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MAUAD Editora Ltda.
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CEP 20031-000 Rio de Janeiro RJ
Tel.: (21) 2533.7422 Fax: (21) 2220.4451
www.mauad.com.br
Capa:
Victor Burton
Foto da capa:
Romulo Fialdini
CATALOGAO NA FONTE
DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVRO
D451
Desenvolvimento em debate: Painis do desenvolvimento
brasileiro I / Organizadora Ana Clia Castro.
Rio de Janeiro : Mauad : BNDES, 2002.
v.2
400p. ; 14cm x 21cm
ISBN 85-7478-091-X
1.Brasil Desenvolvimento econmico.
2. Desenvolvimento econmico Aspectos sociais. 3. Bem-estar
social. I. Castro, Ana Clia. II. Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social.
CDD 338.981
SUMRIO
PAINEL
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE
Sistematizao do debate sobre Desenvolvimento e Estabilidade
Jennifer Hermann
Crescimento com estabilidade em ambiente turbulento:
herana dos anos noventa e os novos desafios para a
poltica econmica brasileira
Dionsio Dias Carneiro
Brasil, um desenvolvimento difcil...
Luis Gonzaga Belluzzo
15
31
57
PAINEL
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE
Sistematizao do debate sobre Exportao e Competitividade
Andr Villela
Poltica comercial, indstria e exportaes:
vamos voltar a falar de produtividade e competitividade
Pedro da Motta Veiga
Os desafios da exportao
Renato Baumann
73
81
105
PAINEL
POLTICA INDUSTRIAL
Sistematizao do debate sobre Poltica Industrial
Joo Furtado
133
155
191
PAINEL
SISTEMA TRIBUTRIO
Sistematizao do debate sobre Sistema Tributrio
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
213
231
251
PAINEL
REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA:
INVESTIMENTO EM SETORES DE INFRA-ESTRUTURA
Sistematizao do debate sobre Regulao e Defesa da
Concorrncia: investimento em setores de infra-estrutura
Ronaldo Fiani
269
281
305
PAINEL
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
Sistematizao do debate sobre
Sistema de Financiamento do Desenvolvimento
Antonio Jos Alves Jnior
Os melhores erros
Joo Sayad
Financiamento para o subdesenvolvimento:
o Brasil e o Segundo Consenso de Washington
Luiz Carlos Bresser-Pereira
331
345
359
APRESENTAO
O BNDES procurou, com a realizao deste ciclo de debates, reafirmar seu compromisso com o futuro da sociedade brasileira, e com a
atribuio de permanecer vanguarda do desenvolvimento, patrocinando no s os projetos de investimento que impulsionam o crescimento
da economia, como tambm as grandes reflexes a respeito dos rumos
do desenvolvimento nacional.
No contexto de um cenrio mundial crivado de incertezas econmicas e de agudas indefinies geopolticas, avanamos em discusses
sobre temas da mais alta relevncia, com o propsito de apresentar
sociedade, e nova administrao, que assume em janeiro prximo, um
conjunto organizado de reflexes e propostas de ao voltadas para o
desenvolvimento do Brasil.
PREFCIO
No total foram envolvidas diretamente cerca de 200 pessoas, considerando corpo tcnico do Banco, equipe de consultores, palestrantes e
debatedores.
Finalizando, considero oportuno registrar que, ainda que tenhamos recebido importantes recomendaes e propostas por parte de
palestrantes e debatedores, grande parte destas se constituam em
aes j desenvolvidas pelo Banco, mas que independente disso
foram registradas. Importa tambm destacar que os textos so de
inteira responsabilidade dos autores, no se constituindo em opinio do BNDES.
Paulo Srgio Moreira da Fonseca
Superintendente da rea de Planejamento
PAINEL
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 14
Os principais formuladores tericos dessa viso crtica s polticas keynesianas do psguerra nos PMD so E. Shaw (1973) e R. McKinnon (1973). Para exposies mais sintticas sobre essa interpretao, conhecida como modelo Shaw-McKinnon, vide Fry
(1995): Cap. 2 e 14 e Agnor e Montiel (1999), Cap. 6, 14 e 17. Para uma crtica, nessa
linha, do modelo de substituio de importaes no Brasil, vide Franco (1998).
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DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 17
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 18
tidores. De outro, reflete tambm, a partir de 2001, os eventos desfavorveis que vm afetando o curso da economia mundial, entre eles: a) a
retrao da atividade econmica nos EUA, agravada pela divulgao
sistemtica de lucros abaixo do esperado pelas empresas (ou mesmo do
que j havia sido divulgado antes, nos casos de fraude recm-descobertos); b) a reao protecionista do governo americano com relao ao
comrcio internacional; c) a contaminao j perceptvel da retrao
nos EUA sobre as economias da zona do euro; d) a persistncia da
recesso no Japo; e) e, mais recentemente, a perspectiva de guerra entre os EUA e o Iraque. Em suma, houve ntido agravamento do cenrio
internacional em 2002, sinalizando a necessidade de mudana no modelo de insero externa dos PMD, que devero apoiar-se menos no
crdito externo e mais na conquista market share em suas relaes
comerciais com o resto do mundo.
A preocupao com o risco de instabilidade cambial e de retorno da
inflao aps a flexibilizao do cmbio no Brasil motivou a adoo do
modelo de metas inflacionrias no pas (em junho de 1999), pelo qual
a poltica monetria, idealmente, passa a ser orientada por um nico
objetivo: o cumprimento da meta de inflao anunciada pelo Banco Central. Essa forma de atuao busca o controle da inflao no s atravs do
controle da demanda agregada (via poltica de juros), como tambm e
principalmente atravs da influncia que a autoridade monetria capaz de exercer sobre as expectativas inflacionrias dos principais formadores de preos (Green, 1996). Neste sentido, o fato de o Banco Central
no estar formalmente comprometido com uma meta de crescimento econmico visto como um importante aliado para a construo de sua
credibilidade antiinflacionria, j que, desta forma, livra-se a poltica monetria do trade off entre crescimento e controle da inflao.
Do ponto de vista do crescimento, a adoo do modelo de metas
inflacionrias implica que, em tese, no se pode contar com o auxlio
da poltica monetria para este fim. No Brasil, porm, o modelo tem
sido aplicado com certa flexibilidade. A estabilidade de preos definida como o principal objetivo da poltica monetria (e no o nico,
conforme o Bacen, 2002) e a atuao do Bacen orientada por uma
banda de metas de inflao, com amplitude de quatro pontos
percentuais (dois acima e dois abaixo da meta). Essa amplitude visa,
justamente, evitar a volatilidade excessiva do nvel de atividade (Bacen,
2002) diante de choques (de oferta ou demanda) que exijam o ajuste
dos preos. Alm disso, em 2001 e 2002 (at setembro), face presso
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 19
modelo prev que o alcance e a constante preservao da estabilidade , por si s, um importante estmulo ao investimento e, portanto, ao
crescimento econmico. Isto que permite ao governo prescindir da
adoo de (custosas) polticas de demanda.
De todo modo, importante ter claro que, mantido o atual modelo
de poltica de curto prazo no prximo governo seja por escolha do
prximo Presidente ou por imposio das circunstncias a atuao do
setor pblico em prol do crescimento (com polticas de curto prazo) e
do desenvolvimento econmico (com polticas de longo prazo) dever
restringir-se aos instrumentos de poltica do lado da oferta. Neste campo, os caminhos disponveis so muitos, envolvendo polticas de desenvolvimento tecnolgico, de aumento da competitividade no mercado
interno e externo (que tem interface com a poltica tecnolgica, mas
abrange tambm a questo tributria e aspectos organizacionais das
empresas), de comrcio exterior (incentivos especficos exportao e/
ou substituio de importaes, acordos internacionais de comrcio) e
de capacitao de mo-de-obra (reduo da excluso digital, treinamento, incentivo ps-graduao, etc.).
3. Consenso e dissenso sobre os caminhos
para o desenvolvimento com estabilidade no Brasil
Esta seo apresenta um sumrio dos pontos comuns e divergentes
quanto a diagnsticos e propostas para o desenvolvimento com estabilidade no Brasil, apontados pelos palestrantes (Dionsio D. Carneiro e L.
G. Belluzzo) e debatedores (Srgio Besserman, Guido Mantega e Armando Castelar) do Seminrio sobre o tema. Grosso modo, as posies
desses analistas mostraram-se consensuais quanto s condies necessrias para que o pas seja capaz de retomar o crescimento, mas foram
divergentes quanto s propostas de medidas capazes de conciliar este
objetivo com a manuteno da estabilidade monetria.
O primeiro ponto de ntido consenso quanto necessidade premente de o pas reduzir seu grau de dependncia com relao poupana externa nas fases de crescimento. H, porm, dissenso quanto ao
peso dos fatores que justificam tal necessidade. Carneiro aponta o cenrio externo desfavorvel, descrito na seo anterior, como a principal
razo. Belluzzo e Mantega enfatizam a natureza inerente e potencialmente instvel dos fluxos de capital e Besserman refere-se como uma
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5
Neste ponto e daqui em diante, os participantes do Seminrio no citados no explicitaram
opinio sobre o assunto em questo.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 22
da domstica, necessrio que este processo seja conduzido pelo aumento da taxa de investimento no Brasil6 que, vale notar, encontra-se praticamente estacionada em torno de 20% do PIB desde 1994.
Polticas de incentivo ao investimento e ao direcionamento de parte
da oferta domstica para o mercado externo so apontadas tambm como
necessrias. A anlise das propostas neste sentido importante porque
aponta caminhos para a atuao do BNDES, embora os palestrantes e
debatedores no tenham sido muito explcitos quanto a isto.
Em sua exposio no Seminrio, Carneiro observa que o crescimento econmico no endgeno, precisa de polticas que gerem os
incentivos corretos. Mas o processo pode ser endogeneizado, desde
que a alocao de poupana e investimento seja adequada. O
palestrante no especificou medidas que possam gerar os incentivos
corretos para isto, mas suas concluses na exposio sugerem alguns
caminhos:
O governo subestimou os custos de taxas de juros elevadas por muito
tempo: sugere que a reduo da taxa de juros seria um incentivo;
Falta ao diretiva para o investimento: sugere polticas de crdito pblico, afirmando que as reas para a intermediao financeira pblica seriam os setores mais sensveis volatilidade
macroeconmica (que teria aumentado diante da insistncia do
governo na poltica de juros altos nos ltimos anos). Essa sensibilidade, portanto, seria uma pista importante para definio das reas
prioritrias para atuao do BNDES;
Carneiro sugere ainda fazer parcerias na intermediao de longo
prazo, com projetos co-financiados pelo BNDES e bancos privados e concentrar [a atuao do Banco] nas externalidades da
intermediao financeira de longo prazo e dar liquidez a fundos
voltados para aplicao de longo prazo o palestrante no especificou como o BNDES atuaria neste sentido.
Castelar, com base em estudo sobre as contribuies dos fatores de
produo para o crescimento econmico no Brasil (inspirado no modelo de crescimento de Solow), observa que o fraco dinamismo da economia brasileira nos anos 1980-90 deve-se, essencialmente, reduo da
contribuio do capital e da produtividade total dos fatores. E isto, ao
6
Este argumento discutido com mais detalhe no artigo de Carneiro e Wu (2002) e
tambm defendido por Bresser e Nakano (2002).
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los, bem como nas polticas de incentivo ao investimento para exportao, mas os setores mencionados podem ser entendidos como foco da
poltica de crdito do Banco nos prximos anos.
Os trechos abaixo sintetizam a posio de Belluzzo a respeito das
condies e polticas necessrias para promover o crescimento com estabilidade no Brasil:
... o uso abusivo da ncora cambial e dos juros elevados
desestimulou os projetos voltados para as exportaes, promoveu
o encolhimento das cadeias produtivas afetadas por importaes predatrias e aumentou a participao da propriedade estrangeira no estoque de capital domstico (Belluzzo, 2002, p. 9,
aspas do original): a reconstruo dessas cadeias produtivas seria a
principal tarefa da poltica industrial na viso do autor;
A j mencionada dilacerao de algumas cadeias produtivas pelo real
forte e a longa estagnao dos investimentos s sero reparadas com
o aumento imediato e discriminado dos gastos na formao da nova
capacidade (...) (Belluzzo, 2002, p. 15, aspas do original);
Esta restrio vai reclamar polticas adequadas de direcionamento
do crdito e a adoo de outros estmulos fiscais e tributrios, provavelmente no compatveis com as metas fiscais acordadas com o
FMI. (Idem, p. 15). O palestrante no especificou qual seria exatamente o papel e a forma de atuao do BNDES nestas polticas.
Esse ltimo trecho do artigo de Belluzzo revela um importante ponto de divergncia entre este palestrante e os demais no que tange s
metas de supervit primrio. Belluzzo, aparentemente, sugere que estas
devam ser estabelecidas em funo do objetivo de desenvolvimento, e
no, exclusivamente, do controle da relao DVIDA PBLICA/PIB,
como tem sido o critrio adotado nos acordos com o FMI. Naturalmente, esta mudana de critrio implicaria metas de supervit menores que
as atuais, em torno de 4% do PIB.
Carneiro no chega a explicitar uma opinio sobre este ponto especificamente, mas, em seu artigo, demonstra clara simpatia pelo modelo
de poltica econmica dos ltimos anos, com nfase na estabilidade
macroeconmica, da qual, evidentemente, o controle da relao DVIDA/PIB faz parte: Privatizao, abertura, esforo para a proviso de
servios governamentais mais eficientes e disciplina macroeconmica
fazem parte, assim, da herana positiva dos anos 90 (Carneiro, 2002,
p. 7, itlico acrescentado).
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 25
Mantega e Besserman, embora no citem nmeros, claramente valorizam a responsabilidade fiscal (embora em graus distintos) como elemento importante: o primeiro admite ser necessrio manter elevados
supervits primrios para estabilizar a relao DVIDA/PIB e o segundo aponta a irresponsabilidade fiscal como instrumento de poder que
reproduz a desigualdade [social].
O papel da estabilidade monetria e, em particular, do modelo de
metas inflacionrias para as condies de desenvolvimento econmico
um ponto de dissenso no debate, que contrape as posies de Carneiro e Besserman, de um lado, e de Belluzzo e Mantega, de outro. O
primeiro dedica uma longa seo de seu artigo anlise do efeito benfico da estabilidade de preos e da estabilizao no Brasil ps-1994
para o crescimento econmico. Embora reconhea que a poltica de juros nominais elevados desse perodo, visando preservar a estabilidade,
tenha se tornado uma nova fonte de incerteza na economia brasileira,
com efeitos negativos sobre a capacidade de crescimento, Carneiro
claramente favorvel manuteno deste modelo de poltica econmica, que tem a estabilidade monetria como prioridade:
Depois do Plano Real teramos maior previsibilidade na poltica
monetria, dado que a prioridade conferida estabilizao impe respostas contracionistas (mas previsveis) aos choques que tm ocorrido. Os
eventuais benefcios a longo prazo de uma boa gesto macroeconmica
de curto prazo, em um mundo menos previsvel, seriam frutos do melhor clculo de riscos. (Carneiro, 2002, p. 14).
(...) verifica-se [em testes para o perodo 1994-2001] que essa vantagem da maior previsibilidade da poltica pode no traduzir-se em
maior previsibilidade para o principal indicador de nvel de atividade [o PIB], que condiciona muitas decises de investimento a
curto prazo. (Idem, p. 18).
No claro at que ponto o fenmeno aqui documentado pode
servir de argumento para enfraquecer a sobrevivncia da estratgia
de metas inflacionrias, que tantos servios prestou conduo de
uma poltica monetria mais transparente e mais centrada nos objetivos de controle da inflao, mesmo em condies de alta
volatilidade da taxa de cmbio. (Idem, p. 18).
O primeiro desafio como reestimular a economia sem destruir o
caminho da independncia monetria (...). As alternativas so:
integrao monetria regional (...), dolarizao parcial (...) e inDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 26
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 27
externo (causa) e, portanto, da recuperao da capacidade de crescimento. Isto permitiria estabilizar a taxa de cmbio e a taxa de juros,
reduzindo, inclusive, esta ltima. Somente com a remoo do
desequilbrio externo, atravs do aumento da taxa de investimento, das
exportaes e da reconstruo das cadeias produtivas da indstria (via
polticas de crdito, tributria e industrial), ser possvel ao pas crescer
com estabilidade de preos.
Em segundo lugar, como poltica complementar, uma vez iniciado o
ciclo de crescimento, Belluzzo sugere medidas tributrias para evitar ou
controlar o conflito [distributivo do crescimento] apontado por Celso
Furtado, cuja soluo requer alguma poltica de redistribuio da renda pessoal que viabilize o aumento do consumo das camadas de renda
mais baixa, sem que isto pressione a inflao. Os dois caminhos apontados (soluo do problema externo e redistribuio de renda), como se
sabe, envolvem aes de longo prazo. Nenhuma poltica ou instrumento mencionado para lidar com a possibilidade de inflao no curto
prazo, isto , enquanto no se obtm uma estabilizao consistente (estrutural) da taxa de cmbio. De todo modo, essa omisso, por si s, j
sinaliza que, para Belluzzo, o modelo de metas inflacionrias no seria
o caminho mais adequado para se favorecer a retomada do crescimento
no Brasil, j que, em um cenrio de instabilidade cambial, tal modelo
implica uma taxa de sacrifcio (do PIB, em prol da estabilidade de
preos) claramente maior que a necessria numa economia que adote
um modelo mais flexvel (discricionrio) de poltica monetria.
Mantega apresenta uma interpretao muito semelhante de
Belluzzo, porm, claramente, mais cautelosa (ou mesmo pessimista). O
debatedor inicia sua anlise reconhecendo que a estabilidade favorece
o crescimento, pelas razes que Dionsio mencionou, mas que os dados para o Brasil parecem contrariar esta verdade, j que, de 1994 em
diante, o Brasil teve mais estabilidade e menos crescimento. Para
Mantega, no que a estabilidade traga menos crescimento, que a
estabilidade no Brasil foi defeituosa. Devido j mencionada combinao de ncora cambial, abertura comercial e financeira, juros altos e
aumento da carga tributria, trocamos inflao pela vulnerabilidade
externa, que tambm afugenta investimentos.
O debatedor prossegue, ento, com a pergunta: Como enfrentar este
quadro e viabilizar a retomada do crescimento mantendo a estabilidade? Sua resposta que a principal questo a vulnerabilidade externa. necessrio aumentar os supervits comerciais, reconhecendo,
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DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 30
Williamson (1994), Cap 2. Ver uma avaliao crtica em Bacha e Carneiro (1991).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 32
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 34
prazo ficava cada vez menos interessante para polticos que tinham de
viver nas oscilaes. Segundo, porque a falta de graa prtica do steadystate notria, se no houver uma boa modelagem que explique, maneira dos modelos dos anos 30 (Hicks (1950) e Harrod, por exemplo), a
natureza das foras dinmicas que empurram a economia para fora do
equilbrio e as conseqncias dos erros de previso e das aes corretivas dos agentes de investimento.
O boom mundial dos anos 90, fruto de uma combinao de inovaes tcnicas acompanhadas por uma liquidez internacional abundante,
ajudou a construir um ambiente no qual a reflexo sobre o crescimento
econmico reforou a crena de que economias mais previsveis seriam
mais atraentes para absorver inovaes e capital externo. As conseqncias desta viso sero examinadas nas duas sees seguintes.
3. Inflao e instabilidade3
Nas discusses correntes, os confrontos entre objetivos de estabilidade e de crescimento econmico no Brasil costumam, de forma implcita ou explcita, partir do pressuposto de que uma preocupao excessiva
com a inflao seja uma caracterstica conservadora e prejudicial s possibilidades de crescimento econmico. Na experincia histrica brasileira, a adoo de mecanismos destinados a neutralizar os principais efeitos
destrutivos da inflao sobre a alocao de recursos (pela via da correo
monetria que acompanhou a estabilizao nos anos sessenta), prevaleceu sobre a insistncia na estabilizao. A utilizao do Banco Central
como banco de fomento na dcada de setenta; o recurso a oramentos
pblicos paralelos ao que votava o Congresso (tais como os chamados
oramento monetrio e oramento de dispndios das estatais); e a
criao de espao para o endividamento pblico em todos os nveis da
federao, foram parte das solues de carter adaptativo encontradas
para viabilizar, ainda que a altos custos, a extrao de recursos dos quais
a sociedade teimava em no abrir mo, pela via da tributao legal.
Em termos simplificados, tudo se passa como se o governo, para
promover o desenvolvimento, precisasse de mais comando sobre a poupana, isto , sobre a parte no consumida da renda gerada. E, ao mesmo tempo, produzisse um programa de investimentos como parte de
3
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 35
O relatrio anual do BID de 1995, que inclui um estudo comparativo sobre a volatilidade
macroeconmica com base nos dados at 1992, conclui sobre as causas da instabilidade
endmica na Amrica Latina: O que determina a volatilidade macroeconmica? a
volatilidade na poltica macroeconmica, a volatilidade externa ou os regimes institucionais e
de poltica? A evidncia apresentada sugere que os trs fatores so importantes, pg. 210.
5
Tal explicao parte da idia de que um custo importante do investimento produtivo em
um dado momento o de abrir-se mo do direito de adiar a deciso para uma ocasio
melhor, preservando-se a liquidez para aplicao futura.
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A interpretao dessas concluses no , entretanto, trivial. razovel esperar-se que a taxa de crescimento do PIB seja mais voltil no perodo em que a taxa real de juros for mais voltil. Porm, til distinguir-se
entre dois casos: num primeiro caso, a taxa real de juros varia muito porque a inflao esperada muito imprevisvel (antes da estabilizao); e,
num segundo caso, na economia estabilizada, a volatilidade da taxa real
de juros elevada apesar da queda da volatilidade da inflao esperada.
A diferena entre os dois casos de volatilidade merece uma observao. O desempenho da economia pode ser bastante voltil porque a taxa
real de juros resulta ser excessivamente voltil, ou seja, o PIB pode
subir, descer e subir, devido a uma taxa real de juros que tambm cai,
aumenta e volta a cair. Variveis importantes para o crescimento, como
o investimento, dependem de antecipaes do PIB. Caso no possamos
condicionar nossas previses para o PIB em funo da taxa real de juros, isso significaria que h uma incerteza maior com relao ao desempenho da economia. Porm, o tipo de incerteza aqui mencionado mais
especfico, uma vez que depois do Plano Real teramos maior
previsibilidade na poltica monetria, dado que a prioridade conferida
estabilizao impe respostas contracionistas (mas previsveis) aos choques que tm ocorrido. Os eventuais benefcios no longo prazo de uma
boa gesto macroeconmica de curto prazo, em um mundo menos previsvel, seriam frutos do melhor clculo de riscos.
Assim, se for possvel condicionar nossas previses em funo da
taxa real de juros (determinada pela poltica de fixao nominal da taxa
de juros de curto prazo), a pergunta, agora, pode ser formulada dentro
dos seguintes termos: seriam os intervalos de confiana para a previso
do PIB mais amplos?8
De modo a investigar um pouco mais profundamente a relevncia dessa
distino em termos prticos, uma vez que antes de uma estabilizao, a
alta volatilidade dos juros reais tambm pode ser associada no apenas a
uma maior volatilidade do PIB, mas tambm a um crescimento mdio menor do PIB, apresentamos, no apndice, um teste para a relao entre a
volatilidade da taxa real de juros e a previsibilidade do crescimento do PIB.
O apndice apresenta (Tabela 1) a estimao de uma Curva IS com
dados trimestrais desde 1981, utilizando um modelo Garch (2, 2) e in8
Do ponto de vista economtrico, esta a distino entre varincia incondicional e
varincia condicional. Greene (1999).
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5. Concluses
As concluses discutidas na seo anterior sugerem que os resultados obtidos pela estabilizao dos ltimos anos fortaleceram as instituies que permitem maior eficcia dos instrumentos de poltica
macroeconmica. Houve diminuio significativa das artificialidades
que prevaleceram historicamente nos mecanismos de formao de preos; ocorreu um enrijecimento da base legal de apoio restrio oramentria das diversas unidades da federao; e houve um importante
reforo institucional dos mecanismos de atuao da poltica monetria,
que compatvel com o aprofundamento do processo de liberao das
relaes internacionais da economia brasileira, sem que isso significasse um abandono da moeda nacional.
O resultado prtico que a prxima etapa de crescimento pode beneficiar-se de uma economia mais flexvel, com maior capacidade para
adotar polticas macroeconmicas coerentes, em resposta aos choques
adversos, e que adquiriu respeito no dilogo internacional acerca das
reformas institucionais que se fazem necessrias para tornar o sistema
internacional menos frgil. Entretanto, com o final da prolongada expanso econmica norte-americana, que reforou o aprofundamento financeiro internacional na ltima dcada do sculo passado, os choques
que vm do exterior tornaram-se potencialmente mais desestabilizadores
para as perspectivas de crescimento. Alm disso, h dvidas quanto ao
apoio do governo norte-americano a medidas voltadas para o reforo
institucional da estabilidade da economia internacional. Com isso, os
mecanismos de transmisso de crises tornaram-se menos previsveis.
Os danos potenciais causados por um encolhimento sbito do crdito
externo tornaram-se mais incertos para os analistas de risco, atingindo
as projees de cash-flow e de rentabilidade que alimentam os cenrios
adotados nas anlises de projetos. Em suma, o pas tornou-se mais capaz de responder aos choques de forma coerente, mas piorou a percepo da gravidade dos choques neste incio de milnio.
Vimos que a estabilidade monetria diminuiu a volatilidade dos juros reais e a volatilidade do PIB real. Na prtica, considerando-se todo
o perodo coberto pela srie trimestral do PIB, em comparao com o
que ocorreu nos perodos de alta incerteza de poltica antes do Plano
Real, o crescimento mdio da economia melhorou at 2001, e no piorou, como tem sido argumentado.
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9
No trabalho intitulado The Disturbing Rise of Global Income Inequality, Sala-i-Martin
questiona o aumento da desigualdade entre as pessoas no mundo, observando o aparecimento de uma significativo nmero de pessoas (equivalente aos 40% de chineses e indianos mais ricos) com renda em torno de $8,000 anuais, um padro de vida equivalente ao
de Portugal, que ter um efeito importante para as perspectivas de difuso de alimentos
de maior qualidade entre outros bens de consumo.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 51
crtica e sob reforma, tanto no Brasil quanto na economia internacional. As conseqncias da ltima fase expansionista ainda tm um potencial elevado de turbulncia em decorrncia de dois fenmenos. O
primeiro que a globalizao financeira sem um banco central mundial provoca uma multiplicao exagerada dos impulsos recessivos. O
segundo que as respostas regulatrias adequadas, no plano internacional, so menos provveis de ocorrerem em uma conjuntura que
tem sido caracterizada por baixa cooperao internacional. Por isso,
as perdas atuais de riqueza privada (em especial as sofridas pelos fundos de aposentadoria em toda parte) tendem a diminuir o mpeto
privatizante das reformas da previdncia, que estavam j em andamento lento diante da falta de modelos adequados de seguros para as
aposentadorias mnimas e da falta de projetos adequados (no sentido
de serem compatveis com um mnimo de segurana macroeconmica)
que considerem questes como impactos sobre a dvida pblica, que
produzam os incentivos corretos gesto coletiva da poupana e produzam conflitos distributivos que sejam manejveis politicamente. Uma
conseqncia importante a maior probabilidade de uma nova onda
de intermediao pblica, o que gera desafios novos para o BNDES.
Atuar em reas como a venda de seguro de investimentos contra o
risco macroeconmico, a explorao de novas formas de parceria com
outras reas da intermediao financeira de longo prazo, o aprimoramento das formas de gesto de risco de carteiras com forte participao de ttulos de longo prazo e as conseqncias prticas para a poltica de reservas da absoro de parte do risco macroeconmico abrem
novas questes que so difceis de tratar e cujos encaminhamentos
requerem o uso de pessoal de alta qualificao e atualizao profissional. Mas, dada a importncia das externalidades a serem produzidas
para todo o sistema de intermediao financeira, o encaminhamento
dessas questes essencial discusso da nova etapa de crescimento
da economia brasileira e suas inter-relaes com a questo da estabilidade macroeconmica.
Referncias bibliogrficas
BACHA, Edmar e CARNEIRO, Dionsio Dias et al. (1991) Stabilization
Programmes in Developing Countries: Old Truths and New Elements.
Development and Change: Essays in honor of K.N Raj., New Delhi:
World Development Report, Technical Appendix.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 53
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 54
Apndice
A volatilidade da taxa de juros real
e a previsibilidade do crescimento brasileiro
O objetivo deste apndice apresentar um teste economtrico a partir da estimao de uma Curva IS relao entre o PIB e a taxa real de
juros para um perodo to longo quanto possvel, dadas as estatsticas de PIB trimestral para a economia brasileira, ou seja, a partir dos
anos 80. Examina-se o comportamento dos resduos estimativas dos
erros das previses e, a partir dessa srie de resduos, modela-se um
processo para sua varincia, varivel chave para a construo dos intervalos de confiana das previses.
Modelando a Varincia dos Resduos do PIB, possvel perguntar:
maior volatilidade da taxa real de juros implica menor previsibilidade
do crescimento do PIB?
razovel esperar-se que a taxa de crescimento do PIB seja mais
voltil no perodo em que a taxa de juros real foi mais voltil. Porm,
observamos no texto que a alta volatilidade da taxa real de juros anterior estabilizao pode ser associada no apenas a uma maior volatilidade
do PIB, mas tambm a um crescimento mdio menor do PIB. Neste
apndice apresentamos o teste de uma hiptese bastante parecida, mas
tecnicamente diferente, qual seja: a volatilidade da taxa real de juros
implica tambm menor previsibilidade no crescimento do PIB?
A tabela 1 apresenta a estimao de uma Curva IS incluindo dados
trimestrais desde 1981, utilizando um modelo Garch (2, 2) e incluindo
ainda a taxa real contempornea de juros como varivel explicativa.
Isso quer dizer que a varincia em um determinado perodo funo de
varincias passadas, choques passados e da taxa real de juros. A equao 1 apresenta os coeficientes da Curva IS10, enquanto a equao 2
apresenta a equao para a varincia.
10
Inclumos ainda duas variveis dummies aditivas, uma para o segundo trimestre de
1990, quando se verificou uma queda sem precedentes da taxa de crescimento do PIB, e
outra para os trimestres de racionamento de energia eltrica, conforme Carneiro e Wu
(maro 2001). Os coeficientes destas variveis no foram reproduzidos ao longo do texto
para uma maior clareza na exposio dos resultados.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 55
11
O autor Mestre em Economia pela PUC-Rio e doutorando no Departamento de Economia da Universidade de Princeton, EUA. Este apndice reproduz resultados de Carneiro e Wu (jun 2002).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 56
No possvel entender a natureza, o sucesso, e tampouco os problemas, dos programas de estabilizao da primeira metade dos anos
noventa na Amrica Latina, sem levar em conta a consolidao do predomnio da nova finana, ocorrida durante a dcada anterior, mas tambm e, principalmente, sem considerar a etapa do ciclo financeiro em
que nascem os chamados mercados emergentes.
O trao comum dos programas heterodoxos de segunda gerao foi
a utilizao, com maior ou menor rigidez, do compromisso de manter a
taxa de cmbio nominal como ncora do processo de desinflao. Naturalmente, a credibilidade da ncora cambial teria sido menos ampla e
eficaz, se os pases estivessem num estgio menos avanado do processo de substituio monetria, em alguns casos, de dolarizao e, principalmente, no contassem com expressivas reservas em divisa estrangeira, acumuladas antes ou concomitantemente deflagrao das estratgias desinflacionrias.
Nos porta-flios dos grandes investidores dos mercados globalizados,
os ativos oferecidos pelas economias com histrias monetrias turbulentas so, naturalmente, os ativos de maior risco, e, portanto, aqueles
que se candidatam em primeiro lugar a movimentos de liquidao, no
caso de mudanas no ciclo financeiro. Os pases emergentes esto, em
geral, mais sujeitos s alteraes nas opinies dos mercados em conformidade com a sustentabilidade dos respectivos regimes cambiais. Isto
significa que os seus processos de estabilizao so indubitavelmente
vulnerveis, na proporo direta do grau de dependncia do ingresso de
recursos externos dficit em conta-corrente , e vulnerveis, tambm,
a problemas de inconsistncia fiscal, como veremos a seguir.
ncora cambial e inconsistncia fiscal
A vitria contra a inflao alta, conquistada nestas condies, gerou
fragilidade fiscal e ameaa permanente de crise cambial. Eram corretas as
constataes de que a utilizao da ncora cambial deveria ser temporria
e que a estabilizao definitiva deveria repousar numa situao fiscal slida, do ponto de vista intertemporal. Os pases com tradio de inflao
alta e desarranjos cambiais e monetrios freqentes precisariam oferecer,
por algum tempo, a garantia de um supervit fiscal estrutural.
No incio do plano foi sublinhada a dificuldade de se estimar, em
meio a uma inflao muita elevada, a real situao financeira do setor
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 58
financiamento de longo prazo; 2) a reestruturao competitiva e a modernizao organizacional da grande empresa de capital nacional e de suas
relaes com o Estado; 3) a constituio do que Fernando Fajnzylber chamava de ncleo endgeno de inovao tecnolgica.
Entre 1974 e 1978, no ltimo esforo de integrao e modernizao
da matriz industrial, o II PND levou exasperao o descompasso entre
um nvel elevado de formao bruta de capital e as condies domsticas de financiamento. O hiato entre a capacidade de financiamento, a
partir de fontes internas, e a demanda de crdito de longo prazo foi
coberto pela tomada de recursos externos. A maioria dos projetos, assim financiados, revelou, quando em operao, uma limitada capacidade de gerar as divisas necessrias para pagar o endividamento em moeda estrangeira. Alem disso, apesar das intenes do governo, o
robustecimento, a modernizao e a capacitao tecnolgica da empresa nacional no avanaram o suficiente.
O segundo choque de preos do petrleo e o choque de juros promovido por Paul Volker, no final de 1979, mudaram radicalmente as condies externas e decretaram a obsolescncia da agenda reformista. A
severa crise cambial que se abateu sobre o Brasil, no incio dos anos oitenta, foi o fator essencial para a sobrevivncia do mal falado processo de
substituio de importaes. Em condies de extrema penria de divisas, o processo avanou at mesmo em segmentos produtivos nos quais a
escala do mercado interno no recomendaria a produo domstica.
Os ciclos de crescimento e desacelerao da economia brasileira, ao
longo dos ltimos vinte anos, mostram uma tendncia preocupante: a
partir do incio dos anos 80, as taxas mdias de crescimento caem sensivelmente, as flutuaes tornam-se mais intensas e os surtos de expanso
so mais curtos.
A estratgia de desenvolvimento do Real parece ter-se apoiado
em quatro supostos: 1) a estabilidade de preos cria condies para o
clculo econmico de longo prazo, estimulando o investimento privado; 2) a abertura comercial impe disciplina competitiva aos produtores
domsticos, forando-os a realizar ganhos substanciais de produtividade; 3) as privatizaes e o investimento estrangeiro removeriam gargalos de oferta na indstria e na infra-estrutura, reduzindo custos e melhorando a eficincia; 4) a liberalizao cambial, associada previsibilidade
quanto evoluo da taxa real de cmbio, atrairia poupana externa
em escala suficiente para complementar o esforo de investimento domstico e para financiar o dficit em conta corrente.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 62
O resultado dessa nova empreitada, do ponto de vista do desenvolvimento foi, para dizer pouco, desapontador. Ao contrrio do processo
de endividamento dos anos sessenta e setenta que financiou, direta e
indiretamente, projetos destinados a substituir importaes e/ou a estimular as exportaes, a nova etapa de financiamento externo aumentou
consideravelmente a vulnerabilidade da economia brasileira.
Na verdade, o uso abusivo da ncora cambial e dos juros elevados
desestimulou os projetos voltados para as exportaes, promoveu um
encolhimento das cadeias produtivas afetadas por importaes predatrias e aumentou a participao da propriedade estrangeira no
estoque de capital domstico. Esses so fatores que levaram ao crescimento exagerado do passivo externo lquido.
Consolidaram-se, no final dos anos 90, o pequeno dinamismo e a
baixa densidade tecnolgica da pauta de exportaes brasileira: s 41%
de nossas exportaes cresceram em ritmo igual ou superior ao das exportaes mundiais, e apenas 21% so produtos de mdia/alta intensidade tecnolgica.
Por outro lado, como resultado do incremento do IDE, sobretudo
dirigido privatizao dos setores de telecomunicaes e energia, verificou-se um aumento do coeficiente de importaes, sem contrapartida
compensatria do incremento de exportaes dos segmentos
comercializveis desnacionalizados. Aparentemente, o IDE continua
se dirigindo para explorar o mercado interno (Miranda, J. C., 2000).
Ao contrrio, porm, de perodos anteriores, em que o investimento
ocorria em simultneo nos setores de bens de consumo e de bens de
capital, a modernizao brasileira dos anos 90 determinou o surgimento
de uma estrutura industrial descontnua e atrasada, cuja mera reativao
no permite enfrentar as atuais condies da produo e da concorrncia internacionais.
A falta de poltica industrial do Brasil contrasta com a situao dos tigres asiticos e a da China. A estratgia chinesa, por exemplo, favoreceu a
ampliao e a criao de nova capacidade, acoplando a expanso simultnea e em bases tecnologicamente avanadas dos setores metalmecnico,
eletroeletrnico e de telecomunicaes. A China, um mercado de massas
gigantesco, vem propondo joint ventures para pacotes de investimento em
todos os setores, com a mais moderna tecnologia internalizada.
J no Brasil, as grandes corporaes multinacionais lideraram, em
dcadas passadas, a expanso dos setores de material de transporte e
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 63
eltrico, e, s mais tarde, o Estado viria a comandar diretamente a constituio do sistema de telecomunicaes, apoiando o setor produtor de
equipamentos. Com a privatizao desordenada, no entanto, nem os
estmulos nem os compromissos assumidos nas concesses para a produo de equipamentos de nova tecnologia tiveram resposta adequada
por parte dos produtores estrangeiros aqui localizados, envolvidos que
esto numa concorrncia acirrada nos seus mercados de origem e no
cenrio mundial.
O Brasil fez um ajustamento de sua estrutura produtiva, sem perspectiva de ampliao rpida de seu mercado interno. A absoro das
novas tecnologias no se deu atravs de expanso e modernizao do
setor de bens de capital, seno mediante um aumento do coeficiente de
importaes. Como natural, o resultado em ambos os pases, no que
respeita ao crescimento do PIB e das exportaes, foram muito diferentes. Na China, observa-se o crescimento conjunto do PIB e das exportaes. No Brasil, a expanso da economia amplia o desequilbrio da balana comercial.
duvidoso que o encadeamento causal embutido nas crenas
aberturistas inclusse o regime de cmbio real sobrevalorizado. Mas
os autores da proeza garantiam que isto ajudaria a impor aos empresrios recalcitrantes a busca de maior competitividade e eficincia. Os ganhos de produtividade decorrentes destas mudanas no comportamento
empresarial seriam suficientes para dinamizar as exportaes, atrair investidores externos e deslanchar um forte ciclo de acumulao. Eles
seriam a tal ponto decisivos, que sua fora permitiria aos beneficirios
saltar os obstculos criados pela sobrevalorizao do cmbio e pela taxa
de juros real extremamente elevada.
A verdade que, a partir do ltimo trimestre de 1997, sob os efeitos
da crise asitica, a economia brasileira comeou a trotar a passos de
crescimento zero. O total de bens e servios produzido no pas aumentou 0,05%, em 1998, e 0,82%, em 1999. Menos suscetvel a acidentes
estatsticos, o comportamento do PIB industrial conseguia expressar de
forma ainda mais clara a enrascada em que nos enfiaram o cmbio valorizado, os juros altos e o entra-e-sai dos capitais que circulam nos mercados financeiros globalizados. As quedas foram de 1,3%, em 1998, e
de 1,66%, em 1999.
Os valores da produo nos setores de bens durveis e bens de capital ramos da indstria mais sensveis incerteza e s variaes do
custo e das condies do crdito despencaram. Em 1998 e 1999, a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 64
produo de bens durveis caiu 19,8% e 9,3%, respectivamente, enquanto o setor de bens de capital, j golpeado pelas importaes subsidiadas pelo dlar barato, perdia mais de 10% nos dois anos.
Ao longo de 1999, os amigos do dlar barato no se cansaram de
proclamar a inutilidade da desvalorizao. Apoiavam seus argumentos na
fraca reao das exportaes e, sobretudo, no desempenho do saldo comercial que, em vez do prometido supervit de US$ 11 bilhes, combinado com o FMI, terminou num melanclico dficit de US$ 1,2 bilhes.
Em 2000, consolidou-se a sensao de que a crise financeira internacional era coisa do passado. Ocorreu, de fato, uma melhoria nas condies de liquidez externa, expressa na reduo dos spreads que separam as taxas de juros cobradas sobre a dvida brasileira e aquelas que
incidem sobre papis do governo americano de igual prazo de maturao.
Em princpio, num regime de cmbio flutuante, estas circunstncias recomendariam uma queda mais rpida dos juros para estimular a atividade domstica e, ao mesmo tempo, impedir uma valorizao ulterior e
indesejvel da moeda local. Parece, no entanto, que os responsveis
pela administrao da economia temiam as expectativas negativas dos
mercados financeiros quanto evoluo do balano de pagamentos.
A difcil macroeconomia do desenvolvimento com estabilidade
As aberturas comercial e financeira desenharam para o Brasil um
quadro macroeconmico cuja principal caracterstica o aparecimento
sobretudo, a partir da segunda metade da dcada de 90 de um crescente desequilbrio externo, no apenas na balana comercial, mas tambm na balana de servios. Por outro lado, em um ambiente de
liberalizao financeira, as flutuaes de juros e cmbio, que acompanham o movimento de capitais, determinam uma trajetria
macroeconmica de stop and go, em que o crescimento periodicamente interrompido.
O dficit de transaes correntes no corresponde primordialmente,
nesses regimes de abertura financeira, absoro de poupana externa.
Isto significa que a transferncia de recursos reais foi meramente residual, e a taxa de investimento interno no se elevou. fcil compreender que, diante da incerteza quanto ao rumo dos preos-chave da economia, juros e cmbio, o horizonte temporal das decises de investimento
encurta-se dramaticamente.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 65
Em perodos de intensa mobilidade de capitais, a entrada de recursos permite um miniciclo de consumo e uma tendncia sobrevalorizao
cambial. J a ameaa de fuga provoca automaticamente uma presso
sobre a moeda local e a subida da taxa de juros. No por acaso, as polticas monetria, cambial e fiscal tm sido superativas, embora no no
sentido keynesiano clssico. A instabilidade dessas polticas
macroeconmicas permanentemente submetidas s tenses que derivam
das avaliaes dos agentes nos mercados financeiros e de capitais no
permite a execuo de polticas de crescimento. Evidentemente, a estrita
dependncia dos humores e os julgamentos dos mercados financeiros internacionais impedem qualquer poltica verdadeiramente ativa de produo e
de investimento, porquanto so precrias as informaes adequadas para a
tomada de decises empresariais na esfera do investimento.
Algumas projees recentes sobre o desempenho do balano de
pagamentos nos prximos anos esto mais otimistas. verdade que a
crise cambial em curso e a contrao das linhas financiamento externo
esto obrigando o setor privado e o governo a pagar ou recomprar seus
dbitos em moeda estrangeira. A balana comercial tambm vem apresentando bons resultados: provvel que o supervit na conta de mercadorias chegue aos US$ 7 bilhes, neste conturbado 2002. Uma boa
notcia, mas no um resultado saudvel: a despeito de uma certa recuperao das exportaes nos ltimos meses, a queda das importaes ainda o fator determinante do saldo positivo.
As trajetrias do supervit comercial para os prximos anos no
podem ser projetadas linearmente a partir do desempenho recente. Quem
faz este tipo de exerccio deve informar ao pblico que est supondo a
manuteno do crescimento medocre da economia, para dizer pouco.
Vamos formular uma hiptese otimista: a economia brasileira vai
crescer em torno de 3% em 2003, 4% em 2004, e 5% em 2005. A maior
absoro domstica e a resposta elstica das importaes vo, em princpio, pressionar o saldo comercial. Muitos argumentam que, numa primeira etapa, o investimento pouco se altera, porque h capacidade ociosa. Esta conjetura , no mnimo, estranha para quem postula a intensificao do processo de substituio de importaes e o aumento da capacidade produtiva destinada a atender, simultaneamente, as exportaes e o mercado interno. E se o investimento aumenta, a demanda por
importaes ser naturalmente ainda mais elevada. Mesmo com o cmbio favorvel, quando a produo interna de equipamentos aumenta,
crescem mais do que proporcionalmente as importaes de peas e comDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 66
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 70
PAINEL
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 72
SISTEMATIZAO DO DEBATE
SOBRE EXPORTAO E COMPETITIVIDADE
Andr Villela*
A sesso foi aberta pelo Sr. Isaac Zagury (Diretor do BNDES) que,
ressaltando a importncia do tema a ser debatido, chamou ateno para
o fato de o BNDES destinar cerca de 1/3 de seu oramento ao financiamento das exportaes. Logo em seguida, passou-se a palavra ao primeiro palestrante da tarde, Renato Baumann (CEPAL/UnB).
Em sua apresentao, o Prof. Baumann recuperou, em linhas gerais, os
principais tpicos que abordara em seu position paper. De incio, ressaltou
a bem-sucedida experincia do Pas no tocante a polticas de promoo s
exportaes, entre meados dos anos 60 e fins da dcada de 80. Para ele, tal
sucesso se beneficiou de uma grande variedade de instrumentos de incentivo e, sobretudo, do compromisso explcito dos governos de ento com polticas de promoo das exportaes. O auge desta fase urea teria ocorrido na dcada de 80, aps a crise da dvida externa.
Para Baumann, os anos 90 constituem verdadeiro divisor de guas
nesta trajetria, quando ento o tema promoo das exportaes sairia da
agenda econmica, dominada que estava pela questo da estabilizao.
Segundo ele isto foi um erro, dado que a promoo das exportaes deveria
ser parte integral da poltica econmica lato sensu. No obstante esta perda
de status relativo na agenda econmica governamental, foi lembrado que
na dcada de 90 foi introduzido um conjunto de iniciativas/programas para
a rea de exportaes, a exemplo do Proex, Finamex, Seguro de Crdito,
sem que, contudo, os problemas do setor tenham sido eliminados.
Em seu diagnstico da situao atual, Baumann destacou dois problemas principais, a saber: i) o pouco dinamismo das exportaes brasileiras
(fazendo eco a estudos acadmicos recentes) e ii) a concentrao das exportaes em poucas empresas, muitas das quais estrangeiras. Para superar estes problemas, sugeriu trs grandes metas a serem perseguidas:
* Fundao Getlio Vargas, sistematizador do Painel Exportao e Competitividade.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 73
3. nfase nos aspectos institucionais (a exemplo da coordenao e delimitao de atribuies entre os diferentes ministrios envolvidos com
a PICE), com necessidade de definir estratgias de atuao.
O papel do BNDES neste contexto apontaria para um reforo de sua
atuao como ente financiador da atividade exportadora e, de forma
mais geral, da internacionalizao das empresas brasileiras.
O primeiro debatedor da tarde, o Embaixador Rubens Barbosa, comeou por ressaltar a convergncia nas exposies de Renato Baumann
e Pedro da Motta Veiga. No obstante, disse ter-se ressentido de nfase
maior, em ambos trabalhos, ao ambiente externo e como este afeta as
estratgias a serem perseguidas pelo Brasil. Tambm ausente das apresentaes, de acordo com o Embaixador, esteve qualquer referncia
falta de cultura exportadora no Brasil, fazendo com que a atividade
exportadora seja, no mais das vezes, residual.
Numa clara discordncia com o que afirmou Motta Veiga, o Embaixador declarou que a substituio de importaes poderia, sim, ser uma
estratgia a nortear as aes na rea de comrcio exterior. Mais especificamente, Barbosa chamou ateno para a inexistncia de uma poltica
ativa de substituio de importaes, segundo ele crucial para atrair investimentos externos diretos que permitam uma diversificao da pauta
exportadora brasileira (e, implicitamente, a reduo de dficits atualmente verificados em reas como o complexo eletroeletrnico).
O papel crucial da institucionalidade tambm foi enfatizado. Mais
especificamente, Barbosa fez defesa enftica da necessidade de haver comando e coordenao (inclusive entre o governo e o setor privado) das
aes oficiais na rea de comrcio exterior, institucionalizando um processo decisrio marcadamente distinto do atual, pelo qual a CAMEX coordenaria, mas no estaria comandando. Para o Embaixador, este ponto deveria
figurar no topo de uma agenda prioritria, visando dinamizar as exportaes
brasileiras, a qual seria complementada por uma agenda de competitividade.
Esta trataria tanto de questes domsticas (ligadas a tributos, portos, etc.)
quanto internacionais, relacionadas prospeco de mercado.
Este ltimo ponto mereceu um tratamento maior dentro das consideraes de Barbosa, que chamou ateno para a sua dificuldade na qualidade de Embaixador do Brasil em Londres e, mais recentemente, Washington em convencer empresrios brasileiros a realizarem misses
naqueles dois mercados, com vistas a detectar oportunidades de negcios. Tal desinteresse, a seu ver, deve ser debitado chamada falta de cultura exportadora no Pas.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 77
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 80
No debate atual, afirma-se, com freqncia, a necessidade de polticas microeconmicas ativas, com base em preocupaes relacionadas
vulnerabilidade externa da economia. Sem desconsiderar a relevncia
destas preocupaes, elas mais uma vez deixam em segundo plano a
discusso da estratgia que deveria orientar as grandes definies na
rea de PICE. Ou seja: qual o perfil desejvel da indstria e dos servios para a prxima dcada; qual o papel das polticas horizontais e das
polticas setoriais na emergncia e consolidao deste perfil; como
compatibilizar crescimento da produtividade e da competitividade com a
expanso da capacidade produtiva; que papel tem o quadro institucional e
regulatrio na implementao da estratgia; e como as negociaes comerciais podem contribuir para que se obtenham os resultados desejados.
Este trabalho parte do suposto de que importante discutir hoje no
Brasil os temas de poltica industrial e de comrcio exterior, e no considera que o modelo de poltica adotado pelo Brasil nestas reas, nos
ltimos anos, seja o nico possvel, ou prime pela consistncia dos objetivos e iniciativas. A discusso relevante e legtima, mas requer algum aprofundamento, sob pena da anlise criteriosa ceder espao s
crenas e vises ideolgicas.
A primeira qualificao necessria abandonar a idia de que a PICE
dos anos 90 foi uma opo de no poltica. Para tanto, a seo 2 busca
apresentar, de forma bastante sinttica, os elementos que atestam que o
pas praticou polticas ativas nos campos industrial e de comrcio exterior, nos ltimos anos. A seo 3 descreve os principais traos do desempenho da indstria brasileira nos anos 90, destacando o impacto da
liberalizao comercial sobre as transformaes industriais, e tece alguns comentrios sobre a performance exportadora do pas no mesmo
perodo. A seo 4 trata do debate sobre poltica industrial e de comrcio exterior, tal como ele ganha intensidade no Brasil do final dos anos
90, apontando algumas de suas insuficincias. A seo 5 busca identificar os principais desafios de poltica colocados hoje na rea de indstria
e comrcio exterior, apresentando algumas diretrizes para o
enfrentamento das questes identificadas, e discutindo o papel que deveria ser desempenhado pelo BNDES na promoo da competitividade
industrial e das exportaes.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 82
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 85
o crescente em torno de setores produtores de commodities intensivos em recursos naturais. A estrutura industrial no se moveu
na direo destes setores e o mesmo pode ser dito da pauta de exportaes, cuja principal tendncia de evoluo, j no final da dcada, aponta, ao contrrio, para o crescimento da importncia dos
setores intensivos em tecnologia;
no entanto, inegvel o comprometimento do desempenho agregado da indstria, em termos de crescimento do produto, de investimentos e de exportaes. Os fatores relacionados aos desequilbrios
macroeconmicos, que se mantiveram antes e depois do Real, parecem ter desempenhado, neste caso, o papel central. A interao
destes fatores com uma reforma comercial, que liberalizou desigualmente segundo setores a competio dos importados, parece ter gerado escassos incentivos para as exportaes.
Em sntese, se as previses pessimistas acerca da mudana estrutural na indstria e em sua insero internacional no se confirmaram,
preciso reconhecer que a dinmica industrial dos anos 90 no foi capaz
de pr em marcha um crculo virtuoso de expanso significativa da capacidade produtiva da indstria via novos investimentos. Alm disso, a
abertura comercial somente de forma limitada reorientou a indstria em
direo s atividades exportadoras, e no foi capaz de eliminar mecanismos setoriais de promoo e proteo que reproduziram, ainda no
final da dcada de 90, um razovel vis antiexportador.
3.2. O desempenho exportador na dcada
Entre 1964 e 1990, as exportaes brasileiras experimentaram um
duplo movimento: de crescimento, em termos de valor exportado, e de
diversificao de setores e produtos. No que diz respeito ao crescimento,
passou-se, entre 1964 e 1990, de mdias anuais nominais em torno de
US$ 1,6 bilho, no trinio 1964/66, para US$ 33,2 bilhes, em 1988/90.
De meados da dcada de 60 at o primeiro choque do petrleo, a
participao das exportaes brasileiras no comrcio mundial passou
de 0,8% para 1,1%, caindo, de novo, para 0,9%, no final dos anos 70.
Entre 1979 e 1984, um novo ciclo de crescimento acelerado das exportaes levou a participao do pas no comrcio mundial (exportaes)
ao nvel de 1,4%, o que no se sustentou nos anos seguintes: gradativamente, esta participao reduziu-se aos atuais 0,9%.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 89
Na segunda metade dos anos 80, a deteriorao da situao macroeconmica e o crescimento da inflao comprometeram o desempenho presente e futuro das exportaes, ao determinar a tendncia recorrente queda
das taxas de cmbio reais, queda das taxas de investimento e ao desmantelamento dos aparatos institucional e financeiro de apoio s exportaes.
Todos os indicadores de competitividade utilizados por Bonelli (1992)
relao cmbio-salrio, taxas de cmbio reais, ndices relativos de preos de exportao e custos unitrios de mo-de-obra sancionam a constatao de perda de rentabilidade da atividade exportadora a partir de
meados dos anos 80, e o esgotamento, a partir de ento, do efeito competitividade sobre o desempenho das exportaes brasileiras. Segundo Bonelli, a partir de 1984, a contribuio do efeito competitividade ao desempenho agregado das exportaes brasileiras tornou-se negativa.
A perda de dinamismo das exportaes, sobretudo no caso de manufaturados, interrompeu o processo de diversificao da pauta de produtos e de reduo da participao dos produtos de origem agropecuria
caf solvel, carne bovina industrializada, madeira e fios/tecidos de algodo. O crescimento observado, na dcada de 70, da participao de
bens de capital mecnicos e eltricos e de material de transporte na pauta de exportaes, amplamente apoiado em subsdios, tambm no se
sustentou durante a dcada de 80, sobretudo, na sua segunda metade.
Estes dados, juntamente com os indicadores de especializao internacional ou vantagens comparativas reveladas da indstria, parecem confirmar que, a partir de meados dos anos 80, o dinamismo das
exportaes do pas se reduziu fortemente, levando a perdas significativas de market-share nos principais mercados.
De maneira geral, a dcada de 90 no introduziu nenhuma alterao
radical em relao ao quadro herdado dos anos 80, no que diz respeito s
exportaes, embora tenha havido, nesta rea, alguns sinais positivos.
Entre estes sinais, cabe observar, em primeiro lugar, o crescimento
sustentado do quantum exportado (Markwald, 2001), que comeou a ocorrer a partir de 1996, ou seja, antes mesmo da desvalorizao de janeiro de
1999, e sem que se tenha verificado forte contrao da demanda domstica (Iglesias, 2001). O quantum exportado cresceu acima de 7% ao ano a
partir de 1996, com destaque para os produtos bsicos e manufaturados.
No plano setorial, o desempenho da dcada de 90 trouxe, at quase
o seu final, escassas novidades: de fato, a caracterstica mais notvel do
perodo envolveu o esgotamento do processo de transformao estrutuDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 90
pases, a base de empresas exportadoras brasileiras estreita e constituda de firmas que apresentam baixa propenso a exportar e a faz-lo
com regularidade, exceo de um pequeno nmero de empresas exportadoras de grande porte.
A verdade, no entanto, que estas trs boas notcias no so suficientes para atenuar as preocupaes com o desempenho exportador da
economia brasileira, ou para contradizer as concluses da sub-seo
anterior. Isto por duas razes: os mesmos trabalhos que apontam para
tendncias promissoras das exportaes tambm explicitam que as empresas brasileiras apresentam baixa propenso exportadora, caracterizando-se, em geral, por uma insero oportunista, isto , no estratgica, na atividade de exportao.
Por outro lado, o desempenho do pas ainda claramente insuficiente no que se refere capacidade das exportaes para desempenhar a
tarefa macroeconmica que lhes foi atribuda. Qual seja, a de contribuir
decisivamente dadas as restries para coibir as importaes e o elevado dficit no comrcio de servios para a reduo da vulnerabilidade
externa da economia. Neste sentido, ainda que as exportaes cresam a
taxas significativas, e que haja algumas boas notcias nesta frente, poder
permanecer intacta a avaliao de que tal crescimento no suficiente, do
ponto de vista macroeconmico. E esta avaliao alimenta a demanda por
novas polticas ativas no campo industrial e de comrcio exterior.
Nesta rea, portanto, a questo central de poltica entender porque
os resultados na rea de exportao deixaram a desejar. Dois fatores
claramente ajudam a explicar este comportamento das exportaes,
ambos atuando no sentido de contribuir para a manuteno de um significativo vis antiexportador na economia, apesar de uma liberalizao
comercial que teve componentes unilateral, multilateral e regional.
O primeiro fator se refere ao fato de que as reformas comerciais
levadas a cabo por alguns pases latino-americanos, inclusive o Brasil,
foram incompletas ou, por suas caractersticas de desenho e/ou
implementao, mitigaram os efeitos potenciais benficos da
liberalizao, especialmente na rea industrial. Os indicadores de simplicidade, de irreversibilidade e de abertura elaborados por Laird e
Messerlin (2002) explicitam que, no caso do Brasil, a performance da
poltica comercial ficou abaixo da mdia mundial e da dos pases em
desenvolvimento, para os produtos industriais. Persiste um vis
antiexportador na poltica comercial na estrutura de proteo produo
domstica e este vis reforado por instrumentos de promoo industriDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 92
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 93
a que privilegia temas setoriais, preocupando-se com: i) com a qualidade estrutural da produo industrial e das exportaes brasileiras, que seria excessivamente concentrada em setores produtores de commodities intensivas em recursos naturais 2; e
ii) com os fenmenos de perda de densidade de algumas cadeias
produtivas, em funo da abertura comercial. Os partidrios desta
viso em geral tambm valorizam a oposio entre empresas transnacionais e grandes grupos nacionais (IEDI, 1998), e preocupamse com a desnacionalizao do controle das empresas brasileiras, formulando propostas de utilizao discriminatria de incentivos e dos instrumentos de financiamento pblico em benefcio das
empresas de capital nacional;
a que prioriza a dimenso horizontal ou sistmico-regulatria da
competitividade, como foco das aes governamentais voltadas para
a criao de um ambiente favorvel ao crescimento dos investimentos, da produtividade e das exportaes. Intervenes diretas
do governo deveriam estar centradas em suprir falhas de mercado.
Na rea especfica de exportaes, o debate traduz-se na oposio
entre aqueles que afirmam que h um problema de composio na pauta
o que justificaria esforos para upgrade das exportaes em termos de
intensidade tecnolgica (ou de valor agregado) dos setores exportadores
e os partidrios da viso de que a dinmica das exportaes brasileiras
se explica por problemas que vo alm da composio da pauta de exportao (Martins e Moreira, 1998), refletindo uma falta generalizada de
competitividade dos produtos brasileiros, mesmo naqueles em que o pas
apresenta vantagem comparativa com relao ao resto do mundo.
Uma discusso adicional, nesta rea, diz respeito prioridade a ser
concedida ao aumento da base de empresas exportadoras, como objetivo de poltica, alternativamente opo de priorizar a consolidao na
atividade exportadora e o aumento da propenso a exportar de empresas que j exportam.
Iglesias (2001) vincula os temas de oferta produtiva e desempenho
exportador, ao relacionar baixo dinamismo das exportaes, na dcada
2
Amadeo (2002) aponta a absoluta impreciso metodolgica que h por trs da idia de
que preciso incentivar setores como o eletroeletrnico e o de bens de informtica, entre
outros, por serem estes setores de alto valor agregado. Como demonstra o autor, os
setores de alto valor agregado por trabalhador so aqueles nos quais mais elevada a
relao entre capital investido e nmero de trabalhadores, isto , os setores de refino de
petrleo, cimento, qumicos, fumo, papel e metalurgia.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 95
de 90, e baixo crescimento da produo e da capacidade produtiva, sustentando que este fator constituiu uma restrio importante expanso sustentada das exportaes na dcada de 80, e na primeira metade dos anos 90.
Como, depois da liberalizao comercial e da introduo do plano Real, as
polticas necessrias para consolidar a estabilizao restringiram o crescimento da economia, no houve a possibilidade de criar um crculo virtuoso
de crescimento da produo e das exportaes, em que pesem os impactos
positivos da liberalizao comercial no estmulo s exportaes.
Mais recentemente, com a deteriorao das contas externas do pas,
ganhou relevncia, no debate sobre PICE, o tema da contribuio potencial destas polticas para reduzir o dficit externo, atravs de combinao de polticas de apoio exportao e de substituio de importaes, estas centradas em setores e cadeias que apresentam elevado dficit comercial. Como pelo menos uma destas cadeias, a eletroeletrnica,
das mais valorizadas pelos defensores de polticas industriais setoriais,
pode-se dizer que junta-se, neste caso, a fome com a vontade de comer,
e confere-se discusso de polticas de corte setorial uma relevncia
que fora reservada ao setor automotivo na dcada de 90.
As questes que atravessam hoje o debate sobre a PICE so legtimas
e requerem resposta.Mas nesta, como em outras reas de poltica grande
parte das respostas afirmativas s perguntas deve estar dedicada a especificar os instrumentos e meios que se pretende utilizar para alcanar os
objetivos fixados, estimar custos fiscais e sociais do uso destes instrumentos ou seja, avaliar sua consistncia com objetivos macroeconmicos
e de aumento da produtividade da economia e a avaliar o grau de
apropriabilidade social dos benefcios potenciais da poltica.
Ora, o atual debate de poltica industrial e de comrcio exterior no
Brasil parece tratar estas preocupaes com razovel desdm, em que
pese o fato de algumas propostas de poltica no hesitarem em se referir
ao uso de medidas de proteo contra a competio dos importados e de
financiamentos pblicos em condies favorecidas, ambos instrumentos geradores de substanciais custos para a sociedade.
Contrasta com a valorizao dos velhos instrumentos3 e antigos objetivos de poltica a falta de importncia em geral atribuda a toda
uma agenda de poltica centrada nos ganhos de produtividade/
3
por vezes impressionante como o debate sobre velhos instrumentos de poltica absorve a energia de agentes pblicos e privados. As interminveis negociaes e os conflitos
sobre os ex-tarifrios fornecem um bom exemplo deste fato.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 96
pensada deve se basear na hiptese de que o Brasil somente pode crescer na rea industrial se pensarmos em industrializao intensiva, na
qual os ganhos de produtividade no derivam naturalmente do crescimento da produo industrial, mas resultam de inovaes incrementais
em organizao e tecnologia. A evoluo da indstria nos anos 90, no
Brasil, sugere que, no plano microeconmico, esta mudana j foi percebida em muitos setores e por nmero expressivo de empresas (Castro,
2001; Motta Veiga, 1997).
Mas a emergncia desta viso de PICE depende essencialmente da
aceitao de algumas idias bsicas acerca dos condicionantes e objetivos da poltica.
Em primeiro lugar, a PICE deve integrar sua lgica de formulao e
de implementao o essencial da herana das polticas microeconmicas
brasileiras da dcada de 90. Ou seja, a preocupao com a
sustentabilidade macroeconmica daquelas polticas, e a afirmao da
importncia tanto da competio e da contestabilidade dos mercados
como motor da reestruturao permanente quanto dos esforos continuados para aumentar a produtividade. Estes condicionantes devem ser
levados em conta inclusive quando se propugna o uso de mecanismos
de promoo e proteo setoriais voltados (ou no) para a substituio
de importaes.
Em segundo lugar, a PICE da primeira dcada do sculo XXI diferencia-se daquelas de trinta anos atrs tambm pela necessidade de integrar elementos ps-fordistas. Se as polticas anteriores induziram e
sancionaram a opo por privilegiar as atividades de fabricao e
adjacncias, em detrimento de funes manufatureiras (Barros de Castro, 2001), esta opo parece muito menos aceitvel para o futuro. Correndo o risco do paradoxo, a questo : como fazer poltica industrial
para uma economia crescentemente ps-industrial e onde a produo
cada vez mais intensiva em conhecimento. Colocar esta questo no
implica renunciar a polticas ativas nem o que seria ainda mais grave
indstria. Significa apenas integrar discusso de PICE o debate
sobre a transio ao ps-fordismo (Motta Veiga, 1997).
Em terceiro lugar, nunca demais ressaltar a relevncia que assume,
do ponto de vista tanto dos novos paradigmas de produo industrial
quanto da nova agenda de negociao comercial, a institucionalidade
das polticas e, em especial, a funo de coordenao. Polticas setoriais
e horizontais tendem a se tornar crescentemente intensivas em recursos
de coordenao e a demandar formas institucionais novas, adequadas
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 98
Esta observao aponta para o fato de que o aumento do grau de contestabilidade dos
mercados domsticos pode estimular no s o crescimento das exportaes, mas tambm
a mudana da estrutura da pauta, na direo de produtos e setores cuja natureza possibilite vendas em outras condies.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 99
taes. Alm disso, a nova institucionalidade da poltica de exportao deve ser intensiva em instncias e mecanismos de coordenao, tanto nas instncias decisrias quanto nas de operacionalizao,
para dar conta da natureza transversal de vrios dos novos temas
da agenda de poltica e superar as falhas de implementao que,
nos ltimos anos, caracterizaram alguns instrumentos de poltica
desenhados pelo governo federal nesta rea; e
a adoo, nas negociaes comerciais internacionais, de uma postura pautada pelos interesses dos setores exportadores e pela necessidade de manter a produo domstica sob a disciplina competitiva dos bens importados.
No que concerne agenda brasileira de negociaes, ela , exceo dos temas agrcolas, essencialmente defensiva, j que alimentada
pelas preocupaes com a fragilidade competitiva da indstria brasileira extensiva ao setor de servios e com a reduo da margem de
liberdade em reas onde a interveno das polticas pblicas considerada fundamental, para reduzir esta vulnerabilidade.
Pode-se ver, na estratgia de negociaes, uma postura que se limita
a sancionar e reproduzir uma situao na qual as reformas visando
reduo do Custo Brasil esto longe de haver sido concludas, e na qual
se mantm um importante vis antiexportador. Nesta leitura, a estratgia brasileira reflete o equilbrio da mediocridade. Como o pas no
pode oferecer a seus produtores domsticos as condies sistmicas e
regulatrias compatveis com o imperativo da competitividade, luta-se,
nas negociaes, para preservar um safe heaven para tais produtores,
qual seja, o mercado domstico. Retira-se da estratgia negociadora
qualquer funo que tenha o sentido de contribuir para o aumento da
produtividade e da competitividade dos produtores domsticos atravs
dos impactos estticos e dinmicos da liberalizao.
Embora seja correto afirmar que as mudanas ocorridas na economia brasileira nos ltimos anos no foram capazes de eliminar deficincias competitivas do ambiente de negcios no Brasil, disso no decorre
automaticamente uma estratgia que tome esta situao como um dado,
e exclua qualquer contribuio das negociaes comerciais ao aumento
da competitividade dos produtores domsticos. Esta contribuio deve
vir tanto da melhoria das condies de acesso que possam beneficiar as
exportaes brasileiras, quanto do aumento da exposio da economia
do pas competio externa. E as negociaes comerciais podem contribuir para que os dois objetivos sejam alcanados.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 100
dade aos investimentos direcionados ao aumento da capacidade exportadora sem tornar, no entanto, seus financiamentos diretamente contingentes ao desempenho exportador das empresas (OMC oblige...); e
(ii) integrar a seus programas de apoio a dimenso externa das atividades internacionais das empresas investimentos externos, especialmente
em distribuio e comercializao5, mas no somente.
Alm disso, o apoio s exportaes de servios deve ser estendido,
deixando-se de lado critrios industrialistas de avaliao, que so inadequados para mensurar os benefcios gerados pela exportao de conhecimento e de capacidade gerencial associada s vendas externas de servios. Tambm seria de extrema relevncia para o pas que o Banco fosse
capaz de atuar com mais eficincia no apoio capacitao tecnolgica da
indstria, partindo do entendimento do que , para a indstria, a questo
tecnolgica (CNI, 2002), bem como do entendimento do que so, no
Brasil, os sistemas reais de inovao, que, bem ou mal, articulam institutos de pesquisa, empresas, universidades e associaes empresariais.
Estas duas ltimas recomendaes sugerem que o BNDES deveria buscar integrar a suas polticas operacionais o objetivo de moldar a poltica
industrial a um projeto com elementos marcadamente ps-fordistas. Dentro
deste projeto, ganham relevo polticas que contribuam para que as empresas, operando a partir do Brasil, gerem e desenvolvam ativos proprietrios
(especficos a uma firma ou a um conjunto de empresas) que permitam
diferenci-las na competio internacional, tanto no mercado domstico
quanto na exportao. Como sugerem Iglesias e Motta Veiga (2002), a criao e o desenvolvimento de ativos proprietrios firma-especficos so instrumentos chave para a internacionalizao produtiva das firmas brasileiras, permitindo-lhes, pelo menos em parte, compensar diferenciais de porte, em relao s empresas concorrentes no mercado internacional.
Neste sentido, sem prejuzo de que o BNDES atue como facilitador e
indutor de movimentos de fuses e aquisies que contribuam para a formao de empresas brasileiras de porte mundial o que, na prtica, pode se
revelar mais difcil e custoso do que se imagina, dadas a estrutura patrimonial
e a tradio corporativa de boa parte das grandes empresas brasileiras de
capital nacional , o Banco deveria assumir novas responsabilidades na
5
OS DESAFIOS DA EXPORTAO
Renato Baumann*
1. Introduo
A economia brasileira foi por muitos anos uma referncia de sucesso em termos de crescimento das exportaes e diversificao da pauta
de comrcio. As dcadas de 70 e 80 do sculo passado foram exemplares nesse sentido.
No entanto, tais resultados foram obtidos, em grande medida, com
forte transferncia de recursos reais ao setor exportador, a partir de mecanismos elaborados e de baixa transparncia. Alm disso, sobretudo
nos anos 80, a opo por estimular o setor exportador a virtualmente
qualquer custo foi uma decorrncia das necessidades impostas pelo servio da dvida externa.
Uma vez equacionada a questo da dvida externa, e, portanto, a
necessidade de gerao de supervits comerciais elevados, reduziu-se a
nfase dada ao setor. Ao mesmo tempo, a intensidade do uso de incentivos assim como o formato de sua administrao gerou reao no
sentido de se privilegiar uma estrutura menos administrada e mais transparente. A expresso promoo de exportaes passou a ser vista como
sinnimo de nus fiscal e transferncia de recursos a setores privilegiados. A prioridade ao ajuste fiscal levou ao re-desenho de toda a poltica
para o setor, com eliminao de diversos tipos de incentivos fiscais e
creditcios, ao mesmo tempo em que a estrutura fiscal sem diversos incentivos adotados at ento passava a onerar a produo para exportar.
Durante boa parte dos anos 90, a essa percepo de que intervenes de estmulo ao setor exportador so menos eficientes que ganhos
de produtividade vieram somar-se outros elementos, como valorizao
cambial, poltica ativa de juros internos e abertura s importaes. Isso,
se, de um lado, possibilitou o acesso ampliado a insumos importados,
que se supunha proporcionariam maior competitividade, por outro lado,
dificultou as condies de competitividade dos produtos brasileiros no
mercado externo.
Os choques externos provenientes das crises asitica, em 1997, russa, em 1998, e de especulao contra o Real, em 1999, tornaram clara a
necessidade de uma poltica mais pr-ativa em relao ao setor, sem
prejuizo de assegurar as condies para ganhos de produtividade.
Neste artigo, esses temas so considerados levando-se em conta: uma
reviso da experincia brasileira com as polticas de estmulo ao setor
exportador (seo 2); consideraes quanto questo da competitividade
das exportaes, o que deveriam ser os objetivos de uma poltica para o
setor, e o papel dos agentes econmicos (seo 3); a discusso sobre
mecanismos de apoio atividade exportadora, sua situao atual e sugestes de ajustes (seo 4); e o espao para uma contribuio adicional
por parte do BNDES (seo 5).
2. Breve avaliao da experincia brasileira
com promoo s exportaes
A economia brasileira tem um grau de envolvimento limitado com o
comrcio exterior. Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior, as exportaes representam menos de
10% do PIB brasileiro, tendo superado esse percentual apenas em meados dos anos 50, na primeira metade dos anos 80, e em 2001.
Esse empenho limitado tem se refletido na participao de produtos
brasileiros no comrcio mundial, que superou 1% em mdia apenas nas
dcadas de 1950 e 1980, situando-se, desde a segunda metade dos anos
90, num patamar de 0,9%.
Do incio dos anos 70 ao final da dcada de 80, a poltica comercial
externa do Brasil se caracterizava pela imposio de barreiras s importaes, pela preocupao explcita com a diversificao de pauta de exportaes e de mercados, pela proviso de incentivos elevados s exportaes,
uma poltica de cmbio real administrado em funo da balana comercial,
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 106
mas com uma institucionalidade inadequada (nmero elevado de instituies cujas atuaes tm efeitos sobre a poltica comercial externa).
Vinte anos depois, a poltica comercial externa apresenta barreiras
s importaes em seu nvel mais baixo em muitas dcadas, a novidade
histrica de estar condicionada por um processo de integrao regional
(Mercosul), uma poltica de cmbio flexvel, limitaes (determinadas
pela OMC) concesso de diversos incentivos de tipo tradicional, e,
ainda, uma institucionalidade inadequada.
A essas caractersticas da poltica comercial recente h que se agregar
novos condicionantes, como o aprofundamento da internacionalizao
do parque produtivo, que tem implicaes para o balano de pagamentos (sobretudo via balana de servios, atravs do pagamento de fatores) e a nfase poltica na estabilidade de preos, limitando a variao cambial.
O objetivo manifesto a partir do final dos anos 60 de se atingir nveis
expressivos e estveis de exportaes, associados a uma diversificao do
tipo de produtos exportados, mas sem alterar de forma expressiva a estrutura de barreiras s importaes (dado o que se imaginava fosse uma tendncia estrutural ao desequilibrio do balano de pagamentos) levou adoo
de um volume expressivo de incentivos s exportaes de manufaturados,
que, segundo estimativas (Baumann,1989), poderiam superar em alguns
anos como no incio da dcada de 80 2/3 do valor exportado1. Na segunda metade dos anos 80, esses estmulos foram gradualmente reduzidos, e,
nos anos 90, tenderam a praticamente desaparecer.
A preservao de um percentual to expressivo de incentivos ao setor exportador de manufaturas teve claras repercusses em termos oramentrios. De fato, no incio dos anos 80, foram intensas as discusses
relativas disponibilidade e aos custos aos recursos destinados a estimular exportaes e a incentivar o setor agrcola, bem como foi considervel a presso, por parte de agncias multilaterais, para a eliminao
1
que com poucos periodos de exceo buscaram preservar o diferencial de paridade com outras moedas. A partir de 1994, a lgica do novo
enfoque demandava, diferentemente, o rompimento de todo tipo de inrcia na formao de preos, e, com isso, a sinalizao aos agentes econmicos passou a ser menos previsvel que no modelo anterior.
Desse modo, no incio da dcada de 90, foram abolidos diversos
mecanismos de incentivo como os subsdios fiscais , houve reduo
substancial dos recursos destinados ao financiamento, e foi extinta a
Befiex, que provia incentivos especiais, em funo do desempenho exportador e da gerao de divisas por parte das empresas3. A taxa de
cmbio acumulou forte valorizao at 1998.
A lgica passou a ser a de que o estmulo genuno s exportaes, sustentvel no tempo, seria decorrncia das medidas de aumento de
competitividade estrutural da economia e da liberalizao das importaes.
A partir desse entendimento, foi adotado, em 1991, o Programa de
Competitividade Industrial. Alm disso, algumas medidas foram adotadas
na rea fiscal. Em 1996, a chamada Lei Kandir ampliou a no-incidncia de
ICMS de modo a incluir as exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, assim como a prestao de servios ao exterior. Em 1997, sobretudo a partir do impacto da crise asitica, foram criados mecanismos de ressarcimento parcial de impostos incidentes sobre as exportaes.
E, ainda, houve um aperfeioamento do sistema de financiamento e
de seguro de crdito ao setor exportador, foram adotadas aes para aumentar a eficincia e reduzir custos na infra-estrutura de transportes e
servios de portos, e procedeu-se a uma gradual desvalorizao cambial.
A avaliao da poltica de exportaes nos anos 90 pode, assim,
centrar-se na anlise da poltica de financiamento, das tentativas de minorar os impactos das distores tributrias, e das aes complementares de iniciativa do governo.
Na avaliao do sistema de financiamento ao setor, estudo publicado em meados da dcada de 80 (Baumann e Braga,1986) enfatizava os
seguintes aspectos:
3. Produtividade e exportaes
A estratgia de promover a competitividade do sistema produtivo
brasileiro de forma sustentvel via estabilizao de preos, liberalizao
comercial, privatizao de empresas pblicas e outras medidas especficas (incentivos fiscais, poltica de compras governamentais, programas
setoriais e outros) efetivamente resultou em nveis expressivos de variao da produtividade.
Segundo Bonelli, os ganhos de produtividade da mo-de-obra na
indstria de transformao alm dos setores de comunicaes, servios industriais de utilidade pblica e indstria extrativa mineral foram inditos na historiografia econmica brasileira (Bonelli, 2001:2).
Em meados de 1997, antes da crise da sia, a produtividade da mo-deobra na indstria brasileira chegou a crescer 16% ao ano. Mesmo aps
as crises de 1998 e 1999, em meados de 2000, essa taxa ainda chegava
a 6,5% anuais, o que bastante expressivo.
No caso da agricultura, houve ganhos sistemticos de produtividade, desde o final dos anos 80: a produtividade mdia anual no periodo
1996-98 foi 22% superior de 1987 no setor de lavouras, 24% em produtos animais e 23% em agropecuria (Dias e Amaral, 2000).
No plano microeconmico, essa melhoria de produtividade nas empresas manufatureiras vem sendo obtida atravs da introduo de novas modalidades de organizao de produo e investimento em tecnologia da informao, movimento que caracterizou o desempenho do setor industrial brasileiro na dcada de 908 juntamente com a escassa criao de novos postos de trabalho e a relocalizao da atividade produtiva, motivada pela concesso de incentivos fiscais por parte de estados e municpios.
Esses ganhos expressivos em produtividade, no entanto, no resultaram em desempenho to marcante quanto o esperado, em termos de comrcio exterior: o crescimento mdio anual das importaes, no periodo
1991-2000, foi o dobro dos 6% verificados em relao s exportaes.
No que se refere ao crescimento das exportaes, a concepo de
competitividade sustentvel via mercado seria compatvel com uma expectativa de desempenho crescente, em termos de valor. No entanto, a
8
Em que pese a participao de produtos intensivos em recursos naturais na pauta de exportaes brasileira, mais de 3/4 desta pauta so de
produtos industrializados, e, portanto, seu desempenho exportador depende de preos relativos favorveis, mas sobretudo de: a) financiamento produo e comercializao; b) competitividade no processo
produtivo; e, c) relaes estveis entre fornecedores de insumos e produtores de itens exportveis, com controle de qualidade assegurado em
relao a ambos produtos, assim como eficincia na entrega e na proviso de atividades paralelas, como assistncia tcnica e outras.
Eventuais alteraes na composio do fluxo de comrcio envolvem, portanto, decises por parte das prprias firmas potencialmente
envolvidas na atividade exportadora. Isso leva ao segundo objetivo.
Uma segunda meta deve ser assegurar empenho por parte dos agentes no setor exportador. A economia brasileira dispe de um mercado
interno que permite ganhos de escala e, portanto, justifica a existncia
de um conjunto variado de setores. No entanto, essas mesmas dimenses fazem com que o mercado interno seja o principal fator determinante
do investimento em capacidade produtiva, e, por conseguinte, da capacidade exportadora.
Entre as diversas questes que a forte presena de agentes estrangeiros traz considerao, do ponto de vista da poltica comercial externa,
est o fato de que, nos ltimos anos diferena, por exemplo, do
periodo de vigncia dos programas Befiex , a entrada de recursos (e a
operao das subsidirias) no tem sido condicionada ao compromisso
com gerao de divisas.
Nesse contexto, os temas centrais passam a ser o de como fazer para que
essas empresas prefiram o Brasil como plataforma de exportao, e o de
como ser possvel tornar o mercado externo uma varivel relevante no processo de deciso de investimento, dada a atratividade do mercado interno.
Vale ressaltar, alm disso, que outras duas caractersticas do comrcio
externo brasileiro no perodo so o aumento das transaes de tipo intrasetorial o nmero de setores com ndice de comrcio intra-industrial acima de 40% passou de 33% do total das exportaes, em 1991, para 44%,
em 199911 ; e o aumento das transaes de tipo intrafirma, transaes essas
que, segundo o Censo de Capital Estrangeiro do Banco Central, passaram
de 20% do total das exportaes, em 1995, para 38%, em 2000.
11
Idem, p. 70.
Estudo da Receita Federal (SRF, 2002) confirma, em parte, a concentrao setorial das transaes intrafirma, e Baumann e Carneiro (2002)
encontram indcios de interaes comerciais entre as subsidirias em
operao no pas e suas matrizes. Neste ltimo trabalho, a partir de uma
anlise probabilstica de tipo Probit, foi observado que, no que se refere
s subsidirias de empresas canadenses e estadunidenses, a probabilidade de que uma empresa exporte mais de 20% de suas vendas externas
para os EUA e Canad ser tanto maior quanto maior for o peso do
comrcio exterior nas suas operaes, e quanto maior a participao das
vendas para esses dois pases nas exportaes da empresa.
Como conseqncia, a sensibilidade dos fluxos de comrcio a variaes nos preos relativos torna-se aparentemente menor do que no
caso de haver apenas transaes de tipo tradicional, e a atuao dos
agentes econmicos passa a ser tambm uma funo de decises tomadas em suas casas-matrizes, portanto no relativas apenas s subsidirias locais.
Tanto as subsidirias em operao no Brasil quanto as empresas de
capital nacional tm tamanho menor que boa parte de seus concorrentes, e operam em ambiente regulatrio e de superviso, que frequentemente menos estrito que aquele encontrado em diversos mercados. Nessas condies, cabe s empresas desenhar estratgias de insero internacional que compreendam a adequao de suas formas de operao,
eventuais associaes entre si e/ou com scios externos, e a busca de
segmentos especficos de mercado a explorar.
No caso dos agentes de menor porte, dada a no ampliao expressiva
da capacidade produtiva voltada para o mercado externo, tem se tentado
atrair novos agentes. No entanto, para sua sua sustentao no longo prazo, essa estratgia requer: i) a vinculao com grandes empresas (subcontratao) e/ou a consolidao de consrcios exportadores; e ii) um
envolvimento do sistema nacional de inovaes, para a contnua incorporao de novos produtos e/ou o aperfeioamento dos produtos ofertados.
A terceira meta deveria ser, portanto, assegurar e manter nveis adequados de competitividade. A abertura comercial induziu um aumento
do componente importado da produo, como previsivel. No entanto,
no parece estar demonstrado at que ponto esse maior componente
importado contribuiu para o melhor desempenho das exportaes. Estudo recente de Mauricio Mesquita e Fernando Puga encontrou maior
aumento de produtividade nos setores competidores com importao do
que nos demais setores, ilustrando os benefcios da abertura comerciEXPORTAO E COMPETITIVIDADE 117
al12. Mas, no est claro at que ponto isso teria afetado de forma positiva e eficiente o desempenho exportador dos setores com maior grau
de abertura. Este permanece um tema aberto verificao emprica.
A competitividade resultado no apenas das medidas adotadas internamente firma. O ambiente econmico em que elas atuam to ou mais
determinante. Nesse sentido, no que se refere proviso de crdito ao
setor exportador, so praticadas j h algum tempo taxas de juros elevadas (reflexo da poltica macroeconmica geral); o acesso ao crdito externo (mais barato) est, em geral, restrito aos agentes com garantias a oferecer; permanece inadequada a estrutura de seguro de crdito s empresas
de menor porte; e o programa de financiamento oficial PROEX conta
com recursos relativamente limitados em relao demanda potencial,
alm de ter dotao vulnervel aos ajustes da poltica oramentria.
A essas limitaes somam-se as distores da estrutura fiscal e as
debilidades dos vnculos do setor exportador com as atividades geradoras de progresso tcnico.
Uma poltica mais preocupada com o desempenho exportador procuraria evitar a tributao indevida e em cascata, como ocorre, por exemplo, com as contribuies do tipo da COFINS. Ao final de 1998, o governo implementou um ajuste fiscal de emergncia, centrado em contribuies de carter cumulativo. A COFINS teve sua alquota aumentada
de 2% para 3%, e a CPMF foi prorrogada, igualmente com elevao de
alquota. Essas contribuies afetam diretamente a competitividade dos
produtos nacionais, uma vez que incidem sobre a origem, e no sobre o
destino do produto. Assim, um produto importado no paga COFINS13,
enquanto seu similar nacional penalizado pelo tributo, o que representa um estmulo ao consumo do primeiro. Do mesmo modo, um produto
exportado cuja fabricao envolva mais de uma etapa produtiva tem
iseno de COFINS apenas na ltima etapa, mas carrega o nus da tributao nas etapas anteriores. Do ponto de vista da balana comercial,
h, portanto, um duplo impacto negativo potencial.
Um nvel de competitividade conseguido seja como resultado de
estmulos, seja de forma espontnea sem o concurso de polticas
12
pblicas especficas s ser sustentvel no mdio prazo, se estiver vinculado gerao e difuso de progresso tcnico. Nesse sentido, no
basta superar as distores do mercado de capitais, ou promover reforma tributria. Condies necessrias adicionais so o desenvolvimento
e a preservao de um sistema nacional de inovao, assim como sua
vinculao estvel com o setor produtivo.
Em relao a esse aspecto, uma reviso da experincia brasileira nos
anos 90 (Tigre, Cassiolato, Szapiro e Ferraz, 2000) mostra que a abertura econmica e a poltica tecnolgica tiveram impactos diferenciados
sobre a dinmica setorial da economia. Nos setores tradicionais, cuja
tecnologia incorporada aos equipamentos e em fornecedores
especializados, houve manuteno ou expanso das atividades, com
ganhos de produtividade e competitividade internacional. J os setores
cuja competitividade est assentada na inovao de produtos foram negativamente afetados, havendo, em alguns casos como em bens de
capital , reduo nas atividades locais de P&D, em favor da maior
articulao com fontes externas de equipamentos, insumos e tecnologia.
A preservao dos nveis alcanados de competitividade ou seu
aumento demanda, portanto, a existncia de mecanismos institucionais
que promovam e estimulem a interao entre instituies de C&T e o
setor produtivo.
4. Incentivos s exportaes e promoo de competitividade
Nos ltimos anos, tm sido adotados no Brasil diversos programas
de estmulo s exportaes. Por exemplo, a pgina do MDIC na Internet
lista, apenas no mbito de iniciativas do governo federal: o SISCOMEX,
a simplificao de procedimentos operacionais e de cmbio na exportao, a agilizao de despacho aduaneiro, o PROEX Banco do Brasil, o
Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade, o Fundo de
Aval s Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, a Seguradora
Brasileira de Seguro de Crdito S/A, o BNDES-Exim, e o Programa
Avana Brasil, com mais de vinte atividades especficas de apoio ao
desenvolvimento das exportaes.
A essas, devem ser acrescentadas, evidentemente, as iniciativas por
parte dos estados e dos municpios, bem como a atuao das diversas
entidades de apoio ao exportador.
Em 1999, esse mecanismo garantia quase das operaes de ps-embarque do BNDESEXIM. Como conseqncia, aumentou a importncia da Seguradora de Crdito Exportao (SBCE).
15
16
Sem os custos excessivos de concentrao do risco no Tesouro, mas algum sucedneo
que permita compartilhar esses riscos com as seguradoras privadas.
As condies de acesso a mercado formam a base dos acordos multilaterais. Com o lanamento, no ano passado, em Doha, de nova rodada
negociadora no mbito da OMC, surge a possibilidade de novas oportunidades comerciais, a partir de novas condies para o comrcio eletrnico, facilitao de comrcio em produtos agrcolas, em servios, maior
disciplina para a adoo de barreiras comerciais, e outros temas.
Isso no reduz a importncia de buscar novas condies comerciais
tambm a partir de negociaes bilaterais, ou com grupos de pases, a
exemplo de um eventual aprofundamento do Mercosul, avano em negociaes com a Unio Europia e negociaes no mbito da Alca, explorao sistemtica de outros mercados, como o asitico, etc.
Incluir a atividade exportadora na funo objetivo da poltica econmica no apenas reduzir distores internas. Inclui tambm a explorao sistemtica e incessante de novas oportunidades.
Outras recomendaes esto associadas composio da pauta exportadora. Cabe ressaltar que o fato mesmo de as recomendaes serem variadas por tipos de setores reflete uma no-seletividade a priori de atividades.
No caso de commodities, os preos e, em grande medida, as condies de comercializao so determinadas em bolsas de mercadorias e
obedecem a uma lgica prpria. A exportao , em geral, feita por
grandes empresas, para as quais alguns temas como o acesso ao crdito no costumam constituir limitao sria. A agenda em relao a
esses produtos deve envolver, portanto, o empenho em reduzir barreiras
comerciais externas e, internamente, deve envolver empenho para aumentar o grau de processamento dos produtos exportveis. De modo
complementar, algum estmulo instalao de empresas brasileiras no
exterior poderia ser pensado, a partir das experincias bem-sucedidas
de alguns segmentos, como o de sucos ctricos.
A posio de confiana em vantagens comparativas autnticas, no
induzidas, em setores como o agronegcio e a siderurgia correta17, e
certamente influenciada positivamente pelo maior acesso a insumos
importados e retirada de crdito preferencial, como j mostrado em
Dias e Amaral (2000). Mas isso requer uma postura negociadora mais
17
Siderurgia e agropecuria so dois setores que ganharam em competitividade nos ltimos anos, sem tratamento tributrio diferenciado ou concesso de subsdios. Desde 1995,
a produo de gros cresceu 50%, e o PIB agropecurio cresceu 20%. Na siderurgia, a
produtividade duplicou entre 1993 e 2000, e os investimentos quintuplicaram entre 1993
e 1998. Dados e argumentos apresentados em Amadeo (2002)
Por ltimo, a questo da institucionalidade. Um maior grau de exposio no mercado internacional demanda um reforo das equipes negociadoras, com vnculos com entidades de classe, academia, diversos rgos de governo, assim como um reforo das unidades encarregadas da
regulamentao e da implementao de instrumentos de defesa comercial. necessrio e coerente com a nfase j referida, segundo a qual
a atividade exportadora deve passar a fazer parte da agenda de poltica
econmica que os temas vinculados a essa atividade no permaneam
exclusivos a nichos isolados na burocracia estatal, mas que, ao contrrio, envolvam a atividade dos diversos setores da burocracia.
A importncia de poder dispor de um aparato institucional bem definido est associada no apenas a razes de eficincia de gesto da poltica para o setor. Uma diviso de tarefas e a existncia de instrumentos
bem definidos forneceriam elementos, por exemplo, para identificar responsabilidades em caso de desempenho comercial abaixo do desejado,
algo que nunca foi possivel fazer no caso brasileiro. Para tanto, necessrio que a agncia de governo responsvel pelo tema tenha poderes
efetivos para atuar nas diversas reas que afetam o comrcio exterior.
A criao de uma agncia de governo encarregada essencialmente
dos temas relacionados com o comrcio exterior pressupe algumas
condies bsicas, a saber: a) autoridade administrativa, de tal forma a
poder superar eventuais problemas derivados da atual superposio de
atribuies de distintos rgos de governo; b) capacidade de gesto sobre temas fiscais relacionados com o comrcio exterior, assim como
questes de financiamento; articulao funcional estreita com as unidades negociadoras externas; c) articulao com outras reas de governo e
com o setor privado, para gesto eficiente dos mecanismos de defesa
commercial; e d) articulao funcional com o setor privado, de modo a
estar em permanente sintonia com suas necessidades e, ao mesmo temDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 126
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PAINEL
POLTICA INDUSTRIAL
O trabalho de sistematizao do Seminrio sobre Poltica Industrial baseou-se principalmente nos trabalhos e debates da sesso especial dedicada
ao tema, mas contou, adicionalmente, com elementos do 1 seminrio
Estabilizao, do 2 seminrio Competitividade e, sobretudo, das discusses havidas no interior do GT de Poltica Industrial1. Alguns dos membros
do GT expressaram os seus pontos de vista de forma escrita, em notas e
comentrios, valiosos. Estas discusses ajudaram sobremaneira a identificar (e encaminhar) aspectos dbios e a formular os parmetros bsicos de
uma poltica industrial, tal como proposta pelos participantes. O debate no
interior do GT de Poltica Industrial foi bastante exaustivo, embora possivelmente inconclusivo em diversos pontos. Houve por parte deste
sistematizador um esforo de consolidao com a preocupao explcita de
apontar as principais convergncias bsicas, relevantes, formadoras de
um ncleo comum suficiente para uma poltica industrial e de indicar
algumas diferenas e divergncias. Estas duas ltimas indicam uma
pluralidade de alternativas, sem no entanto negar a existncia de uma base
comum slida para a feitura de uma poltica industrial consistente.
Os textos foram preparados a partir dos termos de referncia
propostos aos autores pelo GT de Poltica Industrial por Luciano
Coutinho e Edward Amadeo. Os dois textos dificilmente poderiam ser
mais antagnicos. Enquanto o primeiro afirma a necessidade
incontornvel de poltica industrial, o segundo procura mostrar que ela
, quanto aos resultados, ociosa ou ineficaz, e quantos aos custos,
dispendiosa. Se para Amadeo a poltica industrial pode representar uma
ameaa estabilizao, para Coutinho os impasses e armadilhas da estabilizao s podero ser superados e resolvidas com o seu auxlio.
* GEEIN/ UNESP (Universidade Estadual de So Paulo, Araraquara).
1
das organizaes pblicas e entre elas (Alm & Pinto, op. Cit.), mas
dificilmente algum poderia discordar da necessidade de estender esta
coordenao aos atores privados e em muitos casos s organizaes
da sociedade e do chamado terceiro setor.
Na sua argumentao, Reis Velloso mostrou uma preocupao incisiva (e que s ele destacou com tamanha nfase) com relao dimenso conhecimento e suas polticas sobretudo aquelas vocacionadas
para a sua criao e difuso, tanto nos setores de tecnologia mais avanada quanto nos de tecnologia madura. A despeito desta nfase num
elemento que poderia ser considerado estritamente horizontal, Reis
Velloso reconhece a necessidade de polticas setoriais, sobretudo aquelas voltadas para o desenvolvimento dos instrumentos da sociedade do conhecimento, quais sejam: a eletroeletrnica e a internet, que correspondem
a fatores horizontais do conhecimento. Dito de outra forma: para que
a informao e o conhecimento possam penetrar de forma ampla e profunda na economia e na sociedade, faz-se necessrio dispor de suas
modernas ferramentas (informtica, eletrnica e comunicaes). Sobre
este ponto, faz-se necessrio registrar a divergncia clara deste
posicionamento com o de Castro, na mesa seguinte (Poltica Industrial),
quando estima que a indstria eletrnica seria dispensvel isso que
claramente indica Castro quando se refere Europa como cemitrio de
eletrnica (remetendo a um livro de Chandler2 ). O debate recolheu ainda, num extremo oposto ao de Velloso, o posicionamento que incluiria o
de Amadeo, para quem dispor de uma indstria eletrnica mais prejudicaria do que traria benefcios uma afirmao fundamentada na anlise
dos preos dos produtos desta indstria3 .
A remoo dos entraves ao crescimento exige, pois, polticas industriais, na viso de Reis Velloso. De forma implcita, Velloso evita os
(falsos) dilemas entre horizontalidade e verticalidade e entre neutralidade e interveno dirigista. De fato, a poltica deve ser orientada por
objetivos horizontais promover a incorporao de conhecimento a todas as atividades econmicas e sociais, das mais bsicas (como a agri-
Alfred D. Chandler Jr, Inventing the Electronic Century: The Epic Story of the Consumer
Electronics and Computer Science Industries, Free Press; 1st edition (November 15, 2001).
3
Os clculos sobre a evoluo dos preos exigiriam, na apreciao de diversos participantes
externada nas discusses internas, uma srie de aprofundamentos metodolgicos. Ademais,
os preos deveriam ser complementados por outros elementos, como as elasticidades-renda
(como se sabe h muito), alm das externalidades sobre tantas atividades econmicas.
setores hipercompetitivos da economia brasileira esto, em tantos casos, com restries de capacidade precisamente pelo fato de que a
macroeconomia inviabiliza quaisquer projetos, mesmo aqueles que poderiam vir em seu socorro, removendo as restries externas. Por isso,
uma das funes bsicas fundamentais da poltica industrial a de reduzir o custo de capital.
Este ponto, reconhecido tambm por J.R.M. Barros, foi comentado
por Gustavo Franco, de forma crtica. Para ele, existem duas formas de
encarar e enfrentar o problema, uma delas definitiva e regular, a outra
provisria e distorcida. Se os juros so elevados, porque as condies
estruturais assim o determinam, afirmou Franco. Pode-se driblar esse
custo, ou pode-se reduzi-lo. G.Franco reiterou, sobre este ponto, a habitual preocupao dos adversrios e crticos da poltica industrial: conceder
aos formuladores e executores da poltica econmica (e industrial) o poder
de arbtrio sobre a concesso de benefcios pode a poltica industrial no
ser seletiva?. Este aspecto esteve presente na afirmao de Amadeo sobre
os subsdios que, segundo ele, o BNDES concede s empresas. Como mostrou Gastaldoni, inexistem subsdios nestas operaes. Alis, estas operaes sequer alcanam a possibilidade de oferecer s empresas brasileiras
condies de capital isonmicas em relao concorrncia (internacional).
A.B.Castro foi na mesma direo, quando enfatizou, por absurdo, que ento, tudo abaixo de 26% seria subsdio?
neste contexto que se coloca a questo da substituio de importaes e da promoo de exportaes. A teoria econmica prescreve que
a poltica industrial deveria orientar-se para objetivos outros que no a
balana comercial sobretudo, que no a substituio de importaes.
Ocorre, e este o paradoxo notado por diversos participantes, que a demora em adotar medidas promotoras do comrcio exterior brasileiro leva,
nas circunstncias atuais, necessidade de priorizar este objetivo. Na mesa
sobre competitividade, o Embaixador Rubens Barbosa estabeleceu diplomtica embora enftica divergncia em relao ao argumento apresentado por P.M.Veiga sobre a ociosidade de uma poltica especfica para
a eletroeletrnica e defendeu que se discutam claramente a necessidade e
a convenincia de atrair empresas fabricantes de produtos eletroeletrnicos.
Esta proposio, com nuanas e ressalvas, pde ser encontrada nas intervenes de diversos participantes, mesmo que desalinhados em outros
aspectos do debate. No GT, houve quem sustentasse que os
eletroeletrnicos, ao lado dos qumicos e bens de equipamento, oferecem-se como prioritrios para a poltica industrial brasileira.
POLTICA INDUSTRIAL 141
penalidades dissuasrias de comportamentos inconsistentes com os objetivos da poltica (negociados com as empresas).
Muitos dos participantes contriburam para um desenho que, ao final, pode ser considerado bastante abrangente; e mesmo aqueles cujo
objeto no era o das polticas industriais forneceram valiosos elementos
que ajudam a formular um consenso bsico, consenso sobre o qual podem, subseqentemente, ser incorporados elementos novos, de abertura
do leque de opes mais especficas de poltica industrial, de
competitividade e de desenvolvimento. Vrios dos autores e participantes
mais preocupados com a estabilidade reconheceram, a despeito desse seu
objeto, os limites da estabilizao e a necessidade de avanos. De forma
explcita ou apenas implicitamente, muitos dentre eles concordaram com
a idia de polticas mais ativas, capazes de promover objetivos e alcanar resultados em relao aos quais a poltica macroeconmica da estabilizao foi insuficiente. Como definir e implementar estas polticas?
Uma primeira concordncia fundamental do debate dos promotores
da poltica industrial refere-se preponderncia de elementos horizontais
combinados a outros verticais. Assim, por exemplo, todos os autores, indistintamente, enfatizaram a importncia dos ganhos de produtividade e
competitividade alcanados nos anos de 1990 e a necessidade de prosseguir nessa mesma direo. Esta concordncia alinhou Castro e Coutinho,
de um lado, e Amadeo e Franco, de outro lado, habitualmente em posies diferenciadas. A mesma horizontalidade pode ser captada na argumentao de Reis Velloso quanto ao vetor conhecimento, que deveria
perpassar todas as atividades econmicas, independentemente da sua natureza setorial. O mesmo ponto esteve presente, na sesso anterior
(Competitividade), na argumentao de J.R. Mendona de Barros. Neste
caso, com a observao, de registro necessrio, de que M.Barros considerou indiferenciadas atividades como a agricultura e a indstria.
Adicionalmente, houve uma ampla concordncia quanto ao fato de
que a poltica industrial no deve evitar escolhas, embora tenha que
evitar escolher campees. Longe de ser sofisma ou jogo de palavras,
esta diferena crucial para uma poltica industrial moderna e eficaz. A
poltica industrial deve privilegiar critrios, e estes devem ser claros. A
partir deles, as estratgias dos atores devem ser premiadas (e, portanto,
no premiadas) em decorrncia da aderncia ou divergncia em relao
aos critrios da poltica, no s suas escolhas especficas. Assim, se a
poltica de promoo de exportaes crucial para a sustentao da
poltica macroeconmica e para a remoo dos entraves ao crescimento
POLTICA INDUSTRIAL 143
Existe uma diferena conceitual e emprica entre maior valor agregado e densidade de
valor mais elevada. F.Fajnzylber afirmou (en passant) que a indstria de calados do
Uruguai retira valor do couro. Um couro de boa qualidade, com fabricao de calados
de m qualidade (ou design imprprio, ou estratgia comercial equivocada...), resulta em
valor desagregado. De forma menos radical: nem sempre prosseguir na cadeia (agregando valor) resulta benfico, pois o quociente entre o valor assim acrescentado e os
recursos produtivos utilizados pode ser, na nova etapa, inferior ao valor mdio da etapa
precedente. Aumentar o valor agregado pode, por isso, ser inadequado, enquanto aumentar a densidade de valor o valor acrescentado por unidade de recurso utilizada dificilmente produzir resultado dbio.
(estamos melhor sem eletrnica do que com ela), e para Castro pelo
menos prescindvel (a Europa, cemitrio de eletroeletrnica, nem por
isso deixa de desenvolver-se), para Coutinho, Erber e Reis Velloso os
setores eletroeletrnicos possuem papis relevantes e necessrios, talvez insubstituveis. Em primeiro lugar, devido elasticidade-renda: quando cresce a renda, cresce muito mais do que proporcionalmente a demanda destes produtos (e dos servios correlatos, acrescentaramos).
Em segundo lugar, como decorrncia, o peso desta atividade, e em que
pese a tendncia reduo dos preos mostrada por Amadeo, tende a
elevar-se, elevando-se tambm o nus que isso representa para o balano de pagamentos. Mas seria possvel argumentar, como faria, por exemplo, Amadeo, que a economia pode pagar pelos eletrnicos com produtos de outras atividades, desde que elas pudessem modernizar-se em ritmo adequado (o que, alis, fizeram, ao longo dos anos 1990). Admitindo
que seja possvel compatibilizar estas elasticidades-renda, dos produtos
importados (eletroeletrnicos) e dos produtos exportados (outros), permanece em aberto a questo avanada, na primeira sesso, pelo ex-ministro Reis Velloso: como fortalecer a necessria difuso de conhecimentos
sem contar com uma forte base eletroeletrnica e informtica (interntica)?
Eis a um aspecto que mereceria aprofundamento adicional: existe uma
diferena entre uma estrutura industrial e um sistema industrial? Um conjunto amplo e diversificado de atividades industriais e seus respectivos
servios de apoio pode ganhar produtividade e competitividade por meio
de mecanismos de integrao e sinergia? Neste caso, que papis devem
ser considerados para os conjuntos setoriais de bens de capital,
eletroeletrnicos e qumicos que, alm do peso que possuem (nas importaes) e das respectivas elasticidades-renda (elevadas), apresentam tambm efeitos dinmicos em termos de um sistema industrial?
Diversos participantes dos seminrios assinalaram os importantes
ganhos de produtividade da economia brasileira e da sua indstria nos
anos 1990. Por que razo estes ganhos de produtividade no se traduziram em ganhos de competitividade equivalentes? Uma possvel resposta pode ser encontrada na indagao anterior, bem como nas intervenes de diversos participantes (como M.S.Bastos Marques, A. B.Castro,
J.R.M.Barros). Por mais que a indstria brasileira possa ter desenvolvido aspectos fundamentais da sua produtividade fsica (nela includos os
aspectos de qualidade), deixou de desenvolver os atributos intangveis
que se tornaram fundamentais na competio contempornea: marca,
apelo cultural, logstica, vnculo permanente com o mercado, um ponto
POLTICA INDUSTRIAL 145
reconhecido por vrios participantes. A frase, que j se tornou um quase-chavo, indica que o Brasil comprado, no vende. Pelo menos
dois dos participantes enfatizaram a necessidade de reduzir o vis
antiexportador (M.S.Bastos Marques e P.M.Veiga). Veiga, mais enftico, sustentou a necessidade de reduzir o nvel de proteo tarifria, com
isso induzindo atitudes mais exportadoras.
Como garantir, no caso dos proponentes de uma poltica industrial
direcionada tambm para a substituio de importaes, a necessria
economicidade? L.Coutinho que, ao lado do Embaixador Rubens Barbosa e de Fbio Erber, foi o mais enftico defensor de uma poltica
nesta direo, propugnou a necessidade de adoo de escalas competitivas internacionais e combinao de substituio de importaes com
exportaes. Do mesmo modo, ressaltou que a substituio de importaes tem que ser promovida de forma seletiva e avaliada em termos das
cadeias, de forma integrada, verificando os possveis efeitos adversos
impostos ao conjunto da cadeia por uma ao localizada sobre um ponto (etapa produtiva). V-se, portanto, que os mais entusisticos defensores de polticas ativas de substituio de importaes incorporaram,
em sua argumentao, os remdios preventivos propostos pela literatura internacional.
Uma divergncia importante deve ser registrada, referente ao significado das transformaes industriais dos anos 1990. Enquanto, para
muitos, a abertura e a valorizao cambial determinaram uma importante transformao da estrutura industrial, com aumento de produtividade
em algumas atividades e regresso industrial em outras, para outros o
processo representaria uma necessria purga dos excessos incorridos
aps um longo excessivamente longo perodo de substituio de
importaes, com fechamento exagerado e nenhuma seletividade.
Coutinho, filiado primeira posio, e Amadeo e Franco, filiados
segunda, receberam ambos a mesma reprovao de Castro: estvamos
todos errados. Na sua argumentao, as empresas foram preservadas,
tiraram de forma penrosiana novos servios dos mesmos recursos,
deu-se um remanejamento de capacidades, associado descoberta de
potenciais latentes.
A nica ressalva a esta leitura otimista e benigna do processo de
abertura com valorizao cambial que Castro apresenta refere-se necessidade de completar as funes propriamente industriais com as extra-industriais, ou seja, as funes corporativas superiores. A divergncia com Coutinho, neste ponto, foi clara e explcita. Coutinho susDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 146
tenta, e reafirmou isso no debate, que ocorreu, em muitas reas industriais, em vrias cadeias produtivas, uma rarefao do tecido industrial.
Trata-se, portanto, de uma diferena relevante. Enquanto para Castro o
tecido industrial formado por empresas saudveis e fortes, mais
especializadas, mais geis, que redescobriram vocaes e redefiniram
mercados, faltando-lhes apenas desenvolver competncias extra-industriais, para Coutinho existe uma fragilidade sistmica, oriunda das debilidades criadas, em diversas cadeias, pela regresso eletroeletrnica e
de algumas atividades densas como a qumica de especialidades e a
fabricao de mquinas e equipamentos. Desta divergncia entre as anlises de Castro e Coutinho resultam duas propostas distintas de poltica
industrial: uma voltada para o fortalecimento dos atores existentes, em
novas funes corporativas; outra pensando na constituio de atores
industrialmente mais slidos e na atrao de outros atores.
Mas, ao lado desta divergncia quanto ao passado recente e s implicaes de polticas especficas, Castro e Coutinho partilharam (tambm
com alguns dos outros participantes Erber) uma concordncia fundamental: a poltica industrial possui um papel insubstituvel. Este papel
o de realizar escolhas, permitir a adoo pelas empresas de estratgias
que lhes seriam estranhas dentro de parmetros de mercado livre.
Foi assim que Castro se referiu poltica industrial como produtora de
vises e coordenadora antecipada de decises, para propiciar escolhas
ex-ante, j que o mercado seria eficaz sobretudo nas escolhas ex-post.
O mercado, tal como o escorpio da fbula de La Fontaine, tem uma
natureza inescapvel, insubstituvel no papel de premiar e punir, mas
incapaz e, portanto, entorpecedor no outro papel o de olhar
longe, produzir vises e viabilizar as transformaes. A imagem, utilizada a este propsito por F.Erber, lembrou que todos os delegados da
ONU falando juntos nem por isso criam o esperanto.
5. Aes de uma poltica industrial no Brasil
As aes para uma poltica industrial no Brasil envolvem pelo menos
trs eixos. Um primeiro corresponde quilo que na contribuio de Coutinho
apareceu como os fundamentos de poltica industrial para uma poltica
macroeconmica e uma estabilizao sustentveis. Um segundo eixo
corresponde potencializao das estratgias exitosas. Um terceiro eixo
corresponde ao chamado consumo de massas, entendido como um fenmeno de enorme potencial para a expanso do sistema econmico brasileiro.
POLTICA INDUSTRIAL 147
A ABIQUIM mostrou que mais de das importaes de produtos qumicos est relacionada
a produtos com produo nacional insuficiente. Trata-se, portanto, de restrio de capacidade
produtiva, no de restrio tecnolgica. Cf. Renato Endres, ABIQUIM, comunicao oral.
cesso esforos que elas seriam relutantes para realizar por seus prprios esforos. possvel imaginar que a estratgia mais sensata para a
internacionalizao das empresas seja a de, passo a passo, constiturem
capacidades externas na proporo dos seus recursos, eventualmente
auxiliadas por apoios financeiros. Quanto tempo demora esta ao para
frutificar? Quantos empreendimentos estaro altura de realiz-la? A
poltica industrial pode colocar-se tarefas mais ambiciosas e por isso
mesmo mais factveis e rentveis. Viabilizar empreendimentos coletivos de exportao, por exemplo, nos moldes do que fizeram as duas
grandes exportadoras do complexo de carnes de aves-sunos, pode resultar de uma ao de poltica pblica para setores pulverizados, como,
por exemplo, o de calados. E, neste caso, com investimentos que so
elevados para cada empresa, mas modestos para as dimenses do complexo caladista brasileiro, as estratgias de um sem-nmero de empresas poderiam ser efetivamente viabilizadas, com ganhos comerciais em
prazo curto (exportaes crescentes e apropriao de margem adicional) e ganhos industriais progressivos (aprendizado).
O terceiro eixo corresponde ao desenvolvimento do assim chamado
consumo popular de massas, entendido como um fenmeno de enorme
potencial para a expanso do sistema econmico brasileiro. Ele j foi
bastante discutido por Castro e recebeu, no programa econmico de um
dos partidos em lide, uma nfase importante. No debate do GT, esse
tema foi recuperado por um dos membros participantes e deveria receber uma ateno muito especial. Para avanar no debate, para agregar
ao que j foi dito elementos novos enriquecedores, ele deveria ser pensado com base em quatro ingredientes adicionais: a mobilizao da capacidade empresarial brasileira para a identificao de oportunidades e
da inteligncia brasileira para a construo de alternativas; a integrao
dos processos de atendimento destas demandas com a instituio de
funes de produo empregadoras e capacitadoras; o aproveitamento
e o uso intensivo de recursos naturais brasileiros; e a explorao de
oportunidades comerciais em mercados com caractersticas anlogas s
dos mercados populares de massas brasileiros.
A poltica industrial contempornea ser necessariamente renovada
em relao experincia histrica ou ter vida curta.. Os seus desafios so imensos; e as restries que se lhe antepem, colossais. Entre
estas, a cobrana de resultados, que ser por certo mais exigente do que
foi em relao s polticas horizontais. Em cada esquina, um guardio
das boas doutrinas aguarda o menor deslize. Que sirva de advertncia a
POLTICA INDUSTRIAL 151
es corporativas superiores (e complementares), de Castro. Incluamse, tambm, as aes propostas por Coutinho em favor da grande empresa e da internacionalizao seletiva.
O GT avanou, como contribuio prpria sistematizao dos debates sobre poltica industrial, uma srie de contribuies que detalham e
esmiam as proposies anteriores. Entre os novos vetores de ao que
foram propostos e recaem na alada de atuao do BNDES, destaca-se o
financiamento de competncias, nelas includas atividades como
comercializao e logstica, padronizao e normatizao, atividades de
natureza intangvel que habitualmente so relegadas dentro da tradio
do financiamento ao equipamento, instalao e planta a um remoto segundo plano. Ao lado deste, recolheu-se como contribuio e afigura-se
convergente com as proposies das mesas de competitividade e poltica
industrial a necessidade por parte do BNDES de pensar temas e estabelecer instrumentos como os necessrios ao financiamento de redes de
empresas, estejam elas aglomeradas espacialmente (arranjos de produo
localizados) ou dispersas; ou ainda a internacionalizao de empresas (sobretudo as grandes, mas no exclusivamente).
Um eixo de atuao mereceu, nas sesses finais do GT, uma meno
mais enftica o desenvolvimento voltado para o atendimento do consumo de massas. Este vetor inclui temas e reas como o urbano (habitao e sobretudo saneamento) ou os bens de consumo bsico como medicamentos. A escassez de reflexes a respeito deste tema , por certo
reveladora, tanto quanto as exigncias que dela decorrem e incitam a
uma agenda instigante e promissora. Ao mesmo tempo, aqui que os
dois papis do BNDES o tradicional: da capacidade produtiva, e o
renovado: das funes intangveis podem reencontar-se de forma mais
rica. Neste caso, a riqueza maior deste novo papel est em ser capaz de
conceber projetos e instrumentos que permitam a incorporao criao de riquezas e ao seu consumo de amplas camadas dos brasileiros, devolvendo assim ao banco o seu papel maior ser o agente financeiro do desenvolvimento (dos) brasileiro(s).
Edward Amadeo*
1. Introduo
Tem sido muito vivo o debate sobre a necessidade de o pas ter uma
poltica industrial (PI). O argumento bsico para tanto a necessidade
de gerao de supervits da balana comercial, que reduzam o dficit
em transaes correntes e, assim, a susceptibilidade da economia a choques externos. Pressupe-se que a PI seja capaz de elevar exportaes e
substituir importaes.
Esse trabalho no nega a relevncia de PIs. Ao contrrio, busca
mostrar que a literatura terica, desde os economistas clssicos, farta
em recomendaes de PIs. Entretanto, em geral, na literatura especializada, a gerao de supervits comerciais no tem destaque. O estudo
argumenta ainda que h condies para o sucesso das PIs. Em particular, que ele depende da abertura da economia e de adequados volumes
de investimento e poupana.
Para efeito de anlise, o uso do termo PI refere-se s polticas de interveno no mercado que alterem preos relativos a favor de regies, indstrias ou empresas. Nesse sentido, a iseno tributria para atrair investimentos, a oferta de juros subsidiados, a assuno de risco privado pelo
setor pblico, a discricionariedade da estrutura de tarifas de importao, o
IPI e o ICMS constituem casos de PIs. Alm disso, iniciativas que melhorem a infra-estrutura, reduzam custos sistmicos ou custos de transao
tambm podem ser consideradas PIs, ainda que, quanto a essas, as restries sua eficcia sejam muito menores que s primeiras.
O trabalho procura responder as seguintes indagaes.
Every town and country,() in proportion as they have opened their ports to all nations;
instead of being ruined by this free trade, as the principles of the commercial system
would lead us to expect, have been enriched by it. (citado por Irwin, 1996:81).
Smith, por sua vez, via nas teses mercantilistas a defesa de interesses
dos produtores, em detrimento daqueles dos consumidores.2
2.1. Economias de escala e industrializao
A matriz de toda a historiografia sobre livre comrcio e protecionismo a obra de Adam Smith. Smith foi um grande defensor do livre
comrcio. Porm, mais que isso, os argumentos modernos a favor de
PIs se originam, com desdobramentos e nuances, no conceito de diviso
do trabalho.3 Esse conceito, epitomado pela produo de alfinetes em A
riqueza das naes, um marco para a literatura sobre economias internas e externas de escala, inter-relacionamento entre setores e entre pases,
atravs do comrcio internacional. A diviso do trabalho, atravs da especializao dos pases na produo de determinados bens e das trocas internacionais, segundo Smith, a fonte da riqueza das naes.
A noo de externalidades pecunirias, isto , da expanso do mercado como condicionante para o aproveitamento da especializao e
das economias de escala outra contribuio seminal de Smith.4 Mais
2
Consumption is the sole end and purpose of all production; and the interest of the producer
ought to be attended to, only so far as it may be necessary for promoting that of the consumer
() But in the mercantile system, the interest of the consumer is almost constantly sacrificed
to that of the producer () In the restraints upon the importation of all foreign commodities
which can come into competition with those of our own growth, or manufacture, the interest
of the home-consumer is evidently sacrificed to that of the producer. It is altogether for the
benefit of the latter, that the former is obliged to pay that enhancement of price which this
monopoly almost always occasions. (citado por Irwin, 1996:83)
3
This great increase of the quantity of work, which, in consequence of the division of
labour, the same number of people are capable of performing, is owing to three different
circumstances; first, to the increase in the dexterity in every particular workman; secondly, to
the saving of the time which is commonly lost in passing from one species of work to another;
and lastly, to the invention of a great number of machines which facilitate and abridge labour,
and enable one man to do the work of many (Smith, 1776: 7), grifo adicionado.
4
As is the power of exchanging that gives occasion to the division of labour, so the extent
of this division must always be limited by the extent of that power, or, in other words, by the
extent of the market. When the market is small, no person can have any encouragement to
dedicate himself entirely to one employment (Smith, 1776: 17), grifo adicionado.
tarde, Marx introduziu os conceitos de manufatura e mtodo fabril, chamando ateno para os ganhos da concentrao produtiva.
Os conceitos de economias de escala e extenso do mercado esto
por trs da idia de indstria nascente, usada para justificar polticas de
proteo a indstrias especficas. A defesa da indstria nascente ganhou destaque em 1848, na primeira edio do Principles of political
economy, de Stuart Mill, um defensor do livre comrcio que, mais tarde,
reviu sua posio original (cf. Irwin:128).
Frank Graham, nos anos 20, foi um pioneiro ao justificar polticas
protecionistas devido existncia de retornos crescentes. Nicholas Kaldor
retomou a idia de Smith de que produo e tamanho de mercado se
retroalimentam para batizar a lei de Verdoorn, outro ingrediente para as
teorias do desenvolvimento. Os linkages para trs e para frente de
Hirshman so outra extenso da noo de Smith de que o desenvolvimento est associado complementariedade entre economias internas
de escala e economias externas (tamanho do mercado). O mesmo conceito est no modelo de big push de Roseinstein-Rodan. 5
Mais recentemente, na dcada de 90, Helpman e Krugman desenvolveram uma srie de modelos de comrcio internacional em ambientes de concorrncia imperfeita, nos quais:
...economias de escala no nvel da empresa individual explicam a
especializao dos pases em produtos individuais e, assim, os grandes
volumes de comrcio intra-indstrias. (Krugman, 1996: 30).
to sentido, essa linha de argumentao est muito mais prxima da defesa do gasto pblico com infra-estrutura latu sensu do que com o incentivo instalao de empresas especficas, embora os dois possam
ser complementares.
2.3. Vantagens comparativas e termos de troca
Smith tambm foi pioneiro ao destacar os ganhos da troca via comrcio internacional.6 David Ricardo foi o precursor do conceito de vantagens comparativas com seu exemplo do comrcio de vinhos e tecidos
entre Inglaterra e Portugal e Stuart Mill, entre os economistas clssicos,
o primeiro a formul-lo de maneira mais precisa (cf. Irwin (1996): 91).
A despeito da validade do princpio das vantagens comparativas e
dos ganhos do livre comrcio, vrios pases protegeram suas economias. A proteo e os incentivos produo domstica aconteceram em
vrios pases de industrializao retardatria, comeando na Alemanha
e nos EUA, depois, nos pases asiticos de incio, o Japo e, posteriormente, os demais e nos pases latino-americanos.
Numa discusso historiogrfica, merece destaque a contribuio de
Raul Prebisch, que teve muita influncia para os contornos das PIs
adotadas nos pases da Amrica Latina. Prebisch lanou, na dcada de
50, a hiptese de deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios, ou intensivos em recursos naturais, em face dos produtos manufaturados. Os argumentos de Prebisch baseavam-se na baixa elasticidade-renda
da demanda de produtos primrios e na estrutura oligopolizada dos mercados (de bens e trabalho), nos pases produtores de manufaturados. A
despeito do maior crescimento da produtividade na manufatura do que na
agricultura e na produo de matrias-primas em geral, tal crescimento
no se traduzia em reduo dos preos relativos de manufaturados.
A deteriorao dos termos de troca implicam capacidade declinante
de compra de bens manufaturados pelos pases produtores de bens agrcolas e outras commodities, significando, assim, um processo continua6
If a foreign country can supply us with a commodity cheaper than we ourselves can
make it, better by it of them with some part of the produce of our own industry, employed
in a wa in which we have some advantage (...) It is certainly not employed to the greatest
advantage, when it is thus directed towards an object which it can buy cheaper than it can
make. The value of its annual produce is certainly more or less diminished, when it is
thus turned away from producing commodities evidently of more value than the commodity
which it is directed to produce. (citado por Irwin (1996):79).
do de empobrecimento desses pases e uma elevao dos dficits externos. Para lidar com essa tendncia, a soluo apresentada por Prebisch,
que se tornou um marco das posies da CEPAL, foi a imposio de
tarifas de importao e outros mtodos de proteo da indstria domstica, de modo a substituir importaes. Dado o incipiente grau de
descentralizao do processo produtivo internacional da dcada de 50,
o argumento em prol da substituio de importaes estava muito ligado ao suprimento do mercado interno, e no exportao dos produtos.
Para determinados tamanhos de mercado domstico e de custo fixo (ou
tamanho mnimo da planta de produo), e na presena de suficiente
infra-estrutura, h um nvel de proteo que incentiva a substituio da
importao pela produo domstica.
Processo distinto ocorreu nos pases asiticos, em que as PIs eram
parte de um processo de integrao e descentralizao internacional da
produo. Exemplo mais claro disso foi a implantao das indstrias de
disco rgido em pases como Cingapura, que constituiu parte do processo de outsourcing das empresas norte-americanas. Na sia, a industrializao no se baseou na substituio de importaes, mas, sim, na criao de bases (plataformas) de importao e exportao de mercadorias. Nesse sentido, os processos latino-americanos e asiticos foram, como
se ver em detalhes a seguir, muito distintos.
3. Condicionantes do sucesso das PIs
Tem sido generalizado o uso de polticas discricionrias ao longo da
histria, e a teoria econmica apia o uso dessas prticas em circunstncias especficas. Assim, em casos de economias de escala, externalidades,
mudana estrutural dos termos de troca, necessidade de coordenao
dos agentes privados ou de gerao de infra-estrutura, as PI so plenamente justificadas.
Entretanto, e esse ponto fundamental, as anlises histricas e
empricas mostram que h limites e condies para o sucesso de PIs.
Dentre os limites, o primeiro, e mais geral, o concernente dificuldade e relativa incapacidade dos governos para identificar as situaes
em que as PIs so, de fato, apropriadas e as indstrias que devem ser
alvo das iniciativas. Ou seja, ainda que, em teoria as PIs se justifiquem,
so muito rudimentares os instrumentos empricos para identificar os
casos em que o benefcio social de intervenes maior que o custo
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 162
social. O segundo limite tem a ver com o tamanho dos benefcios que,
segundo anlises empricas, so usualmente pequenos.7
As experincias histricas so mais ricas que as anlises estatsticas
para discutir os condicionantes do sucesso das PIs. Da porque, a seguir, discutimos separadamente alguns deles, com nfase para a comparao entre as experincias latino-americanas (Brasil, em particular) e
asiticas. De incio, importante dizer que os condicionantes e o ambiente em que foram implementadas as polticas nas duas regies divergem muito e que, como conseqncia, os resultados no pas A simplesmente no podem ser estendidos para o pas B.
3.1. Abertura
O primeiro condicionante digno de discusso refere-se aos graus de
abertura das economias e de discricionariedade das PIs. O grau de abertura pode ser medido de duas formas. Primeiro, pelo grau de proteo.
Segundo, pelo crescimento da corrente de comrcio.
3.1.1. Proteo
Como dito anteriormente, na Amrica Latina, as PIs se inscreveram
no contexto da substituio de importaes, ao passo que, nos pases
asiticos, no contexto de um processo de integrao internacional, inclusive, como parte do processo de outsourcing das empresas de componentes eletrnicos, e muitas outras, das indstrias norte-americana e
japonesa. Essa diferena fundamental, pois, como se ver a seguir, as
economias latino-americanas se mantiveram muito mais fechadas para
o comrcio internacional que as asiticas.
A tabela abaixo mostra alguns dados sobre a proteo tarifria de
duas economias asiticas Coria do Sul e Cingapura e de duas latino-americanas Brasil e Mxico.
Tabela 1: Medidas de proteo tarifria
O crescimento de exportaes e importaes foi superior ao crescimento do PIB nos pases asiticos. Assim, na Coria, o coeficiente de
importaes em relao ao PIB, que era de 9% em 1960, chegou a 35%
em 1990; em Taiwan, foi de 15% para 40% no mesmo perodo. No
Brasil, como mostra o prximo grfico, essa relao era de 10% em
1980, caiu ao nvel mnimo de 4% em 1990, voltando, nos ltimos anos,
para a casa dos 11%. As exportaes tiveram comportamento semelhante, tendo cado menos na dcada de 80.
Fontes: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, Secretaria de Comrcio Exterior (MDIC/Secex) e Banco Central do Brasil. Elaborao do autor.
Fonte: IPEADATA.
8
No original: The actual increase in the relative profitability of exports in the 1960s is
small [South Korea and Taiwan] in relation to the phenomenal increase in exports I
argue that export orientation in South Korea and Taiwan may have been the product in
large part of an increase in the propensity to invest, brought about by a rise in the
profitability of investment () [In these economies in the 1960], the domestic capital
industry is poorly developed. Capital goods are mostly imported. Consequently an increase
in investment becomes possible only through an increase in imports.
Evidentemente, esta uma interpretao, e pode ser contestada. Independente dessa, entretanto, certo que maior crescimento no Brasil,
com ou sem PIs, requer taxas de investimento e poupana muito mais
elevadas que aquelas observadas nos ltimos anos.
A elevao da taxa de investimento requer o desenvolvimento de
um ambiente institucional, regulatrio, econmico e poltico estvel. A
reduo da taxa de juros para os tomadores finais, a reformulao do
sistema tributrio e o desenvolvimento do mercado de capitais so medidas concretas para incentivar o investimento.
Por sua vez, sabido que aumentar a propenso do setor privado a
poupar muito difcil, especialmente no Brasil, onde a relao entre
crdito e PIB to baixa. Em situao de normalidade, as famlias consumiro mais, e no menos, como proporo da sua renda. No longo
prazo, uma nova rodada de reforma da previdncia talvez redunde em
elevao da poupana. Mas, no curto prazo, no se conhecem polticas
de mercado capazes de reduzir a propenso a consumir.
A poupana agregada no Brasil tem se mantido em torno de 21%,
desde 1995. Note-se que, a despeito do supervit primrio do setor pblico acima de 3% do PIB em 2000, a poupana do setor pblico foi
negativa em 1,9%. A taxa de poupana privada caiu ao longo dos anos
recentes devido estabilizao, que eliminou a poupana forada e
ensejou o aumento do crdito.
Tabela 2: Poupana - % do PIB
Fonte: IBGE
Mais que isso, com uma taxa de poupana agregada de 21% e elevao da produtividade total de fatores da ordem de 1,5% ao ano nvel
mdio da segunda metade dos anos 90, e record em nossa histria , o
produto potencial cresceria taxa anual de 3,6%. O que significa dizer
que, para crescer mais que isso, digamos 4,5%, a taxa de poupana deveria ser da ordem de 25%, quatro pontos percentuais acima da mdia
dos anos 1995-2000. Nesse caso, uma reduo da poupana externa em
dois pontos do PIB requereria um aumento de seis pontos do PIB da
poupana domstica. Com propenso poupana privada estvel, o supervit primrio deve ser de 8% do PIB.
As propostas de PI para reduzir o dficit externo esbarram no limite
de poupana do pas. A PI pode incentivar investimentos, na ausncia
de algumas das condies mencionadas anteriormente, e seu objetivo
pode ser elevar a produtividade e o crescimento econmico. Mas, sem
lidar com a restrio de poupana, fatalmente haver presses inflacionrias, ou o volume de poupana externa dever manter-se elevado. Por
isso, a adoo de PIs, isoladamente, para elevar saldos comerciais,
inconsistente com o equilbrio macroeconmico. Salvo se houver uma
folga fiscal muito maior.
Dito de outra forma, os nmeros citados na ltima tabela apresentada sugerem que o objetivo de reduzir o dficit externo no pode estar
divorciado de uma anlise das possibilidades para elevar a taxa de investimento e poupana domsticos, em particular, do setor pblico.
4. Retrica e fatos sobre dois temas de PI
No debate sobre PI, h dois argumentos que surgem com freqncia.
Em ambos os casos, recomenda-se a elevao do grau de manufatura
das exportaes brasileiras, seja para lidar com a deteriorao dos termos de trocas das commodities (agrcolas ou industriais), seja para aumentar o valor adicionado das exportaes. A seguir examinamos o suporte emprico dos dois argumentos.
4.1 Prebisch e a hiptese de deteriorao dos termos de troca
A hiptese de Prebisch tem sido motivo de extensa literatura.9 A
anlise emprica, entretanto, no conclusiva. Essencialmente, a con9
cluso que tudo depende dos perodos, dos pases e dos produtos especficos estudados.
Em face desses argumentos, relevante conhecer o comportamento
dos preos internacionais ao longo do tempo. Para tanto, examinamos os
preos de importao em dlares correntes dos EUA, tal como reportado
pelo Bureau of Labor Statistics. A hiptese de Prebisch diria que os preos de bens primrios (alimentos, bebidas e tabaco, e semi-elaborados de
matrias-primas) devem cair em relao aos preos de manufaturados.
Grfico 7: Preos de importaes dos EUA (dlares correntes)
Argumento semelhante foi usado por alguns economistas norte-americanos, para quem a forma de elevar a renda per capita do pas seria
incentivando investimentos em setores com elevado valor agregado por
trabalhador.10 Paul Krugman disputou esse argumento mostrando que
os produtos eletrnicos que, tal como hoje no Brasil, representavam
aquele aos quais se deveria incentivar tinham valor agregado, por trabalhador, semelhante mdia da manufatura americana (US$ 64 mil
por ano em 1988). Os setores com maior valor agregado por trabalhador
eram cigarros (US$ 488 mil), refino de petrleo (US$ 283 mil), automveis (US$ 99 mil) e ao (US$ 97 mil).11
Uma anlise dos dados brasileiros, usando a Pesquisa Industrial
Anual do IBGE, de 1999, mostra resultados semelhantes. No Brasil, a mdia de valor adicionado por trabalhador empregado no setor manufatureiro
R$ 41 mil por ano. No setor de fabricao de mquinas e equipamentos
R$ 39,5 mil, na produo de eletrodomsticos R$ 48 mil, de veculos
automotores R$ 49,6 mil. Os setores com maior valor agregado por trabalhador so refino de petrleo (R$ 483,9 mil), fabricao de cimento (R$
157,8 mil), produtos qumicos (R$ 100 mil), produtos de fumo (R$ 85,4
mil), papel e papelo (R$ 82,8 mil) e metalurgia (R$ 74,3 mil).
A razo para que setores como refino de petrleo, cimento, qumicos, fumo, papel e metalurgia apresentem alto valor agregado por trabalhador a elevada relao entre capital investido por trabalhador. Como,
na mdia, os setores devem apresentar retorno sobre capital semelhante, aqueles com maior aporte de capital por trabalhador devem, tambm, ter a maior margem por trabalhador empregado. O oposto verdade para os setores intensivos em trabalho que, para remunerar o capital,
podem ter margens mais baixas por trabalhador ocupado.
10
11
Mas h tambm razes de natureza terica para questionar os estmulos a setores com elevado valor agregado. A idia de que o aumento
relativo da produo desses setores aumentaria o emprego, por exemplo, enganosa. Tome-se um dado volume de recursos (pblicos e privados) a ser investido no setor produtivo. Suponhamos que a deciso
seja por privilegiar os setores com elevado valor agregado por trabalhador empregado. Esses setores so, como visto, aqueles com maior relao entre capital investido e trabalhador empregado. Sendo assim, se o
valor dos recursos finito, a gerao de empregos menor, e no maior,
quando se incentiva setores com alto valor agregado.
Outro argumento que o aumento da produo de bens com alto
valor agregado traria maior receita de exportaes. O ponto bsico
que maior elaborao ou manufatura de matrias-primas elevaria o valor exportado. Se isso fosse verdade e, portanto, lucrativo, a pergunta :
por que as empresas no fazem os investimentos? H duas respostas
possveis. A primeira que os investimentos no so lucrativos sem
subsdios, o que significa dizer que, em determinados setores, a indstria brasileira no competitiva para manufaturar matrias-primas a partir
de certo ponto da cadeia produtiva. Isso, evidentemente, no pode ser
generalizado, pois no Brasil so manufaturados avies e automveis,
bens de alta tecnologia. Talvez, em alguns casos, os custos de logstica
no justifiquem a manufatura no pas de origem.
A segunda resposta que o custo Brasil (infra-estrutura, juros e tributos) elevado, reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros.
Mas esse um custo horizontal, vale para produtos em qualquer segmento da cadeia produtiva. Sendo assim, para um dado volume de incentivos fiscais, a escolha no deve recair sobre o grau de manufatura
ou elaborao dos bens a serem exportados, mas, sim, sobre aqueles
bens com maiores vantagens comparativas, seja qual for o segmento da
cadeia em que se encontrem.
5. Uma anlise do setor de eletroeletrnicos
Muito se tem escrito sobre o crescimento do dficit comercial do
setor de eletroeletrnicos no Brasil. Uma das causas desse movimento
seria a hiptese de Prebisch. Os eletroeletrnicos, includos entre as
manufaturas de ltima gerao, teriam seus preos relativos crescendo
em face das exportaes de produtos agropecurios. Como se viu aciDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 180
Grfico 12
Grfico 14
Grfico 15
Interessante notar tambm que tem crescido a participao das importaes e exportaes de eletroeletrnicos nas respectivas pautas. A
primeira foi de 14,4% para 16,6%, entre 1995 e 2002 (jan-jun), e a
segunda, de 4,5% para 7,0%.
O conceito de dficits setoriais discutvel. Com base nas noes
de vantagens comparativas e especializao, preconizadas pela literatura sobre comrcio internacional, razovel os pases terem dficit em
alguns setores e supervits em outros. Em todo caso, verdade que o
POLTICA INDUSTRIAL 183
dficit do setor de eletroeletrnicos cresceu. Mas h atenuantes. Primeiro, ainda que partindo de uma base menor, as exportaes tm crescido
mais que as importaes. Segundo, o boom de telecomunicaes passou e, por isso, deve cair a demanda de bens importados, ou pelo menos
sua participao na pauta. De fato, a participao de equipamentos eletrnicos na pauta de importados, que atingiu o mximo em 2000, voltou
ao patamar de 1995. Em face dessas tendncias, possvel que os prognsticos mais pessimistas sobre o dficit do setor no se confirmem.
de se notar que a abertura comercial, o crescimento da demanda
domstica e a necessidade de interao com produtores internacionais
foram importantes para a expanso das exportaes de equipamentos.
Ao contrrio do que muitas anlises fazem crer, com o crescimento do
comrcio interfirmas e a reduo dos custos de transporte e comunicao, a abertura, e no a proteo a um determinado setor, o que aumenta suas exportaes.
6. Polticas industriais no Brasil
Ao contrrio do que comumente se diz, o Brasil tem uma poltica
industrial. A estrutura tarifria e tributria muito discricionria e, pelo
lado do crdito, o BNDES empresta volumes expressivos a taxas subsidiadas anualmente. Em 2001, foram feitos emprstimos no valor de R$
26 bilhes a juro real de cerca de 5% ao ano (TJLP mais taxas de risco
e administrao, deflacionado pelo IGP-M), sem risco cambial. O total
de emprstimos, entre 1995 e 2001, soma cerca de R$ 130 bilhes. Esses recursos so direcionados a grandes, mdias e pequenas empresas
de todos os setores. Alm disso, estados e municpios concedem incentivos especficos, doando terrenos e isentando empresas de impostos.
O BNDES fez importantes operaes de crdito voltadas para setores de infra-estrutura construo, energia eltrica, transporte e telecomunicaes que, no acumulado entre 1995 e 2001, somam R$ 45
bilhes (em reais correntes).
Ainda assim, permanece a demanda pelo aumento de gastos fiscais com
polticas de incentivo produo e atrao de investimentos externos, alm
da manuteno da proteo seletiva de alguns setores. Essa demanda nos
remete histria recente, na qual vrios setores e regies do pas receberam
estmulos fiscais e proteo, e, nem por isso, devolveram, na forma de
externalidades, o resultado desejado. Alguns exemplos so teis.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 184
Comecemos com a indstria naval que, durante anos, recebeu, e ainda recebe, subsdios do Fundo de Marinha Mercante via BNDES e, no
obstante, minguou at praticamente desaparecer.
O segundo exemplo o da reserva de mercado da informtica, que
atrasou a entrada do Brasil na onda das novas tecnologias, reduzindo
em alguns pontos percentuais o crescimento de nossa produtividade e
do PIB. Temos ainda a nova verso da Lei de Informtica que, de forma
branda, repete o erro da antiga, ao resguardar o produtor final com elevada proteo efetiva, em detrimento de todos os demais setores da economia que utilizam a informtica conjugada s telecomunicaes para
tornarem-se mais produtivos.
Mais recentemente, temos o caso do regime automotivo, que estabeleceu incentivos fiscais e elevadas tarifas de importao, bem como
concesso de crditos subsidiados para empresas montadoras de veculos o BNDES destinou cerca de 17% de seus emprstimos ao setor de transportes entre 1998 e 2001, um valor acumulado de R$ 14
bilhes. Mais que isso, vrios estados isentaram ou prorrogaram o
pagamento de ICMS para as montadoras. Hoje, temos uma capacidade ociosa na indstria de 50%.
Por ltimo, temos a Zona Franca de Manaus, com benefcios tributrios que a tornam um pas parte, embora as empresas que l esto sejam
as mesmas do resto do Brasil. Como se sabe, nem com todos os benefcios se desenvolveu um cluster industrial e, menos ainda, tecnolgico em
Manaus. Exemplo claro de que a produo, em si, no gera externalidades
na forma de capacitao tecnolgica, nem efeitos em cadeia.
A PI no Brasil no s existe como, evidentemente, tem um custo
fiscal. Essas e outras polticas de fomento ao setor produtivo custaram em 1999 (sem considerar os incentivos estaduais) os seguintes
valores:
Tabela 4:
Em bilhes de Reais
Indstria naval
Regime automotivo (federal)
Lei de Informtica
Zona Franca de Manaus
BNDES (subsdio12 )
PROEX
Total
0,95
1,11
0,53
3,15
3,64
0,82
10,20
Para efeito de comparao, vale a pena notar que o valor total dos
subsdios supera o oramento do SUS (Sistema nico de Sade). Esses
nmeros fazem refletir sobre a alegao de que o Brasil no tem uma
PI, ou de que essa deve ser mais agressiva, principalmente frente a outras prioridades sociais e elevada carga tributria.
7. Notas conclusivas
Esse trabalho reconhece a validade terica dos argumentos a favor
de PIs como instrumentos de desenvolvimento econmico. Mas procura mostrar que h condicionantes para o seu sucesso. Em particular, ao
se examinar as experincias brasileira e as asiticas, chamam ateno
duas diferenas marcantes, com efeitos sobre os desempenhos dos dois
grupos de pases.
Em primeiro lugar, as economias asiticas so muito mais abertas e
integradas economia internacional, sendo muitas de suas empresas,
inclusive, participantes do network de empresas transnacionais que exportam para os pases desenvolvidos. Isso lhes oferece acesso contnuo
a novas tecnologias e a novos produtos. O fato de exportarem produtos
cuja demanda tem elevada elasticidade-renda deve-se sua integrao
ao comrcio internacional. J os pases latino-americanos, com exceo
do Mxico, optaram por manterem-se voltados para dentro, com um
12
Esse subsdio calculado a partir da diferena entre o custo de oportunidade do Tesouro Nacional (SELIC) e o custo mdio dos emprstimos do BNDES.
nvel de abertura e integrao internacional muito menor. Com isso, perdem contato com as redes de produo, distribuio e consumo internacional, com o que ficam sem aportes tecnolgicos e corrente de comrcio.
Ainda que a literatura terica justifique a utilizao de PIs, ela no
destaca a gerao de supervits comerciais como seus objetivos. Por
sua vez, nenhum dos pases que adotou PIs e abriu sua economia, isto ,
pases asiticos e Mxico na Amrica Latina, o fez com o objetivo de
gerar elevados supervits comerciais. Eles o fizeram como parte de uma
estratgia de desenvolvimento.
Em segundo lugar, h marcadas diferenas entre as taxas de investimento e poupana nos dois grupos de pases. As elevadas taxas de crescimento econmico dos pases asiticos esto associadas a taxas de poupana e investimento muito superiores s dos pases latino-americanos.
Os encargos com custeio do setor pblico no Brasil, por exemplo,
inviabilizam h alguns anos a gerao de poupana governamental. Por
sua vez, a taxa de poupana do setor privado muito baixa em comparao com pases asiticos. J as taxas de investimento so baixas devido ao ambiente de instabilidade macroeconmica, s mudanas nas regras do jogo, e ausncia de um mercado de capitais desenvolvido.
Talvez o que diferencie os dois grupos de pases no seja a adoo
ou no de PIs. Afinal, o Brasil tem estruturas tarifria e tributria muito
discricionrias, conta com um banco de desenvolvimento ativo e com
recursos, e tem aplicado isenes tributrias nos estados. Estes so exemplos de PIs. O que mais chama ateno como fatores diferenciadores
so exatamente os graus de abertura e as taxas de investimento e poupana. Da porque as discusses sobre desenvolvimento econmico no
Brasil no devessem dar tamanha nfase para a necessidade de PIs, e
sim para polticas de abertura seletiva da economia e iniciativas que
pudessem aumentar a poupana e o investimento.
O trabalho tambm buscou destacar que alguns dos argumentos mais
comuns na defesa de PIs vale dizer, a hiptese de Prebish e o elevado
valor agregado do setor de eletroeletrnicos tm respaldo emprico
duvidoso. Da porque se deve aprofundar as anlises desses pontos, a
fim de que a discusso seja melhor embasada.
O estudo destacou ainda o crescimento das exportaes de
eletroeletrnicos no Brasil, e de sua participao na pauta de exportaes, colocando em dvida os prognsticos mais alarmistas quanto ao
crescimento do saldo comercial do setor.
POLTICA INDUSTRIAL 187
MARCOS E DESAFIOS DE
UMA POLTICA INDUSTRIAL CONTEMPORNEA
Luciano G. Coutinho*
1. Introduo
O objetivo deste trabalho abordar uma agenda de questes relevantes para a implementao de uma poltica industrial contempornea,
considerando a situao atual e os desafios que se antepem ao desenvolvimento sustentado da economia brasileira. A agenda de questes
foi sugerida pelos organizadores dos seminrios comemorativos dos 50
anos do BNDES, e o autor procurou trat-las da forma o mais abrangente
e completa possvel * .
importante advertir que a reflexo aqui apresentada, de carter
normativo, busca alcanar uma formulao do perfil desejado para a poltica industrial, com um foco deliberado na construo dos meios e das
condies institucionais necessrias. Por isso, o texto no se inibe em
sugerir medidas, reformas, engenharias institucionais e orientaes para
a poltica industrial, confiando em contribuir para um debate construtivo
a respeito de questes que esto presentemente na pauta poltica do pas.
2. Caractersticas das polticas industriais contemporneas
O paradigma de poltica industrial do ps-guerra, at o incio dos
anos 80, era intensivo em proteo tarifria e em subsdios fiscais e
financeiros, complementados pela oferta de infraestrutura em condies
favorecidas. Nos anos 80 e 90, sob a gide da globalizao, esses
instrumentos foram se tornando disfuncionais para os pases desenvolvidos e para as grandes empresas transnacionais. Com o fim da rodada
* Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas IE/UNICAMP.
*
O autor deseja agradecer especialmente a iniciativa e o estmulo da Dra. Ana Clia Castro
para que enfrentasse o desafio de escrever o presente texto sob severa restrio de tempo.
OCDE (1998).
Chudnovsky, D e Lpez, A (2001).
3
OCDE (1992).
4
Chang, H-J. (1994).
2
nharias de capitalizao e financiamento; instrumentos para apoio a processos virtuosos de aprendizado e acmulo de sinergias; e formas criativas de subsdio P&D constituem o cardpio desses instrumentos
modernos, que passaram a ser praticados de forma cada vez mais intensa ao longo dos anos 90. Alm disso, uma nova roupagem foi atribuda
aos velhos instrumentos. Assinale-se, especialmente, o uso do poder
de compra do Estado, a subveno direta a projetos especiais e militares, a coordenao induzida do crdito e do mercado de capitais, o uso
intenso dos instrumentos de defesa comercial.5
O Brasil, lamentavelmente, carente em matria dos novos instrumentos e v reduzido o espao de uso dos velhos instrumentos em uma
situao ainda muito adversa, merc da vulnerabilidade externa, decorrente dos juros altos e da tributao distorcida e onerosa. Agregue-se a
isso, ainda, a sria deficincia dos sistemas logsticos.6
O caminho da poltica industrial reside, em primeiro lugar, na sua
articulao com a poltica macroeconmica. Segue-se a rpida construo dos novos instrumentos, o uso seletivo dos velhos, a reduo heterodoxa e transitria dos custos de capital e a reforma tributria. H,
ainda, o desafio da compatibilizao com outras polticas relevantes
comrcio exterior, tecnolgica, regional e da sintonizao da poltica
industrial com uma regulao revigorada, indutora de investimentos nos
setores de infraestrutura.
3. A relao entre a poltica macroeconmica
e a poltica industrial
As caractersticas especficas dos regimes macroeconmicos se sobrepem e condicionam as decises microeconmicas, tendendo a conformar padres de financiamento e de governana corporativa, de comrcio exterior, de concorrncia e de mudana tcnica. Neste sentido, a
relao entre a poltica macroeconmica e a poltica industrial complexa e se insere num contexto que tanto pode ser de compatibilidade
quanto de incompatibilidade.
As avaliaes quanto sustentabilidade da solvncia cambial e quanto
trajetria da taxa de cmbio se refletem, inarredavelmente, sobre o
5
6
maturao. Dentre as recomendaes de poltica destacam-se a promoo da governana corporativa, com transparncia e proteo aos acionistas minoritrios, a proteo aos credores, o reforo das instituies
de fiscalizao e de regulao do mercado de capitais.
Sublinhe-se, aqui, alguma negligncia proposital dos promotores da
nova agenda no que toca regulao das concesses de servios pblicos e de outros setores de monoplio natural. Prevaleceu, nos anos 90,
o sentimento de que a regulao era excessiva e onerosa, devendo ser
abrandada ou negligenciada em prol de uma expresso mais livre das
foras de mercado. Esta atitude terminou inibindo o exerccio ativo da
regulao e, em alguns casos, resultou em falhas e inconsistncias graves acarretando a ocorrncia de crises setoriais.
Uma avaliao da situao brasileira nesta esfera mostra reas de
fragilidade, especialmente no que toca qualidade e capacitao das
agncias setoriais de regulao, cujo desempenho insatisfatrio reclama um esforo urgente de aperfeioamento. A morosidade do sistema
judicirio constitui outro fator negativo que demanda soluo. No que
toca ao mercado de capitais, houve um aperfeioamento importante com
a aprovao, em 2001, da nova lei das sociedades annimas, prevendose um reforo Comisso de Valores Mobilirios. A atuao do BNDES
e da Bovespa, com a criao do novo mercado, tambm contriburam
positivamente. Aperfeioamentos adicionais parecem necessrios, no
que tange lei de falncias e ao campo da legislao sobre a propriedade intelectual.
A esfera relativa aos instrumentos de reduo dos riscos financeiros
altamente relevante por permitir intervenes pr-ativas. Tais instrumentos tornam-se imprescindveis num contexto em que maior o papel dos mercados de capitais, e em um clima econmico muito propenso ocorrncia de turbulncias financeiras, com o que a exacerbao da
incerteza acompanhada de fugas de capitais para ttulos de alta qualidade. Nestas situaes, os mercados para atividades e investimentos de
risco tendem ao colapso, sendo necessrio criar mecanismos de compensao ou de atenuao dos riscos. Mesmo em circunstncias normais, a assimetria de informao e o receio quanto a taxas de alavancagem
elevadas (risco de default) requerem aes compensatrias dos agentes
pblicos, de modo a tornar tolerveis os riscos privados.
So vrias as modalidades de interveno possveis. Os agentes pblicos (BCs e outras entidades bancrias ou no bancrias) podem prover hedge, estabelecer tetos ou pisos para as taxas de juros/cmbio, ofePOLTICA INDUSTRIAL 207
PAINEL
SISTEMA TRIBUTRIO
1. Sumrio da sesso
H um consenso sobre a deteriorao do sistema tributrio brasileiro.
Desde meados da dcada de 90, propostas de reforma tributria esto
sendo debatidas amplamente na sociedade. No entanto, apesar de se ter
alcanado um certo entendimento sobre o diagnstico, alm dos conflitos
entre os agentes envolvidos, incertezas e imprevisibilidades quanto aos
efeitos de uma eventual reforma tributria retardam o processo. Entre os
principais objetivos da reforma est o de minorar o impacto perverso da
tributao sobre a eficincia econmica e a competitividade do setor produtivo nacional. No h dvida de que eficincia e competitividade so
elementos-chave em estratgia de crescimento e desenvolvimento.
O painel sobre sistema tributrio teve como objetivo expor motivaes e propostas, a serem contempladas em uma reforma tributria, sem
perder de vista o contexto macroeconmico em que ela se insere. Para
tanto, foram apresentados os pontos de vista de especialistas de diferentes
reas de interesse, no campo econmico, no empresarial e no jurdico.
O debate contou com as palestras de Ricardo Varsano, coordenador
de estudos tributrios do IPEA, e de Rogrio Werneck, professor do Departamento de Economia da PUC-Rio. Os debatedores convidados foram
o empresrio Jorge Gerdau Johannpeter, presidente do grupo Gerdau, o
advogado tributarista Luis Carlos Piva e Jos Roberto Afonso, superintendente da rea de Assuntos Fiscais e de Emprego do BNDES.
A sesso, aberta pelo Sr. Isaac Zagury (vice-presidente do BNDES),
ressaltou a complexidade do sistema tributrio brasileiro e a importncia
de se debaterem as questes abordadas nos textos de ambos os palestrantes.
A estratgia da poca era de controle do crescimento atravs do planejamento central, ficando a Unio com o monoplio dos estmulos econmicos para o desenvolvimento e os governos estaduais sem um instrumento tributrio que servisse como instrumento de poltica. Com isso,
centralizou-se o comando dos impostos que fossem instrumentos de
poltica econmica como o caso dos impostos sobre o comrcio exterior e sobre operaes financeiras. O grau de autonomia fiscal das unidades subnacionais foi severamente restringido para assegurar a nointerferncia das mesmas em relao ao processo de crescimento. Assim, o ICM imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias foi criado de modo a assegurar aos estados, essencialmente, um
instrumento de arrecadao.
O sistema tributrio comeou a se ressentir da concesso dos incentivos fiscais, havendo perda na capacidade de arrecadao. Dentre as
modificaes introduzidas para lidar com o problema, destaca-se o
direcionamento de parte dos incentivos concedidos a determinados programas de integrao nacional e de estmulo agropecuria. Alm disso, o governo criou o PIS Contribuio para o Programa de Integrao
Social, primeiro imposto cumulativo criado aps a reforma.
Na dcada de 80, o pas entrou em recesso e, ao mesmo tempo, em
uma crise fiscal, contornada, aos poucos, com mudanas no sistema
tributrio que pioraram cada vez mais sua qualidade. Com relao
carga tributria, ela se reduziu de uma mdia de 25% na dcada de 70
para 22% do PIB e se sustentou nesta faixa at o final da dcada de 80.
Com a Constituio de 1988, novas mudanas na rea tributria foram implementadas, mas com outras motivaes e finalidades diferentes daquelas presentes na reforma da dcada de 60. O objetivo, ento,
foi de desconcentrao dos recursos tributrios. A consolidao deste
processo se deu pela ampliao da base tributria estadual e pelo aumento dos percentuais do produto da arrecadao de imposto de renda
(IR) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) destinados aos
Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM).
Varsano ainda lembra que a Constituio de 1988 ampliou o papel social do Estado, gerando uma deteriorao adicional das contas pblicas.
Como mencionado em seu texto, Varsano resume o difcil legado deixado para a Unio: a descentralizao dos recursos sem a previso de
concomitante processo ordenado de transferncia de encargos do governo central para os subnacionais concentrou o desequilbrio fiscal
previamente existente na Unio.
SISTEMA TRIBUTRIO 217
1
H de se lembrar que, alm da criao do PIS em 1970, o governo criou em 1982 a
Contribuio para o Finsocial Fundo de Investimento Social precursora da atual
COFINS Contribuio para Financiamento da Seguridade Social. Um outro tributo
cumulativo, tambm no partilhado, criado na primeira metade da dcada de 90 foi o
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (que mais tarde passa a
ser a CPMF, vigente at hoje).
Eficincia: talvez este seja o tema que foi mais abordado no painel. Um sistema tributrio eficiente quando, para uma dada receita
tributria, ele otimiza a alocao dos recursos na economia. Impostos
no devem afetar as decises dos agentes econmicos, exceto quando
usado como um instrumento de poltica econmica. Os tributos sobre o
faturamento das empresas, como PIS e COFINS, ferem o princpio da
eficincia; so impostos anacrnicos que interferem no processo produtivo, distorcendo a competitividade do produto brasileiro, seja no mercado interno na concorrncia com o produto importado, ou no mercado
externo prejudicando as exportaes de nosso pas. Ficou claro no debate que tributao cumulativa a pior das pragas tributrias que aflige o nosso sistema tributrio.
Varsano ressaltou que, diante de uma abertura econmica, as decises de produo e investimento so processadas em escala mundial e
h perda de soberania fiscal. Conseqentemente, o pas tem que se conformar com as regras internacionais de tributao.
Com a tributao cumulativa, ficou muito mais aparente o quanto o sistema produtivo nacional perde em competitividade no s nas exportaes,
como tambm no mercado domstico, porque as importaes so menos tributadas pelo PIS e COFINS do que a prpria produo domstica.
Boa parte dos comentrios do empresrio Jorge Gerdau centrou-se
nos problemas que os impostos cumulativos ocasionam na economia,
principalmente com relao competitividade do pas no mercado internacional. Segundo Gerdau, a atual estrutura de impostos em cascata
torna invivel a competio da produo brasileira com relao produo internacional, pelo menos em termos tericos. Gerdau ressaltou
que nenhum pas do mundo, atualmente, exporta imposto. A cultura de
isonomia competitiva, ou seja, a de que a carga tributria do exportador
brasileiro tenha que ser igual de seus concorrentes, ainda no est
consolidada no pas. Para Gerdau, o sistema tributrio brasileiro um
dos motivos para o profundo desestmulo de se construrem fbricas no
pas totalmente destinadas exportao.
Eqidade: este princpio foi o menos discutido no painel. Ao ser
questionado por um dos presentes ao debate sobre o motivo da pouca
ateno dada ao tema, Varsano argumentou que no mundo de hoje, em
que a mobilidade de capitais extremada, o sistema tributrio tem muito pouco a contribuir para a progressividade. Tal fato no significa que
no se deva ter cuidado com a questo de eqidade dos impostos, mas a
incidncia da maioria dos sistemas tributrios do mundo um pouco
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 220
O relator da Comisso Especial da Cmara dos Deputados que analisou a reforma tributria foi o deputado Mussa Demes (PFL-PI). Ricardo Varsano e Jos Roberto Afonso participaram da formulao de propostas de reforma na PEC 175/95, assim como no substitutivo.
Werneck ressaltou que h necessidade de uma reconverso do sistema tributrio. De alguma forma, a poltica tributria que acabou sendo
requerida para enfrentar a batalha da estabilizao ter que dar lugar a
formas de tributao de maior qualidade, ou seja, compatveis com eficincia, competitividade e eqidade.
Para Werneck, a prioridade a reconstruo do sistema de tributao de bens e servios. A maior proposta passa pela eliminao de tributos cumulativos, bem como do IPI, ICMS e ISS e reconstruo de
uma forma de taxao do consumo centrada em um esquema coerente
de impostos sobre o valor adicionado.
Com relao ao problema da guerra fiscal entre os estados, tanto
Varsano como Gerdau propuseram a adoo de princpio de destino, com
a cobrana do imposto no estado de origem (Varsano). Tal mudana, se
implementada, no s fecharia as brechas para a evaso, como tambm
seria importante para que no houvesse vantagens e/ou desvantagens competitivas para empresas de um estado, vis--vis as de outro estado.
Gerdau fez um resumo de uma proposta de reforma tributria, que
defendida por grande parte do empresariado e corroborada por ambos
os palestrantes: 1) reduo do nmero de tributos no sistema tributrio;
2) caracterizar-se pela simplicidade e transparncia; 3) racionalizao
da tributao sobre o consumo; 4) eliminao dos tributos cumulativos
(que incidem em cascata); 5) eliminar alquotas diferenciadas nas operaes interestaduais; 6) desonerar o produto nacional e os bens de ativo fixo destinados produo; 7) objetivar a isonomia competitiva mediante desonerao das exportaes.
Contexto poltico
Os objetivos de uma reforma tributria so muitas vezes conflitantes.
Uma escolha tem que ser feita e, no processo poltico, cada um dos
critrios so ponderados. Tais critrios de valores que, dificilmente, so
consensuais na sociedade. Da as divergncias e as controvrsias que
surgem quando se discutem alternativas de sistemas tributrios. Uma
reforma tributria envolve essencialmente questes polticas.
Com relao s propostas passadas e frustrao de no se ter concebido uma reforma tributria, Werneck sugeriu refletirmos sobre as
razes dessas dificuldades e salienta que mais importante do que tentar
achar os culpados entender os interesses, as apreenses, as razes e as
motivaes dos principais atores envolvidos.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 224
As complexidades do federalismo fiscal brasileiro se refletem, principalmente, nas resistncias reforma. A criao de um novo imposto sobre o valor adicionado de base ampla fonte de incertezas e temores por
parte dos trs nveis de governo, federal, estadual e municipal. Werneck
destacou em sua exposio que os governos estaduais temem que:
a distribuio da base fiscal da nova tributao sobre o valor adicionado acabe sendo muito diferente da distribuio de hoje;
o prprio bolo tributrio encolha-se no processo;
mudanas na legislao possam abrir flancos para infindveis contestaes judiciais; na verdade, a prpria receita acomodou por muito
tempo a idia de que imposto bom imposto velho.
haja perda de autonomia na conduo de poltica tributria e, especialmente, na concesso de isenes, descontos de impostos para atrair
investimento; as regies beneficiadas por incentivos fiscais federais temem perder os privilgios.
Com relao aos municpios, Werneck mencionou que, com raras excees, os mesmos exploram mal sua base tributria (com grande participao de tributao de servios) e temem trocar o certo pelo duvidoso e
no terem a compensao adequada pela perda do ISS com as propostas
de racionalizao do imposto sobre o valor adicionado.
Perspectivas
As perspectivas da reforma tributria foram apontadas por Varsano,
que lembrou que tudo o que havia, em 1999, em termos de acordo poltico precisa ser refeito, j que houve mudana do prprio Congresso,
dos governadores e dos prprios prefeitos. Qual ser o mtodo adotado
para a reforma? Segundo Varsano, h duas possibilidades: ou se faz a
reforma de uma vez ou se aproveita o que j est feito e se faz por
etapas. A resposta a tal questo depende do ambiente poltico que vai se
formar no prximo governo.
Varsano acredita que a preferncia seria certamente fazer a reforma de
uma vez com uma emenda constitucional que fosse rapidamente aprovada. Mesmo assim, tal feito seria bastante demorado, porque haveria dependncia de leis ordinrias e, mais adiante, de normas administrativas.
A segunda alternativa seria a de se fazer reforma aos poucos, atravs
de uma emenda constitucional em que se acertasse em parte o ICMS e
se eliminassem os tributos cumulativos com base no que j foi feito, ou
SISTEMA TRIBUTRIO 225
seja, a partir da Medida Provisria n0 66 de 2002. Esta medida provisria que deve ser transformada em lei eliminou a cumulatividade do PIS
e promete eliminar parcialmente a da COFINS. Varsano observou que
extremamente difcil se antever qual ser a alternativa escolhida e ainda
salientou que a implementao da reforma tambm depender do ambiente poltico.
As perspectivas de Werneck ainda mostram que o caminho para uma
reforma no ser simples. Ele acredita que a dificuldade vai ser muito
maior em termos de negociao de reforma tributria do que nas duas
experincias anteriores (de 1967 e 1988). Para se criar um IVA ou vrios IVA de base realmente ampla, por exemplo, vai ser preciso enfrentar
um Congresso com resistncia significativa. De um lado, a criao deste imposto envolveria avanar no sentido de tributao mais completa,
passando a abranger a maior parte dos setores prestadores de servios, o
que, provavelmente, vai gerar forte resistncia no Congresso. Por outro,
a ampliao da base pode-se dar ao gravar de forma efetiva todo um
elenco de bens de consumo de carter essencial ou meritrio e a tambm no ser pequena a oposio no legislativo. Alm dessas dificuldades, h ainda todas as complexidades do federalismo fiscal brasileiro,
mencionadas anteriormente.
Na opinio de Werneck, depois de engajados em to longo esforo
de ajuste fiscal, lidando com um quadro de represso fiscal, no de se
espantar que os trs nveis de governos tenham hoje uma averso ao
risco de perder receita. Mostras de crescente apreenso com modificaes, inicialmente presentes nos governadores e prefeitos, acabaram no
prprio governo federal.
As solues no so simples. Diante de todas as dificuldades advindas
do federalismo fiscal brasileiro, a verdade que o governo federal parece ter sido tomado pelo ceticismo. Caber ao novo governo vencer este
desalento. Werneck acha que absolutamente necessrio que o esforo
seja mantido num nvel suprapartidrio, para se colocar o jogo da reforma tributria em novas bases.
O que poder atenuar os temores dos agentes a conjugao da
reforma tributria com outras reformas que possam acenar com a possibilidade de abrir espao, nos oramentos dos governos subnacionais,
para a possibilidade de um alvio fiscal pelo lado do dispndio.
Com relao forma de implementao da reforma, Werneck deu
uma palavra de cautela contra crenas exageradas em pequenas reformas. Pequenas reformas podem fazer medidas moderadas, mas elas
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 226
Ricardo Varsano*
1. Introduo e resumo do argumento
O sistema tributrio vigente em um dado momento fruto de um
processo de evoluo que, na maior parte do tempo, contnuo. Com
efeito, uma vez fixada sua estrutura bsica, ele capaz de adaptar-se,
mediante alteraes tpicas nas normas legais e administrativas, a modificaes nas condies econmicas e sociais reinantes e, assim, operar satisfatoriamente durante perodos relativamente longos.
Mas, anlogo nesse aspecto a uma mquina, o sistema tributrio sofre desgaste ao longo do tempo, tendo sua capacidade de adaptao
reduzida. Alm disso, alteraes profundas no ambiente econmico
podem exigir ajustes que transcendem a capacidade de adaptao da
estrutura tributria bsica, requerendo sua modificao. Por isso, vez
por outra, a tributao precisa sofrer importantes alteraes concentradas em um curto espao de tempo. No obstante revises ocorrerem
cotidianamente, o costume reservou a expresso reforma tributria
para fazer referncia a tais descontinuidades do processo de evoluo.
O sistema tributrio brasileiro passou por profunda reforma na dcada de 60. Desde ento, ressalvada a reforma realizada no mbito da
Assemblia Nacional Constituinte, em 1987/88, o sistema evoluiu continuamente, sem alteraes em sua estrutura bsica. Embora a Constituio de 1988 tenha eliminado alguns tributos e introduzido modificaes nas caractersticas de outros, notadamente do principal tributo estadual, a reforma de ento teve como principal motivao a
desconcentrao dos recursos pblicos, privilegiando especialmente os
municpios. Desse modo, a estrutura bsica da tributao brasileira vigente ainda , em essncia, aquela construda em 1964/67.
* Coordenador de Estudos Tributrios da Diretoria de Estudos Macroeconmicos
do IPEA.
SISTEMA TRIBUTRIO 231
Naquela poca, o sistema tributrio adotado era moderno. Em particular, o Brasil foi um dos pioneiros na adoo da tributao do valor
adicionado, tcnica atualmente utilizada em mais de 120 pases do mundo; e foi o primeiro e, at bem pouco tempo, o nico pas a ter o
imposto sobre valor adicionado como fonte de financiamento de governos subnacionais1.
Como o pioneirismo traz a desvantagem de no se poder contar com
experincia prvia, os impostos brasileiros sobre o valor adicionado
nasceram com imperfeies, algumas corrigidas ao longo do tempo e
outras ainda existentes. Alm disso, enquanto a tributao sobre o valor
agregado utilizada em todo o mundo evoluiu na direo da generalizao e da simplificao, a brasileira foi se tornando cada dia mais
especificativa e complexa, criando custos excessivos para o cumprimento das obrigaes tributrias, por parte dos contribuintes, e onerosas distores econmicas.
Distores ainda maiores so causadas pela crescente utilizao de
tributos cumulativos como fonte de financiamento do setor pblico, principalmente da seguridade social. Este tipo de gravame sempre esteve
presente no sistema tributrio brasileiro. Mas, em reao
desconcentrao de receita promovida pela Constituio de 1988, a Unio
promoveu vigoroso aumento da tributao em cascata, ao longo da dcada de 90, o que provocou intensa deteriorao da qualidade do sistema tributrio.
Datam tambm dos anos 90 duas importantes mudanas
macroeconmicas. A primeira foi que a economia brasileira passou por
um processo de abertura comercial, que incluiu, alm de reduo das
tarifas e das barreiras no-tarifrias, a integrao regional, com a formao do Mercosul. Na segunda, logrou-se, em 1994, por meio do Plano
Real, a estabilizao da economia. Esses dois fatos criaram um novo ambiente econmico em que a competitividade do setor produtivo nacional
a questo-chave para o desenvolvimento do pas. Isto exige reformulao
da tributao, de modo a ajust-la s novas circunstncias.
1
A afirmao de que o imposto sobre o valor adicionado dos estados brasileiros era at
bem pouco tempo um caso nico no desconsidera o fato de que a Alemanha adotou um
imposto sobre o valor adicionado, arrecadado pelos estados (landers), em 1968. No entanto, embora arrecadado pelos landers, o imposto alemo no , do ponto de vista econmico, um tributo subnacional. Sua legislao nacional e sua alquota uniforme em
todo o territrio do pas, sendo o montante global arrecadado rateado entre as unidades
da federao de acordo com regras baseadas no princpio de equalizao.
sibilitasse o seu financiamento por meio de endividamento pblico, o dficit foi coberto quase que totalmente atravs de emisses. A taxa de inflao
anual, medida pelo ndice Geral de Preos da Fundao Getlio Vargas,
que era da ordem de 12%, em 1950, e j atingia 29% em 1960, elevou-se
rapidamente para 37 e 52% nos anos seguintes, saltando para 74% em 1963.
Para fazer frente crise econmica e poltica que o pas atravessava,
formava-se consenso sobre a necessidade de reorganizao de quase
todos os setores da vida nacional, ou seja, usando expresso da poca,
de reformas de base. Naquele contexto, a reforma tributria era vista
como prioritria, no s para resolver o problema oramentrio como
para prover os recursos necessrios s demais reformas.
Em 1962, conforme documento da poca2, as idias sobre o rumo da
reforma j eram claras: a) garantir aumento das receitas fiscais para
permitir reduo dos dficits do governo; b) melhorar a eficincia do
aparelho arrecadador; c) eliminar os entraves capitalizao das empresas, e instituir novos e eficientes estmulos aos investimentos; d) rever a legislao referente aos tributos federais, notadamente visando
simplificao e racionalizao, e, no caso do imposto de consumo, a
correo de sua incidncia a fim de eliminar as superposies relativas
aos elementos componentes do produto, transformando-o, de fato, em
imposto sobre o consumo, e no, como atualmente, imposto sobre a
produo; e e) rever a discriminao de rendas entre as trs esferas de
governo, alterando competncias, quando inapropriadas, e condensando
o sistema de impostos eliminando alguns, substituindo outros e unificando diversos. Em outras palavras, aumentar a produtividade dos tributos e, com ela, o esforo fiscal da sociedade era a principal motivao da reforma, embora as demais questes mencionadas na seo
anterior, exceto eqidade, tambm fossem cogitadas.
A crise institucional antecipou-se reforma tributria e somente aps
a revoluo de maro de 1964 ela adquiriu impulso. Um novo sistema
tributrio foi paulatinamente implantado entre 1964 e 1967, concedendo-se prioridade para as medidas que, de um lado, contribussem de
imediato para a reabilitao das finanas federais, e, de outro, atendessem de forma mais urgente os reclamos de alvio tributrio dos setores
que o imposto gerasse arrecadao sem que pudesse ser usado como
instrumento de poltica; e os recursos transferidos foram, em parte, vinculados a gastos compatveis com os objetivos fixados pelo governo
central. Depois de concluda a reforma, j em 1968, o Ato Complementar n 40 reduziu o montante das transferncias e condicionou a entrega
dos recursos a diversos fatores, inclusive forma de utilizao dos mesmos, reduzindo ainda mais a autonomia fiscal dos estados e municpios.
A despeito da intensa concesso de incentivos fiscais, a carga tributria do pas conseguiu se sustentar acima de 25% do PIB at 1978, com
a Unio arrecadando aproximadamente trs quartos do montante de recursos e dispondo, aps as transferncias para estados e municpios, de
cerca de dois teros dos mesmos. Contudo, desde 1970, j era evidente
que a concesso dos incentivos corroa excessivamente a receita. Para
lidar com o problema, o governo federal determinou que parcela do
valor dos incentivos concedidos fosse direcionada para o PIN Programa de Integrao Nacional e para o PROTERRA Programa de
Redistribuio de Terras e de Estmulo Agropecuria do Norte e Nordeste , reduzindo praticamente metade o valor dos incentivos concedidos atravs do IRPJ Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas3. Para
reforar suas fontes de financiamento, o governo federal instituiu o PIS
Contribuio para o Programa de Integrao Social , primeiro tributo cumulativo criado aps a reforma4.
J ao longo da dcada de 80, diversas outras medidas, tomadas visando evitar queda mais acentuada da arrecadao, causaram a progressiva
deteriorao da qualidade do sistema tributrio brasileiro. Dentre essas,
destaca-se a criao, em 1982, de outro tributo cumulativo, a Contribuio para o Finsocial Fundo de Investimento Social ,5 precursora da
atual Cofins Contribuio para Financiamento da Seguridade Social.
poca da elaborao da Constituio de 1988, nova reforma se
processou. Sua principal motivao foi a descentralizao dos recursos
tributrios. Na verdade, a desconcentrao j vinha acontecendo em certo
grau desde 1983, e o que houve em 1988 foi a consolidao desse processo. Ampliaram-se a base tributria estadual e o montante a ser obrigatoriamente transferido pela Unio a estados e municpios, e foi assegurada s unidades subnacionais total autonomia na escolha de como
3
contribuies sociais. Outra conseqncia foi o consenso formado a respeito da necessidade, da urgncia e da principal motivao da reforma.
Todos os candidatos Presidncia da Repblica colocaram entre as principais tarefas que se atribuam para o primeiro ano do mandato a realizao de uma reforma tributria. E, apesar das distintas propostas apresentadas ou delineadas durante a campanha, todos salientaram a necessidade
de que a reforma tenha como principal objetivo evitar que a tributao
continue a prejudicar a competitividade do setor produtivo nacional.
O substitutivo aprovado na Comisso Especial, que ora repousa em
alguma gaveta da presidncia da Cmara dos Deputados, parece ser, se
no uma proposta definitiva, a ser considerada e votada pelo plenrio
da casa, pelo menos um avanado ponto de partida para o reincio da
discusso do tema.
REFORMA TRIBUTRIA:
URGNCIA, DESAFIOS E DESCAMINHOS
Rogrio L. F. Werneck *
1. Agenda fiscal e reforma tributria
O limiar de um novo governo momento especialmente propcio
para se rediscutir a difcil agenda de reformas que o pas vem arrastando
h pelo menos uma dcada. A perspectiva de mudana traz novos ares
que reanimam o debate e do plausibilidade a avanos que j h algum
tempo vinham sendo vistos com ceticismo. Por outro lado, tambm
verdade que essa mesma perspectiva alimenta temores de que o novo
governo possa colocar em risco a preservao de conquistas importantes que tanto custaram ao pas nos ltimos dez anos.
O que fundamental preservar o avano representado pela nova
forma de conduo de poltica macroeconmica, que foi viabilizada a
duras penas, aps longo esforo de construo institucional e consolidao de credibilidade, tanto interna como externamente. So esteios
desse avano o compromisso inequvoco com a responsabilidade fiscal,
com o controle da inflao e com a abertura da economia, o respeito ao
estrito cumprimento do servio da dvida pblica, a gesto com
profissionalismo e independncia de facto se no de jure do Banco
Central, o apego ao gradualismo, a preocupao em assegurar o mximo de previsibilidade na conduo da poltica macroeconmica e tanta
transparncia quanto possvel no trato das informaes relevantes. Esta
uma rea na qual preservar o que hoje j se tem deve ser a escolha
bvia. A retomada de um processo de crescimento sustentado s ser
possvel com a preservao da estabilidade macroeconmica.
Tal escolha no impede que, em muitas outras dimenses da poltica
econmica, o novo governo tenha amplo espao para almejar mudanas
* Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
PUC-Rio.
SISTEMA TRIBUTRIO 251
De certa forma, quase incrvel que tenha sido possvel uma elevao to pronunciada da carga tributria em to pouco tempo. E inegvel que esta elevao foi responsvel por boa parte do ajuste fiscal que
vem viabilizando a consolidao do esforo de estabilizao que tem
ocorrido desde 1993.
bem sabido que o ajuste fiscal que acabou sendo possvel no foi,
nem de longe, o que seria desejvel. Dada a eficcia da coalizo poltica
que teve de ser enfrentada, no se pde desencastelar boa parte dos
dispendiosos privilgios que foram introduzidos na Constituio de 1988.
E o ajuste acabou tendo de ser feito muito mais pelo lado da receita do
que pelo lado da despesa. Para manter as contas pblicas sob relativo
controle e o endividamento do setor pblico estabilizado, tornou-se necessrio extrair da sociedade mais de um tero do PIB em tributos, o
que representa um esforo impositivo extraordinrio para uma economia no estgio de desenvolvimento em que se encontra a brasileira.
Fazer o ajuste primordialmente pelo lado da receita j seria, em si,
lamentvel, mesmo que o aumento de arrecadao tivesse advindo de
uma elevao criteriosa de impostos. Contudo, mais lamentvel ainda se
torna o ajuste, quando se constata que a maior parte da arrecadao adicional teve de ser obtida pela imposio de tributos cumulativos, de pssima qualidade, envolvendo incidncia em cascata. Na verdade, desde a
Constituio de 1988, quando perdeu parte significativa da sua arrecadao para os estados e os municpios, a Unio fez o possvel para recuperar
as perdas que lhe foram impostas. E, de fato, conseguiu muito mais do
que recuper-las, persistentemente buscando as mais variadas e exticas
formas de tributao, capazes de gerar receitas no compartilhadas com
estados e municpios. Houve, nesse aspecto, uma involuo deplorvel,
marcada pela explorao cada vez mais intensa de formas primitivas de
tributao que, h mais de trinta anos, pareciam ter sido definitivamente
extintas no pas, pela reforma tributria de meados dos anos sessenta.
No se trata de chorar sobre leite derramado ou mesmo sugerir que
era perfeitamente possvel adotar outro tipo de soluo. Dadas as circunstncias, sabidamente adversas, foi o ajuste fiscal possvel. E, nunca
demais repetir, foi graas a ele que se pde consolidar a estabilizao.
Mas, reconhecer tudo isto no significa deixar de olhar com grande
preocupao o sistema tributrio que est emergindo da longa e penosa
campanha da estabilizao.
Os dados da Tabela 2 so particularmente contundentes. Mostram
que desde meados da dcada de oitenta e, especialmente, desde 1993,
SISTEMA TRIBUTRIO 255
tem havido uma deteriorao impressionante na qualidade da carga tributria imposta pela Unio. A participao da soma das arrecadaes
da CPMF, da Cofins e da contribuio para o PIS-Pasep, no total da
receita administrada pela SRF, saltou de uma mdia de 7,3%, no perodo 1986-88, para uma mdia de 29,6%, no perodo 1994-98. E tornou a
saltar para quase 40% do PIB, em 2001.
J na esfera estadual, distores de outra natureza foram se acumulando. E o pioneiro sistema de tributao de valor adicionado introduzido na
reforma dos anos sessenta, por meio do ICM, foi, aos poucos, transformado em um inadministrvel e desarmnico pandemnio tributrio que a
ningum mais interessa preservar. Os governadores sobrevivem como
podem, permitindo-se prticas tributrias cada vez menos defensveis.
Concedem renncias fiscais faranicas, com uma mo, e impem alquotas
escorchantes de ICMS sobre certos servios, com outra.
Em meados desse ano, a Secretaria de Receita Federal aventou a possibilidade de que a carga tributria pudesse atingir a marca de 37% do
PIB em 2002.1 bem possvel que no chegue a tanto. Mas, inegvel
que a economia vem sendo sufocada por um aprofundamento da extrao
fiscal que no parece ter fim. A elevao de presso que vem sendo exercida
pelo fisco h dez anos est longe de ter sido sustada. Se nada for feito em
contrrio, o mais provvel que a arrecadao continue a crescer bem
mais rpido do que o PIB. O Frankenstein tributrio que emergiu da longa batalha da estabilizao, fortemente baseada em impostos em cascata,
d mostras de ser uma mquina arrecadadora extremamente poderosa,
particularmente quando aplicada a uma economia em recuperao.
Tabela 2: Governo Federal, importncia dos tributos cumulativos
Participao na Receita Administrada pela SRF
Ver Carga tributria em 2002 deve superar 37% do PIB, Valor Econmico, 17 de junho de 2002.
Explorando a analogia, um pessimista diria que a reconverso que hoje se faz necessria no sistema tributrio brasileiro pode acabar sendo bem mais difcil que a reconverso
do sistema produtivo de uma economia de guerra.
Tais resultados so mais do que contundentes. Sublinham a extenso da ineficcia e da injustificvel complexidade do sistema de tributao de renda pessoal que hoje se tem no pas. E apontam um caminho
promissor para a reforma que se faz necessria no IRPF, para que este
seja transformado em imposto simplificado de base ampla e de difcil
sonegao, capaz de gerar parcela substancial da receita tributria federal. O esquema de tributao cujo desempenho foi simulado pela SRF
pode ser aperfeioado. A combinao de uma alquota marginal nica um
pouco mais alta com um nvel mais elevado de iseno poderia torn-lo
bem mais progressivo. A alquota mdia (imposto pago como proporo
da renda) seria zero para a maior parte dos contribuintes e, para aqueles
com imposto a pagar, seria tanto mais elevada quanto mais alta a renda.
A idia de um imposto de renda de base ampla fundamental. E,
embora o ideal seja partir de um nvel de iseno razoavelmente alto, no
faz sentido que tal nvel seja estabelecido com base no que se observa na
tributao da renda pessoal em pases desenvolvidos, como certos analistas chegaram a sugerir no debate recente. Em um pas rico, com renda per
capita dez vezes mais alta do que a que hoje se tem no Brasil, natural
que se possa ter um imposto de renda de base ampla, com um nvel de
iseno muito mais elevado do que aqui seria possvel. Por outro lado,
preciso ter em conta que, embora seja importante assegurar que o sistema
tributrio tenha alguma progressividade, muito mais importante ainda
assegurar a progressividade pelo lado do dispndio, tornando os menos
favorecidos na sociedade os grandes beneficirios do gasto pblico.
3. Federalismo e economia poltica
As dificuldades que parecem estar envolvidas na reforma tributria,
quando se enfoca a questo do ponto de vista de uma anlise agregada,
parecem ainda maiores quando se tem em conta a complexidade do federalismo fiscal brasileiro e a intrincada economia poltica da reforma. No h
hoje no pas quem se declare satisfeito com o atual sistema tributrio. A
constatao da necessidade de uma ampla e profunda reforma tornou-se
consensual. Perpassa de ponta a ponta o espectro poltico no Congresso.
Mas, o consenso esgota-se na idia genrica da reforma. E d lugar a profundo dissenso, quando a discusso se torna um pouco mais detalhada.
H pela frente um longo, delicado e desgastante jogo poltico entre o
Executivo e o Congresso, de cujo desfecho vai depender a qualidade do
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 262
sobre valor adicionado que o Executivo, afinal, consiga extrair do Congresso, resta a incerteza sobre que grau de explorao efetiva desta base poder
ser vivel, dadas as limitaes do aparato de fiscalizao disponvel. De
fato, vale aqui uma relao de mo dupla. De um lado, a base deve ser
ampla para que as alquotas possam ser baixas. De outro, se as alquotas
forem altas, no ser possvel contar, na prtica, com uma base ampla, mesmo que, no papel, a definio da base possa parecer ampla.
O grande desafio conseguir que, no calor das inevitveis disputas
em torno da partilha da arrecadao entre os trs nveis de governo, a
maioria do Congresso no deixe de perceber quo inexorveis so estas
restries envolvendo base e alquotas das novas formas de tributao
do valor adicionado. Sem isto, no h como o jogo chegar a bom termo.
5. Averso ao risco, conformismo e ousadia
Ao longo dos ltimos cinco anos, desde que o governo federal deu a
pblico a proposta de 1997, a discusso da reforma tributria no teve o
avano que se esperava. Os resultados acabaram sendo algo melanclicos. preciso refletir sobre as razes dessas dificuldades. A esta altura,
sair buscando culpados no vai ajudar muito. Parece mais proveitoso
tentar entender melhor os interesses, as apreenses, as razes e as motivaes dos principais atores envolvidos. Sem compreender claramente
os temores e as resistncias, fica difcil vislumbrar de que maneira o
esforo de reforma pode acabar redundando em desfecho menos melanclico no futuro.
A verdade que a ampliao e a racionalizao da tributao sobre
valor adicionado, de forma a que seja possvel extinguir, ainda que paulatinamente, a tributao em cascata, envolve uma operao extraordinariamente complexa e cercada de incertezas, especialmente quando se
tem em conta o intrincado federalismo fiscal brasileiro. Desde o princpio, na discusso de como avanar nesse sentido, o governo federal teve
a preocupao de deixar claro que a inteno era assegurar que a reforma no impusesse perdas, seja Unio, seja a qualquer estado ou municpio. Por louvvel que tenha sido a inteno, mais do que sabido que,
numa reforma deste alcance, praticamente impossvel impedir que haja
perdedores. verdade que tem sido aventada a possibilidade de se recorrer a fundos compensatrios, mas perdedores potenciais parecem ter
boas razes para ver com ceticismo a possibilidade de que a preservao de suas receitas fique dependente destas compensaes.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 264
PAINEL
Ronaldo Fiani*
1. Resumo da sesso
O primeiro expositor, professor Adriano Pires, iniciou sua apresentao com uma recapitulao das mudanas estruturais que afetaram os
setores de infra-estrutura a partir dos anos setenta. No final daquela dcada, as crescentes limitaes capacidade de financiamento atravs da
captao de recursos externos, ou por meio de recursos pblicos, puseram em xeque o modelo at ali empregado no setor de infra-estrutura
brasileiro, em que a prestao de servios e o investimento ficavam a
cargo do Estado no papel de empresrio. Para as dificuldades desse modelo tambm muito contribuiu o fato de as empresas estatais terem sido
utilizadas como instrumentos, quando a conteno tarifria era um dos
mecanismos utilizados nas esperana de reduzir ou, ao menos, estabilizar
as taxas inflacionrias. A crise da dvida nos anos oitenta e as dificuldades cambiais vieram agravar os problemas do modelo, provocando reduo significativa na qualidade dos servios e no crescimento da oferta.
nesse quadro que, segundo o prof. Pires, devem ser entendidas as
privatizaes nos anos noventa. A necessidade de ajuste fiscal e a promoo da entrada de investimento estrangeiro explicam o ritmo acelerado das
privatizaes e seu carter generalizado na ltima dcada do sculo XX.
importante destacar que os dois palestrantes, assim como os debatedores,
foram unnimes em enfatizar a importncia da atrao de capital estrangeiro para sustentar o crescimento da oferta e da qualidade nos servios de
infra-estrutura, entendendo-se a qualidade como significando no apenas
nveis adequados na prestao de servios, mas tambm, e principalmente,
a modernizao na base tecnolgica dos servios prestados.
* Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), sistematizador
do Painel Regulao e Defesa da Concorrncia: investimento em setores de infra-estrutura.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 269
Neste quadro de privatizaes, destacou o prof. Pires a criao das agncias reguladoras, ANEEL, ANP, ANATEL, ANA e agncias de transporte.
Essas agncias possuem papel de destaque no momento de conferir segurana aos investimentos realizados nos setores regulados, sem o que os investidores internacionais se retrairiam, cessando o fluxo de recursos to necessrio aos setores de infra-estrutura. Ainda na sua exposio, contudo, observou
algo que seria enfatizado depois no debate: que a criao de agncias reguladoras tem sido uma prtica generalizada mesmo quando sua necessidade
duvidosa, o que tem levado a opes institucionais de natureza duvidosa.
Especificamente no que diz respeito ao setor eltrico, o prof. Pires
apontou a natureza incompleta da reforma do setor, assim como as dificuldades da resultantes. Com efeito, o professor Pires destacou que cerca de
63% do setor de distribuio de energia foram transferidos para a iniciativa
privada, enquanto que 80% da gerao e transmisso se encontram em mos
do Estado. Foi preservada em grande medida a estrutura verticalizada de
empresas pblicas federais e algumas estaduais. Assim, configura-se aquilo que o professor denominou um modelo hbrido, isto , um modelo em
que a agncia reguladora, a qual foi concebida para lidar com empresas
privadas, passa a ter de regular empresas pblicas, e em uma situao que
no parece ser transitria. Isso resulta em conflitos de autoridade que responderiam, em alguma medida, pelo fato de que no se conseguiu desenvolver um mercado de atacado de energia competitivo.
Dessa forma, no se logrou eliminar no setor eltrico a ambigidade
resultante de um Estado que , ao mesmo tempo, concessionrio e poder
concedente, ambigidade essa que respondeu, em grande medida, pelas
dificuldades apresentadas por rgos como o DNAEE, DNC e DENTEL,
aos quais cabia a tarefa de controlar e fiscalizar as empresas estatais dos
setores de energia, petrleo e telecomunicaes. Especificamente no caso
do setor de energia, a conseqncia teria sido a discriminao entre agentes privados e pblicos, com o favorecimento dos ltimos.
No setor de petrleo, o prof. Pires destacou o contraste entre a amplitude de objetivos da ANP e a simultnea falta de instrumentos adequados. Isto se mostra particularmente grave no setor de gs, onde a ANP
somente chamada a participar no caso de ausncia de acordo entre as
partes. Outro problema identificado pelo prof. Pires em sua apresentao
com respeito ao setor petrleo diz respeito ao fato de que a ANP dispe
da expertise setorial, que falta aos rgos de defesa da concorrncia. Sugere ento o professor, que sejam concedidos mais poderes ANP, no
apenas para monitorar, como para adotar medidas repressivas.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 270
O Dr. Guerreiro analisou em seguida o modelo de telecomunicaes adotado. Observou que nesse modelo foi de fundamental importncia o conhecimento da experincia internacional, o que trouxe clareza para os investidores
internacionais com respeito aos compromissos assumidos, quando da
privatizao. Contudo, o modelo ainda se encontra em fase de implementao,
passando atualmente por uma fase de consolidao empresarial.
O Dr. Guerreiro concordou com a opinio do professor Pires de que a
primeira etapa na defesa da concorrncia tem de ser do regulador setorial,
embora isso seja visto negativamente pelo CADE, e com a tese de que h
um crescimento excessivo do nmero de agncias reguladoras.
O Dr. Gesner de Oliveira tratou de trs pontos: defesa da concorrncia e regulao nos blocos comerciais; problemas, avanos e limitaes
da defesa da concorrncia e regulao econmica; e diretrizes para a
defesa da concorrncia e a regulao econmica.
Com relao ao primeiro ponto, o Dr. Gesner de Oliveira tratou sucessivamente dos problemas de regulao e defesa da concorrncia na
OMC, na Alca e no Mercosul. Observou a tendncia de crescimento de
painis na OMC tratando de problemas de defesa da concorrncia e
regulao, embora no momento ainda sejam raros. Observou tambm que
houve equvocos na forma como a questo da regulao e da defesa da
concorrncia foi encaminhada nas discusses do Mercosul. Estes equvocos resultaram de um encaminhamento equivocado: tentou-se construir
uma instncia supranacional, contudo, como o Mercosul uma unio
alfandegria, e portanto no possui carter supranacional, esta opo se
mostrou fundamentalmente equivocada. Mas enfatizou que ainda possvel corrigir este problema, por sinal bastante relevante, uma vez que
atos de concentrao afetam as transaes no Mercosul, assim como as
eventuais complementaridades resultantes da regulao econmica.
Um outro problema identificado pelo Dr. Gesner de Oliveira foi o fato
de que o processo de deciso no Mercosul foi excessivamente burocratizado, moroso e, na prtica, ineficiente. Fazendo um contraponto com o
Nafta, observou que neste ltimo fez-se uma opo pragmtica por fazer
valer nos seus pases as suas regulaes e sistemas de defesa da concorrncia. Essa abordagem mais pragmtica tambm vem orientando a Alca,
e interessa particularmente ao Brasil, uma vez que ir afetar a defesa da
concorrncia, a regulao e a defesa do consumidor. Em resumo, enfatizou
que devemos estar atentos essa dimenso internacional.
Em relao ao segundo ponto, avanos e limitaes, o Dr. Gesner de
Oliveira destacou que houve, at o momento, um avano formidvel,
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 275
Jos Cludio Linhares, nada mais foi feito no Brasil do que adotar aquilo que o mundo vem adotando, dentro do quadro jurdico brasileiro.
Em seguida, o Dr. Jos Cludio Linhares passou a relacionar as contribuies apresentadas. O Dr. Jos Cludio Linhares considerou importante a contribuio do Dr. Arago, uma vez que uma maior especializao necessria, dado o carter recente da implementao da atividade
de regulao no Brasil e a especificidade do saber regulatrio, que rene,
simultaneamente, conhecimentos tcnicos, jurdicos e econmicos.
Por outro lado tambm destacou o Dr. Jos Cludio Linhares a importncia da observao do Dr. Arago quanto necessidade de transparncia nos critrios metodolgicos mais importantes empregados pelo regulador, como, por exemplo, em momentos de reviso tarifria. Considera o
Dr. Jos Cludio Linhares que isto no significa engessar os rgos de
regulao e defesa da concorrncia, que necessitam de flexibilidade. Mas
tambm necessrio que os agentes privados afetados tenham clareza
dos critrios empregados para reduzir a incerteza associada regulao.
Tambm observou, com respeito a essa necessidade identificada pelo Dr.
Arago, a oportunidade da portaria conjunta SEAE/SDE de agosto de
2001, que apresentou o guia de atos de concentrao horizontal.
Acerca do trabalho do prof. Pires, o Dr. Jos Cludio Linhares observou que os setores regulados freqentemente envolvem segmentos
em monoplio natural com segmentos competitivos, o que implica na
convergncia entre defesa da concorrncia e regulao econmica. Observou tambm a necessidade de separar as atividades de risco daquelas
sob monoplios naturais, como forma de estabelecer de forma segura as
garantias sobre os ativos na concesso de crdito.
Encerrando sua participao, o Dr. Jos Cludio Linhares destacou
o papel do BNDES no setor de infra-estrutura, tanto de um ponto de
vista passivo, ajudando a reduzir o risco regulatrio e, com isso, aumentando a oferta de crdito e reduzindo o spread, como de um ponto de
vista ativo, financiando as atividades de infra-estrutura.
De um ponto de vista passivo, quanto maior a segurana jurdica, menor o
spread, maior o nmero de co-financiadores e melhores as condies de financiamento. Contudo, observou o Dr. Jos Cludio Linhares que a tradio
do BNDES de um papel ativo, e que o BNDES vem tendo atuao significativa: entre 1997 e 2002, foram financiados R$ 6 bilhes em energia e R$ 9
bilhes em telecomunicaes, sendo que nos ltimos dois anos a parcela de
energia vem crescendo, em funo das necessidades do setor eltrico.
Para concluir sua apresentao, o Dr. Jos Cludio Linhares destacou que o papel passivo do BNDES tambm possui grande relevncia.
O BNDES vem atuando institucionalmente para identificar riscos nas
atividades de infra-estrutura e homogeneizar vises, alm de desempenhar o papel de facilitador de aes de governo e regulatrias para solucionar problemas. Destacou assim o papel do BNDES no Comit de
Revitalizao do Setor Eltrico e na Cmara de Gesto da Crise do Setor de Energia Eltrica. Anunciou o Dr. Jos Cludio Linhares que o
BNDES vai participar da anlise do impacto da reviso tarifria do setor de distribuio de energia eltrica em 2003, e que o BNDES firmou
convnio com a ANP para ajudar na identificao de mecanismos de
financiamento e possibilidades de aumento de capacidade produtiva e
competitividade no setor de produo e explorao de petrleo.
Nesse sentido, o BNDES vem atuando ativamente na coordenao com
outros rgos de governo, assumindo o ponto de vista do financiador mas,
por isso mesmo, trazendo o ponto de vista do empresrio. Considera ento
o Dr. Jos Cludio Linhares que o foco do BNDES deve estar mais centrado
nesta linha de atuao, em atividade coordenada com outros rgos do governo, e no na formao de reguladores. Para isto, sugere o Dr. Jos Cludio Linhares que se fortalea a ENAP, mais adequada para a magnitude das
necessidades derivadas da nova feio do Estado brasileiro.
3. Propostas de atuao do BNDES
Das apresentaes surgiram as seguintes propostas para a atuao
do BNDES:
agente de fomento, investidor institucional, modelagem financeira de
venda de participaes ou na estruturao de project finance no setor eltrico,
de acordo com o modelo institucional que venha a ser definido para o setor;
agente de financiamento, investidor institucional e modelagem de
project finance no setor de petrleo, dependendo da manuteno da abertura do mercado e internacionalizao da Petrobras;
proteo do setor de telefonia contra crises de liquidez de curto
prazo, alm de oferta de crdito na forma de participaes ou emprstimos, visando a modernizao das redes e aumento da qualidade dos
servios de telecomunicaes;
apoio e financiamento a treinamento e especializao do poder
judicirio em defesa da concorrncia.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 280
Desde meados dos anos 90, os setores de infra-estrutura como energia eltrica, petrleo e gs, e telecomunicaes passaram por grandes
transformaes nos seus marcos institucionais; na natureza e nmero
dos agentes atuantes; nas formas de financiamento; nos incentivos
eficincia; e nas estratgias corporativas.
Em maior ou menor medida, esses setores foram palco de processos
de privatizao e de desregulamentao. Dado o carter de monoplio
natural que marca estas indstrias, a regulao faz-se necessria para
promover custos eficientes e inibir a presena de lucros de monoplio.
A regulao deve prover, tambm, incentivos adequados expanso
eficiente da infra-estrutura. Para tanto, fundamental assegurar a estabilidade do marco legal e dar transparncia s mudanas ocorridas.
Parte importante dos benefcios da reforma advm da introduo da
concorrncia nos segmentos potencialmente competitivos: a gerao e
comercializao de energia eltrica; a comercializao de gsnatural; a
telefonia fixa de longa distncia; e telefonias mvel e local, em segmentos com altos volumes de trfego. Com efeito, a ao dos reguladores
passa a incorporar preocupaes como a promoo da competio e da
represso de prticas anticorrenciais. Nesta nova situao, a regulao
econmica e os preceitos da defesa da concorrncia se aproximam, e
resultam em novos arranjos institucionais.
Um outro aspecto, mais especfico do caso brasileiro, diz respeito
manuteno de uma convivncia isonmica e eficiente de empresas privadas com as estatais atuantes nos segmentos de energia eltrica, petr* Adriano Pires diretor do Centro Brasileiro de Infra-Estrutura CBIE e professor
da UFRJ. Leonardo Campos Filho consultor associado do CBIE.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 281
curto prazo, que parte da capacidade no utilizada. Diante das dificuldades de estocagem, os projetos devem ser tambm dimensionados para
atender a demanda de pico.
As mudanas tecnolgicas e/ou o crescimento da demanda podem
tornar transitrio um contexto de monoplio natural. Adicionalmente,
como os mercados de vrios servios distribuio de gs e eletricidade, por exemplo so demarcados geograficamente, o conceito de monoplio natural se aplica, usualmente, a determinado espao regional,
podendo existir diversas empresas nesta situao dentro de um pas.
Os monoplios naturais so regulados tendo em vista seu poder de
mercado que, irrestrito, conduz a preos acima dos prevalecentes em
competio e lucros econmicos. Como a maior parte dos consumidores no dispe de formas alternativas de suprimento para os servios
prestados, a necessidade de regulao torna-se ainda mais premente.
A possibilidade de existncia de vrios monoplios regionais traz
tona a necessidade de regulao, visando a coordenao, a interconexo
e a padronizao dos procedimentos e sistemas. Verifica-se, ademais, o
papel do Estado no estabelecimento das condies de entrada em segmentos onde a duplicao da infra-estrutura resulta em uma soluo
socialmente inferior2 .
O carter irrecupervel dos custos dos setores caracterizados como
monoplios naturais deixam os agentes vulnerveis mudana ex-post da
conduta regulatria. Depois de instalada a infra-estrutura, o custo de oportunidade do empreendimento significativamente inferior do que antes da
construo. Esta possvel discrepncia entre o acordado ex-ante e o realizado ex-post afeta significativamente as decises de investimentos, representando um importante empecilho para expanso da infra-estrutura.
O compromisso e a segurana jurdica, emanados dos dispositivos
legais e das instituies, representam a garantia contra o oportunismo e
a inconsistncia temporal. Para tanto, um comprometimento deve carregar credibilidade para tornar-se efetivo. Como assinala Dixit (1996),
um comprometimento crvel deve ser claro e observado por todos, a
priori, e no deve ser reversvel, a posteriori3.
Diante dessas questes, a regulao deve contemplar um balano
satisfatrio das demandas dos consumidores e dos interesses dos inves2
3
Uma resenha sobre tema pode ser encontrada em Sharkey (1982), captulo 3.
Dixit A. K. (1996:26-27).
gurana nacional perde intensidade com o fim da guerra fria, facilitando o consenso em torno da venda das empresas estatais.
Ao facilitarem a competio em segmentos como telecomunicaes
(telefonia longa distncia, celular e dados/Internet) e a jusante/montante das redes de gs/eletricidade, mudanas tecnolgicas abrem espao,
tambm, para participao de capitais privados, tornando menos justificvel a presena estatal.
Com a finalidade de promover a eficincia produtiva nos segmentos
de monoplio natural, introduz-se a formulao dos preos-teto (price
cap), formulao que desassocia a fixao das tarifas da evoluo dos
custos. Atravs da reduo da tarifa real ao longo do tempo, tais frmulas contemplam, tambm, o repasse dos ganhos de produtividade aos
consumidores. Esperava-se tambm que tais frmulas reduzissem os
custos da regulao, ao limitarem o grau de interveno nas contas dos
agentes regulados e os requisitos de informao5 .
Com o desenrolar das reformas, observa-se a convergncia das questes relacionadas regulao dos monoplios naturais e de defesa da
concorrncia. Devido emergncia da competio em segmentos dependentes de acesso s redes, aspectos vinculados com a concentrao
tanto horizontal como vertical, prticas discriminatrias e barreiras
entrada aproximam os instrumentos de defesa da concorrncia com os
preceitos da regulao setorial.
Em uma estrutura da indstria verticalizada, o prestador de servios
de rede, que atua sob um regime de monoplio, dispe de incentivos
para negar, retardar, restringir ou mesmo elevar o custo do acesso de
terceiros, visando limitar a competio e capturar lucros anormais na
atividade potencialmente competitiva. Ao inibir o desenvolvimento da
concorrncia no segmento competitivo, o monopolista tambm restringe a expanso dos rivais mais provveis de adentrar atravs da inovao tecnolgica ou de uma entrada seletiva na parcela de mercado
caracterizada por monoplio natural6 .
5
Essa expectativa provou-se infundada. A regulao por meio de preos-teto exige significativo contedo de informaes e as revises tarifrias no se mostraram menos complexas do que nos casos de regulao voltada para a taxa de retorno. Ver Armstrong, M.,
Cowan, S. e Vickers, J. (1994:193-194).
6
Em telecomunicaes, as empresas de longa distncia so as mais provveis entrantes
no segmento de telefonia local, atravs do uso de WLL (wireless local loop) ou utilizando redes de dados/Internet metropolitanas para suprir determinados nichos de mercado
(grandes corporaes/governo). Cf. OCDE (2001:5).
Pinheiro, A. C. (1999:147-182).
No caso do petrleo e do gs natural, entre 1938 e 1990, a regulao e fiscalizao
eram empreendidas pelo CNP (Conselho Nacional do Petrleo), posteriormente essas
atividades foram conduzidas pela DNC (Departamento Nacional de Combustveis), at
sua extino em 1997. No caso da energia eltrica, o rgo regulador anterior era o
DNAEE (Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica), criado em 1968 e extinto
em 1996. Criado em 1962, o CONTEL (Conselho Nacional de Telecomunicaes) era o
rgo regulador at sua extino em 1990.
11
Dutra, P. (1996:59-64).
10
sas estatais com o Tesouro Nacional, e ao eliminar o conceito de remunerao mnima garantida. Em 1995, a Lei das concesses abre espao
para o incio do processo de venda das empresas. Por seu turno, a Lei
9074/95 cria as bases para competio no segmento de grandes consumidores (com carga igual ou superior 10 MW), que passam a poder
negociar livremente contratos de compra e venda de eletricidade. Est
prerrogativa no acompanhada, entretanto, por um calendrio para a
progressiva abertura do mercado cativo.
A Lei 9.427/96 institui a ANEEL, com o objetivo de regular a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao de energia eltrica. A agncia usufrui de relativa autonomia decisria e financeira, bem
como dispe de competncia normativa para regulamentar questes tcnicas relacionadas ao setor.
Estes aspectos dispensam a ANEEL de subordinao hierrquica
direta, embora a agncia seja vinculada ao ministrio setorial. Um item
importante na legislao de criao da ANEEL a definio de atribuies para que o rgo exera o cumprimento da defesa da concorrncia,
estabelecendo regras para coibir a concentrao de mercado de forma
articulada com a Secretaria de Direito Econmico12 .
Em 1997, o modelo de abertura tomou um contorno mais claro com
a apresentao do relatrio da Coopers & Lybrand, contratado no ano
anterior pela Eletrobrs. Entre as recomendaes do documento, esto
a criao do mercado atacadista (MAE), do operador do sistema (posteriormente chamado de ONS), dos contratos iniciais, que seriam progressivamente flexibilizados para transio ao mercado competitivo, e
a proposta de desverticalizao. As atividades de distribuio e gerao
seriam privatizadas e a transmisso ficaria sob a propriedade dos governos estaduais e federais, na fase inicial de implementao do modelo13 .
3.1.2 O transcurso das privatizaes e a regulao
Vinte companhias de distribuio foram leiloadas e adquiridas pela
iniciativa privada. Em julho de 1995, a privatizao da Escelsa inaugurou o processo, sendo acompanhada, no ano seguinte, pelos leiles dos
ativos da Light e da Cerj, sucedidos por outros, at o final de 1998,
12
14
reviso tarifria, inserindo incerteza nos contratos de concesso e inibindo futuros investimentos.
Configura-se no setor um contexto onde o rgo regulador convive
em um modelo hbrido, no necessariamente transitrio. Nesse sentido,
cabe ressaltar que entre os objetivos da privatizao, estava a tentativa
de se implementar uma melhor regulao dos servios pblicos, retirando da figura do Estado o papel ambguo de concessionrio e poder
concedente. Essa ambigidade era marcada pela ineficcia do aparato
regulatrio em controlar e fiscalizar as empresas estatais. No modelo
hbrido, esse dilema retorna.
Uma das premissas da reforma do modelo a competio entre geradoras para o fornecimento rede e aos grandes consumidores. Esta
fonte de competio desaparece, ou severamente distorcida, em um
contexto da gerao dominada por empresas estatais que no estejam
norteadas por metas de rentabilidade e produtividade, como esto as
empresas privadas.
Na ausncia de regras claras, que assegurem o tratamento no
discriminatrio no acesso e/ou impeam a concesso de privilgios s
empresas geradoras estatais, poucos empreendimentos privados tornarse-o viveis, dado o elevado risco institucional envolvido.
De forma resumida, a reestruturao incompleta do setor de energia eltrica conduziu a um contexto de elevada incerteza que inibiu
investimentos, no gerou as mudanas necessrias introduo da
competio e, conseqentemente, no resultou em ganhos sustentveis para os consumidores.
Esta situao particularmente danosa tendo em vista a necessidade
de investimentos nos prximos anos. Segundo as estimativas do governo, entre 2001 e 2004, sero necessrios investimentos da ordem de R$
42 bilhes no setor de energia eltrica, e espera-se que cerca de 80%
desse valor sejam oriundos do setor privado17 .
3.1.3 Cenrios e papel do BNDES
Tendo em vista as incertezas quanto ao desdobramento da crise
institucional que vive o setor eltrico, o exame do papel do BNDES
17
Para uma reviso das modalidades de financiamentos, ver Pinto Junior, H. Q. (1999).
20
21
Devido falta de recursos e de expertise setorial22 nos rgos tradicionais da defesa da concorrncia, esse elemento tem provocado um
vcuo regulatrio. Por um lado, a ANP detm a expertise setorial, que
vem se acumulando num constante processo de aprendizagem, porm
no dispe de um mecanismo de interveno gil, em casos de abusos
do poder de mercado. Por outro, as entidades de defesa da concorrncia
que dispem dos mecanismos no possuem a expertise setorial.
Esse contexto acirrado pelo fato de que a ANP regulamenta os requisitos para a entrada e a permanncia de agentes na indstria e define os
aspectos centrais do relacionamento comercial com a Petrobrs, como o
acesso aos terminais e aos polidutos. Dessa maneira, v-se uma situao em
que a ANP legisla sobre a conduta no mercado, sem dispor de mecanismos
formais de acompanhamento e represso quanto defesa da concorrncia.
Uma interpretao para essa aparente lacuna institucional seria a de
que, sendo a Petrobrs agente com posio dominante em toda a cadeia
produtiva e tendo em vista o compromisso assumido de mant-la como
tal, no caberia dotar o rgo regulador com instrumentos que poderiam
simplesmente tornar inconsistentes os compromissos referidos acima. O
potencial de conflito entre o rgo regulador e a Petrobrs, sobre as conseqncias reais ou virtuais da estrutura de mercado em que opera a empresa, impossibilitaria o consenso em torno da reestruturao. Como numa
situao de investimento em infra-estrutura, a prpria antecipao pelas
partes contratantes do potencial desvio entre o acordado ex-ante com o
realizado ex-post inviabilizaria o compromisso em torno da reforma.
Os dois compromissos assumidos foram e so viveis dentro de uma
lgica de transio, porm carregam, no seu bojo, distores importantes.
A ausncia de prerrogativas que dizem respeito defesa da concorrncia
uma lacuna que ser necessrio preencher. A possibilidade de aumento nos
conflitos relacionados ao acesso aos terminais e polidutos, o fim das quotas
de combustveis nas refinarias e a introduo de novos atores no setor23
22
Vale ressaltar que, dado o passado de monoplio estatal, existia uma carncia considervel de informaes e de conhecimento tcnico afora os quadros da Petrobrs. Um dos
mritos da ANP foi ter, em pouco tempo, montado uma estrutura mnima capaz de fomentar a disseminao das informaes e o aprendizado.
23
Entre 2000 e 2001, as centrais petroqumicas foram autorizadas a produzir gasolina,
GLP e diesel. Em dezembro de 2001, as importaes de leo diesel e gasolina foram
liberadas, concluindo a abertura do comrcio exterior de derivados de petrleo por agentes privados. Foi tambm criada pela ANP a figura do formulador, agente responsvel
pela elaborao de gasolina e diesel a partir de correntes de hidrocarbonetos.
24
Caso se evolua com a proposta de criao de uma agncia nacional de defesa da concorrncia, que agregasse as funes hoje da SEAE e da SDE, haveria a alternativa de
constituio de um grupo especializado em petrleo e gs dentro da referida agncia.
telefonia de longa distncia nacional e internacional. Na telefonia celular (bandas A e B), o territrio nacional foi dividido em dez reas de
concesses. O modelo instalado contemplava o incio da competio
em um regime de duoplio nas telefonias fixa local, celular e de longa
distncia inter-regional e internacional26 . Na telefonia de longa distncia intra-regional, quatro empresas passaram a operar.
Essa configurao de mercado perdurou at dezembro de 2001. Aps
essa data, novos entrantes foram autorizados a adentrar o segmento de
telefonia local e de longa distncia. Dependendo da antecipao das
metas de universalizao fixadas para 2003, as concessionrias esto
sendo autorizadas a expandir suas operaes para outros segmentos de
mercado/regies.
Alm disso, adotou-se uma assimetria na regulao, no sentido de
que novos entrantes receberam tratamento diferenciado quanto s exigncias de universalizao, controle tarifrio, regime jurdico (autorizao), e possibilidade para expanso mais rpida em direo a outros
mercados. Tais iniciativas visavam facilitar a entrada e o desenvolvimento da competio nos diversos segmentos de mercado.
Nota-se, tambm, que dado papel de destaque agncia no mbito
do aparato de defesa da concorrncia. Conforme o inciso XIX, art. 19 da
LGT, cabem ANATEL as competncias legais em matria de controle,
preveno e represso das infraes da ordem econmica ressalvadas as
pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE.
3.3.1 ANATEL: defesa da concorrncia e consolidao setorial
Enquanto a ANP e a ANEEL defrontam-se com os desafios de conjugar as aes do Estado regulador com os anseios do Estado empresrio, a ANATEL est voltada aos desafios de implementao e consolidao do modelo concebido antes da privatizao.
Nesse contexto, questes relacionadas defesa da concorrncia ganham cada vez mais proeminncia, principalmente tendo em vista uma
provvel onda de fuses e aquisies no mercado brasileiro, acompanhada de uma nova reestruturao no plano internacional.
Desde meados dos anos 90, impulsionadas por projees espetaculares de demanda para Internet e transmisso de dados, as empresas de
26
27
Um exemplo do mpeto dos investidores pode ser visto no caso da Global Crossing.
Em menos de cinco anos, a empresa construiu uma rede global de cabos de fibra tica de
100.000 milhas. Em fevereiro de 2002, a empresa, entretanto, pediu concordata com uma
dvida estimada em US$ 12,4 bilhes, cf The Economist, Fevereiro, 2002, p. 59.
28
Pires J.C.L. e Dores, A. B. (2000)
29
Cf. The Economist, Julho, 2002, p. 60.
30
Cf. The Economist, Julho, 2002, p. 59. Esse valor equivale a 0,4% do total da fora de
trabalho empregada em agosto de 2001 US Departament of Labor.
31
As interaes das empresas de telefonia fixa local no mercado de telefonia mvel tambm devem ser examinadas com cuidado pela ANATEL.
A discriminao nas regras e nos valores praticados de interconexo poderia, em princpio, colocar em desvantagem outros agentes, tanto no
mercado de telefonia mvel como no da longa distncia.
3.3.2 Papel do BNDES: modelo privado competitivo
O setor de telecomunicaes est inserido em um ambiente de capitais privados em que as questes do financiamento sero norteadas pelas perspectivas de crescimento da demanda, pelas oportunidades de
investimentos atrativos e pelas estratgias globais das corporaes
multinacionais atuantes no pas.
O boom de investimentos recentes, a dramtica reverso das expectativas e o colapso de inmeras operadoras com negcios globais vm
fomentando um ambiente de incertezas, que afeta particularmente as
operadoras em mercados emergentes como o Brasil. Com efeito, a insero do BNDES dever se concentrar na funo de mitigador dos
riscos regulatrio e econmico, coordenando operaes de co-financiamento e atraindo recursos das agncias multilaterais.
A ao do BNDES pode resguardar o setor contra uma crise de
liquidez de curto prazo, que poderia levar a situaes de insolvncia,
devido a uma conjuntura externa adversa, somada a um contexto de
ajustamento setorial no plano internacional. Operaes nessa direo
podem trazer ganhos de longo prazo ao se preservar uma estrutura de
mercado mais competitiva.
Alm desse papel de agente mitigador do risco no curto prazo, o
BNDES desempenha funo importante na oferta de crdito, na forma
de emprstimos ou participaes, visando modernizao das redes e
ao aumento da qualidade dos servios de telecomunicao.
Este papel cresce em importncia diante da necessidade de elevao
da participao do Brasil em correntes de comrcio e investimento internacional. Sendo os servios de telecomunicaes insumos vitais para
as atividades relacionadas ao comrcio exterior e a programas de financiamento de longo prazo que integrem esses dois temas, eles constituem uma rea a ser explorada, principalmente quanto tratamos da promoo do desenvolvimento das pequenas e mdias empresas.
4. Concluses
Os resultados da privatizao, o escopo e a evoluo das reformas
conduziram a ambientes consideravelmente distintos para os trs setores analisados. A transio inacabada no caso da energia eltrica um
exemplo de uma reforma marcada pela falta de uma seqncia consistente e de um rumo previamente acordado. As incertezas sobre o futuro
do setor alimentam a maior variedade de cenrios que contemplam mesmo a possibilidade de um retrocesso.
No contexto do petrleo e do gs natural, o comportamento dos preos internos, em relao ao mercado internacional, definir a viabilidade de uma estratgia de internacionalizao da Petrobrs, de uma maior
participao privada no setor e do avano das reformas. Quanto menores forem o grau de abertura e a estabilidade institucional, mais o papel
do BNDES ganha traos tradicionais, como provedor de emprstimo, a
partir de recursos prprios e/ou das agncias multilaterais.
Nos cenrios com maior participao privada e risco institucional
menor, o BNDES fortalece sua funo de coordenador de operaes de
project finance. Nos casos de desverticalizao dos segmentos de monoplio natural, o banco pode ser chamado para estruturar operaes de
vendas de participaes minoritrias.
O setor de telecomunicao distingue-se dos demais pelo sucesso do
processo de privatizao e de reforma do aparato regulatrio. A ANATEL
j no experimenta os dilemas de regular o Estado empresrio, porm
estar enfrentando desafios importantes ao analisar o processo de consolidao esperado a partir de 2003.
Neste sentido, as questes discutidas sero similares ao debate em
outras partes do mundo, e passaro pela avaliao dos impactos negativos que a reestruturao ter no ambiente competitivo. Particular ateno dever que ser dada aos segmentos ainda fadados aos fundamentos
de monoplio natural. O papel do BNDES tambm difere consideravelmente quando consideramos este setor. O banco poder figurar como
agente mitigador do risco em emprstimos direcionados para a questo
da liquidez de curto prazo, e da reestruturao no patamar internacional. Outras reas de atuao do BNDES seriam a de co-financiamento e
a de modelagem financeira de investimentos de prazo mais longo na
modernizao e na elevao da qualidade dos servios.
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Discusso, n 83, BNDES
SPULBER (1989) Regulation and Markets, MIT Press.
SIGNIFICADO E IMPLICAES DO
PARADIGMA DO BEM-ESTAR SOCIAL
NO MBITO DA REGULAO ECONMICA
E DA DEFESA DA CONCORRNCIA
rista a imperativos funcionais, seja qual for o seu matiz. Neste sentido,
o paradigma do bem-estar apenas uma das possveis formas particulares que pode assumir o problema anteriormente mencionado, e a sua
escolha tem a ver menos com razes propriamente tericas ou de princpio do que com motivos prticos relacionados relativa preeminncia
na literatura especializada.
Por outro lado, e num segundo momento, pretende-se que a anlise seja
crtica em um sentido reflexivo, isto , que ela alcance tambm a si mesma.
Este aspecto ser decisivo para uma diferenciao da abordagem que o
presente texto prope daquela que poderamos qualificar de normativismo
ingnuo. Em poucas palavras, este consiste na recusa pura e simples da
idia de que a recepo em massa de argumentos de origem econmica
uma condio absolutamente necessria para a racionalizao do discurso
jurdico a respeito dos temas da regulao e da concorrncia, recusa que se
d em nome de um pseudopurismo metodolgico que virou as costas para
os reais problemas enfrentados pelo moderno Estado Democrtico de Direito. Desta perspectiva, o status privilegiado concedido ao paradigma do
bem-estar, na estratgia de elaborao deste texto, se explica pelo seu enorme potencial racionalizador e pela convico de que a sua eventual superao dever, necessariamente, assumir a forma de uma reintegrao no
mbito de um novo paradigma que atenda, de maneira equilibrada, aos
imperativos prprios a cada modalidade de discurso no caso, os discursos
jurdico, econmico e poltico-econmico.
II. A maximizao do bem-estar social
como critrio de unidade das polticas de regulao
de monoplios e de concorrncia
O que se est chamando, neste contexto, de paradigma do bemestar, pode ser resumido na idia de que poltica regulatria, em
sentido estrito, e poltica da concorrncia esto entre si relacionadas de um modo complementar, e que o ponto de vista que garante
e, por assim dizer, calibra essa relao de complementaridade est
dado pelo objetivo da maximizao do bem-estar social entendido
como eficincia econmica. De acordo com esta leitura, tanto a
poltica de regulao de monoplios como a poltica de defesa da
concorrncia deveriam orientar-se, em ltima instncia, no valor
da mxima eficincia econmica ainda que de perspectivas difeDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 306
Na verdade, e como atesta uma certa vertente da literatura sobre law and economics, esse
modo geral de anlise se caracteriza por uma espcie de imperialismo potencial, uma vez
que qualquer instituio jurdica pode ser avaliada na sua adequao como meio para a
realizao do objetivo da maximizao da eficincia ou do bem-estar social.
Para a discusso nos Estados Unidos, cf. Herbert Hovenkamp, Federal Antitrust Policy.
The Law of Competition and its Practice, West Group, 1999, Cap. 1; Oliver Williamson,
Economies as an Antitrust Defense: The Welfare Tradeoffs,, in American Economic
Review, 58, 1968; e Fischer, Johnson & Lande, Price Effects of Horizontal Mergers in:
California Law Review, Vol. 77, Nr. 4, July 1989, pgs. 777-826 .
4
Cf. Carlton e Perloff, op. cit., 657-678.
Cf. Marco Aurlio Greco, Contribuies, Dialtica, 2000; e Luis Fernando Schuartz,
Contribuies de Interveno no Domnio Econmico e Atuao do Estado no Domnio
Econmico, in: Marco Aurlio Greco (coordenador), Contribuies de Interveno no
Domnio Econmico e Figuras Afins, Dialtica, 2001, pgs. 35-60.
anlise: o controle jurdico da deciso em nome da eficincia econmica conseqncia da autolegitimao tcnico-administrativa da deciso em nome da eficincia econmica.
Isto posto, nota-se que a racionalidade teleolgica (escolha racional
de meios para fins prefixados) que, idealmente, anima o processo
decisrio de escolha do meio mais adequado para a maximizao do
bem-estar social se faz duplamente presente em qualquer processo
decisrio de controle da licitude de decises prvias adotadas do mesmo ponto de vista: de um lado, no controle da ltima no sentido da
adequao do meio escolhido ao mencionado fim; e, de outro lado, no
controle reflexivo de si mesmo no sentido da prpria adequao (ou da
possvel inadequao), como meio (ou como um simples dado de fato),
realizao de tal estado de coisas. Como se v, a expanso desse tipo
de anlise no apenas algo que se d horizontalmente (a difuso para
diferentes reas do direito), mas que se desdobra tambm na vertical, j
que cada novo elo na cadeia de decises destinadas ao controle da adequao entre meios e fins pode, ele prprio, ser posteriormente controlado de acordo com o mesmo padro.
Se limitarmos o olhar evoluo recente das discusses entre especialistas no mbito do direito econmico, fica clara a tendncia a um
aproveitamento progressivo deste potencial de expanso no interior do
sistema jurdico. Esta tendncia, infelizmente, tem provocado reaes
compreensveis, mas pouco ilustradas, no sentido da relativizao da
importncia de argumentos econmicos na soluo de problemas jurdicos (em especial os problemas identificados no contexto da aplicao
do direito da concorrncia aos casos concretos). Nesse sentido, ao entusiasmo com o potencial racionalizador aparentemente ilimitado do
paradigma do bem-estar social em razo da incorporao de conhecimentos de cincia econmica no discurso jurdico e a reduo de espaos de imunidade jurdica para decises baseadas em argumentos
tecnocrticos corresponde a resistncia irracional mas at certo ponto
justificada diante da aceitao de certas implicaes de tal incorporao
para a especificidade deste tipo de discurso. A conseqncia a sugesto defensiva de pseudo-oposies entre o jurdico e o econmico,
as quais, se consolidadas no plano institucional, representaro um grave
obstculo ao desenvolvimento da prxis de aplicao do direito em uma
direo em que possam convergir a sua racionalizao e o incremento
das garantias do administrado em face s decises do poder pblico em
matria de poltica econmica. A nosso ver, uma reflexo produtiva
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 312
Isso se reflete no apenas no excelente preparo tcnico dos funcionrios envolvidos preventiva e repressivamente nas anlises de casos,
mas, tambm, na disposio para (i) elaborar estudos, Guidelines
indicativos para os agentes econmicos no sentido da explicitao de
metodologias de anlise, de interpretaes oficiais de conceitos legais e
de safe harbors para condutas e estratgias por exemplo, na FTC/DoJ,
os Horizontal Merger Guidelines, os Antitrust Guidelines for the
Licencing of Intellectual Property, os Guidelines for Collaborations
Among Competitors, os Guides to Advertising and Promotional
Allowances, etc.; na Comisso Europia, as General Notices tais como:
Notice on Agreements of Minor Importance, Notice on Cooperation
between Enterprises, Notice on the Assessment of Cooperative Joint
Ventures, Notice on the Definition of the Relevant Market, Notice on the
Concept of Concentration, Notice on the Calculation of Turnover, entre
outras); (ii) proferir palestras e conferncias com temas de interesse geral
ou de setores econmicos especficos; (iii) no sobrecarregar as partes
com solicitaes inconclusivas de informaes, (iv) agilizar os procedimentos por meio do estabelecimento bem fundado de presunes a
respeito de relaes de causalidade entre condutas ou dados estruturais
do mercado e efeitos sobre o bem-estar social, etc.
Qualidade institucional algo difcil de definir, e talvez seja impossvel listar, independentemente de uma considerao da funo especfica de cada instituio, em quais propriedades ela consiste. Seja
como for, em se tratando de instituies direcionadas aplicao de
normas de direito econmico como o so, paradigmaticamente, as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia, h alguns requisitos mnimos sem os quais se torna irrealista a expectativa de que possa
haver convergncia entre a finalidade bsica das polticas concorrencial
e regulatria, de um lado, e o funcionamento do aparato estatal incumbido da sua implementao, de outro. No que segue gostaramos de dar
destaque a dois destes requisitos, escolhidos pela sua especial relao
com o problema da segurana jurdica do investidor:
(i) capacitao e especializao tcnicas; e
(ii) coerncia institucional.
Desde Max Weber, um lugar-comum dizer que a existncia da empresa
capitalista, fundada como est na possibilidade do clculo racional, depende
de um aparato estatal cujo funcionamento seja previsvel de acordo com critrios modernos de racionalidade e isto, segundo as palavras de Weber, com
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 318
conforme exposto, em problemas de consistncia das decises em matria concorrencial e em problemas de insegurana jurdica e de agravamento de incertezas no que se refere ao ambiente institucional no qual
decises de investimento tm que ser tomadas. Neste nvel, a contradio entre finalidade e performance se explica mais diretamente por falhas no processo de aplicao de normas a casos concretos e , logo e
como dito, conseqncia no imediata do modelo institucional que forma o contexto em que tal aplicao se realiza.
O mesmo no pode ser afirmado, entretanto, do segundo tipo de
conflito entre a funo que justifica politicamente a existncia da instituio (aumento da eficincia econmica), de um lado, e o seu funcionamento ineficiente, de outro. Estamos nos referindo aqui s conhecidas ineficincias associadas distribuio de competncias entre os rgos da administrao pblica envolvidos com a regulao de mercados no Brasil (SEAE, SDE, Procuradoria do CADE, CADE e, no que
lhes competem, as agncias regulatrias propriamente ditas). De fato,
as referidas competncias esto de tal modo distribudas que atividades
idnticas (ou virtualmente idnticas) so desempenhadas, no curso do
mesmo procedimento, por dois ou mais rgos. Em suma, o mesmo
trabalho duplicado, triplicado e s vezes quadruplicado. Isso j seria
injustificvel mesmo nos casos de suprema complexidade. Enquanto
situao generalizada, violam-se os mais elementares preceitos de
racionalidade organizacional.
Um exemplo muito ilustrativo desse tipo de ineficincia vem da anlise de atos de concentrao econmica pelo chamado sistema brasileiro de defesa da concorrncia. A lei 8.884/94 determina que SEAE e
SDE devero, nessa ordem, elaborar pareceres tcnicos no vinculantes
a respeito da operao submetida apreciao. Alm destas, tambm a
Procuradoria do CADE deve emitir a sua opinio antes da deciso final
pelo CADE, cujos conselheiros, evidentemente, so instados a refazer
criticamente o mesmo percurso analtico anteriormente feito ainda
que com graus bem variados de sofisticao tcnica pelos trs rgos
mencionados. Como subproduto, cada rgo envolvido no processo de
anlise tem buscado especializar-se na execuo de tarefas implicitamente definidas em divises informais do trabalho, sendo a mais saliente das quais a que se observa entre SEAE anlise econmica dos
efeitos associados s operaes e Procuradoria do CADE anlise de
filigranas jurdicas. Essas pseudo-especializaes tem agravado a ineficincia original na medida em que cada rgo do sistema levado a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 322
instncias do topo do sistema, o respeito pelos precedentes e a da resultante resistncia justificada a incurses aventureiras em regies
inexploradas do conhecimento cientfico-econmico ou a incorporaes
de concluses da mesma natureza, sujeitas a revises bruscas e repentinas: essas e outras caractersticas que, da perspectiva da dinmica do
conhecimento cientfico, aparecem distorcidamente como responsveis
pelo carter conservador, ou no jargo ideolgico do direito
tm sua funcionalidade e seu ttulo de legitimidade nas j mencionadas
estabilizao de expectativas normativas e na absoro controlada de
incertezas. Com a sua garantia, de fato, viabilizam-se processos
decisrios (tanto de autoridades como de agentes econmicos) que, forosamente, tm que confrontar-se com incertezas no eliminveis quanto
ao futuro. A funo de estabilizao de expectativas normativas e absoro de incertezas consiste, ento e justamente, nessa viabilizao,
pois se nos , em regra, vedado conhecer e prever com a segurana e a
preciso que gostaramos o comportamento futuro de preos, quantidades e outras variveis relevantes para a regulao dos mercados, nos
assegurado ao menos o poder de determinar, aqui e agora, o que , e o
que no , lcito fazer.
Alm disso e em segundo lugar, h o argumento estritamente tcnico. A ciso das competncias de instruo e de julgamento entre diferentes rgos administrativos, estejam estes organizacionalmente integrados ou no em um nico ente (como seria o caso na nova agncia
da concorrncia), traz consigo o risco da institucionalizao de uma
situao em que para utilizar a metfora de Mario Monti, o comissrio
responsvel pela poltica de concorrncia na Comisso Europia algum convidado para um jogo de xadrez no qual, no obstante, se lhe
deixa usar apenas uma parte das peas8. verdade que, nos processos
judiciais, no propriamente o juiz que faz a instruo; entretanto, esta
fase, que crucial para a consistncia e a justeza da deciso que ser
tomada, desenrola-se, por assim dizer, sob seus olhos e seu governo.
Neste sentido, o juiz participa de forma constitutiva e ativa de todo o
processo de coleta das provas; ele testemunha, ao vivo, o jogo dialtico
entre as partes do procedimento enquanto estrategicamente orientadas
na sua persuaso, jogo ao fim do qual vai estar devidamente formada a
convico a respeito das premissas nas quais sua deciso final ir se
8
Cf. The application of Community competition law by the national courts, conferncia proferida em Trier, em 27/11/2000.
A situao no direito europeu est, de acordo com a avaliao dos especialistas, muito
aqum do desejado. Cf. a respeito Ritter, Braun e Rawlinson, European Competition
Law: A Practitioners Guide, Kluwer Law International, The Hague, 2000, pgs. 925926: The enforcement of EC competition law in civil litigation is still relatively
underdeveloped compared with private antitrust enforcement in the United States () A
decentralized application of Community law () also raises the general level of voluntary
compliance with and enforcement of the law, as is the case in the United States. In addition,
it eases the enforcement burden on the Comission which should concentrate on cases
presenting a Community interest.
10
A previso dos treble damages , obviamente, um poderoso incentivo ao uso do Judicirio para a defesa de interesses privados diante de comportamentos anticoncorrenciais.
Ver a respeito a seo 4 do Clayton Act: Any person injured in his business or property
by reason of anything forbidden in the antitrust laws may sue (...) and shall recover threefold the damages by him sustained, and the cost of suit, including a reasonable attorneys
fee. O projeto de modificao da lei 8.884/94 que circulou h algum tempo atrs continha uma previso neste sentido.
11
A questo dos procedimentos essencial, dada a imagem no injustificada de lentido
e ineficcia que caracteriza a idia geral que se faz do funcionamento do Poder Judicirio no Brasil. Seria importante, alm disso, a criao de varas especializadas nas quais
pudessem ser gerenciados o estoque de conhecimentos e os processos de aprendizado.
12
PAINEL
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
Introduo
O GT 12, em suas reunies para definir os termos de referncia que
orientaram os palestrantes e debatedores do painel sobre Financiamento
do Desenvolvimento, procurou, de modo bastante abrangente, delimitar
um conjunto de temas relevantes para uma reflexo conseqente acerca
da formao de um sistema de financiamento do desenvolvimento no
Brasil, no qual o BNDES, possivelmente, ocupar uma posio-chave.
Essa perspectiva abrangente tem um preo, que uma certa disperso e um enfoque menos preciso. Especialmente quando h uma certa
ansiedade em se definir um modelo de financiamento do crescimento
econmico, to urgente no Brasil. De outro lado, o reconhecimento de
que o tema complexo e se confunde mesmo com a discusso acerca do
modelo de desenvolvimento econmico, no deixa outra escolha. Poucos temas em economia obrigam a tantas consideraes inevitveis sobre as inter-relaes micro e macroeconmicas, para dizer o mnimo e,
parece que o debate deixou claro, haver muita discusso at que se
tenha clareza sobre o que preciso ser feito.
O termo de referncia, no que se refere experincia internacional,
enfatizou os modelos privados e pblicos de financiamento ao investimento. Em especial, buscou-se identificar inovaes nos mecanismos de
financiamento e aprender com a experincia internacional. Um problema
da derivado seria identificar as perspectivas e os requisitos para que o
Brasil possa explorar financiamentos externos sem ampliar a
vulnerabilidade externa. Quanto conexo entre a criao de um sistema
de financiamento do desenvolvimento e estabilidade, a pergunta impor* Departamento de Economia, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro,
sistematizador do Painel Financiamento do Desenvolvimento.
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 331
A semelhana se refere ao fato de que os bancos mltiplos podem operar, simultaneamente, em diferentes sub-segmentos do mercado financeiro. No h dvidas que os bancos mltiplos de capital nacional no ocupam espaos nos mercados financeiros internacionais a altura dos grandes players globais.
3
Segundo relatrio da ANBID, em agosto de 2002 existiam 2 693 fundos de investimentos e 1 644 fundos em cotas.
Em termos de patrimnio, a expanso tambm foi expressiva. Em dezembro de 1991, os fundos equivaliam a 83,9% do saldo das cadernetas de
poupana. Em agosto de 2002, os fundos administravam recursos equivalentes a 237% do saldo das cadernetas, ou um valor de R$ 487,9 bilhes.
ainda fundamental ressaltar que a entrada de capitais estrangeiros
nas bolsas brasileiras, via Anexo IV, foi bastante significativa a partir de
1992. Admitia-se, a essa altura, que os mercados de capitais sofreriam
grande expanso e tornar-se-iam o centro do financiamento de longo
prazo do investimento.
As foras competitivas no sistema financeiro foram ainda mais liberadas, desde 1995, com a entrada de bancos mltiplos estrangeiros no
pas e a sada de instituies pblicas do sistema financeiro.
A sada dos bancos estaduais cumpriria uma dupla funo. Em primeiro lugar, tratava-se de remover um foco de instabilidade no sistema
financeiro, um ralo da poltica monetria e um mecanismo propagador
do dficit pblico. Em segundo lugar, tratava-se de ampliar a eficincia
do sistema, eliminando uma entidade com estrutura de custos elevada e
sem critrios econmicos para a concesso de emprstimos4.
A presena de bancos estrangeiros, supostamente mais modernos,
com custo de capital mais baixo e mais estvel, geraria efeitos positivos
no que se refere entrada de capitais, o que seria fundamental para o
equilbrio do balano de pagamentos. Alm disso, esperava-se, os estrangeiros pressionariam os bancos brasileiros, atravs da concorrncia,
a se modernizar. Essa modernizao se traduziria, desejavelmente, na
combinao mais eficiente dos instrumentos de crdito com as operaes nos mercados de capitais, gerando o funding do investimento em
volumes mais expressivos e em condies competitivas.
No plano macroeconmico, com o advento do plano Real, algumas
restries que marcaram o passado recente da economia brasileira foram suspensas ou permitiam a anteviso de um quadro muito mais animador para a retomada do desenvolvimento. O fim do processo inflacionrio, o retorno do acesso ao mercado internacional de capitais e o
relativo controle da dvida pblica apontavam para a melhoria dos fundamentos macroeconmicos.
4
Essa a posio, por exemplo, de Fraga Neto, A. e Werlang, S. em Os Bancos Estaduais e o Descontrole Fiscal, in Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, 49 (2), p.
265 275, 1995.
5
De fato, o primeiro choque econmico enfrentado pela economia brasileira, depois da
estabilizao de preos, tem incio em maro de 1995, como reflexo da crise do Mxico.
No obstante, as expectativas de retomada do crescimento e a interpretao de que a
crise foi um acidente de percurso, devidamente corrigido, transfere o marco da instabilidade para 1997.
6
A composio das carteiras dos fundos em agosto de 2002 era, aproximadamente, a
seguinte: 66,2% em ttulos pblicos federais, 18,8% em operaes compromissadas
(overnight principalmente), 12,29% em ttulos privados de renda fixa e apenas 0,69%
em aes de companhias abertas.
que o Brasil no teria recursos suficientes para investir no seria correta, mas foi importante para justificar a necessidade de recorrer poupana externa no incio dos anos 90.
Instituies
A dimenso institucional do processo de financiamento do desenvolvimento enfocou, prioritariamente, a dimenso microeconmica da
relao credor-devedor. Os participantes identificaram a um limite importante para a constituio de um sistema de financiamento de longo-prazo no Brasil.
Eduardo Bunker Gentil argumenta que a estabilidade macroeconmica
necessria, mas pode no ser suficiente como incentivo para a constituio de um sistema de financiamento de longo prazo. O pas tem um
sistema bancrio resistente a crises e sofisticado, mas voltado para o
curto prazo. Os ttulos do tesouro dominam os ativos, e h ausncia de
mercados de longo prazo para negociao de hipotecas.
Gentil reconhece que esse estado de coisas est relacionado com problemas macroeconmicos ao longo dos anos, que devem ser tratados com
toda ateno, assim como seus efeitos sobre a constituio do sistema
financeiro. Contudo, argumenta que h uma dimenso institucional que
d o contorno do sistema financeiro que no pode ser desprezada.
Um dos problemas que identifica a falta de continuidade administrativa. Uma soluo seria um Banco Central Independente e uma CVM
com mais recursos para exercer suas funes.
A emisso de ttulos, especialmente de pequenas e mdias empresas,
deveria ser mais barata e menos burocratizada para que essa possa se constituir em uma alternativa para o seu financiamento. Ao lado dessa medida,
a gerao de uma poltica de incentivos aos fundos de penso privados, mas
tambm para fundos de penso de estados e municpios, poderia fortalecer
os mercados de capitais atravs da maior canalizao de recursos.
Quanto ao BNDES e CEF, estes deveriam ter mais recursos para
financiarem seus programas. No caso especfico do BNDES, outros instrumentos, alm da TJLP, deveriam ser desenvolvidos. Gentil argumenta que, alm da expertise no financiamento de longo prazo do BNDES e
CEF, importante reconhecer o papel anticclico que tais instituies
financeiras desempenham em momentos de crise.
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 341
Lacunas
Algumas lacunas importantes, tendo como ponto de partida o termo
de referncia, localizam-se na ausncia de esclarecimentos quanto s
inovaes nas tcnicas de financiamento empregadas no exterior, especialmente em pases de crescimento rpido e cujas economias poderiam
ser consideradas como equiparveis ao Brasil. Esse seria o caso da China, Coria, ndia e Irlanda.
Alm disso, com exceo da recusa ao uso da poupana externa
indiscriminadamente e da necessidade de reforo dos mercados de capitais, no houve maiores consideraes sobre os instrumentos a serem
empregados. De outro lado, pareceu haver um consenso no sentido de
que a estabilidade da economia seria uma condio para a constituio
de um sistema de financiamento do desenvolvimento apoiado em recursos internos, para promover o desenvolvimento econmico.
Outra lacuna importante se referiu aos critrios de seleo de agentes econmicos, que teriam acesso a modalidades especiais de financiamento de longo prazo. Com a exceo do comentrio de Mendona de
Barros no que se refere necessidade de subsidiar os juros do financiamento da agricultura para mdias e pequenas propriedades voltadas para
a exportao, no houve, nos textos e no debate, posies mais precisas
sobre esse tpico.
OS MELHORES ERROS
Joo Sayad*
1. Introduo
No aniversrio do BNDES e no momento de mais uma crise financeira, obrigatrio reavaliar os paradigmas que tm orientado as polticas de financiamento nas ltimas duas dcadas.
O perodo atual, chamado de globalizao financeira, sucede o perodo batizado de represso financeira.
Durante o perodo de represso, os mercados financeiros enfrentavam regulamentos que impunham tetos s taxas de juros, as taxas cambiais eram fixas e a mobilidade financeira entre pases, muito reduzida.
A globalizao financeira, que se inaugurou nos anos 80, caracterizada por taxas de juros positivas em termos reais, mobilidade internacional de capitais e taxas cambiais flutuantes.
Historiadores prematuros e jornalistas correm o risco do ridculo.
Os editoriais do The Time de Londres, por exemplo, receberam a
inveno do trem com escrnio e descrdito. Entretanto, a tarefa de
criticar o presente e compar-lo com o passado obrigatria neste
aniversrio, e em face crise financeira por que passa a economia
brasileira.
O trabalho est organizado da seguinte maneira: na prxima seo,
explicitamos os paradigmas tericos que orientam as crticas e a apologia da globalizao financeira. Em seguida, apresentamos quais so as
caractersticas de performance desejveis para o sistema de financiamento de uma economia subdesenvolvida, como a brasileira o adjetivo subdesenvolvido pertence ao paradigma do passado.
financeiros. Perodos de represso, isto , de regulamentaes sobre juros e mobilidade financeira, criam imediatamente os incentivos para o
processo de inovao financeira, que, muitas vezes, vem a ser simplesmente a estratgia para, obedecendo formalmente s leis, aproveitar
as oportunidades de arbitragem e ganho excepcional decorrente da prpria regulamentao. O crescimento do mercado de eurodlares, nos
anos 60, foi um bom exemplo deste movimento.
Noutros perodos, a liberalizao financeira acaba gerando movimentos de concentrao de aplicaes, processos especulativos e crises, que
criam a necessidade de restabelecer regulamentaes. O perodo de represso financeira posterior Segunda Grande Guerra foi a reao natural turbulncia financeira do perodo anterior, desde a hiperinflao, na
Alemanha e outros pases da Europa Oriental, at as polticas protecionistas e desvalorizaes competitivas da grande depresso de 30.
As questes relevantes neste ano de 2002 so saber se chegou o
momento de mudar a configurao do mercado financeiro e se a nova
configurao ser uma sntese ou apenas outro movimento pendular de
repetio.
3. Critrios de performance para sistemas
de financiamento em pases subdesenvolvidos
Os pases em desenvolvimento se caracterizam pela ciso da economia e da sociedade em dois segmentos. Uma parcela pequena da populao concentra a maior parte da renda, enquanto a maior parte vive na
pobreza. Um setor da economia moderno, industrializado e integrado
economia mundial, enquanto outro setor excludo, dedica-se a atividades produtivas informais ou de baixo valor agregado. O desemprego
marca estrutural destas economias, agravado pelo desemprego
conjuntural dos ltimos vinte anos de baixo crescimento.
As necessidades de financiamento nestas economias referem-se a
investimentos pblicos (educao, investimentos em infraestrutura, urbanizao e desenvolvimento de reas deprimidas), a investimentos cuja
taxa de retorno privado significativamente menor do que a taxa social
de retorno (indstria infante, novas tecnologias e mercados inexistentes).
Ou a investimentos para tomadores excludos do mercado, ou, ento,
investimentos para tomadores de emprstimos que no apresentam renda ou garantias adequadas (investimento habitacional, por exemplo).
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 349
O sistema de financiamento destes pases deve ser avaliado em funo de como ele distribui financiamentos relativamente distribuio
corrente de riqueza. Ter uma performance menos atraente se exigir
parcela maior de garantias e colaterais, pois, neste caso, estar distribuindo a nova riqueza em proporo muito parecida com a distribuio de
riqueza atual.
Economias caracterizadas por alta concentrao de renda, como a
brasileira, tendem a ter taxa elevada de formao de poupanas. Se
modificssemos, por exemplo, a definio da contabilidade social, que
inclui juros pagos como parte do consumo do governo federal, assim
como muitas despesas correntes, que poderiam ser consideradas como
gastos de investimentos (salrios de professores, no caso de educao
assim como gastos de sade), poderamos concluir que o setor pblico
brasileiro contribui positivamente para a formao da poupana e do
investimento nacionais.
Da mesma forma, excluindo os pagamentos de juros, o saldo da conta de transaes correntes da economia brasileira seria bem maior. Assim, um pas como o Brasil no seria caracterizado como importador de
poupanas, mas, ao contrrio, em muitos perodos, como exportador
lquido de poupanas para o resto do mundo.
A elevada participao das despesas com juros, tanto no setor pblico como nas contas externas, deve ser debitada s desvantagens relativas das reservas de valor ou dos ativos financeiros domsticos, isto ,
que se regulam pela legislao brasileira e cujos contratos se apiam no
sistema jurdico nacional, ao invs de ser tomada como indicador da
exigidade da formao de poupanas na economia nacional.
Moedas e ativos financeiros de pases subdesenvolvidos concorrem
em desvantagem com moedas e ativos financeiros dos pases lderes da
economia mundial. Representam cesta de produtos menos diversificada
do que o dlar ou o euro, e esto regulados por sistemas jurdicos de
pases com organizaes polticas menos estveis.3
No estamos nos referindo, aqui, falta de competitividade decorrente da forma de organizao do sistema financeiro nacional. Ao contrrio, o sistema financeiro nacional desenvolveu-se em termos de pro3
dutos e tecnologia de forma surpreendente, quando se compara este setor com outros pases do mundo.
As desvantagens dos ativos financeiros nacionais decorrem de caractersticas estruturais da economia: seu carter subdesenvolvido, a
natureza do Estado, e o longo convvio com altas taxas de inflao.
No perodo imediatamente posterior Segunda Grande Guerra
perodo de represso financeira , estas dificuldades eram menos evidentes, devido baixa mobilidade internacional de capital e s regulamentaes impostas ao setor, que limitavam taxas de juros e proibiam a
propriedade de ativos financeiros em moeda estrangeira.
O resultado das limitaes impostas pela regulamentao corroa o
carter de reserva de valor aos ativos financeiros nacionais, que, com
prazos e rentabilidade menores, passavam a cumprir apenas a funo de
meios de pagamento.
Neste perodo, os investimentos em terra e imveis passaram a cumprir as funes de reserva de valor, como aconteceu em economias europias antes da Revoluo Industrial.4
Mais tarde, com o crescimento da mobilidade financeira entre o Brasil
e outros pases do mundo, os ativos financeiros domsticos, que poderiam ser utilizados para financiar investimentos pblicos e privados do pas,
sofreram a desvantagem de ter liquidez menor do que os ativos internacionais, ficam sujeitos perda de valor real, por causa da inflao, e representar poder de compra sobre um conjunto de bens, que perdeu em diversidade e tamanho quando comparado a ativos internacionais.
O desenvolvimento do mercado financeiro nacional refletiu estas
dificuldades e as solues propostas para contornar estes obstculos.
Conhecemos, ento, no perodo posterior a 1964, a difuso da correo
monetria e, depois de 1990, especialmente depois de 1994, a
globalizao financeira e a dolarizao.
Vamos argumentar, neste trabalho, quais os mercados financeiros do
Brasil que oscilaram entre duas situaes. Antes de 1964, as regulamentaes impostas s taxas de juros, inflao e s regulamentaes
em geral impediam os mercados financeiros de oferecer financiamento
suficiente para os investimentos domsticos. Estes eram financiados ou
4
Sayad, J. Preo da Terra e Mercados Financeiros, em Pesquisa e Planejamento Econmico 8/1971. Ver tambm sobre o preo da terra, o Captulo 17 de Teoria geral do
emprego, do juro e da moeda .
atravs de fundos e programas governamentais extremamente controlados, e muitas vezes subsidiados, ou atravs de emprstimos de prazo
curto e inadequado.
Depois de 1964, a reduo da taxa de inflao e, especialmente, a introduo da correo monetria criaram ativos financeiros exageradamente
atrativos para os aplicadores lquidos de recursos, mas extremamente
caros e ainda de prazo inadequado para os investidores.
A partir de 1990, particularmente em 1994, com a crescente mobilidade financeira internacional, as taxas de juros nacionais assumiram
valores extremamente elevados e os financiamentos em dlar passaram
a ser dominantes.
Em suma, o mercado oscila entre perodos de regulamentao excessiva e taxas de juros muito baixas, favorecendo investimentos reais
em detrimento dos aplicadores em ativos financeiros, e perodos de
favorecimento exagerado aos aplicadores, quer atravs da correo
monetria, quer atravs da dolarizao em perodos recentes.
A oscilao entre estas duas situaes no peculiar ao Brasil. Se
analisarmos o mundo financeiro antes e depois de 1980, o mesmo movimento pendular est presente.
Parece que os mercados financeiros no conseguem atingir um ponto de equilbrio entre as duas situaes, um ponto que atenda aos objetivos dos aplicadores em ativos financeiros e fornea, ao mesmo tempo,
financiamento adequado aos investimentos produtivos.
As prximas sees analisam esta oscilao considerando, primeiro,
o perodo da correo monetria, e depois, o perodo de dolarizao da
economia.
4. A correo monetria
Nos anos imediatamente anteriores revoluo de 1964, quando a
inflao crescia rapidamente, o diagnstico corrente afirmava que o problema inflacionrio resultava antes da forma do financiamento do dficit pblico, do que do tamanho do dficit propriamente dito5.
O prazo de financiamento da dvida pblica no podia ser alongado,
devido inflao. Assim, a soluo era proteger a arrecadao de im5
Delfim Neto et al. Alguns aspectos da inflao brasileira, S. Paulo: Anpes, 1967.
postos, em primeiro lugar, e a dvida pblica, logo em seguida, por clusulas de correo monetria. A partir da, a correo monetria se difundiu para quase todos os preos e na medida exata da mobilidade de
cada ativo considerado: primeiro, para as taxas de juros domsticas,
depois, para o cmbio, em seguida, para o financiamento habitacional
e, no final do perodo, isto , de 1980 em diante, saindo da esfera dos
ativos e chegando aos salrios.
interessante observar que a possibilidade de estabelecer a correo monetria como mecanismo de proteo depende da hiptese de
que a inflao seja fenmeno neutro, ou seja, de variao conjunta, e
mais ou menos harmnica, dos diversos preos da economia, em decorrncia da desvalorizao da moeda. Sob este ponto de vista, a idia de
correo monetria se baseia na viso clssica da moeda, isto , na viso de que a moeda seria apenas meio de pagamento, um vu que encobriria os preos relativos, ou reais, da economia, os quais, mais cedo ou
mais tarde, acabariam por chegar a nveis de equilbrio.
Assim, o mundo real poderia ser separado do mundo nominal, e
a correo monetria protegeria ativos financeiros, reservas de valor e
contratos.
Se a inflao tivesse esta caracterstica de fenmeno essencialmente
nominal, como a inflao que se difundiu pela Europa no sculo XVI
depois das descobertas de minas de ouro pela Coroa Espanhola, a correo monetria seria um mecanismo adequado de proteo dos ativos
financeiros.
Entretanto, pesquisas sobre a economia brasileira e americana mostram que a inflao mdia, medida por ndices de preos, sensivelmente maior do que a inflao modal, isto , a da variao de preos
observada para a classe de maior freqncia de aumento de preos. Assim, quando a inflao medida por um ndice de preos qualquer da
ordem de 20% a.a., a maior parte dos preos est subindo a taxas menores, da ordem de 16% a.a., enquanto alguns poucos preos esto subindo a taxas de at 30% a.a.6 .
Alm disto, o desvio padro do ndice de preos cresce mais do que
proporcionalmente quando a inflao maior. Assim, quando a infla6
meio de pagamento e os ndices de preos na verdadeira moeda nacional, com as funes de unidade de conta e reserva de valor.
A tentativa de tornar ativos financeiros domsticos mais atraentes
acabou exagerando na proteo contra a inflao. Mesmo assim, o prazo mdio de vencimento da dvida pblica nacional nunca atingiu mais
do que dois ou trs anos e, mesmo assim, com mecanismos auxiliares
como garantias de liquidez dadas pelo Banco Central, ou garantias contra variaes de juros, como no caso das LFTs7.
Os ativos financeiros criados pelo governo acabaram se tornando
ativos com caratersticas dominantes em termos de liquidez e rentabilidade, quando comparados a outros.
Estas observaes sobre a correo monetria permitem concluir tambm que a taxa de juros nominal fixada, levando-se em conta a taxa de
inflao projetada, acaba produzindo taxa real de juros excessiva para a
maioria dos setores de qualquer economia.
5. O perodo de globalizao financeira
As economias latino-americanas esto na rea de influncia do dlar. Da mesma forma que a elevao dos juros americanos durante a
administrao Reagan gerou a crise da dvida externa em 1980, o crescimento da oferta internacional de dlares, a partir dos anos 1990, permitiu que todas as economias da regio utilizassem a taxa cambial como
mecanismo de reduo drstica da taxa de inflao.
Com raras excees, todos os pases latino-americanos passam por
perodos de grandes dficits em transaes correntes, que so traduzidos pelo paradigma corrente como um movimento de importao de
poupanas do resto do mundo para a regio.
No Brasil, as taxas domsticas de juros atingem valores reais inditos, medidas em termos ex post, e tomadores de emprstimo so empurrados para a captao de emprstimos no exterior. Passivos em dlares
so incentivados e so a base da estratgia de sobrevalorizao cambial.
Estava resolvido o problema de financiamento de longo prazo para a
economia nacional? Parecia que sim. Com a globalizao financeira,
7
Pastore, A. C. Reforma Monetaria, inercia e Estabilizao, Revista Brasileira de
Economia,1990.
no precisvamos mais nos preocupar com a criao de reservas domsticas de valor que fossem competitivas com ativos financeiros internacionais? Parecia mesmo que no. Parecia que bastava que respeitssemos os contratos firmados, introduzssemos regras de transparncia
nas demonstraes contbeis e apresentssemos alternativas rentveis
de investimentos para aplicadores estrangeiros.
Entretanto, ficaram sem financiamento os setores mais carentes de
uma economia como a brasileira investimentos pblicos financiados
por dvida pblica com taxas de juros excessivamente elevadas para
atrair o ingresso de dlares, investimentos habitacionais e investimentos em setores com taxa de retorno social maior do que a privada.
Depois da flexibilizao da taxa cambial, em 1999, tomadores de
emprstimos internacionais passaram a sofrer perdas atravs dos passivos financeiros em dlar. A crise de liquidez internacional e as eleies
agravaram a situao, elevando a taxa cambial e esgotando o financiamento internacional para o pas.
A concluso sobre o perodo simples e faz parte da sabedoria popular: s podem tomar emprstimos em dlares pases que produzam
muitos dlares e possuam muitos dlares em reserva. Ou, em outra palavras, bancos s emprestam (dlares) para quem no precisa de dinheiro (dlares) emprestado. Em termos de poltica econmica, o pas precisa aumentar rapidamente o supervit em conta corrente e acumular reservas internacionais volumosas, se quiser contar com o dlar como
lastro da estabilidade da moeda nacional e dos ativos financeiros necessrios para o financiamento do desenvolvimento.
6. O que fazer?
Em 2002, parece que no chegamos a lugar nenhum em termos de
financiamento do desenvolvimento. Adotamos estratgias de financiamento excessivamente generosas para os financiadores, a partir da hiptese de que o pas poupa pouco e requer poupanas maiores ou importao de poupanas do resto do mundo.
Depois de 30 anos de correo monetria impagvel, passamos ao
financiamento externo, que se limita ou a investimentos com retorno
privado e juros reais muito elevados, ou a compras e fuses de empresas
nacionais, o que neste momento se esgotou. O que fazer?
Talvez a lio mais importante a extrair desta breve anlise das difeDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 356
rentes estratgias adotadas nos ltimos 50 anos seja a reduo das expectativas sobre o papel do financiamento do desenvolvimento.
Em vez de esperar que a oferta de financiamento para o desenvolvimento do pas inaugure uma nova era de crescimento, deveramos nos contentar
com o desenho de estratgias que, pelo menos, minimizassem os custos de
ajustamento gerados pelo prprio processo de financiamento. Isto , deveramos discutir estratgias de financiamento que minimizassem erros.
Todos os sistemas de financiamento esto associados a erros. Erram
os sistemas centralizados de financiamento das antigas economias soviticas, erram os sistemas decentralizados de financiamento de investimento baseados em bancos, como antes de 1982, ou nos mercados de
securities, como recentemente.
Ou seja, cometem os dois tipos de erros: os erros reais e os erros nominais.
Erros reais so erros decorrentes de investimentos em atividades,
ou plantas, que no so rentveis, ou viveis economicamente. guisa de exemplo, e sob pena de estar cometendo equvoco, cito como
erros reais, seguindo informaes jornalsticas, os investimentos na
Ferrovia do Ao ou o Plano Nuclear, entre os muitos investimentos
rentveis do II PND. Estes tipos de erro no podem ser corrigidos.
Como o capital investido no plstico, isto , no pode ser convertido para uso alternativo, o que significa que os erros reais, uma vez
cometidos, tm custo social nulo em termos prospectivos. Houve o
desperdcio e o que no tem remdio, remediado est. A economia,
alm de ser cincia sinistra, paciente.
Erros nominais so erros decorrentes da necessidade de cumprir os pagamentos e as obrigaes nominais estabelecidos nos contratos em que se
baseia a emisso de ativos financeiros. Como exemplo, tomemos uma confeco de rendas do Cear, que tomou emprstimos com juros e correo
monetria para implantao de uma nova unidade. A produo vai bem,
mas a diferena entre preos e custo varivel insuficiente para pagar os
juros do emprstimo. A empresa no consegue pagar e quebra. Fecha a
planta que tinha valor social, j que o preo cobria custos variveis. H um
prejuzo social, necessrio para fazer valer as condies contratuais do
emprstimo e o ativo financeiro, ou a reserva de valor a que deu origem.8
8
lgico que a falncia poderia ser evitada se a empresa fosse vendida pelo valor real,
considerando os juros do emprstimo contratado. Entretanto, esta possibilidade depende
da existncia de um mercado de capitais muito perfeito e da hiptese de que bancos e
emprestadores tenham capital suficiente para suportar estas perdas de capital.
Financiamento e desenvolvimento j so duas palavras naturalmente ligadas, ainda mais quando so pronunciadas em uma conferncia
comemorativa dos 50 anos do BNDES um banco pblico de financiamento para o desenvolvimento. A atividade empresarial, seja ela privada ou pblica, depende diretamente da possibilidade de financiamento.
Marx dizia que os juros so o pagamento que os capitalistas ativos fazem aos inativos, pelo uso de seu capital. Schumpeter, por sua vez, definia o empresrio como aquele que, possuindo crdito, utiliza-o para
financiar suas inovaes. Basta que a taxa de juros seja menor do que a
taxa de lucro esperada, para que faa sentido econmico o financiamento do investimento. Tudo isto bem sabido. O que no to evidente,
porm, a relao inversa: o financiamento como causa de subdesenvolvimento. Neste trabalho, vou tratar deste tema, examinando o financiamento externo de um ponto de vista macroeconmico. No apenas
o financiamento externo que pode ser causa de desastre econmico. Os
tcnicos do BNDES certamente j tiveram a experincia de haver realizado um financiamento a uma empresa e este financiamento t-la levado runa. Basta que o emprstimo financiasse projeto equivocado, que
no tenha demonstrado a rentabilidade prevista. Ou que a teria, se o
projeto houvesse sido bem executado, se uma parte dos recursos emprestados no tivesse sido desperdiada. Ora, se isto pode acontecer
facilmente com empresas, e pode tambm acontecer com o Estado, quando este se endivida para financiar seus prprios projetos, poder acontecer tambm e argumentarei que com muito maior facilidade , quando
se trata de endividamento externo, quando, alm de empresas se endividarem, tambm a nao se endivida, na medida em que o pagamento
dos financiamentos passa a depender no apenas da liquidez das empresas, mas, tambm, da disponibilidade de divisas do pas.
No vou tratar deste tema num plano puramente terico, porque neste nvel h pouco a dizer. O financiamento externo ser causa de subdesenvolvimento, ao invs de desenvolvimento, se os recursos emprestados para um pas acabarem sendo principalmente utilizados para consumo e no para investimento. Por isso, alm de tratar desse tema no plano terico, vou examin-lo a partir da anlise da estratgia de desenvolvimento seguida pelo governo americano, pelo Fundo Monetrio
Internacional e pelo Banco Mundial, nos anos 1990, e aceita de forma
acrtica pela maioria dos pases em desenvolvimento, j altamente
endividados, inclusive, o Brasil. Esta estratgia, que afinal se revelou
uma estratgia de subdesenvolvimento, afirma que esses pases poderiam desenvolver-se com poupana externa. Esta viso tornou-se de tal
forma dominante nos anos 1990, que merece ser chamada de Segundo
Consenso de Washington.
Este trabalho est dividido em seis sees. Na primeira, mostro como
os oito anos do governo Fernando Henrique Cardoso foram frustrantes
no plano econmico, enquanto foram anos bem sucedidos nos demais
setores. Na segunda, inicio o estudo das causas do mau desempenho
econmico pelo erro de agenda: ao invs de definir o desequilbrio externo como o principal problema a ser enfrentado, o governo continuou
a dar prioridade a um problema j basicamente equacionado o da alta
inflao. Por que esta pouca ateno ao desequilbrio externo? Na terceira seo, atribuo este fato ao Segundo Consenso de Washington, e
descrevo esta verdadeira receita para o subdesenvolvimento. Mostro,
ento, quais as condies para que o financiamento externo possa ser
favorvel ao desenvolvimento condies estas que no existiam no
Brasil. E por que se adotou esta estratgia proposta pelos pases ricos,
embora no por eles adotada? Na quinta seo atribuo o fato alienao
de nossas elites, que, da mesma forma que reproduzem os padres de
consumo do centro, reproduzem tambm suas idias. Finalmente, na
sexta seo, examino os desafios econmicos que se apresentam ao Brasil, no momento em que escrevo este trabalho. Discuto, especialmente,
como um aprofundamento do ajuste fiscal, combinado com uma poltica de juros mais baixos, e a manuteno do cmbio no nvel atual, depois da depreciao de 2002, podero evitar o default e, assim, permitir
que se alcance o equilbrio macroeconmico.
Perspectivas frustradas
Quando Fernando Henrique Cardoso assumiu a presidncia da Repblica, em janeiro de 1995, as perspectivas econmicas que se abriam
para o pas pareciam as melhores possveis. Atravs do Plano Real, que
ele prprio liderara enquanto Ministro da Fazenda, os preos haviam
sido estabilizados, e muitos pensaram, inclusive eu prprio, que isto
significava que o pas, afinal, depois de quinze anos de alta inflao,
alcanara a estabilidade macroeconmica, e que, portanto, estava pronto para retomar o crescimento econmico.1 Ademais, um partido moderno e socialdemocrata, o PSDB, liderado por polticos competentes e
honestos, comprometido com reformas orientadas para o mercado, assumia o poder, e poderia, assim, assegurar ao pas, afinal, um equilibrado
desenvolvimento econmico e social, sem cair nas malhas do velho
populismo, nem do novo neoliberalismo que vinha do Norte. Entre essas
duas alternativas polares, o novo governo surgia como uma esperana.
Em torno do novo presidente, formou-se uma ampla coalizo poltico-social, caracterizada pela participao de todas as classes sociais,
principalmente da classe mdia profissional e da capitalista. Por outro
lado, o novo governo logrou obter substancial maioria parlamentar, na
medida em que obteve o apoio de dois partidos de centro-direita o
PFL e o PPS. Logo, era legtimo esperar que a nova coalizo poltica
tivesse condies de permanecer no poder por muitos anos um dos
seus mais importantes lderes chegou a falar em 20 anos , promovendo
o desenvolvimento econmico do pas e tornando-o, como o prprio
Presidente sempre assinalava, menos injusto. Na oposio, ficava fundamentalmente o PT, representando os trabalhadores e a classe mdia
profissional sindicalizada.
Quatro anos depois, em meio a uma crise econmica grave, que s
foi evitada graas ao socorro do FMI, Fernando Henrique Cardoso foi
reeleito. Imediatamente em seguida, deixou flutuar o cmbio, e o pas
1
Embora o governo e a imprensa entendam o Plano Real como compreendendo toda a
gesto econmica do governo FHC, este um entendimento incorreto. O Plano Real
que neutralizou a inrcia e terminou com a alta inflao no Brasil foi anunciado em
dezembro de 1993, teve incio com a medida provisria que, em 1 de abril de 1994,
introduziu a URV (o mecanismo de neutralizao da inrcia), e completou-se com a
reforma monetria, em 1. de julho de 1994. Em 1. de janeiro de 1995, comeou a gesto
econmica Pedro Malan, cujos resultados analiso neste trabalho.
Embora obviamente o problema da alta concentrao da renda no tenha sido resolvido, jamais os pobres contaram com uma cobertura social to ampla. Os padres ticos do governo nunca foram to altos. A
democracia foi respeitada e reafirmada. A popularidade de Fernando
Henrique uma indicao deste fato.3 Os eleitores comportam-se de
forma aparentemente paradoxal, prezando seu presidente, mas criticando as altas taxas de desemprego que caracterizaram seu governo, e, assim, recusando-se a votar em um candidato que represente a continuidade desse governo. Esse comportamento apenas aparentemente paradoxal porque o Presidente, nestes anos, figurou como tal de maneira
impecvel. Em um cenrio internacional difcil, projetou uma imagem
de estadista; em um pas cheio de problemas e contradies, demonstrou notvel dedicao coisa pblica, honestidade, constante preocupao com a justia, e grande capacidade de conciliao. Por isso, os
brasileiros respeitam, seno admiram o Presidente. Mas, ao verificar
que seus salrios no aumentaram, que suas oportunidades de emprego
no aumentaram, mas diminuram, resistem em eleger um candidato
que represente a continuidade de seu governo.
A principal crtica que seu governo recebeu reiteradamente da oposio a de no se preocupar com o social afinal se revelou falsa. Seu
governo foi socialdemocrata, pois, como tpico desse tipo de governo
quando chega pela primeira vez ao poder, aumentou a carga tributria e
gastou no social. Quando, por exemplo, Portugal e a Espanha transitaram para a democracia e foram governados por partidos
socialdemocratas, liderados, respectivamente, por Mrio Soares e Felipe
Gonzalez, suas cargas tributrias e seus gastos sociais aumentaram significativamente.4 Nos oito anos do governo Fernando Henrique Cardoso, a carga tributria cresceu de 28 para 34 por cento do PIB, e grande
parte deste excedente foi gasta em programas sociais nas reas da educao, sade, renda mnima, assistncia social, reforma agrria, assistncia aos pequenos produtores rurais. No final de seu governo, preciso reconhecer que, embora o pas continue essencialmente injusto, avanos significativos foram realizados na rea social. A mortalidade infantil caiu de 48 para 30 por mil nascidos vivos. A taxa de analfabetismo
caiu de 19 por cento, em 1991, para 13 por cento, em 2000. O sistema
3
Segundo o Datafolha, a avaliao do governo FHC era a seguinte: 26% de timo e bom,
39% de regular, e 32% de ruim e pssimo.
4
Ver Maravall (1993).
FMI. Portanto, creio que existem bases reais para se evitar o default,
mas isto depender mais dos credores do que do prprio pas. Depender, tambm, de quem for eleito presidente da Repblica, e de suas declaraes e atos nos meses que se seguirem.
O erro de agenda
Os maus resultados econmicos do Brasil nos anos 1990, evidenciados pela baixa taxa de crescimento, pelo grande aumento da dvida do
Estado e do pas ou seja, da dvida pblica e da dvida externa , pelos
altos nveis de desemprego, e, agora, pela nova crise de balano de pagamentos, podem ser atribudos a trs ordens de fatos inter-relacionados: (1) o equvoco em relao definio do problema maior a ser enfrentado pelo governo a partir de 1995. (2) o Segundo Consenso de Washington, de acordo com o qual, deveramos nos desenvolver com apoio
na poupana externa; e (3) a falta de conscincia nacional de nossas elites, que, ao invs de aumentar seu grau de autonomia com a industrializao, diminuram-no, ao buscarem reproduzir os padres de consumo dos
pases desenvolvidos e particularmente dos Estados Unidos.
Um erro de agenda explica de forma imediata os maus resultados
econmicos dos ltimos oito anos. O Brasil no conseguiu alcanar a
estabilidade macroeconmica e retomar o desenvolvimento depois de
haver, em 1994 sob a liderana de Fernando Henrique Cardoso, como
Ministro da Fazenda to brilhantemente logrado estabilizar uma alta
inflao que assolava o pas desde 1980, porque, em seguida, adotou
uma poltica de cmbio e de juros equivocada. Porque, depois da valorizao ocorrida imediatamente ao Plano Real durante o segundo semestre de 1994, foi incapaz de corrigir plenamente esse desequilbrio,
na medida em que, mesmo depois de deixar flutuar o cmbio, manteve
uma taxa de juros artificialmente alta. Desta forma, enquanto a taxa de
cmbio sobrevalorizada promovia o consumo de bens importados e impedia a estabilizao de suas contas externas, a taxa de juros elevada
impossibilitava tanto que o pas retomasse os investimentos quanto alcanasse o equilbrio fiscal. Em nome do combate alta inflao, e
obedecendo ao convite ou proposta do Segundo Consenso de Washington de retomar o crescimento atravs do recurso poupana externa, o Brasil alis, como um grande nmero de pases altamente
endividados deixou de depreciar sua moeda para o nvel compatvel
com seu alto endividamento externo. Ao invs disso, manteve taxas de
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 365
juros elevadssimas, que inviabilizaram os investimentos internos e fizeram explodir o dficit pblico e a dvida pblica.
A definio da alta inflao como o principal inimigo a ser enfrentado
constituiu um grave erro de agenda. Ao invs de entender, como deveria tlo feito, que o Plano Real se consumara com a reforma monetria de 1o de
julho de 1994, ou, no mximo, nos seis meses seguintes, pretendeu-se continuar com ele. Embora essa estratgia pudesse ser politicamente atrativa,
era ineficaz em termos de poltica econmica. Ao adot-la, o governo ignorou que a neutralizao da inrcia inflacionria operada pelo Plano Real, a
eliminao de quase toda indexao de preos, e a abertura comercial que
tornara os preos locais dos bens comercializveis expostos competio
externa, j haviam logrado reduzir a taxa de inflao do pas para nveis
aceitveis, de forma que, embora a inflao continuasse a merecer ateno,
eram outros os desafios a serem enfrentados. Os dois principais inimigos,
ento, a partir do Plano Real, eram o cmbio valorizado e a alta taxa real de
juros irmos gmeos, conforme nos ensina a boa teoria macroeconmica.
O cmbio valorizado leva ao aumento do consumo e diminuio
da poupana interna, e, por fim, ao desequilbrio e crise de balano de
pagamentos. A alta taxa real de juros dificulta os investimentos, promove o desequilbrio fiscal e acaba em crise financeira, quando os credores se do conta que as altas taxas de juros, ao invs de sinal de austeridade monetria, esto ameaando a capacidade de o Estado honrar sua
dvida interna. Tudo isto, porm, foi ignorado, e a equipe econmica
liderada pelo ministro Pedro Malan manteve a cmbio gravemente
sobrevalorizado e a taxa de juros artificialmente alta entre 1995 e 1998.
Em janeiro de 1999, depois de uma longa luta interna dentro do
governo, o Presidente da Repblica, contrariando seu ministro da fazenda, decidiu deixar flutuar o cmbio.5 A deciso corajosa revelou-se
5
Desta luta interna participamos Prsio Arida, Jos Serra, Paulo Renato de Souza, e eu
prprio. De ns quatro, apenas Arida e Serra participaram da equipe econmica, o primeiro como presidente do Banco Central nos primeiros sete meses, o segundo, como
Ministro do Planejamento, nos primeiros 15 meses do governo. Arida demitiu-se por
discordar da poltica de cmbio; Serra, para ser candidato prefeitura de So Paulo.
Paulo Renato de Souza, como Ministro da Educao e eu, como Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, fomos excludos da equipe econmica. Eu, porm,
insisti muitas e muitas vezes com o Presidente sobre a necessidade de desvalorizar ou
deixar flutuar o real. Formalizei minha posio com uma carta, em novembro de 1996,
acompanhada de um pequeno paper, que depois publiquei na Revista de Economia Poltica, As Trs Formas de Desvalorizao Cambial (1997), no qual no mencionava o
Brasil devido minha condio de ministro do governo.
sbia.6 Depois de uma necessria elevao da taxa de juros, esta comeou a ser sistematicamente reduzida pelo novo presidente do Banco
Central. Entretanto, em 2001, um pequeno aquecimento da economia
brasileira, o incio da recesso nos Estados Unidos, a crise da Argentina
e, principalmente, a depreciao do cmbio, que chegou a R$2,80 por
dlar, levaram o Banco Central, em nome do combate inflao, a novamente elevar a taxa de juros bsica, fazendo-a voltar aos nveis
mais elevados do mundo. Mais uma vez o Banco Central do Brasil quebrava a regra de ouro de qualquer poltica monetria competente a de
estabelecer a taxa de juros mais baixa possvel consistente com o equilbrio macroeconmico. Como a determinao da taxa de juros a nica arma com que contam as autoridades monetrias para atingir suas
metas, h sempre uma boa razo para elev-la. Em determinado momento, o objetivo atrair capitais de curto prazo, noutro, impedir que a
economia se aquea e o dficit em conta corrente aumente em demasia,
noutro ainda, a busca de controlar a inflao mesmo que esta no seja
uma inflao de demanda. No Brasil, sempre h uma boa razo para
aumentar a taxa de juros, sem falar na m razo: beneficiar os rentistas.
Em 2001, a razo principal alegada para elevar a taxa de juros foi o
cumprimento da meta inflacionria. A poltica de metas de inflao,
adotada pelo Banco Central em 2000, foi equivocadamente identificada
com o xito da flutuao cambial de janeiro do ano anterior. E tornou-se
uma espcie de tabu, ou uma unanimidade nacional, que ningum se
sentisse autorizado a discutir. Coisa semelhante, mas em proporo mais
grave, aconteceu na Argentina, com o Plan de Covertibilidad, que se
transformou em verdadeiro interdito, com trgicas conseqncias para
o pas. No nosso caso, a proibio de debate no foi to grave, mas foi
grave suficiente para que, por exemplo, nenhum dos principais candidatos presidncia da Repblica, em 2002, se dispusesse a criticar a
adoo da poltica de metas. O mximo que se fez como, alis, tambm fizemos eu e Nakano em um documento de grande repercusso,
intitulado Uma Estratgia de Desenvolvimento com Estabilidade e
6
Surpreendentemente, porm, apenas o presidente do Banco Central perdeu o cargo,
enquanto o ministro Pedro Malan foi mantido, apesar de ter sido desautorado pelo Presidente. O novo presidente do Banco do Central, Francisco Lopes, que, dentro da equipe
econmica apoiara a flutuao do cmbio, permaneceu poucos dias no cargo. Sem o
apoio do ministro, e enfrentando as naturais dificuldades que se seguiram flutuao do
cmbio, foi substitudo por Armnio Fraga, que permanece no cargo. Todos os economistas citados so originrios ou fazem parte do corpo docente da PUC do Rio de Janeiro.
Ver Bresser-Pereira e Nakano (2002a). A repercusso do paper na imprensa encontrase documentada em dossier especial, disponvel em www.bresserpereira.org.br. O documento foi publicado na Revista de Economia Poltica, 21(3), julho 2002, e nesse nmero
j esto publicados quatro papers comentando, principalmente, a possibilidade de mltiplos equilbrios da taxa de juros.
8
Ver Ball (2000), Taylor (2001).
9
A taxa de cmbio de equilbrio no , por definio, a taxa que zera o dficit em conta
corrente, a no ser quando o pas j se encontra altamente endividado, e um objetivo central
de poltica macroeconmica passa a ser a reduo dos ndices de endividamento externo.
autoridades monetrias locais quanto estabilidade da economia brasileira. Esta sinalizao, por seu turno, legitimava o alto risco Brasil e,
portanto, a taxa de juros paga pelos emprstimos do Brasil no exterior. E,
o que mais grave, induzia ao aumento dessa taxa de juros, que passava
tambm a refletir a poltica de juros do Banco Central do Brasil. Ou seja:
se suas autoridades se dispunham a pagar, por seus emprstimos de curto
prazo, uma taxa de juros maior do que aquela paga pelos bancos centrais
de pases com o mesmo nvel de classificao de risco pelas agncias
especializadas, isto significava uma desconfiana interna em relao
capacidade de pagamento do pas, que podia, ento, ser partilhada pelos
credores externos. No documento Bresser e Nakano (2002a), salientamos
a existncia desse equilbrio mltiplo da taxa de juros, bem como do efeito perverso da alta taxa de juros. Ao afirmarmos que a poltica de altas
taxas de juros, que o Banco Central do Brasil vem seguindo h muitos
anos, tinha, entre outros, o efeito de elevar o risco Brasil, no estvamos, com isto, dizendo que a fixao da taxa de juros bsica pelo Banco
Central fosse o nico determinante da taxa de juros internacional paga
pelo Brasil. claro que os ndices de endividamento pblico e externo, e
de dficit pblico e dficit em conta corrente que o pas apresenta continuam a ser os fatores fundamentais. Mas, est claro que, ao adotarmos no
Brasil uma taxa de juros bsica muito alta e estarmos sempre prontos a
elev-la, estvamos indicando para o sistema financeiro internacional nossa
prpria desconfiana na economia nacional. Por isso, mostramos naquele
trabalho que, enquanto a taxa de juros bsica (SELIC) paga pelo Banco
Central do Brasil era duas a trs vezes maior do que as taxas pagas pelos
bancos centrais de pases com classificao de risco igual, as taxas de
juros pagas ao exterior pelas empresas brasileiras eram cerca de dois pontos percentuais mais altas do que as taxas pagas pelas empresas daqueles
pases.11 O efeito sobre a taxa de juros externa , portanto, menor do que
a diferena relativa das taxas de juros bsicas: enquanto estas, no Brasil,
tm variado entre 9 e 12% ao ano, contra uma taxa de juros paga por
pases de classificao de risco igual do Brasil de 4 a 6 por cento reais,
o diferencial relativo de taxas de juros externas bem menor.
11
preciso distinguir com clareza a classificao de risco de um pas, que feita por
agncias como a Moodys e a Standard & Poors, do risco-pas, que dado simplesmente pela subtrao, da taxa de juros paga pelo pas no exterior, a taxa de juros paga
pelos ttulos do Tesouro americano. Enquanto a classificao de risco tem uma certa
autonomia ou exogeneidade, o risco-pas totalmente endgeno. Mais do que isto, identifica-se com a taxa de juros paga.
19
20
21
no mercado j que, em princpio, a taxa de cmbio de equilbrio inferior taxa de cmbio de equilbrio com zero de dficit em conta corrente, quando se admite ser aquele equilbrio compatvel com um dficit
em conta corrente. Para impedir tal valorizao, que provocar a elevao artificial dos salrios e, em conseqncia, do consumo, a soluo
seria reduzir compensatoriamente a taxa de juros. Isto, entretanto, no
foi considerado pela poltica econmica adotada pelo Brasil. Ainda que
houvesse baixa de taxa real de juros em relao s taxas altssimas do
perodo anterior a 1994, quando prevalecia a alta inflao, a taxa de
cmbio manteve-se valorizada, os salrios elevados artificialmente, o
consumo igualmente elevado, e a taxa de poupana interna rebaixada.
De fato, o que ocorreu no Brasil aps 1994 foi que os substanciais
dficits em conta corrente, ou seja, a poupana externa aplicada no pas,
parte da qual em investimentos diretos, foi compensada pela diminuio da poupana interna, de forma que os investimentos totais no aumentaram no perodo, pelo contrrio, diminuram e, como j vimos, o
desenvolvimento no foi retomado.
O Grfico 1 muito expressivo a esse respeito. A poupana externa
a diferena entre a curva de investimento total e a curva de poupana
externa, ambas medidas na escala da direita. Vemos, por ele, que a poupana externa, que estava zerada entre 1988 e 1992, e mesmo negativa
entre 1993 e 1994 o que significa que estvamos pagando dvida ,
torna-se positiva a partir de 1995. Ou seja, passamos a ter dficits em
conta corrente, que so crescentes at 1999. A partir da, estabilizaramse e, em seguida, passaram a diminuir o que o grfico j no mostra.
No obstante o aumento da poupana externa, os investimentos totais
no aumentam. Pelo contrrio, diminuem um pouco, na medida em que
a poupana domstica diminui, devido ao aumento artificial dos salrios causado pela valorizao do cmbio. Vemos tambm que os investimentos totais no aumentam, apesar da grande elevao dos investimentos diretos, medidos na escala da direita. Houve, portanto, uma completa e perversa compensao do aumento da poupana externa pela
diminuio da interna.
Existe, ainda, uma terceira condio para que o financiamento externo ou a poupana externa promova o desenvolvimento do pas:
que este, ao receber os financiamentos esteja envolvido em um forte
processo de desenvolvimento e, portanto, conte com um grande nmero
de investimentos privados e possivelmente estatais. Nos anos 1970, era
isto o que ocorria. Por isso, podemos ver no Grfico 1 que a poupana
externa foi sempre positiva naquele perodo, ou seja, o pas se endividava, mas, em compensao, aumentava a taxa de investimento. De acordo, porm, com o Segundo Consenso de Washington, no importava
que esses pases, alm de envidados externamente, no tivessem projetos de investimento. O mercado, transformado em um estranho agente
substantivado, encarregar-se-ia de criar as condies para os investidores externos formularem e executarem os projetos de desenvolvimento.
Ignorava-se, assim, que a teoria econmica nos ensina que um dficit em conta corrente crnico est sempre associado a um cmbio valorizado. Ignorava-se, tambm, que a valorizao do cmbio uma forma
artificial de elevar salrios, e, em conseqncia, de aumentar o consumo, principalmente da classe mdia e da classe rica, cujo consumo tem
significativo componente importado. Ignoravam-se ambas as coisas,
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 383
enquanto o Brasil incorria em enormes dficits em conta corrente e aumentava, de forma irresponsvel, seu endividamento externo nos anos 1990.
Observe-se que no estou negando que a poupana externa possa
ser til a um pas. Entretanto, ela s o ser se as trs condies que
estabelecemos acima forem atendidas. Ou seja, que o pas no tenha
ultrapassado o limiar de endividamento, que no permita a valorizao
do cmbio e o decorrente aumento do consumo, e que existam amplas
oportunidades de investimento produtivo. Nenhuma das trs condies
estava presente no Brasil, nos anos 1990. Por isso o recurso poupana
externa s representou endividamento foi um caso tpico de
endividamento para o subdesenvolvimento.
O que tivemos, nos anos 1990, com o Segundo Consenso de Washington, foi uma poltica de populismo cambial com apoio do FMI e
do Banco Mundial. H duas formas de populismo econmico, o fiscal
gastar mais do que se arrecada e o cambial valorizar o cmbio.
Canitrot deixou este assunto clarssimo em seu clssico paper de 1975.22
A primeira forma mais bvia do que a segunda, mas ambas so igualmente desastrosas, sendo que a segunda mais perigosa, na medida em
que as crises dos pases em desenvolvimento comeam sempre por uma
crise cambial. Tambm ocorrem em funo do dficit pblico e do descontrole monetrio, mas isto s ocorrer se o pas estiver vivendo um
perodo de boom econmico e, portanto, de excesso de demanda. Ora,
desde os anos 1970 que o Brasil, como a maioria dos pases latinoamericanos, no tem essa experincia.
Mas, algum poderia perguntar, demonstrando uma certa ingenuidade: poupana externa recebida por um pas no sinnima de investimentos diretos estrangeiros? Por que, ento, relacion-la com populismo
cambial? Em primeiro lugar, porque poupana externa sinnima de
dficit em conta corrente; s sinnima de investimento direto estrangeiro para quem no conhece as contas do balano de pagamentos. Mas,
poderia continuar o hipottico perguntador ingnuo: se contabilmente
sabemos que poupana igual a investimento, poupana externa no
financia apenas investimento? No, novamente. Pode financiar tanto
investimento quanto consumo, mas geralmente financia consumo, j que,
como vimos, aprecia o cmbio, e o cmbio valorizado estimula o consumo. Na verdade, poupana externa uma expresso marota. Ou
22
Canitrot, 1975.
marotamente usada, como acontece com muitos outros termos nesta cincia to ideolgica, mas to orgulhosa de no s-lo como a cincia
econmica. Poupana externa simplesmente dficit em conta corrente, mas, como pode ser financiada por investimentos diretos, facilmente confundida com estes.
Quando o dficit em conta corrente ou a poupana externa financiado por investimentos diretos temos, sem dvida, uma situao mais
favorvel do que quando financiado por emprstimos, mas, nem por isso,
a poupana externa benfica. Se o pas tiver grandes projetos de investimento como era o caso do Brasil nos anos 1970, ou dos Estados Unidos, no sculo dezenove , o financiamento do dficit em conta corrente
com investimento direto poder ser benfico. Se, entretanto, este no for
o caso, e o investimento direto acabar financiando consumo, s aumentar a dvida do pas, j que o estoque de capitais externos no pas tambm
dvida dvida patrimonial, servida por remessa de dividendos ao invs
de remessa de juros. O total da dvida financeira mais a dvida patrimonial
do pas menos as reservas e os investimentos e os emprstimos ao exterior
constitui o passivo externo lquido do pas.
No caso do Brasil, o investimento direto externo era cerca de US$2
bilhes por ano, no incio da dcada, e continuou a ser os mesmos US$2
bilhes, mas, por ms, no governo Fernando Henrique Cardoso. Contudo,
nem por isso a taxa de acumulao de capital e a taxa de crescimento do
pas aumentaram. A poupana externa foi compensada pela despoupana
interna, dado que a poupana domstica caiu com a valorizao do cmbio,
e deu-se o conseqente aumento da propenso mdia a consumir, de forma
que a taxa de investimento no aumentou e o pas permaneceu semi-estagnado, crescendo menos de um por cento per capita no perodo.
Elites alienadas
Cabe, porm, uma terceira questo encadeada. Se o erro de agenda,
privilegiando o combate inflao e no o desequilbrio externo, foi
resultado do Segundo Consenso de Washington, por que o Brasil aceitou sem crtica esse consenso? Minha resposta a esta pergunta s pode
ser uma: porque no apenas as autoridades econmicas, mas, em termos
mais amplos, as elites brasileiras demonstraram-se alienadas, incapazes
de definir e defender o interesse nacional. A poltica econmica no governo Fernando Henrique Cardoso foi desastrosa, na medida em que
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 385
plica isto? Pelo fato de que a renda muito mais concentrada no Brasil
nas classes altas e mdias do que na ndia. Naquele pas, os 20 por cento
mais ricos controlam uma renda quatro vezes maior do que os 20 por
cento mais pobres, enquanto que, no Brasil, o ltimo termo dessa relao igual a 32.
A busca da reproduo dos padres de consumo norte-americanos
est na raiz seja da concentrao de renda, seja da baixa taxa de poupana: desta, dada a prpria natureza da tentativa; daquela, na medida
em que a demanda para os bens de consumo de luxo produzidos depende dessa concentrao. A primeira relao parece-me indiscutvel. J a
segunda, eu creio que perdeu grande parte da sua validade. Nos anos
1960 e 1970, perodo em que o acesso a muitos dos bens de consumo de
luxo estava restrito classe mdia e classe alta, a concentrao de renda
j existente era reforada pelo tipo de bem produzido. Hoje, entretanto,
quando as empresas buscam desesperadamente atingir os pobres com seus
bens e servios, eu creio que o agravamento da concentrao de renda,
que continua a ocorrer, deve ser buscado antes no enfraquecimento relativo dos pobres em defender seus interesses, e no tipo de desenvolvimento
tecnolgico, que aumentou a demanda de trabalho qualificado, enquanto
que diminua a de trabalho no-qualificado.
Mais importante na anlise de Furtado, entretanto, o fato de que as
classes beneficiadas com essa concentrao no se revelam altura de
seu papel de elites. Ao copiarem os padres de consumo norte-americanos, no poupam para investir, e endividam o pas no exterior. A acusao de prtica do populismo econmico, que essas classes usam para
atacar os polticos populares, indevida porque o consumo delas, e
no o dos pobres, que leva ao dficit pblico e, principalmente, ao
populismo cambial: a valorizao artificial do cmbio, em nome do
combate da inflao, para facilitar o consumo de bens e servios com
considervel componente importado. No so os pobres que adquirem
bens importados, nem que viajam para o exterior.
Celso Furtado concentra, assim, sua anlise no consumo das elites.
Estou de acordo, mas seria ainda mais severo. pattico o fracasso
poltico das elites atuais. Alienadas em um grau impensvel, fracassam
na sua misso de dirigir o pas. Ao reproduzirem os padres de consumo do centro inclusive em suas tristes residncias neoclssicas que
constituem uma irriso para a grande arquitetura brasileira reproduzem, tambm, de forma acrtica, a ideologia externa. Ao invs de definirem, caso a caso, qual o interesse nacional, e defend-lo, dedicam-se
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 388
apenas ao confidence building. O que lhe interessa saber o que os estrangeiros pensam do Brasil, no o que o Brasil pensa sobre seu futuro.
O risco da crise interna
A crise de balano de pagamentos poder ser agravada ou superada,
dependendo da forma que o governo enfrentar o problema interno. No
plano externo, o governo fez o mais importante: logrou, logo que a crise
se tornou clara, um novo acordo com o FMI. A perda de confiana dos
credores estrangeiros no foi superada, j que a renovao dos crditos
de longo prazo e das linhas de crdito comerciais de curto prazo das
empresas brasileiras continua suspensa, mas o governo e o FMI fizeram
o que era obrigao de ambos no momento. Por outro lado, a iniciativa
do Presidente Fernando Henrique Cardoso de conversar com os candidatos presidncia sobre esse acordo, obtendo deles sua concordncia
o que no significava, naturalmente, que concordassem com a poltica
econmica que tornou o acordo necessrio era o que melhor poderia
ter feito no plano poltico. O importante, agora, impedir que a crise externa se transforme em crise interna, uma passando a realimentar a outra. No
momento em que escrevo este artigo, setembro de 2002, j h claros sinais
de que a crise interna est em marcha. As empresas endividadas em dlares
enfrentam dificuldade em rolar suas dvidas, no apenas porque os credores
no renovam seus emprstimos, afetando sua liquidez, mas tambm porque
a taxa de cmbio subiu, provocando reduo de seus lucros, se no prejuzos. Por outro lado, os empresrios naturalmente pessimistas diante dos
fatos, diminuram seus investimentos.
Diante desses fatos, necessrio que o governo assegure a devedores e especuladores que usar, sem hesitao, suas reservas para manter
a taxa de cmbio em um nvel que leve ao equilbrio da conta-corrente.
Certamente no de R$ 2,40 por dlar, mas tambm no maior que a
taxa atual, de aproximadamente R$ 3,00. Em lugar de uma meta de
inflao, devemos, conservando a flutuao do cmbio, ter em vista um
nvel de taxa de cmbio real para garantir exportadores e devedores.
Imagino que esse nvel, que deveria ser assegurado atravs das medidas
clssicas de uma flutuao suja, seria de cerca de R$ 3,00 reais por
dlar. No momento, entretanto, seria inclusive razovel que as autoridades monetrias deixassem que a taxa de cmbio subisse para prximo
de R$ 3,50, para, desta forma, desestimular as sadas e estimular as
entradas. Isto porque os agentes econmicos sabero ou desconfiaro
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 389
24
mente a baixar gradualmente a taxa de juros. Adicionalmente, essencial que, atravs de polticas do Banco Central, provavelmente usando
os recursos compulsrios, se estimule o setor bancrio a emprestar, e se
utilize o BNDES como instrumento adicional para garantir internamente a rolagem em reais das dvidas contradas pelas empresas no setor. J
que a crise de balano de pagamentos no decorre de excesso de demanda, mas, pelo contrrio, acompanhada por insuficincia de demanda, o objetivo de todas essas medidas o de evitar a recesso interna e, assim, evitar que a crise de balano de pagamentos mais a recesso
interna se transformem em crise bancria ou financeira.
No documento citado, Nakano e eu demonstramos que a taxa de
juros bsica paga pelo Banco Central, ao contrrio do que se afirmava,
no altssima devido classificao de risco do Brasil. Essa elevao
explicada por um conservadorismo monetrio excessivo, que praticado h mais de dez anos pelo Banco Central. Muitos pases, com
classificaes de risco iguais ou piores do que a do Brasil, apresentam,
consistentemente taxas de juros bsicas duas a trs vezes menores. Entendamos, no incio de 2002, que a reduo da taxa de juros para cerca
da metade do nvel atual deveria ser adotada no prximo governo, dentro de um quadro de mudana de regime de poltica econmica, para,
assim, se poder retomar o desenvolvimento. Dadas, porm, a nova crise
de confiana externa e a recesso interna, que ameaam a solvabilidade
das empresas, o governo Fernando Henrique Cardoso deveria comear
imediatamente a abaixar a taxa de juros.
Uma alternativa ortodoxa foi proposta por alguns. Ao invs de abaixar, estaria na hora de aumentar a taxa de juros, para tentar reduzir o
cmbio e a inflao. O prprio FMI pressionou o governo brasileiro
nesse sentido, quando da assinatura do ltimo acordo. Isto seria razovel, caso a crise de balano de pagamentos fosse resultado de excesso
de demanda. No ela no o . Esta crise resultado de excesso de dvida
e da existncia de dficit em conta corrente ainda muito alto, embora
com tendncia baixa. Elevar a taxa de juros em uma situao desse
tipo foi o que fez a Nova Zelndia, em 1997, como resposta crise dos
pases asiticos, que se refletia fortemente naquele pas. O resultado foi
desastroso, levando, inclusive, o partido do governo a perder as eleies seguintes. A Austrlia, enfrentando o mesmo problema, fez o oposto
reduziu a taxa de juros e estimulou a economia voltando-se para o
mercado externo. Foi um grande xito e o governo reelegeu-se.
A diferena daqueles pases em relao ao Brasil que suas economias no eram to frgeis internacionalmente. Mas isto no significa
que devamos, diante da crise de balano de pagamentos, nos amedrontar. Ao contrrio, os perigos que enfrentamos so maiores, exigindo
maior determinao e coragem da nossa parte. O essencial, agora,
fortalecer as empresas e os bancos nacionais. Estes esto slidos, graas competente reestruturao realizada atravs do PROER e boa
qualidade da sua administrao, mas no h solidez que resista crise
externa acoplada interna.25
Ao mesmo tempo, o governo precisa aprofundar seu ajuste fiscal.
Da mesma forma que certa ortodoxia incompetente certamente propor
elevar juros, outra heterodoxia, tambm incompetente, propor gastar
mais para aumentar a demanda. Ambos seriam erros igualmente graves.
Quando o FMI assinou novo acordo com o Brasil, em agosto de 2002,
contentou-se com um supervit primrio de 3,75 por cento. Naquele
momento, vrios economistas e homens pblicos brasileiros lamentaram a dureza do FMI, que impediria o desenvolvimento do Brasil.
Este tipo de keynesianismo equivocado no honra o grande economista ingls. apenas sua traduo vulgar, populista.26
Keynes defendia, sem dvida, uma poltica fiscal ativa quando o
pas estivesse entrando em uma recesso. Hoje, este tipo de poltica
universalmente aceito, apesar de toda a onda neoclssica contra o pensamento de Keynes. Entretanto, Keynes sempre defendeu que se o pas
partisse de uma situao de equilbrio fiscal, deveria voltar, imediatamente aps a adoo da poltica fiscal ativa, ao equilbrio fiscal temporariamente perdido. Para ele, era inadmissvel um dficit pblico crnico. Alm disso, Keynes supunha que a recesso, assim como a conseqente tendncia deflao, resultavam de uma propenso a investir
provisoriamente rebaixada, devido insegurana quanto ao futuro dos
investidores em ativos reais ou dos consumidores.
25
O PROER, embora muito criticado pela oposio, porque obviamente teve um custo,
foi um programa competente do Banco Central, pois que logrou sanear o sistema financeiro brasileiro em 1996. Os bancos de varejo insolventes foram reestruturados, e os
depsitos bancrios, preservados. Em compensao, os acionistas dos bancos
reestruturados perderam seu controle e sua propriedade dado que o patrimnio lquido
dos bancos havia se tornado negativo.
26
Ver Bresser-Pereira e DallAcqua (1991).
Concluso
O governo Fernando Henrique Cardoso termina em um quadro de
crise de balano de pagamentos. O Presidente foi extremamente bem
sucedido quando, como Ministro da Fazenda, liderou o Plano Real, em
1994, e estabilizou os preos. A poltica que sua equipe econmica adotou nos anos seguintes, porm, ao invs de completar a estabilizao
macroeconmica, fez com que ela se deteriorasse. A razo imediata
deste mau resultado foi o governo ter estabelecido como sua principal
agenda econmica a garantia da estabilidade de preos, ao invs de compreender que este objetivo estava razoavelmente garantido, e tratar de
priorizar o equilbrio das contas externas.
Os primeiros quatro anos de governo terminaram em crise cambial, seja
porque o ajustamento fiscal insatisfatrio e as altas taxas de juros impediram o equilbrio fiscal, seja porque a taxa de cmbio sobrevalorizada levou
a grandes dficits em conta corrente, e ao grande aumento da dvida externa
e do passivo total lquido do pas. O segundo perodo do governo foi inaugurado com uma corajosa e bem sucedida flutuao do real, mas terminou
igualmente em crise de balano de pagamentos. Em seguida flutuao do
cmbio, a taxa de juros, que havia sido elevada no momento da desvalorizao, foi sendo reduzida pelo Banco Central, enquanto as metas fiscais eram
atingidas graas, principalmente, ao aumento dos impostos. A taxa de juros
bsica, entretanto, mantinha-se em nvel muito superior quele que justificaria as classificaes de risco do Brasil. No obstante, quando, no incio
de 2001, diante do agravamento da crise da Argentina e do fato que a economia brasileira dava modestos sinais de aquecimento, a taxa de cmbio
subiu para prximo de R$ 3,00. Ou seja, o Banco Central cometeu o erro de
novamente priorizar o combate inflao em prejuzo das contas externas.
Elevou a taxa de juros e vendeu dlares no mercado para impedir que a taxa
de cmbio se estabilizasse nesse nvel. Com isto, voltava-se poltica de
1995-98, de dar toda prioridade ao combate inflao.
A razo principal para esse comportamento irracional foi ter o governo aceito de forma acrtica o Segundo Consenso de Washington,
segundo o qual pases altamente endividados, como o Brasil, poderiam
resolver seus problemas recorrendo poupana externa, isto , a mais
endividamento. Esta poltica interessava aos pases ricos, que assim viam
justificados grandes supervits comerciais; interessava tambm aos bancos internacionais que podiam emprestar a elevadas taxas de juros aos
pases emergentes; e, por fim, interessava s autoridades locais, na meDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 394
S ser possvel sair desse impasse na medida em que as elites brasileiras percam poder para a sociedade civil e, mais amplamente, para as
camadas populares. Furtado percebe este fato quando afirma que o
ponto de partida do processo de reconstruo que temos de enfrentar
dever ser uma participao maior do povo no processo de deciso.27
Contudo, em seguida, contraditoriamente, ele manifesta sua esperana
de que os intelectuais ajam como uma vanguarda para evitar a mancha
de irracionalidade se alastre. No creio que os intelectuais tenham essa
capacidade ou mesmo essa virtualidade. S vejo esperana para o Brasil, na medida em que a democracia se aprofunde, que crculos cada vez
mais amplos da populao se envolvam no debate pblico, tanto nos
planos local e setorial como no plano nacional, estabelecendo, assim,
limites para a alienao das classes mdias e altas. Em outras palavras:
na medida em que a atual democracia de elites seja, finalmente, substituda por uma democracia de sociedade civil, ou de opinio pblica, na
qual o debate pblico generalizado se transforme em fator determinante
das principais polticas pblicas adotadas pelo pas.28 No chegamos
ainda a esse estgio de governana, mas, se nosso desenvolvimento econmico tem sido decepcionante nos ltimos dois decnios, o mesmo
no se pode afirmar sobre o desenvolvimento poltico.
No obstante toda a fora da ideologia globalista, que insiste na tese
da crescente debilitao dos Estados nacionais, estou convencido de
que poderemos, sim, afirmar nosso interesse nacional. Na globalizao,
os Estados nacionais so mais interdependentes, mas precisam ser cada
vez mais fortes. Globalizao competio entre empresas nacionais
convencionalmente chamadas de multinacionais no patamar mundial.
O que os governos dos pases ricos fazem defender o capital e o trabalho nacionais, ou seja, suas empresas nacionais. O Brasil no tem alternativa seno fazer o mesmo.
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