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(h) Jos Sebastin Elas, Lucas Sebastin Grosman y Santiago Legarre Directores,
Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2014 pp.869-975)
Mara
Lorena
Gonzlez Tocci1
En nuestros das, el principio de soberana del
pueblo ha alcanzado en los Estados Unidos
todos los desarrollos prcticos que la
imaginacin
pueda
concebir.
Se
ha
desprendido de todas las ficciones con las que
se ha tenido buen cuidado de envolverle en
otros sitios; se le ve revestirse sucesivamente
de todas las formas, segn la necesidad de los
casos. Unas veces el pueblo en bloque hace las
leyes, como en Atenas; otras veces, unos
diputados, que el voto universal ha creado, le
representan y actan en su nombre, bajo su
vigilancia
casi
inmediata
(Alexis
de
Tocqueville, La Democracia en Amrica, pp. 42)
SUMARIO: I.- Introduccin. II.-La Reforma Constitucional de 1994 y las formas
de democracia semidirectas III.- La iniciativa legislativa. IV.- La consulta
popular. V.- La implementacin prctica de ambos institutos. V.- Algunas
Reflexiones Finales.
I
INTRODUCCION
En las ltimas dcadas, las formas de democracia
semidirectas se han divulgado notablemente, insertndose en sistemas
de democracia representativa, en respuesta a los requerimientos de
mayor participacin ciudadana en la conduccin de los negocios
pblicos, que no encuentran satisfaccin plena en el mero ejercicio del
sufragio.
1
BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, Plaza y Janes Editores, Barcelona, 1985, pp.51-80.
Las fuentes del Derecho Pblico Provincial del art. 39 de la Constitucin Federal son las siguientes: Ciudad
Autnoma de Buenos Aires art. 64; Buenos Aires art. 67; Chaco art.2; Chubut art.263; Crdoba art. 31; Entre
Ros art. 4; Formosa art.186; Jujuy art.118; La Rioja art. 81; Misiones art. 2; Neuqun arts. 283, 309; Rio
Negro, arts. 2, 238; Salta, art. 59; Santa Fe, art.41; San Juan, art.2; San Luis, art.97 Santa Cruz art.109,
Santiago del Estero art. 41, Tierra del Fuego art. 207; mientras que las fuentes del Art. 40 de la Constitucin
Federal son las siguientes: Ciudad Autnoma de Buenos arts. 65 y 66, Buenos Aires art. 67, Catamarca art.
129; Chaco art. 2; Chubut art. 262; Crdoba art. 32, Entre Rios art. 193, Formosa art. 129, Jujuy art. 2, La
Pampa art. 50, La Rioja art. 82, Mendoza arts. 221, 222, 223, Misiones 173, 178 y 179, Neuqun arts.310,
311; Rio Negro, arts.119, 238; Salta, art.60; San Juan, arts. 235, 236, 237, 238; San Luis, arts. 98, 99, 100;
Santa Cruz, arts.80, 150; Santiago del Estero, arts.42; Tierra del Fuego, art. 208.
4
Art. 39 CN: Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cmara de
Diputados. El Congreso deber darles expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses. El Congreso,
con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, sancionara una ley
reglamentaria que no podr exigir ms del tres por ciento del padrn electoral nacional, dentro del cual deber
contemplar una adecuada distribucin territorial para suscribir la iniciativa. No sern objeto de iniciativa
popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y
materia penal. (Segn Orden del Da 5, dictaminado por la Comisin de Redaccin de la CNC el 14/7/1994,
con un dictamen en minora. Despachos originarios: N 10 de la Comisin de Participacin Democrtica,
dictaminado el 13/07/1994 con tres despachos en minora. Sancionado por el Plenario en Sesin Ordinaria del
26/07/1994 (216 votos a favor, 37 votos en contra). Disposicin Transitoria Tercera: La ley que reglamente el
ejercicio de la iniciativa popular deber ser aprobada dentro de los dieciocho meses de esta sancin.
5
Art. 40 CN: El Congreso, a iniciativa de la Cmara de Diputados, podr someter a consulta popular un
proyecto de ley. La ley de convocatoria no podr ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de
la Nacin lo convertir en ley y su promulgacin ser automtica. El Congreso o el presidente de la Nacin,
dentro de sus respectivas competencias, podrn convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el
voto no ser obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cmara, reglamentara las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular. (Segn Orden
del Da 5 A, dictaminado por la Comisin de Redaccin de la CNC el 26 de julio de 1994. Con un dictamen
en minora. Despachos originarios: N 18 de la Comisin de Participacin Democrtica, dictaminando el 14
de julio de 1994 con cuatro despachos en minora. Sancionado por el Plenario en sesin ordinaria del 26 de
julio de 1994 (213 votos a favor, 38 en contra).
II
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Y LAS FORMAS DE
DEMOCRACIA SEMIDIRECTAS
La reforma constitucional de 1994, a travs de los artculos
39 y 40, introdujo en el texto constitucional algunas formas semidirectas
de participacin ciudadana,
incorporando la posibilidad para la
ciudadana de presentar proyectos de ley (iniciativa legislativa), la
posibilidad de opinar acerca de las decisiones polticas que le consulte el
Congreso o el Poder Ejecutivo (plebiscito), y tambin la posibilidad de
aprobar proyectos de ley propuestos por el Congreso (referndum).
6
Estas
formas
de
democracia
semidirectas
fueron
incorporadas a un texto constitucional que recepta para el Estado
argentino la forma republicana y representativa de gobierno, desde
1853; y esa convivencia resulta posible en tanto la adopcin de la forma
de gobierno representativa consagrada en el art. 1 CN no impide a las
autoridades legtimamente constituidas, consultar al pueblo electoral,
sino que los alcances y matices de la representacin popular pueden,
vlidamente armonizarse con formas semidirectas de democracia,
siempre que stas no resulten contrarias a disposiciones expresas
contenidas en el texto constitucional.
Ciertamente, el art. 22 CN que dispone el pueblo no delibera
ni gobierna sino por medio de sus representantes establece la regla
general en sintona con el art 1 y admite las excepciones ordenadas en
los arts. 39 iniciativa legislativa- y 40 con las dos formas de consulta
popular all previstas.7
Ahora bien, esta interpretacin no resulta novedosa, ni
obedece a la incorporacin de los arts. 39 y 40 CN, sino que fue
utilizada antes de la reforma de 1994, cuando estas formas de
participacin ciudadana no tenan una regulacin expresa en el texto de
la constitucin histrica.
En efecto, antes de la reforma constitucional, algunos
autores consideraron que la convocatoria a un referndum resultaba
compatible con la Constitucin Federal, y que dicho instituto surge del
art. 33 CN, norma que consagra como derechos implcitos a todas
aquellas garantas y derechos no enumerados explcitamente pero que
surjan del principio de soberana del pueblo y de la forma republicana de
gobierno, y siendo que el cuerpo electoral tambin es un rgano de
representacin de pueblo, si algn derecho no enumerado nace de la
soberana del pueblo, es el de los ciudadanos emitan su opinin sobre un
problema fundamental que interesa a la comunidad poltica.9
8
GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina, comentada y concordada, La Ley, Buenos
Aires, 2008, Tomo I, pp.561.
8
En tal sentido, Snchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Poltico, Buenos Aires, 1959, pp.197, y
Ekmekdjian, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo III,
pp.620/621.
9
Snchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Poltico, Buenos Aires, 1959, pp.197, citado expresamente
por el PEN al dictar el Decreto PEN N 2272/84.
10
En los considerandos del Decreto 2272/84, se desarrollan los fundamentos de la legitimidad constitucional
del referndum, en los siguientes trminos: Que el rgimen republicano y representativo estableci en
nuestra Constitucin no es bice para tal tipo de consulta con antecedentes en Constituciones vigentes en
numerosas provincia argentinas ya que, como deca Bartolom Mitre en la Convencin Constituyente de la
Provincia de Buenos Aires de 1871, el cuerpo electoral es tambin un rgano de representacin del pueblo y
es uno de los departamentos del gobierno junto con los tres poderes tradicionales. Esta reflexin permite
sostener que del principio de soberana del pueblo, consagrado en el artculo 33 de la Constitucin Nacional,
surge la posibilidad de consulta directa,, lo que ha llevado a un destacado constitucionalista a afirmar que
si algn derecho no enumerado nace de la soberana del pueblo, es el de que los ciudadanos emitan su
opinin sobre un problema fundamental que interesa a la comunidad poltica (Carlos Snchez Viamonte,
Manual de Derecho Poltico, Buenos Aires, 1959, pp.197). Que la consulta que se propicia no comporta la
delegacin de facultades ni menos aun la transferencia de responsabilidad del Poder Ejecutivo, ya que se
establece explcitamente que el resultado de la encuesta en ningn modo tiene carcter vinculante para ese
Poder Ejecutivo el que, sin perjuicio de prestar como es obvio, la mayor atencin y consideracin a la
opinin mayoritaria, queda en libertad para adoptar la decisin que considere adecuada a la luz de las
circunstancias presentes en el momento oportuno. Esta independencia del ejercicio del ejercicio del gobierno
con el procedimiento de consulta popular y, por lo tanto su validez constitucional son subrayadas por
constitucionalistas contemporneos.
12
13
Integraron el voto de la mayora los Ministros Genaro Carrio, Jos Severo Caballero y Enrique Santiago
Petracchi.
15
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III
LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR
La iniciativa legislativa popular, incorporada en el artculo 39
de la Constitucin Federal, implica el ejercicio de una funcin pblica no
estatal mediante la cual los ciudadanos peticionan, en forma reglada, el
tratamiento de un proyecto de ley a fin de lograr la sancin, reforma o
derogacin de una norma jurdica en la que estn interesados 19, y el
Congreso Nacional debe darle expreso tratamiento en el plazo de doce
meses.
Esta facultad es conferida a los ciudadanos, y no a los
habitantes extranjeros, limitacin que resulta lgica en tanto las formas
de democracia semidirectas implican el ejercicio de derechos polticos,
los que a nivel nacional no se reconocen a los extranjeros 20, aunque
sean residentes.
El objetivo que persigue esta modalidad del derecho de
peticin no implica permitir que los ciudadanos legislen directamente,
sino que los habilita provocar una actividad concreta del Congreso, a
partir de una iniciativa ciudadana, y es por ello que su diseo
constitucional alude a la obligacin de que el Congreso Nacional se
pronuncie a favor o en contra del proyecto presentado por los
ciudadanos.
El Poder Legislativo no est obligado a aprobar el proyecto
presentado por conducto de este instituto, ya que puede rechazarlo,
corregirlo y hasta modificarlo, pero debe emitir un pronunciamiento
expreso dentro del trmino de doce meses.
Esta peticin legislativa ciudadana, que debe adoptar la
forma de un proyecto de ley, debe presentarse ante la Cmara de
Diputados, que en ese orden inicia la consideracin del proyecto; esta es
17
Para un anlisis completo puede consultarse, ALVAREZ NATALE, Hugo Ernesto, Beagle: de brujos y
fantasmas a la decisin final. Ediciones Politeia, Buenos Aires, 1984.
18
GELLI, Mara Anglica, ob.cit.pp.567.
19
LO, Flix, La iniciativa popular, Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, junio 18 de 1997
20
Conf. Articulo 20 CN, los extranjeros gozan en el territorio de la Nacin de todos los derechos civiles del
ciudadano.
21
BIDART CAMPOS, Germn Jos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo VII, pp.292, Ediar,
Buenos Aires, 1995.
22
En contra de la inclusin de materias vedadas para la iniciativa popular QUIROGA LAVIE, Humberto,
Estudio analtico de la reforma constitucional, actualizacin de la obra Derecho Constitucional, Depalma,
Buenos Aires, 1994, pp.85; UBERTONE, Fermn, Iniciativa Popular. Requisitos y controles, ED
Constitucional 2012 pp.487-493.
23
En contra de las materias excludas de la iniciativa popular SAGUES, Nstor Pedro, Constitucin de la
Nacin Argentina, Astrea, Buenos Aires, 2204; ZAYAT, Demin, Mecanismos de participacin ciudadana, en
AAVV La Constitucin en 2020, 48 propuestas para una sociedad de iguales, Roberto Gargarella coordinador,
1 edicin, Buenos Aires. 2011, Siglo Veintiuno Editores, pp.258.
EKMEKDJIAN, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo
III, pp.620/621.
25
Buscando ilustrar el motivo de la eleccin de los temas excluidos para la iniciativa legislativa popular,
UBERTONE comenta lo siguiente: Cmo se form esta lista de exclusiones? Permtasenos traer a
colacin una ancdota personal. En la Convencin Nacional Constituyente de 1994 tuvimos ocasin de
presenciar una reunin informal de una especie de subcomisin que se estaba ocupando de la redaccin final
de los artculos relativos a las formas semidirectas de democracia. Se trataba de un grupo de convencionales
de varios partidos polticos que estaba tratando de acordar un texto, que luego la Convencin habra de
aprobar para su incorporacin a la Constitucin Nacional. Se hacia la lista de temas excluidos de la
iniciativa popular. Al or una lista tan extensa, un sensato convencional pregunt a los dems: si vamos a
ponerle tantas limitaciones, para que la incluimos en la Constitucin? Las respuestas no fueron solidas,
porque es lo usual, porque en otros pases UBERTONE, Fermn, Iniciativa Popular. Requisitos y
controles, ED Constitucional 2012 pp.488.
26
Ley 24.747 B.O. 24/12/1996. La reforma constitucional de 1994 fue sancionada el 22 de agosto de 1994, y
segn el plazo establecido por el art 39 CN y la disposicin transitoria tercera, el Congreso Nacional debi
sancionar la ley reglamentaria antes del 22 de febrero de 1996, plazo que no fue cumplido.
32
EKMEKDJIAN, Miguel ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo
III, pp. 618
33
Art. 10 Ley 24.747
IV
LA CONSULTA POPULAR
La consulta popular es una de las formas de democracia
semidirecta que proporciona la participacin ms intensa de la
ciudadana, ya que brinda al
electorado la posibilidad de decidir
directamente acerca de una cuestin de inters sustantivo para el
Estado sobre el mantenimiento, modificacin o derogacin de una
norma; o acerca de la gestin de un gobernante o un gobierno, en todos
los casos, por si o por no.34
Puede clasificarse
35
de la siguiente manera:
GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina comentada y concordada, 4 edicin ampliada
y actualizada. Tomo I Buenos Aires, La Ley 2008, pp. 564.
35
Sigo a tales efectos la clasificacin efectuada por Miguel ngel Ekmekdjian en EKMEKDJIAN, Miguel
ngel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, 1995, Tomo III, pp.623 y siguientes y por Mario
Midon, en MIDON, Mario, Manual de Derecho Constitucional, La Ley, Buenos Aires, 2008, pp.86 y
siguientes. Pueden consultarse las caractersticas clsicas del referndum y el plebiscito en LOPEZ, Mario
Justo, Introduccin a los estudios polticos, Depalma, Buenos Aires, 1983, Tomo II, pp.413 y siguientes.
De acuerdo con lo previsto en el ultimo prrafo del art, 40 CN, el Congreso, con el voto de la mayora
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, reglamentar las materias, procedimientos y
oportunidad de la consulta popular
37
GELLI, Mara Anglica, ob.cit., pp.562.
38
Art. 1 Ley 25.432
46
V
LA IMPLEMENTACIN PRACTICA DE AMBOS INSTITUTOS
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52
53
Dicho proyecto 0190-P-98, fue presentado el 19/05/1998 por Hctor Recalde y Julio Piumato referido a
los derechos del trabajador, fue considerado en primera instancia junto con los expedientes 0191-P-98 y 0192P-98 con esa misma fecha, referidos a la emergencia ocupacional, educativa, sanitaria y social, y de
emergencia previsional, respectivamente, los que fueron rechazados por no cumplir con los requisitos
necesarios exigidos por la ley aplicable. Tuvo despacho de Comisin el da 28/09/1998 (orden del da
1050/98), los promotores fueron intimados a que acreditasen las firmas ante la Justicia Electoral. El 07/02/01
ingres el expediente 438-OV-00 por el cual la Justicia Electoral tuvo por acreditadas las firmas
correspondientes, no obstante ello, el proyecto caduco por cumplimiento de los plazos fijados por la ley.
Posteriormente fue teniendo en cuenta nuevamente cuando la Diputada Margarita Stolbizer present el
proyecto 1812-D-01, que tambin caduco por cumplimiento de los pazos, y fue nuevamente presentado en el
expediente 586-D-02, y en dicho trmite obtuvo media sancin el da 04/12/2003, sin lograr la sancin en el
Senado. Informacin brindada por la Direccin de Asuntos Parlamentario de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin, ltima consulta marzo de 2014. Para un estudio detallado sobre el trmite
parlamentario de este proyecto, puede consultarse GALVAGNI PARDO, NICOLAS; PISCITELLO, Mercedes
Liliana; UBERTONE, Fermn Pedro, Iniciativas populares ingresadas al Congreso Nacional: Qu ocurri
con ellas?, ED Constitucional, 2010-757.
ROSATTI, Horacio Daniel, Participacin popular en las decisiones publicas. Iniciativa legislativa y
consulta popular, en AA.VV., La reforma de la Constitucin: explicada por miembros de la Comisin de
Redaccin, Rubinzal Culzoni, Santa Fe., 1994, pp.59-72
55
NINO, Carlos Santiago, Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, 3 reimpresin, Buenos Aires,
2005.
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