Analise Da Policia Civil Brasileira - Ludmila Ribeiro e Julita

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN.
2012
ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE:

A CIDADANIA QUE SE EXERCE
NA POLCIA CIVIL BRASILEIRA
Ludmila Ribeiro
Julita Lemgruber
Klarissa Almeida Silva
RESUMO
Pretende-se discutir o papel da Polcia Civil em um cenrio democrtico, quando a cidadania deveria
encontrar-se plenamente institucionalizada. Para tanto, sero utilizadas informaes (quantitativas e qualitativas) referentes a 235 delegacias brasileiras, coletadas no mbito da III Semana de Visitas a Delegacias
de Polcia (2009), uma pesquisa internacional que tem como objetivo levar cidados, potenciais usurios
dos servios oferecidos por tais agncias, a avaliar o atendimento ao pblico e a transparncia dos servios
prestados pelas delegacias de polcia. O objetivo relacionar as definies tericas de solidariedade e
justia a determinadas percepes de cidadania que podem ser inferidas das avaliaes realizadas. Para
tanto, o presente artigo est estruturado em trs sees, alm da introduo e da concluso. A primeira
apresenta a Semana de Visitas a Delegacias de Polcia em suas distintas dimenses. A segunda
contextualiza os conceitos a partir dos quais se pretende analisar a atuao da Polcia Civil brasileira,
quais sejam: cidadania civil e seu deficit. A terceira reproduz as representaes dos indivduos acerca das
prticas observadas nas delegacias de polcia e problematiza em que medida estas coadunam-se ou no
com a categoria conceitual deficit de cidadania, construda na seo anterior. Ao final, so apresentados
alguns apontamentos sobre como a qualidade do atendimento prestado pelas delegacias de polcia pode
ajudar no entendimento da dificuldade de se compatibilizar, no Brasil, os ideais de justia e solidariedade,
desde uma perspectiva universal. Os resultados indicam que o atendimento oferecido por essas agncias
policiais inadequado e, conseqentemente, incapaz de coadunar-se com os princpios de justia e solidariedade que estruturam a prpria idia de cidadania.
PALAVRAS-CHAVE: cidadania; justia; solidariedade; Polcia Civil; qualidade do servio policial.
I. INTRODUO1
A proposta deste artigo problematizar o papel
da Polcia Civil em um cenrio democrtico,
quando a cidadania deveria encontrar-se
plenamente institucionalizada. O ponto de partida
o processo de reforma das organizaes policiais,
que tem sido empreendido em toda a Amrica
Latina com o final dos regimes ditatoriais nos anos
1980 e 1990.
Os estudos j realizados tm constatado que,
em boa medida, todos os pases latino-americanos
1 Uma primeira verso deste artigo foi apresentada ao 34
Congresso Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais. Agradecemos aos
debatedores do trabalho, bem como aos pareceristas annimos da Revista de Sociologia e Poltica, os comentrios
valiosos que levaram verso que se apresenta nesse peridico.
Recebido em 28 de setembro de 2010.
Aprovado em 19 de janeiro de 2011.
caminharam no sentido formal da criao de

procedimentos e aes policiais mais compatveis
com a idia de cidadania civil2. Contudo, do ponto
de vista material, poucos tm sido os avanos
apresentados pelas organizaes policiais
(FRHLING, 2009, p. 465).
De acordo com Chevigny (2002, p. 59), isso
ocorre porque essas reformas no partem de uma
discusso acerca de qual deveria ser, idealmente,
o papel da polcia. As causas desse problema so
2 Conforme destacado por Marshall (1967), o conceito de
cidadania civil remete idia de integridade fsica, igualdade

perante a lei, direito justia e liberdade de pensamento.
Suas principais instituies estatais so a polcia e o poder
Judicirio, as quais devem ser entendidas como organizaes suficientemente imparciais e confiveis para a garantia de tais direitos. Esse conceito ser melhor explicitado na
seo IV deste artigo.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 20, n. 42, p. 141-166, jun. 2012
141
ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

relacionadas ao fato de que os estudos sobre o
tema so relativamente recentes. Alm disso, existe
uma grande dificuldade em definir o papel dessa
organizao na sociedade.
Em relao ao primeiro problema, Barreira e
Adorno (2010, p. 305) destacam que, at a dcada
de 1990, o crime e, conseqentemente, as
instituies responsveis por sua administrao
no tinham para as Cincias Sociais estatuto de
objeto relevante se comparado, em termos de
importncia, aos temas e questes relacionados
ao mercado, ao mundo do trabalho, indstria e
ao empresariado, ao lado de outros mais afinados
com processos de reproduo social nas
instituies sociais (como famlia e escola),
dominao ou participao e representao
polticas (como o estudo dos partidos e das
instituies dos poderes Executivo e Legislativo).
Logo, nessa poca, os poucos estudos existentes
sobre o tema tratavam o crime como patologia
social e as polcias como foras de represso das
classes marginalizadas.
Quanto ao segundo problema, a dificuldade em
definir-se o papel da polcia resulta da prpria
palavra policiamento, que implica um duplo
significado: um relacionado proteo das pessoas
por meio da manuteno da ordem (o que pode
ocorrer pela via do patrulhamento ou pela deteno
de suspeitos) e outro relacionado investigao
dos delitos praticados que so reportados polcia
judiciria. No caso brasileiro, essa controvrsia
em parte mitigada pela existncia, no mbito
estadual3, de duas polcias: a Militar e a Civil.
Logo, para que a Polcia Civil possa atuar

necessrio que a ocorrncia de um delito chegue
ao seu conhecimento, o que pode implicar a ida
de um policial militar delegacia para o registro
da ocorrncia ou no comparecimento de um
cidado delegacia de polcia para registrar um
crime ou ser testemunha de algum delito praticado.
Apenas a partir desses eventos, denominados por
Misse (1999) de criminao ou adequao da
letra da lei a uma conduta humana, que a fase de
coleta de provas para incriminao de um indivduo
como responsvel pela prtica de um delito pode
acontecer. Com essa diviso de tarefas, torna-se
evidente que, no caso brasileiro, raras so as
situaes nas quais a Polcia Civil chamada
atividade de patrulhamento4.
Por outro lado, importante destacar que,
ademais da definio da misso constitucional
de cada polcia, muito pouco se discute acerca
dos modus operandi recomendveis para essa
instituio. Em parte, o aumento das taxas de
criminalidade, vivenciadas pelo Brasil ao longo dos
anos 1980 e 1990 (Grfico 1), fez que o debate
acadmico deixasse de discutir o que a polcia
poderia fazer para analisar o que efetivamente se
fazia para reduzir os delitos (CANO, 2006). Afinal,
a viso poltica predominante nessas dcadas era
a de que o trabalho da polcia consistia em reduzir
o crime a partir do combate direto ou, para utilizar
a metfora muitas vezes empregada pelos polticos,
da guerra contra o crime.
Do ponto de vista legal, como estabelecido no

4 do artigo 144 da Constituio Federal, a Polcia
Civil, vinculada aos poderes executivos estaduais,
tem a competncia de apurar as infraes penais,
excetuadas as militares, e executar as funes de
polcia judiciria, ou seja, realizar as investigaes
criminais. A Polcia Militar tambm subordinada
ao chefe do governo estadual e tem a
responsabilidade de realizar o policiamento
ostensivo e preservar a ordem pblica ( 5, inciso
IV do art. 144 da Constituio Federal).
4 As excees seriam, por exemplo, as incurses que a

3 J que, para o mbito federal, nos termos do art. 144 da
Constituio Federal, existem as seguintes polcias: Polcia

Federal, Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria
Federal.
142
Polcia Civil faz em conjunto com a Polcia Militar nas

favelas do Rio de Janeiro. Um exemplo de interveno nesse sentido pode ser conferida em PM FAZ OPERAO
(2010).
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GRFICO 1 TAXA DE HOMICDIOS PARA CADA GRUPO DE 100 000 HABITANTES NO BRASIL (19802000)
FONTE: Senasp (2003).
A viso poltica da polcia, por sua vez, ensejou

uma grande quantidade de trabalhos acadmicos
que tinha como objetivo, se no problematizar, pelo
menos descrever os problemas do cotidiano
operacional da polcia 5 . De maneira geral,
revisando os principais estudos sobre a forma
como a organizao policial funciona, possvel
classific-los em quatro categorias distintas6.
Em primeiro lugar, situam-se os estudos que
abordam as prticas dos policiais civis quando do
recebimento de demandas variadas, jurdicas ou
no. Como bem destaca Poncioni, o trabalho
dirio do policial invadido por pequenos e
5 De acordo com Lima (2009, p. 2), em abril de 2007, o
banco de teses e dissertaes do portal Capes possua 2

044 trabalhos contendo violncia como palavra-chave; 2
699 para direitos humanos; 1 075 pesquisas para
criminalidade; 790 para polcia; 621 para justia criminal; 174 para prises, 124 para trfico de drogas e,
finalmente, 18 para guardas municipais. Esses dados
apenas evidenciam o maior interesse da comunidade acadmica pelo tema em geral e pelas organizaes policiais em
especial.
6 Para uma anlise minuciosa de como as delegacias de
polcia funcionam e de como esses quatro tipos de estudos

podem se combinar em um nico, ver Kant de Lima (1995).
grandes dramas da populao, em especial do seu

segmento pobre, o que obriga a polcia a intervir
em situaes absolutamente descoladas do que se
constitui um problema legal e/ou penal
(PONCIONI, 2006, p. 172). exatamente esse
tipo de situao, denominada pela prpria polcia
carioca de feijoada 7 , que favorece o
desenvolvimento de um enorme poder
discricionrio do policial na administrao dos
conflitos interpessoais.
Em segundo lugar, as anlises que enfocam o
modelo de investigao utilizado pela polcia
acabam por ser um problema em vez de uma
soluo para a eficincia das investigaes. Assim
decorre por enfatizarem a discusso de que o
inqurito policial, por sua caracterstica
excessivamente formal, recheado de anlises
jurdicas que deveriam ser de responsabilidade do
Ministrio Pblico.
7 De acordo com Poncioni (2006), a feijoada composta
por casos diversos que chegam s delegacias de polcia nos

quais, a partir da interao com o pblico, o policial desenvolve um processo de negociao da lei e da realidade que
lhe permite manter a ordem, ainda que no necessariamente
em acordo com a lei.
143

A conseqncia perversa desse modelo o
atraso das investigaes, j que cada passo da
atividade policial deve ser minuciosamente
documentado, obedecendo a princpios
cartoriais, absolutamente desnecessrios boa
investigao (MISSE et alii, 2010). Um dos
resultados desse conjunto de problemas a
baixssima taxa de esclarecimento de crimes pela
Polcia Civil. Mesmo crimes graves, como o
homicdio doloso, apresentam taxas de
esclarecimento vergonhosamente baixas. Na
cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, a taxa de
esclarecimento deste crime situa-se na faixa de
8,1% 8.
Os trabalhos que focam as externalidades
produzidas pelas disfunes da ao policial podem
ser mencionados como componentes de um
terceiro grupo de pesquisa. Esses estudos que tm
como objetivo compreender como uma interao
inadequada (do ponto de vista legal) com a polcia
ou com os organismos de controle da atividade
policial (como ouvidorias e corregedorias) faz que
esse indivduo no mais procure o rgo para
comunicar a vitimizao por crime ou o testemunho
de um delito. Como decorrncias desse fenmeno,
tm-se o aumento da subnotificao e da prpria
impunidade dos casos de violncia policial, j que
os civis desacreditam que os policiais possam agir
de acordo com a lei e, caso no o faam, que
possam ser punidos por seus superiores
(LEMGRUBER, CANO & MUSUMESCI, 2003).
Por fim, tm-se os estudos estatsticos que
buscam desmistificar a relao entre a forma de
atuao das polcias e as taxas de criminalidade.
Essas anlises demonstram que aes policiais
marcadas pelo desrespeito aos direitos humanos
no parecem ser a resposta para o problema da
violncia urbana, posto que os locais com maiores
incidncias criminais so tambm os locais que
sofrem a ao mais repressiva da polcia (PERES
et alii, 2008).
Logo, apesar de a cidadania civil ser o elemento
que, por definio, torna as pessoas iguais perante
a lei, independentemente de seu status, o que os
estudos j realizados sobre o tema parecem
denotar a usual incapacidade da Polcia Civil em
fazer valer a igualdade de direitos de todos os
8 Como denota a reviso das pesquisas que mensuraram a
taxa de esclarecimento, realizada por Ribeiro e Silva (2010).
144
cidados. E, pior, muitas vezes ela contribui para

consolidar as diferenas, ao colaborar para que a
justia acabe por penalizar indivduos em funo
de seu perfil (LIMA, 2004).
Em termos tericos, essa discusso pode
enquadrar-se naquilo que Luis Roberto Cardoso
de Oliveira (2005) rotulou como dficit de
cidadania, ou seja, o desequilbrio entre as idias
de justia e solidariedade. Ento, uma Polcia Civil
efetivamente democrtica deveria ser capaz de dar
vida a esses dois conceitos sempre que um cidado
a procura para registrar um delito ou servir de
testemunha de um crime. No entanto, o que
freqentemente se observa, nos referidos estudos,
que essa instituio parece dar vida ao antnimo
desses termos.
Como a Semana de Visitas a Delegacias de
Polcia um projeto no mbito do qual a qualidade
do servio prestado pela Polcia Civil captada
pelos potenciais usurios do servio, o objetivo
deste artigo relacionar as definies tericas de
solidariedade e justia a determinadas percepes
de cidadania que podem ser inferidas das
avaliaes realizadas. Com isso, pretende-se
discutir como, no ano de 2009, em nove capitais
brasileiras, os participantes do projeto captavam
esse deficit de cidadania ou esse desequilbrio entre
solidariedade e justia.
Para tanto, o presente artigo est estruturado
em trs sees, alm da introduo e da concluso.
A primeira apresenta a Semana de Visitas a Delegacias de Polcia em suas distintas dimenses. A
segunda contextualiza os conceitos a partir dos
quais se pretende analisar a atuao da Polcia Civil
brasileira, quais sejam: cidadania civil e seu deficit.
A terceira reproduz as representaes dos indivduos acerca das prticas observadas nas delegacias
de polcia e problematiza em que medida estas
coadunam-se ou no com a categoria conceitual
deficit de cidadania, construda na seo anterior.
Ao final, so apresentados alguns apontamentos
sobre como a qualidade do atendimento prestado
pelas delegacias de polcia pode ajudar no
entendimento da dificuldade de compatibilizar-se,
no Brasil, os ideais de justia e solidariedade desde
uma perspectiva universal.
II. A SEMANA DE VISITAS A DELEGACIAS DE
POLCIA
A Semana de Visitas a Delegacias de Polcia
uma pesquisa global, realizada simultnea e

anualmente em mais de 20 pases com o objetivo
de levar cidados, potenciais usurios dos servios
oferecidos por tais agncias, a avaliarem o
atendimento que estas prestam ao pblico.
A idia da pesquisa surgiu do trabalho conjunto
de seis organizaes distintas, sob coordenao
do Vera Institute of Justice9, objetivando a criao
de indicadores para o monitoramento e avaliao
do desempenho do sistema de justia criminal10.
A partir desse estudo pioneiro, comeou-se a
desenhar a criao de uma aliana de centros de
pesquisa que, contnua e permanentemente,
empreendesse investigaes com foco na avaliao
da qualidade do servio prestado pelas agncias
do sistema de justia criminal.
Assim nasceu a Altus11, cujo principal projeto
a Semana de Visitas a Delegacias de Polcia,
um evento global e nico organizado para: i) avaliar
a qualidade de servios prestados por
departamentos de polcia; ii) identificar boas
prticas policiais; iii) fortalecer a prestao de
contas pela polcia no que diz respeito ao pblico
que a mesma serve e iv) promover os direitos
humanos. A deciso de enfatizar o tema da polcia
est relacionada com o fato desta constituir-se na
primeira e decisiva instncia do sistema de justia
criminal, o que torna imprescindvel no apenas
que a comunidade conhea-a bem, mas que seja
capaz de compreender seu papel e confiar em sua
atuao, procurando-a sempre que ocorrer um
delito.
Esse debate entre pesquisa e ao insere-se na
discusso mais ampla do conceito de seguridad
ciudadana, bastante difundido na Amrica Latina

como pano de fundo para analisar-se e pensar a
atuao das organizaes policiais12. Dentro desse
contexto, devem ser criados mecanismos capazes
de promover uma relao positiva entre polcia e
comunidade, contribuindo para a reduo da
subnotificao da criminalidade13 (DAMMERT et
alii, 2010).
Assim, para que a polcia pudesse ser
simultaneamente avaliada quanto sua capacidade
de efetivar a idia de cidadania civil e aproximarse da populao por ela atendida, era necessrio
desenvolver um instrumento capaz de viabilizar o
alcance de tais objetivos. A proposta da Altus
passou a ser, portanto, a construo de uma
pesquisa-experimento, na qual os indivduos
fossem chamados a opinar, desde uma perspectiva
cientfica14, sobre a qualidade do servio prestado
pelas delegacias de polcia. Tambm, por meio
deste exerccio, os cidados deveriam conhecer
melhor suas polcias.
Para desenvolver tal instrumento, a Altus
mobilizou uma equipe de pesquisadores de vrios
pases, especialistas na rea da polcia. Em
seguida, esses indivduos analisaram os
dispositivos de tratados internacionais sobre como
as delegacias de polcia devem funcionar no sentido
de garantir que os indivduos que as procuram
tenham um tratamento igualitrio para registrar
crimes ou fornecer informaes sobre delitos de
que foram vtimas ou testemunhas. Entre os
principais diplomas consultados esto os seguintes:
12 Como destacado por Barreira e Adorno (2010, p. 334),

9 Organizao no-governamental sediada em Nova York,
hoje coordenadora geral do projeto.

10 O projeto era o Measuring Progress toward Safety
and Justice: A Global Guide to the Design of Performance

Indicators across the Justice Sector que contou com a
participao das organizaes que, hoje, so membros fundadoras da Altus: Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (Brasil); Centro de Estudos em Segurana Cidad
(Chile); Fundao Cleen (Nigria); Instituto de Desenvolvimento e Comunicao (ndia); Fundao Indem (Rssia)
e o Instituto de Justia Vera (Estados Unidos). Para maiores informaes, cf. o stio da Altus (2012).
11 A Altus hoje uma aliana global que atua em vrios
continentes e adota uma perspectiva multicultural para

contribuir para a melhoria da segurana pblica e do sistema de justia criminal. Para maiores informaes conferir
Altus (2012).
o conceito de segurana cidad no uma criao brasileira.

Trata-se de uma elaborao terica que vem sendo forjada
desde a Guerra Fria e que tem tido especial impacto nas
sociedades latino-americanas egressas de regimes autoritrios ou de guerra civil. No entender de Tavares dos Santos
(2004, p. 172), no caso brasileiro, a incorporao do conceito de segurana cidad como referente para a elaborao
das polticas de reforma da polcia representa uma ruptura
epistemolgica com o conceito de segurana pblica que,
nessa localidade, sempre entendida como segurana provida pelo Estado, com o propsito de viabilizar a manuteno da lei e da ordem.
13 A subnotificao criminal a diferena entre a quantida-
de de crimes que acontecem e a quantidade dos que chegam

ao conhecimento da polcia.
14 Posto que os indivduos recebem um treinamento para
o preenchimento do questionrio, como ocorre em qualquer pesquisa do gnero.
145

i) United Nations Body of Principles for the
Protection of all Persons Under any Form of
Detention or Imprisonment; ii) United Nations
Convention on the Elimination of All Forms of
Discrimination Against Women; iii) United Nations
Covenant on Civil and Political Rights (Iccpr); iv)
United Nations Declaration of Basic Principles of
Justice for Victims of Crime and Abuse of Power
(Victims Declaration); v) United Nations
Declaration on the Elimination of All Forms of
Racial Discrimination (CERD); vi) United Nations
Declaration on the Protection of All Persons from
Enforced Disappearance; vii) United Nations
Standard Minimum Rules for Non-Custodial
Measures (the Tokyo Rules); viii) Universal
Declaration of Human Rights15.
A partir desse material, foram formuladas 20
perguntas bsicas, agrupadas em cinco blocos
temticos: i) orientao para a comunidade; ii)
condies materiais; iii) igualdade de tratamento
ao pblico; vi) transparncia e prestao de
contas; v) condies de deteno. Contudo, para
garantir-se que as opinies e impresses dos
visitantes pudessem ser registradas de maneira
simultaneamente iguais e diferenciadas, alm das
20 questes a serem respondidas de acordo com
a escala Likert (cinco pontos, variando desde
totalmente inadequada at excelente), esse
formulrio continha ainda uma seo em que o
indivduo poderia registrar suas impresses mais
livremente.
Finalizado o processo de confeco do
instrumento, foi realizado um pr-teste em oito
pases. Os resultados obtidos demonstraram que
a ferramenta era, de fato, capaz de alcanar os
objetivos propostos de avaliao da qualidade
do servio prestado pelas delegacias de polcia e
de aproximao entre essa agncia e a comunidade
por ela servida. Ao final, o questionrio foi
disponibilizado no stio das organizaes que
participaram do projeto e no site da Altus.
No ano de 2004, o ento Governador do Cear
encontrou o questionrio e manifestou o desejo
de utiliz-lo para avaliar as delegacias da capital
de seu estado, Fortaleza. O mesmo ocorreu com
15 Os nomes foram mantidos em ingls para evitar quais-
quer problemas de traduo que pudessem inviabilizar a

correta identificao dos diplomas legais utilizados para a
elaborao do questionrio.
146
o Departamento de Segurana Pblica da frica

do Sul. Percebendo o interesse despertado pela
ferramenta, a Altus decidiu partir para uma nova
etapa do projeto: transformar a utilizao do
questionrio em um acontecimento global que
congregasse, simultaneamente, instituies de
pesquisa e cidados. Assim, surgiu a Semana de
Visitas a Delegacias de Polcia, que vem sendo
realizada anualmente desde o ano de 2006.
Inicialmente, essa atividade acontecia sob os
auspcios de um conjunto de financiadores, mas,
desde 2009, a Semana de Visitas financiada pelo
Department for International Development
(DFID), do governo britnico.
No Brasil, em 2009, a Semana de Visitas
aconteceu em nove regies metropolitanas: Belm,
Fortaleza, Recife, Goinia, Braslia, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte, So Paulo e Porto Alegre. Essas
capitais foram escolhidas por possurem centros
de pesquisa especializados na anlise das
organizaes policiais e capazes de replicar a
metodologia do projeto, viabilizando a realizao
das visitas de maneira simultnea.
No que se refere escolha das delegacias
avaliadas, estas foram sorteadas aleatoriamente de
acordo com os seguintes quantitativos: vinte
delegacias distritais e uma Delegacia Especializada
de Atendimento Mulher (DEAM) em cada
localidade. Em So Paulo e no Rio de Janeiro, em
virtude do tamanho da populao e do nmero de
delegacias, foram sorteadas 40 delegacias distritais
e duas DEAMs. So Paulo e Rio de Janeiro
contaram com amostras duplicadas porque tais
cidades concentram quase metade do total de
delegacias distritais existentes em todo o pas.
Uma vez estabelecido o quantitativo de
delegacias a serem visitadas em cada localidade,
passou-se escolha das mesmas. O critrio
adotado foi o de amostragem aleatria: a partir de
uma listagem das delegacias no especializadas,
ou seja, distritais ou seccionais de cada capital e
regio metropolitana (essas so as delegacias de
bairro ou aquelas que fazem atendimento ao
pblico de maneira geral), foi gerada uma lista de
nmeros aleatrios, sendo que cada nmero
correspondia a uma delegacia. Os 20 primeiros
nmeros foram considerados como elementos
integrantes do conjunto principal de delegacias que
seriam visitadas pela Altus. As demais delegacias
foram descartadas (ou no inseridas na amostra).

Por serem apenas uma as DEAMs de cada capital,
elas foram automaticamente includas na amostra.
Quanto ao processo de coleta dos dados
propriamente dito, pode-se afirmar que foram
empregados os procedimentos caractersticos da
etnometodologia. De acordo com Giddens e
Turner (1999, p. 14), os partidrios dessa
metodologia enfatizam a importncia da descrio
pormenorizada de processos empricos,
aparentemente desconsiderando o que constituiria
a explicao ou a cientificidade da descrio.
Logo, acredita-se que os dados coletados no
mbito da Semana de Visitas a Delegacias de
Polcia podem ser considerados vlidos e
produzidos dentro da lgica de pesquisa
etnometodolgica porque os visitantes (que
realizam a coletada de informaes) recebem
treinamento especfico no uso da ferramenta e so
obrigados a relatar, de maneira pormenorizada, o
que observaram e como observaram. Logo, para
garantir-se a realizao da avaliao da mesma
forma em todas as localidades, o representante da
Altus em cada pas treina os coordenadores
regionais que, por sua vez, treinam os
coordenadores de visitas e os visitantes.
Durante a visita que, em mdia, tem durao
de uma hora e meia, os indivduos recrutados para
a avaliao apenas observam, conversam e
vivenciam a rotina da delegacia de polcia. Aps a
visita, cada qual responde ao questionrio, de
acordo com a escala Likert que, como j

mencionado, varia entre totalmente inadequado
(valor um) e excelente (valor cinco). Em seguida,
os visitantes discutem suas impresses e a partir
do conhecimento construdo de maneira
compartilhada, o coordenador preenche a ltima
parte do questionrio, que consiste na avaliao
da delegacia em uma perspectiva qualitativa.
Importante destacar que mesmo aps a discusso
do grupo, o indivduo no pode retornar e mudar
as notas anteriormente dadas, j que a proposta
avaliar a impresso inicial dos visitantes acerca da
delegacia de polcia. Logo, esse relatrio
qualitativo contextualiza a delegacia em termos
socioeconmicos, qualifica cada um dos itens
mensurados de maneira quantitativa e ainda
apresenta relatos de como a visita impactou a
percepo dos visitantes em relao s delegacias
de polcia.
A avaliao realizada por cada indivduo e o
relatrio qualitativo de cada delegacia so, ao final,
inseridos em um stio privativo da Altus. A partir
dessas informaes, so calculados os pontos
mdios de cada delegacia, os quais, por sua vez,
so contrastados ou balizados com os relatrios
qualitativos. Assim, considerando a mdia de
pontos recebida por cada delegacia, possvel
classificar o atendimento oferecido por essa
agncia populao em categorias que variam
desde totalmente inadequada at excelente
(Tabela 1).
TABELA 1 INTERVALOS DE PONTUAO PARA CLASSIFICAO DA QUALIDADE DO ATENDIMENTO

PRESTADO PELAS DELEGACIAS DE POLCIA (2009)
INTERVALO DE PONTOS
FONTE: Altus (2010, p. 19).
No ano de 2009, com o uso dessa metodologia,

foi possvel constatar que mais da metade das
delegacias visitadas no Brasil presta um servio
que, na perspectiva do prprio usurio,
inadequado. Considerando-se tais parmetros,
51% das delegacias brasileiras foram avaliadas
como inadequadas e 18% como totalmente

inadequadas. Por outro lado, 22% das delegacias
visitadas foram avaliadas como adequadas e 7%
como mais do que adequadas. Apenas 2% das
delegacias visitadas, de acordo com impresses
dos usurios, possuem um servio que pode ser
147

classificado como excelente (Grfico 2).
GRFICO 2 AVALIAO DA QUALIDADE DO ATENDIMENTO PRESTADO PELAS DELEGACIAS DE POLCIA
FONTE: Altus (2010, p. 20).
As delegacias de Belm do Par, Recife, Goinia, Fortaleza, Porto Alegre e Belo Horizonte alcanaram uma mdia que as classifica como inadequadas. Por outro lado, as delegacias de Rio de Janeiro,
So Paulo e Braslia alcanaram uma mdia que

as classifica como adequadas. Logo, nenhuma
delegacia brasileira foi classificada como excelente
ou como totalmente inadequada (Grfico 3).
GRFICO 3 MDIA GLOBAL DE PONTOS ALCANADOS PELAS DELEGACIAS DE POLCIA DE ACORDO

COM A CIDADE
FONTE: Altus (2010, p. 22)
148

No entanto, o que esses dados significam em
termos da capacidade da Polcia Civil brasileira
em institucionalizar o conceito de cidadania civil?
Em que medida os resultados apresentados por
essa pesquisa parecem indicar dilemas a serem
superados? De que forma o desequilbrio entre os
conceitos de justia e solidariedade, que
estruturam a idia de deficit de cidadania faz-se
presente na Polcia Civil brasileira? Essas so
algumas das questes que este artigo pretende
responder. Mas, para tanto, faz-se indispensvel
contextualizar o debate sobre as definies de
cidadania no mbito da cincia social brasileira.
III. A QUESTO DA CIDADANIA E DO SEU
DFICIT OU A DIFICULDADE EM EQUILIBRAR-SE JUSTIA E SOLIDARIEDADE
De acordo com Coutinho (2000), cidadania

a capacidade conquistada por alguns ou por todos
os indivduos de apropriarem-se dos bens socialmente criados, de atualizarem todas as potencialidades de realizao humana abertas pela vida social
em cada contexto historicamente determinado.
Na formulao de T. H. Marshall (1967), um
dos primeiros a abordar a questo da cidadania do
ponto de vista terico, esse conceito possui trs
dimenses fundamentais, que se traduzem em trs
tipos de direito: os civis, os polticos e os sociais.
Cada uma das trs dimenses, por sua vez, institucionalizam-se na prtica cotidiana dos indivduos
de um dado pas por intermdio de determinadas
instituies estatais, que podem ser apresentadas,
de maneira esquemtica, da seguinte maneira:
TABELA 2 ELEMENTOS DA CIDADANIA, DE ACORDO COM A DEFINIO DISSEMINADA POR MARSHALL

(1967) E AS INSTITUIES DEMOCRTICAS A ELA ASSOCIADAS
ELEMENTOS
DA CIDADANIA
Direitos Civis
Direitos Polticos
Direitos Sociais
FONTE: os autores, a partir de De La Paz (2004).
De La Paz (2004), por sua vez, argumenta que

o conceito de cidadania deve ser entendido como
status legal e identidade. Assim, para cada conjunto
de direitos h um conjunto de deveres. Logo, a
cidadania possuiria uma dimenso muito objetiva,
relacionada a direitos e deveres especficos diante
do Estado, representando, portanto, uma relao
em que os dois entes possuem direitos e obrigaes
recprocas. Ento, como argumenta Reis (1999),
ser cidado significa, de uma maneira mais geral,
ser portador de direitos e obrigaes e, de uma
forma mais especfica, compartilhar de uma
identidade com os demais membros de uma
comunidade poltica.
Desse modo, se por um lado a cidadania

implica que o Estado oferea instituies
substantivamente capazes de assegurar o
provimento dos direitos mencionados, por outro,
a cidadania implica que os indivduos sob seu
governo sejam capazes de i) conhecer os direitos
da cidadania, inclusive no que diz respeito s
responsabilidades que eles implicam; ii) identificar
no aparelho estatal quais so as instituies
responsveis pelo provimento de cada categoria
de direitos; iii) possuir instituies estatais
efetivas, eficientes e confiveis do ponto de vista
de garantia dos direitos civis e iv) exercer os seus
deveres e direitos de maneira legtima, de acordo
com as regras da democracia.
149

Portanto, a cidadania tem mais chances de
ser institucionalizada quanto maior a probabilidade
de os indivduos assumirem as regras e as
instituies criadas pela democracia de maneira
plena. Ou seja, no basta ter instituies
funcionando. necessrio ainda que os indivduos
reconheam-se em tais instituies e a elas
recorram.
De acordo com Marshall (1967), o elemento
civil da cidadania compe-se dos direitos
relacionados liberdade da pessoa, liberdade de
expresso, de pensamento, de religio e de
propriedade. Relaciona-se, portanto, ao direito
segurana, ao direito justia.
Nesse sentido, como destacado por Comparato
(1981, p. 9), a segurana, como a justia, um
valor-condio e no um valor-escopo, pois no
se busca a segurana pela segurana, mas como
meio de fruio e manuteno de um interesse.
Assim, pode-se dizer que o direito subjetivo
segurana uma das manifestaes mais
elementares da justia. Ento, todos os homens
tm direito segurana na posse ou no gozo de
bens essenciais ao pleno desenvolvimento de sua
personalidade. Como para que exista liberdade
necessrio segurana, para que essa possa
materializar-se necessrio que existam normas
e agncias coercitivas capazes de zelar pelo bom
cumprimento dessas normas. Exatamente por isso,
as instituies diretamente relacionadas com os
direitos civis so as organizaes policiais e os
tribunais de justia.
Logo, o direito justia de natureza diferente
dos restantes porque se trata do direito de defender
e de fazer valer o conjunto dos direitos de uma
pessoa em relao aos demais, mediante os devidos
processos legais. Em um cenrio ideal, os
indivduos seriam considerados como portadores
de cidadania plena se, alm de compreenderem o
contedo desse direito, fossem capazes de
posicionar-se de acordo com as instituies
responsveis pela administrao de conflitos na
ordem pblica.
Alguns autores afirmam que isso no ocorre
no Brasil porque existe um deficit de cidadania,
termo que deve ser entendido como o desequilbrio
entre o justo e o solidrio. Essa idia derivada da
obra de Cardoso de Oliveira (1995), segundo o
qual qualquer experincia de cidadania que pretenda
contemplar o respeito aos direitos usualmente
atribudos ao cidado, dever promover um
150
equilbrio entre os princpios de justia e

solidariedade.
Para definio da dimenso justia, Cardoso
de Oliveira (idem) lana mo da crtica teoria
habermasiana que, de acordo com ele,
excessivamente tmida em relao incorporao
da dimenso valorativa da tica em suas propostas
de equacionamento da moralidade. Apesar desse
debate parecer bastante profcuo do ponto de vista
terico, para a definio desse primeiro elemento
recorreu-se ao trabalho de Fraser (2009), j que
este pareceu adequar-se melhor ao objetivo de
constituir um arcabouo analtico que permita a
compreenso do atendimento prestado pelas
delegacias de polcia dentro da idia de cidadania.
Para Fraser (idem), a justia requer arranjos
sociais que permitam a todos participarem como
pares na vida social. Assim, para a superao da
injustia necessrio romper os obstculos
institucionalizados que impedem alguns sujeitos
de participar, em condies de paridade com os
demais, nos processos de interao social. A autora
argumenta que, nesse cenrio, dois so os
elementos que precisam ser considerados para uma
adequada compreenso do significado de justia:
i) o elemento distributivo, de acordo com o qual
as pessoas no podem ser impedidas da plena
participao na vida social por estruturas
econmicas que lhes negam os recursos
necessrios para interagir com os demais na
condio de pares; ii) o elemento do
reconhecimento, segundo o qual as pessoas no
podem ser coibidas de interagir em termos de
paridade por hierarquias institucionalizadas de
valorao cultural. A essas duas dimenses de
justia (distribuio e reconhecimento),
acrescentada uma dimenso poltica, que diz
respeito natureza da jurisdio do Estado e das
regras de deciso pelas quais se estruturam as
disputas sociais. Ou seja: Ao estabelecer o critrio
de pertencimento social, e, portanto, determinar
quem conta como um membro, a dimenso poltica
da justia especifica o alcance daquelas outras
dimenses: ela designa quem est includo, e quem
est excludo, do crculo daqueles que so titulares
de uma justa distribuio e de reconhecimento
recproco. Ao estabelecer regras de deciso, a
dimenso poltica tambm estipula os
procedimentos de apresentao e resoluo das
disputas tanto na dimenso econmica quanto na
cultural: ela revela no apenas quem pode fazer
reivindicaes
por
redistribuio
e

reconhecimento, mas tambm como tais
reivindicaes devem ser introduzidas no debate
e julgadas (idem, p. 19).
Portanto, no contexto deste artigo, o conceito
de justia ser entendido como elemento
plenamente realizado quando um indivduo,
independentemente de sua situao econmica ou
de seu status social, capaz de realizar-se
plenamente como ser poltico e parte integrante
de determinada comunidade, sem nenhum tipo de
constrangimento institucional. Logo, a escolha do
conceito de justia de Fraser (idem), em
detrimento do elaborado por Cardoso de Oliveira
(1995), tem como justificativa o fato de que as
delegacias de polcia possuem como principais
usurios pessoas de baixa renda e que, por isso,
compartilham de um sentimento de injustia
perante distintas instituies estatais. Ento, a
dimenso justia ser compreendida desde um
ponto de vista mais pragmtico do que filosfico,
afinal, a proposta aqui argumentar em que medida
o atendimento prestado pelas delegacias de Polcia
Civil cumpre ou no o pressuposto de equilbrio
entre justia e solidariedade.
A forma como a atividade poltica recebida
por parte das instituies estatais tambm se
constitui como elemento importante para a
estabilizao da cidadania. Em algumas situaes,
o indivduo no se v impedido de realizar as suas
atividades polticas por motivos econmicas ou
de status, mas percebe-se injustiado por no sentir
que existe reciprocidade em sua relao com os
entes pblicos. Essa seria exatamente a dimenso
da solidariedade, como apresentada no contexto
do trabalho de Cardoso de Oliveira (idem).
Na construo da definio de solidariedade, o
autor toma como ponto de partida a nfase dada
por Mauss ao carter relacional do direito, expresso
na noo de reciprocidade, por meio da obrigao
de dar, receber e retribuir. A partir dessa definio,
Cardoso de Oliveira argumenta que a realizao
das trocas e/ou a institucionalizao da relao
entre as partes demanda, ao lado da afirmao dos
direitos e deveres que condicionam a interao, o
reconhecimento mtuo dos envolvidos enquanto
pessoas merecedoras do tratamento especial/
individualizado reciprocado ao longo dos diferentes
momentos que marcam a transao. Isto , a ideia
de que a implementao e/ou o reconhecimento
dos direitos em pauta depende, em alguma medida,
da considerao mtua da dignidade das partes
enquanto membros legtimos de uma comunidade

ou totalidade determinada, com a qual se
identificam atravs da comunho de valores e
vises de mundo minimamente compartilhados
(idem, p. 5).
Compatibilizando essas abordagens tericas,
possvel afirmar que o desequilbrio entre o justo
e o solidrio ocorre no Brasil dada a existncia de
um descompasso entre questes de ordem
normativa e questes de ordem valorativa que
terminam por fazer que determinadas regras
prescritas no impliquem o reconhecimento mtuo
dos envolvidos enquanto pessoas merecedoras de
tratamento igualitrio.
No contexto dessa anlise, acredita-se que a
compreenso desse desequilbrio entre justia e
solidariedade possa ser mais bem explicitada
quando a relao entre os indivduos e as
instituies policiais tomada como foco
privilegiado de estudo. Nesse sentido,
considerando o trabalho de alguns autores sobre
o tema, possvel afirmar que, especialmente ao
longo da dcada de 1990, esse desequilbrio tornouse ainda mais evidente, especialmente do ponto
de vista do esgaramento das relaes de
solidariedade e da prpria concepo de cidadania
civil16.
De acordo com Leite (2000), em razo do
aumento expressivo das taxas de criminalidade
(Grfico 4), sobretudo dos crimes contra a pessoa
(que so ou causam maior clamor pblico), o que
se percebe a disseminao de fortes reclamos
por ordem e segurana como garantia dos direitos
e das liberdades individuais17 . Assim, pouco
importa se o servio policial oferecido populao
cumpre os requisitos de justia e solidariedade, o
que interessa, em dadas circunstncias, que a
polcia seja eficiente na atividade de conteno ao
crime.
16 Talvez um indicativo desse esgaramento seja a disse-
minao da seguinte expresso direitos humanos para os

honestos, cadeia para o resto ou direitos humanos nesse
pas coisa para proteger bandido.
17 Nesse sentido, ver tambm Zackseski (2009).
151

GRFICO 4 TAXAS DE HOMICDIO NO BRASIL E NA AMRICA LATINA (1994-2005)
FONTE: Organizao Panamericana de Sade (2012).
Esse sentimento torna-se ainda mais revelador

quando contrastado com os dados coletados pelo
survey Lapop-Brasil (LAPOP, 2006), administrado
pela Vanderbilt University. Tal estudo revela que:
i) 43% da populao apiam, em alguma medida,
que as pessoas faam justia com suas prprias
mos quando o Estado no castiga os criminosos;
ii) 40% da populao afirmam que seria justificvel
os militares tomarem o poder no caso de um
excesso de crime sem adequada resposta do
aparelho estatal. Esses dados parecem indicar que
a populao brasileira apia fortemente medidas
de ordem e segurana, assim como medidas
autoritrias, quando crime e violncia crescem de
maneira significativa. Ou seja, quando o indviduo
um bandido, as dimenses de justia e reciprocidade parecem ser esquecidas pelos prprios
cidados , j que ele [bandido] no qualquer
sujeito incriminado, mas um sujeito por assim dizer
especial, aquele cuja morte ou desaparecimento
podem ser amplamente desejados. Ele agente de
prticas criminais para as quais so atribudos os
sentimentos morais mais repulsivos, o sujeito ao
qual se reserva a reao moral mais forte e, por
conseguinte, a punio mais dura: seja o desejo de
sua definitiva incapacitao pela morte fsica, seja
o ideal de sua reconverso moral e sociedade
que o acusa (MISSE et alii, 2010, p. 17).
152
Logo, os indivduos classificados nessa

categoria so aqueles cujos direitos de cidadania
parecem ser negados por um entendimento
distorcido da dimenso de solidariedade. como
se nesse caso fosse necessrio retribuir, aos
indivduos que infringiram a lei, a violncia
simblica que eles infligiram sociedade com o
seu crime. Tal violncia, contudo, diferenciada
de acordo com a posio que o bandido ocupa
na estrutura econmica e na estrutura de status
de uma dada sociedade. Esse fenmeno, por sua
vez, implica reconhecer uma injustia dentro do
prprio conceito de justia que se pretende realizar
ao aniquilar esse ator poltico do ponto de vista
ftico e simblico. Em ltima instncia, as
operacionalizaes que os bandidos, em regra,
engendram na sociedade brasileira oferecem um
exemplo de como, em nome da cidadania, negase a cidadania de maneira injusta e pouco solidria.
Pandolfi (1999) afirma que esse cenrio pode
ser decorrente da falta de entendimento do
conceito de cidadania de maneira global, o que,
por sua vez, explica-se pela forma como a
cidadania civil institucionalizou-se no Brasil. Esse
processo distorcido traduziu-se em uma percepo
frouxa dos direitos e das garantias individuais e
na inexistncia ou ineficcia dos mecanismos para
proteg-los. Assim, sob o argumento da eficincia

absolvem-se as aes policiais que no esto em
acordo com os princpios de justia e
solidariedade, entendendo-as como acidentes de
percurso, inevitveis sob o argumento da
proteo. Logo, em diversas situaes, a populao
parece no conceber as dimenses de justia e
solidariedade como duas faces de uma mesma
moeda, j que o componente da justia muito
mais forte do que o componente da reciprocidade.
Portanto, o que se pretende, na seo seguinte,
trazer impresses, abordar questes e explorar
alguns paradoxos suscitados a partir dos
resultados da III Semana de Visita a Delegacias
de Polcia, realizada em outubro de 2009, com o
objetivo de auferir-se a qualidade do servio
prestado por essas unidades, a partir da perspectiva
do prprio cidado. Com isso, pretende-se
problematizar em que medida as delegacias de
polcia institucionalizam o deficit de cidadania, ao
prover ao indivduo um atendimento que no se
enquadra dentro dos paradigmas de justia e
solidariedade.
econmicos, sociais ou institucionais para o

exerccio da sua cidadania, esses fatos podem
indicar que, no mbito da Polcia Civil, o deficit
de cidadania civil est presente.
Para a realizao dessa discusso, sero
utilizados os dados quantitativos e qualitativos
coletados no mbito da III Semana de Visitas a
Delegacias de Polcia. Conforme destacado
anteriormente, essa pesquisa tem como objetivo
avaliar a qualidade do atendimento que a Polcia
Civil presta aos seus usurios a partir de cinco
dimenses: i) orientao para a comunidade; ii)
condies fsicas; iii) tratamento igualitrio da
populao; iv) transparncia e prestao de contas
e v) condies de deteno.
IV. QUAL CIDADANIA EXERCE-SE NO

CONTEXTO DAS DELEGACIAS DE
POLCIA BRASILEIRA?
Em primeiro lugar, a delegacia precisa ser

acessvel populao. O indivduo precisa poder
localiz-la imediatamente quando precisa dela. Uma
vez na unidade, necessrio saber quais so os
procedimentos e documentos que sero
requisitados para que a sua queixa possa ser
adequadamente registrada. preciso ainda que
uma equipe esteja esperando pela chegada dos
indivduos que desejam registrar crimes ou prestar
testemunho de delitos.
O argumento a ser desenvolvido nessa seo

que, se no existisse um deficit de cidadania no
Brasil, o atendimento prestado pelas delegacias de
polcia seria sempre classificado como adequado
pelos prprios usurios do servio, j que cumpriria
os requisitos de justia e solidariedade, de acordo
com as definies apresentadas na seo anterior.
Ou seja, se no processo de visita s delegacias de
polcia os indivduos encontram constrangimentos
Esses so exatamente os critrios avaliados pela

Altus no item orientao para a comunidade
(Grfico 5). De maneira geral, os cidados
consideraram que as delegacias atendem os
requisitos estabelecidos e, por isso, avaliam a
maioria delas como adequada. Apenas no item
informaes disponveis sobre como registrar
queixas as unidades visitadas foram classificadas
em sua maioria como inadequada.
153

GRFICO 5 CLASSIFICAO DAS DELEGACIAS DE POLCIA VISITADAS EM TERMOS DE ORIENTAO
PARA A COMUNIDADE
FONTE: Altus (2010).
Quando se procura compreender como, de

uma perspectiva emprica, os conceitos de justia
e solidariedade so materializados no item
orientao para a comunidade, o ponto de apoio
analtico passa a ser como as delegacias percebem
quem o seu usurio.
Considerando os dados coletados pela
pesquisa, talvez o exemplo mais interessante da
ausncia de justia e solidariedade seja como as
delegacias administram o dia do funcionrio
pblico, 28 de outubro. Em todas as capitais, as
visitas anteriormente agendadas para essa data
tiveram de ser reagendadas a pedido dos prprios
policiais. Como justificativa, alguns afirmavam que
no dia do servidor pblico as delegacias contam
com nmero reduzido de funcionrios (em
esquema de planto, j que se trata de ponto
facultativo), o que prejudicaria a avaliao da
qualidade do atendimento. Outros alegavam que
as delegacias fecham as portas para o atendimento
ao pblico nos feriados e, assim, a visita no
poderia acontecer. Essas afirmativas evidenciam
que os policiais no levam em conta que pessoas
podem ser vtimas de delitos mesmo em feriados
e que precisaro do servio da delegacia de polcia,
tornando impossvel o exerccio da cidadania nessa
data.
154
O dilema sobre quem o pblico principal da

delegacia tambm se fez presente na cidade do
Rio de Janeiro por outro motivo. Na vspera da
Semana de Visitas, o integrante de um importante
projeto social foi morto no centro da cidade, aps
um assalto. Minutos depois do crime, uma viatura
da Polcia Militar passou pelo local e, alm de no
prestar socorro ao ferido, tomou dos ladres o
produto de seu roubo, liberando-os em seguida.
Os policiais e os ladres, presos posteriormente,
seriam conduzidos a uma das delegacias sorteadas
para a visita. Como as datas coincidiam, o delegado
entrou em contato com a coordenao explicando
que, devido tomada de diversos depoimentos de
pessoas importantes, a delegacia seria fechada
para atendimento ao pblico e, por isso, no
poderia ser avaliada. Depois de muita insistncia,
o delegado liberou a visita do grupo, mas a
pergunta ficou: o que faz que uma pessoa seja
mais importante que as demais, ainda que a
situao (no caso, ser vtima de um crime) seja a
mesma? Quem o pblico da delegacia? As
pessoas importantes ou todos os cidados?
Afinal, como dizer que as delegacias so orientadas
para a comunidade se elas fecham-se para esta
dependendo do momento ou das pessoas que esto
envolvidas em uma dada ocorrncia?

Esse caso poderia ser, inclusive, um exemplo
do desequilbrio entre os princpios de justia e
solidariedade, j que a falta de respeito com os
direitos dos indivduos em geral contrastada com
o favorecimento de determinadas pessoas
importantes que se mostram especialmente dignas
de considerao. Esse seria o exemplo privilegiado
daquilo que Cardoso de Oliveira denomina de
situao onde se tem pouca justia no acesso aos
direitos, mas onde sobra solidariedade, ainda que
excessivamente circunscrita e bem localizada na
considerao da pessoa do cidado que merece
reconhecimento (CARDOSO DE OLIVEIRA,
1995, p. 7).
Portanto, se de maneira geral as delegacias so
adequadas em termos de orientao para a
comunidade, para vrios visitantes, muitas
delegacias tm de melhorar o atendimento ao
pblico para tornarem-se acessveis: O grupo
avaliou inadequadas as condies da delegacia
quanto acessibilidade, faltam elevadores e
rampas. No h informaes disponveis sobre
como registrar queixas e/ou obter servios
pblicos; e os funcionrios no estavam
devidamente identificados. Existe um Cartaz na
recepo indicando os servios que a delegacia
presta, alguns destes no existem como a
brinquedoteca e auditrio, estes so usados como
depsito de apreenses. O banheiro para o pblico
nico com separao de sexo interno. Possui

uma sala grande de espera com um balco para o
primeiro atendimento, no momento sem
funcionrios, e outro balco para atendimento
propriamente dito, no havia salas separadas para
atendimento individual de casos delicados. Os
usurios reclamaram da demora no atendimento
(Coordenador da visita ao 83 Distrito Policial, So
Paulo).
Uma vez que o indivduo consegue ser recebido
por um policial em uma delegacia, necessrio
que esta conte com mecanismos adequados para
atender o cidado. Logo, no item condies fsicas
so avaliados: i) o grau de organizao e limpeza
da delegacia; ii) o estado de conservao do prdio
e da moblia; iii) as condies de trabalho para a
equipe da delegacia e, por fim, iv) a infraestrutura
da unidade para vtimas ou testemunhas fazerem
o reconhecimento de suspeitos, sem serem
identificadas. Em todos os critrios, pelo menos
um quarto das delegacias foram classificadas
como mais do que adequadas ou excelentes
(Grfico 6), denotando que, talvez, as condies
materiais que viabilizam o exerccio da justia
estejam presentes em uma grande parte das
delegacias, cabendo aos policiais desenvolverem
as habilidades necessrias para viabilizar o item
solidariedade.
GRFICO 6 CLASSIFICAO DAS DELEGACIAS DE POLCIA VISITADAS EM TERMOS DE CONDIES

MATERIAIS
155

Os relatrios qualitativos indicam que, em
geral, as delegacias possuem boas instalaes e
equipamentos em estado razovel de conservao,
fatores estes que so importantes para o adequado
desempenho do trabalho policial. No entanto,
diversos visitantes constataram que vrias
delegacias ainda reproduzem o esteretipo
reparties sujas, desorganizadas e hostis ao
pblico: A delegacia bem equipada, dispe de
bons equipamentos nas salas: computadores, arcondicionado, telefones. Apesar disso, as salas so
muito desorganizadas e pequenas. Tem materiais
apreendidos espalhados pelas salas e corredores,
inclusive na sala do delegado. As armas no tm
lugar especfico, ficam num armrio que oferece
pouqussima proteo. Essas armas, por sinal, j
estavam bem velhas. [...] A recepo no bem
estruturada, o balco e as cadeiras j esto velhos
e em mau estado de conservao, tem
pouqussimos cartazes e informativos no mural
(apenas referentes a notificaes internas da
delegacia) (Coordenador da visita ao 48 Distrito
Policial, Recife).
Nesse contexto, um ponto importante a ser
destacado como a institucionalizao de direitos
como privilgios desigualmente distribudos na
sociedade brasileira faz com que os prprios
visitantes esperem condies materiais
diferenciadas dependendo de onde a delegacia est
localizada. como se os mecanismos institucionais
de acesso justia tivessem que ser diferenciados
necessariamente de acordo com as caractersticas
econmicas e sociais da populao a que essas
estruturas servem. Ou, para considerar o elemento
da solidariedade, como se os mecanismos
institucionais de administrao de conflitos, para
atenderem ao ideal de reciprocidade, tivessem de
dar aos pobres a sua pobreza e aos ricos a sua
riqueza18. Essa idia parece estar especialmente
ilustrada nas seguintes assertivas:
- Pensvamos que as condies fsicas seriam
melhores por estar em um bairro nobre da
cidade (Coordenador da visita ao 224 Distrito
Policial, Braslia).
- A equipe acreditava antes da visita que esta
delegacia, por se situar em uma regio nobre,
estaria equipada com todos os recursos
18 Frase de Roberto Lyra Filho no documentrio O direito

achado na rua. Para mais informaes, cf. Lyra Filho (2012).
156
disponveis para o trabalho, mas percebeu um

quadro oposto durante a visita. Faltavam vrios
equipamentos e pessoal para o trabalho
(Coordenador da visita ao 66 Distrito Policial,
Belo Horizonte).
- A delegacia causou uma tima impresso.
Talvez por se tratar de uma regio empobrecida
do municpio de So Paulo, no se esperava
uma delegacia com condies to adequadas
de atendimento e to bonita e organizada
So Paulo).
- Para alguns dos visitantes, a visita serviu
apenas para confirmar suas expectativas
negativas sobre o local, para outros a situao
era pior do que imaginavam. As condies do
prdio e da carceragem impressionaram
negativamente. Alm disso, acreditam que o fato
de estar localizada num bairro pobre da cidade
justifica o descaso e reflete a discriminao com
a populao mais pobre (Coordenador da visita
ao 105 Distrito Policial, Recife).
Em seguida, a pesquisa avalia a capacidade da
delegacia em oferecer um tratamento igualitrio
populao, sem vis de raa, gnero, idade e
orientao sexual. A idia que a delegacia deve,
impreterivelmente, possuir servios e
equipamentos que sejam capazes de garantir que
pblicos diferenciados recebam tratamento
igualitrio. Nesse quesito so avaliados os servios
disponveis para grupos especficos (mulheres,
idosos e pessoas com dificuldade de locomoo);
para pessoas com necessidades especiais; para
mulheres e, ainda, a existncia de espaos e
equipamentos para entrevistar vtimas de crime
em casos em que a privacidade importante.
importante destacar que, especialmente em
comparao com os critrios apresentados
anteriormente, um quantitativo substancial de
delegacias foi classificado como totalmente
inadequado. Se pelo menos um quarto das unidades
visitadas destacavam-se em termos de condies
materiais, nesse caso, pelo menos um quarto das
delegacias foram consideradas como totalmente
inadequada em termos de tratamento igualitrio
(Grfico 7).

GRFICO 7 CLASSIFICAO DAS DELEGACIAS DE POLCIA VISITADAS EM TERMOS DE TRATAMENTO
IGUALITRIO
Os visitantes consideraram que a maioria das

delegacias no oferece tratamento igualitrio ao
pblico que a procura. Eles notaram a ausncia
de informaes, servios e encaminhamentos para
pessoas ou grupos considerados como aqueles em
condio vulnervel, como crianas, mulheres,
homossexuais, deficientes fsicos e idosos.
Novamente, percebeu-se aquilo que Cardoso de
Oliveira (1995) denomina como excesso de
solidariedade em relao a determinados grupos:
O que muito impressionou aos visitantes foram
os comentrios de ambos policiais que
reconheceram que a abordagem na zona sul deve
ser diferenciada do que na zona norte e percebeuse tambm muito preconceito em relao a
usurios de entorpecentes e dependentes qumicos.
Relataram que a descriminalizao da maconha fez
com que os policiais fossem desmoralizados, assim
como o tratamento igualitrio a prostitutas e
travestis (Coordenador da visita ao 123 Distrito
Policial, Rio de Janeiro).
Da mesma forma, foi observado que vrias
delegacias no possuem espaos especficos para
entrevistar vtimas ou testemunhas de crimes, nos
casos em que a privacidade importante. A
ausncia desse elemento encontra-se diretamente
em desacordo com a idia de justia, como
cunhada por Fraser (2009), j que, em razo da
ausncia de determinados elementos institucionais,

o indivduo no capaz de exercer plenamente
seus direitos enquanto ator poltico: No havia
servios especializados disponveis, tais como
psiclogos, assistentes sociais, atendimento
especializado para mulheres, ou local para se deixar
crianas. Nem funcionrios nem presos estavam
identificados por meio de crachs. Tambm foi
notado que, no local onde o boletim de ocorrncia
registrado, no h privacidade alguma para a
vtima. Conversamos com um casal, que disse
ter demorado mais de duas horas para que fossem
atendidos (Coordenador da visita ao 85 Distrito
Policial, So Paulo).
Por fim, uma vez realizado o atendimento, a
populao deve ser informada tanto dos
desdobramentos do seu registro como da
existncia de mecanismos institucionais
especficos para registro de queixas e desvios de
conduta dos policiais. Desse modo, nesse item,
so avaliadas ainda a adequada identificao da
equipe da delegacia e a disponibilidade de
informaes sobre o trabalho que a delegacia
realiza no combate ao crime. Os resultados indicam
que essa a dimenso na qual as delegacias tiveram
pior desempenho, j que em diversos quesitos
metade das unidades visitadas foram classificadas
como totalmente inadequadas (Grfico 8).
157

GRFICO 8 CLASSIFICAO DAS DELEGACIAS DE POLCIA VISITADAS EM TERMOS DE
TRANSPARNCIA E PRESTAO DE CONTAS
O item transparncia e prestao de contas foi

aquele em que os visitantes fizeram as maiores
crticas. De acordo com eles, os problemas
comeam logo na entrada da delegacia. Como
poucos so os exemplos de policiais uniformizados
e com crachs, destacando qual a funo que o
indivduo exerce na unidade, a primeira dificuldade
do usurio identificar quem o policial: Ao
entrarmos na delegacia havia um bom movimento
j que algumas pessoas estavam sendo atendidas.
Os policiais estavam atendendo vrias pessoas e
ns tivemos dificuldade de identificar quem eram
os policiais e quem eram os civis j que aqueles
no tinham nenhuma identificao como crach
ou uniforme apenas posteriormente vimos que
havia uma mulher com uma camisa da Polcia
Civil, porm esta no estava na recepo quando
chegamos. Neste momento ocorreu um fato
curioso: quando me aproximei da mesa de recepo
e logo percebi quem poderia ser um possvel
policial me identifiquei a ele e perguntei sobre quem
poderia nos receber. Eles estavam atendendo
muitas pessoas ao mesmo tempo e tivemos que
esperar algum tempo. Mas neste primeiro
momento em que abordei o policial e conversamos
sobre quem poderia nos atender, entra na delegacia
158
um homem de terno, que parecia ser um

advogado, e me pede uma informao, como se
eu fosse um policial, justamente porque no havia
uma identificao clara e em torno de toda aquela
mistura entre policiais e civis, tudo ficou ainda
mais confuso (Coordenador da visita ao 228
Distrito Policial, Belo Horizonte)
O exemplo acima revelador do que pode
acontecer quando a equipe da delegacia no se
encontra previamente identificada. Esse quadro
torna-se ainda mais dramtico em cenrios onde
no existe nenhum tipo de cartaz ou informativo
sobre como registrar queixas em relao ao servio
oferecido. De acordo com os visitantes, caso o
pblico pergunte sobre a existncia de tal rgo,
os policiais encaminham para o delegado as
queixas, indicando uma forte dose de
corporativismo. O discurso do delegado soou
estranho, voltado para nos convencer sobre sua
dedicao, a qualidade de seu trabalho e ndole
moral. Algumas cenas mostraram o contrrio,
como, por exemplo, a omisso dele diante de um
investigador que destratou um rapaz em
averiguao na delegacia na frente da equipe de
visitas, ou a falta de cartazes sobre ouvidoria ou
corregedoria acompanhada do discurso do

delegado de que isso desnecessrio, pois se
algum tiver reclamao a fazer, tem de ter
coragem para falar com ele (Coordenador da
visita ao 88 Distrito Policial, So Paulo).
delegado disse que os funcionrios no utilizavam

o cagueta, por motivos de segurana
So Paulo).
No que diz respeito prestao de contas, o

maior problema no a dificuldade em produzirse a informao, mas em construir uma viso de
que esta de interesse pblico e no de interesse
privado. Os policiais temem a publicidade das
informaes especialmente pelo que ela pode
implicar em termos de cobrana da comunidade
por maior efetividade da ao policial. Os policiais
argumentam que um mapa criminal facilitar a
informao dos criminosos e ir alardear a
populao inutilmente. Mas o argumento frgil,
uma vez que no possibilita populao qualquer
tipo de informao sobre crimes cometidos e/ou
orientaes sobre como se comportar diante de
algum tipo de delito. Alm disso, a delegacia no
apresenta informativos quanto ao nmero de casos
solucionados, inquritos concludos ou afim.
importante ressaltar que h resistncia dos policiais
nesse tipo de esclarecimento populao
Rio de Janeiro).
Em suma, os dados coletados no item

transparncia e prestao de contas evidenciam
que os indivduos que querem conhecer melhor o
que a polcia faz a partir dos seus prprios dados,
ou ainda, aqueles que querem entender a dinmica
da criminalidade na localidade onde residem so
impedidos de realizar tais atividades por inmeros
constrangimentos institucionais criados pelos
prprios policiais. Ou seja, o elemento justia a
que se referia Cardoso de Oliveira (1995) no se
encontra presente nessa dimenso. Por outro lado,
aqueles indivduos que sentirem que a polcia no
oferece um servio solidrio o suficiente tambm
no encontram meios de reclamar ou expressar
sua insatisfao, j que os prprios policiais
procuram bloquear ao limite o acesso a tais canais
institucionais.
Algumas delegacias justificam o segredo de tais

informaes e, ainda, a no identificao dos
policiais como uma prtica que tem por objetivo
garantir a segurana da prpria populao usuria
desse servio. O distrito policial conta com um
mapa de sua circunscrio no saguo de
atendimento. No entanto, no conta com qualquer
informao a respeito de: tendncias de crime na
regio; desempenho e trabalho da delegacia; e,
informaes de como relatar desvios de conduta
da equipe policial. O delegado relatou que no pode
expor na delegacia, os dados sobre os locais de
crime na regio por que: primeiro, o pblico no
ia mudar os seus hbitos cotidianos; segundo, seria
contra produtivo, uma vez que, os criminosos
teriam acesso a esta informao e saberiam onde
no agir; terceiro, os comerciantes se sentiriam
prejudicados, pois caso o pblico mudasse os seus
hbitos, ele poderia deixar de consumir em
determinados locais. Cabe destaque que os
funcionrios da delegacia no estavam
uniformizados e no estavam identificados. O
Por fim, so consideradas as condies de

deteno. Esse tema inserido no formulrio
porque, em diversos lugares do mundo, a polcia
ainda se ocupa da guarda de presos e, por isso,
importante compreender como essa instituio
trata esses indivduos do ponto de vista dos ideais
de justia e solidariedade. Logo, nesse item, so
avaliadas questes como: condies sanitrias das
reas de deteno; condies e espaos para
advogados, familiares ou amigos visitarem
detentos; identificao dos detentos e condies
de segurana da rea de deteno.
Mais uma vez, os dados coletados indicam
como as delegacias brasileiras possuem
dificuldades em operacionalizar um tratamento
justo e solidrio aos detentos. Por exemplo, as
condies sanitrias da rea de deteno foram
avaliadas como totalmente inadequadas em 50%
das unidades visitadas. Se no h higiene para
encarceramento do preso, no h que se falar em
espaos para esse indivduo conviver com outras
pessoas ou mesmo na sua identificao. Logo, os
dados a seguir apenas confirmam essa assero
(Grfico 9).
159

GRFICO 9 CLASSIFICAO DAS DELEGACIAS DE POLCIA VISITADAS EM TERMOS DE CONDIES
DE DETENO
Os relatrios narrativos destacam que as

condies carcerrias so sofrveis e esto em
desacordo com as regras mnimas para o
encarceramento de presos, estabelecidas pelos
tratados internacionais de direitos humanos: Os
detentos no apresentavam algum tipo de
identificao, no existe uma sala adequada para
receberem os advogados e familiares, no existe
visita, somente no final de cada semana e que os
familiares podem levar algum material de limpeza
individual. Durante a visita, pode-se notar as
condies precrias das celas, no apresentavam
nenhum tipo de limpeza, estavam superlotadas,
ventilao mnima e o banheiro inadequado
Belm). Os presos so mantidos em uma pequena
cela, que mais parece uma jaula, no mesmo
ambiente onde so registradas as ocorrncias. O
espao apertado, pouco iluminado e apesar de
ter trs cadeados, no parece muito seguro. No
h banheiro especfico nem local para visitas
Belo Horizonte).
Um problema apontado foi a dificuldade das
delegacias distritais em administrar a questo da
160
mulher que, presa em flagrante, deve ser detida

em alguma cela ou sala de custdia. Esse
fenmeno um grande problema para as delegacias
porque, ainda hoje, a maioria da populao
carcerria composta por homens e, por isso,
poucos so os casos de celas destinadas
especificamente s mulheres. Em situaes como
essas, o improviso parece ser a regra. As
mulheres, o comissrio nos informou que no so
encaminhadas para o xadrez, costumam ser
algemadas em alguma sala at serem transferidas
Recife).
Problema semelhante vivenciado nas
delegacias que no contam com carceragens, mas
que devem administrar a questo do indivduo
preso em flagrante. Nesse caso, o detento
algemado em instalaes da unidade, devendo
permanecer em p, sem a possibilidade de ir ao
banheiro ou se alimentar. A delegacia no possui
carceragem. Os presos em flagrante permanecem
algemados a uma barra de ferro em um banco de
concreto at que todo o procedimento seja feito.
Essa estrutura est localizada no corredor da
delegacia (Coordenador da visita ao 14 Distrito
Policial, Goinia).

No caso das condies de deteno, embora
os regulamentos j publicados sobre o tema sejam
claros e precisos a respeito de como proceder
perante todos os tipos de presos (provisrios,
flagrante, mulheres, entre outros), os dados
coletados indicam que, na prtica rotineira, cada
delegacia administra o fenmeno de maneira
diferenciada, mas sempre com pouca preocupao
se o atendimento destinado ao preso coaduna-se
com os critrios de justia e solidariedade.
Portanto, de maneira geral, o que os dados
quantitativos e qualitativos parecem evidenciar
a precariedade da cidadania brasileira no mbito
da discusso sobre acesso justia e relaes com
a polcia. Essas informaes sugerem no apenas
um desequilbrio entre as noes de justia e
solidariedade, como tambm a impossibilidade de
traduzir esses conceitos em prticas na rotina das
delegacias de polcia de todo o Brasil.
A anlise apresentada indica que a postura
discriminatria da polcia revela-se em detalhes
quando se observa a rotina das delegacias de
polcia: os problemas vo desde a ausncia de uma
equipe preparada para receber quem procura a
unidade at a linguagem cifrada ou bacharelesca
dos policiais que impedem que o cidado comum
compreenda o que est ocorrendo.
Por fim, interessante destacar que, na dcada
de 1980, Fischer, aps extenso trabalho de campo
nas delegacias de polcia de So Paulo, afirmou
que diversos policiais consideram que o linguajar
e o tratamento ofensivo correspondem ao padro
de relacionamento com o qual o povo est
habituado e, por isso, muitos desses agentes no
consideravam que as condies fsicas das
carceragens fossem precrias, posto que estas
assemelhavam-se quelas que os detentos viviam.
Ao final, a autora conclua dizendo que o servio
policial segue muito pouco as prescries legais e
os regulamentos, permitindo que o arbtrio, o
instinto e o quadro de valores dos seus agentes
determinem efetivamente a sua ao (FISCHER,
1985, p. 41).
Quase 30 anos aps a publicao dessa primeira
pesquisa, os resultados coletados pela Altus no
foram muito diferentes, indicando que a dificuldade
das delegacias de polcia em viabilizar a
institucionalizao das idias de justia e
solidariedade seja, talvez, algo histrico e no
circunscrito realidade dos anos 2000.
V. CONCLUSES: AS DELEGACIAS DE
POLCIA COMO ESPAO PARA O (NO)
EXERCCIO DA CIDADANIA
A proposta deste artigo foi verificar como as
delegacias de polcia equacionam ou no os
conceitos de justia e solidariedade, j que a
combinao desses elementos indica a existncia
da cidadania ou do seu deficit.
O ponto de partida da discusso foi a
constatao de que, no Brasil, a transio da
ditadura militar para a democracia foi acompanhada
da exploso de conflitos sociais de vrias ordens
e que as organizaes responsveis pela
administrao institucional desses conflitos
permaneceram inalteradas, sendo realizada pelos
policiais como o faziam h anos. Os dados indicam
que durante a transio para o Estado de Direito e
ao longo do processo de consolidao democrtica
todas as modalidades de crime cresceram, com
especial destaque para os homicdios dolosos.
Apesar do aumento de tais violaes (demonstrado
pelos grficos 1 e 2), a polcia permaneceu
operando como fazia h dcadas, sem preocuparse em prestar um atendimento de melhor qualidade
aos seus usurios.
De acordo com vrios autores19, durante todo
o perodo 1980-1990, o que se observou foi a
ausncia de uma agenda de reforma da segurana
pblica em geral e da polcia em especial, o que
fez que as propostas do perodo ficassem
confinadas aos confrontos polticos partidrios e
de opinies, cuja maior expresso foi o embate
entre polticas de direitos humanos e polticas de
lei e ordem. Do ponto de vista do funcionamento
cotidiano das organizaes policiais, desde os anos
1990, as pesquisas realizadas sobre o tema tm
indicado que as delegacias de polcia podem ser
classificadas em dois grupos: as que respeitam os
direitos humanos e as que agem ao arbtrio da lei,
com a justificativa de que o mais importante
manter a ordem (KANT DE LIMA, MISSE &
MIRANDA, 2000).
Logo, com o objetivo de verificar como a
Polcia Civil realiza, na atualidade, o atendimento
inicial aos indivduos que procuram os seus
servios e como os cidados percebem esse
19 Como apresentado na reviso de Barreira e Adorno
(2010).
161

atendimento, os dados coletados no mbito da III
Semana de Visitas a Delegacias de Polcia foram
utilizados como base emprica dessa reflexo. Esse
projeto rene informaes quantitativas e
qualitativas acerca de como as delegacias de
polcia encontram-se em termos de orientao para
a comunidade, condies materiais, tratamento
igualitrio do pblico, transparncia e prestao
de contas e condies de deteno na perspectiva
do prprio cidado, j que ele quem visita as
unidades e preenche o formulrio desenvolvido
pela Altus.
Utilizando as informaes coletadas por meio
do formulrio da Altus, procurou-se problematizar
como a qualidade do atendimento prestado pelas
delegacias de polcia pode ajudar no entendimento
da dificuldade de compatibilizarem-se, no Brasil,
os ideais de justia e solidariedade que, em
conjunto, formam a ossatura do conceito de
cidadania, como postulado por Cardoso de Oliveira
(1995). Logo, a primeira pergunta que esse artigo
procurou responder foi o que os dados coletados
durante a Semana de Visitas a Delegacias de Polcia
significam em termos da capacidade da Polcia
Civil brasileira em institucionalizar o conceito de
cidadania civil.
A definio de cidadania civil, por sua vez, foi
operacionalizada a partir de dois termos principais:
i) justia, entendida como a percepo do
indivduo de que, independentemente de sua
situao econmica ou de seu status social, ele
ser capaz de realizar-se plenamente como sujeito
que integra uma comunidade, sem nenhum tipo
de constrangimento institucional; ii) solidariedade,

compreendida como a percepo que o indivduo
faz da existncia de reciprocidade na relao que
ele possui com os entes pblicos. Logo, seria
possvel afirmar que as delegacias de polcia
brasileiras so capazes de viabilizar o exerccio da
cidadania civil se os indivduos que a procuram
entendem que esto recebendo um tratamento justo
e solidrio.
De um ponto de vista ideal, se justia e
solidariedade estivessem presentes na realidade das
delegacias visitadas, estas seriam avaliadas como
adequadas em uma escala de pontuao que varia
entre (1) totalmente inadequada, (2) inadequada,
(3) adequada, (4) mais do que adequada e (5)
excelente. Contudo, os resultados apresentados
so bastante distintos, tanto quando as unidades
so comparadas com as demais existentes na
regio, como quando as regies so comparadas
entre si. Em geral, as delegacias brasileiras so
classificadas como inadequadas (Tabela 3).
Contudo, dentro de cada localidade, as pontuaes
mximas e mnimas, bem como o valor do desvio
padro apresentam uma idia de como essas
medidas so discrepantes. Por exemplo, no Rio
de Janeiro a variao inclui desde delegacias
classificadas como totalmente inadequadas (36
pontos) at delegacias classificadas como
excelentes (96 pontos). Quando a comparao
feita entre regies, destaca-se a discrepncia entre
as delegacias de Belm do Par (no limiar de serem
classificadas como totalmente inadequadas) e as
delegacias de Braslia (adequadas).
TABELA 3 ESTATSTICAS DESCRITIVAS DAS AVALIAES REALIZADAS, POR REGIO
NMERO
DE CASOS
VALOR
MNIMO
VALOR
MXIMO
MDIA
DESVIOPADRO
Belm
21
27
50
38
Belo Horizonte
21
34
61
49
Braslia
21
38
73
56
Fortaleza
21
23
67
45
11
Goinia
21
30
52
39
Porto Alegre
21
33
65
45
Recife
21
25
52
41
Rio de Janeiro
43
36
96
54
13
So Paulo
42
30
69
51
Total
235
23
96
48
11
CIDADE
162

A segunda pergunta que o artigo procurou
responder foi em que medida os resultados
apresentados pela Semana de Visitas parecem
indicar dilemas a serem superados. Para responder
a essa questo cumpre destacar que a metodologia
da pesquisa baseia-se nos procedimentos da
etnometodologia, ou seja, no acompanhamento das
prticas sociais dos policiais a partir de um
instrumento especialmente desenvolvido para
acoplar as distintas atividades que uma pesquisa
ao dessa natureza envolve, quais sejam, a demanda de que o pesquisador contribua diretamente para
a ao e a reflexo dos objetivos da Polcia Civil e
dos meios de implement-los (FISCHER, 1985,
p. 12).
As citaes retiradas dos relatrios narrativos
de distintas localidades indicam que os dilemas,
especialmente, quanto a quem o pblico da
delegacia e como este deve ser tratado de maneira
diferenciada dependendo do seu perfil (ou com
excesso de solidariedade, como afirmado por
Cardoso de Oliveira (1995)) so uma decorrncia
direta dos usos que os policiais fazem de suas
prerrogativas institucionais.
Em certa medida, esses relatos apenas confirmam os escritos pioneiros de Paixo (1982),
reafirmados recentemente por Barreira e Adorno
(2010, p. 324). Utilizando as perceptivas desses
autores, as situaes com as quais os cidados
depararam-se no decorrer da III Semana de Visitas
ocorrem porque a ao dos policiais d-se em
ambientes institucionais caracterizados por frgeis
mecanismos de inspeo, por generalizao do
modelo patrimonial de organizao e pela ausncia
de articulao entre estruturas formais e atividades
prticas. O resultado que as tarefas de investigao e represso orientam-se por uma espcie de
lgica-em-uso nos meios policiais, que compreendem um estoque de conhecimento baseado em
categorias estereotipadas sobre quem so os
criminosos, onde se concentram e como agem, o
que, por sua vez, estimula a criminalizao do
comportamento justamente dos grupos sociais
pouco preparados para ter assegurados direitos
civis contra o arbtrio das organizaes policiais.
Logo, os relatos (cientficos dos cidados que
participaram da Semana de Visitas) sobre a
maneira como a Polcia Civil vem agindo

cotidianamente perante os cidados que a procuram, espontaneamente, para formalizar suas queixas, demonstram o desequilbrio entre os conceitos de justia e solidariedade que estruturam a ideia
de deficit de cidadania civil.
No que diz respeito ao elemento justia, em
diversas situaes os prprios usurios esperam
que o tratamento que a polcia dispensa ao indivduo seja diferenciado dependendo de sua situao
socioeconmica. Parece que eles j se acostumaram s limitaes institucionais apresentadas em
razo das condies socioeconmicas ou de classe
do cidado que procura a polcia. Os relatrios
narrativos, por sua vez, surpreenderam ao demonstrar como o atendimento prestado era contraintuitivo: nos bairros mais pobres, foi possvel encontrar delegacias com condies adequadas de
atendimento, enquanto nos locais mais ricos, nem
sempre as delegacias eram bem equipadas.
No que se refere solidariedade diferenciada,
os prprios policiais acham justificvel que o
atendimento realizado nas reas mais nobres da
cidade seja distinto do que ocorre na zonas perifricas. Logo, os constrangimentos econmicos e
sociais no so, na viso dos prprios policiais,
compensados por uma estrutura institucional
adequada, mas so reificados por esta.
Contudo, a dificuldade em eqalizar-se justia
e solidariedade aparece de maneira especialmente
interessante quando se constata que as deficincias
das delegacias brasileiras concentram-se nos itens
transparncia e prestao de contas e condies
de deteno. Parece evidente que alguns
indivduos tm mais acesso a um tratamento de
acordo com as regras constitucionais e outros,
em razo de seu perfil, acabam sendo tratados de
maneira diferenciada.
Portanto, o que as informaes coletadas ao
longo da III Semana de Visita a Delegacias de
Polcia evidenciam a dificuldade em institucionalizar um tratamento justo e igualitrio para toda a
populao. Tanto os policiais, como os prprios
usurios, justificam a existncia de particularismos
e de graus diferenciados de solidariedade como
mecanismo de (in)justia, posto que permite tratar
desigualmente os desiguais.
163

Ludmila Ribeiro (ludmila.ribeiro@gmail.com) Doutora em Sociologia pelo Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e Pesquisadora da Fundao Getlio Vargas (FGV).
Julita Lemgruber (jlemgruber@candidomendes.br) Mestre em Sociologia pelo Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e Professora da Universidade Cndido Mendes (UCAM).
Klarissa Almeida Silva (silva.klarissa@gmail.com) doutoranda em Cincias Humanas pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
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BETWEEN JUSTICE AND SOLIDARITY: CITIZENSHIP FROM WITHIN THE BRAZILIAN

CIVIL POLICE FORCE
Ludmila Ribeiro, Julita Lemgruber and Klarissa Almeida Silva
Our paper discusses the role of the Civil Police within a democratic scenario in which citizenship is
supposed to be completely institutionalized. For these purposes, we use quantitative and qualitative
data on 235 different Brazilian police stations, collected as part of the Third Week of Visits to Police
Stations (2009) and international research that seeks to engage citizens, as potential users, to evaluate
the way police stations deal with the public and the transparency of the services they offer. We seek
to relate theoretical definitions of solidarity and justice to particular perceptions of citizenship that
can be inferred from the evaluations that were carried out. We thereby structure the following
article into three sections, including introduction and conclusion. The first section explains the Week
of Visits to Police Stations in its different dimensions. The second contextualizes the concepts
through which we plan to analyze Brazilian Civil Police actions, that is, civil citizenship and its deficits.
The third section discusses how individuals represent the practices they observe in police stations
and questions the extent to which these representations converge with the concept of citizenship
deficit introduced in the previous section. Finally, we present some notes on how the quality of
public services provided through police stations can help us understand how in Brazil it is hard to
make ideals of justice and solidarity compatible, from a universal perspective. Our results indicate
that the attention police stations provide is inadequate and therefore does not mesh with the principles
of justice and solidarity that give shape to the notion of citizenship itself.
KEYWORDS: Citizenship; Justice; Solidarity; Civil Police; Quality of Police Services.
*

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em: 15.maio.2012.

ENTRE LA JUSTICE ET LA SOLIDARIT : LA CITOYENNET EXERCE DANS LA POLICE
CIVILE BRSILIENNE
Ludmila Ribeiro, Julita Lemgruber et Klarissa Almeida Silva
On discute le rle de la Police Civile dans un contexte dmocratique, quand la citoyennet devrait se
trouver pleinement institutionnalise. Pour cela, seront utilises des informations (quantitatives et
qualificatives), qui font rfrence 235 commissariats brsiliens, recueillies dans le contexte de la
Troisime Semaine de Visites aux Comissariats de Police (2009), une recherche internationale
qui a lobjectif de faire les citoyens, des usagers potentiels des services offerts par ces bureaux,
valuer laccueil au public et la transparence des services offerts par les commissariats de police.
Lobjectif cest de lier les dfinitions thoriques de solidarit et justice certaines perceptions de
citoyennet qui peuvent tre observes partir des valuations ralises. Pour cela, cet article est
structur en trois sections, en plus de lintroduction et de la conclusion ; la premire en prsente la
Semaine de Visites aux Commissariats de Police dans ses diffrentes dimensions. La deuxime
section remet dans leur contexte les concepts partir desquels on a lintention danalyser laction de
la Police Civile brsilienne, cest dire, la citoyennet civile et son dficit. Et enfin, la troisime
section reproduit les reprsentations des individus autour des pratiques observes dans les
commissariats de police, et problmatise la mesure dans laquelle ces pratiques se concilient ou pas
avec la catgorie conceptuelle nomme dficit de citoyennet , construite dans la section
prcdente. Enfin, quelques observations sont prsentes sur comment la qualit de laccueil offert
par les commissariats de police peut aider la comprhension de la difficult existante par rapport
la compatibilit au Brsil, des idaux de justice et solidarit, partir dune perspective universelle.
Les rsultats indiquent que laccueil offert par ces bureaux de police est inappropri et, par consquent,
incapable de se concilier avec les principes de justice et solidarit qui structurent lide de
citoyennet elle mme.
MOTS-CLS
: citoyennet ; justice ; solidarit ; Police Civile ; qualit du service policier.

Analise Da Policia Civil Brasileira - Ludmila Ribeiro e Julita

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN.

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE:

Klarissa Almeida Silva

1 Uma primeira verso deste artigo foi apresentada ao 34

caminharam no sentido formal da criao de

2 Conforme destacado por Marshall (1967), o conceito de

cidadania civil remete idia de integridade fsica, igualdade

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

Logo, para que a Polcia Civil possa atuar

Do ponto de vista legal, como estabelecido no

4 As excees seriam, por exemplo, as incurses que a

Constituio Federal, existem as seguintes polcias: Polcia

Polcia Civil faz em conjunto com a Polcia Militar nas

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN. 2012

FONTE: Senasp (2003).

A viso poltica da polcia, por sua vez, ensejou

5 De acordo com Lima (2009, p. 2), em abril de 2007, o

banco de teses e dissertaes do portal Capes possua 2

polcia funcionam e de como esses quatro tipos de estudos

grandes dramas da populao, em especial do seu

7 De acordo com Poncioni (2006), a feijoada composta

por casos diversos que chegam s delegacias de polcia nos

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

8 Como denota a reviso das pesquisas que mensuraram a

taxa de esclarecimento, realizada por Ribeiro e Silva (2010).

cidados. E, pior, muitas vezes ela contribui para

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN. 2012

ciudadana, bastante difundido na Amrica Latina

12 Como destacado por Barreira e Adorno (2010, p. 334),

hoje coordenadora geral do projeto.

and Justice: A Global Guide to the Design of Performance

continentes e adota uma perspectiva multicultural para

o conceito de segurana cidad no uma criao brasileira.

de de crimes que acontecem e a quantidade dos que chegam

o preenchimento do questionrio, como ocorre em qualquer pesquisa do gnero.

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

15 Os nomes foram mantidos em ingls para evitar quais-

quer problemas de traduo que pudessem inviabilizar a

o Departamento de Segurana Pblica da frica

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN. 2012

acordo com a escala Likert que, como j

TABELA 1 INTERVALOS DE PONTUAO PARA CLASSIFICAO DA QUALIDADE DO ATENDIMENTO

FONTE: Altus (2010, p. 19).

No ano de 2009, com o uso dessa metodologia,

como inadequadas e 18% como totalmente

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

FONTE: Altus (2010, p. 20).

So Paulo e Braslia alcanaram uma mdia que

GRFICO 3 MDIA GLOBAL DE PONTOS ALCANADOS PELAS DELEGACIAS DE POLCIA DE ACORDO

FONTE: Altus (2010, p. 22)

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN. 2012

De acordo com Coutinho (2000), cidadania

TABELA 2 ELEMENTOS DA CIDADANIA, DE ACORDO COM A DEFINIO DISSEMINADA POR MARSHALL

FONTE: os autores, a partir de De La Paz (2004).

De La Paz (2004), por sua vez, argumenta que

Desse modo, se por um lado a cidadania

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

equilbrio entre os princpios de justia e

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 20, N 42: 141-166 JUN. 2012

enquanto membros legtimos de uma comunidade

16 Talvez um indicativo desse esgaramento seja a disse-

minao da seguinte expresso direitos humanos para os

ENTRE A JUSTIA E A SOLIDARIEDADE: A CIDADANIA QUE SE EXERCE NA POLCIA CIVIL

FONTE: Organizao Panamericana de Sade (2012).