao hardware, no podemos mais corrigir a defasagem cultural resultante, o fato de
que toda uma gerao entre 15 e 30 anos, devido ao alto custo de aparelhos de informtica e natureza excludente da
poltica, no se familiarizou com esse instrumento de trabalho. Trata-se de uma gerao no-competitiva. um mal
irremedivel, pois no vejo meios de recuperarmos o tempo perdido. O

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


ministro podia talvez marcar a separao intelectual do Brasil de hoje da anterior fase de ilusionismo sobre
informtica, aposentando os computadores do Itamaraty, que foram patrioticamente comprados no mercado
nacional a trs vezes o preo e um tero da qualidade dos aparelhos internacionais.
Uma outra atitude curiosa do Brasil foi a relutncia em admitir a necessidade de um disciplinamento
internacional no comrcio de servios. Era uma luta de antemo perdida. Os servios so a parte mais dinmica do
comrcio mundial. Hoje representam mais de 30%, e at o fim do sculo provavelmente metade ou mais das
transaes internacionais sero constitudas pelos servios. totalmente irrealista tentarmos bloquear a presso
internacional em favor de um disciplinamento de servios, seja por via do GATT atual ou de um Super GATT, que
abranja tanto o comrcio de mercadorias como o de servio. Nosso companheiro nessa luta era a ndia, exemplo
pouco edificante. um dos pases mais mal-administrados do mundo, como o prova sua defasagem em relao aos
pases do leste asitico, que no perfilharam a ideologia socialista de Nehru, perversamente absorvida nos bancos
escolares da Inglaterra.
H um outro tpico que gostaria de comentar: o problema da dvida externa. Nesse caso, a atitude do
Itamaraty no tem sido de ativismo, mas antes de abstencionismo exagerado. Acho que o Itamaraty devia estar mais
presente nas negociaes da dvida externa, porque poderia fazer valer argumentos polticos. Essas negociaes esto
hoje inteiramente entregues ao Banco Central e ao Ministrio da Fazenda, cuja viso setorial e estritamente
econmica.
Suspeito que estejamos correndo perigo de um novo ilusionismo. Isso diz respeito ao novo modismo da
biodiversidade. J tivemos um romantismo mineral, ao confundirmos recurso mineral com riqueza mineral. J
tivemos um romantismo tecnolgico na poltica de informtica. possvel que agora tenhamos descoberto uma nova
romantizao: a biodiversidade. Biodiversidade no riqueza; pode ser uma adversidade, pois a floresta tropical
enterra tanto remdio como drogas. Para que a biodiversidade se torne riqueza so precisos investimentos e
tecnologia. E essa tecnologia tem de vir em grande parte do exterior, porque nossa microbiologia e biogentica so
extremamente atrasadas em relao aos outros pases. Curiosamente, estamos exportando nossos melhores
microbiologistas e biogeneticistas, porque no encontramos oportunidades no mercado interno. Se no reconhecermos
patentes para a explorao da biodiversidade, ela continuar sendo apenas algo de pitoresco, uma mistura de plantas,
bichos e doenas. E nada mais. Se biodiversidade fosse riqueza, Hong Kong, onde s h biodiversidade no colorido
da pele dos chineses, ou Cingapura, onde s h biodiversidade em dialetos, seriam pases pobres e o Brasil um pas
rico. Escapemos, portanto, do romantismo da biodiversidade. O que devemos fazer reconhecer a patenteabilidade de
remdios e transformaes engenheiradas, sim, joint ventures, entre empresas multinacionais e empresas locais. Esse
o meio mais correto e mais clebre de absoro tecnolgica, pondo-se fim a essa bobagem lamentacional, o
colonialismo tecnolgico. O termo me parece estranho. Ser que Taiwan, que exporta computadores; Tailndia, da
qual importamos discos magnticos; Malsia, que hoje o maior exportador de chips de memria - ser que esses
pases se consideram colonizados tecnologicamente? Na realidade eles esto amedrontando os pases europeus
outrora lderes em tecnologia. Em matria de super chips de
271

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


memria, a Coria est mais avanada que qualquer pas europeu. Poder-se-ia dizer at que os europeus esto sendo
tecnologicamente inferiorizados, porque seus esforos de mobilizao intereuropa para a produo de super chips tem
falhado miseravelmente.
Que fazer daqui para o futuro, Senhor ministro? Estamos num novo ambiente mundial. Quer se chame isso
de ordem, quer de 'desordem mundial', certamente mudaram as categorias de raciocnio como mudou o contexto
estratgico e poltico. Acho que o Brasil tem duas tarefas, uma avanar no processo de integrao do Mercosul, desde
que ele seja considerado meramente como pista de treinamento para um esforo mais amplo, que seria o mercado
continental. Pista de treinamento porque nosso mercado regional no tem escala. Toda a Amrica Latina tem um mercado
equivalente ao da Califrnia e inferior ao da Frana. Acontece que a Califrnia tem a seu dispor todo o mercado norteamericano, acrescido do mercado canadense, e, potencialmente, do mercado mexicano. E a Frana tem sua disposio
todo o Mercado Comum Europeu. O Mercosul simplesmente no tem escala em face dos grandes conjuntos mundiais.
Essa histria de falar que o Brasil um 'grande mercado' uma ignorncia rudimentar em termos de economia de blocos
integrados.
Uma segunda tarefa seria prepararmos nossa adeso ao NAFTA. Isso significar aceitarmos uma disciplina
de modernidade, muito mais severa do que aquela do Mercosul. O Mxico j percebeu essas duas coisas: que o NAFTA
um instrumento de modernidade, e, segundo, um instrumento de atrao de investimentos. O Chile tambm j tem essa
percepo. Quer incorporar-se ao NAFTA, e, enquanto o NAFTA no se materializa na direo da Amrica Latina, j
est se preparando atravs de um acordo de livre comrcio com o Mxico. Espera-se que este ltimo pas venha a servir
de ponta de entrada para a grande formao de um mercado continental.
Um outro tema que deveramos ter em vista, e o Itamaraty deve ter interesse nisso, auxiliarmos os outros
departamentos governamentais e que tm uma viso internacional muito mais limitada, so menos capazes de
comparaes internacionais, e menos sensveis s transformaes mundiais, a modernizarem sua estrutura de pensamento
e de comportamento. Qual o grande e novo evento, em termos de teoria e prtica de subdesenvolvimento, em nossos
dias? a formulao, pelas organizaes financeiras internacionais, sediadas em Washington, da chamada 'grande
sntese' e do 'Consenso de Washington', aps a depurao de experincia de mais de sessenta pases em desenvolvimento.
A grande sntese se cifra em quatro preceitos fundamentais para o desenvolvimento sustentvel: estabilidade monetria
macroeconmica, competitividade microeconmica, abertura internacional e investimento no capital humano - educao
e sade. Esses so os elementos norteadores globais. Mas analiticamente desenvolveu-se aquilo que se chama o
'Consenso de Washington'. No , diga-se de passagem, um consenso imposto pelo governo americano. Chama-se de
'Consenso de Washington' simplesmente porque as agncias internacionais esto l sediadas. O 'Consenso de Washington'
pode ser sumariado num declogo, cuja validade est sendo reconhecida nos programas de estabilidade e retomada de
crescimento do Mxico, Chile, Argentina, Peru e Venezuela, ainda que o grau de implementao esteja longe de ser
uniforme. O 'Consenso de Washington' pode ser traduzido num declogo: disciplina fiscal; corte de despesas para reduzir
o dficit, basear-se principalmente no corte
272

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de despesas antes que no aumento de impostos, sistema tributrio simples e amplo; liberdade financeira para capitais;
taxas de cmbio realistas e competitivas; abertura comercial; liberdade de investimentos estrangeiros; privatizao;
desregulamentao; e leis decentes para a propriedade intelectual. Temos a opo de nos conformarmos ou no a esse
declogo. Se no o fizermos permaneceremos marginalizados, como estamos hoje, no panorama mundial de
investimentos.
Tenho um comentrio final sobre os problemas internos de organizao. Advogaria que se mantivessem - parece
que h alguns movimentos em sentido contrrio - os presentes dispositivos legais de aposentadoria aos 65 anos; e que o
limite da 'embaixadorana', como dizia Guimares Rosa, permanea nos 15 anos, a fim de se conseguir uma renovao de
quadros. O atual sistema de promoes objeto de generalizadas queixas. H ainda um elemento de' subjetividade' muito
grande. Parece haver trs elementos no sistema promocional. No caso de ascenso de 1 Secretrio a Ministro de 2
Classe exige-se concurso mediante a apresentao de uma tese. Essa exigncia deve ser mantida. de se considerar se,
para eliminao da subjetividade residual, no se deveria restituir um segundo concurso, para a promoo dos Ministros
de 2 Classe para Ministro de 1 Classe.
O segundo elemento parece ser a votao dos membros da Casa, expressa atravs de votos na Cmara
Baixa. Acho que essa votao devia ter uma ponderao maior do que hoje, na avaliao final. O terceiro o julgamento
feito pela Cmara Alta, que devia evitar a formao de 'igrejinhas' de jovens conformistas, dando uma ponderao maior
ao tempo de servio.
Senhor Ministro, cunharam-me vrios slogans para tipificar os vrios estgios da diplomacia brasileira. Na poca
de Castelo Branco, o tema era 'parceria seletiva', infelizmente houve depois algumas acusaes infundadas de que a
poltica praticada era de alinhamento automtico. Tratava-se de uma coisa diferente: a parceria seletiva. O alinhamento s
se aplicava no tocante s funes dos Estados Unidos como umbrella nuclear para permitir o livre exerccio de duas
opes fundamentais: a opo da democracia representativa e a opo da economia de mercado. Opes de que seramos
privados se no nos alinhssemos com os Estados Unidos, a superpotncia rival, maniquesta, tinha como objetivo
precisar inviabilizar essa liberdade de escolha.
Na gesto Magalhes Pinto inventou-se a' diplomacia de prosperidade'. Na fase Geisel o slogan era o de
'pragmatismo responsvel', que ao meu ver redundou em atitudes de romantismo irresponsvel. Na fase Sarney falou-se
em 'diplomacia de resultados'; mas o nico real resultado foi a acelerao do projeto do Mercosul. Vossa Excelncia,
segundo li em jornais, teria cunhado um novo slogan para a diplomacia, e este me parece muito adequado: 'a diplomacia
do Brasil real'. O mote bom. At agora a nossa diplomacia tem sido muito contagiada por vises de um Brasil utpico.
Muito obrigado."
273

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Ministro Fernando Henrique Cardoso


"Habituei-me a cham-lo de Senhor Senador, uma alegria v-lo aqui, nessa reunio, onde podemos,
mais ponderadamente do que nos nossos encontros no Senado, sempre tumultuados pelas ordens do dia e pelas
complexidades de um regimento que nem Vossa Excelncia nem eu entendamos muito bem, discutir sobre temas de
grande interesse para o Brasil.
Agradeo, nas suas prprias palavras, as provocaes feitas. H necessidade de uma certa polmica e
no se trata de tapar o sol com a peneira. bom que os temas sejam postos e expostos de uma maneira muito franca.
Acho que Vossa Excelncia sempre primou pela franqueza e pela clareza na exposio, pela inteligncia.
Dois ou trs comentrios, apenas, comeando pelo que parece ser o mais espinhoso para quem est no
cotidiano, as questes internas, de 'embaixadorana' e outras questes dessa natureza. Com o mesmo esprito com que
tento levar o conjunto das minhas aes no Itamaraty, no quis me precipitar sobre essa matria, matria muito difcil
e que diz respeito vida profissional dos que l trabalham, e que seria, me parece, pretensioso de minha parte,
aterrissando de pra-quedas, imaginar que tivesse uma frmula para solucionar. Uma das questes que o Embaixador
Carlos Garcia est coordenando, para uma proposta futura, implica em verificar como compatibilizar as legtimas
aspiraes de carreira com a necessidade da utilizao mxima da capacidade j existente no quadro de pessoal do
Itamaraty. No fcil. No sei qual ser o melhor mecanismo para isso, qual o menos injusto, a algum teremos de
chegar.
Nessa matria, a famosa questo da 'expulsria', est subjudice. Acho que seria imprudente estarmos aqui
avanando solues antes que o Supremo Tribunal decida questes que foram apresentadas a ele. Mas persiste uma
questo de fundo, qualquer que seja a soluo dada pelo Tribunal, que compatibilizar os dois parmetros referidos,
e preciso alguma criatividade. Sou muito favorvel ao que disse o deputado Roberto Campos, a respeito de critrios
mais objetivos para a ascenso na carreira. Sabem os que trabalham mais de perto comigo como me custa o arbtrio, e
em certos momentos a gente obrigado, os que foram ministros e que esto aqui ao meu lado sabem disso, a dor ao se
ter de dizer: 'Esse sim, aquele no', quando os dois merecem. Ou, pior ainda, quando se tem de dizer sim a algum que
no merece tanto. So decises muito desagradveis, e eu tenho procurado limitar meu arbtrio. Acho que quanto
mais critrios objetivos houver melhor ser, a possibilidade de concurso, de teses, prefervel.
Venho da vida universitria, e fiz toda a carreira, fiz todas as teses necessrias para chegar s posies
a que cheguei, e quase sempre na adversidade, contra governos, contra tudo. Se no fosse o sistema estrito de mrito
com competio, eu no teria chegado ao fim da carreira. Sou muito favorvel a isso: a que haja um sistema de
competio e um sistema de critrios mais objetivos. De modo que uma das nossas preocupaes, com as limitaes
j conhecidas.
274

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Quanto s outras observaes do deputado Roberto Campos, quero dizer o seguinte: primeiro, alguns
desses fantasmas - no me recordo como o problema foi rotulado pelo senhor - algumas dessas paixes que
provavelmente teriam criado demnios no Itamaraty, j foram enterrados, e no por mim. No precisei fazer muito
esforo de jogar p sobre coisa alguma, at porque os que me antecederam foram acompanhando a evoluo da
histria e foram abrindo novos caminhos. Algumas questes temos de enfrentar. Disse com razo o deputado Roberto
Campos que o Itamaraty no deveria ter ficado to ausente da discusso da dvida externa. Concordo com isso. Sabe o
deputado que no Senado sempre acompanhei essa questo, at fui um dos que props que o Senado participasse mais
ativamente. Fomos aos Estados Unidos discutir, quando na poca isso parecia impossvel, com o Secretrio Baker;
com Mr. Volker, presidente do Banco Central; com o Sr. Candessus, do FMI. Ouvi coisas bastante duras do Sr. Baker,
- parte um primeiro momento de distenso e de gentileza em que me disse que ns dois ramos da mesma
universidade, s que eu como professor e ele como aluno (o que uma meia verdade, porque nunca fui professor da
Universidade de Princeton, fui membro do Instituto de Estudos Avanados de Princeton, portanto no dava aula) comentrios como: "essa matria - a da dvida - no concerne a polticos", "no h o que negociar", "o mercado existe
para resolver essas questes", "o Brasil inadimplente"...
Bom, isso mudou, no mudou pela nossa ao, mudou pelas transformaes do mundo, mas acho que
tambm o Senado gradativamente foi se enfronhando na questo da dvida, e hoje existe um grupo de senadores que
discute e acompanha as negociaes, e isso facilita muito as coisas. E at permite ao negociador uma certa margem de
defesa, pois pode dizer: "Ah, daqui eu no passo, porque eu no tenho respaldo poltico para passar". Acredito que o
Itamaraty possa desempenhar um papel mais ativo nessas matrias. Essa uma questo que no depende s do
Itamaraty, depende do governo em geral. Tambm sabem os meus colaboradores que, quando posso, participo de
questes que so extra-Itamaraty, pois acho que podem repercutir favoravelmente para o Itamaraty, ampliando a
influncia poltica que possamos ter. Acho, portanto, que na questo da dvida V. Excia. tem razo.
Tambm com respeito questo da Lei de Patentes, essa Lei est passando muito perto do Itamaraty.
Alguns de nossos colaboradores esto ajudando a reformul-la. s vezes a imprensa noticia que existe forte presso
americana, o Embaixador Saraiva Guerreiro mencionou este aspecto. Devo dizer que, puridade, essa presso por
enquanto se limitou a pedidos de informaes do Embaixador, que queria conhecer o texto antes do texto ser
aprovado pelo governo. Eu lhe disse que no poderia passar texto nenhum, porque o presidente da Repblica no o
lera, e eu no posso passar a ningum um texto ainda no aprovado pelo presidente da Repblica. E insisti com o
Embaixador Melton, no sei se alguns aqui assistiram a minha conversa, que deveramos pensar em termos de nossos
pases e no em termos da indstria farmacutica de c e de l. Porque isso dificultaria muito qualquer ao. Acho
que o papel do ministro, como o papel do Embaixador, no o de representar a empresa farmacutica, que o que
est mais em discusso, saber quais so os interesses globais dos pases. Disso no passou nossa conversa, e
nenhuma presso houve, mesmo no que diz respeito questo de prazo, que s vezes a imprensa noticia que est
sendo usada para nos pressionar. Outro dia li que eu tinha negociado com os americanos um prazo de mais seis meses.
Isso falso. uma coisa espantosa,
275

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


porque fazem-se afirmaes de fato, e at as apresentam de forma positiva: "O Chanceler conseguiu seis
meses". No consegui nada e nem pedi nada, no houve isso. Agora, houve sim, e isso dentro do esprito do que
mencionou o deputado Roberto Campos, o empenho do Itamaraty em acompanhar a discusso dessa matria.
No que diz respeito especificamente biodiversidade (ainda anteontem houve uma reunio na Cmara
sobre isso) algumas pessoas tm uma viso bastante febril sobre quais sejam os nossos interesses nessa matria.
Alguns dizem que o governo, por influncia de alguns ministros, entre os quais me incluem, estaria disposto a
patentear seres vivos. Dizer isso revela, para usar a linguagem mais direta, uma ignorncia crassa. bvio que
invivel patentear seres vivos, vegetais ou animais. O que se discute a possibilidade de patenteamento de processos
de alterao em microorganismos, o que completamente diferente: implica esse patenteamento uma transformao
advinda de conhecimentos, desenvolvimento tecnolgico, etc. Mesmo isso ns estamos analisando com muita cautela,
vendo a maneira como ser feito e de que forma ns poderemos criar condies para que os setores que produzem no
Brasil e que j investiram em novos produtos, deixem de ser prejudicados pela aceitao do "pipeline".
Devo dizer que o mais curioso que boa parte dos setores que j investiram no Brasil, so
multinacionais. Quando se pensa que est havendo uma briga entre o setor nacional e o setor multinacional da
indstria, no verdade, a matria mais complexa. Por razes de solidariedade s suas matrizes e congneres, as
empresas multinacionais daqui preferem que se reconhea o "pipeline". Mas isso no em funo do interesse delas, ou
seja, das filiais que esto aqui, porque muitas teriam privilgios se no reconhecssemos o "pipeline", porque, do
pouco que existe em matria de desenvolvimento tecnolgico e cientfico no setor farmacutico, algo foi feito por
multinacionais no Brasil.
Ento, as coisas so muito mais complexas do que parecem primeira vista. E a creio que temos mais
acesso informao, devemos, efetivamente, desmistificar certas vises equivocadas. Entretanto, devemos agir com
modstia, porque so questes ideolgicas e de interesse s vezes legtimo que esto em jogo e no temos a
capacidade de mudar tudo, e nem o nosso papel. Mas podemos, no nvel do governo, manter um dilogo mais
frutfero com outros ministrios. Devo dizer que o dilogo estabelecido hoje, entre o Ministrio da Cincia e
Tecnologia, o de Indstria e Comrcio e o Itamaraty, muito amplo. to amplo que as reunies tm sido feitas no
prprio Itamaraty.
Alis, com outros ministros, at por razes de estratgia poltica, tenho procurado trazer o dilogo para
o Itamaraty. Ao invs de eu ir pedir dinheiro ao ministro da Fazenda, convido o ministro da Fazenda para vir ao
Itamaraty, pois isso d um pouco mais de condio de negociao. E nessas matrias, no s matrias financeiras, mas
tambm matrias que dizem respeito pauta contempornea do desenvolvimento, temos procurado trazer a discusso
para o Itamaraty.
o pouco que eu posso dizer, e agradecendo a colaborao do deputado Roberto Campos."
276

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Lampreia
"Obrigado, Senhor Ministro. Daqui por diante, a idia que cada um dos senhores que queira fazer o
pronunciamento solicite a palavra e ter ento franqueado o microfone, para dar a sua contribuio. De maneira que
eu ofereo a palavra ao Embaixador Pio Corra."

Embaixador Pio Corra


"Senhor Ministro de Estado, Senhor Secretrio-Geral. Todos sabemos que a crosta terrestre feita de
grandes placas tectnicas justapostas. Assim tambm o planisfrio econmico do planeta permite hoje discernir a sua
diviso em grandes blocos regionais, associando e integrando pases em vastas reas do globo terrestre.
Esses grandes blocos, j claramente delineados, se bem que em estgios diversos de estruturao
poltica, podem ser, alis, tangenciais ou mesmo intersecantes. Poderemos denomin-los o 'Bloco Europeu', o Bloco
Americano e o 'Bloco da Orla do Pacfico'. Esses so os trs teatros de operaes nos quais a diplomacia brasileira
dever desenvolver a sua ao, servindo aos interesses polticos e econmicos do pas.
Toda ao diplomtica pressupe uma opo. Essa opo por sua vez pressupe uma avaliao.
Convm pois avaliarmos o que significa para ns essa nova configurao mundial.
Cada um desses trs blocos representa, em seu conjunto, um produto superior a cinco trilhes de
dlares anuais: o Bloco da Orla do Pacfico, o Pacific Rim, mesmo no contando as provncias do Canad e os
Estados da Unio Norte-Americana ribeirinhos do Pacfico, responde atualmente por 20% da produo total de bens e
servios no mundo, e por mais de 50% se incluirmos o Western Seabord daqueles dois pases. o que chamo de
'posio intersecante', os dois blocos a so intersecantes. Essa avaliao oferece uma primeira e bvia concluso: que
o mundo marcha para uma forma de regionalizao econmica supranacional que abre ao Brasil novas e vastas
perspectivas de mercados. Isso, ao exigir um prodigioso esforo diplomtico para a nossa insero em tais mercados,
leva outrossim bem-vinda e inelutvel concluso de sepultar definitivamente uma certa poltica de conquista de
'novos mercados' folcloricamente fantasistas como alguns em que perdemos tempo e dinheiro no passado. Dentro dos
trs grandes blocos, e s dentro deles, que esto os grandes mercados, aqueles nos quais a conquista de alguns
pontos percentuais do seu consumo pode projetar-se em cifras maisculas em nossa balana de comrcio e de
pagamentos. Ali encontramos, e cultivaremos, os nossos grandes parceiros, nossos grandes compradores e tambm os
nossos grandes fornecedores de bens e de servios necessrios ao desenvolvimento do pas, onde iremos buscar
avidamente os recursos intelectuais, as tecnologias de ponta que so fator essencial para o progresso econmico e
social. A nova configurao do mundo leva, ainda, a uma outra concluso salutar: a da
277

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


necessidade de abolir toda forma de nacionalismo econmico autarquizante e imbecilizante. No Brasil, a
poltica de substituio de importaes, implantada h meio sculo, no estava errada; estava acertadssima, e
permitiu-nos criar uma infra-estrutura poderosa de indstrias de base, de produo de bens de capital e de
bens de consumo durveis, mas hoje um modelo esgotado. Errada foi a poltica adotada mais tarde, de
fechamento de nossas fronteiras s tecnologias que, no resto do mundo, transformavam a face da terra,
obstinando-nos em querer reinventar a roda.
Vou dar a dois exemplos pessoais. Fui, durante quase 15 anos, diretor-presidente e chief executive officer da
Siemens do Brasil; nesse perodo implantamos em So Paulo, em nossa fbrica na Lapa, um setor sinumrico,
destinado a fazer a automao de mquinas operatrizes. Ca na asneira de convidar o coronel, que ao tempo chefiava
ditatorialmente o Setor de Informtica no governo federal, a visitar o nosso setor sinumrico em So Paulo. Ele veio,
visitou tudo, examinou, e os senhores sabem que a automao das mquinas operatrizes capital para a produtividade
e, portanto, para a competitividade. Ele me disse o seguinte: "Embaixador, o senhor tem dois anos para cair fora desse
mercado. Isso tem de ser desenvolvido exclusivamente por empresa de capital nacional".
Outro exemplo: no mesmo perodo, eu, pessoalmente, ofereci ao governo brasileiro a implantao no Brasil de
facilidades para a fabricao de pastilhas de silcio, o que, como todos sabem, o ponto de partida para a fabricao
de micro-chips, por sua vez ponto de partida para toda a modernizao do equipamento industrial. Houve uma recusa
glacial. A idia era, mesmo, que aqui no pas se reinventasse a roda; isso um processo meio difcil, primeiro parte da
roda quadrada, depois vai para a hexagonal, a octogonal, chega geralmente, no final, roda oval, que muito popular
nos parques de diverso, mas no tem eficcia nos parques industriais.
Na mesma poca em que aconteceram esses dois episdios, na Europa Ocidental, s a Sucia e a
Gr-Bretanha eram exportadores lquidos de tecnologia; a prpria Alemanha, grande exportadora de tecnologia, era
ainda maior importadora.
A nova configurao do mundo no deixa dvida quanto opo correta para o Brasil. Subsistir, no
entanto, a possibilidade de termos de garantir os nossos interesses contra reaes isolacionistas de outros pases que
buscam criar obstculos penetrao de produtos brasileiros nos seus mercados. o caso agora, recentemente, do ao
brasileiro nos Estados Unidos. O Itamaraty ser certamente levado a agir contra esse tipo de recadas isolacionistas, e
assim tem agido na negociao da Rodada Uruguai no GATT: o sentido da Histria e sua fora esto a nosso favor,
contanto que faamos a opo correta em matria de abertura ao mundo.
O que tem o Brasil, nesse contexto, a oferecer e a esperar? As ltimas dcadas do sculo XX assinalam
uma ntida tendncia do deslocamento das indstrias pesadas desde os pases em fase dita ps-industrial para os
novos pases industrializados, os NIC's. Entre estes figura o Brasil. Temos de atentar, porm, para o fato de que essa
abertura, muito valiosa decerto, pode levar a um beco sem sada se no nos prepararmos tecnologicamente e
culturalmente para o acesso a um patamar scio278

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

econmico superior. Hoje em dia a disponibilidade de mo-de-obra abundante e barata j no uma vantagem
decisiva: nossa sociedade precisa evoluir para um modelo de maior valorizao de seus recursos humanos, e para isso
o Itamaraty, ao proporcionar a sua abertura aos grandes valores do mundo, tem um papel capital a desempenhar.
Cedo surgir a necessidade de uma opo: a de integrarmo-nos ou no ao Bloco Americano.
Sempre gostei de relembrar aos meus alunos do Instituto Rio Branco, muitos deles hoje Embaixadores em
funes de grande responsabilidade, para alegria minha, uma frase de Napoleo: "La politique des tats, c'est leur
gographie". Dos 'grandes blocos' o que fica aberto ao nosso ingresso e integrao o 'Bloco Americano' - hoje ainda
um 'Bloco Norte-americano' pela associao do Canad, dos Estados Unidos e do Mxico, mas que, logicamente,
dentro da necessria busca de um equilbrio mundial entre os blocos, poderia, ou mesmo deveria, estender-se desde o
Alasca at a Terra do Fogo. Poderemos, ou no, pleitear a nossa admisso nesse bloco. Vemos que, na Amrica do
Sul, o Chile j se inclina por essa opo; assim como na Europa muitos pases, ex-integrantes do COMECON, esto
buscando incluir a Europa Central e Oriental em um 'Bloco Europeu' ampliado, estendendo-se do Atlntico ao
Cucaso.
O que 'no' podemos, sonhar com um 'quarto' bloco, Latino Americano, erigido paralelamente ao
bloco edificado em torno do 'eixo' Canad-Estados Unidos-Mxico, e muito menos em contraposio quele. Pelas
razes que o colega Roberto Campos j exps, quer dizer, falta de peso especfico para um eventual bloco
Latino-Americano.
A radical, repentina e prodigiosa remodelao do panorama poltico mundial - prodigiosa no prprio
sentido etimolgico da palavra, que 'milagrosa' - confronta o Brasil com uma perspectiva totalmente nova, com
uma paisagem da qual desapareceram subitamente as tenses da guerra fria com o desmoronamento da 'Cortina de
Ferro' e do Muro de Berlim, o esboroamento do Imprio comunista dentro e fora das fronteiras da defunta Unio
Sovitica e a derrota final e fragorosa de toda uma militante ideologia que dividiu os povos da terra. Desapareceu
assim, como por um passe de mgica, a bipolaridade que durante meio sculo dividiu o mundo em dois campos
antagnicos. Como diria Edouard Herriot, que era socialista, e at radical socialista, "contra as metafsicas da
servido triunfaram enfim a lgica e a moral da liberdade".
Essa nova perspectiva sumamente auspiciosa para a diplomacia brasileira, que pode assim varrer
para o olvido os escombros das polticas pelas quais no passado o Brasil foi levado a contorcer-se no ingrato af de
acender uma vela a Deus e outra ao Diabo: 'pragmatismo responsvel', 'terceiro-mundismo', 'no-alinhamento',
contubrnio zooflico com blocos como o dos '77' e quejandos.
No julguemos, porm, que o fim da guerra fria significa o fim de todas as tenses internacionais. O
Brasil ser chamado certamente a opinar e a agir em futuras crises, e estou certo de que o far com discernimento,
dignidade e coragem. A nossa grande Casa, servida por um corpo de funcionrios cuja
279

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


alta qualidade profissional mundialmente reconhecida, poder de ora em diante, melhor do que nunca, honrar as
altas tradies do Itamaraty de todos os tempos.
Seremos tambm, decerto, chamados a opinar e a atuar em campos crticos de cooperao
internacional, na luta contra novos perigos que podem ameaar a ordem pblica mundial, como o fenmeno do
terrorismo e o problema do trfico de drogas.
O primeiro desses fenmenos, cuja gravidade at hoje verificada pode ser apenas a ponta do iceberg, acha-se
em parte associado a outro fenmeno de nosso tempo, que o fundamentalismo islmico agressivo e expansionista. J
solidamente instalado no Ir, ele conta com a simpatia desse foco de terrorismo mundial que a Lbia, conta com
expressiva fora na Arglia, ameaa o Egito, e domina considerveis minorias tnicas em pases da Europa Ocidental.
A segunda religio da Frana j o Isl. Na perspectiva histrica, nunca desde a batalha de Lepanto desenhou-se de
modo to agudo o antagonismo entre o Oriente islmico e o Ocidente. Eu sugeriria aos colegas, se no o fizeram
ainda, a leitura de um livro muito interessante, do grande socilogo francs Guy Sorman, chama-se En Attendant les
Barbares.
O fenmeno do terrorismo no se manifesta no Brasil; quanto ao do trfico internacional de txicos,
estamos nele fundamente envolvidos. A Colmbia e a Itlia do-nos o exemplo do que pode ocorrer quando o crime
organizado apia-se nos recursos oriundos daquele trfico.
de prever-se que contra ambos os fenmenos alguma forma de ao internacional venha a ser
proposta, sobre a qual caber ao Brasil opinar e definir sua posio.
s nossas portas mesmo, porm, e dentro do conceito da 'poltica dos crculos concntricos' enunciado
pelo presidente Castello Branco em discurso pronunciado neste Palcio, apresenta-se um ingente e grato desafio aos
diplomatas brasileiros de hoje e do futuro: a construo e implementao do Mercosul, cuja estruturao ser de
capital importncia qualquer que seja a deciso adotada pelo Brasil no tocante ao 'Bloco Americano'. Bem antes da
negociao do tratado que criou a ALALC, o tratado do Rio de Janeiro, o pensamento desta Casa vinha-se
orientando em direo a uma frmula de associao econmica e de complementao industrial limitada a quatro
pases: Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. E aqui temos disso uma testemunha viva, porque o pensamento era dele,
o nosso colega Edmundo Barbosa da Silva. Paralelamente, vamos com carinho a idia de uma frmula que
permitisse maximizar a utilizao dos recursos hdricos, energticos, minerais e agro-pecurios dos pases da Bacia
do Prata. O atual esquema do Mercosul concilia harmoniosamente ambas as frmulas e abre largo e frtil campo
atuao da diplomacia brasileira. Fao votos por seu pronto e pleno xito.
Senhor Ministro, Senhor Secretrio-Geral. sombra dos meus setenta e cinco janeiros, observo a
brilhante falange dos meus jovens colegas que hoje dirigem os destinos do Itamaraty ou chefiam as nossas Misses
diplomticas no exterior, e mais do que nunca orgulho-me de haver pertencido a esta Casa; h mais de vinte anos
distanciado dela, meu amor por ela permanece to vivo quanto nos dias
280

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de minha juventude. Amanh como no passado, o Brasil ser sempre bem-servido pelos homens do Itamaraty, com a
alta competncia profissional, a elegncia moral e a sbria dignidade que sempre foram apangio de nosso Corpo."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Senhor Embaixador Pio Corra, eu queria agora convidar a todos os presentes para
uma 'foto de famlia'. Acho que esse nosso encontro hoje seria particularmente enaltecido se pudssemos guardar
dele uma lembrana, que seria esta foto aqui em frente nossa sala de reunio. Portanto, convidaria os senhores a
passar..."

Ministro Fernando Henrique Cardoso


"No sei, porque eu estou dependendo de horrios, por quanto tempo poderei permanecer aqui. Repito
que, pelo meu gosto, passaria o dia todo. Mas como pode ser que eu no tenha essa possibilidade, gostaria de dizer
duas ou trs palavras sobre um tema que foi mencionado pelo deputado Roberto Campos e agora pelo Embaixador
Pio Corra, que a questo do Mercosul, do NAFTA e do nosso papel em todo esse processo.
Acredito que o Mercosul, para ns, hoje, no Brasil, algo de fundamental importncia. Acho que as
sementes plantadas pelo Embaixador Barbosa da Silva, e a continuidade de um pensamento no Brasil a respeito
dessa matria, permitiram que fssemos mudando pouco a pouco a nossa compreenso do tipo de relao que
deveremos ter para com os nossos vizinhos do sul.
Desde que assumi o Ministrio das Relaes Exteriores, procurei influenciar o presidente da
Repblica na direo de dar continuidade ao Mercosul e dar prioridade mesmo. No sei quantas vezes fui
Argentina e ao Uruguai. Quase todas as semanas falo pelo telefone com os chanceleres desses pases. E conseguimos
agora, o Itamaraty conseguiu, que houvesse uma mudana na poltica da Petrobrs. A Petrobrs passar a comprar,
este ano, 400 milhes de dlares de petrleo da Argentina. Tenho encontrado uma forte colaborao por parte do
presidente da Petrobrs, no sentido de reforar as nossas posies de poltica em geral e de poltica comercial, em
particular. Por qu? Porque houve no ano passado um desequilbrio na balana de pagamentos entre o Brasil e a
Argentina a favor do Brasil, e isso estava sendo usado na Argentina contra o Mercosul. Embora no fosse realmente
o Mercosul a causa desse problema, posto que h outros fatores operando na Argentina, notadamente a relao do
peso com o dlar, que torna gravosos muitos produtos argentinos.
A expanso do comrcio entre a Argentina e o Brasil faz-se nas duas direes. Na direo Brasil281

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Argentina, a expanso comercial ainda mais rpida. No se trata de um quadro em que um ganha e o outro perde.
Um ganha mais que outro, talvez, momentaneamente. Mas na relao entre os dois pases h algo de mais profundo
que uma relao comercial: a questo da Bacia do Prata e o equilbrio do hemisfrio sul. Acredito que o Itamaraty
deva ampliar tambm as suas relaes com o conjunto da Amrica do Sul, sem que haja contradio entre o Mercosul
e essa ampliao. No se trata de criar o "Merconorte": esse projeto invivel, pois o Tratado de Assuno no
permite a criao de um outro mercado.
Mas trata-se de tomar as iniciativas que estamos tomando para com os pases do Pacto Amaznico. O
Brasil se ofereceu para sediar em Braslia a Secretaria Permanente do Pacto Amaznico. E estamos fazendo
propostas. O presidente escreveu cartas aos presidentes da Repblica e eu aos chanceleres dos sete pases que
compem aquele pacto propondo acordos de complementao econmica, e as respostas tm sido muito afirmativas.
Empenhei-me muito na questo da Bolvia, na questo do gasoduto, em negociaes diretas com os
bolivianos. E inclusive tive de agir na Bolvia at com certa energia, para evitar que houvesse algum desdobramento
menos positivo para a concluso do acordo. Acho que esse cuidado com a Amrica do Sul deve ser permanente, entre
ns, com o Mercosul e com a Amrica do Sul. Irei ao Chile na prxima semana; o Chile um parceiro importante,
politicamente falando, para o Brasil. E para mim, alm disso, h toda uma dimenso quase que biogrfica, pois vivi
muitos anos no Chile, e tenho amizade pessoal com alguns dos homens que hoje influenciam o Chile, como Alejandro
Foxley. Quando ele estava numa situao de dificuldade, participei - e participo at hoje - do Conselho Diretor do
Centro de Pesquisa que deu abrigo a ele e ao seu grupo, que um grupo brilhante de economistas chilenos, hoje
Foxley ministro da Fazenda. Gabriel Valdz participou de minhas campanhas eleitorais no Brasil. Temos um
entrosamento pessoal, que possibilita um dilogo poltico muito fecundo.
Por que digo isso? Por causa do NAFTA. Desde o inicio, na reunio que houve em Buenos Aires, do
grupo do Rio, quando se colocou a questo do NAFTA percebi a aflio do chanceler mexicano, que tinha medo de
que houvesse uma reao anti-mexicana, quando o Mxico est se aproximando dos Estados Unidos, atravs do
NAFTA. O presidente da Repblica do Brasil, ento, colocou no seu discurso uma palavra de compreenso para com
o gesto do Mxico. No dia 7 prximo o chanceler do Mxico vai passar um dia inteiro em Braslia, me telefonou essa
semana, para que conversemos, com a agenda livre, sobre o que vai acontecer com o NAFTA na Amrica Latina e
tudo o mais.
O Brasil se disps e se dispor a conversar no que se chama o 'Grupo quatro mais um', quer dizer,
Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai, com os Estados Unidos, a respeito do NAFTA. Ocorre que at agora NAFTA
no assunto para ns, no porque ns no queiramos, eu tenho conversado, repito, de perto, com os chilenos. O
Foxley um entusiasta da relao do Chile com os Estados Unidos. Noto que o presidente Alwin, e o chanceler Silva
Lima tm uma viso um pouco mais nuanada, no porque no desejassem um acordo com o NAFTA, mas porque a
realidade mais complexa. H dificuldades para o Chile, que uma economia que mais facilmente se integra,
verticalmente, do que a nossa, porque
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


menos industrializada, nessa integrao ao NAFTA, que, alis, no foi proposta ainda de maneira clara. Houve uma
"iniciativa Bush", mas resumiu-se a um discurso, sem qualquer proposio concreta.
Das conversas por telefone, com o chanceler do Mxico, vejo que ele est muito confiante em que a
partir de 1 de janeiro de 1994 as questes estejam resolvidas, embora as informaes que recebi de Washington no
vo nessa direo, pois persistem dificuldades no campo do meio ambiente e no campo das relaes trabalhistas
entre os EUA e o Mxico. Ento estamos observando o NAFTA no com antipatia, nem com temor, mas com
realismo.
Concordo com as observaes de que o espao do Mercosul pequeno, e quanto mais amplo ele for,
melhor. Acredito, mas acredito pessoalmente, no deciso nossa, trago aqui considerao dos que mais sabem,
que so os senhores e no eu, que devemos ir palmilhando esse caminho, ou melhor, colocando as pedras que vo
permitir o caminho de uma integrao crescente, fortalecendo o Mercosul, no nos fechando, seno ampliando
nossos contatos com os outros pases da Amrica do Sul, tendo um estreito relacionamento poltico com o Chile,
tendo uma posio de compreenso para com o Mxico, entendendo qual a posio dos mexicanos, para que da
no se derive um conflito, e observando os desdobramentos do NAFTA. Se esses desdobramentos chegarem a um
ponto de que os pases se organizem em grandes blocos, a algum j repetiu hoje a frase napolenica, e reafirmo,
temos uma geografia que nos leva a certos condicionamentos, e teremos de ser realistas nessa matria. Mas eu
queria, at a ttulo de esclarecimento, dizer qual a minha viso dessa questo do Mercosul, da Amrica Latina e do
NAFTA.
Disse o Embaixador Roberto Campos que ele gosta da expresso "uma diplomacia ajustada ao pas
real", acho que devemos estar sempre com o p no cho. bom ter os olhos voltados para o horizonte, mas o p bem
plantado no cho, preciso ser realista. A utopia que eu gosto , um pouco contraditoriamente, uma utopia possvel,
uma "utopia realista". Se for uma utopia sem condies de motivar uma ao consistente, que leve a modificar as
coisas, ela morre nas palavras, ela no abre caminho.
Ento devemos enfrentar os desafios com muito realismo, vendo qual o nosso interesse a cada passo.
Mesmo que no o digamos a cada momento, porque no convm, devemos estar sempre pensando nos nossos
interesses. Muito obrigado."

Embaixador Lampreia
"Vamos passar ento fotografia, por gentileza."
283

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Ministro Fernando Henrique Cardoso


"Senhores, como lhes antecipei no incio desse nosso encontro, tenho de me retirar, pois devo estar em
Braslia dentro de poucas horas, no mximo s trs horas da tarde tenho de estar presente reunio do Ministrio.
Mas no queria, antes de me retirar, deixar de reiterar a importncia de nosso encontro, o prazer que tive em poder
ouvir o que estou ouvindo aqui, lamentar no poder continuar a ouvi-los, e dizer que este no pode ser o ltimo, o
nico e ltimo encontro nosso. Precisamos criar mecanismos pelos quais o Itamaraty continue - como j foi sugerido
- a usufruir dos recursos humanos de que dispe, e Vossas Excelncias so parte muito viva desse patrimnio de
bons servios ao Brasil - o Itamaraty.
Nem todos os Embaixadores aposentados puderam estar presentes, embora eu tivesse pedido que se
convidasse praticamente a todos. Tentaremos v-los em uma nova reunio, para que de fato todos possam ser
ouvidos neste nosso exerccio.
Aproveitei bastante as horas que passei aqui, e podem ter certeza que se pudesse continuar no sei
qual seria o resultado em termos de ao concreta, que depende de muitos outros condicionantes, mas, certamente, o
meu esprito sairia ainda mais enriquecido. Mesmo assim, com o que j recebi saio muito contente e agradeo."

Embaixador Lampreia
"Vamos retomar os nossos trabalhos. Tenho aqui inscritos, desde j, o Embaixador Ilmar Penna
Marinho, o Embaixador Sette Cmara, o Embaixador Lindenberg Sette, o Embaixador Francisco Grieco. Vou
dar-lhes a palavra, fazendo duas recomendaes metodolgicas: a primeira de que, na medida do possvel,
mantenhamos as nossas intervenes dentro de um prazo curto, para que possamos ter todos a oportunidade de
expressar as nossas opinies. Em segundo lugar, porque h diversas indicaes de que no se ouve bem, em certas
partes da sala, que se fale o mais prximo possvel do microfone, a fim de que todos possam ter uma boa audio.
Tambm registro que o Embaixador Paulo Nogueira Batista est inscrito para falar. Chamo ento o
Embaixador Ilmar Penna Marinho, por favor."

Embaixador Ilmar Penna Marinho


"Senhor Secretrio-Geral, meus colegas e amigos. Antes de entrar na resposta concreta das perguntas
que nos foram formuladas, desejo fazer uma rpida anlise da configurao da nova
284

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


conjuntura internacional, porque evidentemente no podemos estabelecer os subsdios, os dados de uma poltica do
Itamaraty, sem levar em considerao as grandes transformaes por que passou a conjuntura internacional.
Senhores, desde os sinistros dias da guerra fria at o advento de Gorbachev, a conjuntura
internacional caracterizou-se pela bipolaridade dos centros de poder mundial, representados pelos Estados Unidos
de um lado e pela Unio Sovitica de outro. O mundo achava-se, pois, dividido pela ideologia, e as duas
superpotncias se preparando febrilmente para uma guerra que os avanos inestancveis da cincia e da tecnologia
tornavam cada vez mais impossvel, malgrado as tenses e as ameaas de parte a parte.
Evidentemente, a igualdade entre os Estados constitui princpio inscrito em todos os tratados
multilaterais e em todos os estatutos das organizaes internacionais ora existentes. Todavia, enquanto persistir o
atual e profundo abismo entre as naes ricas e as naes pobres, para no falar das miserveis, a proclamada
igualdade entre os Estados ser uma palavra v. Essa afirmativa tanto mais se impe quanto depois da
desagregao do imprio sovitico sonhado por Brejnev, e da queda do muro de Berlim, o mundo deixou de ficar
dividido pela ideologia para cindir-se pela pobreza, pela fome, pelo desespero.
Com efeito, as consideraes de ordem poltica e ideolgica em que se baseavam as relaes
internacionais, na fase do ps-guerra, especialmente durante o tenebroso perodo da guerra fria, cederam o lugar a
outros fundamentos. Destarte, o arrefecimento da divergncia ideolgica, que fragmentava o planeta em dois
mundos hostis, empenhados em uma terrvel e assustadora competio armamentista, objetivada em conseguir a
superioridade blica ou estratgica de um bloco sobre outro, teve como eplogo, graas aos tenazes esforos de
Gorbachev, a uma completa reformulao da conjuntura internacional, que passou a apresentar novas e inusitadas
caractersticas.
Efetivamente, a substituio da poltica expansionista de Brejnev por uma de aproximao e
entendimento com o Ocidente, seguida de um completo desengajamento da URSS em relao aos pases chamados de
satlite - Polnia, Tchecoslovquia, Hungria, Alemanha Oriental, Romnia e Bulgria - que passaram a ter inteira
liberdade para escolher o seu destino e a sua forma de governo. no s foi uma p de cal na guerra fria, mas ainda
veio positivar que hoje um conflito entre Leste e Oeste menos relevante que o contraste entre as naes ricas,
industrializadas, superdesenvolvidos, e os pases em via de crescimento, bem mais pobres, subdesenvolvidos e
totalmente endividados.
Foi a que ganhou fora o fenmeno da integrao econmica, insuflando a formao de alianas com
vistas a estabelecer ncleos de superpotencialidade econmica, mediante a reduo das barreiras territoriais, na
liberao e livre circulao de riquezas e, enfim, a conjuno de foras de produo de cada pas participe da
respectiva comunidade ou bloco constitudo.
O primeiro pas a romper com a bipolaridade dos centros de poder mundial, no campo da
285

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


economia, foi o Japo. Assim, enquanto os Estados Unidos e a Unio Sovitica se engalfinhavam numa renhida e
dispendiosssima disputa, em prol da hegemonia mundial, o Japo, sem nada a despender para assegurar sua defesa que
por fora do tratado de paz ficara a cargo dos Estados Unidos, ia paulatinamente se transformando em uma superpotncia
econmica, hoje reconhecida por todos como a 2 economia mundial, aps os Estados Unidos e frente da Alemanha, da
Frana, da Itlia, da velha URSS, da Gr-Bretanha e do Canad. Com o PIB de quase 3 trilhes de dlares e uma renda
per capita de 14 mil dlares, a economia japonesa segue crescendo em ritmo intenso, que se reflete em sucessivos e
persistentes supervits, o que coloca esse pas na privilegiada posio de maior credor do mundo.
Outro importante centro de poder econmico planetrio o constitudo pela Europa Ocidental, que,
graas sbia e ininterrupta integrao que vem de h muito desenvolvendo, se transformar num poderoso plo
econmico, ultra-industrializado e assentado na slida estrutura do famoso Mercado Comum Europeu. Efetivamente, a
Comunidade Europia comeou timidamente, mediante a criao, em 1952, da Comisso Europia do Carvo e do Ao,
que se desdobrou, dando origem ao Benelux, a saber, a unio econmica da Blgica, Holanda e Luxemburgo. O
Benelux, por sua vez, foi o embrio do Mercado Comum Europeu, que existiu at o incio da dcada passada, quando o
referido bloco se foi progressivamente ampliando, at aglutinar os doze Estados da chamada Comunidade Econmica
Europia, a qual s tende a engrandecer-se, mediante a abolio das fronteiras e barreiras tarifrias dos seus membros
constitutivos, e cujo caminho parece ser a projetada criao de um enorme mercado comum, susceptvel de abarcar, em
termos exponenciais, cerca de 400 milhes de pessoas e um PIB orado em mais de 4 trilhes de dlares.
No pice das consideraes atinentes aos plos de poder econmico, que a princpio desafiaram a bipolaridade dos
centros de poder poltico, e por fim com ele acabaram convivendo, no se pode deixar de mencionar o feixe dos incrveis
pases do sudeste asitico, mui justamente chamados de 'Tigres da sia' - Coria do Sul (PNB 238 bilhes de dlares,
renda per capita US 45.862,00), Formosa (PNB 161,7 bilhes de dlares), Cingapura (PNB 36 bilhes de dlares, renda
per capita US$ 10.500,00), Hong Kong (PNB 70 bilhes de dlares, renda per capita US$ 14.014,00), Tailndia (PNB 79
bilhes de dlares, renda per capita US$ 3.282,00), Indonsia (PNB 105 bilhes de dlares, renda per capita US$
1.900,00) - renda per capita fantstica. A integrao dessas naes, cada vez mais desenvolvidas e mais ricas, est
propiciando a formao de um bloco independente e autnomo, que no limiar do sculo XXI transformar essa regio em
uma das mais prsperas do mundo, mesmo quando a elas no se venham juntar o Japo e a China. Alis, os dados
estatsticos que apresentei so de 1990 e 1991.
Em meio a esse contexto de multipolarizao dos centros de poder econmico, vamos acrescentar mais
dois, a saber, o Mercosul e o NAFTA, ambos em fase de estruturao. O Mercosul, criado pelo Tratado de Assuno,
assinado em 26 de maro de 1991, pelos presidentes do Brasil, da Argentina, do Paraguai e Uruguai, procura integrar
num s bloco as economias da Argentina, Brasil, Paraguai e do Uruguai. Assim, a partir de 1 de janeiro de 1995, os
produtos argentinos, paraguaios e uruguaios podero ser comprados no Brasil pelos mesmos preos que so vendidos
em seus pases de origem.
286

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


O Tratado tambm prev a circulao de capitais e de mo-de-obra de um pas para o outro. Com
efeito, pelos termos do Tratado, a circulao de produtos, dentro dos quatro signatrios, ser livre, sem a cobrana
de qualquer taxa alfandegria. Trata-se de uma unio alfandegria ampla, sem barreiras nem recesses. Para as
importaes de outros pases ser estabelecida uma taxa alfandegria. As polticas macro-econmicas de
negociao da dvida externa, de comrcio, agricultura, de natureza industrial, fiscal, cambial e de capitais tambm
sero conjuntas.
Embora limitada no momento aos pases do Cone Sul, o Mercosul poder englobar outras naes
latino-americanas como, por exemplo, o Chile, com o PIB de 17 bilhes de dlares e uma renda per capita de 2.500
dlares, mais ou menos. Alis, j a ALALC, instituda pelo Tratado de Montevidu de 18 de fevereiro de 1960, tinha
como principal objetivo a criao de uma zona de comrcio, que deveria, gradual e prudentemente, transformar-se
num amplo e concreto mercado latino-americano.
Finalmente, o NAFTA o mais novo e poderoso bloco econmico dentro dos que configuram a ordem
internacional dos nossos dias. Congrega no momento as economias do Canad, Estados Unidos e Mxico, com um
PIB de mais de 6 trilhes de dlares e um total de 360 milhes de consumidores, podendo tornar-se ainda mais
pujante se por acaso outros pases latino-americanos aceitarem o convite consubstanciado na iniciativa para a
Amrica, formulado pelo presidente George Bush, em 27 de junho de 1990. Dada a sua magnitude e relevncia, o
NAFTA faz jus a estudos mais profundos, que, com toda a certeza, sero feitos oportunamente.
No que concerne s perguntas, estabelecidas para o seminrio de hoje, desejo dar uma resposta
concreta e incisiva. Primeiro, necessrio um amplo e ao mesmo tempo pormenorizado estudo sobre a configurao
da nova conjuntura internacional, nos moldes do que fiz acima. Em segundo lugar, antes de mais nada, o Brasil deve
levar em considerao o fortalecimento das Naes Unidas, que a partir da guerra do Golfo parece ter voltado s
suas origens. Por isso, particularmente, sou favorvel presena do Brasil no Conselho de Segurana das Naes
Unidas, que vai ser o centro de gravidade das grandes decises concernentes nova ordem jurdica internacional
contempornea.
Quanto pergunta nmero trs: Quais as reas geogrficas mais significativas hoje? No meu entender, as reas
mais significativas hoje, para o Brasil, de interesse para o Brasil, so, sem dvida, o Japo, o Sudeste Asitico, e,
naturalmente, a Amrica Latina, onde devemos contribuir para uma rpida implementao do Mercosul, ou examinar
as condies para uma integrao do Brasil no NAFTA. De qualquer maneira, o Brasil no pode ficar isolado, num
cenrio dominado pelos superplos de poder econmico.
Quanto a "quais as medidas na rea administrativa que parecem mais importantes?", queria aqui
salientar que a mais importante medida, na rea da administrao, manter unida a Secretaria-Geral, como no
passado, evitando qualquer tipo de fragmentao da mesma.
De uma maneira geral, o Brasil deve refletir sobre a necessidade de aceitar a internacionalizao
287

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de sua economia, para no ficar mais para trs na disputa mundial travada entre os gigantes econmicos do primeiro
mundo. No s com relao a esses, mas tambm no que se refere s naes do Sudeste Asitico, de grande presena
exportadora. Para no falar no Japo e na China, pois esta ltima vem tomando importantes medidas para tornar-se, por si
s, um novo e importante plo econmico.
Alm disso, urge salientar que a criao de um mercado comum, entre os Estados Unidos e o Canad e o
Mxico, poder ser altamente prejudicial s aspiraes brasileiras, no sentido de atrair investimentos estrangeiros para
modernizar a nossa economia, em especial o parque industrial que acumulou grande defasagem tecnolgica, devido s
reservas de mercado e ao exerccio protecionista, que s comeou a ser removido ultimamente.
Para conseguir tecnologias estrangeiras necessrio oferecer atrativos. Em suma, o Brasil precisa o
quanto antes modernizar o seu parque industrial, para atender s injunes do momento, e sobreviver diante dos novos
superplos econmicos, cada vez mais fortes, mais ricos e mais poderosos."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Ilmar Penna Marinho. Convido o Embaixador Sette Cmara a fazer uso da
palavra."

Embaixador Sette Cmara


"Subscrevo a tudo o que foi dito aqui pelos oradores que me precederam com relao a oportunidade e
utilidade dessa reunio. Procurarei seguir o temrio que nos foi proposto to de perto quanto possvel, de maneira a me
conter dentro dos limites de tempo que foram atribudos a cada um de ns.
Quanto s mudanas no cenrio internacional. O cenrio internacional na dcada de 1980 passou. por
mudanas radicais, em conseqncia de uma revoluo que a meu ver teve maior Importncia em suas conseqncias do
que a Revoluo de 1917. Essa Revoluo foi a derrocada do mundo comunista, tanto da Unio Sovitica quanto da
rea do seu colonialismo poltico, na Europa Oriental.
Quem viveu naquela rea, como eu vivi, durante quase 7 anos, e aqui vrios colegas tambm tiveram essa
experincia, jamais poderia imaginar que aquele estado de poder monoltico, que penetrava nos escaninhos mais
fechados da vida do cidado, e que deu demonstraes cabais da sua determinao de manter o sistema vivo e atuante,
com a invaso da Tchecoslovquia, em outubro de
288

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


1968, pondo fim primeira experincia de um comunismo com face humana, que foi a Primavera de Praga, e depois,
tudo isso consolidado na doutrina Brejnev, esses que viveram naquela rea dificilmente poderiam sonhar com o
desmoronar do mundo comunista, da maneira com que ele se produziu.
Esse fato, de importncia sem par no nosso tempo, transformou completamente o cenrio
internacional, ps fim a mais de 40 anos de guerra fria, bipolarizao do mundo, confrontao das duas
superpotncias e tambm ao enfrentamento das duas grandes alianas militares, a OTAN de um lado e o Pacto de
Varsvia de outro. Em suma, ps fim ao famigerado equilbrio do terror e permanente corrida armamentista
nuclear.
Aqui, en passant, se deveria observar que uma vez dissolvidas ou terminadas as alianas militares, com o Pacto
de Varsvia, e limitada a ao da OTAN, no h mais razo para a existncia do Bloco No-Alinhado nas Naes
Unidas. O bloco no-alinhado era composto de pases que no estavam alinhados nem com uma das alianas militares
nem com a outra. Hoje, no existe mais essa diviso, e acho que a fora desse bloco, dentro das Naes Unidas, que
durante certa poca foi considervel, devia ser agora limitada, ou talvez mesmo extinta.
Esta derrocada do imprio comunista na Europa Oriental e a abertura daquele mundo at ento
semifechado, embora contguo aos imensos recursos de capitais da Comunidade Econmica Europia, evidentemente
nos criar dificuldades na rea da captao de investimentos provenientes da Europa Ocidental. evidente que ser
difcil para ns competir com as facilidades oferecidas pelos pases vizinhos pertencentes Comunidade Econmica
Europia.
A poltica rgida do COMECON limitava extremamente as facilidades de importao de produtos
nossos, de vez que teramos sempre de competir com o absoluto predomnio da economia sovitica, que tinha
praticamente o monoplio da exportao de produtos para a rea da Europa Oriental.
Creio que um grande momento para a expanso dos nossos mercados naqueles pases, e que esse
momento deve ser aproveitado, reforando as nossas atividades comerciais na rea, tanto quanto possvel, inclusive
no territrio da antiga Unio Sovitica, onde as novas repblicas independentes podero nos abrir considerveis
perspectivas para intercmbio comercial.
Ampliaram-se essas possibilidades com o desaparecimento do COMECON, e as perspectivas so boas,
embora limitadas pela escassez de moeda forte, na maioria dos pases da Europa Oriental e da antiga Unio
Sovitica. Mas seria exagerado atribuir prioridades quela rea sobre os nossos mercados tradicionais, que nos
proporcionam atualmente supervit comercial nunca antes atingido.
No campo poltico, o fim da confrontao Leste-Oeste nos libera de um alinhamento, ainda que no
formalizado, com a poltica do bloco ocidental e nos d liberdade para uma poltica de horizontes mais largos.
289

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Passando agora para o segundo ponto no temrio que nos foi oferecido, o Brasil poder ter um papel
considervel na manuteno da paz e do entendimento na nova ordem mundial. claro que concordo com o que foi
dito aqui antes, que essa nova ordem mundial uma ordem, digamos, in statu nascendi, est sendo articulada, est se
formando. Ainda no podemos jogar com isso como um elemento definitivo. O que se passa hoje dentro da Unio
Sovitica, as confrontaes de nacionalidades, tudo isso, e inclusive as dificuldades polticas por que passa o governo
da Repblica Russa ainda levantam uma certa sombra de dvida sobre a estabilidade dessa nova ordem mundial.
Mas poderemos colaborar, principalmente agora que estamos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas, para procurar propiciar um entendimento maior entre essas reas hoje divididas, essas reas de
nacionalidade diferentes, e algumas em pleno conflito armado, at que possamos, tambm no campo regional, influir
para movimentos que abram a possibilidade de entendimentos nesses conflitos que esto ocorrendo no momento
presente.
Nas Naes Unidas, agora que participamos do Conselho de Segurana, depois de uma ausncia de
mais de vinte anos, creio que teremos a oportunidade de atuar em decises muito importantes, e de prestigiar todas
as aes tendentes a conter os conflitos de nacionalidades que hoje espoucam na Europa, na antiga Iugoslvia e na
antiga Unio Sovitica, assim como colaborar tambm para a soluo de conflitos localizados em outras reas,
como, por exemplo, o Oriente Mdio.
Para isso devemos dinamizar a nossa presena nos foros internacionais, multilaterais, e utilizar a
nossa ao no concerto de entendimentos regionais, e at mesmo bilaterais, que possam favorecer essa ao.
Gostaria de fazer uma referncia a um assunto que de vez em quando levantado, que a possibilidade de
disputarmos um lugar de membro permanente do Conselho de Segurana. De tempos em tempos se fala nessa
possibilidade. Participei de todas as atividades que levaram criao do comit para a reforma e fortalecimento da
Carta das Naes Unidas, e da prpria atividade desse comit, e devo confessar que sou completamente ctico
quanto a qualquer possibilidade de reforma da Carta. Como j foi dito aqui, nem sequer a conferncia, que se
deveria realizar dez anos depois da assinatura da Carta, para sua reviso, jamais foi levada a efeito.
E muito fcil entender as dificuldades que a reforma e a reviso da Carta encontram. que para a
reforma e a reviso da Carta preciso o voto de dois teros da Assemblia Geral e o voto do Conselho de
Segurana, inclusive os cinco membros permanentes do Conselho, que tm poder de veto. Ento, embora pases de
grande projeo, como a Alemanha, como o Japo, no escondam o seu desejo de se tornarem membros
permanentes do Conselho, e o Brasil sempre lutou por isso tambm, no se pode esperar uma fcil soluo. O
problema no , realmente, a questo da aprovao de novos membros permanentes. O problema que os membros
permanentes tm o direito de veto, e eles no querem partilhar esse direito de veto com ningum. claro que a
China no ficaria contente de partilhar esse direito de veto com o Japo, ou a Rssia tambm no estaria satisfeita
de partilhar o direito de veto com a Alemanha, porque sempre existe um remanescente de temor entre as duas
naes.
290

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Para assinalar as dificuldades da reforma da Carta, basta lembrar que o artigo 107, que fala dos
Estados inimigos, quer dizer, os Estados que foram inimigos durante a Segunda Guerra Mundial, e a se colocam
Japo e Alemanha, grandes aliados hoje dos pases ocidentais, esse artigo 107 nunca pde ser suprimido, pela
impossibilidade de se conseguir um acordo para a reviso da Carta.
De maneira que qualquer iniciativa do Brasil, no sentido de lutar para disputar um lugar de membro
permanente do Conselho de Segurana, com direito a veto - a no ser que se mude completamente o sistema da
Carta e se admita membros permanentes sem direito a veto - deve ser posta de lado. preciso que no esqueamos
uma lembrana triste, uma mancha na nossa histria, que foi a retirada do Brasil da Liga das Naes, o primeiro
pas a se retirar da Liga das Naes, porque no foi eleito para o Conselho. Creio que no devemos correr risco de
repetir essa faanha.
Agora, passando para o 3 tema, acho que a Amrica Latina deve continuar a ser uma rea que atraia
especialmente as atenes da nossa diplomacia, especialmente agora, com a criao do Mercosul. J existia a
ALADI, que anda meio esvaziada com a criao do Mercosul. Temos tido e teremos ainda uma presena importante
no mundo latino-americano, especialmente na rea da integrao comercial, na integrao regional, a presena do
Brasil ser muito importante. Tambm na rea poltica a ao do grupo, chamado 'Grupo do Rio de Janeiro', 'Grupo
dos oito', uma ao de coordenao poltica muito importante, como ficou provado com os esforos desse grupo
para a pacificao da Amrica Central e para a soluo dos problemas da Nicargua.
Mas isso tudo no deve excluir outras reas geogrficas importantes. Temos que levar em conta que a
nossa poltica exterior deve ser uma poltica de mbito mundial. No podemos descuidar do nosso maior parceiro
comercial, que so os Estados Unidos da Amrica. Agora, com a criao da NAFTA, esses mercados dos Estados
Unidos, com a participao de Mxico e Canad, passa a ter uma enorme importncia para ns.
Por outro lado, creio que no devemos desperdiar os esforos que empregamos na chamada 'poltica
africana', no tendo em vista a conquista de grandes mercados, mas para o fortalecimento da posio parlamentar,
poltica, nas Naes Unidas. Basta lembrar a participao de empresas brasileiras, grandes construtoras
brasileiras, que esto em atividade nos pases africanos, nos pases lusfonos e no norte da frica, no Oriente Mdio
e at h pouco tempo no Iraque, e que constitui um motivo de orgulho para ns e que nos proporciona considerveis
interesses comerciais.
Um tema que certamente dominar o cenrio internacional, e que j de suma importncia para ns,
a preservao do meio ambiente e a defesa da ecologia. A devemos ter uma participao atuante e efetiva,
defendendo os nossos melhores interesses, e j a realizao da Eco 92 aqui foi um grande xito, e uma prova do
interesse brasileiro para as medidas de defesa da ecologia. Mas acho que devemos cuidar dos nossos interesses,
evitando a intromisso de atividades aliengenas, que se apresentam como defensoras das nossas riquezas florestais.
291

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A idia de que a Amaznia o pulmo do mundo e, conseqentemente, sua preservao de interesse mundial
no deve abrir as portas para o intervencionismo internacional. J h muitos anos houve o projeto da UNESCO, de
internacionalizao da Amaznia, que foi muito mal recebido aqui no Brasil. preciso lembrar que nem todos os
males que ocorrem no mundo hoje, em matria de poluio, podem ser vinculados s nossas atividades, sobretudo
nossa queima de florestas. Basta lembrar o caso da chuva cida. A chuva cida um fenmeno que hoje assola os
lagos e florestas do Canad e o norte da Europa, e ele tem origem exclusivamente, na superindustrializao dos
Estados Unidos e da Inglaterra, que se recusam a adotar uma poltica, como o Japo adotou, de instalao de
scrubbers, que conseguiram reduzir 90% da poluio do ar, e custam muito dinheiro. O Japo empregou mais de 10
bilhes de dlares no uso desses scrubbers. O Clean Air Act dos Estados Unidos tem sido muito parcimonioso e
reticente com qualquer tentativa de uma poltica que consiga uma ao efetiva e eficiente quanto chuva cida.
Por outro lado, deve-se levar em conta tambm que fontes naturais contribuem para a poluio
atmosfrica, numa escala s vezes muito maior do que a queima de florestas ou a industrializao ou a
superindustrializao. Um vulco, como a recente erupo do Pinatubo, nas Filipinas, projeta na atmosfera mais
dixido de enxofre e xido de nitrognio que dezenas de conjuntos industrializados. O Brasil deve dar todo o apoio,
como vem dando, ao dos movimentos em prol da ecologia. Mas deve recusar, e recusar vigorosamente, o papel
de ru e responsvel pelos atentados ao meio ambiente que certos crculos insistem em atribuir-lhe.
Outro tema que ganha novas dimenses com o fim da guerra fria o da no-proliferao das armas
nucleares, que o meu colega Roberto Campos levantou aqui agora. Os novos progressos nos entendimentos entre a
Rssia e os Estados Unidos, para a reduo do potencial nuclear, certamente reforaro a poltica de
no-proliferao das armas nucleares. Embora as outras potncias nucleares - Frana, Reino Unido e China mantenham os seus arsenais nucleares, e o remanescente do imenso potencial nuclear americano e russo ainda
possibilite a destruio do mundo em horas, os perigos da proliferao no diminuram, ao contrrio, aumentaram,
porque hoje, com a fragmentao da Unio Sovitica em diversas repblicas, algumas das quais tm arsenais de
armas nucleares, a possibilidade de utilizao de armas compradas nessas repblicas em conflitos regionais, como o
que est acontecendo na Iugoslvia, ou como o Oriente Mdio, ou mesmo a utilizao de armas nucleares por
terroristas, uma possibilidade que no pode ser descartada.
O Brasil assinou e ratificou o Tratado de Tlatelolco, de que fui negociador. Com a satisfao das
condies contidas nos protocolos adicionais que o Brasil props e que foram o preo da aceitao do Tratado de
Desnuclearizao da Amrica Latina pelos governos militares da poca, no Brasil, muito relutantes a embarcar
numa poltica desse tipo, j estamos praticamente cobertos pelas mesmas disposies do tratado de
no-proliferao.
De maneira que devamos rever esse problema da no-proliferao. Na poca, o grande argumento
dos defensores da no participao do Brasil na no-proliferao era a famosa doutrina das
292

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


exploses para fins pacficos. A convico desses corifeus da bomba da paz era to intensa que mesmo no Tratado de
Tlatelolco foi introduzida uma clusula que exclui as exploses para fins pacficos dos dispositivos do tratado. Mas
essas exploses para fins pacficos ficaram inteiramente desmoralizadas pelas experincias que os americanos
fizeram, para comear a famosa Plowshare, que provocou uma grande escavao, que seria utilizada para depsito,
talvez at mesmo de materiais de lixo nuclear, a escavao foi completamente intil, porque o ndice de irradiao era
tal que no se poderia pensar em utilizar isso para nada. Houve outra experincia nos Estados Unidos, igualmente
fracassada, e no se tem notcia de que a Unio Sovitica tenha conseguido jamais nenhum sucesso, tambm nesse
campo. De maneira que aqueles que sonhavam, no Brasil, com a possibilidade de abrir canais, ou preparar o terreno
para represas hidroeltricas, com exploses pacficas, era realmente um sonho completamente contrrio s
possibilidades tcnicas.
Passando ao quarto ponto do temrio, estou afastado do Itamaraty desde 1979, quando fui eleito para
o cargo de Juiz da Corte Internacional de Justia, de maneira que no pude acompanhar de perto as vrias reformas
que se fizeram na nossa estrutura administrativa, no pude avaliar os resultados, e no posso agora, e seria
pretensioso da minha parte querer fazer qualquer sugesto nessa rea de mudanas administrativas.
O nico ponto que eu ousaria mencionar seria uma ligeira observao sobre a fragilidade do nosso
setor jurdico, se comparado com setores que tratam de atividade da rea poltica e da rea econmica. Desde 1950,
h, portanto, mais de 40 anos, acompanho as nossas atividades no campo jurdico internacional, primeiro como
assessor de Gilberto Amado, membro brasileiro da CDI, depois como membro da CDI durante dez anos e, depois,
como membro da Corte Internacional de Justia. Labutei 12 anos na Corte Internacional de Justia e pude verificar
o interesse minguado que o Itamaraty dedica aos problemas jurdicos, com exceo do acompanhamento interessado
na questo da utilizao dos rios internacionais, para fins alheios navegao, por causa das repercusses da nossa
poltica com a Argentina, na construo de Itaipu. Fora disso, o Itamaraty devotou escasso interesse pelos assuntos
jurdicos.
Temos um excelente consultor jurdico, mas o seu trabalho limitado aos pareceres que ele chamado a dar.
Fora disso, o nosso setor jurdico subutilizado. Na Corte Internacional de Justia participei dos grandes casos do
nosso tempo, o caso dos refns na Embaixada Americana, em Teer, o caso dos Estados Unidos com a Nicargua, em
que a Corte teve uma deciso muito corajosa, condenatria dos Estados Unidos, e vrios outros casos, inclusive o de
uma cmara que resolveu o centenrio conflito entre El Salvador e Honduras, de que fui presidente. Jamais tive
notcia de alguma reao do Itamaraty a qualquer dessas atividades.
H que lembrar que as grandes glrias do baro do Rio Branco foram colhidas na rea jurdica, as
grandes arbitragens de fronteiras, em que ele, com enorme cobertura tcnica e jurdica do Itamaraty, conseguiu
grandes xitos. Na Inglaterra, o Foreign Office tem mais de dez juristas que formam uma carreira paralela
carreira diplomtica. O Quai d'Orsay tambm tem um ncleo numeroso de juristas
293

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


que funciona ali como um staff eficiente, semelhante ao que acontece tambm no State Department.
Assim, a nica sugesto que eu ousaria fazer nesta rea o fortalecimento do setor jurdico do Itamaraty.
De maneira a dar-lhe elementos para seguir de perto o trabalho da Comisso de Direito Internacional e da Corte
Internacional de Justia. Alm disso, esse setor poderia assessorar o acompanhamento e o processamento parlamentar
das grandes convenes internacionais, com vistas sua ratificao. muito freqente que essas convenes fiquem
dormindo anos e anos nas prateleiras do Congresso por falta de assistncia tcnica aos congressistas que so
incumbidos de relat-las. Assim, o setor jurdico do Itamaraty poderia se encarregar disso.
So essas as poucas e modestas observaes que eu teria a apresentar. Muito obrigado, Senhor
Secretrio-Geral."

Embaixador Lampreia
"Embaixador Sette Cmara, devo dizer, guisa de esclarecimento, que essa sua ltima referncia
debilidade do nosso setor jurdico foi tambm objeto de uma identificao por parte da Comisso que est no momento
estudando a reforma dos mtodos do Itamaraty, e ela veio exatamente no sentido que o senhor apontou. Estamos no
momento examinando diversas alternativas, inclusive porque a prpria Consultoria Jurdica do Itamaraty ser
modificada em funo da nova lei da Advocacia Geral da Unio, e ter de ser exercida de modo distinto do que vem
sendo at agora. Essa, realmente, acho que uma questo de muita importncia, que est sendo examinada com todo o
interesse.
Por outro lado, Embaixador, se me permite, inclusive porque tive a honra de servir sob as ordens de Vossa
Excelncia, que foi meu primeiro Embaixador no exterior, como Embaixador junto s Naes Unidas, agradeo muito
ter introduzido a questo da nossa aspirao a ter um lugar permanente no Conselho de Segurana. Acho que um dos
temas de grande atualidade diplomtica e a contribuio informada e experiente que o senhor nos deu certamente o
tipo da contribuio que se espera, da parte da chefia da nossa diplomacia, da parte do Ministro Fernando Henrique
Cardoso, que justamente em face da profundidade, do desafio que representaria uma campanha ampla de nossa parte
para postular um assento permanente no Conselho de Segurana, acaba de autorizar o estabelecimento de um grupo de
trabalho especfico, inter-departamental, que examine a questo sob os seus mais diversos aspectos, visto que a questo
est lanada. Eu compreendo e, de certo modo, at compartilho o ceticismo que Vossa Excelncia indicou, mas devo
dizer que h uma inevitvel acelerao nesse processo, visto que o prprio novo secretrio de Estado, Warren
Christopher, recentemente se referiu questo da admisso da Alemanha e do Japo como um fato provavelmente
inevitvel, a curto prazo. H, inclusive, uma srie de questes sobre a prpria natureza desse assento permanente,
inclusive a possibilidade aventada de que ele no venha acompanhado de um direito de veto.
294

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Mas de qualquer medo, a preeminncia que o Conselho de Segurana vem adquirindo
progressivamente, agora que no est mais cerceado pela moldura de gesso do bipolarismo, d ao tema uma tal
importncia que merece uma reflexo aprofundada da diplomacia brasileira, e realmente queria lhe informar que
esse um dos temas mais intensos na nossa agenda de reflexo e de planejamento. Muito obrigado.
Queria passar agora a palavra, antes de interromper para o almoo, ao Embaixador Lus Paulo
Lindenberg Sette."

Embaixador Lindenberg Sette


"Muito Obrigado, Senhor Secretrio-Geral. Eu gostaria de me juntar aos colegas que me precederam
ao expressar meu reconhecimento ao Senhor Ministro de Estado e a Vossa Excelncia, por essa oportunidade de
juntos trocarmos idias e tentarmos contribuir para os trabalhos que a chefia da Casa enfrenta.
J foi dito, Senhor Secretrio-Geral, pelo Ministro Gibson, que a nossa agenda vasta, e quase que
nos impe generalidades, s quais adicionaria como possvel alternativa o que tpico ou anedtico.
Eu comearia ento com algumas generalidades. Foi dito, com razo, que o Brasil um pas sem
problemas graves de poltica externa. Isso acontece por uma srie de fatores histricos e geogrficos, mas nos
ltimos quarenta anos aconteceu tambm pela diviso bipolar do mundo. Nunca fomos submetidos sujeio
sovitica, porque estvamos geograficamente e politicamente cobertos pelo guarda-chuva nuclear americano.
Isso teve um preo. O nosso colega, Embaixador Sette Cmara, assinalou que as nossas opes, as
nossas escolhas de poltica externa, eram necessariamente limitadas por isso. O que eu digo no implica nenhuma
subservincia de governos anteriores do Brasil, nem necessariamente pretenses imperialistas por parte dos Estados
Unidos. Trata-se de uma descrio da realidade internacional, dos jogos de poder, e o no sermos da rea sovitica
nos impunha constrangimentos, alm de nos dar liberdades.
O mundo, como todos disseram at agora, mudou, desabou o imprio sovitico, os Estados Unidos
esto poltica e economicamente debilitados, ou, pelo menos, relativamente menos fortes, embora mantenham um
predomnio militar indiscutvel, com quaisquer termos de anlise. Os grandes blocos se formam, a frica
subsaariana se desagrega, e h ameaas srias sobre a estabilidade poltica da frica islmica, da frica ao norte
do Saara.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Temos portanto um mundo grande de incertezas, e se o fim do mundo bipolar parece abrir
oportunidades de ao poltica do Brasil, ele foi acompanhado tambm, e infelizmente, por um declnio relativo de
nossa posio mundial. O pas de crescimento mais dinmico da Amrica Latina, e um dos de crescimento mais
dinmico do mundo, h dez anos no cresce. O nosso peso moral, a nossa presena, que sempre um fator de
poltica externa, que no s baseada em fatores materiais, esse nosso peso moral diminuiu por uma srie de
circunstncias, inclusive pelo desgaste que a nossa imagem no mundo sofreu, nos ltimos 24 meses. inegvel que o
Brasil saiu dos episdios de poltica interna recentemente ocorridos desprestigiado perante a opinio mundial e
perante os dirigentes pblicos, porque so todos polticos e no podem ignorar a opinio de seus pases.
Eu sugeriria, portanto, Senhor Secretrio-Geral, que olhssemos o futuro com extrema cautela, uma
cautela fundamentada no s nas incertezas externas, como nas nossas debilidades internas, que espero sejam
temporrias e ultrapassveis num perodo curto, mas esse perodo curto no demorar menos de trs, quatro anos.
Feitas as generalizaes, Senhor Secretrio-Geral, vamos ao tpico. A descrio dos blocos que se formam no
mundo tem dado uma certa nfase ao chamado 'Bloco da rea do Pacfico', do 'Pacific Rim', e h um certo fascnio,
no s brasileiro, mas mundial, com os Tigres Asiticos. Seria conveniente que ns atentssemos para o fato de que
muitos desses tigres so de papel, eles no tm hinterland econmico, no tm estrutura econmica prpria, so
produtores/exportadores de uma gama limitada de produtos, que conseguem colocar com eficincia e com
competitividade no mercado internacional. Mas no dispem internamente de uma economia capaz de sustent-los a
longo prazo, como ns temos a potencialidade de fazer. Ningum vai negar a importncia do Japo. Ao contrrio, a
minha experincia no Japo me levaria a dar mais nfase do que normalmente se d quele pas. indiscutvel que
Taiwan tem recursos econmicos e humanos de grande peso. Mas no fiquemos demasiado deslumbrados com
exemplos como o de Cingapura, Hong Kong, ou Tailndia. Suas economias so economias de exportao,
basicamente, e extremamente dbeis em matria de mercado interno, de populao, de construo prpria.
Ao lado dessa formao de blocos mais ou menos geogrficos est ocorrendo um fenmeno que deve,
ao meu ver, preocupar a nossa poltica externa. que inevitavelmente, talvez incontrolavelmente, cresce a
concentrao econmica no mundo. Dois exemplos apenas: no processamento e comercializao de alimentos, o
nmero de firmas diminui todos os dias e o poder das firmas sobreviventes aumenta todos os dias. Nos nossos
mercados de produtos tradicionais, como o cacau, o caf, o acar, isso tem conseqncias srias, que devemos
pesar com muito cuidado, porque o mercado, nesses termos, no to livre quanto seria desejvel, tende muito mais
oligopsonia, ou, em certos casos, ameaa monoplica.
O mesmo est ocorrendo em vrios ramos da indstria informtica, em que visivelmente as firmas
criadoras, as firmas capazes de sobreviver competio que j se desenrola, so cada vez menos numerosas. No h
muito o que o Itamaraty possa fazer a esse respeito, e pouqussimo que o Brasil
296

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


talvez possa ter como influncia, mas s um fato para atentar e ter em conta, ainda que apenas para efeitos defensivos.
Um outro problema tpico, que vasto, e que me preocupa muitssimo, o das negociaes no GATT. Essas
negociaes, que ainda no se sabe se tero xito ou no, so as negociaes comerciais e, alm disso, de servios e
outros fatores econmicos, as mais importantes que existem desde a guerra. E passando agora por Braslia,
conversando com alguns colegas, vi que no se alterou um fenmeno que sempre ficou no meu esprito como motivo
de preocupao, e que preocupa os colegas que no momento lidam com isso em Braslia. que no h reao
interna brasileira a essas negociaes, os nossos interesses agrcolas, os nossos interesses industriais simplesmente
no tomam conhecimento disso. como se essas coisas no existissem, o que deixa o Itamaraty numa posio
extremamente vulnervel e exposta, porque, uma vez concludas as negociaes, assinado o acordo final, todos os
interesses que no foram atendidos na medida de suas ambies podem nos colocar como bode expiatrio. No
momento, o Brasil econmico, tanto o Brasil agrcola como o Brasil industrial, nem quer saber do 'Uruguay Round'.
Concludo o 'Uruguay Round', esse Brasil vai comear a sofrer as conseqncias, vai ter vantagens, e todos
esperamos considerveis, mas vai ter custos, vai ter preos, e o pagamento desses preos vai ser feito por gente que
nem sabia do que se tratava.
Ainda topicamente, Senhor Secretrio-Geral, e creio mais no campo econmico do que no campo
poltico, gostaria de dizer que no concordo inteiramente com a anlise feita pelo ilustre deputado e nosso colega de
carreira, Embaixador Roberto Campos, sobre o que ele chamou de terceiro-mundismo do Itamaraty. Mas esse um
assunto que ele e eu poderemos discutir bilateralmente e extensamente, sem que eu tome o seu tempo e dos nossos
colegas em volta da mesa. Concordo sim, e muito, com o Embaixador Campos, quando ele protesta contra o
protecionismo que ns nos impusemos. Creio que ns no podemos continuar vivendo na iluso de que algum dia o
Brasil vai criar tudo e vai produzir tudo. Temos de estar abertos a um "toma l, d c" internacional, e no
ganharemos nos excluindo desse jogo, ao contrrio, vamos nos expor a sanes diretas ou indiretas, que nos
custaro muitssimo.
Concordo tambm com o que disse o deputado Roberto Campos sobre a ausncia do Itamaraty na
negociao da dvida externa brasileira. Durante a minha carreira, sempre achei que faltou a essas negociaes
uma viso poltica mais ampla e uma percepo mais aguda das atitudes, das psicologias mesmo das outras partes
da mesa, do lado de l, que era o credor. Mas cabe assinalar, Senhor Presidente, que com exceo do prprio
Embaixador Campos, que tem experincia diplomtica considervel, e tem percepo poltica, os nossos ministros de
Economia, Fazenda ou Planejamento, nos ltimos trinta anos, sempre fizeram questo de afastar o Itamaraty desse
campo, o que, a meu ver, foi danoso para o pas, foi danoso para a economia, mas era um fato, porque se tratava de
personalidades extremamente vigorosas e que eram - para usar uma palavra da imprensa - super-ministros. No
creio, portanto, que o Itamaraty tivesse se afastado, se retrado das negociaes financeiras do Brasil com o resto do
mundo, mas creio que ele foi muito mais, o Itamaraty, muito mais excludo do que abstinente.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Agora eu deso ao anedtico, Senhor Secretrio-Geral, ao falar de assuntos de administrao. Toda
organizao, toda instituio, tem de ter, necessariamente, um suporte administrativo. E em toda organizao, em
toda instituio, o suporte administrativo tende a crescer mais velozmente do que a parte operacional. A cauda
costuma crescer mais rpido do que o corpo e a cabea do animal.
Posso ter uma viso injusta do problema, Senhor Secretrio-Geral, mas creio que no nosso caso temos
uma cauda excessiva, e ao mesmo tempo, pauprrima. Estamos como um tamandu-bandeira, que tem um rabo duas
vezes maior do que o seu corpo, e se h campos em que poderemos tentar ter ganhos de produtividade, ganhos de
transferncia de recursos econmicos, valia a pena examinar com ateno o nmero e a qualidade do pessoal, que
dedicamos a problemas administrativos e como poderamos empregar esse nmero e usar essa qualidade, em
problemas operacionais.
Do anedtico eu queria salientar uma coisa, Senhor Secretrio-Geral, que nunca me atingiu, mas
atingiu alguns colegas nossos e que eu considero no mnimo triste, para o Itamaraty, e deixo aqui o meu pedido de
que seja considerada com a maior seriedade: o fato de que colegas nossos so s vezes largados em postos
africanos ou rabes por oito, dez anos, sem substituio. Acho isso um desdm com o ser humano, o diplomata, acho
uma ofensa para o pas anfitrio, porque depois de alguns anos ele passa a perceber que tem l um representante
brasileiro que no merece o prestgio do seu governo, e no fundo deprecia a todos ns, Senhor Secretrio-Geral.
depreciativo para a carreira condenarmos alguns de nossos colegas a esse tipo de exlio. Deveria, a meu juzo,
existir um mecanismo absolutamente rigoroso pelo qual fossem cumpridos os prazos de permanncia nos postos,
especialmente em certos postos, que so especialmente penosos.
Ainda falando de postos penosos, associo a esses os postos exticos. A minha nica experincia no
assunto deu-se no Japo, onde passei quatro anos. E, com meus colegas de posto, fiz um esforo considervel para
aprender a lngua japonesa, para entender a cultura japonesa, a maneira de sentir dos japoneses. E notei, sem muita
surpresa, que os pases anglfonos, por exemplo, todos, tm um sistema de rotao em que o funcionrio inicial de
carreira, o iniciante, recebe um treinamento intensivo na lngua japonesa, serve um termo no Japo, um termo no
segundo posto e volta base. Na sua prxima sada o funcionrio volta ao Japo, serve seu termo l, vai para um
outro posto e volta base. O que ocorre que quando esse funcionrio chegar ao grau de Conselheiro ou Ministro,
ele no s conhece profundamente a lngua, a cultura, os costumes da poltica japonesa, mas como desde jovem ele
se entendeu com funcionrios de diversos ministrios japoneses, das diversas empresas japonesas, num nvel de
intimidade que no possvel alcanar num pas desses da noite para o dia. E quando ele chega ao Japo como
Conselheiro ou Ministro, conversa como ntimo com os funcionrios japoneses, que ascenderam, como ele ascendeu,
ao longo da sua carreira.
No sei o quo praticvel isso no nosso caso, mas acho que uma medida desejvel para pases
como os pases de lngua rabe, pases como o Japo, como a China, pases extremamente especiais, em que o
conhecimento no se faz em um ano nem em dois, onde a cultura inteiramente diversa da nossa. Perdemos
imensamente quando um dos nossos funcionrios investe trs ou quatro anos de sua
298

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


vida profissional, e s vezes de sua vida pessoal, para compreender bem um desses pases, aprender um idioma
extremamente difcil, e de escrita completamente diferente, e depois nunca mais aproveitado, nunca mais utilizado
numa funo desse tipo.
Senhor Ministro, desculpe o fragmentrio de minhas observaes, mas era o que eu desejava dizer no
momento. Muito agradecido."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, agradeo muito sua rica, variada e importante contribuio, Embaixador
Lindenberg Sette. Convidaria a todos agora a passar para a Sala dos ndios, onde vamos ter um almoo.
Quero retomar ento a nossa reunio. Tenho aqui inscritos, desde j, o Embaixador Francisco Grieco,
o Embaixador Paulo Nogueira Batista, Souto Maior, David Silveira da Mota, Embaixador Corra do Lago,
Embaixador Barbosa da Silva, Embaixador Amaury Porto de Oliveira, Embaixador Maciel.
Idealmente, procuraramos ir at as 6 horas da tarde, e acho que seria muito interessante se
pudssemos, digamos, a partir de umas talvez 4 e meia, fazer um comentrio, ou abrir o microfone queles que
quisessem comentar e houvesse ento o incio de uma interao em lugar de apenas colocaes individuais. De
maneira que esse seria o objetivo. Para que ns possamos fazer isso, visto que so 3 e 1/4, eu encareceria ento a
conciso dos prximos intervenientes.
Por favor ento, o Embaixador Francisco de Assis Grieco."

Embaixador Francisco Grieco


"Senhor Secretrio-Geral, procurarei fazer objetivamente alguns comentrios e sugestes sobre a
atuao do Itamaraty na nossa poltica de comrcio exterior.
Em primeiro lugar, devemos ter em mente que, a despeito dos fracassos de vrios planos econmicos,
a nossa balana comercial apresentou, nos trs ltimos anos, saldos positivos altamente favorveis. Graas a eles,
nossas reservas internacionais atingiram, neste comeo de ano, cerca de US$ 20 bilhes de reserva-caixa e perto de
US$ 24 bilhes, se adotado o conceito de liquidez internacional. Esse acmulo, resultante de poltica cambial flexvel
e apenas, ocasionalmente, sujeita a intervenes do Banco Central, deu-nos lastro para as negociaes com o FMI,
Banco Mundial, Clube de Paris e bancos privados estrangeiros. Estimulou ainda o retorno de capitais expatriados; a
venda de papis
299

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


comerciais; e investimentos estrangeiros nas bolsas brasileiras de valores.
O xito da poltica comercial beneficiou-se tambm da desburocratizao administrativa; da criao
de mecanismos de financiamento e, de modo geral, da recuperao progressiva da credibilidade financeira do
Brasil. O Ministrio das Relaes Exteriores tem longa e direta experincia na promoo e expanso do nosso
intercmbio, ao lado da atuao institucional dos Ministrios da Fazenda e da Indstria e Comrcio. Essas
atividades do Itamaraty tm ampla repercusso na opinio pblica, com reconhecimento da classe empresarial pelos
servios que lhes so prestados no pas e no exterior.
Levando em conta a exigidade do tempo, gostaria de mencionar alguns aspectos do papel
institucional do MRE na divulgao de oportunidades e na participao direta na formulao e execuo da poltica
comercial externa. Devemos registrar, de incio, o avano considervel obtido na modernizao de instrumentos e da
sistemtica operacional, atravs da informatizao de nossos SEPRO's. Experincia em Budapeste e na Haia,
revelou-se ento a limitao de recursos tcnicos, como computadores, bancos de dados atualizados e at mesmo de
fax, considerando privilgio de misses nas grandes capitais. Hoje dispomos de meios modernos, praticamente em
quase todas as Embaixadas e bases reais para interligao com a SERE e, futuramente, entre misses que atuam em
pases das reas econmicas em processo de integrao, como a CEE, a NAFTA, Mercosul, etc.
Contatos com entidades de classe mostram que seria sumamente proveitosa a expanso de nossa
interligao permanente com instituies como a FIESP, a Confederao Nacional do Comrcio e a da Indstria todas com bancos ou centros de dados e prestantes de servios igualmente a pequenas e mdias empresas
exportadoras, com recursos limitados e sem acesso direto aos crculos de comrcio no exterior. Essa atuao
conjugada, repetimos, permanente e formal, permitiria assistncia direta retransmisso de oportunidades,
pesquisas de mercado e outras atividades promocionais coordenadas pelos SEPRO's.
Seria, igualmente, til divulgao dos servios de informao e de orientao ao comrcio exterior a
participao programada do Itamaraty em seminrios e conferncias que se tornaram freqentes e de grande
repercusso nos meios empresariais, voltados para novas aberturas no exterior. Pude constatar interesse grande na
presena de funcionrios do Itamaraty nesse tipo de eventos no Rio de Janeiro e em centros de altos estudos e/ou de
promoo comercial, como a Fundao Getlio Vargas, a CNC e a AEB - Associao de Exportadores do Brasil. J
existe relacionamento direto com a FUNCEX, com cooperao proveitosa em trabalhos da Fundao Alexandre de
Gusmo. Nesse aspecto, o MRE poder-se-ia valer igualmente da rede de distribuio dessas instituies para
distribuio em todo pas de nossas publicaes especializadas, relatrios, etc. Em pesquisas feitas em algumas das
entidades mencionadas - em centros de altos estudos, universidades e bibliotecas - no tive ocasio de encontrar
material informativo nosso, que seria de grande valia para pesquisadores e estudantes.
Torna-se importante registrar que, atualmente, nas principais cidades brasileiras, aumenta o
300

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


nmero de centros universitrios de formao profissional em relaes exteriores para atender a demandas especficas
de bancos, empresas, tradings, etc., interessados em acompanhar e beneficiar-se da expanso do comrcio externo. A
cooperao e a assistncia do MRE, nas reas de informao e de organizao de curricula, seria aceita com proveito
e entusiasmo por esses centros. No plano das pesquisas e de estudos de relaes internacionais, seria talvez vlido
sugerir contatos mais estreitos e em bases permanentes com organismos de carter institucional de outras reas
governamentais. No Rio, seriam por exemplo a ESG, a ADESG, a ECEME, todas com calendrio e temrios
permanentes para realizao de seminrios, debates, eventos tpicos, bem como cursos permanentes de formao
profissional. Em geral, a presena do Itamaraty verifica-se na colaborao voluntria e solicitada a funcionrios
aposentados residentes no Rio.
Quanto utilizao da mdia, para maior divulgao dos servios prestados pelo MRE, pode-se considerar uma
participao mais direta e ampla nas vrias modalidades de comunicao em redes nacionais. A extenso dessa
participao exige coordenao e dever seguir normas de comportamento administrativo e mesmo discrio que,
todavia, no devem ser impeditivas do dilogo e debates. A tradio de comedimento e 'baixo perfil' parece-nos um
tanto restritiva, limitando o alcance dos esclarecimentos profcuos opinio pblica e aos prprios usurios do
sistema de racionalizao do intercmbio, atualmente em processo que comea a ganhar consistncia e continuidade.
Constata-se a noo ampla na mdia, crculos parlamentares e no pblico em geral do papel atuante assumido pelo
Itamaraty na conduo com xito crescente do Mercosul. A presena diplomtica nessas atividades traduziu-se em
seminrios, debates e eventos de cunho objetivo com apoio e entusiasmo das classes empresariais em vrias capitais
estaduais. Existe, portanto, base para supormos que a atuao do MRE em mesas-redondas de televiso em outros
setores teriam idnticos resultados, levando-se em conta que esse tipo de divulgao responde por quase 90% das
diferentes modalidades da mdia brasileira.
A participao direta dos servios comerciais do MRE atualmente reconhecida - como alis em
todos os pases do mundo - como contribuio bsica da diplomacia moderna. Polmicas sobre rivalidades polticas
e econmicas, na definio e conduo de diretrizes diplomticas, tornaram-se retricas e superadas. Dcadas atrs,
os jovens diplomatas que ingressavam na carreira, ouviam falar dos 'secos e molhados' e dos 'punhos de renda'.
Felizmente, j naquela poca o sistema de seleo por mrito comeava a tornar-se processo irreversvel.
lamentvel pensar que, ainda recentemente, colegas nossos se referiam 'diplomacia de mascates'.
Nos esforos de racionalizao do comrcio exterior, vrios passos foram dados para a criao de
mecanismos de sistematizao e estruturao operacional, todos em geral de carter limitado e com o objetivo de
atender a aspectos conjunturais ou presses de interesses imediatos. S agora a noo de uma poltica global
comea a tomar forma com a instituio do Proex e do Siscomex, com o mrito de aceitar e estimular a colaborao
das entidades de classe.
A criao do Ministrio do Comrcio Exterior surgir como seqncia natural da expanso comercial
externa e da evoluo cada vez mais complexa do cenrio econmico mundial, em pleno
301

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


movimento de reformulao nessa virada do sculo. O MRE no est alheio premncia dessa realidade, assegurando
seu papel tradicional na definio de objetivos, reas de atuao especfica e responsabilidades setoriais, montagem e
reviso da estrutura administrativa e aperfeioamento do sistema como um todo. No resta sombra de dvida de que o
Itamaraty poder assumir esse papel pela sua experincia, eficincia de seus quadros profissionais e com o apoio no
exterior da infraestrutura de rgos setoriais altamente habilitados e bem-aparelhados.
Algumas consideraes objetivas podem ser feitas sobre as transformaes radicais que mudaro o
perfil e a essncia do comrcio mundial, antes mesmo do segundo milnio cristo. Em primeiro lugar, so mais ou
menos do conhecimento geral as injunes decorrentes da emergncia dos blocos regionais e da marcha inexorvel
de uma onda neomercantilista, que j afetaram e reduziram o crescimento relativo do comrcio exterior brasileiro.
Na consolidao da Comunidade Europia, prticas e medidas diretas deturparam os princpios do livre comrcio,
com perdas para o Brasil, que para l exporta um tero de nosso intercmbio global. So bem-conhecidas as
limitaes impostas pelas barreiras tarifrias e no-tarifrias, pelos acordos e cotas voluntrias, processos
anti-dumping, etc.
Em duas dcadas, a CE mudou, radicalmente, sua posio de importadora para exportadora de produtos
primrios, principalmente agrcolas. Com a Europa 92, medidas novas so possveis e com maior intensidade em
defesa do comrcio intrazonal - com apelo, inclusive, de redireo de importaes em favor de antigas colnias na
frica, sia e Caribe. No demais recordar que, enquanto um tero de nossas exportaes de manufaturados se
dirige CE, cerca de dois teros se destinam ao mercado norte-americano.
Quanto NAFTA, a estruturao do mercado norte-americano com o Canad e o Mxico ser,
comprovadamente, desfavorvel ao Brasil. As regras protecionistas e as retaliaes dos Estados Unidos so
conhecidas. O intercmbio com o referido pas (1991-1992) foi reduzido de quase US$ 2 bilhes, ainda que se deva
considerar em parte a recesso americana. A participao do Mxico na nova rea de livre comrcio ser competitiva
para certos produtos primrios e industriais brasileiros. As possibilidades de incremento direto e a concorrncia dos
produtos industriais do Japo e naes da sia Oriental foram discutidas em extenso por colegas em intervenes
anteriores.
Chegamos nesse momento a uma posio clara de transio no intercmbio mundial. At agora a rigor
arranhamos as portas do comrcio internacional, conseguindo faturar apenas 1,2% das exportaes globais. Nos trs
ltimos anos, apesar do crescimento absoluto do comrcio brasileiro, regredimos para apenas 0,9% na participao
total. A essa altura comeamos a enfrentar as agruras da competio e as exigncias de preo e qualidade na conquista
de mercados seletivos das naes desenvolvidas.
O segundo aspecto a ser apontado refere-se renovao tecnolgica dos processos de produo industrial, com
transformao de mtodos de fabricao, comercializao e disputa de mercados. A modernizao dos meios
brasileiros de produo exigir a readaptao progressiva dos parques
302

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


industriais, novos processos de capital intensivo, mecanizao e aperfeioamento de controles de qualidade. A
absoro de novas tecnologias, dificultada pela ausncia de legislao brasileira reguladora e conseqente prtica
de pirataria, ser fundamental reviso radical nos mdio e longo prazos de todo nosso sistema de produo para o
comrcio externo. Essas novas concepes, por outro lado, demandaro reajustes na oferta de trabalho e
conseqente agravamento do desemprego - como se verifica na CEE, onde j existem 16 milhes de desempregados
mantidos pela previdncia social.
No nos resta, porm, grande margem alternativa adoo de novos mtodos, inovaes constantes para
garantirmos nossa posio ante a evoluo dos mercados mundiais. J no presente momento, a participao das
naes do chamado Terceiro Mundo na nossa pauta de exportaes chega a quase 40%, ou seja, mercados de
consumo menos sofisticados: sensveis aos preos e custos baixos de produo das manufaturas brasileiras.
Necessitamos, assim, voltarmo-nos para o atendimento de exigncias crescentes do consumo em expanso na
comunidade prspera dos pases industrializados. A realizao de pesquisas de mercados; o estmulo s transferncias
oficiais e privadas de know-how; a divulgao de oportunidades aos investimentos estrangeiros, diretos e em joint
ventures - so todas reas onde o Itamaraty possui experincia e poder desenvolver atuao primordial.
Finalmente, o terceiro aspecto seria a nova nfase na vinculao dos servios financeiros que se tornaram vitais
expanso dos fluxos internacionais do comrcio de mercadorias. Essa evidncia est mais do que clara nas presses
exercidas pelo GATT, pelos pases industrializados, para incluso de servios naquele e, eventualmente, no novo
organismo em cogitao para a regulamentao do comrcio internacional. As linhas de crditos, cartis de seguros e
resseguros, polticas de conferncia de fretes, garantias a investimentos de risco, acordos de bitributao e muitos
outros servios financeiros passaram a ter papel preponderante na determinao e direcionamento de fluxos de
comrcio de bens e mercadorias. As injunes atuais da dvida externa brasileira so elementos de coero a
concesses e ao reconhecimento da imposio de uma composio permanente e transferncia de recursos essenciais
ao desenvolvimento interno. A captao de recursos para o financiamento do comrcio exterior depende do
beneplcito de rgos financeiros multilaterais como o FMI, o Banco Mundial e o Clube de Paris para que se chegue
mesa de negociaes com os bancos privados estrangeiros. A comunidade financeira internacional sancionar nossa
credibilidade atravs da retomada das linhas de financiamento de exportaes, seguros de importao e compra de
commercial papers de empresas e bancos operantes nos setores de exportao. A crescente integrao brasileira
estrutura e s contingncias dos mercados financeiros mundiais ampliar per se as bases de maior atuao direta no
MRE e melhor coordenao com outros rgos governamentais para reviso e maior aperfeioamento do sistema
ecltico atual.
Fao essas consideraes sem o beneficio de poder consultar material informativo das mais recentes
atividades das reas especializadas no assunto no MRE. Algumas das ponderaes, quero acreditar, j merecem
ateno e tratamento prioritrio, referindo-se, portanto, a uma contribuio genrica e dentro de contexto de
racionalizao de objetivos de poltica em formulao. Creio, todavia, que a vivncia de algumas dcadas e o trato
direto no exterior deram-me a oportunidade de conhecer
303

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


aspectos normativos e operativos de nossas atividades de promoo comercial. Tive tambm a ocasio, nesses ltimos
quatro anos, de colaborar, graciosamente, com rgos de classe, como a AEB e a CNC, escrevendo ainda em jornais
especializados e participando de eventos relacionados ao comrcio exterior. Com base, principalmente, nessa nova
perspectiva, animei-me, Senhor Secretrio-Geral, a meditar e expor algumas concluses com a objetividade que me
foi possvel no espao de tempo concedido."

Embaixador Lampreia
"Muito Obrigado, Embaixador Grieco. Queria agradecer particularmente os seus comentrios, as suas
contribuies a respeito do nosso tema de promoo comercial. Temos hoje no Itamaraty a clara conscincia de que
nas dcadas de 1970 e 1980 o DPR preencheu uma funo clarssima, que foi o da insero do Brasil no comrcio
internacional, especialmente na rea de manufaturados, e realmente supriu uma carncia que havia, que era de
experincia internacional, que, mesmo na rea de produtos de base, praticamente no tnhamos. Damo-nos conta hoje
de que necessrio repensar, reavaliar esse sistema, porque ele no mais corresponde ao momento atual brasileiro,
em que a maior parte das empresas de porte j esto plenamente inseridas, dentro do contexto internacional, e no
necessitam mais dos bic e dos boc e dos nossos instrumentos tradicionais de promoo comercial.
Acho que devemos levar em considerao as contribuies que foram dadas, e tenho certeza que elas
sero muito teis para essa reavaliao do nosso sistema de promoo comercial, de maneira que agradeo muito a
sua contribuio."

Embaixador Paulo Nogueira Batista


"Muito Obrigado, Senhor Secretrio-Geral. Vou me dispensar de agradecimentos e de felicitaes
pela iniciativa desta reunio, posto que ambas as coisas j foram devidamente ressaltadas por colegas que me
precederam no uso da palavra.
Para comear, queria dizer que, quando recebi o convite para participar deste encontro, senti por um
momento uma sensao curiosa, de que o Itamaraty j estivesse me considerando transferido para o quadro especial,
esquecendo que estou ainda no servio ativo. Ao dizer isso, apraz-me registrar, pelo que ouvi hoje - mas j sabia
disso antes de vir aqui - que ningum realmente jamais deixa o servio ativo do Itamaraty. Todos ns continuamos
permanentemente membros ativos desta Casa, e tivemos, neste encontro, uma demonstrao exemplar. O interesse
pela temtica das relaes exteriores, a vontade de contribuir aqui revelada, tudo isso mostra eloqentemente que
no h Decreto ou decurso de tempo que, de fato, nos afaste do servio do Itamaraty.
Se me permite, Senhor Secretrio-Geral, gostaria de dar a minhas observaes um carter mais
304

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


genrico do que daquelas que foram apresentadas at agora. Gostaria inclusive de fazer algumas referncias diretas,
numa espcie de contraponto, a intervenes de outros colegas.
Sem pretender a mesma eloqncia e a mesma capacidade de organizar o pensamento que so
caractersticas do deputado Roberto Campos, desejo, por exemplo, dizer que no discordo dele quando afirma que
preciso sepultar muitos cadveres, que estariam por a atrapalhando nossa poltica externa. Na identificao do que
que j est morto e que deveria ser sepultado, no sei, contudo, se estaria totalmente de acordo com ele. Em alguns
casos, sim. O movimento no-alinhado, por exemplo, no h dvida. Est bem morto e deve ser prontamente
sepultado. Mas preciso deixar claro que o movimento quando funcionou nunca foi importante para o Itamaraty
nem representou embarao para nossa ao diplomtica. Reflexo dessa pouca importncia que sempre lhe
atribumos que o Brasil nunca ultrapassou a categoria de observador do movimento. Participamos sim, bastante
ativamente numa certa poca, da Unctad, mas esta no se confundia com o movimento no-alinhado, constituindo
um esforo de coordenao entre pases em desenvolvimento muito mais no plano econmico do que no plano
poltico.
Por outro lado, nessa preocupao de sepultar cadveres preciso ter cuidado em no exumar outros
j bem-enterrados; corre-se o risco de fazer isso, se no tivermos o devido realismo na apreciao das coisas. No
tem cabimento voltarmos a idias e conceitos totalmente sepultados, sobretudo vista da velocidade e da extenso
da mudana porque vem passando o mundo. No admissvel, a essa altura dos acontecimentos, imaginar que o
Brasil possa pautar a sua poltica econmica e de comrcio exterior por conceitos ultraliberais do sculo XIX,
superados totalmente, e que alm disso no so postos em prtica nos prprios pases desenvolvidos do Primeiro
Mundo, que dizemos pretender imitar.
indispensvel cautela na apreciao da realidade nova, que alis extremamente voltil, est
mudando muito. Ouvi, de resto, vrias referncias ao fato de que o mundo caminha inexoravelmente para a
fragmentao comercial, para blocos comerciais. No sei se isso to verdadeiro assim. Existem, certamente, blocos
consolidados, de grande amplitude em termos de integrao, como o caso da CEE, que j data de trinta anos. Na
Amrica do Norte, a integrao nova, mas bem mais modesta, verificando-se essencialmente no plano comercial.
No se pode ainda, contudo, falar de uma tendncia generalizada integrao econmica, o que no encontra
respaldo na sia e, alis, de certa forma contrastaria com a tendncia bem mais ntida globalizao financeira e,
noutro plano, com a real fragmentao poltica e econmica que vem ocorrendo na Europa Oriental. No caso do
NAFTA, se fizermos uma anlise cuidadosa, vamos verificar, alm disso, que as motivaes so muito especiais,
muito especficas, nada tendo necessariamente a ver com supostas tendncias mundiais integrao. No caso do
Mxico, tratou-se, em boa medida, de uma operao poltica, de salvar o PRI, profundamente abalado por uma
vitria eleitoral discutvel; tratava-se, ao mesmo tempo, de conter a migrao mexicana para os Estados Unidos,
ajudando a criar empregos no Mxico. Sob esse prisma, pode ser visto como o acordo EUA-Mxico, na realidade,
talvez pretenda mais separar do que juntar os dois pases. De qualquer modo, do ponto de vista global, o que o
NAFTA faz de fato convalidar
305

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


uma relao de virtual concubinato, que j existia, entre o Mxico e os Estados Unidos, como existia entre o Canad
e os Estados Unidos. So pases to profundamente ligados aos Estados Unidos que o que eles esto fazendo agora
simplesmente homologar, registrar em cartrio, os vnculos profundos que j existiam.
, portanto, muito pouco adequado tomar esses exemplos de integrao ampla ou limitada como
referncia para a nossa discusso, como base de uma possvel e desejada integrao hemisfrica, que constituiria,
por exemplo, o vetor principal de nossa poltica externa. At porque, como foi ressaltado muito bem hoje nesta
reunio pelo ministro Fernando Henrique, no se fala realmente nos Estados Unidos dessa integrao continental. O
que houve foi um discurso isolado do presidente Bush, do qual poucos setores importantes naquele pas tomaram
real conhecimento. A nica coisa que se discute nos Estados Unidos de fato o acordo com o Mxico, concludo que
j foi o acordo com o Canad. O acordo com o Mxico ainda depende, contudo, de digesto pela prpria nova
administrao democrtica, como depende de digesto pelo novo Congresso americano, do que provavelmente
resultaro seno modificaes pelo menos acrscimos ao j pactado. No mximo, teremos portanto o NAFTA homologao da profunda e ntima relao anterior dos Estados Unidos com os seus dois parceiros. No vejo como
possa haver uma extenso desse esquema ao resto da Amrica Latina, a no ser em casos muito marginais.
O que os Estados Unidos efetivamente propem ao resto do continente a receita do 'Consenso de
Washington', ou seja, a adoo de polticas ultraliberais, um tipo de insero internacional, de abertura unilateral
das economias latino-americanas capaz de proporcionar mais vantagens aos Estados Unidos do que a nossos
prprios pases. O Brasil tem, certamente, enorme interesse em aprofundar sua vinculao econmica com o
exterior, porm de forma negociada e ampla. Necessitamos de mercado para os nossos produtos, de importar
insumos essenciais ao funcionamento de nossa economia. Precisamos atrair capitais, preferentemente, sob a forma
de investimento direto precisamos, sobretudo, de importar tecnologia.
A insero que nos propem, em nome da modernidade e de padres ditos mundiais, pode ter, porm,
o efeito contrrio de dificultar o acesso a capitais de risco e mais exatamente o acesso a tecnologias, especialmente
as de ponta. Quando nos pedem que reconheamos patentes qumico-farmacuticas, por exemplo, pedem tambm que
concedamos ao patenteado o monoplio da importao do produto patenteado e que essa importao passe a ser
considerada como o cumprimento do dever de explorao da patente do pas. Nessas condies, portanto, estaramos
convidando esse patenteado a no se interessar, em no investir no Brasil para desenvolver a sua patente nem a
licenciar terceiros no pas a faz-lo.
preciso entender que a economia americana hoje atingiu um estgio em que ela prefere exportar
bens finais e exportar servios ao invs de exportar capitais e exportar tecnologia. uma concepo perfeitamente
compreensvel, do ponto de vista do estgio em que os Estados Unidos vivem hoje, mas impossvel aceitar isso
como conveniente ao Brasil, como uma forma de modernizar nossa economia,
306

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


como um caminho que nos vai garantir acesso tecnologia, ou maiores facilidades em atrair ou importar capitais. At
porque ns sabemos que, na realidade, o que atrai capitais estrangeiros de risco a existncia de estabilidade
macroeconmica, aquilo que nos est faltando e que desestimula o prprio brasileiro a aplicar seus capitais no Pas,
aqui mesmo onde foram obtidos.
Estamos, por isso mesmo, revertendo uma tendncia histrica, passando de importadores a
exportadores de capital de risco, alm de nos havermos transformados tambm em exportadores de recursos
financeiros em geral, como conseqncia dos esquemas de reescalonamento da dvida externa. Mais do que isso,
chegamos ao ponto agora at de exportar gente, de nos termos convertido num pas de emigrao. O brasileiro, de
to desesperanado das condies macroeconmicas do pas, decidiu inserir-se pessoalmente no Primeiro Mundo,
na descrena de que coletivamente possamos chegar l.
O que estou tentando dizer com tudo isso que a primeira condio para uma poltica externa competente ter
um profundo senso de realismo, e examinar a conjuntura internacional com muita objetividade. No podemos nos dar
ao luxo de cometer o equvoco que cometemos no passado, quando fizemos uma insero na economia mundial que
se revelou precria e onerosa. Uma insero que, ao contrrio do que se diz, comprova que o Brasil no um pas
fechado, pois aceitou uma dependncia muito importante do mercado internacional em termos energticos e em
termos de capitais, tanto de financiamento como de risco.
justamente por causa disso, alis, que estamos vivendo a atual situao de profunda crise, porque
aceitamos essa dependncia excessiva de energia importada, porque montamos um modelo econmico que nos
levava a isso. E por que agimos assim? Porque acreditamos que teramos acesso garantido a preos razoveis, em
matria de energia importada? Por que achamos que contaramos sempre com acesso ao mercado mundial de
capitais, sob qualquer forma que fosse? A resposta no fundo simples: confiamos na existncia de uma ordem
internacional estvel, e que os Estados Unidos tinham condies absolutas de manter essa ordem e de nos assegurar
a fruio de todos os benefcios que imaginvamos poder automaticamente auferir dessa insero despreocupada.
Mas o que aconteceria a partir da dcada de 1970? O que vimos foi um incio da deteriorao da hegemonia
americana, a perda de capacidade dos Estados Unidos de nos assegurar exatamente aquilo que achvamos que existia
- a ordem econmica mundial, pelo menos no Ocidente. Em conseqncia disso - Vossa Excelncia, Senhor
Secretrio-Geral, sabe disso to bem quanto eu, porque me acompanhou ao Oriente Mdio, por ocasio da primeira
crise do petrleo -, o Brasil teve de enfrentar problemas de maior gravidade, em termos no s de preo mas tambm
de suprimento do produto. De tudo isso resultaria a bola de neve do endividamento externo, dvida que se
transformaria tambm em crise aguda depois do extraordinrio aumento das taxas de juros internacionais, como
decorrncia direta da poltica macroeconmica norte-americana, do terrvel mix de uma poltica fiscal expansionista
com uma poltica monetria contracionista.
307

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


De tudo isso o Brasil seria vtima, como resultante de uma insero internacional feita de forma
irrefletida.
A proposta que fao que pensemos cuidadosamente sobre o mundo que est a, as direes que ele pode
realmente tomar, a fim de no repetirmos esse tipo de equvoco. Sei que fcil fazer essa crtica hoje, post-facto.
Depois de termos vivido uma experincia to difcil e to dolorosa, da qual estamos ainda sofrendo as duras
conseqncias, no temos como nos furtar de exame muito rigoroso e objetivo da conjuntura mundial em que
pretendemos aumentar nossa insero.
Isso quer dizer, entre outras coisas, que temos de conceber poltica externa a partir de uma viso de
projeto nacional. O que queremos para nosso pas? O Brasil vai se conformar a ser uma 'potncia mdia', expresso
que talvez esconda o temor de no ousar realizar plenamente as potencialidades de um pas continental? Pode ser
esse o projeto de um pas que tem caractersticas extraordinrias, em matria de unidade territorial, de unidade
lingstica, de dimenso de mercado, ainda que a renda seja extremamente mal distribuda. Tudo isso so os nossos
grandes fatores de competio, que temos a obrigao de mobilizar.
Estou convencido de que o ponto de partida para o Itamaraty tem de ser esse: Qual o Brasil que queremos?
No h por que ter pejo de querer um Brasil grande. No h, de fato, outra maneira de pensar sobre um pas das
dimenses do nosso. S a partir de um Brasil grande que teremos capacidade de ter uma poltica externa realmente
digna do povo brasileiro, uma poltica externa soberana, palavra que no devemos tampouco ter vergonha de
pronunciar. Soberania, no sentido moderno da expresso, no exclui concesses, autolimitaes, desde que resultem,
como disse bem o Embaixador Saraiva Guerreiro, de processos de efetiva negociao. O Brasil no um pas
condenado a dizer sim, a fazer sempre concesses unilaterais. Somos um pas de dimenses continentais. Temos a
responsabilidade de administrar um imenso patrimnio territorial e de recursos naturais. Ser que no nos achamos
em condies de demonstrar ao mundo nossa capacidade de faz-lo? Um mundo que, alis, cada vez mais est sujeito
a dificuldades e a disputas exatamente porque faltam grande maioria dos pases todas essas coisas de que dispomos
em abundncia.
Temos, por conseguinte, de refletir sobre o que queremos para o Brasil. E, a partir da, poderemos
realmente formular uma poltica externa que no seja apenas reflexa, que no seja simplesmente reativa ou neutra,
que seja ativa. E o Brasil tem espao para se mover, porque a conjuntura mundial, embora seja complexa, e hoje
tenda muito mais desordem do que ordem, tudo isso abre espao, no sei por quanto tempo, a um pas como o
Brasil. Para tanto, recorro mais uma vez imagem do Embaixador Roberto Campos, indispensvel sepultarmos
alguns cadveres, entre eles o que chamaria de iluso norte-americana de que encontraremos nos Estados Unidos
modelo para nossa organizao econmica e cooperao para soluo de nossos problemas. Os Estados Unidos
esto cheios eles mesmos de problemas, e no haver espao para obter de l nada de significativo. Pelo contrrio,
de se temer que venhamos a dar mais do que receber. Agora, se tivermos uma poltica eficaz, se usarmos todo o
nosso potencial de relacionamento universal, acho que o Brasil poder
308

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


conseguir muita coisa do mundo em geral, inclusive dos Estados Unidos.
Nosso relacionamento internacional tem de ser muito complexo, variando no s em funo da
geografia imediata, mas tambm dos temas de amplitude mundial em que no podemos deixar de ter interesse. H
temas, como o meio ambiente, que exigem tratamento universal, embora possam ter componentes regionais, como,
por exemplo, a relao com os pases amaznicos.
O Itamaraty no pode se limitar ao mbito sul-americano ou mesmo ao interamericano. Nem somente
a promover exportaes. Nosso problema de insero internacional muito mais amplo, um problema de comrcio
exterior, que significa tanto exportar como importar. Precisamos ter segurana do abastecimento naquilo que ns
aceitarmos que vamos importar, sobretudo quando se tratar de bens de valor estratgico. Quando a gente decide,
por exemplo, importar gs da Bolvia, mudando a nossa matriz energtica para incluir esse componente de origem
boliviana, temos de avaliar o conjunto das responsabilidades novas que da decorrem em relao Bolvia. Seremos
forados a nos preocupar muito mais do que at agora pela estabilidade e pelo futuro da Bolvia, por exemplo, da
mesma forma como temos de fazer em relao ao Paraguai, em funo do empreendimento conjunto de Itaipu.
A nossa integrao internacional ao mesmo tempo regional e mundial. muito mais complexa do
que simplesmente decidir, por consideraes de ordem comercial ou econmica, comprar gs da Bolvia ou energia
eltrica do Paraguai. Tais operaes tm um inevitvel contedo poltico, de que decorre uma maior dose de
responsabilidade em relao segurana regional. Ns temos de estar preparados para assumir essa
responsabilidade ao nos engajarmos nessas operaes.
Do outro lado, desejo insistir em relao ao comrcio exterior que este no s questo de exportar.
tambm importar, no s bens de diferente essencialidade como servios, capitais e em especial tecnologia.
preciso, portanto, definir quem sero os nossos parceiros em todas essas reas e o que torna menos automtica e
mais poltica, no regulvel apenas pelo jogo das foras de mercado, a equao do relacionamento internacional do
pas. No h como, por exemplo, pensar em buscar capitais ou tecnologia no limitado mbito subregional.
O Mercosul pode ser, no mximo, um mercado para as nossas exportaes de mercadorias. Por isso
mesmo, no deveramos no Cone Sul ir muito alm de uma rea de livre comrcio, no limite a uma unio aduaneira.
No o caso do Brasil se amarrar aos pases do Mercosul sob a forma de um mercado comum, porque,
evidentemente, no encontraremos nesse ambiente restrito a soluo para a maioria dos problemas de
relacionamento internacional que temos. E nem oferece base suficiente para nos converter em porta-voz da regio
no dilogo com outras potncias ou com blocos econmicos. Pode at nos enfraquecer, em virtude da extrema
vulnerabilidade de alguns de nossos parceiros a presses extrazona.
Antes de concluir quero me referir a uma questo especfica, qual Vossa Excelncia deu muito
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


relevo, a de nossa participao no Conselho de Segurana. O Embaixador Sette Cmara, ao suscitar a questo,
manifestou muito pessimismo em relao possibilidade de virmos a obter um assento permanente com todos os
privilgios em matria de votao. Peo licena para lhe dizer, Embaixador, que, desde o tempo em que Vossa
Excelncia l serviu, a situao evoluiu consideravelmente.
Estando eu recentemente em Nova York, como representante no Conselho, depois, como presidente do
Conselho, fui autorizado pelo presidente Sarney a explorar a possibilidade de uma reforma na composio do rgo
que pudesse nos garantir um lugar permanente. Tomei, ento, a iniciativa de reunir um grupo para tratar dessa
questo, aproveitando as novas circunstncias internacionais que se haviam criado. O grupo era constitudo pela
Alemanha, Japo, Brasil e ndia. Embora reconhecida a convenincia de um lugar para a frica em qualquer
recomposio do Conselho, no foi possvel identificar nenhum parceiro africano para essas conversas informais e
preliminares. Desses contatos, emergiria a idia de se criar uma categoria adicional de membros permanentes sem
direito a veto, aos quais caberia, juntamente com os 5 membros permanentes originais, uma responsabilidade
financeira maior no custeio das operaes de paz da Organizao, de interesse no s para aqueles pases mas para o
grosso da membership.
O sentimento de todos os integrantes do grupo informal foi o de que, na prtica do Conselho, a
tendncia a decises por consenso tornava a presena permanente mais importante que a faculdade de poder vetar.
O veto s podia ser de fato exercido por uma das superpotncias e mesmo assim com parcimnia, em circunstncias
especiais. No valeria a pena pleitear um privilgio, visto com antipatia pela maioria dos Estados-membros e
defendido com zelo pelos seus detentores, para no poder de fato exerc-lo.
Devo dizer que essas consultas foram conduzidas dentro de um entendimento especial. Todos os quatro pases
que integravam o grupo informal estavam de acordo que a reforma do Conselho no era matria suscetvel de
discusso em aberto na Assemblia Geral. Esse era um assunto a ser negociado em primeiro lugar entre os quatro e
em seguida, individual ou coletivamente, com cada um ou com todos os cinco membros permanentes do Conselho de
Segurana, para viabilizar uma frmula que teria de sair dos cinco permanentes, como uma proposta fechada, sem
possibilidade de alterao na Assemblia Geral. O sentimento prevalecente era o de que nenhum dos possveis novos
membros permanentes deveria se colocar na posio de candidatos ou demandeurs, fazendo campanha de simpatia
entre os Estados-membros.
O assunto no caminhou muito de l para c. Uma das razes pelas quais no caminhou foi a prioridade que a
Alemanha Federal passou a dar, no seu relacionamento com os pases que so membros permanentes do Conselho, s
questes relacionadas com a sua reunificao nacional. Outra razo ter sido a excessiva preeminncia assumida no
Conselho de Segurana pelos Estados Unidos, como resultado do colapso da Unio Sovitica. Tendo em vista as
implicaes militares do tipo da empreendida pelos Estados Unidos contra o Iraque com autorizao do Conselho,
no improvvel que sobretudo a Alemanha mas tambm o Japo tenham tido second thoughts sobre a convenincia
310

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de se empenhar para obter uma presena permanente num rgo no qual teriam de eventualmente concordar com
aes desse tipo, tornando mais difcil ainda escapar de suas conseqncias polticas e financeiras."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Paulo Nogueira Batista, pela amplitude e pela profundidade de seus
comentrios e de suas avaliaes. Embaixador Souto Maior, por favor."

Embaixador Souto Maior


"Senhor Secretrio-Geral, muito obrigado pelo uso da palavra. Associo-me s expresses de
satisfao e agradecimento de todos os que me precederam, e me eximo de repeti-las literalmente.
O que vou tentar fazer apenas assinalar alguns pontos que, pela prpria natureza das relaes
internacionais, e por um certo elemento de identidade de anlise, me levaro provavelmente a repetir alguns temas,
embora com enfoque s vezes distinto do de colegas que me precederam.
Em minhas observaes, estarei voltado mais para o futuro, utilizando o passado apenas como
fundamento de raciocnio. Estarei voltado sobretudo para o que me parece sero desafios para ns, para nossa ao
diplomtica, nos prximos anos.
O primeiro ponto que eu gostaria de mencionar o que chamaria de eroso, ou aviltamento s vezes
da normatividade internacional, e por normatividade internacional me refiro existncia da norma, ao contedo da
norma, e ao funcionamento eficaz das instituies multilaterais, incumbidas de velar pelo seu cumprimento.
Essa eroso, que no um fato novo, agravou-se com a imploso do imprio sovitico e da prpria
Unio Sovitica, embora de maneiras diferentes, conforme se considere o multilateralismo econmico ou o
multilateralismo poltico. Ao multilateralismo poltico - e no vou aprofundar esse ponto, que j foi abordado por
vrios colegas com vivncia mais direta do que eu do problema - havia uma situao de paralisia do Conselho de
Segurana, decorrente dos vetos recprocos e antagnicos da Unio Sovitica e dos Estados Unidos. Com a
desapario da Unio Sovitica e a incapacidade da Rssia de se conduzir como superpotncia, esse problema
desapareceu e formalmente o Conselho passou a ter condies de operar.
Na verdade, uma capacidade de operao essencialmente formal, no sentido de que se volta
311

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


realidade oligrquica que comandou a prpria criao das Naes Unidas (membros permanentes, veto, etc.,), mas
com o agravante de que a comprovao do Conselho de Segurana corresponde diviso internacional de poder da
dcada de 1940 e no atual. Torna-se, pois, necessria uma reforma do Conselho, de modo a faz-lo mais
representativo da atual realidade internacional. No vou, porm, aprofundar o tema, que j foi abordado por quem o
conhece melhor do que eu.
O que me parece importante assinalar que estamos diante de um novo desvirtuamento do
multilateralismo poltico. Originalmente, ele era desvirtuado pelo carter oligrquico do Conselho de Segurana.
Hoje, ele adicionalmente deturpado porque seus membros permanentes no incluem algumas das principais
potncias nem alguns pases em desenvolvimento que se tornaram atores internacionais relevantes nas ltimas
dcadas. Assim, suas decises no tm nem a fora mxima do poder nem a autoridade que decorreria de uma
adequada representao da comunidade das naes. No lado econmico (estou focalizando, sobretudo, o aspecto
comercial), conhecida de todos a eroso do sistema liberal multilateral de comrcio, que, atravs dos anos, tem
decorrido fundamentalmente do debilitamento econmico relativo dos Estados Unidos. A realidade que um sistema
multilateral de comrcio que se quer razoavelmente liberal s subsiste na medida em que haja uma potncia
suficientemente competitiva para se beneficiar desse liberalismo e suficientemente forte para imp-lo aos demais.
Esse papel foi assegurado pelos Estados Unidos ao terminar a guerra. Na medida em que o seu poder foi se
erodindo, as infraes ao sistema tenderam a multiplicar-se.
Agora, o que vejo como muito preocupante que, mesmo dentro deste processo de eroso, havia como
pano de fundo a conscincia da ameaa de uma ideologia poltica e econmica antagnica. Ento, havia um certo
incentivo Unio, ou seja, era vlido divergir, era vlido combater, era vlido infringir as normas, desde que no se
levasse desarmonia, a ponto de pr em xeque a coeso do mundo anticomunista. Hoje, o mundo anticomunista no
existe porque perdeu a sua razo de ser. E o impasse que estamos vendo, por exemplo, na Rodada Uruguai, me
parece dever-se em parte a isto. Nenhuma das grandes potncias comerciais se sente disposta a aceitar uma norma
internacional, multilateralmente aplicvel, que no satisfaa plenamente, ou quase plenamente, os seus interesses.
Como, evidentemente, tal satisfao no pode ser alcanada por todos simultaneamente, fica o impasse.
O resultado disto uma presso enorme sobre a normatividade internacional, no plano econmico. E,
evidentemente, para um pas mdio, como o Brasil, mas que tem, pela sua natureza e pelas suas dimenses,
aspiraes nacionais e internacionais prprias - e eu me associo um pouco aqui idia de Projeto Nacional,
mencionado pelo Embaixador Nogueira Batista -, essa normatividade fundamental. Vejo, portanto, esta eroso ou
abastardamento da normatividade internacional como um desafio para a nossa diplomacia, nos prximos anos, j
que no h sintomas de que o problema esteja em vias de ser re-equacionado proximamente. Paro por aqui com esse
ponto. Foi mais uma provocao meditao do que realmente uma sugesto concreta.
Um outro aspecto - que tambm j foi mencionado por outros aqui, mas que de algum modo se liga ao
anterior - o grande desafio poltico-econmico regional com o qual nos estamos
312

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


defrontando. Falou-se j no problema de formao de blocos econmicos regionais antagnicos. O Embaixador
Nogueira Batista fez, ao meu ver -, com razo, certas qualificaes a isso. Realmente, a coisa no assim to clara,
mas, digamos, suavizando a forma, existe uma certa tendncia dupla - e at certo ponto paradoxal - a uma
universalizao da produo, e uma regionalizao do comrcio. No estou querendo dizer de nenhuma maneira que
haja uma tendncia formao de blocos econmicos estanques. A prpria universalizao do processo de produo
impede essa criao de grupos estanques. Mas h uma certa tendncia preferncia regional.
At agora, o nico bloco constitudo, estruturado, atuante e altamente problemtico na rea naturalmente a
Comunidade Europia. Mas, h tambm certas tendncias de aproximao na sia e ainda existe a chamada
'Iniciativa para as Amricas'. Sua origem foi um discurso de Bush. No sabemos - em todo caso, eu no sei - que haja
uma posio muito clara e definida do governo Clinton a esse respeito. H, porm, uma manifestao, um discurso,
do candidato Clinton, em que ele se refere ao NAFTA, apenas ao NAFTA, como uma espcie de hedging contra a
formao de blocos potencialmente protecionistas em outras reas.
Se houver um prosseguimento da idia, ainda que com outra forma, como, por exemplo, uma espcie
de penca de reas de livre comrcio, com centro nos Estados Unidos, poderemos ter, a meu ver, um desafio
considervel. No vejo absolutamente qualquer forma de integrao econmica com os Estados Unidos, como um
destino desejvel para o Brasil. No futuro previsvel, acho que isto significaria a opo por uma forma de
semidesenvolvimento dependente do mercado americano.
No futuro previsvel, o que poderia acontecer a partir de um maior desenvolvimento do Brasil, a partir
de um eventual desenvolvimento do Mercosul, etc., outro problema, mas a j no mais uma questo de poltica
internacional, um problema de futurologia. De modo que, vejo uma eventual adeso ao NAFTA como um srio
perigo.
claro que essa percepo no a mesma em outros pases latino-americanos, ou sul-americanos. Na
verdade, a impresso que se tem que, se os Estados Unidos quisessem realmente estabelecer um esquema deste
tipo, haveria uma fila de candidatos.
O desafio que se colocaria para ns, nessa hiptese, seria evitar, por um lado, uma associao
brasileira aos Estados Unidos, que me parece indesejvel, e por outro, um eventual isolamento no continente. No
vejo isso - como disse anteriormente, estou pensando no futuro - como uma ameaa imediata. Conforme indicado
pelo ministro de Estado, no tem havido qualquer manifestao americana tendente a levar o Brasil a uma
associao comercial com eles, at porque as nossas condies de instabilidade macroeconmica no so muito
condizentes com a idia. Mas, enquanto a idia bsica da proposta de Bush estiver viva, esta dicotomia estar, ou
dever estar, presente nas nossas consideraes, ou eventualmente na nossa atuao diplomtica.
Encerro aqui, praticamente, a parte substantiva. H uma outra preocupao que tenho, meio
313

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


substantiva, meio adjetiva, que uma aparente tendncia da opinio pblica brasileira simplificao da poltica externa.
E enfatizo aqui que estou me referindo opinio pblica brasileira. No estou, de nenhuma maneira, sugerindo que esta
seja uma posio do Senhor ministro de Estado. Refiro-me ao fato de que a leitura da imprensa no especializada
deixa-nos s vezes a impresso de que poltica externa se identifica com poltica econmica ou com problemas
econmicos. At a ainda poderia ser uma simplificao menor, dada evidente relevncia do fato econmico, em toda a
sua amplitude, na formulao de qualquer poltica externa. Mas h tendncia a uma simplificao maior, que confundir
economia com comrcio, e nem sequer globalmente, comrcio de bens e servios, mas simplesmente comrcio de bens.
Ora, num sistema democrtico, a ao diplomtica necessariamente condicionada pela opinio pblica. Por isso,
parece-me necessrio atentar para esse desenvolvimento de opinio com vistas a evitar que ele ganhe terreno e chegue a
limitar a nossa atuao externa.
O Embaixador Grieco referiu-se ao problema da promoo comercial e cooperao com o setor privado. Eu
gostaria de mencionar um aspecto talvez um pouco diferente, mas que tem a ver com o mesmo tipo de problema. Seria a
possibilidade de uma vinculao maior entre os dois, at no sentido da diviso de meios. A Sucia tem uma experincia
interessante a esse respeito. O sistema de promoo comercial deles realmente uma joint venture entre o governo e o
setor privado, em que a rede diplomtica sueca entra naturalmente com a logstica e com a coordenao. H um
diplomata, ou vrios diplomatas, conforme o vulto do estabelecimento, responsvel pela promoo comercial feita em
cada embaixada e, naturalmente, h um rgo central que o coordena, a partir de Estocolmo. Agora, os meios so, na
verdade, divididos. H um co-financiamento que permite dar ao servio uma amplitude muito grande, inclusive atravs da
prestao de servios mais ou menos onerosos empresa privada, conforme o tipo da empresa privada, especialmente seu
grau de associao ao sistema de promoo. Um outro aspecto que me parece deveria tambm ser objeto de reflexo - e
independe de qualquer reforma - o problema da informao ao nosso diplomata no exterior. Curiosamente uma rea
extremamente lacunosa. Eu dou um exemplo: uma embaixada do Brasil num pas qualquer, digamos, na Europa, recebe
instrues para fazer uma gesto substantiva, ligada ao desenvolvimento da Rodada Uruguai. O que acontece? Se no h
na Embaixada algum diplomata que, por mera casualidade, tenha servido recentemente no GATT, a Embaixada est
perdida. No tem nenhuma informao de base.
A minha experincia que, se a Misso pedir que a Secretaria de Estado lhe d alguma informao de background
para apoiar a gesto, receber, no mximo, um respeitvel calhamao de telegramas e despachos telegrficos trocados
com a misso em Genebra, que so na verdade muito pouco compreensveis para quem no esteja participando das
negociaes.
Minha sugesto simplesmente que quando houver um problema duradouro ou se iniciar uma negociao mais longa - eu
citei GATT e Rodada Uruguai a ttulo meramente ilustrativo, mas poderia ser qualquer tema - seja preparada uma
informao bsica a todas as Embaixadas explicando em que consiste e quais so os objetivos e preocupaes brasileiras.
Tal informao teria de ser atualizada periodicamente - digamos a cada trs ou seis meses -, conforme o andamento do
assunto. Isso se aplicaria a qualquer tipo de problema. Creio que se perguntssemos a um diplomata brasileiro que no
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


tenha trabalhado na ONU qual a posio nossa, mais detalhadamente, sobre o problema do Oriente Mdio como o
Brasil votou ou no votou nas diferentes resolues sobre o assunto; se votou, qual a razo de seu voto, provavelmente, a
resposta honesta seria: "no sei, ou sei muito pouco e na minha embaixada no h meios de obter tal informao". Bom,
creio que poderia ir muito mais longe com isso, citando outros pontos, como problemas de representao, ou uma outra
questo mencionada pelo meu amigo Lindenberg Sette, num contexto ligeiramente diferente, qual seja o de uma certa
especializao temtica ou geogrfica. Na verdade, no gosto muito do termo 'especializao', porque d uma idia de
excludncia. O indivduo se especializa em alguma coisa e no cuida mais do resto. No isso. Seria o caso de dar ao
funcionrio a possibilidade de aprofundar preferencialmente seus conhecimentos em determinados assuntos sem excluso
de outros. Creio que o caso citado aqui foi o do servio britnico, que eu tive, por exemplo, ocasio de ter como colega,
em Bruxelas, como representante permanente do Reino Unido nas Comunidades Europias, um Embaixador muito
respeitado, mas que era um arabista, um especialista em mundo rabe. Isto no o impedia de ser um excelente
representante na Comunidade Europia. No se trata de uma especializao outrance; trata-se, simplesmente, de
reconhecer que a complexidade da vida internacional, embora no retire ao diplomata o seu carter de generalista, exige
que se criem reas de conhecimento preferencial para cada um, respeitadas, inclusive, as preferncias pessoais do
funcionrio.
Creio que vou parar por aqui, porque j me estendi bastante, pulando entre um ponto e outro, do contrrio
excederei de muito os limites do tempo. Muito obrigado."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado ao Embaixador Souto pela sua contribuio. Vou pedir agora ao Ministro Marclio
Marques Moreira que nos d o prazer de ouvi-lo."

Ministro Marclio Marques Moreira


"Agradeo essa oportunidade e vou procurar no ser repetitivo, embora no tenha tido oportunidade de
ouvir todas as exposies da manh, por atraso de meu vo dos Estados Unidos. No procurarei trazer respostas e
certezas, mas muito mais perguntas, inquietaes e incertezas. E por que isso? Porque estou convencido de que se h um
trao hoje que caracteriza o cenrio internacional, tanto o poltico quanto o econmico, a incerteza, No s o fato de
que h cinco anos ningum previa a queda do Muro de Berlim, a libertao da Europa do Leste, a desintegrao da
Unio Sovitica, mas tambm o fato de que hoje ns no sabemos nem se a prpria Rssia vai se desintegrar ela mesma,
ou se vai procurar, atravs de um esforo militar, agressivo, reconquistar os territrios antigos. De modo que as
alternativas esto extremamente abertas.
No cenrio econmico isso tambm acontece. Afinal de contas, 1992 deveria vir a ser o ano
315

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


smbolo da unidade europia, mas em 1992 tivemos uma das mais graves crises cambiais, em torno exatamente do
sistema monetrio europeu. A Inglaterra perdeu, em poucas horas, um tero das suas reservas. A Itlia, a Espanha e a
prpria Inglaterra tiveram de deixar aquele sistema e ainda hoje, quer dizer, durante esta semana toda, o franco tem
estado sob uma intensa presso, e no se sabe se a Frana poder resistir, e, se resistir, a qual custo o far.
A situao atual mostra, portanto, que as certezas, de certa maneira, caracterizaram os quarenta e
cinco anos da guerra fria, em que havia o temor nuclear, mas havia, em contra-partida, uma certa ordem, uma certa
previsibilidade. Esse quadro se quebrou, no s na rea poltica, mas tambm na econmica. No se previa, h dois
anos, que o Japo estivesse agora vivendo a sua pior crise, que no apenas mais uma crise conjuntural como so
as crises cclicas normais, que so crises da conta de lucros e perdas, uma crise estrutural, uma crise de ativos e
passivos, em que os passivos, tanto na bolsa quanto no mercado imobilirio, caram de 30 a 60%, deixando o sistema
financeiro japons, que afinal de contas o principal sistema financeiro do mundo (dos dez maiores bancos do
mundo dez so japoneses), extremamente fragilizado, extremamente vulnervel. O sistema empresarial japons
baseia-se numa intimidade entre bancos e empresas. Por esse sistema, os bancos tm, nas suas carteiras, nos seus
ativos, grandes investimentos, quer acionrios, quer imobilirios, investimentos esses que perderam muito do seu
valor, enquanto os seus passivos continuaram os mesmos. O prprio Japo, que era considerado uma potncia
econmica imbatvel e um paradigma a ser seguido, hoje se encontra numa situao difcil.
E assim est a Alemanha por duas razes. Primeiro por um fator, digamos, mais conjuntural, porque nunca se
previu o custo do que seria a incorporao da Alemanha Oriental, que foi algo como dez vezes mais cara do que o
previsto, comeando pela troca, um a um, das moedas, dos dois marcos. Segundo, pelo fato de que a indstria
instalada na Alemanha Oriental praticamente desapareceu. Quando se fala em sucateamento, como o que houve na
Argentina e no Chile, tal sucateamento em geral mais uma forma de falar, uma metfora do que uma realidade
palpvel. No nas antigas provncias (Lnder) da Alemanha Oriental. L, de fato, est havendo um sucateamento no
sentido literal da palavra, porque as indstrias nesses pases viviam de mercados externos, em especial da Unio
Sovitica e do Leste Europeu, e perderam esses mercados. Mas, houve mais, eles perderam o prprio mercado
interno, porque no h ningum na Alemanha Oriental que queira comprar os seus prprios produtos; eles so de to
m qualidade que os habitantes da regio no os querem comprar.
Alm disso, h o enorme passivo representado pelas usinas nucleares, extremamente perigosas, e todo
o complexo do ao, extremamente poluidor e o grande fornecedor da indstria de armamentos, que era a grande
absorvedora de alumnio e de ao. Com a perda desse mercado, est ocorrendo um forte dumping, tanto do ao
quanto do alumnio provindo daquela regio, o que, alis, tem afetado os preos internacionais desses dois produtos,
importantes itens da nossa pauta de exportaes.
De modo que estamos de fato em momento de grande incerteza. A prpria Amrica Latina se
modificou rapidamente. Se se olhar para quatro anos atrs, quando caiu o Muro, pensava-se que ela
316

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


ia submergir, que os capitais pblicos e privados iriam para a Europa, para a Alemanha Oriental, porque a Alemanha
Oriental tinha mo-de-obra preparada, gente trabalhadora, etc. Temia-se, portanto, que esses novos mercados fossem
absorver o grosso dos novos investimentos pblicos e privados. Mas, ao contrrio, em vez de submergir, a Amrica
Latina, de repente, ressurgiu. Ressurgiu, foi muito bem em 1990, 1991 e 1992. Houve mesmo, a partir de 1990, uma
inverso dos fluxos de capital. Pela primeira vez, em 1990, virou a direo, quer dizer, houve um influxo lquido
positivo, incluindo o custo dos juros."

Embaixador Paulo Nogueira Batista


"Isto por causa da disparidade no nvel das taxas de juros."

Ministro Marclio Marques Moreira


"Tambm por isso, mas no s por isso. Esse um dos fatores, mas no o suficiente para explicar o
fenmeno. Faz-lo seria incidir numa simplificao como a que foi aqui denunciada. O que h de fato um conjunto
de fatores atuando. Conjunto de fatores que, inclusive, tornam o fenmeno frgil, de modo que, da mesma maneira
que, como eu disse, 1990 e 1991 foram bem, e 1992 j comeou a ser um ano muito difcil para o Mxico, para a
Argentina, e em 1993 no se sabe o que vai acontecer.
Estive em reunio, recentemente, em que vrios oradores disseram: "O Salinas e o Menem valem o que
vale o respectivo peso", isto , a respectiva moeda. O Mxico est com um dficit no balano de contas correntes de
US$ 2 bilhes por ms, portanto, US$ 24 bilhes por ano, o que significa mais de 8% do PIB. Situao como essa
no se sustenta muito e, na medida em que, por exemplo, as negociaes com a NAFTA demorarem um pouco, j
estar criado um problema srio para o Mxico. No se cr, alis, que essas negociaes sejam interrompidas
bruscamente, ou fracassem, mas a prpria demora ser um problema. Evidentemente, se o Mxico est importando
tanto capital que ele tem insuficiente poupana prpria. Mostra, inclusive, que o que importante, quando se fala
em insero internacional, no apenas olhar para o que queremos e para a realidade em torno: h que se examinar
como os dois se relacionam, porque muito importante que os pases - falou-se a no 'Consenso de Washington', por
exemplo - tenham uma taxa de poupana muito maior, interna, domstica, porque seno no podem nem dialogar de
uma maneira correta, ou necessitam, como o Mxico necessita, hoje em dia, de uma importao de capitais, que os
tornam demasiadamente dependentes de uma forma de capital que ainda muito voltil.
Tem havido investimentos diretos, mas tambm muita aplicao em bolsa ou em papis financeiros,
aplicaes essas que, por natureza, so bastante volteis. Acresce que muitas dessas
317

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


aplicaes tm sua origem na repatriao de capitais, e esse capital que j fugiu e agora volta o mais voltil dos
recursos, quer seja na Argentina, no Mxico ou no Brasil. No primeiro momento em que as expectativas se inverterem, tal
capital pode sair desses pases bruscamente. Se isso ocorrer no Mxico ou na Argentina, pode criar problemas muito
srios para esses pases e tambm para ns. O Mercosul, em especial, enfrenta hoje uma dupla dificuldade: a
instabilidade macro-econmica do Brasil e uma taxa de cmbio mal colocada na Argentina. Quando digo mal colocada,
quero dizer que ela insustentvel a mdio prazo. Se a Inglaterra no conseguiu sustentar a libra, nem a Itlia ou a
Espanha, apesar de enormes reservas, e a Frana est tendo a maior dificuldade de sustentar a sua moeda, fica claro que a
Argentina ter maiores problemas ainda.
Estamos, portanto, vivendo momento um pouco irnico, ou paradoxal. No mundo inteiro tivemos uma
vitria democrtica, tivemos uma vitria da economia de mercado, mas nesse momento se coloca exatamente o problema
da governabilidade efetiva da democracia e da eficcia da economia de mercado. Em relao a esta h um duplo
desafio: o de conseguir coordenar-se macro-economicamente no nvel mundial, de um lado, e o de conseguir levar aos
cidados de seus pases, de modo efetivo, os benefcios de uma capacidade acrescida de produo, que a grande
virtude da economia de mercado. necessria a eficincia em termos de produo, mas os cidados tm de ter uma
participao concreta, por meio de um sistema de distribuio justo e eficaz, na nova riqueza criada.
Nesse momento, ento, o que est ocorrendo que temos divergentes tendncias, centrfugas e centrpetas, umas
levando globalizao e outras fragmentao. No acredito que haja fronteira que separe produo da distribuio, em
termos mundiais, porque esses prprios conceitos - o que produo e o que comrcio - esto se diluindo. E isso,
inclusive, est colocando at mesmo em dvida uma afirmao que eu mesmo fiz muitas vezes - foi Peter Drucker um dos
grandes divulgadores, junto com muitos outros economistas - de que dois fatores no so mais importantes: recursos
naturais abundantes e mo-de-obra barata. Hoje em dia, a produo j se fatiou de tal maneira que a diviso internacional
do trabalho no se d mais em termos de um pas produzindo uma coisa, outro pas produzindo outra, outro pas mais
outra. Cada pas produz apenas uma fatia do produto final e a se compreendem bens e servios. Uma companhia de
seguros, nos Estados Unidos, por exemplo, realiza algum tipo de processamento l mesmo, mas faz o grosso do
processamento na Irlanda e compra o software na ndia. Ento, onde for mais barato fazer aquilo, eles faro aquilo, e
depois juntam as partes fabricadas ou processadas em lugares diversos, quer seja um servio de seguro, um servio de
uma companhia area, de reserva de passagem, por exemplo, quer seja um automvel, quer seja algum outro produto.
por isso que, de novo, a mo-de-obra barata e os recursos naturais abundantes esto comeando a ter relevncia, e Paul
Krugman tem-nos chamado a ateno para esse novo fenmeno.
E, alm do mais, volta a se enfatizar a importncia da geografia, da teoria da localizao, porque a
geografia econmica tinha ficado um pouco relegada ultimamente, e, mais uma vez, Krugman tem feito interessantes
estudos sobre esse particular. Por que, por exemplo, a Comunidade Econmica Europia realmente um mercado
comum? Em grande parte um problema geogrfico. Os ltimos estudos mostram que, se no houvesse a Comunidade
Econmica Europia, a Europa continuaria a
318

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


negociar predominantemente consigo mesma. Hoje o comrcio intra-europeu corresponde a mais ou menos 60% do
comrcio internacional da Europa. Sem a comunidade, estima-se que o comrcio intra-europeu estaria em torno de
55%. Ento, a diferena no grande. Krugman sustenta mesmo que o custo da Poltica Agrcola Comum parece ser
mais alto do que os benefcios que a Comunidade recebe por ter acabado com as barreiras internas.
E a se v claramente a enorme disparidade, quando se fala em Europa e quando se fala em sia. Se
tivssemos um mapa, veramos aqui que a distncia na Europa entre um pas e outro se mede em centenas de
quilmetros, e na sia em milhares de quilmetros. Alguns 'tigres' distam cinco mil quilmetros entre si. Temos,
portanto, realidades completamente diversas, apesar da diminuio dos custos dos transportes, apesar da
diminuio dos custos das comunicaes, continuam a ser realidades diversas.
Quanto Amrica do Norte, temos tambm uma realidade geogrfica bem diversa. Os Estados Unidos
tm largas fronteiras comuns com o Canad e com o Mxico. bvio, portanto, que o comrcio ali extremamente
denso. Se se inclurem as maquiladoras, hoje o Mxico exporta de 80% a 85% para os Estados Unidos. De modo que
a NAFTA, do ponto de vista de comrcio, no vai fazer grande diferena. As simulaes que tm sido feitas indicam
acrscimos de comrcio de algumas centenas de milhes de dlares apenas. No , de fato, um acordo de livre
comrcio: ele muito mais um acordo de livre investimento.
Dessas observaes pode-se concluir que a NAFTA no um mercado comum, quer dizer, no um
bloco econmico. O bloco econmico so os prprios Estados Unidos, 87% da NAFTA so os prprios Estados
Unidos: os 50 estados unidos, esse o verdadeiro bloco econmico. O outro no, so duas franjas, uma ao norte e
outra ao sul, mas que no vo fazer grande diferena macro-econmica, no sentido mundial. E que, por outro lado,
no tem nenhuma possibilidade de se tornar algo como a Comunidade Econmica Europia. Na Comunidade
Econmica Europia, mesmo a Alemanha sendo o maior pas economicamente, h uma certa simetria. Ainda hoje em
dia a Itlia e a Inglaterra juntas so maiores do que a Alemanha, e a Frana, antes da unificao, era mais ou menos
20% menor do que a Alemanha. Hoje, a Alemanha unificada deve ser, talvez, 30% maior do que a Frana. Esta,
junto com a Inglaterra, muito maior do que a Alemanha. De modo que h um certo equilbrio, enquanto na NAFTA
no h.
A situao asitica j diferente, porque ali no h potncia comparvel aos Estados Unidos.
Supe-se que o Japo possa vir a ocupar esse lugar de destaque incontrastado, mas eis que surge a China. Estima-se
que hoje, em termos de poder de compra, a China j tenha um PIB mais ou menos da metade do Japo. E h outra
diferena marcante: o Japo tem cento e vinte e quatro milhes de habitantes, enquanto a China tem um bilho cento
e cinqenta milhes; com a diferena que o Japo est crescendo, nos bons anos, de 3% a 5%. Este ano, o
crescimento deve ser menor, enquanto a China h quatorze anos cresce a 10% ou mais. Esse crescimento comeou
nas zonas costeiras, mas est se internalizando. Hoje j deve atingir mais ou menos quatrocentos milhes de
chineses. A realidade da
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


sia do Pacfico , portanto, muito diferente da realidade da NAFTA.
De modo que a fragmentao do mundo em blocos realmente no parece, por enquanto, o mais
provvel. Agora, a fragmentao que est acontecendo na Rssia, a que est acontecendo na Europa do Leste
realmente um problema extremamente srio, o que est acontecendo na frica tambm.
Em relao ao Brasil, a conduo da poltica externa est intimamente ligada a um problema que eu
senti muito na carne, sobretudo nos ltimos meses no Ministrio. o problema da governabilidade. Os programas de
ajuste - e hoje j h uma literatura que est comeando a aparecer, recente, mas muito rica - os programas de ajuste
so indutores de desequilbrio para os governos, tanto os democrticos quanto os autoritrios. Por outro lado, algo
realmente surpreendente como na Amrica Latina a Argentina superou duas hiperinflaes, e o Brasil uma quase
hiperinflao, sem graves problemas polticos, o que a Alemanha e outros pases da Europa no conseguiram nas
dcadas de 1920 e 1930.
Ao contrrio dos surtos inflacionrios, os processos de ajuste parecem induzir desequilbrios polticos.
Ao contrrio do que anlises superficiais apontam, com a idia de que se est querendo um Estado fraco, o Estado
tem de ser forte para introduzir um ajuste. Para comear, ele no pode deixar que nenhum grupo da sociedade
capture ou continue a controlar a poltica do Estado. E isso muito difcil, porque nos processos de ajuste as moedas
de poder, tpicas de sociedades em desenvolvimento mais atrasadas, so subtradas do Estado. Tomemos como
exemplo o prprio ajuste que o Brasil est fazendo. O Estado tinha o poder de conceder subsdios aos industriais de
So Paulo, de dar incentivos fiscais aos aucareiros do Nordeste, tinha a possibilidade de pagar bem os funcionrios
desse grupo ou beneficiar aquele grupo com contratos generosos. Tinha possibilidade, atravs da CACEX, de
privilegiar esse grupo ou aquele, com licenas de importao, ou conceder aumentos de preos controlados ou,
ainda, autorizar a instalao de um posto de gasolina. Tudo isso desapareceu, todas essas moedas foram retiradas.
De modo que, se o governo, o Estado, no realinha, recostura suas alianas, o sistema passa a estar sob tenso,
passa a ser desafiado. Isso diz respeito, tambm, governabilidade do prprio processo de ajuste, na sua dimenso
externa. H que perguntar-se em que medida o j referido 'Consenso de Washington' imposto aos pases, ou em que
medida ele decorre da prpria necessidade dos pases de se ajustar para poder se livrar da inflao de uma vez por
todas. Estimo que tenha havido, a esse respeito, grandes avanos na Amrica Latina nos ltimos anos. Aqui falou-se
em sepultar cadveres, mas muitos parecem ter capacidade de ressuscitar. A inflao, por exemplo, um cadver que
tem de ser definitivamente sepultado, tanto a inflao em si, como a idia de que possvel conviver com a inflao,
ou que a inflao no to ruim assim, pior seria a recesso. No possvel combater a recesso se no acabar com a
inflao. No possvel modernizar, no possvel dar bons servios, no possvel acabar com a corrupo:
realmente um mal absoluto. Ento esse cadver realmente tem de ser sepultado. So realidades nefastas que tm de
ser combatidas de uma maneira determinada e definitiva.
320

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


H outros aspectos do chamado 'Consenso de Washington' que merecem ser examinados alm do combate
inflao. preciso buscar, evidentemente, equilbrio fiscal; preciso privatizar, sobretudo, as estatais produtivas versus
as de infra-estrutura; preciso dar condies infra-estrutura de funcionar. O encaminhamento adequado desses
objetivos exige, de fato, uma reflexo comum, tanto interna, do governo, quanto da sua face externa. E a vem exatamente
a importncia de um Itamaraty como interface externa, para testar e para ver at que ponto esses ajustes internos
convergem, ou no, para aquilo que esperado do pas. um balancing act extremamente difcil, mas absolutamente
indispensvel, porque no se pode ajustar sem inserir-se no mundo e sem ter uma espcie de luz verde da comunidade
internacional. Os atores privados, embora busquem os seus prprios interesses, dependem da conquista da estabilidade
macro-econmica. E o bom encaminhamento, ou no, nessa direo sinalizado pelo Fundo Monetrio Internacional,
cuja ao tem um valor simblico para todos os agentes econmicos externos e, em grande medida, tambm para os
domsticos.
O Itamaraty, como face externa do Governo, precisa, portanto, estar em constante contato, interno e
externo. Primeiro, para perceber o que est acontecendo l fora, num momento de incertezas e de mudanas muito
rpidas. Segundo, internamente tambm, para que haja, ento, um teste dia-a-dia, entre uma realidade e outra.
E a que me parece importante uma reflexo sobre o tema abordado da promoo comercial. O Embaixador
Geraldo Eullio, que tambm est aqui, e eu somos literalmente filhos da gerao que trouxe para este Ministrio os
'secos e molhados', isso em 1931. Mas, considero que o tema hoje continua importante. Podem ser feitas, por exemplo,
joint ventures a esse respeito com o setor privado. Mas o que me parece mais importante, no a promoo de produtos
brasileiros, a 'promoo do produto chamado Brasil'. Hoje, quando vamos ao exterior - e eu tenho viajado, agora mais
do que nunca, este ms estou indo trs vezes ao exterior - nos lugares mais diferentes muito triste ver a imagem do
Brasil. E essa imagem triste por vrias razes: problema de meninos de rua - saiu agora um livro terrvel sobre violncia
no Brasil, na Alemanha. Meninos de rua, AIDS, inflao, clera, enfim, uma srie de problemas que so realmente muito
tristes, mas que s so apresentados l fora pelo lado negativo, sem nenhuma referncia a contrapartidas ou contrapesos
positivos.
Tenho conversado muito, inclusive com agentes tursticos. Eles me dizem que muitas outras cidades tm
condies iguais ou piores do que as nossas, que Caracas, por exemplo, mais violenta do que o Rio. Os prprios
venezuelanos concordam, mas costuma haver toda uma estratgia de promoo no exterior e, mesmo que saiam notcias
negativas, saem junto outras notcias, essas positivas. Os colombianos gastaram dezenas de milhes de dlares para
transformar um pas que era considerado conivente com a cocana, com o trfico, em um pas herico, que est
resistindo ao trfico. Em termos de promoo, acho que o mais importante para um pas, sobretudo para a misso que
cabe ao Itamaraty desempenhar, a promoo institucional, porque a imagem, realmente, uma coisa extremamente
importante, calcada, claro, numa realidade que tambm deve ser radicalmente melhorada.
321

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Finalmente, apenas a respeito da observao feita sobre os ministros da Fazenda, Economia e Planejamento,
"que no do bolas para o Itamaraty", quero dizer que, como Ministro, eu contei imensamente com o apoio do
Itamaraty. E isso em todas as fases crticas da negociao visando normalizao das nossas relaes financeiras
exteriores. Essa negociao desenvolve-se em quatro fases: a negociao com o Fundo Monetrio, a com o Clube de
Paris, a com os bancos privados e a com os outros organismos internacionais. Em todas essas fases, quando nos
encontrvamos num perodo crtico, e me reuni, vrias vezes por semana na sala do ministro do Exterior ou da
Secretaria-Geral, ou no salo Rio de Janeiro, para breakfast, para reunies de trabalho, com todos os embaixadores do
G-7, ou s vezes, um grupo at maior, envolvendo nossos maiores credores. E esse esforo conjunto foi extremamente
importante e era complementado pelo trabalho de nossas Embaixadas, tambm acionadas pelo Itamaraty. No voto, por
exemplo, do Fundo Monetrio, isso foi fundamental. Havia pases com posies ainda indefinidas e que acabaram
contribuindo para que consegussemos a unanimidade na votao do Board.
Alm do mais, havia sempre, no mnimo, um diplomata, em geral o conselheiro Joo Almino, muitas
vezes o ministro Srgio Amaral, presente em todas as reunies do comit de negociaes de bancos. E o diplomata
presente fazia o relato dos trabalhos por meio de um telegrama para o Itamaraty. De modo que o Itamaraty, hoje,
tem uma memria melhor das negociaes da dvida externa nos ltimos seis anos do que qualquer outra instituio
no pas.
Finalmente, o problema do gs da Bolvia. claro que preciso um pensamento estratgico, e o que
exatamente se tentou foi isso. E uma das maneiras de se ter um pensamento estratgico , evidentemente, se
preocupar com a estabilidade da Bolvia. A outra se preocupar com as alternativas, de modo que a matriz de
fornecimento do gs, ocorra na forma de um grid, em que se tem o gs da Bolvia, o gs da Argentina, um
desenvolvimento grande de gs de Campos e de Santos, alm de um ou dois portos equipados para importar gs
liquefeito em larga escala, tambm como vlvula de segurana de abastecimento adequado. Nunca teremos, claro,
uma garantia 100%, mas isso no ocorrer at mesmo se fizermos tudo internamente. Mas haveria um grau de
segurana suficiente. Esse pensamento estratgico essencial e tem de levar em conta realidades que mudam muito
rapidamente tanto no Brasil quanto no mundo. Talvez o Brasil, s vezes, leve mais tempo para mudar. O Embaixador
Rubens Ricupero chamou-me a ateno para o ltimo livro do George Kennan, Around the Cragged Hill, em que
Kennan fala dos pases monstros - ele cita os Estados Unidos, a Rssia, a China, a ndia e o Brasil - que por serem to
grandes, so no s de difcil administrao, mas, como um grande navio-tanque, para mudarem de direo levam
algum tempo, e tm de ser pilotados com muito cuidado, com todas as antenas e sonares ligados, para que no se
perca o rumo. Evidentemente, para isso preciso ter-se uma noo coerente do rumo a seguir. Concordo, portanto,
que h necessidade de se ter uma clara idia da obra a realizar. Muito obrigado,"
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Ministro Marclio Moreira. Passo agora a palavra ao Embaixador David Silveira da
Mota."

Embaixador David Silveira da Mota


"Queria tambm associar-me, Senhor Secretrio-Geral, aos agradecimentos que foram ouvidos aqui,
por esse Seminrio. uma iniciativa que muito me honra, e que certamente enaltece a qualidade dos propsitos da
administrao do Itamaraty hoje.
Eu preparei uns apontamentos sucintos, com base no roteiro que recebi de Vossa Excelncia,
apontamentos que so curtos, no so exaustivos nem excludentes.
Entre as mudanas ocorridas no cenrio internacional, o fenmeno da formao dos grandes
conglomerados econmicos deve alertar o Brasil para o risco de ficar em posio isolada, em prejuzo do
desenvolvimento da nao brasileira, e at mesmo da plenitude da sua soberania poltica. Por isso, evidente impor
um esforo determinado do Estado brasileiro em situar-se de maneira til nesse novo quadro mundial, tentando
impedir que iniciativas protecionistas externas restrinjam seu comrcio e a expanso de sua indstria.
Assim, a par de continuar fortalecendo o Mercosul, nas suas dimenses relativas, o Brasil procuraria
ampliar em extenso e profundidade seus mercados de exportao. Merecem sobretudo ser definidas nossas relaes
com o NAFTA com o fito de nele participarmos de alguma forma, em beneficio do incremento de nosso intercmbio
com aquele importante mercado consumidor.
A diplomacia brasileira deve permanecer tambm atenta propagao internacional de teses culturais
e ecolgicas que, a pretexto de preconizar direitos de populaes autctones e de salvaguardar o meio ambiente,
prestam-se tambm a cercear a prerrogativa soberana do Estado de dispor sobre sua populao e territrio livre de
presses estrangeiras. Presses que, se no forem enfrentadas e controladas de maneira eficaz, podem conduzir
criao de reas autnomas no interior do pas por imposio de fora, reas que seriam virtuais embries de futuros
desmembramentos territoriais; ou, ainda, submisso de extensas regies nacionais a uma fiscalizao 'ambiental'
ou 'cientfica' aliengena, igualmente suscetvel de propiciar uma eventual 'Internacionalizao' dessas mesmas
regies.
Nessa ordem de idias, desnecessrio dizer que, sem uma base scio-econmica nacional que lhe d
solidez e estatura, a voz do Brasil pouco ser ouvida. Assim, o desempenho de uma poltica exterior ativa depende
antes de mais nada de o Brasil superar os percalos internos que enfrenta no
323

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


momento e de honrar de modo satisfatrio compromissos como os de seu endividamento externo.
Isso dito, vemos que o papel do Brasil na manuteno ou transformao da ordem mundial , em substncia, o
de continuar propugnando pelos prprios valores fundamentais do Estado brasileiro: respeito soberania,
integridade territorial, preservao da herana ocidental e crist que conforma o ethos do nosso povo, a defesa dos
ideais democrticos, a soluo pacfica das controvrsias internacionais.
Para exercer esse papel o Brasil atuar no campo externo, tanto em multilateral quanto bilateral, em
consonncia com essas diretrizes. O instrumento de que dispomos para esse fim , em substncia, a nossa
diplomacia; o Itamaraty, de to honrosa tradio histrica, saber, como agente nico ou em coordenao com
outros organismos internos, seguir a linha de ao adequada consecuo desses objetivos.
No tocante ao estabelecimento de pesos e prioridades relativos para combinar as dimenses
multilateral, regional e bilateral, pblica e privada, de nossa presena e atuao, essencial comear pela
coordenao interna, que assegure que nossos rgos governamentais interessados e nossas misses diplomticas e
delegaes tenham sempre em vista as finalidades estratgicas e os valores fundamentais do pas.
O setor privado pode, sem dvida, e deve, contribuir para o estudo e informao da nossa atuao
diplomtica nos setores pertinentes. Nesse contexto, digno de louvor a iniciativa da atual chefia do Itamaraty de
ouvir e apoiar setores empresariais, no interesse do fortalecimento do nosso comrcio exterior.
As reas geogrficas que apresentam hoje maior interesse para o Brasil so as Amricas do Sul e do
Norte, a Europa Ocidental e a sia. No quer isso dizer que devamos descurar de outras reas e pases; mas
consideraes de simples realismo recomendam que no momento o Brasil procure estreitar laos com o Mercosul,
com o NAFTA, com o Japo, com os 'Tigres Asiticos'.
O tema principal nos tempos de hoje o enriquecimento, de interesse vital e imediato para ns; o
caminho a tomarmos em sua direo j foi delineado nos pargrafos anteriores desta exposio.
Por ltimo, Senhor Secretrio-Geral, os assuntos administrativos. As medidas administrativas que
mais contribuiriam para uma melhor formulao e execuo da poltica externa brasileira, pelo fortalecimento do
Itamaraty, seriam as seguintes, no meu entender.
Primeiro, por termo instabilidade dos critrios que vm regendo o estatuto da carreira diplomtica,
ajustando-o de uma vez por todas realidade da crescente expectativa de vida mdia no pas e norma
constitucional da aposentadoria aos 70 anos de idade. Esse limite vigoraria para os Ministros de Primeira Classe,
ao mesmo tempo que seriam mantidas aposentadorias intermedirias
324

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


escalonadas para as outras classes, o que asseguraria a necessria mobilidade da carreira.
Valorizadas dessa maneira mrito e experincia, seriam tambm extintos o Quadro Especial, de
legalidade contestada e de utilidade nula, e a constrangedora lei da expulsria aos 15 anos de permanncia na classe.
Sem falar em que as despesas de pessoal seriam muito reduzidas.
O segundo ponto que me ocorre seria a racionalizao da utilizao dos postos no exterior. Com
freqncia colegas lotados em Braslia viajam hoje aos diferentes postos do nosso servio diplomtico para tratarem
com as autoridades locais de assuntos que cabem perfeitamente dentro das atribuies da misso diplomtica
permanente acreditada junto s autoridades. Na maioria dos casos essas misses especiais no parecem ter
justificativa para se substiturem ao aproveitamento normal do pessoal no posto.
Terceiro, a permanncia excessivamente prolongada de funcionrios diplomticos em Braslia certamente
no se coaduna com a profisso diplomtica que, por definio, compreende o trabalho na sede e nos postos. Contribui
para marcar, essa permanncia excessiva, diferenas entre o pessoal de Braslia e o lotado no exterior; bloqueia cargos
de chefia a um rodzio normal de funcionrios, e no condizente formao de uma carreira verdadeira profissional e
integrada.
E, finalmente, Senhor Secretrio-Geral, proponho uma racionalizao da distribuio de postos no
exterior, como alis vem sendo feito. Evitar e corrigir casos de duplicao s pode ser til para a Casa. Na minha
experincia pessoal, por exemplo, se Vossa Excelncia me perguntar, eu sugeriria postos como Montevidu, onde eu
estive, no via bem a necessidade de duas misses, e Bruxelas, tambm, onde uma misso reforada talvez fosse
suficiente para representar o Brasil junto CEE, da qual o Brasil no membro, e junto ao governo belga. Muito
obrigado."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador. Passo agora a palavra ao Embaixador Antnio Corra do Lago."

Embaixador Corra do Lago


"Senhor Secretrio-Geral, quero unir-me aos colegas que me precederam, para expressar satisfao e
agradecimento por este encontro.
O fim da Unio Sovitica, do Pacto de Varsvia, da guerra fria e do movimento comunista
325

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


internacional trouxe, como sabemos, mudanas radicais no cenrio mundial, com repercusses sobre todos os pases,
e que atingem o Brasil direta e indiretamente.
Em primeiro lugar no tocante paz e segurana internacionais. Alterou-se totalmente o equilbrio de
poder no mundo: os Estados Unidos emergiram como potncia hegemnica; a situao na rea da antiga Unio
Sovitica est longe de estabilizar-se; afloraram na Europa conflitos tnicos e culturais, que se vieram somar s
confrontaes e guerras civis que persistem na sia e na frica, estas j agora fora do contexto sovitico-americano
e das alianas que dele decorriam.
O fim da guerra fria abriu novas perspectivas para as Naes Unidas e, em especial, para o Conselho
de Segurana. Livre dos vetos automticos e das maiorias automticas, a Carta, pela primeira vez, passa a ter
condies de ser plenamente aplicada nas questes relativas manuteno da paz e da segurana internacionais.
Como membro do Conselho de Segurana, assume o Brasil importantes responsabilidades polticas e
enfrenta de forma mais direta o desafio de optar por participar, ou no, de operaes de paz e de eventuais aes
militares contra estados que ponham em perigo a segurana internacional.
Por outro lado, o fim da confrontao com a antiga Unio Sovitica veio alterar profundamente o
pensamento estratgico dos pases da OTAN, especialmente dos Estados Unidos.
Tm agora nova prioridade em suas preocupaes os chamados conflitos de baixa intensidade, os
perigos potenciais apresentados pelos pases do Terceiro Mundo na rea nuclear e na dos foguetes e msseis, e
tambm no tocante ao narcotrfico. Os receios com a proliferao nuclear so, alis, plenamente compartilhados
pela Rssia.
Teremos, portanto, de esforar-nos por evitar que essa mudana de direo nas preocupaes
estratgicas dos pases industrializados possa traduzir-se em novos entraves ao desenvolvimento cientfico e
tecnolgico do Brasil. Temos o exemplo do Tratado de No-Proliferao - o TNP - e das dificuldades criadas no que
diz respeito aos combustveis para os veculos do programa espacial brasileiro.
J conseguimos superar srios obstculos em algumas reas, como a energia nuclear, a ecologia e os
direitos humanos. O acordo com a Argentina foi um fato especialmente marcante que veio desfazer a recorrente
acusao de que visvamos a produo de armas nucleares. No que tange preservao do meio ambiente e aos
direitos humanos, que por tantos anos foram motivo de campanhas contra ns, tambm foram alcanados
significativos progressos.
Mas no h dvida de que teremos de enfrentar atuais e novas limitaes ao nosso acesso a
tecnologias sensveis, como a espacial, seja por supostos motivos de segurana, seja por disfaradas razes de
ordem comercial.
326

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Por outro lado, os grandes conglomerados econmicos, em processo de formao ou de consolidao,
constituem outros tantos desafios.
A Comunidade Europia, sem dar mostras de abrir mo do seu sistema de subsdios e do seu
protecionismo, agora se arma contra a ameaa de migraes macias do Leste Europeu e do Terceiro Mundo.
O Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte - o NAFTA - criou um contexto novo ao incorporar
o Mxico e, eventualmente, aceitar adeses individuais de pases do continente. Podem, assim, ser postas em xeque
as estruturas idealizadas para a integrao do conjunto da Amrica Latina.
de prever-se tambm que o Japo - forte por sua excepcional posio econmica e em processo
acelerado de reforo de seu potencial militar - venha a ser o catalisador de um processo de integrao que incorpore
os 'tigres asiticos' e eventualmente a China.
Se, por um lado, a integrao de grandes blocos tende a ampliar mercados e multiplicar as
oportunidades de comrcio, por outro, extremamente preocupante ver o protecionismo ressurgir com nova fora.
Diante de todos esses fatos e situaes tem o Brasil de posicionar-se. Em primeiro lugar, fazendo uma
reflexo sobre o seu poder nacional real.
Apesar das grandes transformaes da economia brasileira a partir do fim da Segunda Guerra
Mundial, perdemos substncia nos ltimos dez anos. No cuidamos suficientemente da sade e da educao, da
cincia e da tecnologia - grandes xitos dos 'tigres asiticos'. Deixamos agravarem-se os bolses de pobreza no
interior do pas, causa principal do inchao das grandes cidades, com todos os problemas dele decorrentes. No
arejamos suficientemente a nossa economia, abrindo-a competio internacional. Deixamos crescer
desproporcionalmente a dvida externa e a dvida interna e, principalmente, a dvida social. Hoje grande
percentagem da nossa populao vive em situao de misria.
Por outro lado, com o fim da guerra fria alteraram-se as relaes de poder e as prioridades polticas
dos pases industrializados, em detrimento dos pases em desenvolvimento, com conseqncias tambm para o Brasil.
Creio que, felizmente, tomamos conscincia dessa situao e que existe hoje empenho em eliminar a
dvida social e os entraves - internos e externos - ao nosso desenvolvimento.
Nosso grande objetivo deve ser o fortalecimento do poder nacional com vistas a transformar o Brasil
em plo econmico e poltico importante. No com pretenses hegemnicas ou de dominao, mas como pressuposto
para assegurar o bem-estar do povo brasileiro e uma participao mais efetiva
327

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


nas grandes decises mundiais que afetam os interesses brasileiros.
Sem dvida, o nosso desenvolvimento econmico e social depender em primeiro lugar do nosso
esforo interno, de nossa capacidade de corrigir nossas debilidades. Mas muito depender tambm da nossa
capacidade de superar as limitaes impostas por outros pases e de captar no exterior, em meio a uma acirrada
competio, recursos escassos necessrios ao nosso desenvolvimento.
do Primeiro Mundo que podem vir os entraves e tambm o aporte que necessitamos do exterior para
atingir os nossos objetivos: mercados, recursos financeiros, conhecimentos cientficos e tecnolgicos.
Uma das nossas grandes prioridades de poltica exterior deve ser, pois, estreitar o relacionamento
com os pases industrializados procurando reduzir ou eliminar as confrontaes e ampliar cada vez mais as bases de
cooperao.
Especial prioridade deve ser dada aos Estados Unidos, donde podem provir a maior ajuda e as
maiores dificuldades ao nosso desenvolvimento. Seja diretamente, seja indiretamente atravs de sua influncia
preponderante nos organismos financeiros internacionais.
A outra grande prioridade do Brasil no tocante ao seu espao geopoltico natural: a Amrica do Sul
e o Atlntico Sul. Aqui somos uma potncia regional e temos de assumir plenamente nossas responsabilidades,
mesmo porque no existem vcuos em poltica.
Nesse contexto fundamental o nosso relacionamento com a Argentina. A esse respeito, fizemos
grandes progressos e lanamos bases slidas sobre as quais poderemos desenvolver uma cooperao que venha a
estender-se aos outros pases da rea.
Um dos resultados palpveis o Mercosul, abrangendo tambm o Uruguai e o Paraguai. Julgo que
devemos caminhar firmemente nessa direo, inclusive com vistas a entendimentos com outros blocos econmicos.
Unindo nossos esforos, poderemos criar um importante plo de desenvolvimento, no apenas
brasileiro, mas sul-americano.
A intensificao das relaes com o Primeiro Mundo e com os pases da Amrica Meridional no
dever ser interpretada como desinteresse por outras regies, nem como ruptura com posies que assumimos no
passado e que tiveram e continuam a ter razo de ser.
Com o Terceiro Mundo em geral, e a frica em particular, devemos, sem dvida, continuar a cultivar
um bom relacionamento, no somente por uma questo de solidariedade, como tambm para defender interesses
comuns ou evitar que prosperem posies contrrias aos interesses brasileiros nos
328

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


organismos internacionais. Nesse contexto devo tambm destacar a China, com a qual, acredito, poderemos ter
crescentes oportunidades de cooperao.
Na verdade, tem hoje o Brasil interesses cada vez mais universais, tendo estendido suas relaes
diplomticas e seu comrcio a todas as regies da terra.
O que desejo enfatizar a especial importncia do Primeiro Mundo para a consecuo do nosso
grande objetivo nacional: o desenvolvimento econmico e social do pas e a consolidao de sua posio poltica no
mundo, de modo a poder influir nas decises que afetam seu presente e seu futuro.
No tocante aos organismos internacionais, cabe uma cuidadosa reavaliao de sua eficcia, das
condies de participao do Brasil e das posies que neles temos defendido, luz dos interesses brasileiros e da
realidade internacional tais como hoje se apresentam.
Merecem particular destaque a Assemblia Geral das Naes Unidas, a Organizao dos Estados
Americanos e os organismos especializados mundiais e regionais. Dentre os temas que vm sendo debatidos - alguns
h quase 50 anos - haver os que conservam plena validade, mas certamente muitos perderam em intensidade ou
atualidade e so rotineiramente mantidos nas agendas, sobrecarregando-as em detrimento de questes de maior
significao atual. Caberia uma anlise especial do estado atual do pan-americanismo e dos sub-blocos
continentais.
Ao Ministrio das Relaes Exteriores, ao qual compete a defesa permanente dos interesses brasileiros
no exterior, cabe grande responsabilidade no processo de superao das debilidades do nosso poder nacional e de
criao de condies que permitam acelerar o desenvolvimento do Brasil.
Devemos, assim, reavaliar cuidadosamente os instrumentos de ao do Itamaraty nos campos poltico,
econmico, comercial, cultural e de informaes.
A meu ver, teria alta prioridade aparelhar-se o Ministrio para ampliar suas possibilidades de acesso
aos centros de poder poltico, econmico e financeiro dos pases industrializados, para procurar influir nas decises
que possam favorecer ou prejudicar o Brasil. Esse acesso deveria estender-se aos meios de comunicao e ao campo
cultural, essencialmente com vistas imagem do Brasil projetada no exterior.
Quanto a este ltimo ponto, sabemos que programas eficazes para erradicar a misria, melhorar os
padres de sade, educao e segurana do povo brasileiro e para a proteo da natureza faro mais para a imagem
do Brasil do que quaisquer eventuais programas de propaganda. No pretenderamos - nem poderamos
provavelmente - refletir no exterior uma imagem sem base na realidade. O que principalmente devemos procurar
evitar a difuso de falsas vises negativas.
O comrcio exterior - um dos fatores mais importantes para o fortalecimento do pas - ter
329

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


de continuar a merecer particular ateno do Itamaraty.
Sabemos que principalmente ao setor privado que corresponde descobrir possibilidades de negcios
e realiz-los. Mas, alm da atuao no GATT e das aes destinadas a neutralizar as medidas protecionistas dos
Estados Unidos e da Comunidade Econmica Europia, continua a caber ao Itamaraty um importante papel na
promoo comercial, detectando oportunidades e oferecendo informaes e apoio aos nossos exportadores.
Quanto aos instrumentos de ao do Ministrio, permito-me fazer algumas observaes.
Considero a atual estrutura de comando do Itamaraty como a mais adequada para as necessidades do
Ministrio. Julgo essencial que a Secretaria de Estado seja dirigida em seu conjunto pelo Secretrio-Geral das
Relaes Exteriores. Essa unidade de comando proporciona ao Ministro de Estado uma colaborao mais ordenada
e eficiente, sem prejuzo do assessoramento especfico que venha eventualmente julgar necessrio.
Penso tambm que as subsecretarias so a forma mais eficaz de coordenar os diversos setores e que
adequada a atual distribuio de atribuies.
Creio, entretanto, que caberia um reexame dos demais escales da Secretaria de Estado, com vistas a
verificar a convenincia, ou no, de uma organizao mais compacta que permitisse dotar de maiores meios as
diversas unidades bsicas. Sei que esta questo atualmente objeto de estudo por parte de comisso especial de alto
nvel.
No tocante ao pessoal diplomtico, temos, felizmente, quadros suficientes e capazes. Considero
essencial manter o atual sistema de seleo e treinamento, mas procurando constantemente aperfeio-lo.
A seleo, sempre rigorosa, deve visar a recrutar candidatos com especial vocao para o servio no
exterior.
Devemos ter presente que no basta dispor de bons funcionrios, pois os diplomatas so
essencialmente agentes polticos.
Segundo as caractersticas de cada pas estrangeiro e conforme as necessidades do Brasil, que
determinaro as reas prioritrias, o pessoal de uma misso diplomtica dever estar em condies de inserir-se nos
diversos meios da sociedade local: polticos, econmicos, comerciais, financeiros, cientficos, culturais, artsticos,
universitrios, sindicais.
Para tal efeito, a ao diplomtica dever dispor de recursos suficientes, inclusive financeiros, e,
sempre que possvel, ser auxiliada por apoios locais, tanto na mdia quanto nos setores cujos
330

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


interesses sejam coincidentes com os nossos e possam ser mobilizados para contrabalanar movimentos que nos
sejam desfavorveis.
Devemos tambm estar aparelhados para enfrentar novos problemas, como os que surgem em nossas
fronteiras, em conseqncia do narcotrfico e da movimentao de nossos garimpeiros, e os que se referem
proteo dos brasileiros que emigram.
Para terminar, permito-me fazer algumas observaes: evitar os 'adidos tcnicos', que, em geral,
pouco acrescentam aos nossos servios, no deixar que a expanso das 'assessorias internacionais' dos outros
Ministrios esvaziem nossa atuao em certos setores e, principalmente, manter a coordenao pelo Itamaraty de
toda a ao do Brasil no exterior.
J foi dito que a principal tradio do Itamaraty identificar, em cada perodo histrico, os interesses
brasileiros a serem protegidos. Estou certo de que a atual gerao do Itamaraty est plenamente preparada para
manter essa tradio! Muito obrigado."

Embaixador Lampreia
"Obrigado Embaixador Antnio Corra do Lago. Embaixador Amaury Porto de Oliveira."

Embaixador Amaury Porto de Oliveira


"Senhor Secretrio-Geral, antes de mais nada muito obrigado pelo convite honroso de chamada para
essa reunio. Preparei um texto para me manter nos limites de tempo e no deixar as idias divagarem, mas antes de
pedir permisso para l-lo, queria fazer duas observaes sobre os limites temticos da minha exposio, e o tom
que ela ter.
O fato concreto que, ao deixar o servio ativo do Itamaraty, h dois anos, e passar para o quadro
especial, instalei-me em Campinas e h dois anos vivo praticamente mergulhado num trabalho de reflexo
intelectual, de pesquisa e de conferncias, em Campinas e em So Paulo, no quadro da USP, tendo como tema dessa
reflexo exatamente o Leste Asitico. Isso explica que eu tenha dedicado a minha exposio aqui ao Leste Asitico, e
o tom um tanto acadmico dessa exposio, que destoar talvez das consideraes to brilhantes que estive ouvindo
aqui durante o dia.
Parto da idia que o Leste Asitico, hoje em dia, no s um dos laboratrios do futuro, vale dizer,
um dos centros de experimentao tecnolgica onde o paradigma do sculo XXI est sendo elaborado, mas tambm
a sede do que se poderia identificar como o processo central dos nossos dias,
331

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


deste fim de sculo: a confrontao-cooperao Estados Unidos-Japo. Digo isso apoiando-me, inclusive, nas
palavras do secretrio de Estado James Baker, em Tquio, por ocasio da importante visita que ele fez quela
capital, em novembro de 1991, para preparar o que veio a ser a visita do presidente Bush.
Vou passar ento a ler o meu trecho rapidamente para ser mais breve.
No somente o secretrio Baker caracterizou as relaes Estados Unidos-Japo como o relacionamento
bilateral mais importante (bar none) dentre as associaes internacionais dos Estados Unidos, como foi mais explcito
(e aqui estou citando entre aspas): "nada mais fundamental para a segurana desta regio, para o crescimento
econmico mundial, e na verdade para a eficcia do sistema internacional do ps-guerra fria, do que o relacionamento
Estados Unidos-Japo".
Cabe ressaltar, no entanto, que nem no discurso de Baker, nem em ocasies posteriores, como a visita
do presidente George Bush a Tquio, dois meses mais tarde, deram os americanos segmento lgico a essa enftica
afirmao da importncia do Japo para os Estados Unidos. Durante a visita presidencial, em janeiro de 1992, foi
inclusive assinada uma Declarao de Tquio sobre a parceria global Estados Unidos-Japo, mas Washington
seguiu demonstrando considerar o Japo um aliado regional de peso, no o principal parceiro dos Estados Unidos.
A prtica essa.
Em relao sia-Pacfico, como em relao ao mundo em geral, vm os Estados Unidos assumindo a
posio de liderana, que pretensamente lhes daria a condio de nica superpotncia surgida com a derrocada da
antiga Unio Sovitica.
A prevalncia desse tipo de raciocnio nos crculos dirigentes dos EUA foi tornada clara, em comeos
de 1992, quando a imprensa americana deu curso a dois documentos confidenciais, o chamado Relatrio Jeremia e o
Relatrio Wolfowitz, ambos emanados do Pentgono e dedicados ao exame do papel reservado aos EUA no
ps-guerra fria. Deixaram explcita, esses documentos, a determinao do governo americano de tudo fazer para que
se perpetue a situao presente, cuidando de que nem a antiga rival, a URSS, nem qualquer dos aliados do pas,
possa dotar-se de poderio blico, em particular nuclear, suficiente para contestar - no nvel global como nos
diversos nveis regionais - a primazia absoluta dos EUA.
A reao japonesa pretenso americana, na medida em que a pode captar um observador distante,
tem sido de surpresa e decepo. Surpresa sobretudo diante da aparente despreocupao dos estrategistas
americanos com as realidades subjacentes deteno momentnea da primazia militar. Pondo em realce tais
realidades, as anlises japonesas fornecem imagem bem distinta do futuro.
Projees oficiais do governo de Tquio mostram o Japo suplantando o PNB dos EUA num prazo de
oito ou nove anos. Ao abrir-se o prximo sculo, o Japo poder adicionar s posies j conquistadas, de maior
potncia financeira do mundo e de um dos lderes da transformao
332

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


tecnolgica, a de principal distribuidor de assistncia financeira do planeta, em vias de oferecer aos exportadores do
mundo um mercado em expanso. Algumas projees predizem que, no ano 2000, um quarto da produo manufatureira
proveniente do territrio dos EUA estar nas mos de estrangeiros, com predomnio de firmas japonesas. Um quarto de
todas as exportaes americanas poder provir de fbricas de propriedade de firmas japonesas, nas quais trabalharo 1
milho de pessoas. Em suma a mono-superpotncia militar pode ver-se na contingncia, dentro de dez anos, de ter de
acertar ponteiros com a mono-superpotncia econmica.
A simples admissibilidade de um tal cenrio torna altamente recomendvel para a diplomacia brasileira
acompanhar com ateno, conectando-se com elas na medida do possvel, o aparecimento e consolidao do que chamei
as novas realidades da sia-Pacfico. Creio importante frisar, a tal respeito, que no est em formao um qualquer
megabloco do Pacfico, a contrabalanar-se com o megabloco da Europa e o megabloco da Amrica do Norte. Alm de
no corresponder realidade, postular nesses termos o futuro mdio perigoso, posto que leva facilmente concluso
de que o Brasil est fadado a integrar-se num apenas imaginado megabloco das Amricas. Como hiptese de trabalho,
esta me parece a mais estiolante para o Brasil.
O fato de que no esteja em formao, na sia-Pacfico, um bloco comercial com tendncia a institucionalizar-se
no significa que inexistam, naquela rea, processos conducentes edificao de uma economia com alto grau de
regionalizao. A expresso formal mais elaborada de um tal edifcio a APEC (Asia Pacific Economic Cooperation),
foro intergovernamental - pela primeira vez houve um foro pan-pacfico de tipo governamental, at ento eram iniciativas
do setor privado - instalado em novembro de 1989, numa reunio em Camberra. A designao sia-Pacfico aplica-se
vasta rea delimitada pelas costas asitica e americana do Pacfico Norte, e pela Austrlia e Nova Zelndia formando a
fronteira meridional. Os australianos figuram entre os mais ativos e articulados promotores de iniciativas como a da
APEC, mas batendo-se por mant-las no quadro do que eles denominam de 'regionalismo aberto'.
O conceito que mais completamente define os complexos relacionamentos econmicos em vias de
tecerem-se na sia-Pacfico me parece ser o conceito braudeliano de economia-mundo. Dois impulsos vigorosos esto
dando forma a essa economia-mundo, neste final de sculo. A internacionalizao da economia japonesa e o
robustecimento do capitalismo internacional chins. da ao desses dois impulsos que sobretudo nascem as novas
realidades dignas de serem estudadas na sia-Pacfico.
O capitalismo internacional chins, expresso do extraordinrio poderio financeiro acumulado pela
dispora chinesa, uma das mais importantes dessas realidades. Chamados 'chineses de ultramar' pelas autoridades de
Pequim - que no incluem entre os mesmos os 21 milhes de habitantes de Taiwan -, os 34 milhes de indivduos da
dispora distribuem-se entre Hong Kong e Macau (6 milhes); Indonsia (7,2 milhes); Tailndia (5,8 milhes);
Malsia (5,2 milhes), e Cingapura (2 milhes, ou trs quartos da populao da ilha). H, ainda, fortes contingentes na
Austrlia, Canad e
333

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Estados Unidos, especialmente importantes no contexto do universo chins, tendo em vista os elos concretos que
representam com manifestaes da modernidade. Esses contingentes dispersos por cidades anglo-saxs fornecem, por
assim dizer, os limites externos da economia-mundo do Pacfico Norte. As projees dos economistas para os anos
2000 pem a parcela chinesa da populao total de algumas dessas cidades como devendo ser de 40% em Vancouver,
de 15% em Sydney, de 25% no Condado de Los Angeles.
Recheadas, hoje, de jovens egressos das melhores universidades do Ocidente, essas concentraes mais
externas da dispora interligam-se entre si e com as bases centrais do universo chins, formando malha densa de
informaes, de crdito e de oportunidades comerciais, que se estende solidria por cima das fronteiras polticas.
Permito-me chamar a ateno dos senhores para esse conceito de um universo chins. Ele de grande importncia
para a compreenso da sia-Pacfico de hoje e o seu papel no mundo. Nele diluem-se a pequenez de Cingapura, a
pequenez de Taiwan. O peso mundial de Taiwan ou Cingapura funo do papel que desempenham como hauts lieux
da dispora chinesa. A dispora chinesa que est sendo, neste final de sculo, a grande fonte financiadora da
modernizao da China. Em meados de 1992, o semanrio ingls The Economist calculou andar entre 1,5 trilho e 2
trilhes de dlares os ativos lquidos nas mos da dispora chinesa. Da esto saindo 90% dos investimentos na
modernizao da infra-estrutura material da China.
Os capitais e o estilo de fazer negcios tpico do universo chins marcaro indelevelmente a
sia-Pacfico de amanh, mas por todo um prximo perodo, pelo menos, o mago da economia-mundo em formao
ali ser o Japo. mago do conjunto, e dnamo da parcela fundamental desse conjunto econmico, que o Leste
Asitico. Convm, com efeito, dar realce ao Leste Asitico: Japo; novos pases industriais, ou seja, os quatro
conhecidos, Coria do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong; mais as economias primrio-exportadoras do Sudeste
Asitico; e China. Esse espao geoeconmico, o Leste Asitico, uma sub-regio com caractersticas prprias
dentro da economia-mundo da sia-Pacfico. ao longo dessa costa pacfica da sia que est se fortalecendo a
verso japonesa do paradigma da Terceira Revoluo Industrial, na qual se abebera inclusive o universo chins. No
Leste Asitico pode tambm ser vista, ainda em embrio, a futura zona do iene, cuja eventual consolidao
representar, ao que dizem os economistas, etapa fundamental e necessria para o efetivo nascimento da
economia-mundo da sia-Pacfico. A 'otimizao da moeda' a frmula usada pelos economistas para designar o
fenmeno.
No imediato ps-Segunda Guerra Mundial, os EUA organizaram o Leste Asitico no que eles prprios
chamaram a 'esfera comercial do Oriente'. Uma construo em que a renascente indstria japonesa foi verticalmente
integrada com as economias primrio-exportadoras do Sudeste Asitico. Sem ligao formal com essa esfera, mas
fortemente beneficiados pela ateno americana, evoluram os territrios da Coria do Sul e Taiwan, delimitados
pela guerra fria. Alis, toda a estrutura geoeconmica em questo nasceu da preocupao poltico-estratgica dos
EUA de criar uma linha de conteno do comunismo. Os acontecimentos iriam mostrar quo irrealista era estruturar
o Leste Asitico abstraindo a presena, nele, do gigante chins com seus 9 milhes e meio de quilmetros
334

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


quadrados e populao que j andava, na poca, em 800 milhes de indivduos. Acabaram os EUA por ter de aceitar a
participao macia da China na sub-regio e, como notrio, os governantes de Pequim puseram em marcha, a partir de
1978, um movimento de integrao da sua prpria economia com a revoluo tecnolgica comandada pelo Japo. Toda a
geografia econmica do Leste Asitico vem-se transformando em conseqncia.
Os anos de 1980 testemunharam um salto quntico no tamanho das economias do Leste Asitico e no
crescimento do comrcio intrarregional. O Japo firmou-se como a fonte do impulso dinamizador e de modernizao
tecnolgica, atuando tambm como o catalisador da integrao econmica dessa sub-regio. Tudo isso ganhou nova
intensidade aps a deciso do Grupo dos 7 (Reunio do Hotel Plaza, em setembro de 1985) de promover
administrativamente a valorizao do iene diante do dlar. No ano fiscal japons de 1990, os investimentos japoneses na
sa-Pacfico totalizaram 11,2 bilhes de dlares, ou quase seis vezes a cifra referente a 1985, antes do acordo do Hotel
Plaza, e quase duas vezes os investimentos de companhias americanas no mesmo ano de 1990. Os efeitos da vaga de
internacionalizao da economia japonesa esto mudando a face fsica do Leste Asitico. Qualquer idia que se tenha
do Leste Asitico, da posio dos NPls, chamados erradamente 'tigres', e que date de quatro anos atrs, est obsoleta,
est velha.
Analistas japoneses como Toshio Watanabe so os primeiros a acentuar que o mercado domstico japons
dificilmente poder desenvolver capacidade absorvedora para substituir-se ao mercado dos EUA na sustentao dessa
verdadeira revoluo econmica que est vivendo o Leste Asitico. Mas Watanabe chama a ateno, tambm, para as
claras evidncias de que o progresso econmico dos pases da orla asitica do Pacfico lhes est dando a capacidade de
absorverem suas prprias produes. Tanto localmente, graas ampliao dos respectivos mercados domsticos,
quanto complementando-se horizontalmente entre si. Este o grande fato novo do Leste Asitico. Alm da velha
complementaridade entre a locomotiva Japo e os vages do trem do Pacfico, fortes laos de complementaridade esto
surgindo no quadro dos NPIs, no relacionamento desses NPIs com o Sudeste Asitico, e no interior desta ltima rea.
Todos comerciam com todos, e os NPIs vo-se tornando fontes independentes de capitais e de transferncia de
tecnologias. O entrosamento da China com esse movimento complica e enriquece o quadro geral.
As possibilidades de trabalho que se oferecem diplomacia brasileira junto aos diversos vages desse
trem do Pacfico so muitas e diversificadas. Seria petulncia minha buscar identific-las aqui. Basta ler os jornais para
ver que os servios competentes do Itamaraty esto atentos para aquela rea e desenvolvendo intensos contatos com os
pases da mesma.
Bom, eu tinha feito uma sugesto final, mas acho que vou parar por aqui. Eu quis apenas, como uma
contribuio para a reflexo maior dos senhores, trazer essa descrio atualizada do que o Leste Asitico deste
momento, destes ltimos anos do sculo XX."
335

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Amaury. Para encerrar a lista de oradores inscritos eu chamo agora o
Embaixador George Maciel."

Embaixador George Maciel


"Queria apenas, no ler uma exposio a esta altura dos acontecimentos, mas fazer duas ou trs ou
quatro observaes, e pretendo faz-las de modo muito breve.
Queria dizer em primeiro lugar que considero, como muitos j o fizeram aqui, que a presente situao
internacional no configura qualquer espcie do que se poderia chamar de 'nova ordem' internacional. Na verdade,
o que estamos vivendo um perodo de mudanas e de instabilidade, de evoluo, que provavelmente ainda se
prolongar por algum tempo - e diria que ainda no existe a possibilidade de vislumbrar-se a forma que tomar o
'produto final' desse processo histrico. Os processos de integrao econmica e mesmo poltica que se observam de
um lado contrastam com os processos de desintegrao e desentendimento de outro lado, para que se possa arriscar
um prognstico razovel. Em que direo vamos, realmente no sabemos. Vejamos o que est acontecendo na
Rssia, para que lado vamos. No sabemos para onde vamos.
O panorama econmico tambm evolui rapidamente, e talvez possamos ter ainda este ano uma aprovao final
das negociaes da Rodada Uruguai, que traro um elemento positivo importante para o comrcio internacional. De
outro lado, a consolidao do Mercado Comum Europeu e a esperana do Tratado de Maastrich tambm nos traro
novos fatores na poltica internacional, e inclusive de natureza poltica. Por exemplo, creio que o fim da guerra fria, o
fim da confrontao entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica fez com que a Europa Ocidental e tambm o Japo
se tornassem ipso facto muito mais independentes dos EUA, tanto do ponto de vista econmico quanto do ponto de
vista poltico.
Queria fazer uma breve observao tambm sobre a distino que se costuma fazer, entre leigos, pelo menos,
entre diplomacia econmica, diplomacia cultural, etc., e diplomacia tout court. No existe qualquer justificativa para
confrontar os mritos da 'diplomacia bilateral' com os mritos da 'diplomacia multilateral', como s vezes acontece.
Tive mesmo uma certa dificuldade em entender um dos pontos do roteiro que Vossa Excelncia nos mandou, sobre
que prioridade dar diplomacia multilateral ou diplomacia bilateral, porque, obviamente, da minha experincia pelo
menos, guardo a idia de que essencial que haja uma combinao entre os dois tipos de ao diplomtica; e que a
Secretaria de Estado, a Chancelaria, disponha de mecanismos ou modos seguros de manter informadas todas as reas
da Secretaria de Estado, e ter um bom sistema de cross-information fidedigno com os postos. Digo fidedigno porque
no suficiente mandar uma massa de telegramas e relatrios para os
336

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


postos, sem qualquer explicao, e esse ponto j foi aqui mencionado por algum.
Parece-me igualmente que hoje em dia com as facilidades de comunicaes com os postos podem em grande
parte substituir ou complementar substantivamente os country desk da Secretaria de Estado, muitas vezes com
vantagem, dada as informaes mais rpidas e mais diretas de que dispe.
No vejo tambm possibilidade, como pedido no roteiro, de determinar a priori uma combinao ideal entre a
ao pblica e a ao privada da diplomacia. Tudo depende, eu acho, dos interesses especficos e das circunstncias
de cada caso.
Apesar dos pesares, o servio diplomtico brasileiro ainda de excelente qualidade, mas no depende s disso
a nossa capacidade de influenciar a direo do processo de modificao na ordem internacional. As dimenses do
nosso poder nacional no nos confere capacidade suficiente para, por ns mesmos, exercer influncia decisiva na
manuteno ou transformao da ordem internacional no nosso interesse. Entretanto, a diplomacia brasileira tem uma
grande capacidade de mobilizao, e de angariar apoio para as nossas posies. A constatao dessa capacidade de
mobilizao nos leva a uma questo que freqentemente objeto de discusso: que pases e que reas deveriam ser
priorizadas, este o termo que se usa, 'priorizadas'. Houve poca em que muitos acreditavam na existncia de
'relaes especiais' entre o Brasil e os EUA, os chamados special relationship, mas como todos os pases em geral tm
relaes especiais com os EUA, foi-se chegando concluso de que as nossas relaes com os EUA so das mais
importantes, mas tm nada ou muito pouco de 'especial'.
Alm disso, passamos tambm a ter relaes 'especiais' com certos pases, como os africanos, numa
determinada poca, com certas reas - Amrica Latina - e com certos grupos - o velho Grupo de 77 - bem como
conservamos e desenvolvemos outras 'relaes especiais' com pases europeus. No estado de evoluo talvez radical
em que se encontra o mundo e em vista do peso que tm nessa evoluo os organismos e conferncias internacionais,
claro que nos interessa ter boas relaes com todos os pases. Isso, que bvio, no deve significar que ignoremos
a circunstncia de que, em determinada poca, haja mais interesse em intensificar relaes com tais ou quais pases
ou reas geogrficas. No que devamos ostensivamente declarar 'prioridades' em nossas relaes, mas que
reconheamos, pragmaticamente que alguns pases podem nos ajudar mais do que outros, porque constituem
melhores fontes de capital, de cincia e de tecnologia, e que representam bons mercados para nossas mercadorias.
Pareceu-me tambm difcil a questo posta pelo roteiro, e muitas vezes discutida, sobre as prioridades
em relao a certos temas de poltica internacional. Por exemplo, o debate sobre a preferncia que deve caber
integrao regional, especificamente ao Mercosul, de que tanto se falou hoje, ou integrao do Brasil no sistema
internacional de comrcio baseado no GATT. Aqui tambm diria que uma coisa no exclui a outra. Se importante,
sob todos os pontos de vista, que nos aproximemos dos pases do sul, no Mercosul ou em outras organizaes
semelhantes, e eventualmente, quem sabe, possamos chegar at a uma espcie de integrao ou livre comrcio
pan-latino-americano,
337

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


o Brasil tem um leque de interesses considervel, que aconselha vivamente colaborar num funcionamento de um
sistema comercial universal, baseado em regras internacionalmente reconhecidas e aplicadas por todos os pases.
Claro est que certos temas so indiscutivelmente prioritrios na poltica externa, como guerra e paz, democracia e
ditadura, etc., mas na maioria dos casos tudo depender das circunstncias da poca e dos pases envolvidos.
Como dito e repetido, o eterno movimento das foras em ao no campo interno e no campo externo
faz extremamente problemtico fixar os temas prioritrios da poltica externa. Mas, tendo em vista particularmente a
rede de organizaes internacionais existentes, que cada vez mais tendem a multi-lateralizar a poltica externa, creio
que, de um modo extremamente genrico, seria possvel tentar uma indicao bsica e genrica neste preciso
momento histrico.
Mas queria ressaltar, e Vossa Excelncia ter observado, Senhor Secretrio-Geral, que nos debates de
hoje, 90% das exposies falaram de poltica econmica, e 90%, de poltica interna. Realmente a poltica externa de
um pas tem de ser necessariamente, e isso uma questo inclusive de credibilidade, uma emanao da poltica
interna. O que o Paulo Nogueira Batista falou, sobre 'Projeto Nacional', e muito bem, estou de pleno acordo. Agora,
o' Projeto Nacional' no uma funo da poltica externa, no uma funo do Itamaraty, uma funo do governo,
do povo, da sociedade. A poltica externa recolhe esses movimentos, essas reivindicaes, esses ideais, esses
programas, e age no exterior, para que as polticas externas de outros pases se modifiquem ou se mantenham, de
modo a ajudar, a auxiliar, a dar apoio s polticas ou aos objetivos do Brasil. O 'Projeto Nacional', portanto, deve
existir, mas no propriamente assunto de poltica externa, mas a fonte de uma poltica externa fidedigna.
Mas tomando em considerao, Senhor Secretrio-Geral, a incerteza da marcha da evoluo da
poltica mundial, os movimentos de liberalizao comercial e integrao econmica de um lado e de outro, bem
como da internacionalizao da produo de bens e servios, da situao interna brasileira e a necessidade de apoio
ao desenvolvimento econmico e social, e tendo em vista tambm certos princpios tradicionais de paz e democracia,
etc., poder-se-ia dizer que fundamentalmente a poltica externa tem de estar dirigida no sentido de contribuir,
primeiro, para manter a paz e a segurana internacional, especialmente mediante apoio ao das Naes Unidas,
inclusive apoio promoo dos direitos humanos, sem prejuzo de eventuais arranjos com pases vizinhos, como o
projetado Atlntico Sul.
Precisamos tambm colaborar na elaborao e codificao do direito internacional em todos os
setores possveis, como mar, espao areo, direitos humanos, ecologia, etc. Contribuir para a criao de condies
favorveis, ou seja, jurdicas, polticas e financeiras, para importar e exportar bens e servios, inclusive importar
investimentos, cincia e tecnologia e assistncia tcnica.
Seguir a poltica de inserir melhor o pas no mercado mundial, especialmente mediante o
aperfeioamento do sistema internacional do GATT, que possa resultar inclusive da Rodada Uruguai,
338

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


inclusive com a criao da Organizao Internacional do Comrcio, para o qual j est proposto um acordo, assunto a
que se referiu o Embaixador Guerreiro.
Mas tambm creio que deve prosseguir no esforo de integrao ou aproximao das economias da
Amrica Latina, e depois, quer dizer, do Mercosul primeiro e quem sabe, depois, se possvel, da prpria Amrica
Latina. Tem se falado muito da possibilidade de o Brasil aderir, ou participar, ou se aproximar da NAFTA.
Obviamente, se o Brasil se aproximar, ou penetrar, ou participar da NAFTA, a NAFTA deixa de ser a NAFTA, no
ser mais a NAFTA. O Brasil no pode aderir NAFTA. O que, se daqui num futuro longnquo ocorrer que haja
necessidade, que haja possibilidade e vantagens de o Brasil se associar a uma NAFTA, a um Pan-American Free
Trade Association, ento teremos de ver com que mecanismos e de que modo vai se fazer, e no creio que ser por
intermdio da OEA, pelo menos tal como a conhecemos hoje em dia.
Creio tambm que devemos promover, mas de preferncia indiretamente, via pessoas e firmas, a
divulgao cultural e comercial do Brasil no exterior.
E, finalmente, melhorar a proteo consular aos direitos dos emigrantes brasileiros e aos interesses de
firmas e indivduos que estejam mantendo negcios no exterior.
Isso muito rapidamente, Senhor Secretrio-Geral, o que eu tinha a fazer, como comentrios, no
momento, e mais uma vez muito obrigado."

Embaixador Lampreia
"Muito obrigado, Embaixador Maciel. Concluda a lista de oradores, no queria deixar de encerrar
sem perguntar se h ainda algum dos presentes que gostaria de dizer alguma coisa."

Embaixador Oscar Lorenzo Fernandez


"Senhor Secretrio-Geral, apenas uma observao de sentido retificativo. Falando sem texto, hoje
pela manh, fiz uma generalizao sobre os dirigentes da nossa poltica econmica e financeira, dizendo que eles
haviam excludo sistematicamente o Itamaraty de sua rea de atuao. A observao, se entendida nos termos
excessivamente genricos, se pareceu ser posta por mim, seria incorreta. Ela vale como tendncia observada
estatisticamente mas - e agradeo ao Ministro Marclio por ter restabelecido uma parte da verdade - no seria
correta em todos os casos."
339

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Lampreia
"Embaixador Oscar."

Embaixador Oscar Lorenzo Fernandez


Permita-me primeiro, Senhor Secretrio-Geral, como membro da classe ociosa mais mal
aproveitada, os Embaixadores inativos, cumprimentar o Senhor Ministro de Estado e a Chefia do Itamaraty por esta
iniciativa to simptica de nos convocar para esta conversa, uma iniciativa que, alm de tudo mais, teve um trao do
velho Itamaraty, que foi a elegncia, uma elegncia que muito escassa anda nos tempos atuais e que nos deixa a
todos, creio, particularmente comovidos. E, de passagem, lembrar que, em outras partes do mundo, comea-se a
aproveitar, alis a custos marginais, o reservatrio de experincia e capacidade tcnica de gente que j havia
deixado a vida ativa.
Vou concentrar-me apenas num ponto. O resto deixei por escrito, numas anotaes sumrias que
apresentei diretamente a Vossa Excelncia. Se ns tivermos minutas desta reunio, a poderemos entrar entre ns um
pouco mais no debate de algumas questes tericas, e aprofund-las mais. A observao que queria fazer de
natureza econmica e terica. Hesitei um pouco em entrar no assunto, numa reunio como esta, a primeira do
gnero, mas decidi-me porque, afinal, aqui esto reunidos servidores pblicos do mais alto nvel, com uma enorme
experincia acumulada no trato destas questes no plano internacional, que dispensam simplificaes.
Minha observao diz respeito a um problema fundamental, tanto da teoria quanto da prtica da
poltica econmica, interna e internacional, qual seja, o problema do protecionismo, o mecanismo pelo qual certos
pases ou blocos de pases procuram maximizar as suas vantagens no intercmbio comercial com outros,
perseguindo polticas que Joan Robinson chamou, com muita razo, h uns trinta anos, de 'neo-mercantilistas'.
Esta matria hoje pacfica em teoria econmica, e no corresponde ao pensamento clssico de 150 anos atrs,
quando se supunha que o livre comrcio entre dois pases era vantajoso para as duas partes e seguiria naturalmente a
linha das 'vantagens comparativas' de ambas. Alguma vantagem comparativa pode existir, embora esta noo tenha
sido pensada pelos clssicos num quadro esttico, no dinmico - ou seja, num quadro em que no havia economias
de escala 'externas', nem progresso tcnico, e em que se supunha um mercado puramente competitivo. Esta
perspectiva tornou-se, porm, insatisfatria para os pases que se sentiam retardados em relao aos mais
industrializados (no caso, a Inglaterra) e, como se sabe, comeou a justificar-se a proteo s indstrias nascentes,
infant industries, nos Estados Unidos e na Alemanha, em termos de dar-lhes tempo para crescer e adquirir capacidade
competitiva. Mas as limitaes tericas da teoria clssica das vantagens comparativas s seriam melhor
compreendidas h uns 50 anos passados, quando Samuelson e Stolper demonstraram
340

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


matematicamente que, embora todos os pases ganhem com o livre comrcio exterior, nem todos ganham na mesma
medida. Ou antes, para sermos mais precisos, nem todos os fatores produtivos ganham a mesma coisa. O fator mais
escasso de um pas perde com o livre comrcio, e o fator mais abundante ganha pela simples razo de que o
funcionamento do mercado tende a nivelar os coeficientes de escassez de todos os bens que sejam objeto do
intercmbio.
Esta, em essncia, a razo pela qual os pases ricos, cujo fator mais escasso a mo-de-obra,
adotem medidas protecionistas para proteg-la (no s para isto, alis, mas no caberia aqui aprofundarmos esta
anlise). E bvio, j que a 'mo-de-obra' tem poder poltico, voto, sindicatos e capaz de criar dificuldades
internas para o governo, ao passo que os interesses de outro pas no tem tal poder.
Agora, infelizmente, isto no simplifica a questo da poltica econmica dos pases que se sentem
prejudicados pelo protecionismo de terceiros. Digo isto no contexto de um debate que ocasionalmente tenho mantido
com nosso colega Nogueira Batista, que ainda recentemente continuou na televiso. E tambm porque acho que h
hoje, no Brasil, um grande risco de regresso, de volta aos paradigmas dos anos 1950, das crticas da CEPAL de
Prebish ao intercmbio comercial dos pases em desenvolvimento com os desenvolvidos, por causa de uma suposta
queda secular dos termos de intercmbio dos produtos primrios. Bons tempos simples, em que a vitoriosa Unio
Sovitica de Stalin era a aurora que raiava para o fim do colonialismo e do imperialismo.
O mundo, lamentavelmente, menos simples do que isso, e polticas econmicas que eram, ento - por
exemplo, nos tempos de Kubitschek - em parte justificveis como proteo s indstrias que surgiam no quadro de
um desenvolvimento acelerado, dentro das condies especialssimas do ps-guerra - deixaram de ser vlidas com a
complexssima crise econmica internacional de 1971 a 1985, da qual ainda estamos hoje sentido os efeitos.
A questo que se tornou necessrio entrar a srio, com a maior disposio competitiva possvel, no
sistema internacional. Note-se que esta no uma tese 'neoliberal', como ainda parecem pensar algumas cabeas
dogmticas desatualizadas. simplesmente uma condio factual, um dado da realidade emprica. E por duas
razes principais. Primeiro a fase do protecionismo ingnuo j se esgotou com a recomposio da ordem econmica
mundial. verdade, como dissemos antes, que as grandes potncias econmicas, ou blocos econmicos, como a
CEE, adotam refinadas e, para ns negativas, prticas protecionistas, de otimizao de suas vantagens globais.
verdade, mas no significa que se trate de uma receita universal. Protecionismo, por assim dizer-se, para quem
pode, no para quem quer. Em outras palavras, os custos cumulativos de ficar fora do sistema internacional
aumentam e vo tornando a economia nacional cada vez menos eficiente. Ou seja, ainda, de certo modo, voltou a ser
verdade para a maioria dos pases o princpio da vantagem comparativa - melhor dito, da vantagem da
especializao competitiva em nichos de mercado bem identificados. Foi isso o que aconteceu, pela fora das
circunstncias (j que no tinham outro remdio), com os chamados 'tigres asiticos', a partir do final da dcada de
1960 - ao passo que as economias latino-americanas, no
341

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


comeo mais desenvolvidas, foram ficando para trs, presas no alapo da sua ineficincia crescente, rigorosamente
protegida, em nome de todas as formas de interesses corporativos ou setoriais, e de nacionalismos retrovisores, contra
as durezas de concorrncia.
A segunda razo que (por um complexo de fatores que aqui no caberia examinar) a racionalidade
do Estado que, na prtica, muitssimo mais baixa do que abstratamente se andou imaginando, sobretudo nos 50
anos entre o fim da Primeira Guerra e a crise de 1971-1985. A desintegrao do 'socialismo real' e da prpria Unio
Sovitica (que surpreendeu o mundo pela sua rapidez, pela virtual unanimidade do consenso dos seus povos e pelo
seu carter, para todos os efeitos prticos, incruento), em ltima anlise resultou do fato de que o Estado no
conseguiu fazer aquilo que dele se esperava. E a crise dos anos de 1970 mostrou, igualmente, os limites das polticas
econmicas de 'sintonia fina', de origem keynesiana - alis, muitssimo mais refinadas quanto aos instrumentos, e
modestas e precisas quanto aos objetivos, do que os modelos ditos 'socialistas'.
Os pases altamente industrializados esto funcionando em termos de blocos. So economias bastante
homogneas, e nenhuma delas tem sobre as outras qualquer vantagem decisiva. Seu protecionismo recproco tem
enfoques setoriais e, embora seja fonte de certas irritaes (sobretudo por parte dos Estados Unidos, cuja poltica
comercial , relativamente falando, a mais aberta), no impede uma ampla inter-movimentao de fatores, produtos
e recursos financeiros, e uma sensivelmente mais restrita, de servios e pessoas.
A situao daqueles pases que esto de fora, porm, mais difcil. Os 19 pases mais ricos tm hoje 72% do
Produto Mundial (U$ 19.200 per capita, 1990), e pouco mais de 14% da populao do mundo, enquanto que os 41
pases de mais baixa renda, com uns 55% da populao, no passavam de 1/58 da renda per capita dos 19 mais ricos
(e, se extrapolssemos a ligeira vantagem do seu crescimento nos 25 anos a partir de 1965 - 0,4% ao ano - levariam
uns mil anos para alcanar o nvel atual desses mais ricos).
O Brasil tem uma posio especialssima, e isso o torna fascinante, tanto para a poltica econmica
quanto para a diplomacia. Pertence simultaneamente aos dois mundos: um dos 10 maiores pases industrializados,
e tem mais ou menos metade de uma periferia interna pauprrima, marginalizada, que levou Bacha a exprimir pela
idia de Belndia, que Dahrendorf generalizou. extraordinariamente interessante pertencer ao Itamaraty, neste
contexto, e no pouco difcil. Se olharmos para o Mercosul, por exemplo, s o setor industrial brasileiro corresponde
a duas vezes e meia todo o PIB da Argentina e do Uruguai. Para ns no o que poderamos chamar de 'um grande
negcio' fazer parte de um mercado comum com eles, ao passo que para eles, pelo contrrio o , pela simples razo
de que, embora inicialmente eles possam sofrer com a maior capacidade de concorrncia da indstria brasileira,
como um todo, a mais longo prazo o Brasil oferece um mercado interno muito maior do que o deles. Sem contar que
a indstria de So Paulo, por exemplo, sempre ofereceu sistemtica resistncia a ceder a outros pases qualquer
nicho potencial de mercado... Mas um caminho que temos necessariamente de seguir.
342

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


O Brasil no pode ficar fora da economia mundial, nem desconhecer que o sistema internacional,
depois da crise de 1971-1985, que esvaziou o esquema de Bretton Woods, de certa maneira voltou a parecer-se com
o que prevalecia antes da Primeira Guerra. A transio de um sistema nacional bastante fechado (como o brasileiro
chegou a ser ao fim dos anos de 1980) para um mais aberto para a economia internacional penosa, sem dvida
alguma, mas os custos de ficar de fora seriam bem mais altos e cumulativos.
Ento, par ns, possivelmente a linha otimizante esteja muito prxima da liberal. Embora eu esteja
falando em nome prprio, acredito que expresso um pensamento ideal, que o Ministro Marclio to bem executou na
Fazenda, apesar das bvias limitaes do momento.

Embaixador Joo Hermes


"Discorreria sobre o Conselho de Segurana das Naes Unidas, e sua constituio, mas o tema foi
perfeitamente apresentado pelos Embaixadores Sette Cmara e Paulo Nogueira Batista. Ento me permitiria,
simplesmente, fazer uma comunicao, de que amanh, tambm neste Palcio do Itamaraty, vai se inaugurar uma
comisso de estudos de histria diplomtica. O Palcio do Itamaraty rene assim uma srie de fatores culturais, que
o Ministrio tem sabido aproveitar. Esta reunio de hoje um exemplo extraordinrio, porque pela primeira vez na
histria diplomtica do Brasil, o Senhor ministro de Estado e Senhor Secretrio-Geral convidaram antigos
chanceleres, antigos Secretrios-Gerais e Embaixadores aposentados e do quadro especial, para trocarem idias
sobre a poltica internacional.
De modo que essa uma demonstrao a mais de como pode ser aproveitado este centro, este local
cultural, para atividades as mais diversas. Inclusive esta de hoje, que tanto nos comove. Muito Obrigado, Senhor
Secretrio."

Embaixador Geraldo Eullio Nascimento e Silva


"Senhor Secretrio-Geral, no queria deixar de dizer umas poucas palavras para, inicialmente,
felicit-lo pela iniciativa. Os participantes ao Seminrio que me precederam j responderam satisfatoriamente s
perguntas formuladas e, em conseqncia, limitar-me-ei a trs observaes que se me afiguram cabveis.
De h muito que o Itamaraty sente a necessidade de ser criado um rgo de alto nvel encarregado do
planejamento da poltica externa do pas. Um setor de planejamento s poder funcionar a contento se contar com a
participao de um nmero razovel de diplomatas com experincia, capazes de identificar os principais temas no
cenrio internacional com nfase nos de maior interesse para o pas.
343

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Na prtica, verifica-se que os funcionrios possuidores dos predicados exigidos so requisitados por outros setores,
geralmente para exercer a chefia de departamentos e divises.
O exerccio hoje realizado veio demonstrar que o Itamaraty poder recorrer com vantagem
experincia de seus antigos Embaixadores, pois na maioria das intervenes sentiu-se a preocupao dos oradores
com o panorama atual e a posio a ser eventualmente assumida pela Casa, fornecendo, em ltima anlise, os
elementos para um planejamento a mdio e a longo prazo.
A diplomacia multilateral torna-se cada dia mais importante, da o empenho de inmeras potncias em
colocar no Secretariado das Naes Unidas e no das principais organizaes internacionais funcionrios
capacitados, aptos a dar uma certa assistncia s respectivas delegaes, mas que tambm podero, ao retornar aos
respectivos pases, servir nas reas vinculadas s referidas organizaes.
O nmero de funcionrios internacionais de nacionalidade brasileira pequeno, no obstante o
empenho freqentemente manifestado para que o Brasil preencha postos eventualmente disponveis. Seria
interessante estudar a possibilidade de alguns diplomatas novos fazerem estgios em organizaes internacionais de
especial interesse para o Brasil. Alm de diplomatas, poder-se-ia cogitar em recorrer a outras reparties, mas
sempre levando em considerao o nvel dos candidatos e os conhecimentos de lnguas.
O Servio Consular brasileiro pode e deve exercer um papel importante quer na rea de proteo de
nacionais quer na do comrcio internacional. No h como negar que hoje em dia o Brasil passou a ser um pas de
emigrao e os exemplos esto a para confirmar a necessidade de uma reapreciao dos casos surgidos.
No obstante algumas raras vozes discordantes, dentre os objetivos do Servio Exterior, figura a
busca de novos mercados internacionais. Tradicionalmente, as questes comerciais figuram dentre as principais
funes dos cnsules.
Uma das dificuldades que a Administrao enfrenta para a designao de cnsules reside no
dispositivo da Conveno de Viena sobre Relaes Consulares de 1963 que reconhece a prioridade dos cnsules
gerais honorrios sobre os cnsules de carreira, o que significa colocar um funcionrio de carreira com 20 ou 25
anos de carreira abaixo de um comerciante local sem nenhuma experincia profissional. Parece-me que a soluo
semntica: bastaria determinar que todas as reparties consulares chefiadas por funcionrio de carreira passe a
ser Consulado Geral, cabendo ao titular a designao de Cnsul Geral, mesmo em se tratando de Conselheiro ou
Primeiro Secretrio, sem que isto implique em qualquer modificao salarial ou funcional.
Segundo o mesmo raciocnio, no existe nenhuma vantagem em se continuar a denominar as demais
reparties consulares de Vice-consulados. Em outras palavras, os titulares (funcionrios no pertencentes aos
Quadros) passariam a ser cnsules do Brasil, cabendo-lhes a chefia de um Consulado."
344

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira

Embaixador Lampreia
"Agradeo ao Embaixador Geraldo Eullio pela sua contribuio. Devo encerrar esta reunio, fao-o
mais uma vez agradecendo muito expressivamente a colaborao que nos deram, ela se encaixa perfeitamente no
esforo de reflexo, tanto das opes de poltica externa quanto da configurao administrativa da nossa Casa. Ela
certamente vir enriquecer alguns exerccios que j foram feitos previamente e que continuaro a ser feitos, porque
assim a diretriz do ministro Fernando Henrique Cardoso.

Embaixador Barbosa da Silva


Aposentado desde 1979, e, portanto, afastado das re-estruturaes e sistemas de coordenao no seio
do Itamaraty em Braslia ou entre a Secretaria de Estado e as Misses, s poderei fazer observaes genricas,
assim mesmo podendo algumas delas estarem desatualizadas.
Todavia, feita essa prudente reserva, tais observaes traduzem o interesse pelo trabalho da Casa, da
parte de um profissional que, apesar de seu afastamento do dia-a-dia do Ministrio das Relaes Exteriores,
acompanha as mutaes rpidas que se vm verificando no cenrio internacional, em ciclos histricos cada vez mais
curtos (Michelet), o que, em alguns casos permite a um veterano diplomata ver o surgimento, a evoluo e o
desfecho de grandes problemas, que, em outras pocas, s poderiam ser apreciados em perodos assaz longos, qui
mesmo em Sculos. Haja vista o recente desmoronamento do Imprio Sovitico, surgido quando nasceu o autor
destas linhas e que est podendo testemunhar os seus surpreendentes reajustamentos.
Permito-me, de incio, ponderar que, num mundo em veloz mutao, tanto em profundidade, quanto em
extenso, convm Diplomacia Brasileira formular as linhas de ao externa, segundo princpios simples e flexveis,
de modo a atender aos interesses do pas, cada vez mais universais e complexos.
A tendncia dos Governos brasileiros, nestas ltimas dcadas, tem sido ora de rejeitar, ora de
reclamar ajuda externa. Do aos brasileiros a impresso ora de que podem atingir crescimento autnomo, ora de
que dependem fundamentalmente de ajuda e benefcios de terceiros.
No demais esperar que, conseguindo o equilbrio poltico e a credibilidade interna, o Brasil possa
consolidar normas de convivncia soberana e tolerante, como pas que, muito cedo, ter mais a dar do que a
receber, isto, sem megalomania, mas pelas foras que ir gerar no mundo e na Amrica do Sul, onde ocupa quase
50% de sua rea. Hoje, em cada 3 latino-americanos, 1 brasileiro. A Amrica Latina, em termos populacionais,
poderia ser o dobro dos Estados Unidos e Canad, na virada do Sculo. O interesse dos Estados Unidos, ao
procurar unir-se ao Mxico e ao Canad, pode ter levado esse fato em conta.
345

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


Energias mais concentradas pelo pas no sentido de obter seu equilbrio interno, mais do que em pleitar
contribuies externas, torna-lo- um pondervel centro de poder. Recursos fluiro naturalmente e ser respeitado.
Haja vista o exemplo da Alemanha e do Japo que perderam a guerra e ganharam a paz, por um esforo tenaz de
trabalho e ordem interna.
O Brasil precisa abandonar o complexo de "pobre injustiado". Se, com maior educao de seu povo,
adquirisse uma real conscincia de seus valores e de seu potencial, o pas ficaria livre de atitudes chauvinistas e
fechadas, que lhe podem criar srios problemas, por esse mau exemplo, a medida que se universalizarem mais os seus
interesses. Um menor nmero de partidos, fortes e atuantes, para conduzir com objetividade o trabalho construtivo de
seu povo, h de levar o Brasil a seu grande destino. A atividade diplomtica, nesse contexto, oferecer melhores
oportunidades para a ao eficiente na defesa de interesses brasileiros.
Entre as mudanas verificadas no cenrio internacional, vejo dificuldades, na rea externa, com: o fim
da bi-polaridade. A Imploso da URSS. Os Estados Unidos detendo o maior poder militar de alta tecnologia, mas que
conhece hoje o custo da guerra e os nus da administrao da paz, se lhe faltar o respaldo das Naes que podem
influenciar a composio de dios at milenares, prontos a explodir pelos artefatos destruidores que alimentam
manifestaes irracionais de origem tribal ou religiosa.
A difcil composio da CEI. Conflitos polticos internos na Rssia, economicamente enfraquecida,
tendo que enfrentar disputas tnicas e territoriais de antigos membros da ex-URSS. Parte do arsenal em poder das
Repblicas no sujeitadas ao controle de Moscou, um risco que ainda mantm no ar a ameaa terrvel para a
humanidade.
O Islamic Belt, partindo da Arbia Saudita e chegando ao corao da sia. A posio da Turquia, se
no se ajustar com a CEE, pode fortalecer a posio dos povos muulmanos, apesar de algumas srias dissenses
entre as Naes que, unidas pelo Coro, no abrem mo de suas diferenas, at mesmo no contexto de sua religio.
Os conflitos religiosos e de etnias. Os problemas do Oriente Prximo.
A formao de grandes blocos - NAFTA, CEE - e os problemas que iro suscitar. A NAFTA na
Amrica Latina. A CEE em relao aos pases do leste Europeu e dos Balcs. A Rssia, ao recompor-se, dever
buscar seu novo espao. Qual a sua inclinao - China ou CEE?
A eventual aglutinao dos pases da orla asitica do Pacfico. O Japo como potncia econmica e,
provavelmente, militar, em face de uma China, tambm, aos poucos, reconstruda e recompondo seu poder militar
(inclusive nuclear). A China tem penetrao indisfarvel no Sudeste Asitico. Se os investimentos externos (CEE e
EEUU) fomentarem indstrias de exportao, perturba-se o crescimento do Japo e da Europa.
346

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


A ndia e o Paquisto, a primeira compondo-se com a China e o segundo, qui, com os pases
islmicos.
Os Estados emergentes da frica Sub-Sahara. Seus problemas territoriais, polticos, tnicos e
religiosos. O desregramento demogrfico.
As acomodaes do sistema financeiro internacional e as diferentes posturas dos pases desenvolvidos
e dos subdesenvolvidos, quanto organizao econmico-financeira interna e aos problemas sociais.
A superpopulao em diversas reas do mundo: - problema da maior gravidade para a convivncia
pacfica do planeta; os riscos de incremento de presses migratrias de difcil soluo.
O narcotrfico como ameaa humanidade: - delicadas medidas para a sua efetiva erradicao nas
fontes de produo, como soluo alternativa para as populaes envolvidas.
O terrorismo e a violncia sob diversas formas e pretextos.
Na rea interna, vejo o Brasil, que tem the makings of a great world power, ainda atrasado no processo
para atingir estabilidade poltica, econmica e financeira. Vejo a necessidade de desacelerao da taxa de natalidade
sobretudo nas reas de menor ritmo de desenvolvimento, para evitar desenvolvimento desordenado e predatrio,
comprometedor do futuro ecolgico. A educao, sade e habitao no tiveram ainda a nfase necessria para que o
pas recupere sua posio em confronto com os pases progressistas da sia e at mesmo, do Hemisfrio Ocidental.
Por outro lado, teremos oportunidades se mantivermos postura prudente no seio da ONU e em todos os
fruns internacionais, para que o Brasil possa ter voz esclarecida nas composies e reajustes que se desenvolvero
nos anos prximos para administrar a paz desejada pelos povos mais responsveis pelo futuro da humanidade. A
experincia de criar uma civilizao tropical.
O desafio que se me apresenta a globalizao da economia, o enfrentamento de desnveis de renda em
diversas partes do mundo, que requerem organizao gil para que o Brasil, como fonte crescente de exportaes
agrcolas e industriais, possa defender sua presena no campo do comrcio mundial, o que, por sua vez, acarreta
responsabilidades polticas e econmicas. O seu desenvolvimento, sustentado pelos seus recursos naturais e pelo seu
grande mercado, com respeito ecologia, em terra e nos mares, dar-lhe- cada vez mais ouvido no cenrio mundial.
Se o Baro do Rio Branco foi feliz em fixar fronteiras, fato marcante de sua atuao no Itamaraty, nos
nossos tempos o Brasil deve dar prioridade s relaes intra-regionais, onde conflitos j no so mais de fronteiras e,
sim, de interesses de estruturas de produo tradicionais, seja de algum setor produtivo ou regio do Pas, - com passo
medido para no por em risco uma crescente integrao que requer alinhamentos econmicos e financeiros de
delicada montagem em pases com ordenamento
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


econmico-social nem sempre dos mais equilibrados, fato que, mesmo no Brasil, apresenta problemas, devido sua
extenso e aos dos diversos Brasis que existem dentro de suas fronteiras territoriais.
Essa integrao regional, seja no Cone Sul, seja na Bacia Amaznica, tem limites na boa medida e no
bom senso, para no ampliar as variveis, como j ocorreu na CEE. A fronteira norte do Brasil est na Orla Sul do
Caribe.
Na frica Sub-Sahara deveremos fomentar os mercados internos para prevenir presses migratrias.
Sem aumentos dos mercados internos africanos (e tambm no Caribe), tais presses podero ser um forte complicador
em novas relaes com os subdesenvolvidos.
A poltica externa de um pas d cobertura, obviamente, aos seus interesses no mbito mundial. O
fortalecimento interno do Brasil e o progresso que conseguir nas suas relaes dentro do Hemisfrio ho de
projet-lo, cada vez mais, no cenrio internacional. A sua pujana econmica far com que seja buscada sua
colaborao para soluo dos grandes problemas sociais, sem que tenha de pleitear recursos ou posies. Dever, isto
sim, evitar que se lhe faam demandas descabidas, econmicas ou militares, por ter atingido o patamar de grande
potncia, as quais sofrem cobranas dos menores.
A estabilidade poltica e econmica interna, com ateno aos problemas sociais, inclusive
desequilbrios regionais, uma diretriz firme de proteo ao meio ambiente, etc., reforaro a estatura do Brasil no
concerto internacional. A reviso esperada para o sistema partidrio que passa pela reforma eleitoral, bem como
certas medidas quanto prpria Constituio de 88, muito contribuiro para a governabilidade do pas e a
conseqente credibilidade interna que se reflete na sua imagem externa, ensejando fluxo de capitais para o seu
desenvolvimento, com absoro de tecnologia, industrial e gerencial. Conseguida a ordem econmica interna com
eliminao de desperdcios e a estabilidade poltica, o Brasil pouco h de precisar de ajuda externa. Deve-se
preocupar em estreitar o tecnological gap, sem reservas.
A participao do Brasil em rgo multilaterais, como natural, ter em vista, no mbito poltico, a
defesa da paz internacional, o que vir a requerer instrumentos para soluo de atritos territoriais, tnicos, religiosos e
econmicos, eliminando ou contendo conflitos armados. J existe uma expectativa de que o Brasil como a Alemanha,
Japo e ndia devero ter assento permanente no Conselho de Segurana da ONU.
Vale observar que a participao do Brasil em rgos internacionais de qualquer natureza deve ser
reavaliada objetivamente. Decididos quais os organismos em que lhe cabe participar, o Pas no deve permitir atrasos
em pagamentos de suas contribuies, para evitar humilhante perda de imagem. E preciso avaliar quais as estruturas
internas que podem e devam acompanhar o trabalho de organismos internacionais, agindo com muita objetividade
para evitar desperdcios.
A coordenao permanente dos servios competentes do Itamaraty com os diversos
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


setores do governo que tenham problemas na rbita externa, evitar posicionamentos improvisados e, qui,
inconseqentes. Ao abrir-se o Pas para o comrcio internacional, seja dentro de associaes regionais, seja no campo
do comrcio em geral, ser-lhe-o necessrias convico e determinao para enfrentar mudanas na sua estrutura de
produo, malgrado efeitos setoriais ou regionais que so corolrio natural de tais mudanas.
Os interesses nacionais, ao projetarem-se na rea internacional, obviamente devem orientar, como j
disse, a ao do Pas nos rgos multilaterais e regionais, com reflexos, seja quanto ao governamental bilateral,
seja quanto ao apoio a ser dado a empresas brasileiras no exterior. A atividade diplomtica, acertada com rgos
competentes do governo, no tocante exportao de bens e de servios tambm deve ter apoio nos organismos
privados internos, de forma consistente e esclarecida, para que iniciativas aventureiras no venham a comprometer o
nome do Brasil, seja quanto a produtos, seja quanto a qualidade de servios, o que assume especial importncia ao se
expandirem as empresas no exterior. A ao diplomtica deve levar em conta os interesses legtimos que possam
requerer proteo, evitando encampar iniciativas temerrias. Se a diplomacia brasileira esteve e esta sempre pronta
para defender interesses legtimos, tem, em contra-partida, o direito e at a obrigao de levantar objees no
mbito oficial ou privado, quando avaliar as conseqncias externas das iniciativas que possam afetar interesses do
Pas e seus compromissos internacionais. O Itamaraty, com iseno e sem jactncial, possuidor de um descortnio,
fruto de vivncia e sensibilidade profissional, por vezes ausentes de certas proposies que, at com boa f, lhe so
apresentadas, mas que lhe podem sugerir reparos, seja quanto propriedade, seja quanto oportunidade.
As reas geogrficas mais significativas e de maior interesse para o Brasil hoje, em princpio, so no
Hemisfrio. A partir do que puder realizar na Amrica do Sul, no pode descuidar dos seus interesses com os Estados
Unidos, ora mais delicados com o surgimento da NAFTA. Manter sempre ao vigilante na Europa Ocidental e
Oriental, sem descurar das transformaes no Extremo Oriente e na frica Sub-Sahara, nesta ltima com ao
definida, mas prudente. O Brasil, nesta ltima regio, deve ser conhecido como um pas de composio multinacional,
onde convivem cidados de diversas origens e religies, sem discriminao. O seu sucesso em construir uma grande
potncia agrcola e industrial ser exemplo valioso para as novas naes da frica ao sul do Sahara.
A consolidao do MERCOSUL, depois das experincias da ALALC e ALAD, deve preceder a
projetos mais abrangentes que, se atraentes em teoria, podem dar lugar, como j referido, a difceis re-estruturaes
setoriais e regionais da produo nacional. O Brasil dever preocupar-se mais com a sua consolidao democrtica
interna, incentivadora de seu desenvolvimento econmico, necessrio para dar educao, sade e emprego a uma
populao de crescimento disciplinado.
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Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


reas geogrficas mais significativas e de maior interesse para o Brasil:
a) MERCOSUL - incluindo, se possvel, o Chile;
b) Pases de Pacto Andino e territrios vizinhos da Bacia Amaznica;
c) NAFTA, com nfase nos Estados Unidos;
d) CEE, Europa Central e Oriental;
e) Japo, China e pases do Sudeste da sia;
f) O Islamic Belt;
g) frica Sub-Sahara;
h) Pacfico Sul (A Austrlia tem desenvolvimento agrcola e pecurio que no pode ser ignorado.
Disputa com o Brasil o mercado de minerais, alm da frica do Sul).
Principais temas que devero dominar o cenrio internacional e quais os de maior interesse para o Pas:
a) Paz administrada atravs da estrutura da ONU;
b) Regulamentao eficaz do comrcio internacional atravs do GATT;
c) Reavaliao dos mecanismos do sistema financeiro internacional e do papel do FMI;
d) Compatibilizao dos diferentes blocos regionais;
e) Disciplina demogrfica;
f) Meio ambiente e desenvolvimento, cooperao tcnico-cientfica para a proteo racional da Bacia
Amaznica;
g) Narcotrfico;
h) Terrorismo.
Na rea administrativa, me parece importante, no mbito interno da SE, a racionalizao dos servios
de informao poltica, econmica, tcnico-cientficas e culturais, evitando superposio de funes. A utilizao da
informtica - cujo nvel ora existente desconheo - h de facilitar o acesso de cada servio, nas respectivas reas, a
informaes colhidas, tanto no exterior, quanto no seio dos rgos do governo, agilizando o seu funcionamento. As
informaes econmicas e outras, oriundas de rgos dos diversos nveis do governo, deveriam ser colhidas por
departamentos especficos que conseguissem elementos atualizados, os quais, atravs da rede de informtica, estariam
sempre disponveis aos setores responsveis pelas reas geogrficas. Evitar-se-iam, assim, que as mesmas
informaes fossem solicitadas por interlocutores diferentes.
No mbito das representaes no exterior, considero importante um sistema de coleta de
informaes para a SE e para diversos setores do Pas, levando em conta o que seja efetivamente de interesse, alm do
que aqueles setores podem obter hoje em dia pelos diversos veculos modernos de comunicao, genricos ou
especializados. Assim, as representaes nos grandes centros no
350

Reflexes sobre a Poltica Externa Brasileira


exterior podero ter seus efetivos mais reduzidos e melhor aproveitados, com evidente economia. Devero receber
instrues completas sobre negociaes bi-laterais ou multilaterais, partindo de um banco de dados com o acervo de
informaes registrado nos arquivos do Itamaraty. (Exemplo: - Um delegado brasileiro uma Conferncia, se no me
engano, sobre pirataria no mar, nunca teve informaes sobre o caso do "Santa Maria" (1961).)
Destaco ainda:
- Um sistema efetivo de coordenao com as Assessorias Internacionais dos diversos Ministrios, a fim
de que o Itamaraty, como o canal das relaes com o exterior, possa acompanhar, opinar e apoiar as iniciativas que o
governo, em nvel federal, estadual ou municipal, deseje empreender no exterior.
- Manuteno de um sistema regular de troca de informaes com setores mais significativos do
governo, atravs de Grupos de Trabalho, para que o Itamaraty acompanhe os planos de ao e as polticas do governo
que tenham reflexos no exterior, habilitando os servios competentes da Casa a atender s representaes estrangeiras
em Braslia e a orientar as Misses diplomticas para que se evitem interpretaes inadequadas sobre eventos
relevantes no Pas.
- Se ainda no existir treinamento em sistema de informtica utilizado pelo MRE, seria talvez
conveniente que se abrisse espao para o mesmo no curso do Instituto Rio Branco.

Embaixador Lampreia
Tenho tambm a certeza que essa reunio no ser um fato isolado, no ser um fato nico, embora
tenha sido a primeira, e a confirmao do Embaixador Joo Hermes de que a primeira, realmente nos assegura
disso, dada a sua autoridade de historiador e pesquisador. Devo dizer que espero que em breve voltemos, talvez com
um formato diferente, talvez com a presena de alguns integrantes da Chefia da Secretaria de Estado, nesse
momento, fazendo apresentaes temticas, ou questes muito pontuais, para que ento, depois, se possa gerar um
debate em torno dessas questes.
Enfim, so idias variadas e amplas, que aqui recolhemos, e queria agradecer, mais uma vez, a presena de todos.
Muito obrigado.
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