Gesto Compartilhada e Comunitria em reas Protegidas: Reflexes no

Vale do Ribeira (So Paulo, Brasil)

MARINHO, Maurcio de Alcntara1; ANGELO FURLAN, Sueli 2
1

Doutorando em Geografia Fsica Gegrafo Departamento de Geografia,

FFLCH, USP mauriciomarinho@usp.br

2

PhD em Geografia Fsica Gegrafa e Biloga - Professora Doutora do

Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias

Humanas,

Universidade

de

So

Paulo

So

Paulo,

Brasil

www.sucaangf@usp.br
Introduo
Como assegurar os direitos das populaes camponesas no somente de
participarem do planejamento e gesto em reas protegidas, ou unidades de
conservao conforme denominao brasileira, mas construrem de forma
partilhada as decises sobre os rumos desses territrios ou mesmo gerirem
seus prprios territrios? Esta a questo central desta pesquisa que busca
um aprofundamento terico e conceitual de pesquisas acadmicas anteriores
(Marinho, 2006; Marinho & Angelo Furlan, 2008).
Esta pesquisa de doutoramento abarca o tema da governana em reas
protegidas (APs) sob a tica do ordenamento ecolgico e territorial. Procura-se
analisar as relaes entre populaes residentes e as posturas normativas do
Estado e outros setores sociais, a partir de estudos focais em comunidades
Vale do Ribeira, regio sul do Estado de So Paulo, assim como uma anlise
comparativa com outras experincias, em continuidade aos estudos focais
realizados por Angelo Furlan et al. (2009).
A temtica da pesquisa est presente tanto em unidades de conservao de
proteo integral e uso sustentvel como em terras de afro-descendentes
(populaes quilombolas), assentamentos agrrios em reas de florestas
nativas, e nas terras consideradas de uso comum por populaes tradicionais
(agricultura, pesca, caa, coleta e tradies da cultura material e imaterial).
Esses territrios esto muitas vezes sobrepostos, os territrios polissmicos
(Rodrigues, 2001), com relaes sociopolticas ora conflituosas, ora de
cooperao.

Governana e Governana em reas Protegidas

De acordo com Hirst (2000 p. 13) a utilizao do conceito de governana
alcanou ampla aceitao na dcada passada e em grande parte custa do
conceito de governo. De fato, a governana geralmente considerada uma
alternativa ao governo, ao controle do Estado. Segundo o autor o termo
comumente utilizado por economistas liberais que relutam em aceitar o papel
controlador e operador do Estado, por rgos polticos alternativos em pases
avanados, e por ONGs que atuam em pases em desenvolvimento e que
vem um novo potencial para a organizao, atravs da sociedade civil.
Conforme Irving et al (2006 p. 45) o conceito de governana vem adquirindo
novos significados em polticas pblicas, notadamente a partir da dcada de
1980, quando passa a ser aplicado a contextos distintos e mais amplos, pelos
governos e organizaes locais, e num contexto histrico em que o
neoliberalismo se estabelece como base econmica dominante.
Ainda de acordo com Frey (2000 p. 252) surgem as novas redes de
governana, nas quais as comunidades, associaes da sociedade e
empresas privadas desempenham papel cada vez mais decisivo para a
transformao das polticas pblicas e desafiam no apenas os governos e
maneira de governar, mas exigem tambm uma reorientao do pesquisador
de polticas publicas (Alier, 2007).
Tal problemtica vem contribuindo, sobretudo na literatura internacional, para o
debate acerca do tema de governana (governance) que salienta novas
tendncias de administrao pblica e de gesto de polticas pblicas (Frey,
2000. p. 33).
Abrams et al. (2003) define a governana como as interaes entre as
estruturas, processos e tradies que determinam como o poder e as
responsabilidades so exercidas, como so tomadas as decises e como os
cidados e os parceiros envolvidos so ouvidos.
Graham et al. (2003) apresentam um mtodo de avaliao da governana em
reas protegidas e emprega a denominao boa governana, e enuncia os
seguintes princpios: (1) Legitimidade e voz: gesto da rea protegida no que
se refere participao dos cidados nas tomadas de deciso; (2)

Direcionamento: viso estratgica da gesto, expressa em acordos e

convenes internacionais; (3) Desempenho: capacidades para se atingir os
objetivos da gesto; (4) Responsabilidade e Transparncia nas Contas: clareza
na definio de responsabilidades e autoridade e tambm na prestao de
contas; (5) Equidade: Impactos sociais relativos criao e gesto de reas
protegidas.
Alguns estudos no Brasil tem se dedicado a avaliar as reas protegidas sob
essa tica da boa governana (Cozzolino, 2005; Irving et al., 2006).
A temtica da governana em reas protegidas, em uma conotao mais
ampla, ganhou espao durante o V Congresso Mundial de Parques, realizado
em Durban, frica do Sul, em setembro de 2003 (UICN, 2005). O tema foi
incorporado ao Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP)
lanado pelo governo federal em 2006 e que apresenta o eixo temtico:
Governana, Participao, Eqidade e Repartio de Custos e Benefcios e
visa estabelecer mecanismos que assegurem a participao de comunidades
locais, quilombolas e povos indgenas, bem como de outras partes
interessadas, no estabelecimento e na gesto de unidades de conservao e
outras reas protegidas existentes (Brasil, 2006).
O manejo participativo (ou manejo colaborativo) possui relao direta com a
temtica da governana em reas protegidas e refere-se a uma aliana
estabelecida em comum acordo entre os interessados de um territrio ou
conjunto de recursos amparados sob o estado de proteo para compartilhar
com eles as funes do manejo, direitos e responsabilidades. Incluem-se a
instituio responsvel, associaes de residentes e usurios de recursos,
ONGs,

administraes

locais,

autoridades

tradicionais,

instituies

de

pesquisa, comerciantes e outros (Borrini-Feyerabend, 1997).

Em diferentes pases da Amrica Latina e o Caribe existem experincias bem
sucedidas de gesto compartilhada em reas protegidas como uma das
estratgias de governana - algumas iniciadas j em meados da dcada de
1980 e com a formulao de marcos legais e institucionais na dcada posterior.
A ttulo de exemplo 29,2 % das reas protegidas consideradas em um estudo
feito em sete pases da Amrica Central so geridas em regime de gesto
compartilhada, ou co-manejo conforme denominao comumente empregada

nestes pases, reunindo 19,58% dos territrios protegidos. No total foram 196
experincias analisadas. Esse estudo aponta, porm, a desigualdade existente
entre as organizaes de base em relao ao Estado (McCarthy Ramirez et al.,
2006).
A Declarao de Bariloche1, resultante do II Congresso Latinoamericano de
Parques Nacionales y otras Areas Protegidas, realizado em San Carlos de
Bariloche, Argentina, em 2007, resultou da presso de representantes de
povos indgenas e afro-descendentes e que se reuniram em um encontro
paralelo ao congresso, e apoiados por lideranas de diferentes pases,
representantes de governos, de ONGs e de institutos de pesquisa, sob a
coordenao de membros da Unio Internacional de Conservao da Natureza
(UICN), organizadora do evento. Esse congresso trouxe grandes avanos ao
reconhecer formas diversas de organizao social e de gesto compartilhada e
que vem contribuindo para a conservao de espaos naturais protegidos.
Os dispositivos legais em vigor, no Brasil, ainda privilegiam setores mais
elitizados da sociedade, a exemplo das organizaes sociais da sociedade civil
(OSCIP). Inexistem, ainda, instrumentos seguros para a efetivao de
parcerias entre o Estado e as associaes comunitrias e que se voltem s
diferentes realidades e identidades locais e regionais.
Existem algumas como o caso de assentamentos agrrios atendidos por
Projetos de Desenvolvimento Sustentvel (PDS), sob a coordenao do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) ou no caso das
Reservas Extrativistas e as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, reas
protegidas definidas por meio do SNUC

e onde existem pactos formais da

relao entre comunidades e o Estado, ainda que pautados pela interveno

dos agentes do governo.
Ainda assim so poucos os estudos que abordam a estruturao,
funcionamento e dinmica da governana em reas protegidas, sob a tica das
cincias humanas e polticas.
1

Documento

extrado

em

maro

de

2009

do

endereo

http://cmsdata.iucn.org/downloads/declaracion_de_bariloche_portugues.pdf
2

Sistema Nacional de Unidades de Conservao, conforme Brasil (2000)

eletrnico:

Materiais e mtodos
O estudo tem como referencial terico a geografia cultural e subsdios da
geografia agrria e da biogeografia, buscando a compreenso mais ampla para
responder aos objetivos propostos. Conforme Angelo Furlan (2000)
necessria uma linguagem conceitual nova para proceder a leitura espacial.
Essa linguagem foi encontrada no momento em que se considerou a
pluralidade terico-metodolgica, buscada como fundamento para lidar com o
tema do trabalho que envolve noes de cultura e natureza. A geografia
cultural a que mais se identifica com as anlises da percepo e das
vivncias da populao local com a natureza.
A investigao envolve a anlise de estudos focais que renem populaes
tradicionais camponesas na regio do Vale do Ribeira paulista, regio sudeste
do Brasil (Figura 1):
a) Vila do Maruj, populao caiara residente no Parque Estadual Ilha do
Cardoso (Canania, SP);
b) Bairro Guapiruvu e Assentamento agroambiental Alves, Pereira e
Teixeira, famlias de origem caiara, contguo ao bairro Guapiruvu e
vizinho ao Parque Estadual Intervales (Sete Barras e Eldorado, SP)

So
Paulo
Guapiruvu
PE Intervales

PE Ilha do
Cardoso

Vila de
Maruj

Limites Municipais
UCs de Proteo Integral
APA Quilombos Mdio Ribeira
APA Serra do Mar

Figura 1: Localizao das reas de estudo e Unidades de Conservao no Vale do Ribeira

paulista (adaptado de FF, Plano de Manejo do PETAR, 2010)

Optou-se pela realizao da tcnica de histria de vida, diante da tradio de

oralidade presente nas comunidades em estudo, associada a tcnicas de
pesquisa documental e a observao participante (Becker, 1994; Foote
Whhyte, 2005), onde o pesquisador: no somente pode como deve improvisar
as solues (de mtodo) que funcionem onde ele est e resolve os problemas
que ele quer resolver (...) atravs da investigao fundamentada e da crtica
das suas propriedades (Becker, 1994).
Esto sendo realizadas entrevistas abertas com diversas pessoas, incluindo
gestores e agentes de organizaes no governamentais e agentes municipais
e do Estado que possuem relao direta com as reas de estudo, buscando
formar as redes sociais que compem a governana local de cada rea de
estudo e as relaes com agentes externos. Nestas anlises que trazem a
relao entre sujeitos sociais, pesquisador e protagonistas sociais, estaro
presentes os conceitos da territorialidade, conflitos e cooperao como noes
importantes para o entendimento da permanncia e transformao cultural
destas populaes que realizam suas prticas sociais em territrios
reconhecidos como APs.
Esto sendo aplicados para anlise os princpios de boa governana
conforme Graham et al. (2003). As anlises resultantes podero ser
comparadas com experincias de governana e co-responsabilidade em outras
reas, regies e pases, identificando e subsidiando polticas pblicas de
ordenamento ecolgico e territorial e propondo estratgias de aprimoramento
de instrumentos de gesto de APs. Duas formas de gesto sero aprofundadas
no decorrer do estudo: a gesto compartilhada e a gesto comunitria.
O Vale do Ribeira: Contexto Regional
A regio do Vale do Ribeira compreende a bacia hidrogrfica do Rio Ribeira de
Iguape e o Complexo Estuarino Lagunar de Iguape-Canania-Paranagu, com
rea de 28.306 km2, nas pores sudeste do Estado de So Paulo e leste do
Paran. Abrange 30 municpios, sendo nove no Paran e vinte e um em So
Paulo. (ISA, 1998).

Figura 2: Bacia Hidrogrfica do Rio Ribeira, estados de So Paulo e Paran. Fonte: ISA, 2006.

Cerca de 1/3 do territrio do Vale do Ribeira se encontra no Estado do Paran,

incluindo as nascentes do rio Ribeira de Iguape, sub-regio que se encontra
em processo avanado de degradao ambiental. No Estado de So Paulo a
situao outra, pois 60% de seu territrio se constitui por UCs de proteo
integral e de uso sustentvel. A regio como um todo abrange uma rea de
28.306 Km2 e ocupada por uma populao de cerca de 400 mil habitantes.
Destacam-se a seguir alguns elementos sobre a histria da regio e que
buscam contextualizar as reas de estudo.
No incio do sculo XX ocorreu a crise da produo do arroz no Vale e sua
excluso econmica ligada a produo cafeeira no interior do Estado de So
Paulo. Tambm no prosperaram, nesta fase, os projetos de colonizao
atravs da imigrao (Petrone, 1966).
Nas primeiras dcadas do sculo XX se expandem as lavouras de ch e de
banana, demarcando o processo de reincoporao capitalista da regio. O Vale
passa a ser fornecedor de alimentos, de fora de trabalho e de terras, todos a
baixos custos para as cidades. Tem-se relativo sucesso da imigrao japonesa
em contraste com as anteriores (Resende, 2002)

Entre as dcadas de 1950 e 1980 avana o capitalismo moderno na regio,

processo intensificado pela concluso da rodovia BR116, a Rgis Bittencourt,
no incio dos anos 1960 (Santos 2004). A concentrao de terras e os conflitos
no campo so intensificados.
Na segunda metade da dcada de 1980 fortalecida a poltica ambiental
estadual. As medidas disciplinares agravam o processo de excluso social na
regio. Por sua vez, a excluso social est relacionada a outros fatores,
incluindo o aumento da agricultura de tipo convencional, queda dos preos de
venda de produtos agrcolas, concentrao de terra e renda, dificuldade de
crditos para pequenos e mdios e a carncia de polticas pblicas bsicas
para a populao do Vale.
Tais fatores acentuaram a crise econmica e sociocultural dos bairros rurais do
Vale do Ribeira. Houve aumento do xodo rural, da urbanizao e da presso
sobre reas naturais. Neste contexto formam-se as redes clandestinas de
atividades predatrias como o caso da extrao clandestina da palmeira
juara, o Euterpe edulis, espcie endmica da Mata Atlntica e ameaada de
extino.
As unidades escolares de ao comunitria (UEAC) funcionaram at meados
da dcada de 1990 e representaram um marco na organizao social na
regio. As polticas posteriores de municipalizao de ensino e o descuido com
as escolas rurais contriburam para a desagregao familiar e comunitria nos
bairros, e agravando o quadro de excluso social sub-regional.
A regio classificada como de menor ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH) do Estado de So Paulo. De acordo com Nunes (2003), esse
desempenho repete os resultados das edies anteriores do IDH e
demonstram que a regio necessita de polticas pblicas srias e determinadas
a transformar essa realidade. A situao econmica do Vale do Ribeira
prevalece mesmo nos municpios que possuem parte do territrio com
presena de unidades de conservao, e que recebem o chamado Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) ecolgico.
notria a falta de transparncia dos governos locais quanto destinao desta
receita e a populao desconhece seu significado e relevncia, favorecendo as
relaes vigentes de clientelismo poltico e as manobras do poder local em

torno do debate desenvolvimento versus conservao ambiental. Conforme

Fundao Florestal (2005) h um discurso corrente entre os polticos da regio
de que a conservao empecilho ao desenvolvimento e, muitas vezes, o
repasse do ICMS ecolgico deliberadamente ignorado.
Tanto o governo estadual como o federal tm intensificado as aes na regio
embora os avanos sejam lentos para dar conta do nvel de ateno exigido
pela regio. Apesar da forte presena do Estado na regio, evidencia-se a
ausncia de polticas pblicas que integrem as diferentes esferas do poder
pblico e da sociedade civil.
um dos maiores desafios para o Vale do Ribeira, buscar a convergncia de
esforos setoriais e que se adequem s caractersticas socioambientais
presentes, condicionando a adoo de medidas alternativas ao sistema
hegemnico do desenvolvimento. A este quadro descrito se sobreps nas
ultimas dcadas do sculo XX um mosaico de reas protegidas de proteo
integral e uso sustentvel que abrange cerca de 70 % de toda a regio. Alm
disso, vrios setores tambm esto protegidos por outras legislaes
ambientais que restringem o uso econmico na regio.
Contextos territoriais analisados
As comunidades em estudo possuem referenciais histricos diferenciados no
tocante a resistncia aos processos de expropriao da terra e reivindicao e
conquista de direitos, intensificado aps o Estado deflagrar a poltica ambiental
na regio do Vale do Ribeira, na dcada de 1980.
Por meio de associaes comunitrias, as comunidades Guapiruvu e Maruj
possuem diversas parcerias com rgos pblicos (programas dos governos
federal e estadual), e inclusive organismos internacionais. Nos ltimos anos
constata-se a diminuio dos conflitos relacionados s atividades de extrao
de produtos florestais e caa ou pesca predatria, e o avano significativo das
prticas consideradas sustentveis. Constituem comunidades de referncia
quanto aos sistemas de produo e comercializao agrcola (no Guapiruvu) e
de manejo artesanal da pesca (na Vila de Maruj), turismo social e ecoturismo
de base comunitria e desenvolvimento de projetos socioambientais, assim
como em relao aos sistemas de organizao scio-poltica.

Os conflitos socioambientais esto presentes, local e regionalmente. Os

acordos de convivncia e usos da terra e dos recursos do mar ainda so
frgeis e no asseguram plenos direito ao uso de algumas prticas, assim
como a garantia de permanncia no caso dos moradores residentes em
unidades de conservao de proteo integral em reas de restrio ambiental,
como o caso do Maruj e diversas comunidades em todo o territrio nacional.
As comunidades investigadas, apesar de se situarem numa mesma regio, o
Vale do Ribeira, possuem arranjos diversificados no que diz respeito s
instituies e s polticas interferentes sobre seus territrios, e tambm no
tocante a atuao dos atores polticos onde se destacam lideranas locais e
processos reivindicatrios que ora so respaldadas por agentes externos e ora
apresentam situaes de conflito.
Consideraes Gerais
Do embate permanente entre as associaes de moradores locais, ONGs
ambientalistas ou vinculadas organizao de jovens, institutos de pesquisa e
agentes financiadores de projetos de manejo sustentvel (agrcola, extrativista
e de pesca), agentes governamentais (em diferentes esferas do poder), e os
gestores das diferentes reas protegidas em foco, dentre outros atores
polticos, surgem configuraes complexas.
Dentro do campo das polticas publicas, o tema da governana em APs possui
relao com os arranjos locais e que, por sua vez, se relacionam com
contextos tcnicos, jurdicos, polticos e institucionais.
Na pesquisa realizada por Caldas (2007), o autor parte do princpio, dentro da
teoria neo-institucionalista, que so os atores individuais que operam a
poltica, condicionados, bem verdade, por constrangimentos de toda ordem
(legal, social e poltico), mas tambm por concepes de mundo e por idias. E
so as instituies, elementos constitutivos do Estado, construdas e
constrangedoras dos atores que as constroem (p.26).
Um dos dados que atestam, em parte, esta a hiptese de Caldas (op cit.) se
refere aos planos de manejo dos Parques Estaduais e comunidades
investigadas. Muitas das linhas de ao presentes nestes planos (Parques
Estaduas Ilha do Cardoso e Intervales) so de difcil efetivao local, diante

das limitaes tcnico-jurdicas e financeiras, ou mesmo decorrentes da falta

de polticas institucionais mais claras, e continuidade na gesto dessas APs.
Tais limitaes influem diretamente sobre a atuao das lideranas
comunitrias e que contribuem na criao de solues locais frente s
necessidades prementes das comunidades. Formam, portanto, novos arranjos
locais e que trazem novos elementos, ou deveriam ser analisados para a
construo das polticas pblicas.
Bensusan (2006) destaca a necessidade de se identificar e promover
processos sociais que possibilitem s comunidades locais conservar a
biodiversidade como parte de seus modos de vida, incluindo o manejo das
reas protegidas. Esta postura implica, fundamentalmente, em criar espaos de
dilogo e deciso, por meio da construo de polticas pblicas proativas,
includentes e atribuidoras de poder. Conforme Furlan (2000): a conquista da
cidadania no uma questo de reconhecer ou conceder a algum direitos.
Mas efetivamente uma apropriao civil de direitos e liberdade democrtica
num processo construtivo de um novo modelo de sociedade civil.
Nas comunidades em analise esto presentes os processos reivindicatrios de
gesto compartilhada em Parques Estaduais, administrados pela Fundao
Florestal, rgo vinculado a Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Alguns
acordos tcnicos, formalizados ou no, bem como respaldo de medidas
judiciais em especial no caso da Vila do Maruj e outras comunidades do
Parque Estadual Ilha do Cardoso - garantem a permanncia das famlias e
reproduo de parte do modo de vida caiara, com vital importncia da
atividade turstica..
A implementao de esferas formais de gesto participativa por meios dos
Conselhos Consultivos nos Parques (que vem se difundindo no modelo
brasileiro) ou do co-manejo em pases onde as comunidades participam
efetivamente da gesto tem sido uma estratgia para possveis conquistas das
comunidades. A reclassificao de APs e criao de mosaicos, atualmente em
aplicao no Brasil, buscam minimizar dvidas sociais e legitimar o processo de
resistncia de populaes humanas residentes em espaos naturais. Assim
tambm foi o surgimento de novas categorias de reas protegidas, na dcada

de 1990, em especial as Reservas Extrativistas (RESEX) e Reservas de

Desenvolvimento Sustentvel (RDS) no territrio brasileiro.
As duas comunidades participam dos Conselhos Consultivos das respectivas
APs, dentre outros fruns de planejamento e ordenamento territorial. E tambm
atuaram, decisivamente, na reclassificao de unidades de proteo integral, a
exemplo da constituio do Assentamento Alves, Teixeira e Pereira (no bairro
Guapiruvu) e na criao do Mosaico de Jacupiranga e especificamente, na
criao da RDS da Ilha do Tumba, com 1.128 hectares, e que foi criada a partir
de reivindicao da Vila do Maruj. Essa RDS tem como objetivo central
garantir o manejo florestal de espcies florestais para fabricao de cercos
(tcnica tradicional de pesca artesanal).
As experincias de co-manejo e gesto de reas de conservao comunitrias
constituem temas emergentes na Amrica Latina e vem contribuindo para
legitimar as aes de conservao na regio (McCarthy Ramirez et al., 2006).
Mas como esses instrumentos so ou no efetivados no Brasil e, mais
especificamente, nas comunidades em estudo? Como se organizam esses
acordos, quais so as possibilidades de avano em termos de uma gesto
compartilhada de recursos naturais e da prpria gesto de equipamentos
vinculados aos Parques Estaduais e outras reas naturais em anlise? So
algumas das questes centrais que o presente estudo pretende elucidar.
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