1601

The Fernando Henrique Cardoso (FHC)

and Luiz Incio Lula da Silva (Lula) governments and the policy
for the civil servant workforce of the Brazilian government

Nilson do Rosario Costa 1

Isabel Lamarca 1

Abstract This article analyzes the configuration

of the active civil servant workforce of the Brazilian government during Fernando Henrique Cardoso FHC (1995-2002) and Luiz Incio Lula
da Silva Lula (2003-2010) mandates. The
article associates the condition of the workforce
of the Brazilian government with the changes in
the government coalition. The residual participation of the Ministry of Health (MOH) in the
direct provision of public services influenced the
downward trend of the federal workforce.The implementation of the Unified Health System (SUS)
was strongly affected by the structural adjustment
of the workforce at the federal level during the
decades of 1990 and 2000.
Key words State reform, Macroeconomic adjustment, Civil servants, State bureaucracy, Lula,
Unified Heath System

1
Departamento de Cincias
Sociais, Escola Nacional de
Sade Pblica, Fundao
Oswaldo Cruz. Rua
Leopoldo Bulhes 1480/
923, Manguinhos. 21041210 Rio de Janeiro RJ.
nilson@ensp.fiocruz.br

Resumo O artigo analisa a configurao da fora

de trabalho civil ativa do governo central brasileiro nos mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luiz Incio Lula da Silva
(2003-2010). O artigo associa a condio da fora
de trabalho do governo central brasileiro s mudanas na coalizo governamental. A residual
participao do Ministrio da Sade (MS) na prestao direta de servios pblicos influenciou na
trajetria declinante da fora de trabalho federal.
A implantao do SUS foi fortemente afetada pelo
ajuste estrutural da fora de trabalho no nvel
federal ao longo das dcadas de 1990 e 2000.
Palavras-chave Reforma do Estado, Ajuste macroeconmico, Emprego pblico, Burocracia pblica, Lula, Sistema nico de Sade

ARTIGO ARTICLE

Os Governos FHC e Lula e a poltica para a fora de trabalho civil

do Governo Central Brasileiro

Costa NR, Lamarca I

1602

Introduo
Este artigo analisa a configurao da fora de
trabalho civil ativa do governo central brasileiro
nos governos Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (20032010). A evoluo da fora de trabalho civil
considerada como uma varivel de diferenciao
da natureza da poltica governamental. Os governos orientados ao mercado adotam a agenda
do Estado menos ativo ou mnimo, com a reduo da propriedade estatal e do quantitativo de
funcionrios pblicos. Na tradio brasileira, os
governos autoritrios ou de esquerda caminharam no sentido contrrio ao fortalecerem, historicamente, o papel econmico das organizaes
estatais1. Metodologicamente, os governos de
FHC e Lula, no mbito da Nova Democracia
brasileira, foram resultado de orientaes polticas marcadamente opostas em relao a vrias
reas de polticas pblicas2. O governo Lula definia-se pela tradio nacional-desenvolvimentista, enquanto que a coalizo de FHC era explicitamente favorvel reforma do Estado e a internacionalizao da economia brasileira. A orientao do governo FHC foi tambm influenciada
pelos compromissos exigidos pelo ajuste estrutural da dcada de 1990 e pelo questionamento
do papel do Estado como provedor direto de
servios sociais e de infraestrutura. O governo
Lula propunha uma retomada do desenvolvimentismo com o retorno do protagonismo das
empresas e organizaes estatais na produo
econmica e prestao social. Pretende-se analisar o quanto a poltica para a fora de trabalho
civil do governo central brasileiro foi constrangida ou favorecida por essas orientaes governamentais discrepantes.
importante assinalar que a Constituio
Federal (CF) de 1988 define, como princpio bsico, o Brasil como uma Repblica Federativa. A
organizao poltico administrativa compreende a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal, todos autnomos em termos constitucionais. A Constituio de 1988 define tambm
os poderes da Unio, do Legislativo, do Executivo e do Judicirio3. Este trabalho focaliza exclusivamente a evoluo da fora de trabalho civil da
instncia federativa Unio ou governo central e
dos seus poderes.
Nas dcadas de 1980 e 1990, a capacidade de
investir e saldar os compromissos da dvida externa dependia das agncias de cooperao multilaterais, como Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional, e do mercado financeiro in-

ternacional. No resta dvida hoje que o poder

de coordenao poltica do governo central brasileiro esteve duramente afetado em decorrncia
da crise fiscal e da vulnerabilidade cambial. Os
atores transnacionais exigiam condutas cooperativas com o capital externo e a integrao incondicional da economia nacional globalizao. A insero vulnervel do pas no sistema internacional cobrava a privatizao de ativos pblicos e a desregulamentao dos mercados de
produtos, financeiros e de trabalho, alterando
profundamente as funes do Estado nacional4.
A agenda especfica da reforma do Estado assumiu centralidade dos formuladores de polticas
pblicas nesse contexto adverso. De fato, o estreitamento do espao para as polticas nacionais favoreceu a proposta de mudana nas funes do Estado nacional pela privatizao de
empresas pblicas de infraestrutura, a diminuio do funcionalismo pblico, reforma previdenciria e a seletividade de programas sociais5,6.
Ainda assim, Haggard e Kaufman7 sugeriram
controlar quatro variveis crticas para compreender a extenso das mudanas nas funes do
Estado nas economias vulnerveis, como a brasileira, na dcada de 1990: (1) a condio de desequilbrio macroeconmico, que imporia diferentes graus de urgncia em responder s iniciativas
de estabilizao; (2) o apoio poltico das coalizes
nacionais s orientaes para o ajuste estrutural;
(3) a capacidade institucional dos Estados nacionais e (4) o tipo de regime poltico, se democrtico ou autoritrio, que patrocinava o ajuste.
O ajuste macroeconmico
e o bnus do crescimento
A anlise da experincia brasileira da dcada
de 1990 desde a perspectiva dos autores particularmente instigante porque a coalizo poltica do
governo FHC assumiu a urgncia da agenda da
estabilizao em razo da crise da hiperinflao,
da desorganizao das finanas pblicas e da vulnerabilidade cambial8. O governo FHC foi, assim, favorvel estabilizao macroeconmica
com integrao globalizao e cooperao com
investimento externo. Nesse contexto, a agenda
de reforma do aparelho de Estado brasileiro esteve diretamente associada orientao geral do
ajuste macroeconmico. Ainda assim, o governo
FHC teve que considerar o legado de um aparelho de Estado fortemente intervencionista, fortalecido pela democratizao e pela Constituio de
1988. Alm disso, a nova democracia instaurou
um sistema multifacetado de representao de

1603

de pessoal vinculado ao poder Executivo federal.

A orientao era a de que os servios providos
aos cidados, como sade, educao, cultura e
pesquisa cientfica, de interesse pblico, mas no
de exclusiva prestao pelo Estado, deveriam ser
delegados s organizaes pblicas no estatais,
cujo modelo legal se consubstanciou nas denominadas organizaes sociais (OSS), criadas pela
Lei 9.63715.
O PDRAE produziu a modelagem das OSS e
a Emenda Constitucional 19 (EC-19) em 1998,
modificando o artigo 39 da Constituio Federal
de 1988. Este artigo dispunha sobre o regime o
jurdico nico e os planos de carreira para os
servidores da administrao pblica direta, das
autarquias e das fundaes pblicas. A EC-19
possibilitou o retorno do regime celetista para as
autarquias e fundaes, resgatando o modelo
existente na Constituio Federal de 1967.
Em paralelo ao PDRAE, durante os dois mandatos, FHC ampliou o programa de privatizao das empresas pblicas, iniciado pelo governo Collor de Mello em 1991. Anuatti-Neto et al.16
chamam ateno que o programa brasileiro de
privatizao abrangeu trs partes: (a) o Programa Nacional de Desestatizao (PND), federal,
iniciado em 1991; (b) programas similares no
mbito estadual, que comearam em 1996 e (c) o
programa de privatizao do setor de telecomunicao. A composio total do programa por
setores mostra que a privatizao do setor eltrico foi responsvel por 31% do valor total dos
leiles; telecomunicaes, 31%; ao, 8%; minerao, 8%, leo e gs, 7%; petroqumica, 7%, financeiro, 6%, e outros, 2%. A privatizao atingiu seu pico em 1997-98, perodo responsvel por
69% do valor total da receita e transferncia de
dvida do setor pblico.
Diretamente associadas ao processo de privatizao, as agncias reguladoras independentes foram criadas pelo Executivo federal: a Agncia Nacional do Petrleo (ANP)17,18; a Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel)19,20; a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel)21,22 e
a Agncia Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT)23,24.
No campo da disciplina fiscal, duas iniciativas
do governo FHC se destacaram: a aprovao de
novas regras referentes ao endividamento pblico e a promulgao da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF)25, que estabeleceram normas e parmetros de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, e limites de gastos
com pessoal diante das receitas lquidas de cada
ente federativo (Unio, Estados e Municpios).

Cincia & Sade Coletiva, 18(6):1601-1611, 2013

interesses, tornando anacrnico o processo decisrio exclusivamente concentrado no Executivo

federal como fora durante o regime autoritrio4.
Draibe9 assinala, tambm nesse sentido, que a falncia da centralizao decisria do regime autoritrio trouxe automaticamente para a arena poltica a voz de lideranas do Legislativo, Judicirio,
instncias federativas ento secundrias Estados e Municpios e coalizes de especialistas setoriais9. O novo sistema poltico partidrio corroboraria a segmentao na intermediao de interesses na arena poltica10.
A agenda da reforma do Estado teve que negociar, portanto, no contexto especfico da nova
democracia e a capacidade de veto de atores ligados aos interesses domsticos. J foi demonstrado que a principal razo de veto reforma do
Estado que ela impunha custos especficos a setores sociais concretos, como os servidores pblicos, e benefcios difusos em nome da sociedade11.
A proposta formal para reestruturao da
fora de trabalho do poder Executivo do primeiro mandato de FHC (1995-1998) foi o Plano Diretor da Reforma Aparelho de Estado de 1995
(PDRAE). Ele definia como principal objetivo
estratgico de reforma a separao de funes
do Executivo como proprietrio de empresas e
de prestador de servios. Nessa opo, o Executivo deveria privatizar as empresas de sua propriedade ou conceder a atividade a terceiros. As
funes econmicas do Estado brasileiro estariam limitadas regulao por meio de agncias
autnomas. O PDRAE acolhia, assim, a ideia um
novo papel para a funo econmica do poder
Executivo e dos prprios Ministrios, alterando
em profundidade o modelo de governana verticalizado praticado no pas. Pela verticalizao o
Executivo federal brasileiro deteve o controle direto de muitas empresas de infraestrutura, definindo poltica de preos, investimento, rentabilidade e contratao de fora de trabalho. As empresas estatais ofereciam ao Executivo grande
espao para a conduo das decises econmicas, especialmente no segmento dos servios de
utilidade pblica12-14. A agenda do PDRAE criticava o modelo de comando e controle do nacional desenvolvimentismo, que favoreceria o excesso de pessoal nas empresas pblicas, monoplio pblico, metas organizacionais ambguas e
inconsistentes e dficit no controle das empresas
estatais pelo Congresso, tribunais ou mesmo pelo
ministrio gestor.
No campo da proviso direta de servios tipicamente sociais, o primeiro governo FHC propunha uma reforma abrangente do contingente

Costa NR, Lamarca I

1604

Ao contrrio da ampla gama de iniciativas de

reforma do governo FHC, o governo Lula foi
paradoxalmente tmido na implantao de uma
agenda prpria desenvolvimentista. A assuno
dessa agenda implicaria em uma forte retomada
do ativismo governamental por meio da reestatizao das empresas de infraestrutura e abrandamento ou abandono das metas da poltica
macroeconmica.
Assim, Lula no promoveu rupturas importantes na conduo macroeconmica deixada
pelo ajuste estrutural do governo anterior. Mesmo antes de ganhar as eleies, a sua coalizo de
apoio sinalizou para o mercado financeiro e investidores internacionais que no alteraria nos
fundamentos da gesto econmica de FHC. O
supervit primrio, o regime de meta da inflao
e o cmbio flutuante foram mantidos26. A LRF
continuou em vigor, intocada. As privatizaes
no foram revertidas. Pode-se aqui recorrer
noo de path dependency (dependncia de trajetria) proposta pela abordagem neoinstitucionalista histrica, que assinala o impacto dos legados polticos sobre as escolhas dos atores sociais. Isto significa que uma poltica pblica, ao
iniciar uma trajetria tem os custos de reverso
aumentados, pois as barreirase arranjos institudos obstruiro uma mudana fcil da escolha
original. A noo de path dependency explicaria
a permanncia de determinados aspectos da poltica macroeconmica da dcada de 1990 do pas
e a resilincia s inovaes formuladas por orientao poltica divergente. A continuidade da
disciplina fiscal no governo Lula comprovaria que
a nova coalizao, independente da orientao
poltica, ficou relativamente constrangida pelas
decises macroeconmicas dos anos 199026.
O constrangimento ao governo Lula na conduo macroeconmica operou a despeito das
grandes mudanas na economia mundial no comeo da dcada de 2000. As condies de crescimento e integrao da economia mundial mudaram significativamente em relao dcada de
1990. O Brasil foi uma das economias ganhadoras na mudana do padro de crescimento econmico, como raros precedentes histricos, alavancado pela China27. Rodrik28 comenta, no sem
certa perplexidade, que o mais intrigante que os
pases que exibiram o melhor desempenho, nos
ltimos anos, so os que menos se basearam em
financiamento externo. A China, superestrela
mundial de crescimento, tem um enorme supervit em conta corrente, o que significa estar operando como um emprestador lquido para o restante do mundo. A Amrica Latina, inclusive Ar-

gentina e Brasil, vem registrando, recentemente,

confortveis supervits externos. O vigor e a resistncia a choques nos mercados de capital devem-se, em no pequena medida, ao fato de terem se tornado emprestadores lquidos para o
restante do mundo, aps anos funcionando como
tomadores lquidos de emprstimos28.
A exploso do comrcio mundial de bens primrios (commodities), sustentada pela forte demanda do crescimento chins e de outros pases
emergentes, fortaleceu as economias perifricas,
reduzindo drasticamente o constrangimento externo e a interferncia das agncias internacionais28. A Tabela 1 mostra evoluo das reservas
internacionais e a reduo da dvida pblica externa de curto prazo brasileira, ampliando o espao de deciso para a implantao de polticas
orientadas aos interesses domsticos.
A Tabela 1 permite concluir que, a despeito da
manuteno do trip do ajuste macroeconmico,
o governo Lula obteve um substancial bnus para
recuperar a matriz nacional-desenvolvimentista
para a fora de trabalho civil do governo central.
Esse bnus foi reforado pelo crescimento contnuo da economia brasileira entre os anos 20032008. Nesse contexto benigno, qual correo especfica realizou Lula na poltica do governo anterior para a fora de trabalho civil do governo federal? Ou teria a coalizo capitaneada pelo Partido dos Trabalhadores mantido tambm intoca-

Tabela 1. Brasil - reservas internacionais: liquidez

(1995-2010).
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Em US$
Dvida Externa de
milhes (A) Curto Prazo (B)

B/A*
100

51840
60110
52173
44556
36342
33011
35866
37823
49296
52935
53799
85839
180334
206806
239054
288575

57,8
62,9
70,4
59,0
73,2
83,1
77,1
61,9
41,0
35,4
34,9
23,7
21,6
17,6
13,0
19,9

Fonte: Conjuntura Econmica29.

29943
37787
36715
26298
26609
27420
27658
23395
20194
18744
18776
20323
38901
36444
30972
57307

1605

A fora de trabalho civil do governo central

A coalizo que conduziu Lula presidncia
vetava ruidosamente a agenda da reforma do
Estado implantada pelo governo FHC. Orientado pela perspectiva liberalizante, o governo FHC
realizou, especialmente no primeiro mandato,
uma reduo sem precedentes nas despesas com
pessoal do governo central brasileiro. Em 1995,
como mostra a Tabela 2, a despesa corrente com
pessoal alcanou a 29% da receita corrente do
governo central. Ao fim do segundo mandato de
FHC a despesa corrente com pessoal foi drasticamente reduzida a 19% da receita corrente do
governo central.
Apesar de fortalecido pela conjuntura internacional, o governo Lula no reverteu substancialmente o padro da despesa pblica com pessoal legado por FHC. A Tabela 3 mostra, entretanto, que a evoluo das despesas com pessoal
nos dois governos FHC sempre ficou abaixo da
receita corrente da Unio. O governo Lula foi claramente mais generoso em relao ao comprometimento das receitas da Unio com as despesas com pessoal do que FHC durante os dois
mandatos.
Essa generosidade favoreceu, no binio 20092010, ltimos dois anos de mandato de Lula, a

significativa ampliao nas despesas com pessoal em relao receita da Unio, ainda que no
tenha alcanado os quase 30% contabilizados em
1995. Chama ateno, adicionalmente, na Tabela 4, que a variao na despesa corrente com pessoal no ltimo mandato de Lula foi ligeiramente
maior do que a receita corrente do governo federal, invertendo por completo o padro observado por FHC.
O efeito do ajuste nas despesas com pessoal,
realizado pelo governo FHC, teve um impacto
especfico no quantitativo da fora de trabalho
ativa do poder Executivo federal, mas no atingiu
os poderes Legislativo e Judicirio em razo da
autonomia oramentria que a CF de 1998 outorgou-lhes. As perdas promovidas pelo governo
FHC foram concentradas nas atividades do Executivo que fora alvo direto do PDRAE, da descentralizao e do programa de privatizao. A Tabela 4 mostra na primeira coluna que o governo
central brasileiro contava, em 1995, incio do primeiro mandato FHC, com 712.726 servidores
pblicos civis ativos nos trs poderes. Em 2002, a
quantidade de servidores civis ativos apresentava
o resultado da drstica reduo de mais de 75 mil
empregos pblicos, caindo para 632.879.
A fora de trabalho civil voltou a crescer ao
longo do primeiro governo Lula, alcanando
691.604 em 2006. No fim do segundo mandato,
em 2010, atingiu 769.570 servidores civis ativos,
contingente superior ao existente em 1995. A evo-

Tabela 2. Brasil - participao da despesa lquida com pessoal na receita corrente (RC) do governo central
brasileiro: 1995-2010 (R$ milhes correntes).
Ano

Despesa lquida de
pessoal da Unio (A)

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fonte: Brasil30.

37825,5
40900,9
44529,7
47944,5
51571,0
56093,3
59212,2
64415,9
70213,9
79959,9
82761,7
102496,7
112596,0
130636,9
149648,8
166590, 5

Receita Corrente do Governo

Central (Unio) (B)
127.093.6
152.271,1
175.271,1
200.358,9
218.022,1
252.517,5
289.410,9
343.075,0
384.447,0
450.590,0
527.324,6
584.067,5
658.884,4
754.735,5
775.406,6
890.137,0

% das despesas com pessoal na

receita corrente da Unio (A/B*100)
29,8
26,8
25,4
23,9
23,7
22,2
20,5
18,8
18,3
17,7
15,7
17,5
17,1
17,3
19,3
18,7

Cincia & Sade Coletiva, 18(6):1601-1611, 2013

da a poltica da fora de trabalho civil como fizera

em relao gesto macroeconmica?

Costa NR, Lamarca I

1606

Tabela 3. Brasil - variao percentual mdia na despesa lquida de pessoal e na receita corrente do governo
central nos mandatos de FHC e Lula (1996-2010).
Mandatos

Variao mdia da despesa

lquida corrente com pessoal

Primeiro mandato FHC (1996-1998)

Segundo mandato FHC (1999-2002)
Primeiro mandato Lula (2003-2006)
Segundo mandato Lula (2007-2010)

Variao mdia da receita

corrente do governo central

8,2%
7,7%
12,5%
12,9%

16,4%
14,4%
14,2%
11,2%

Fonte: Brasil30.

Tabela 4. Brasil - quantitativo de servidores federais civis ativos da Unio, por Poder (1991-2010).
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Executivo
630763
606962
578680
564320
545333
536321
531296
530662
534392
538077
548210
573341
573727
583367
601117
630542

Judicirio
64561
69646
74504
76207
79677
80932
80899
81716
82057
83117
87515
91025
91341
93607
114337
113739

Legislativo
17402
17623
19155
18787
21343
19458
19889
20501
22908
23369
26441
27238
24521
24608
26724
25289

Total
712726
694231
672339
659314
646353
636711
632084
632879
639357
644563
662166
691604
689589
701582
742178
769570

Fonte: Brasil30,31.

luo da taxa de servidores pblicos federais civis

ativos por 10 mil habitantes, na Tabela 5, comprova a bem sucedida orientao do governo Lula
pela expanso da fora de trabalho do governo
federal.
As Tabelas 4 e 5 mostram que a reduo da
fora de trabalho civil ativa no foi maior no
governo FHC graas ao crescimento do contingente de servidores ativos do Legislativo e do Judicirio federal. Durante os dois mandatos de
Lula, o Judicirio manteve o ritmo expansivo de
crescimento de servidores ativos. A fora de trabalho ativa do legislativo ficou estabilizada nos
perodos de governo de FHC, voltando a crescer
durante os governos Lula.
importante assinalar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao permitir que os contratos de
terceirizao de mo-de-obra fossem contabilizados como Outras Despesas de Pessoal, gerou
um grande incentivo terceirizao da prestao

de servios e dos vnculos de trabalho pelos governos e gestores32. Esse incentivo explica a diversificao das formas de contrato de trabalho no
setor pblico, durante os mandatos de FHC, tendncia que no se reverteu no governo Lula, apesar do aumento de ingressos com a realizao de
concursos pblicos comentado anteriormente. A
grande quantidade de contratos por tempo determinado na administrao civil federal indica
que os dois regimes presidenciais no abdicaram
de uma composio hbrida da fora de trabalho federal para acomodar a demanda por cargos das coalizes polticas.
Outra dimenso do hibridismo da fora de
trabalho civil do governo central a nomeao
para os cargos de confiana. A Tabela 6 mostra
claramente a existncia de um padro institucional na distribuio dos cargos de confiana bastante parcimonioso. Essas nomeaes nunca ultrapassaram, nos dois governos, mais de 4% do

1607

Tabela 5. Brasil - taxa de servidores federais civis

ativos da Unio, por Poder, por 10 mil habitantes
em: 1995, 1998, 2002, 2006 e 2008.
Ano

Executivo

Judicirio

1995
1998
2002
2006
2010

40,5
34,9
30,4
30,7
33,1

4,1
4,7
4,7
4,9
6,0

Legislativo
1,1
1,2
1,2
1,5
1,3

Fonte: Brasil30,31.

Concluso
Este trabalho demonstra a mudana ocorrida na
poltica para a fora de trabalho do governo federal entre os governos FHC e Lula. A agenda da
Reforma do Estado do governo FHC foi levada a
cabo no que tange reduo da fora de trabalho ativa do Executivo federal. A clivagem de orientao dos dois governos foi influenciada pelas
mudanas de contexto macroeconmicos e pela
orientao da coalizo poltica governamental.
O trabalho assinala que trs grandes iniciativas
de reforma do Estado afetaram a fora de trabalho do governo central durante o governo FHC:
a reforma administrativa, a privatizao e a descentralizao.
A reforma administrativa afetou o papel do
governo central na proviso direta de servios de
sade, educao de nvel superior e cultura e o
fomento pesquisa e desenvolvimento cientfico. Houve veto ao projeto de delegao massiva
do desenvolvimento dessas atividades a terceiros, pela converso de unidades pblicas federais ao modelo das Organizaes Sociais, proposto pelo PDRAE. Ainda assim, a paralisao
na dcada de 1990 nos concursos pblicos federais para as unidades federais produziu estagnao e envelhecimento da fora de trabalho do
governo central nas reas sociais, instituies de
ensino federal e pesquisa cientfica.
A privatizao, embora tenha pouco progredido aps 1998, afetou significativamente a quan-

Tabela 6. Brasil - percentual de ocupantes de DAS nos nveis de funo 1-6 em relao ao total de servidores
pblicos ativos do governo central - 1997-2010.
Ano
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
% Mdio 1997-2010
Fonte: Brasil30.

Fora de Trabalho
Ativa do Executivo

Ocupantes de DAS
de todos os nveis

578680
564320
545333
536321
531296
530662
534392
538077
548210
573341
573727
583367
601117
630542
-

17607
17183
16306
17389
17995
18374
17559
19083
19925
17797
20187
20597
21217
21870
-

3,04
3,04
2,99
3,24
3,39
3,46
3,29
3,55
3,63
3,10
3,52
3,53
3,53
3,47
3,34

Cincia & Sade Coletiva, 18(6):1601-1611, 2013

nmero de servidores concursados ativos do

Poder Executivo.
Loureiro et al.33 argumentam que a disposio dos cargos de alto escalo da burocracia
resultado direto da relao entre o sistema poltico e a administrao pblica. A principal varivel institucional nessa relao o tipo de presidencialismo que, no Brasil, permite ao presidente a livre nomeao da alta burocracia para o
poder Executivo. Em busca de apoio do legislativo, as nomeaes so utilizadas para acomodar
as indicaes dos partidos aliados ao governo.
Segundo os autores, este loteamento dos cargos
nos Ministrios s possvel porque a alta administrao pblica brasileira est estruturada a
partir dos cargos de livre provimento do Executivo e no das carreiras pblicas.

Costa NR, Lamarca I

1608

tidade de trabalhadores das empresas pblicas e

empresas de economia mista do Executivo federal. O processo de separao de funes foi setorialmente difundido no governo FHC pela privatizao de ativos pblicos na infraestrutura,
criao das agncias reguladoras com autoridade independente e autonomia para operar fora
da linha de controle hierrquico do Executivo.
Esse modo de regulao representaria, segundo
os seus defensores, uma nova fronteira para a
administrao pblica nas economias industrializadas34. Entretanto, na rea social do governo
federal a separao de funes foi obstaculizada.
J a descentralizao teve um expressivo efeito na atuao do governo federal na rea social.
Os Municpios assumiram a proviso de bens
pblicos sem restrio35. A sade foi o setor onde
mais fortemente a devoluo da proviso direta
da assistncia sade aos Municpios promoveu
a reduo da fora de trabalho do Executivo Federal. O processo de descentralizao das responsabilidades de gesto e da prestao de servios do setor sade foi acompanhado da transferncia de um quadro significativo de servidores
do Ministrio da Sade (MS) para as unidades
de sade e secretarias estaduais e municipais. Cabe
ressaltar que o nus da cesso da administrao federal, sendo que esses servidores constituem uma das contrapartidas asseguradas pelo
governo federal, diante do aumento de responsabilidade dos estados e municpios na prestao dos servios de sade36.
O efeito combinado dos processos econmicos e institucionais se materializou no reduzido
nmero de cargos preenchidos por concurso
pblico no Executivo federal, consolidando a
poltica restritiva adotada para a fora de trabalho durante o governo FHC. A mudana na lgica de incorporao de pessoal e no sistema de
carreiras, no perodo de 1995-2002, configurou
um padro institucional restritivo de recrutamento e sustentao da fora de trabalho no Executivo federal.
A conjuntura macroeconmica favorvel
possibilitou ao governo Lula ampliao da fora
de trabalho civil do governo federal e a retomada
do papel empregador de servidores pblicos estatutrios. Essa ampliao da fora de trabalho
respondeu aos compromissos desenvolvimentistas de campanha do candidato Lula e acolheu
tambm a presso do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) e do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) para a substituio por estatutrios
dos funcionrios terceirizados ou temporrios.
No perodo 2003-2006 ingressaram 57.906 servi-

dores por meio de concurso pblico e 51.964 ingressaram por contratos de tempo determinado. Entre 2007 e 2010, j no segundo mandato
do Governo Lula foram admitidos 97.627 servidores pblicos e 60.056 contratados por tempo
determinado37. Cabe avaliar o quanto este novo
esforo de incorporao de novos servidores
pblicos foi efetivo em termos alocativos, favorecendo as atividades que mais perderam no esforo de reduo das funes do governo central
do PDRAE do primeiro governo FHC.
O comportamento evolutivo da fora de trabalho do Judicirio e do Legislativo federais na
dcada de 1990 demonstra o papel especifico da
regra institucional da independncia dos poderes
sobre o comportamento da burocracia pblica
no Brasil. A independncia destes poderes constitucionais permitiu consolidar fora de trabalho, minimizando o impacto da proposta de reforma do aparelho de Estado.
Em relao s nomeaes por critrio partidrio, o preenchimento destes cargos pelas coalizes de FH e de Lula foi alvo de regulamentaes
visando fortalecer as carreiras de Estado. No
governo FHC, o foco foi na descentralizao,
delegando aos Ministros o poder de nomeao
at os cargos de confiana de nvel 4. O governo
Lula se preocupou em ampliar o percentual de
participao de servidores de carreira nestes cargos, restringindo a participao de no servidores federais concursados ao patamar de 25%,
para os cargos de confiana 1, 2 e 3 e 50% para os
para os cargos de confiana 4.
A pesquisa sobre o perfil da alta e mdia burocracia do Executivo da Unio, desenvolvida por
DArajo38, auxilia na compreenso da utilizao
parcimoniosa das nomeaes pelo Executivo. A
pesquisadora argumenta que, embora se espere
que o espao dos ministrios seja usado para as
trocas polticas, os diversos setores do governo
seriam tratados com cuidados tcnicos bem mais
apurados, favorecendo a blindagem tcnica e preservando o insulamento burocrtico.
A literatura contempornea tem chamado
ateno para dois pontos em relao blindagem
tcnica: o dficit democrtico associado ao insulamento burocrtico e a insuficincia de mensurao do desempenho do aparelho de Estado. Em
relao ao primeiro ponto, chama ateno que a
atuao completamente insulada da burocracia
no virtuosa em si porque reduziria os limites
da arena poltica, o que significa a excluso de
partidos polticos, do Congresso e das demandas
populares39. O segundo ponto vincula-se dificuldade de medir o desempenho do setor pbli-

1609

do no segundo governo Lula (2007-2010) e descartado sem maiores explicaes na atual gesto
federal (governo Dilma, da mesma coalizo poltica) comprovaria o abandono das funes
de coordenao do MS brasileiro. A sada do MS
da prestao direta de servios e a estagnao do
financiamento federal para o SUS so parte do
processo de privatizao e fragmentao do Sistema de Sade Brasileiro. Em vrias reas crticas do setor sade do pas a ausncia na coordenao do MS tem sido uma ameaa direta aos
direito sade da populao. Esse um diagnstico aplicvel atuao dos governos federais nos ltimos 25 anos.
Quando se busca demarcar as diferenas entre os governos Lula e FHC, a maioria das anlises no esclarece que os dois mandatos do Lula
priorizaram um padro de interveno social. A
funo do governo federal no setor sade foi
obviamente afetada por essa escolha, assim como
as funes de coordenao do MS. A literatura
da economia do bem estar social tem o cuidado
de separar as instituies de poltica social em
duas grandes modalidades: transferncia de renda e prestao de servios. Aplicando a tipologia
ao Brasil, na primeira modalidade ficam as instituies que concentram as despesas governamentais destinadas previdncia social, Bolsa Famlia, LOAS, seguro-desemprego e abono salarial.
Na segunda, as instituies das reas associadas
prestao direta de servios em hospitais, ambulatrios, postos de sade, escolas, universidades, etc. Os dois mandatos de Lula consolidaram e ampliaram um padro de interveno social na modalidade transferncia de renda em
detrimento do financiamento relativo s reas
de prestao de servios pblicos, como sade43.
Portanto, a prestao de servios sociais pblicos no est na agenda de prioridades do governo federal nos anos recentes. O volume de recursos federais destinados ao SUS tem sido proporcionalmente declinante nos ltimos anos no mbito do pacto da federao44.

Colaboradores
NR Costa e I Lamarca participaram igualmente
de todas as etapas de elaborao do artigo.

Cincia & Sade Coletiva, 18(6):1601-1611, 2013

co. A introduo de formas de contratualizao

foi obstaculizada durante os dois governos Lula
por ser considerada como um subproduto da
agenda neoliberal e da privatizao do Estado.
Essa obstruo paralisou a introduo de aes
de modernizao do Estado brasileiro sob o ponto de vista de transparncia, responsabilidade e
respeito aos direitos40. Nesse contexto, o expressivo reflorescimento da burocracia dos poderes
da Unio nos ltimos anos tem consolidado uma
inquietante situao de baixa responsabilizao
da burocracia federal que em nada favorece o controle democrtico das atividades governamentais.
Alberto et al.41 assinalam tambm que o incremento de servidores do Executivo federal foi
expressivo durante o governo Lula, porm reconhecem que a rea da sade teve um crescimento
do nmero de servidores ativos abaixo do aumento mdio do conjunto das reas e bem inferior ao da rea da educao, por exemplo. No
mbito do MS, apesar das necessidades de fortalecimento da coordenao nacional do SUS, no
se observaria de forma to ntida a adoo de
uma poltica ativa e integrada do Governo Federal de incorporao de quadros qualificados para
o conjunto do setor. Isso explicaria, segundo as
autoras, a tmida expanso do nmero de servidores federais da sade no perodo, reiterando a
fragilidade histrica das carreiras federais nessa
rea. Embora a prestao federal direta de servios tenha se retrado no perodo da implantao
do SUS, como j assinalado, as autoras chamam
tambm a ateno para a precariedade da situao de vnculos dos trabalhadores federais mesmo em reas tcnicas estratgicas para a conduo e coordenao nacional da poltica de sade41. Esse diagnstico fragiliza a tese de que teria
ocorrido uma especial implantao do regime de
planejamento integrado no governo Lula, que
o diferenciaria substancialmente, em relao s
funes MS, do governo FHC42. A inconsequente volatilidade programtica do MS, a exemplo
do plano Mais Sade Direito de Todos, lana-

Costa NR, Lamarca I

1610

Referncias
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1611

Artigo apresentado em 04/10/2012

Aprovado em 19/01/2012
Verso final apresentada em 15/02/2012

Cincia & Sade Coletiva, 18(6):1601-1611, 2013

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