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BLOQUE II.-- LAS LEYES DE TRABAJO EN LA CRISIS DE 1917-1923.

2.1. LA LEGISLACIN LABORAL EN LA CRISIS DE 1917-1923: EL MARCO POLTICO Y
SOCIOECONMICO
A partir de 1917, y hasta septiembre de 1923, fecha del golpe de Estado de Primo de Rivera, se
precipitan en el pas una serie de circunstancias polticas, econmicas y sociales que determinan la
sustitucin del viejo esquema pietista-represivo por un nuevo modelo normativo, al que con toda razn
conviene el apelativo de moderno; moderno por los planteamientos ideolgicos que le sirven de base,
que abandonan definitivamente las invocaciones, ms o menos sinceras, al humanitarismo y se ajustan
en forma pragmtica a las realidades econmicas y sociales; moderno por el modo de interpretar la
accin del movimiento obrero y por el modo de instrumentar posibles vas de solucin pactada a esa
accin reivindicativa; moderno tambin porque sustituye la antigua estrategia de atacar meramente los
efectos de la cuestin social (el pauperismo, los desrdenes sociales) por la ms racional de
enfrentarse con sus causas bsicamente de naturaleza econmica, comprendiendo definitivamente que
existe una esencial correlacin entre realidad econmica y aparato jurdico; moderno porque la vacilante
participacin del Estado en las relaciones laborales se transforma en un enrgico intervencionismo; y
moderno, en fin, porque bajo su imperio se implantan avances legislativos bsicos: la incipiente
ampliacin de la legislacin social, el claro reconocimiento de la autonoma colectiva, el progreso de los
seguros sociales, la fijacin de la jornada mxima de trabajo.
Esta autntica crisis de crecimiento de la legislacin espaola del trabajo difcilmente puede
explicarse sin prestar atencin a la crisis general en la que la sociedad espaola se ve sumergida durante
el septenio 1917-1923.
Uno de los aspectos ms llamativos de la crisis es sin duda el poltico, en cuanto que el septenio
conoce el fin del mecanismo de gobierno ideado por CNOVAS, al entrar en definitiva quiebra el sistema
de partidos turnantes, ya maltrecho desde la muerte de CANALEJAS en 1912. La crisis del equilibrio
restauracionista se traduce en una extrema inestabilidad poltica, de la que dan testimonio los continuos
cambios de gobierno entre 1917 y 1923 hay en Espaa trece crisis totales y treinta parciales y las
disoluciones del Parlamento; la atomizacin de los partidos no deja, adems, otro recurso que la
formacin de gobiernos de concentracin.
La dificultosa vida de las instituciones polticas impide que los generales deseos de renovacin y
reforma animados por el ideario de la que Jaime VICENS llama generacin acumulativa del 98
encuentren fcil acogida en la poltica legislativa del momento. Con todo, la irrupcin del proletariado
en la escena poltica, saliendo, como expresivamente se ha dicho, de su prehistoria tuvo que contribuir
necesariamente a que el poder pblico, presionado adicionalmente por el movimiento de las Juntas
militares de Defensa y por la accin reformista de la propia burguesa (tal es el caso de la Asamblea de
Parlamentarios de Barcelona, convocada por CAMB) se hiciera eco en alguna medida de los clamores
de regeneracin nacional.
Que la inestabilidad poltica de la poca no ayud a la estabilizacin social es obvio; pero no
cabe desconocer el esfuerzo reformista de polticos conservadores BURGOS Y MAZO, SNCHEZ DE
TOCA, DATO, y liberales ROMANONES que, sobreponindose al catastrofismo de la poca, lograron
avances sociales considerables.
Nadie puede poner en duda que la poltica de estos aos fuese inestable y hasta perturbada;
pero ello contribuye a acentuar el indudable mrito de los polticos burgueses que, enfrentndose con los
intereses de su propia clase las vinculaciones que existen en esta poca entre el gran capitalismo y las
lites polticas son conocidas, promovieron reformas en beneficio de los trabajadores. Se dir que eran
estas reformas tmidas e insuficientes, e incluso se dir con razn que eran ms reformas inspiradas por
el deseo de autodefensa que por un verdadero espritu de solidaridad con la clase obrera; lo cierto es,
cualesquiera que fuesen los ntimos y ltimos mviles que determinaron la accin de los polticos
reformistas, que esa accin les vali la repulsa del empresariado y de grandes sectores de la burguesa,
que vieron en ellos peligrosos bolcheviques, pese a la conservadora moderacin de sus propuestas de
cambio.
Las crticas de la burguesa contra BURGOS Y MAZO, no ms que un conservador a la moderna,
discpulo de CATHREIN y de los social-catlicos alemanes, o contra el aristcrata y gran terrateniente
don lvaro de Figueroa, conde de ROMANONES, cuya fundamental obra social el establecimiento de la
jornada mxima de ocho horas fue calificada por la prensa conservadora como la lamentable
herencia que el conde de Romanones ha dejado al pas.
Probablemente, el Derecho del Trabajo no existira si su edificacin hubiera dependido
exclusivamente de las buenas intenciones de unos pocos polticos burgueses. La accin de stos es
siempre el fulminante final, detrs del cual presionan fuerzas sociales y econmicas de mayor
envergadura histrica.
La fuerza social que protagoniza sin lugar a dudas la crisis de 1917-1923 es, por supuesto, el
proletariado, un proletariado cuya accin reivindicativa crecientemente organizada, se inscribe en lo que
ha podido llamarse la modernidad plena de las luchas de clases, y cuyas reacciones, frecuentemente

exasperadas, se producen al hilo del hundimiento econmico ocurrido en Espaa tras la primera guerra
mundial. La crisis social es tambin una grave crisis econmica que afecta fun damentalmente a la clase
trabajadora, sobre la que pesan el constante aumento de los precios, la escasez y caresta de los bienes de
consumo (el problema de las subsistencias), el desempleo y la inflacin, circunstancias que adquieren
un hiriente relieve al coexistir con la ola de prosperidad y enriquecimiento de la que se benefician los
capitalistas de la poca, cuyos negocios son favorecidos de modo espectacular merced a la posicin de
neutralidad del Estado espaol en la guerra mundial. En fin, la causa del proletariado recibe en esta
poca el impulso casi mstico de la revolucin rusa, que viene a confirmar la creencia de que el
capitalismo liberal haba de encontrar su tumba en el caos poltico, econmico y social producido por la
gran guerra.
Frente a la posicin generalizada en el estrato burgus, que se enfrenta a las reivindicaciones
obreras con una torpe actitud represiva, nacida tanto del temor al cambio social como del egosta
desentendimiento de la situacin obrera, algunos polticos esclarecidos advierten que las luchas
proletarias han abierto una nueva era histrica a la que es intil oponerse.
Tal vez convenga repetir que las medidas reformistas son fundamentalmente una reaccin con
la que se intenta contener el incendio social, y que el nacimiento del Derecho del Trabajo se ve urgido,
no como una pura inspiracin de la justicia, sino como una contra-medida que busca en el bienestar
obrero la garanta de la paz social.
2.2. EL AVANCE DEL MOVIMIENTO OBRERO Y LA RACIONALIZACIN DE LAS
LEYES SOCIALES
La enorme presin que para el poder pblico supuso, entre 1917 y 1923, la conjuncin de la
crisis social y de la crisis econmica explica en buena parte el importante esfuerzo legislativo que se
despliega en materia laboral durante esos breves aos; un esfuerzo que supera en mucho a la obra
normativa del casi medio siglo precedente de poltica social filantrpica, y a partir del cual se
desarrollar nuestro ulterior Derecho del Trabajo: tanto el de la Dictadura de PRIMO DE RIVERA, como el
de la II Repblica. Durante el septenio 1917-1923 se sientan, en efecto, las bases de lo que ha de ser, una
vez superada la larga etapa de las leyes laborales de emergencia, el Derecho espaol del Trabajo,
entendido como ordenamiento sistemtico y unitario del trabajo dependiente y por cuenta ajena. Aunque
por tradicin no viene asignndose a este perodo ninguna significacin especial dentro de la gran etapa
poltico-jurdica de la Restauracin, un anlisis ms exigente nos permite detectar en l peculiaridades
muy destacadas tanto en el orden tcnico-jurdico como en el ideolgico (y como expresin formal de
uno y otro, en el lingstico); peculiaridades que no autorizan a afirmar que el septenio sea simplemente
la ltima fase del largo perodo normativo abierto en 1873 con la promulgacin de la Ley de 24 de julio,
sino, muy al contrario, la primera fase de un nuevo perodo con el que se inicia la edificacin del
Derecho del Trabajo estricto.
Las reformas laborales de la poca van a venir influidas por el avance del movimiento obrero en
un doble sentido: primero y obvio, por la amenazadora presin que ejerce el proletariado, de la que son
testimonios la huelga general de agosto de 1917, la huelga de La Canadiense en 1919, y el sinnmero
de huelgas, manifestaciones y luchas obreras que llenan el perodo; y en segundo lugar, por la tenaz
labor de los partidos y sindicatos obreros en pro de determinadas reivindicaciones laborales. Que las
mejoras de trabajo fueron precedidas, en esta poca, de insistentes y ms ambiciosas peticiones obreras
es algo que se demuestra sin dificultad: el programa del Partido Socialista Obrero (Madrid, noviembre
de 1918) postula, entre otras medidas econmicas, la jornada legal mxima de ocho horas de trabajo
para los adultos, la prohibicin del trabajo de los menores de diecisis aos, la reduccin de la
jornada de trabajo a seis horas para los de diecisis a dieciocho aos, la semana inglesa, las
vacaciones anuales de dos semanas, el salario mnimo legal, la creacin de un seguro obligatorio
contra los accidentes del trabajo, enfermedades, invalidez, vejez y paro forzoso, etc., del mismo modo
que el Programa Anarquista (agosto de 1917) reclama la jornada de siete horas, la supresin absoluta
del trabajo nocturno, la prohibicin de pagar los jornales con tickets)), la supresin del trabajo a destajo, la prohibicin a los menores de catorce aos de toda clase de trabajo, la semana inglesa, etc.;
el Congreso del PSOE, celebrado en diciembre de 1918, exige nuevamente el salario mnimo, medidas
de seguridad social, jornada mxima de 44 horas y regulacin del contrato de trabajo y del trabajo de
mujeres y menores; en enero de 1919, la UGT pide al presidente del Consejo de Ministros la elaboracin
de un Cdigo del Trabajo y la institucin de jurados mixtos y procedimientos de conciliacin y arbitraje.
En definitiva, el peso del movimiento obrero en esta poca es pese a su profunda escisin
entre anarcosindicalistas y socialistas, de los que adems se desgajan, entre 1919 y 1920, terceristas y
comunistas, lo suficientemente fuerte y sus reivindicaciones lo suficientemente pragmticas como para
obligar al poder poltico a afrontar planteamientos ms realistas y racionales que las tradicionales
medidas de proteccin espordica, alternadas con las acciones penales y gubernativas antiasociativas.
La operacin racionalizadora de los ltimos gobiernos de la Restauracin tiene, desde luego, un
clarsimo reflejo en las concepciones acerca de la funcin de las leyes sociales. Donde se hablaba de
caridad cristiana como fundamento del Derecho social, se habla de justicia, o de justicia social; donde

los beneficios sociales eran concesiones graciosas de los Monarcas o simples excitaciones a la
beneficencia privada y pblica, se reconocen ahora deberes del Estado, frente a los que se yerguen
autnticos derechos y legtimas reivindicaciones; donde haba medidas de humanidad vemos ahora soluciones jurdicas.
Con toda rotundidad, el Real Decreto de 25 de mayo de 1917 sentencia que no cabe hoy, como
en otros tiempos, apelar a la caridad o a la beneficencia. En idntica lnea de abandono de los remedios
filantrpicos, y de implantacin de los tcnico-jurdicos, se expresaba el presidente del Gobierno
conservador, don Joaqun SNCHEZ DE TOCA, en el prembulo del Real Decreto de 11 de octubre de 1919
(creando la Comisin del Trabajo en Catalua, otra empresa legislativa de evidente modernidad y
racionalizacin).
No es distinto el lenguaje de los polticos liberales; la E. de M. del Real Decreto de 15 de marzo
de 1919, debido al Gobierno de ROMANONES (relativo a la jornada mxima en el ramo de la
construccin) alude a la poltica de justicia social del Gobierno, y el prembulo del Real Decreto de 11
de marzo del mismo ao, sobre rgimen de intensificacin de retiros obreros, apela a altas
consideraciones de justicia social, mientras que el importantsimo Real Decreto de 3 de abril de 1919,
sobre jornada mxima legal, declara en su E. de M. que la legislacin laboral se halla inspirada en los
principios de la justicia social.
Paralelamente a la insistencia en los argumentos en torno a la justicia social como fundamento
de las leyes de trabajo, se deja bien clara la atencin del Gobierno hacia las demandas obreras; que no
son ya consideradas como meras alteraciones del orden pblico, sino como peticiones justas,
reivindicaciones legtimas, derechos sin ms.
Sin que ello signifique abandonar la tradicional actitud vigilante, y hasta beligerante, del Estado
frente a ciertas manifestaciones del asociacionismo obrero que se entienden pblicamente daosas, los
Gobiernos que se suceden a partir de 1917 se esfuerzan en canalizar positivamente, a travs de la
adopcin de medidas reformistas, las reivindicaciones obreras.
El reconocimiento de la razn que asiste a las reivindicaciones obreras, esto es, el
reconocimiento expreso de su justicia, aparece repetidamente en las normas de la poca: la E. de M, del
Real Decreto de 11 de marzo de 1919 proclama la urgente necesidad de dar justa satisfaccin a las
aspiraciones obreras; el Real Decreto de 15 de marzo de 1919 expone las preocupaciones del Gobierno
por marcar las soluciones jurdicas que (...) den amplia satisfaccin a los anhelos de este ltimo (se
refiere al trabajo) en todo lo que tienen de legtimos; en el Real Decreto de 18 de marzo de 1919 (sobre
seguro de paro) se insiste en la necesidad de recoger, sin ms dilaciones, esa aspiracin de la clase
trabajadora, con la que tanto simpatiza la opinin pblica de Espaa...; el Real Decreto de 3 de abril de
1919 (trabajo nocturno en la industria panadera) se dicta acogiendo los generales clamores de la clase
obrera, las constantes demandas de la clase obrera; el Real Decreto de igual fecha (jornada mxima
de ocho horas) explica cmo la limitacin de la jornada laboral era unnime aspiracin de los
trabajadores, que de esta reforma hicieron siempre cuestin fundamental y esencialsima en sus
reivindicaciones.
En definitiva, son stas las voces que ms deja or el legislador social del septenio: voces de
reparacin de injusticias, voces de restitucin debida, voces de desagravio, detrs de las cuales se hace
patente la mala conciencia de la burguesa dirigente. Pero, al menos, es sta una actitud que denota una
mayor comprensin de los fenmenos sociales y de las posiciones de clase, y que apunta descartando
las estriles invocaciones a la beneficencia a soluciones abordadas simultneamente por el Derecho y
la Economa.
2.3. LA CRISIS ECONMICA, TELN DE FONDO DE LA NUEVA LEGISLACIN
DEL TRABAJO
AI esbozar el marco poltico y socioeconmico en el que se inscribe el Derecho del Trabajo del
septenio 1917-1923, sealbamos los caracteres de la gran crisis econmica que afectaba bsicamente a
las clases trabajadoras: aumento exorbitante de los precios, escasez en los bienes de primera necesidad,
psima distribucin de la renta, desempleo... De estas circunstancias, algunas intentaron ser acometidas
mediante acciones de poltica econmica de amplio alcance, como el plan de inversiones del sector
pblico a largo plazo propuesto por el regeneracionista Santiago ALBA y diseado por CHAPAPRIETA,
plan que se pretenda articular mediante una serie de leyes completadas por un inicio de plan de
desarrollo; como es bien sabido, la oposicin que el plan de reforma econmica encontr en diver sos
sectores del pas no el menor el de la Lliga hizo que no pasase de proyecto. A falta de una accin
econmica ms generalizada por parte del Estado, ste se limita a dictar medi das singulares, si bien
enlazadas con el comn denominador del intervencionismo estatal y del repudio del librecambismo.
Alguna de estas medidas afecta de modo muy especfico a la poltica laboral y, por consiguiente, a la
legislacin de trabajo; tales son las disposiciones que intentan paliar la crisis del empleo iniciada hacia
1916, intensificada en 1917 con la grave situacin agraria motivada por el bloqueo alemn, y extendida
de modo alarmante al final de la guerra europea, al no ir acompaados los gigantescos beneficios del

capitalismo espaol por un adecuado proceso inversor, lo que conllev la escasez de los productos, el
encarecimiento de los mismos, la cada de los salarios y, finalmente, el desempleo.
La gravedad de la situacin econmica aparece reflejada tanto en las declaraciones de los
hombres de Estado como en las propias disposiciones legales; en 1917, el presidente del Consejo de
Ministros, don Eduardo DATO, afirma que el problema actual no es poltico, sino de produccin, de
rapidez y facilidad para los transportes, de construccin de ferrocarriles secundarios, de desarrollo de
nuestra fabricacin (...), de abaratamiento de las subsistencias. Con acento pesimista, el ministro de
Fomento, don ngel OSSORIO, expone en el prembulo del Real Decreto de 27 de junio de 1919
(pensionado de obreros en el extranjero) que es de todos conocido el encare cimiento de los medios de
vida durante la guerra, sin que se columbre ninguna saludable reaccin que permita confiar en un
restablecimiento de la economa anterior a la guerra.
Esta aguda conciencia de la importancia de los factores econmicos y de la gravedad de la
situacin econmica misma cuestiones descuidadas con frecuencia por nuestros polticos haba de
encontrar su necesario reflejo en la propia actividad legislativa y, desde luego, en la legislacin social.
Una ilustracin insuperable de esta preocupacin del legislador laboral hacia los planteamientos
econmicos, acentuada por la crisis que afectaba a nuestro pas, se encuentra en la Expo sicin de
Motivos del Real Decreto de 25 de mayo de 1917 (refrendado por el ministro de Fomento, Martn de
ROSALES), exposicin de riqusimo contenido ideolgico, en contraste con la modesta significacin del
articulado, dedicado a la creacin de un centro de informacin para colocacin de obreros.
La E. de M. estableca una prediccin que el tiempo haba de confirmar: De temer es que en el
curso de la guerra actual, y sobre todo, despus de terminada, violentas sacudidas afecten a distintas
ramas de nuestra produccin, que se traduzcan en reducciones ms o menos importantes y pasajeras en
la mano de obra referida.
Las consideraciones del legislador poniendo en conexin problemas laborales y situacin de
crisis econmica, se repiten en la E. de M. del Real Decreto de 18 de marzo de 1919, por el que se
concedan subvenciones estatales a las sociedades mutuas obreras cuyo objeto fuese la concesin de
prestaciones de paro.
Invocando a la opinin pblica, (de todos los aspectos en los cuales el problema social puede
considerarse, no hay ninguno que la opinin pblica acoja con tan unnime simpata como el relativo a
evitar el paro forzoso), la Exposicin de Motivos del Real Decreto de 18 de marzo de 1919 resaltaba la
trascendencia econmica del pleno empleo. Descartando la posibilidad de establecer un autntico seguro
de paro se arbitraban remedios menos ambiciosos con los que se procuraba suplir el defecto de renta de
los trabajadores parados, subvencionando el pago de subsidios de cuanta inferior a la del salario y de
duracin limitada.
En la misma lnea de lucha oficial contra el paro forzoso, el Real Decreto de 12 de junio de
1919 proceda a regular la creacin de Bolsas de Trabajo en las Cmaras Agrcolas, que eran concebidas
como centros de contratacin donde hallar compensacin para una poca de crisis, y aun sustitucin de
las tareas propias de su oficio por otras que estn al alcance de sus aptitudes y que les proporcionen la
remuneracin que en los trabajos campesinos les falte. El establecimiento de las Bolsas, a las que se
atribuan funciones de colocacin y formacin de un censo de obreros agrcolas (art. 2 del Real Decreto)
se haca sin perjuicio de la relacin entre estas bolsas y las obras pblicas, con las que el Estado acude
frecuentemente a remediar las necesidades de considerables masas obreras.
2.4. CONSOLIDACIN DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL
La neutralidad espaola durante la Gran Guerra foment, como ha puesto de relieve la moderna
historiografa econmica, un reforzamiento del nacionalismo al que coadyuvaron el neo-proteccionismo
autrquico y la intensificacin del intervencionismo estatal. Este ltimo factor, de significacin
eminentemente econmica, tiene tambin su traduccin en el modo de regular las relaciones de trabajo.
El intervencionismo estatal en las relaciones de trabajo, ya iniciado a fines del siglo XIX, se
acenta como reaccin defensiva frente a la ascensin de los movimientos socialistas. Decidindose a
intervenir en la cuestin social, el poder pblico pretende evitar que la sociedad caiga bajo los errores y
utopas del socialismo.
Adelantarse a los sucesos o, lo que es igual, enarbolar la bandera social a tiempo para impedir
la inundacin socialista; la receta del poltico conservador por otra parte, la receta bien aprendida por
todos los gobiernos conservadores no es distinta de la que el inspirador de las Juntas militares de
Defensa, el coronel MRQUEZ, propona al Rey en su estancia veraniega de Santander, en el mismo ao
1917: Adelantaos a hacer la revolucin y habris conquistado al pueblo y os aplaudir el Ejrcito.
En fin, el intervencionismo del poder pblico en las relaciones laborales aparece, despojado ya
del antiguo recubrimiento de humanidad y filantropa, con su verdadero semblante: la accin estatal,
dentro de la que destaca esa hermosa tutela jurdica de las clases trabajadoras, no es bsicamente otra
cosa que un antdoto contra el socialismo; la necesidad de socializar el Derecho, de la que
paradjicamente habla BURGOS Y MAZO, persigue precisamente la evitacin del triunfo del
socialismo. El Estado burgus interviene en la cuestin social para dar a sta una solucin

conservadora, evitando una solucin socialista que pondra en peligro los intereses de las clases
dirigentes.
El legislador laboral se hace eco repetidamente de la doctrina intervencionista; as, en el
prembulo del proyecto de Ley de Jornada Mercantil de 1918 se alude a la accin tutelar del Estado,
al tiempo que se insiste en las razones generales en que se inspira la doctrina intervencionista, a la que
responde la legislacin social; intervencionismo estatal tanto ms necesario cuanto que no se puede
pensar en dejar a la iniciativa privada la resolucin de los problemas sociales. El carcter tutelar o
proteccionista comnmente predicado del Derecho del Trabajo muestra as su conexin con el principio
de intervencionismo estatal; es al Estado a quien se atribuye la condi cin de protector o tutor de la clase
trabajadora, proteccin o tutela que hay que suponer se ejercitara frente a la clase patronal. Tal
construccin ideolgica obedece probablemente a una inversin de los trminos reales del problema;
pues la legislacin laboral aparece primariamente como una serie de concesiones con las que se quiere
poner freno al movimiento de reivindicaciones obreras y, paralelamente, como un escudo protector de la
burguesa dirigente. El Derecho del Trabajo se presenta como tutelar del trabajador, y de modo
inmediato as parece serlo y lo es de hecho, pero indirectamente la preocupacin del poder pblico se
dirige a otra meta: la preservacin del orden burgus y de los intereses del establecimiento dominante.
El Estado, alarmado seguramente al creer incurrir en un excesivo deslizamiento socializador,
busca a veces un correctivo a su intervencionismo en la accin de los organismos cor porativos
profesionales, reduciendo la heteronoma en la fijacin de las condiciones de trabajo mediante el
incremento de la autonoma en la misma. Muy expresiva al respecto es la doctrina expuesta por un
gobernante conservador de quien hemos dado repetida noticia, don Manuel BURGOS Y MAZO; doctrina
contenida esta vez, no en un ensayo o discurso, sino en la E. de M. del Real Decreto de 21 de agosto de
1919, sobre excepciones a la jornada mxima legal (refrendado por Burgos, a la sazn ministro de la
Gobernacin): El propio Estado, que tal vez se ha excedido en sus funciones tutelares, interviniendo
exageradamente en la vida del trabajo, halla un saludable freno a sus demasas en esta organizacin
profesional (los consejos paritarios de patronos y obreros) que limita las facultades del poder pblico a
aquellas funciones de propulsin, coordinacin y continua vigilancia tuitiva, que son garanta de los
intereses de la comunidad.
Los propsitos intervencionistas del Estado expresados a travs de la promulgacin de leyes
sociales no siempre se vieron acompaados del xito en la prctica. Del mismo modo que fue general la
ineficacia de las primeras leyes de trabajo, la de 24 de julio de 1873, la de 26 de julio de 1878, la Ley de
13 de marzo de 1900, durante el septenio 1917-1923 se repiten los ejemplos de apata en el
cumplimiento de la legislacin laboral. As poda recordar la Real Orden de 3 de abril de 1918 el
designio oficial ya expuesto en Real Orden-Circular de 26 de febrero de 1916 de allanar en lo
posible las causas que conspiran contra el imperio de la legislacin social ya promulgada y denunciaba
como una de las causas ms graves entre las que se oponen a la efectividad de las leyes sociales la
inercia de tales organismos y autoridades (autoridades gubernativas y Juntas de Reformas Sociales) en
su colaboracin preceptiva con la inspeccin de Trabajo. La Real Orden de 1918 ordenaba a tal efecto
que se recuerde a las autoridades gubernativas, a las Juntas locales y provinciales de Reformas Sociales
y a los funcionarios del Estado a quienes incumbe, la necesidad de que presten estricto cumplimiento a
la Real Orden Circular de 26 de febrero de 1916.
No slo se opona a la eficacia de las normas sociales la apata de las autoridades sino tambin
la falta de colaboracin de los particulares: la Real Orden de 13 de noviembre de 1918 se haca eco de la
omisin por parte de las aseguradoras de accidentes de trabajo de su deber de remitir los datos estadsti cos exigidos por una Orden (de 27 de agosto de 1900), resultando que en estos ltimos aos ha sido
imposible la publicacin en la Gaceta de los datos expresados.
En fin, el escaso nivel de cumplimiento que alcanzan algunas leyes sociales llega a reflejarse
incluso en peticiones inslitas aunque no sin precedentes como la deducida por las Sociedades
Defensa Mercantil Patronal, Crculo de la Unin Mercantil y Cmara de Comercio de Madrid, en
solicitud de que se reconociese la vigencia de la Ley de 4 de julio de 1918, reguladora de la jornada
mercantil, a lo que el Ministerio de la Gobernacin hubo de responder, por Orden de 26 de febrero de
1920, que la fuerza obligatoria de una ley no necesita de la declaracin solicitada. En otras ocasiones,
sin embargo, el poder pblico no tuvo inconveniente en instar por va normativa la obligacin de
cumplir la Ley; as, el ministro de Trabajo, don Leopoldo MATOS, declara, mediante Real Orden de 15 de
febrero de 1922, que Su Majestad el Rey (Q. D. G.) se ha servido disponer que se recuerde el exacto
cumplimiento de la Ley de 18 de julio de 1911 relativa al contrato de aprendizaje.
El intervencionismo del Estado en materia laboral no se limita a ser un intervencionismo
legislativo, sino que es al mismo tiempo, y cada vez ms intensamente, un intervencionismo
administrativo, cuyo presupuesto es la fundacin de un aparato burocrtico especficamente encargado
de ejecutar la poltica laboral del Gobierno.
Al lado de otras disposiciones de menor relevancia, la gran realizacin del perodo en materia
de Administracin laboral es sin duda la creacin del Ministerio de Trabajo, anunciada ya en el mensaje
de la Corona en la apertura de las Cortes de 1914 por ALFONSO XIII, aplazada a causa de la guerra

mundial, y llevada a cabo por el Gobierno DATO a travs del Real Decreto de 9 de mayo de 1920, dictado
en virtud de la autorizacin de la Ley de Presupuestos. El citado Decreto ads criba al recin creado
Ministerio del Trabajo el Instituto de Reformas Sociales, el Nacional de Previsin y diversos organismos
y dependencias administrativas pertenecientes hasta entonces a otros departamentos. En la misma
Gaceta en que apareca el Decreto de creacin del Ministerio del Trabajo (del da 9 de mayo) se
publicaba el nombramiento del primer ministro del Trabajo de Espaa, don Carlos CAAL y MIGOLLA,
diputado a Cortes.
2.5. UNA POLTICA SOCIAL DE CONCORDIA DE CLASES: HACIA EL RGIMEN
CORPORATIVO
Los empresarios contemporneos de la Revolucin Industrial, los omnipotentes capitanes de
industria que aparecen en la segunda mitad del siglo XVIII, desplegaron su gigantesco poder
organizador sin encontrar fronteras a su dominacin, ni por parte de un Estado que proclamaba su
condicin de instancia neutral, ni por parte de los trabajadores, todava desprovistos de los aparatos
asociativos y de las armas de defensa la primera de ellas, la huelga que dcadas ms tarde obligaran al patronato a revisar su estrategia. La consolidacin del movimiento obrero, y la paralela
difusin de las ideas socialistas y sindicalistas desde mediados del XIX obligan en efecto al Estado y a
los empresarios a adoptar nuevas actitudes y, correspondiendo con ello, a acuar nuevas formulaciones
ideolgicas con las que se quiere absorber la reivindicacin obrera dentro del sistema capitalista sin que
ste sufra deterioro ni modificaciones sustanciales, y sin que los intereses del capital, por tanto, resul ten
decisivamente afectados.
De este modo, la dominacin patronal, ejercida inicialmente con la buena conciencia de quien
cree actuar segn naturaleza, esto es, sin violentar las leyes de la moral social imperante, ha de cambiar
su curso de explotacin no disimulada, buscando modelos de relacin obrero-patronal ms aceptables
socialmente. Se acude a tal efecto a la vieja doctrina armonicista que los liberales espaoles (con MORET
a la cabeza) haban aprendido en BASTIAT, y que nuestros primeros socialistas (ABREU, GARRIDO) haban
estudiado en el utopismo social de Fourier.
Si ya las primeras leyes laborales de Espaa recurren repetidamente a la doctrina de la
conciliacin armnica de los intereses obrero-patronales las normas promulgadas entre 1917 y 1923
consagran tal recurso, preparando el advenimiento de un Rgimen Corporativo como el que, no por
casualidad ciertamente, haba de implantar el general PRIMO DE RIVERA.
Pero, evidentemente, la accin legislativa en pro de la conciliacin de los intereses patronales y
obreros no se limita a la pura formulacin de buenos deseos de armona entre ellos; ms all de estas
buenas intenciones, debajo de las cuales es obvio el propsito de apuntalar el sistema parlamentario y la
economa de mercado, el Estado procede a la creacin de instituciones de colaboracin en cuyo seno se
disuelva, mediante la pacfica negociacin, la posibilidad de enfrentamientos y luchas peligrosas para el
sistema poltico-econmico.
Basndose en el viejo modelo de los Jurados Mixtos proyectados en algunas disposiciones
sociales de fines del siglo XIX y concebidos no sobre el patrn del tradicionalismo gremial, sino sobre la
concepcin organicista de la sociedad, el septenio 1917-1923 conoci un extraordinario florecimiento de
las instituciones corporativas, adelantndose incluso a la corriente de este signo que se generaliza en la
Europa de la primera postguerra. El Real Decreto de 15 de marzo de 1919 prevea la inmediata creacin
de Consejos Paritarios en todo el pas para entender en los problemas relacionados con el capital y el
trabajo y proponer al Gobierno las soluciones que estimen pertinentes (en el ramo de la construccin a
que se refera el Real Decreto promulgado bajo el Gobierno liberal de ROMANONES).
El fundamental Real Decreto de 3 de abril de 1919, que reduca a ocho horas la jornada
mxima legal, y ordenaba asimismo la constitucin de Comits Paritarios profesionales que habran
de proponer al Instituto de Reformas Sociales las industrias o especialidades que deban ser exceptuadas
por imposibilidad de aplicar dicha jornada. El Real Decreto de 30 de abril de 1919 contemplaba
anlogamente la creacin de Juntas Reguladoras de las condiciones de trabajo y de su justa
remuneracin, de carcter paritario, cuya funcin era la de actuar como consejos de conciliacin para
concertar los contrapuestos intereses y, en caso de no lograr avenencia, dictaminar en el sentido que
estimen prctico y justo.
Pero es en la Exposicin de Motivos del ministro de la Gobernacin (BURGOS Y MAZO) al Real
Decreto de 21 de agosto de 1919, sobre excepciones a la jornada mxima legal, donde se encuentra
perfilada con mayor claridad la doctrina corporativista sobre ordenacin de las relaciones de trabajo.
Refirindose al Real Decreto de 3 de abril de 1919, se afirmaba que el citado Real Decreto dispuso que
se organizasen Consejos paritarios mixtos de patronos y obreros, iniciando as un rgimen corporativo
apto para ser suficiente garanta de los derechos de todos, aadindose que entre las reformas sociales
con que recientemente el intervencionismo del Estado ha procurado garantizar la justicia y la paz en los
centros de trabajo, ocupa lugar preferente la institucin del rgimen corporativo que, concertando los
derechos y los intereses de patronos y obreros, mediante convenios pactados con perfecto conocimiento
de la realidad profesional, evita los abusos del egosmo y la violencia. Este rgimen prosegua el

ministro de la Gobernacin que realmente es el tradicional corporativo adaptado a las necesidades de

los tiempos presentes, pone en manos de la profesin las reglas a que sta ha de sujetarse, apartndola de
injerencias extraas, que por obedecer frecuentemente a conveniencias particulares, menoscaban los
intereses de unos y otros agentes de la produccin, y a menudo son funestas para la produccin misma..
Trascendiendo el concreto supuesto jurdico a cuya ordenacin obedeca la promulgacin del
Real Decreto de 21 de agosto de 1919, la Exposicin de Motivos de ste desplegaba toda una teora
general acerca de la naturaleza y funciones de un sistema corporativo.
La organizacin corporativa as delineada de carcter natural, jurdico-pblica, obligatoria,
puente entre el mundo del trabajo y el Estado se declaraba, en fin, al servicio de la paz social,
condicin de toda sana economa, porque mientras exista la guerra civil en el taller, en la fbrica y en los
campos, no podemos pensar en una sociedad apta para la regular produccin y para un justo reparto de
la riqueza, segn las normas de la moral cristiana.
Los ejemplos de invocacin normativa a la armona de los intereses obrero-patronales podran
prolongarse todava. El Real Decreto de 27 de agosto de 1919, sobre jornada mxima legal en la
explotacin de los ferrocarriles, ordenaba la constitucin de un Comit paritario profesional para que
examine, estudie y proponga al Gobierno las resoluciones que deban ser adoptadas, armonizando las
necesidades que el servicio pblico impone, con los intereses de la clase patronal y obrera.
En la misma lnea corporativista, y en el marco de la regin catalana, tiene un gran inters el
Real Decreto de 24 de abril de 1920 complementado y modificado mediante disposiciones posteriores
por el que se cre la Comisin Mixta del Trabajo en el Comercio de Barcelona, organismo consti tuido
por tres representantes obreros y otros tantos patronos de los Comits paritarios integrados en la
Comisin (Banca, Transportes, Venta al por Mayor y Detall), y presidido por un magistrado de la
Audiencia de Barcelona. La Comisin, cuyos acuerdos (en materia de salarios, jornada, despidos,
vacaciones, descansos, etc.) eran obligatorios y ejecutivos, realiz una gran labor de pacificacin social.
De comits paritarios y comisiones mixtas de neto sabor corporativo tratarn an otras
disposiciones: el Real Decreto de 4 de abril de 1920 y el Real Decreto de 5 de octubre de 1922, en cuya
E. de M. el ministro de Trabajo, Comercio e Industria, don Abilio CALDERN, justificaba la creacin de
tales comits en la necesidad de resolver conflictos que a diario se suscitan entre patronos y obreros con
motivo de las condiciones econmicas y jurdicas del contrato de trabajo; este Real Decreto de 5 de
octubre de 1922 mereci los aplausos de la doctrina cientfica por ser la primera tentativa del Poder
pblico para estructurar en todo el pas una organizacin paritaria a fin de resolver los litigios del
trabajo; sin embargo, es preciso reconocer su ineficacia prctica, comn por otra parte a todos los
intentos corporativos de este perodo, con la nica excepcin del caso cataln.
2.6. LA INTERNACIONALIZACIN DE LA LEGISLACIN LABORAL
A partir del 23 de junio de 1919 la fecha en que se suscribe el Tratado de Versalles, que crea,
en su parte XIII, la Organizacin Internacional del Trabajo, se despliega un acusado movimiento
legislativo orientado a la internacionalizacin de las leyes laborales. Una Ley de 14 de agosto de 1919
autoriza en efecto al Gobierno para dar su adhesin al pacto de la Sociedad de las Naciones, inserto en
el Tratado de Versalles y aceptar asimismo las estipulaciones de la parte XIII del citado Tratado.
Con frecuencia, los propsitos internacionalistas se basan, antes que en razones sociales, en
argumentos de economa poltica y de economa de la empresa. Un ejemplo ilustrativo de esta actitud lo
aporta el Real Decreto de 15 de marzo de 1919, sobre jornada en la construccin, cuya E. de M.
contiene, entre otros razonamientos, la siguiente lnea argumental: a) la jornada mxima de ocho horas
es el lmite de tiempo idealmente reconocido como justo por razones de higiene y de moral social; b)
esto sentado, se advierte sin embargo que al establecimiento de tal lmite se opone el peligro de una
concurrencia internacional (por parte, se entiende, de aquellas naciones que mantengan jornadas
superiores, produciendo ms y ms barato); c) sin embargo, tal concurrencia puede superarse mediante
los convenios entre Estados, surgidos al humanitario conjuro de la Asociacin Internacional para la
proteccin legal de los Trabajadores (que) procuraran las mejoras evitando simultneamente la
concurrencia.
Las referencias a los benficos efectos econmicos de un posible Derecho Internacional del
Trabajo se repiten en el Real Decreto de 3 de abril de 1919 (el llamado Decreto de las ocho horas y de
las ocho firmas, porque llevaba las de los ocho miembros del Gabinete), que invoca el ideal de
concertar bases de carcter internacional que establezcan un rgimen de coordinacin entre las
economas de los pueblos que hasta hoy se disputan la mejor participacin en los beneficios indus triales.
Las alusiones a normas internacionales concretas no son tampoco infrecuentes en la poca. As,
la Real Orden de 26 de enero de 1918, sobre trabajo de mujeres y nios en fbricas de cerillas fosfricas
invoca en su E. de M. al Convenio Internacional de Berna ratificado por Espaa en 1909, y la Real
Orden de 29 de septiembre de 1920, sobre Bolsas de Colocacin, se apoya en la autoridad de la
Conferencia Internacional del Trabajo, reunida en Washington el 29 de octubre de 1919, primera
Conferencia General de la OIT, en la que estuvo presente Espaa.

Por otra parte, en el perodo que estamos considerando tienen lugar tambin las primeras
ratificaciones de Convenios de la OIT: el convenio nmero 2, relativo al desempleo (adoptado en 1919)
es ratificado por Espaa el 13 de julio de 1922; el convenio nmero 3, relativo al empleo de mujeres
antes y despus del parto (adoptado en 1919) es ratificado por Espaa el 12 de julio de 1922.
Y an habra que aadir los proyectos de ley ratificacin de convenios internacionales
elaborados en esta poca: proyecto de 9 de julio de 1923, de ratificacin de convenios sobre edad de
admisin al trabajo martimo, sobre indemnizacin por paro en caso de naufragio, sobre colocacin de
marinos, sobre edad de los menores en trabajos de paoles y calderas; proyecto de igual fecha sobre
trabajo nocturno de la mujer, edad mnima de admisin en trabajos industriales, etc.
2.7. CONFIGURACIN LEGAL DE LAS INSTITUCIONES LABORALES BSICAS
A) Anticipacin de la ordenacin legal del contrato de trabajo
La idea de dotar de una disciplina jurdica unitaria al contrato de trabajo est presente en el
septenio 1917-1923 y, curiosamente, no a instancia oficial sino a peticin de los interlocutores sociales.
En efecto, la Comisin de representantes obreros y patronos creada en Barcelona con el fin de
dictar unas bases con las que poner trmino a los gravsimos conflictos laborales de Catalua, estableca,
en su reunin del 12 de noviembre de 1919, como primera Base, que teniendo el convencimiento de
que mientras que por el Poder pblico no se complete la legislacin social, los elementos patronales y
obreros no tienen ms armas para defender sus respectivos intereses cuando surge una pugna entre ellos
que la del lock-out y las huelgas, la Comisin estima inaplazable que se adopten nuevas frmulas
legislativas, frmulas entre las que se consideraba como perentoria la regulacin del contrato de
trabajo. La Base Cuarta insista en que la Comisin, estimando inaplazable la regulacin jur dica del
contrato de trabajo, acuerda designar una ponencia que redacte un modelo o frmula de contrato de
trabajo que deban aceptar como obligatorio las organizaciones obreras y patronales hasta que se haya
dictado la ley sobre convenciones de trabajo. El Gobierno al ser informado de las Bases acordadas por
la Comisin, dict una Real Orden de 13 de noviembre de 1919, en la que se comprometa a someter a
las Cortes en su prxima reunin, los proyectos de ley que sean necesarios para la ms absoluta eficacia
y cumplimiento de esta disposicin.
Sin embargo, tenan que transcurrir todava algunos aos y un cambio poltico ms radical
que las frecuentes variaciones de Gobierno para que el contrato de trabajo fuese objeto de una
ordenacin sistemtica; ordenacin que no se produce hasta la promulgacin del Cdigo del Trabajo de
1926, en plena Dictadura primorriverista.
B) La ampliacin del concepto tcnico-jurdico del trabajador
La poca que estudiamos es tambin decisiva en orden a la construccin del concepto jurdico
de trabajador sujeto de la contratacin laboral y, por tanto, del Derecho del Trabajo.
Al lado de las genricas referencias, ms de poltica social que jurdicas, a la clase obrera o
clase trabajadora, se suceden en esta poca los esfuerzos normativos destinados a precisar el concepto
tcnico-jurdico de obrero, como todava se sigue diciendo en estos aos para referirse al trabajador.
La Real Orden de 15 de enero de 1920, dictada en aplicacin del Real Decreto de 3 de abril de
1919 sobre jornada mxima legal, apunta claramente a la ampliacin del concepto de trabajador
protegido por la legislacin laboral (primitivamente restringido al trabajador manual), y
consiguientemente a la ampliacin del mbito del Derecho del Trabajo, al referirse conjuntamente a
obreros, dependientes y agentes de las industrias, oficios y trabajos asalariados de todas clases, hechos
bajo la dependencia o inspeccin ajenas. Poniendo el acento en las tradicionales notas de ajenidad (un
reflejo de la cual es la referencia al trabajo asalariado) y dependencia (dependencia o inspeccin
ajenas), la citada Orden de 1920 proceda a extender su mbito de aplicacin personal, sin otra
excepcin (tambin de larga tradicin en nuestro Derecho) que la de los Directores Gerentes y otros
altos funcionarios de las empresas que, por la ndole de sus tareas, no pueden estar sujetos a una estricta
limitacin de horas de trabajo.
Como muestra de la progresiva ampliacin del mbito del Derecho del Trabajo, puede citarse la
interesante evolucin operada en la consideracin legal de los profesionales del ramo de hostelera. La
Real Orden de 26 de enero de 1918 reacciona frente a la doctrina de una Orden anterior (de 7 de mayo
de 1913) para la cual el trabajo realizado por mozos, camareros, pinches, criados, cocineros y
ayudantes de cocina de ambos sexos, en hoteles, restaurantes, etc., era considerado como domstico;
doctrina a todas luces errnea, que la indicada Orden de 1918 se limit a rectificar tan slo en lo relativo
a la consideracin legal del cocinero, entendiendo que el cocinero que trabaja en un establecimiento
pblico, hotel, fonda, caf, etctera, para el pblico, no dedicndose al servicio exclusivo de los
propietarios y de sus sirvientes y criados, y disfrutando un sueldo fijo, puede ser considerado realmente
como un obrero. Con mayor rigor tcnico, la Real Orden de 31 de marzo de 1920 inclua en la
legislacin laboral a todos los cocineros, reposteros, camareros, etc., que no tuviesen la con dicin de
servidores domsticos; o, como deca el artculo 3 de "la citada Real Orden utilizando frmula negativa,
a los cocineros, reposteros, pinches, camareros, ayudantes, mozos, etc., que trabajen en casas
particulares dedicadas al servicio exclusivo de los amos y de su dependencia, no les sern aplicables las

leyes sociales, porque son considerados servidores domsticos. En el artculo 4 de la propia Orden se
estableca, en anloga lnea de razonamiento jurdico, que las camareras de hoteles, fondas,
restaurantes, cafs y similares no podrn ser consideradas como servidoras domsticas.
Al propio tiempo, la Orden estableca una nocin legal de servidor domstico de larga vigencia
en nuestro Derecho del Trabajo; el que, mediante jornal, sueldo, salario o remunera cin de otro gnero
o sin ella, sea contratado, no por un patrn, sino por un amo que no persiga fin de lucro sino para que
aqul trabaje en una casa o morada particular al servicio exclusivo del contratante, de su familia y de sus
dependientes, bien se albergue en el domicilio del empresario o fuera de l.
En la misma lnea de extensin del concepto legal de trabajador se encuentra, por ejemplo, el
Reglamento General del Retiro Obrero (Real Decreto de 21 de enero de 1921) que utiliza el amplio y
expresivo trmino asalariado, comprensivo tanto de los obreros (manuales) como de los
empleados (quienes prestan un servicio habitual de carcter intelectual).
C) Precisiones en torno al concepto de patrono
En cuanto a la otra parte del contrato de trabajo, la designacin legal sigue siendo la tradicional
de patrono; de patrn habla, como acaba de verse, la Real Orden de 31 de marzo de 1920; de
patronos, el Real Decreto de 6 de agosto de 1920, la Real Orden de 29 de septiembre de 1920, el Real
Decreto de 21 de enero de 1921, la Ley de 10 de enero de 1922, y un sinfn de disposiciones que
resultara tedioso enumerar. En alguna ocasin, el legislador no rehye la definicin de lo que entiende
por patrono, como ocurre en el caso del artculo 1 del Real Decreto de 29 de diciembre de 1922
(Reglamento de la Ley de Accidentes de 1922) a cuyo tenor entindese por patrono la persona
individual o colectiva, propietaria de la obra, explotacin o industria donde el trabajo se preste. Con dicin de patrono, de base patrimonial, que se asignaba igualmente por vas de equiparacin a los
contratistas y a las personas de derecho pblico. En alguna contada ocasin, la expresin patrono es
desplazada por la ms objetivada de Compaa o Empresa; expresiones que, trayendo su causa del
Real Decreto de 10 de agosto de 1916, aparecen en el Reglamento de 23 de marzo de 1917.
D) Condiciones mnimas de trabajo y principio de normas ms favorable
El creciente intervencionismo estatal en materia de relaciones laborales se traduce, entre otras
consecuencias, en la fijacin de condiciones mnimas de trabajo; condiciones que, por constituir Derecho
necesario absoluto son inderogables in peius, y de imposible transaccin inter partes. Tal ocurre con las
normas que se dictan en la poca objeto de anlisis en materia de descanso dominical y, sobre todo, en
materia de jornada mxima legal, cuestiones ambas sobre las que recae una voluminosa accin
legislativa, no slo emanada del Gobierno sino tambin producida por los comits paritarios. Un
principio continuamente invocado en nuestro Derecho del Trabajo el de norma ms favorable
aparece repetidamente en las normas laborales de esta poca: el artculo 9 de la Ley de Jornada Mxima
en la Dependencia Mercantil, de 4 de julio de 1918, prev de modo expreso la prioridad de las
condiciones ms favorables establecidas por pacto, costumbre o reglamento sobre las determinadas en
la ley: la Real Orden de 12 de junio de 1919, sobre jornada mercantil de los dependien tes de peluqueras
y barberas como ejemplo entre otros muchos casos anlogos determinaba en su artculo 5 que los
pactos reguladores de la jornada mercantil slo sern vlidos cuando sean ms favorables a los
dependientes que el rgimen establecido por el legislador), rgimen general establecido por la Ley,
que, como adverta la E. de M. de la Orden Ministerial referida, sentado el principio de norma mnima,
no debe ser empeorado en ningn caso.
E) La ordenacin de los intereses colectivos de trabajo: sindicatos, convenios y conflictos
colectivos; huelgas
El protagonismo de las clases obreras durante el septenio 1917-1923, y su lgica secuela de
desarrollo del asociacionismo y del frecuente recurso a la huelga, movilizan una incipiente nocin del
poder pblico dirigida a encauzar jurdicamente la presin del movimiento obrero.
As, un Reglamento de 23 de marzo de 1917 (dictado en cumplimiento del art. 7 del Real
Decreto de 10 de agosto de 1916) se encargaba de articular legalmente el reconocimiento por las
compaas concesionarias de los servicios pblicos de la personalidad de los sindicatos y asociaciones
constituidas en forma por los obreros. Las empresas preceptuaba el art. 3 del citado Reglamento
debern tratar con quienes representen legalmente a aquellas asociaciones, de las peticiones o
reclamaciones de carcter colectivo (obsrvese el aejo valor de este trmino tan consolidado en el
Derecho del Trabajo actual) que stas formulen acerca de las condiciones del trabajo que los asociados
realicen al servicio de dichas empresas. Precepto con el que no se estaba haciendo otra cosa sino
determinar lo que, con terminologa actual, llamaramos sujetos legitimados o interlocutores vlidos
de la relacin colectiva de trabajo, investidos de un apoderamiento especial rigurosamente
documentado.
La otra parte negociadora la patronal se concretaba en aquellas personas que lleven
ordinariamente la representacin legal de las empresas; pero stas, si lo estiman oportuno, podrn
designar para tales casos representaciones especiales (art. 15).
El Reglamento de 1917 delineaba un rgimen de negociaciones colectivas dotado de gran
flexibilidad se llevarn en la forma en que convengan las partes (art. 15) y la concepcin que lo

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presida era la de arbitrar sucesivos intentos de composicin del conflicto: as, en caso de que la empresa
no contestase a los apoderados o de que las negociaciones no comenzasen o hubiera un
rompimiento en las negociaciones, se abra una va oficial con posibles alternativas: gestin directa
gubernativa acerca de las partes de conflicto, arbitraje, avenencia, laudo gubernativo previo informe del
Instituto de Reformas Sociales... y, como ltima ratio en la solucin del conflicto, recurso a la huelga
(art. 27).
Aos ms tarde, tras la huelga de transportes de Barcelona y ya en vsperas del golpe de Estado
de PRIMO DE RIVERA, el Real Decreto de 25 de agosto de 1923 (refrendado por el presidente del Consejo
de Ministros, GARCA PRIETO, proceda a generalizar y refundir las disposiciones del Real Decreto de 10
de agosto de 1916 y su Reglamento de 23 de agosto de 1917 -disposiciones dictadas como respuesta
gubernamental a las reclamaciones de los ferroviarios de la Compaa del Norte-. De acuerdo con la
refundicin de 1923, la formulacin de peticiones colectivas competa a los apoderados con arreglo a
los trminos con que conste en sus poderes (art. 13); las negociaciones entre los apoderados o
representantes de ambas partes se llevarn en la forma en que stas convengan (art. 15); de no
celebrarse o de resultar infructuosas las negociaciones, se pona en marcha un proceso cuyo eje era la
constitucin de un Comit paritario circunstancial o ad hoc (si no existiera Comit permanente en la
empresa) que poda fijar los trminos de la conciliacin o bien designar rbitros que decidiesen todos
los extremos de la escritura de compromiso (art. 19); aun avisados y declarados un paro o una
huelga, el principio de negociacin continua se configuraba en la exigencia legal de que el Comit
paritario circunstancial se reuniese cada quince das para procurar los trminos de una conciliacin que
resuelva el conflicto.
La vocacin corporativista del legislador social de la poca es, como ya se ha advertido,
sumamente acusada; a las reglas jurdicas estatales se suman, con creciente importancia cuantitativa y
cualitativa, disposiciones establecidas por va de pacto, que versan fundamentalmente sobre el
establecimiento de excepciones a la jornada mxima legal (disposiciones previstas en el art. 2 del Real
Decreto de 3 de abril de 1919) y alcanzan en ocasiones a la elevacin de salarios. Ofrece inters observar
la intervencin del poder pblico, si no en la elaboracin, s en la promulgacin de acuerdos y laudos
producidos por las Comisiones paritarias. Efectivamente, el contenido de las decisiones colectivas es
promulgado de Real Orden, con sta o parecida frmula: Su Majestad el Rey (que Dios guarde) se ha
servido disponer se d publicacin al laudo que queda transcrito, para conocimiento de las partes
interesadas (frmula tomada de la Real Orden de 13 de abril de 1919). Tal intervencin regia interfera
sin duda la plena autonoma de la norma colectiva, en el sentido de que no slo constitua un acto de
sancin de la misma, sino tambin una suerte de acto homologador o de confirmacin que recuerda al
que se exigir en nuestro Derecho a partir de 1958 para la validez de los convenios colectivos. En
ocasiones, incluso, el acuerdo corporativo slo constitua el prius sobre el que se articulaba un verdadero
y propio acto normativo del ejecutivo (Real Orden de 22 de marzo de 1919). En fin, la eficacia
confirmatoria (o revocatoria) de dicho acto se pone de relieve en la potestad regia de anular pactos
colectivos, mediante frmula del tenor de la siguiente: Su Majestad el Rey (Q. D. G.) se ha servido
disponer que quede anulado el pacto celebrado en 8 de septiembre de 1917 entre varios patronos y
dependientes alpargateros de Madrid, para regular el descanso en domingo (Real Orden de 4 de mayo
de 1918).
Toda esta amplia corriente de poltica social corporativista (o, si se prefiere, pre-corporativista),
y el propsito de armona pacfica de intereses obreros y patronales que conlleva, no impide que
pervivan algunas manifestaciones de la prohibicin oficial de determinadas acciones obreras. El fiscal
del Tribunal Supremo, don Vctor COVIN, se dirige mediante Circular de 8 de junio de 1919 a los
fiscales de las Audiencias, urgindoles "prevenir, y en su caso castigar, los actos llamados de sabotaje,
que son la forma que afectan las venganzas o las violencias de los obreros; el propio fiscal, en otra
Circular, de 6 de agosto de 1920, reprueba la accin obrera situada al margen de los "fines morales de la
vida humana a que el Tribunal Supremo vena supeditando la libertad de asociacin reconocida por la
Ley de 30 de Junio de 1887.
F) El progreso de los seguros sociales
La crisis de 1917-1923 conoci un importante avance en materia de legislacin de seguros
sociales, del que son testimonios fundamentales el importantsimo Real Decreto de 11 de marzo de 1919
sobre Rgimen de intensificacin de Retiros Obreros, obra del Gobierno liberal de ROMANONES,
mediante el cual se institua un autntico seguro obligatorio de vejez; las diversas disposiciones de
proteccin contra el paro forzoso a las que ya se ha aludido (Real Decreto de 18 de marzo de 1919, Real
Orden de 31 de marzo de 1919, Real Decreto de 12 de junio de 1919, etc.); las normas sobre reparacin
de accidentes del trabajo (Ley de 10 de enero de 1922, reglamentada provisionalmente en 29 de
diciembre de 1922, adems de otras normas menores) y, en fin, alguna disposicin precursora del seguro
de maternidad, como es el Real Decreto de 21 de agosto de 1923, por el que se estableca un subsidio en
favor de la trabajadora, con el fin de contribuir a los gastos del parto y perodo ulterior de descanso
obligatorio.

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