UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAO
NCLEO DE APRENDIZAGEM VIRTUAL - NAVI
CURSO DE ESPECIALIZAO EM ADMINISTRAO PBLICA EFICAZ

Leonardo Maranho Busatto

Anlise da Efetividade da Despesa Pblica dos Municpios

do Rio Grande do Sul

Porto Alegre
2009

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAO
NCLEO DE APRENDIZAGEM VIRTUAL - NAVI
CURSO DE ESPECIALIZAO EM ADMINISTRAO PBLICA EFICAZ

Leonardo Maranho Busatto

Anlise da Efetividade da Despesa Pblica dos Municpios

do Rio Grande do Sul

Trabalho de concluso de curso de

Especializao apresentado ao Programa de
Ps-Graduao
em
Administrao
da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
como requisito parcial para a obteno do ttulo
de Especialista em Administrao Pblica
Eficaz.
Orientador: Prof. Dr. Eugnio Lagemann

Porto Alegre
2009

Leonardo Maranho Busatto

Anlise da Efetividade da Despesa Pblica dos Municpios

do Rio Grande do Sul

Trabalho de concluso de curso de

Especializao apresentado ao Programa de
Ps-Graduao
em
Administrao
da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
como requisito parcial para a obteno do ttulo
de Especialista em Administrao Pblica
Eficaz.

Conceito final: A
Aprovado em 28 de Novembro de 2009

BANCA EXAMINADORA

___________________________________
Orientador Prof. Dr. Eugnio Lagemann UFRGS

___________________________________
Prof. Dr. Hugo Fridolino Mller Neto UFRGS

___________________________________
Prof. Dr. Christine da Silva Schreder UFRGS

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Municpios com melhores IDESE ................................................................. 42

Tabela 2 Municpios com melhores IDESE Educao ................................................ 43
Tabela 3 Municpios com melhores IDESE Sade ...................................................... 45
Tabela 4 Municpios com maiores Despesas Primrias .............................................. 46
Tabela 5 Municpios com maiores Despesas Educao ............................................. 47
Tabela 6 Municpios com maiores Despesas Sade ................................................... 48
Tabela 7 Municpios com maiores aumentos de Despesa Primria (2001-2005) ....... 49
Tabela 8 Municpios com maiores aumentos de Despesa Educao (2001-2005) ..... 50
Tabela 9 Municpios com maiores aumentos de Despesa Sade (2001-2005) .......... 51
Tabela 10 Matriz de correlao IDESE ....................................................................... 53
Tabela 11 Matriz de correlao IDESE Educao ...................................................... 54
Tabela 12 Matriz de correlao IDESE Sade ............................................................ 55
Tabela 13 Regresso IDESE e Despesa Primria ...................................................... 56
Tabela 14 Regresso IDESE, Despesa Primria e variveis de controle ................... 58
Tabela 15 Regresso IDESE Educao e Despesa Educao................................... 59
Tabela 16 Regresso IDESE Educao, Despesa Educao e variveis de controle 60
Tabela 17 Regresso IDESE Sade e Despesa Sade.............................................. 61
Tabela 18 Regresso IDESE Sade, Despesa Sade e variveis de controle ........... 61
Tabela 19 Matriz de correlao IDESE e Despesa t-1 ................................................ 63
Tabela 20 Regresso IDESE e Despesa Primria t-1 ................................................. 63
Tabela 21 Regresso IDESE Educao e Despesa Educao t-1 ............................. 64
Tabela 22 Regresso IDESE Sade e Despesa Sade t-1 ........................................ 64
Tabela 23 Matriz de correlao IDESE e Despesa t-2 ................................................ 65
Tabela 24 Regresso IDESE e Despesa Primria t-2 ................................................. 66
Tabela 25 Regresso IDESE Educao e Despesa Educao t-2 ............................. 66
Tabela 26 Regresso IDESE Sade e Despesa Sade t-2 ........................................ 66
Tabela 27 Blocos do IDESE, ndices componentes de cada bloco, pesos dos ndices
nos blocos e no IDESE, limites dos ndices e fontes dos dados brutos ......................... 78

Tabela 28 Municpios com piores IDESE .................................................................... 82

Tabela 29 Municpios com piores IDESE Educao ................................................... 82
Tabela 30 Municpios com piores IDESE Sade ......................................................... 83
Tabela 31 Municpios com menores Despesas Primrias ........................................... 83
Tabela 32 Municpios com menores Despesas Educao .......................................... 84
Tabela 33 Municpios com menores Despesas Sade ............................................... 85
Tabela 34 Municpios com menores variaes da Despesa Primria (2001-2005)..... 85
Tabela 35 Municpios com maiores redues da Despesa Educao (2001-2005) .... 86
Tabela 36 Municpios com maiores redues da Despesa Sade (2001-2005) ......... 86

SUMRIO

1.

INTRODUO ...................................................................................................... 7

2.

DESPESA PBLICA ........................................................................................... 12

2.1.

O ESTADO E AS FINANAS PBLICAS ........................................................... 12

2.2.

O CONCEITO DE DESPESA PBLICA .............................................................. 13

2.3.

CLASSIFICAO FUNCIONAL DA DESPESA PBLICA .................................. 14

3.

NDICE DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO IDESE .................... 16

3.1.

O DESENVOLVIMENTO HUMANO .................................................................... 16

3.2.

O NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO IDH ....................................... 19

3.3.

O IDESE .............................................................................................................. 21

4.

A EFETIVIDADE DA DESPESA PBLICA ........................................................ 23

4.1.

BENS PBLICOS E EXTERNALIDADES ........................................................... 23

4.2.

EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE .......................................................... 25

4.3.

EFETIVIDADE DA DESPESA PBLICA ............................................................. 27

5.

METODOLOGIA.................................................................................................. 30

5.1.

ABORDAGEM UTILIZADA .................................................................................. 30

5.2.

ORIGEM DOS DADOS ........................................................................................ 31

5.3.

ANLISE DOS DADOS ....................................................................................... 32

5.4.

VARIVEIS UTILIZADAS .................................................................................... 33

5.5.

CONSTRUO DO MODELO DE REGRESSO ............................................... 35

5.6.

RESTRIES DA METODOLOGIA .................................................................... 37

6.

RESULTADOS .................................................................................................... 41

7.

CONSIDERAES FINAIS ................................................................................ 67

ANEXO I - ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) ................................................... 76

ANEXO II - ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDESE) ................................ 77
ANEXO III - Lista completa das variveis utilizadas no trabalho .................................... 80
ANEXO IV - Demais tabelas da anlise da efetividade da despesa pblica .................. 82

1. INTRODUO

Os gestores pblicos utilizam os recursos arrecadados para atender s

demandas e necessidades da sociedade. Entretanto, a lgica preponderante nas
administraes pblicas a idia de quanto mais se gastar, melhor. Porm, os
gestores, de um modo geral, no parecem ter a conscincia de analisar se esses
gastos realmente atingem o fim ao qual eles almejam. As finanas pblicas parecem
tratadas de uma maneira descolada do fim maior da administrao pblica: o bem estar
da sociedade.
De acordo com Bergue (2002), a despesa pblica no possui indicadores
capazes de aferir a dimenso qualitativa do desempenho do setor pblico, ou seja,
avaliar em que medida a ao do Estado tem alcanado os resultados pretendidos.
Desse modo, importante se avanar na questo de avaliar a despesa pblica em
funo do seu objetivo de melhorar a qualidade de vida das pessoas. E esse
justamente a finalidade desse trabalho.
Entretanto, essa tarefa de avaliao no parece simples. De acordo com
Pradhan (1996), no existe um quadro ou uma metodologia sistemtica para a
realizao de anlise das despesas pblicas. H pouca orientao na literatura
acadmica. Muitos no usam nenhum critrio explcito para analisar os gastos pblicos
e no se analisa categorias de despesas pertinentes. Alm disso, a agenda resultante
da anlise das despesas pblicas ambiciosa. Isso inevitavelmente reflete o mbito
vasto e complexo de um exerccio para analisar a alocao da despesa pblica.
Assim, o presente trabalho busca explorar esse campo de pesquisa: a avaliao
da despesa pblica. Para realizar essa tarefa, foi utilizada uma abordagem quantitativa
(alm de qualitativa, conforme ser exposto adiante), que necessita de um amplo
volume de dados e uma amostra significativa para ser realizada. Por essa razo, a
pesquisa utilizou os municpios do Rio Grande do Sul como unidade de anlise para
avaliar o gasto pblico.

A escolha de municpios como unidade de anlise se d em funo desse ente

da federao ter um papel extremamente importante no desenvolvimento scioeconmico das pessoas, por suas polticas pblicas atingirem mais facilmente o pblico
alvo. Alm disso, conforme constata Klering et al (2009), os municpios tm crescido
enormemente em importncia na oferta direta de bens e servios pblicos e, alm
disso, possuem papel central de proporcionar, em consonncia com os outros nveis de
governo, maior qualidade de vida para os seus muncipes.
Ainda, de acordo com Verhoef e Nijkamp (2003, p. 5) o centro de um centro de
ao socioeconmico, confrontao humana, dialtica poltica, nascedouro da
civilizao, centros de cincia e arte e um pote de mistura de culturas. Assim, funo
do governo municipal garantir aos seus cidados, atravs da arrecadao de tributos e
do gasto pblico, a maximizao do bem-estar da populao.
A despesa pblica o meio utilizado pelo Estado para financiar as suas polticas
pblicas e ofertar bens e servios pblicos populao. Assim, essa a varivel
avaliada nos municpios do RS em relao ao seu efeito na melhoria do bem-estar dos
cidados. Cabe aqui explicar que no se avaliou apenas a totalidade de dispndio
realizado pelos governos municipais. Tambm se analisa a despesa alocada em reas
sociais especficas, para permitir medir o efeito puro da despesa em educao, por
exemplo, na melhoria do ensino s pessoas, ou a despesa em sade, na reduo da
mortalidade infantil, dentre outras situaes. Para tanto, o presente trabalho utiliza a
despesa classificada por funo, que objetiva permitir a observao de qual rea de
ao governamental a despesa realizada.
necessrio, contudo, delimitar bem o escopo da pesquisa desenvolvido nesse
trabalho. A varivel analisada o gasto municipal no RS. Entretanto, o conjunto de
gasto que afeta a vida dos cidados no se restringe despesa realizada pelos
municpios. Os gastos realizados pelos governos estaduais e pela Unio, alm
daqueles efetuados por entidades privadas, comunitrias ou do terceiro setor (ONGs),
tambm afetam diversos aspectos da vida das pessoas, como educao e sade. A
oferta de bens e servios nessas reas, por exemplo, no se restringe ao realizado pelo
governo municipal, nem mesmo pelo setor pblico.

Um municpio pode ter uma boa qualidade de educao, por exemplo, em funo
do alto nvel das suas escolas estaduais e federais, ou ainda, devido boa oferta das
escolas privadas de qualidade. Outro municpio pode ter uma qualificada oferta de
servios de sade em funo do financiamento de servios mdicos com recursos
federais e estaduais, alm da presena de hospitais comunitrios e privados
disponveis populao. E ainda existe o efeito dos planos privados de sade, cada
vez mais comuns, que podem melhorar o nvel da sade das pessoas.
Outra questo a ser abordada o conceito de desenvolvimento humano e a
escolha do ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDESE), indicador inspirado no
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), para a anlise do efeito da despesa pblica
municipal no RS. Tradicionalmente, a prosperidade de qualquer regio e a qualidade de
vida de seus cidados esto associadas com um nvel elevado de bem-estar material
(Klering et al, 2009), muitas vezes associado ao crescimento econmico ou ao PIB per
capita dessa regio. Entretanto, segundo Ray (1998), os aspectos puramente
econmicos do desenvolvimento, como os capturados pelo PIB per capita, so
perigosos

de

serem

assumidos

como

sendo

uma

medida

adequada

de

desenvolvimento, visto que uma regio relativamente prspera em termos econmicos

pode ter um desempenho pobre em alguns dos indicadores de desenvolvimento, tais
como expectativa de vida, alfabetizao, taxas de mortalidade infantil e acesso gua
potvel.
O Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD, 1997) corrobora com
essa idia ao afirmar que a noo de desenvolvimento de uma sociedade muito mais
complexa, envolvendo no somente o aspecto material do bem-estar, identificado com
o nvel e crescimento da renda per capita, mas, tambm, suas dimenses polticas,
culturais,

institucionais

sociais,

ou

seja,

liberdades

polticas

sociais,

desenvolvimento cultural e intelectual, bem como dignidade, confiana e auto-respeito.

Desse modo, para a compreenso mais plena do desenvolvimento, os papis da
renda e da riqueza devem ser integrados a uma perspectiva mais ampla e complexa, a
qual deve estar relacionada, sobretudo, com a promoo e a melhoria do bem-estar da
populao.

10

Por isso, conforme Scarpin e Slomski (2007), existe uma busca constante por
medidas socioeconmicas mais abrangentes, que incluam tambm outras dimenses
fundamentais da vida e da condio humana. Segundo ele, o IDH, criado no incio da
dcada de 1990 pelo PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento),
uma contribuio para essa busca.
Diante da complexidade da anlise, foram utilizados mtodos quantitativos e
qualitativos de abordagem na metodologia da pesquisa. Os mtodos quantitativos
foram baseados em tcnicas estatsticas e modelagem matemtica para a construo
de uma metodologia que possa demonstrar se a hiptese levantada vlida. J a
abordagem qualitativa serve para construo das hipteses testadas e para analisar os
dados e resultados diante da realidade existente nos municpios gachos.
A importncia desse trabalho ressaltada por Pellini (2003) quando afirma que
uma prestao de contas ficaria mais rica caso, ao lado da discriminao de como
foram gastos os recursos pblicos, houvesse indicadores do impacto que tais gastos
tiveram no atendimento das demandas sociais. Desse modo, haveria uma mudana no
enfoque da cobrana dos governantes por parte da populao, passando a cobrar os
resultados em termos de indicadores sociais. O montante financeiro aplicado serviria
como elemento componente da avaliao da economicidade e da eficincia na
utilizao dos recursos pblicos e no como meta a ser atingida, como acontece
atualmente.
Desse modo, o trabalho buscou explorar as relaes entre a despesa pblica dos
municpios gachos e a sua efetividade na melhoria da vida da populao. Foi feita uma
anlise utilizando dados de finanas pblicas disponveis em diversos rgos
governamentais de execuo e controle. E para avaliar a melhoria na qualidade de vida
das pessoas, utilizou-se um indicador inspirado no hoje consagrado IDH, o ndice de
Desenvolvimento Socioeconmico (IDESE).
Mais especificamente, o objetivo geral do trabalho desenvolvido foi de averiguar
se a despesa pblica dos municpios do RS afeta o bem estar de suas populaes,
medido atravs do ndice de Desenvolvimento Socioeconmico IDESE. Alm disso,
ainda buscou-se avaliar se a despesa pblica nas funes educao e sade afetam o

11

bem estar das pessoas dos municpios do RS, medido atravs do IDESE, alm de
mensurar o impacto do aumento ou reduo dessas despesas na variao do indicador.
E por fim, procurou-se analisar quais as variveis socioeconmicas que afetam o bem
estar das pessoas dos municpios do RS, medido atravs do IDESE, alm de mensurar
o impacto do aumento ou reduo dessas variveis na variao do indicador.
Assim, este trabalho est dividido em cinco captulos, alm dessa introduo e
das consideraes finais. No segundo captulo explorado o conceito de despesa
pblica, a relao do Estado e das finanas pblicas e a classificao funcional da
despesa. O captulo trs apresenta o ndice utilizado para medir a qualidade de vida da
populao, o IDESE, alm do conceito de desenvolvimento humano e do IDH, que so
a base desse indicador sinttico. O captulo seguinte busca explorar a forma pela qual a
despesa pblica afeta a economia e a sociedade, alm de delimitar a avaliao a ser
feita, da efetividade da despesa pblica. No prximo captulo construda a
metodologia desenvolvida nesse trabalho para avaliar o gasto pblico municipal do RS.
No sexto captulo so apresentados e discutidos os resultados obtidos a partir da
anlise dos dados realizada. E por fim, a ltima seo dedicada s consideraes
finais.

12

2. DESPESA PBLICA

2.1. O ESTADO E AS FINANAS PBLICAS

As finanas pblicas, no Estado Moderno, tornaram-se no s um meio de

assegurar a cobertura para as despesas do governo, mas tambm, e principalmente,
um meio de intervir na economia, de exercer presso sobre a estrutura produtiva e de
modificar as regras de distribuio da renda (Pellini, 2003).
No Brasil, as finanas pblicas passaram a ser exploradas a partir da primeira
Constituio Brasileira em 1824, com a definio de que o Ministrio da Fazenda
deveria receber dos demais Ministrios os oramentos relativos s despesas de suas
reparties para apresentao Cmara dos Deputados juntamente com todas as
contribuies e rendas pblicas. Houve uma evoluo dos aspectos das finanas do
Estado a partir de 1964, com a edio da Lei Federal n 4.320, em vigor at hoje, que
representou um marco em termos de finanas pblicas. Ela institui as normas gerais de
direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Outro marco foi a edio da Lei Complementar n 101, em 04 de maio de 2000,
originado na necessidade de combater o dficit pblico, inicialmente por fora da
presso dos organismos internacionais, obtendo em seguida, no entanto, forte apoio
popular, o que resultou em aprovao majoritria no Congresso Nacional (Pellini, 2003).
Assim, ao longo da histria, com a expanso das atividades estatais, surgiu a
preocupao com a boa aplicao dos recursos pblicos. O oramento comeou a
deixar de ser apenas lei de impostos, passando a ser, pelo menos em tese, um plano
de ao governamental. Esse novo enfoque coincidiu com a fase de expanso das
atividades estatais. At ento, o Estado se incumbia da defesa externa; da segurana

13

interna, com o objetivo de manter a ordem poltica, econmica e social; da distribuio

da justia; das relaes internacionais e de alguns servios mais importantes, com o
objetivo de promover o bem comum (Pellini, 2003).

2.2. O CONCEITO DE DESPESA PBLICA

Uma das atividades mais importantes do Estado a poltica fiscal, que se

resume na ao do Estado de arrecadar (obter receita) e gastar (gerir a despesa).
Conforme Lagemann (2009a, p. 2), no caso das despesas, ela o prprio
parmetro de ao. Sobre esta varivel, volume de gastos, o Estado tem plena
capacidade de definio. A despesa pblica fixada em lei (lei de oramento). Desse
modo, a deciso de quanto e onde gastar de responsabilidade das autoridades
governamentais, que podem utilizar mecanismos de deciso populares para auxili-los,
como os oramentos submetidos votao da populao em geral.
Conforme Bergue (2002, p. 5):
Ao Estado cabe organizar e manter o arranjo social de forma estvel,
operando nos principais vetores de poder da sociedade que conferem
equilbrio ao sistema. Segue-se a isso, a oferta dos bens e os servios
pblicos demandados pela coletividade segundo um programa de
prioridades, na consecuo das quais efetuado o gasto pblico.

A despesa pblica, segundo Baleeiro (1958), o conjunto dos dispndios do

Estado para o funcionamento dos servios e oferta de bens pblicos. Pode ser definida
tambm como a aplicao de recursos do Estado para o custeio dos servios de ordem
pblica ou investimento no prprio desenvolvimento econmico do Estado.
De um modo geral, a despesa o instrumento utilizado pelo Estado para afetar
mais diretamente a vida dos cidados. A construo de um posto de sade, o
pagamento de um mdico ou o fornecimento de um medicamento so aes que visam
melhorar a sade da populao e so financiadas pela despesa pblica. Da mesma

14

forma que a construo de uma escola, o pagamento dos professores e o fornecimento

de material escolar buscam a melhoria da educao da populao e tambm so
financiados pelo gasto do Estado.
Desse modo, pode-se conceber que a despesa pblica corresponde execuo
do oramento do governo na busca de seu objetivo maior de melhoria do bem estar da
populao.

2.3. CLASSIFICAO FUNCIONAL DA DESPESA PBLICA

A despesa pode ser classificada de diversas maneiras, dependendo da tica em

que se pretenda analis-la. Nesse trabalho, vamos explorar a classificao funcional,
pois com ela possvel observar o gasto nas diversas reas de atuao do Estado.
Segundo Lagemann (2009b, p. 6), a classificao funcional o fruto da
associao do planejamento com o oramento. Antes, o oramento tinha apenas o
objetivo de controle das contas pblicas. Agora, interessam tambm os efeitos
econmicos e sociais do gasto pblico.
A classificao funcional busca responder basicamente indagao em que
rea de ao governamental a despesa realizada. A atual classificao funcional foi
instituda pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do Oramento
e Gesto, e composta de um rol de funes e subfunes prefixadas, que servem
como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nas trs esferas
de Governo. Trata-se de uma classificao de aplicao comum e obrigatria, no
mbito dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio, o que permite a
consolidao nacional dos gastos do setor pblico.

15

A funo representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa

que competem ao setor pblico. Ela est relacionada com a misso institucional de um
rgo de Estado, como por exemplo, cultura, educao, sade, segurana, etc.
J a subfuno representa uma partio da funo, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor pblico. Na nova classificao instituda pela Portaria
n 42, a subfuno identifica a natureza bsica das aes que se aglutinam em torno
das funes. As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes. Assim a
classificao funcional ser efetuada por intermdio da relao da ao governamental
com a subfuno e a funo.

16

3. NDICE DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO IDESE

3.1. O DESENVOLVIMENTO HUMANO

Um dos maiores objetivos, seno o maior, da existncia do Estado a

maximizao do bem-estar das pessoas. Essa viso confirmada por Klering et al
(2009, p. 11), quando afirma que o papel central do Poder Executivo de um Municpio
de proporcionar (...) maior qualidade de vida para os seus muncipes. A oferta de bens
e servios, financiados pela despesa pblica, deveria atender as necessidades da
populao de forma que as pessoas possam viver uma vida boa, ou seja, ter qualidade
de vida.
Entretanto, esse fim muitas vezes associado a crescimento econmico ou
aumento da renda per capita. Segundo Scarpin e Slomski (2007, p. 911), conhecer o
PIB per capita de um pas ou regio no suficiente para avaliar as condies de vida
de sua populao, pois necessrio conhecer a distribuio desses recursos e como
se d o acesso a eles.
Conforme Comim e Bagolin (2002), as medidas monetrias podem expressar a
idia de desenvolvimento econmico, centrado na evoluo de rendas como indicador
de bem-estar. Esta perspectiva v na evoluo dos resultados monetrios agregados
uma medida de bem-estar social. Porm, as medidas multidimensionais podem
expressar melhor a perspectiva de desenvolvimento humano, centrado na evoluo
de variveis substantivas ou constitutivas como indicador de bem-estar. Esta
perspectiva enfatiza aspectos comparativos e relativos dos indivduos na definio de
bem-estar social.

17

Ou seja, segundo eles, o desenvolvimento humano enfoca questes referentes

aos fins do desenvolvimento, enquanto a perspectiva monetria enfatiza questes que
concernem os meios do desenvolvimento.
Nesse contexto, existe uma distino importante entre meios e fins do
desenvolvimento, que deve ser contemplada para se chegar uma concepo mais
apropriada de desenvolvimento. Os meios devem ser entendidos como instrumentos do
desenvolvimento, enquanto os fins devem ser vistos como os seus principais objetivos.
Assim, o crescimento econmico um meio para se promover desenvolvimento
econmico, sendo entendido como um instrumento essencial, e no um fim em si
prprio (Sen, 2000). Somando-se a isto, no existe uma correlao automtica entre
crescimento e desenvolvimento, devendo o crescimento econmico ser gerenciado
para o aproveitamento total das oportunidades que o mesmo oferece (PNUD, 1997;
Sen, 2000; Srinivasan, 1994).
O conceito de desenvolvimento humano fundamentado na abordagem da
capacitao desenvolvida por Amartya Sen (2000) e Martha Nussbaum (2000 e 2003).
O processo de aumento das escolhas das pessoas e o nvel de bem-estar que
atingiram esto na essncia da noo de desenvolvimento humano. Tais escolhas no
so finitas nem estticas. Mas independentemente do nvel de renda, as trs escolhas
essenciais se resumem capacidade para ter uma vida longa e saudvel, adquirir
conhecimentos e ter acesso aos recursos necessrios a um padro de vida adequado.
O desenvolvimento humano, contudo, no acaba a. As pessoas tambm do grande
valor liberdade poltica, econmica e social, oportunidade de ser criativo e produtivo,
ao respeito prprio e aos direitos humanos garantidos. A renda um meio, tendo como
fim o desenvolvimento humano (PNUD, 1997).
Seguindo essa mesma linha, Klering et al (2009) definem qualidade de vida
como capacitao para viver uma vida com bem-estar. Para entender o que seria
capacitao, necessrio entender o conceito de funcionamento. Os funcionamentos
de uma pessoa seriam tudo aquilo que elas podem ser ou fazer. Seria o reflexo das
vrias coisas que uma pessoa pode considerar valioso fazer ou ter (Sen, 2000, p. 95).
Para melhor entendimento, Sen caracteriza os funcionamentos ilustrando com um

18

exemplo, os funcionamentos valorizados podem variar dos elementares, como ser

adequadamente nutrido e livre de doenas evitveis, a atividades ou estados pessoais
muito complexos, como poder participar da vida da comunidade e ter respeito prprio
(Sen, 2000, p. 95).
Dessa forma, capacitao seria a combinao de alternativas de funcionamentos
que as pessoas podem alcanar ou fazer, ou seja, um conjunto de oportunidades e
escolhas quando se tem alternativas. Outra vez Sen (2000, p. 95) elucida em uma
passagem sua, ao definir que capacitao um tipo de liberdade: a liberdade
substantiva1 de realizar combinaes alternativas de funcionamentos (ou menos
formalmente expresso, a liberdade para ter estilos de vida diversos). Assim, o processo
de desenvolvimento tem que visar ampliao das capacitaes dos indivduos,
buscando como fim a liberdade substantiva.
Para Klering et al (2009), esses funcionamentos, em mbito municipal, devem
ser ativados pelas estruturas de administrao direta e descentralizada, visando a
proporcionar condies sociais para que seus cidados possam usufruir vidas com
melhor qualidade, em aspectos como renda suficiente, educao e sade de qualidade,
saneamento e habitao adequados, opes de cultura, esportes e lazer e
possibilidades de escolhas de formas de vida.
Klering et al (2009) listam uma srie de capacitaes com diferentes itens de
qualidade de vida a serem atendidos, tendo em vista as noes de desenvolvimento
propostas por Amartya Sen, que podem ser assumidos como a constituio de um
conjunto de itens de referncia a serem alcanados pelas pessoas, com apoio das
aes dos poderes pblicos, sobretudo de nvel municipal:
Capacidade para viver uma vida longa e tranqila;
Capacidade de sade fsica: de estar bem nutrido, de ter abrigo, de ter filhos;
Capacidade de integridade fsica, podendo ir e vir com confiana e livremente,
estando livre da violncia sexual, da violncia domstica e do abuso infantil;
ter oportunidade de satisfao sexual;
1

Para um melhor entendimento dos diferentes tipos de liberdade, ver Sen (2000, p. 75-76).

19

Capacidade de pensar, imaginar, sentir e de emocionar-se;

Capacidade de afiliao, de reunir-se em grupos formais ou informais; de viver
em sociedade;
Capacidade de auto-respeito e no-humilhao;
Capacidade de viver em convvio com a natureza (em convvio com animais,
plantas e o meio-ambiente);
Capacidade de rir e de divertir-se;
Capacidade de participar ativamente de escolhas polticas;
Capacidade de ter direitos de propriedade.

Desse modo, espera-se que os municpios possam proporcionar o atendimento

desse amplo significado de qualidade de vida dos seus cidados. Assim, os diferentes
rgos de governo da administrao direta e indireta, alm das diferentes aes de
governo, devem ser organizados de forma a atender de maneira efetiva esta ampla
gama de demandas e expectativas de vida dos muncipes. (Klering et al, 2009)

3.2. O NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO IDH

O conceito de Desenvolvimento Humano parte do pressuposto de que para aferir

o avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica,
mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a
qualidade da vida humana (PNUD, 1997).
Foi a partir desse conceito que a ONU, no incio da dcada de 1990, elaborou o
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que se prope a verificar o grau de

20

desenvolvimento de um pas utilizando alguns indicadores de desempenho. O IDH logo

passou a ser a mais conhecida medida de desenvolvimento humano (Torres, Ferreira e
Dini, 2003).
De acordo com PNUD (2009), o objetivo da elaborao do ndice de
Desenvolvimento Humano oferecer um contraponto a outro indicador muito utilizado,
o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica
do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do
desenvolvimento humano.
Conforme atestam Scarpin e Slomski (2007, p. 910):
A construo desse indicador de desenvolvimento reflete a estreita
relao com os debates em torno da mensurao da qualidade de vida.
A rigor, um indicador sobre esse tema se baseia na admisso de que a
qualidade de vida no se resume esfera econmica da experincia
humana.

A importncia desse tipo de indicador confirmada por Bergue (2002, p. 10)

quando ele afirma que:
As sociedades so arranjos complexos de necessidades, interesses e
foras dispostos em diferentes nveis e graus de intensidade. Essa
realidade conduz necessidade de adotar indicadores denominados
multidimensionais, ou seja, que contemplem mltiplas dimenses da
vida de uma coletividade circunscrita a um determinado espao
geogrfico.

Ele segue afirmando que a posio de evidncia que tem assumido indicadores
multidimensionais sugere uma preocupao com os nveis de qualidade de vida das
populaes, ou, no mnimo, que determinadas dimenses da vida humana esto a
merecer maior ateno por parte dos governos.
Ainda, Nakabashi e Figueiredo (2005) expem que um dos motivos pelos quais
esse indicador acabou se estabelecendo na literatura sobre desenvolvimento
econmico que os dados esto disponveis para uma ampla gama de pases, alm de
eles serem de razovel confiabilidade.
Para a construo do IDH, alm de se computar o PIB per capita, depois de
corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada pas, o ndice tambm leva em conta
dois outros componentes: a longevidade e a educao. Para aferir a longevidade, o

21

indicador utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado

pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino.
Essas trs dimenses tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um.
Dessa forma, ele se torna um meio de medir o desenvolvimento baseado em trs
aspectos considerados fundamentais para a vida, o de levar uma vida longa, ter
conhecimento e ter um nvel de recursos para uma vida digna2.

3.3. O IDESE

O ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDESE) um ndice sinttico,

inspirado no IDH, que abrange um conjunto amplo de indicadores sociais e econmicos
classificados em quatro blocos temticos: educao; renda; saneamento e domiclios; e
sade. Ele elaborado pela Fundao de Economia e Estatstica (FEE) para todos os
municpios do Rio Grande do Sul.
O IDESE tem por objetivo mensurar e acompanhar o nvel de desenvolvimento
dos municpios do estado, informando a sociedade e orientando os governos
(municipais e estadual) nas suas polticas socioeconmicas (FEE, 2003).
O ndice varia de zero a um e, assim como o IDH, permite que se classifiquem os
municpios em trs nveis de desenvolvimento: baixo (ndices at 0,499), mdio (entre
0,500 e 0,799) ou alto (maiores ou iguais a 0,800).
A utilizao de parmetros internacionais permite que os ndices, apesar de
contemplarem indicadores diferentes, sejam comparados ao ndice de Desenvolvimento
Humano elaborado pela ONU. O IDH considera trs blocos (Educao, Renda e Sade)
e quatro indicadores, enquanto o IDESE trabalha com o bloco adicional de Condies
de Domiclio e Saneamento e considera um conjunto de 12 indicadores.
2

A metodologia para a construo do ndice encontra-se no Anexo I.

22

Para a construo desse ndice sinttico, os indicadores so transformados em

ndices e, ento, agregados segundo os blocos aos quais pertencem, gerando, assim,
quatro novos ndices (um para cada bloco). O IDESE o resultado da agregao dos
ndices desses blocos3.
A escolha da utilizao do IDESE nesse trabalho em detrimento ao IDH para
analisar a qualidade de vida dos cidados dos municpios do RS se deu em funo da
atualizao e disponibilidade de dados existente do ndice da FEE. Enquanto o IDH se
utiliza apenas de dados do Censo, fazendo com que ele seja atualizado a cada dcada
e a sua ltima atualizao seja de 2000, o IDESE possui uma srie histrica anual
desde 2000 e o dado mais recente de 2006.
Entretanto, a escolha do IDESE no invalida os princpios de desenvolvimento
humano utilizados nesse trabalho como proxy para o bem-estar e qualidade de vida da
populao, pois, assim como o IDH, esse ndice procura incorporar diversos aspectos
que no apenas o monetrio para medir o desenvolvimento econmico e social de um
determinado municpio ou regio.

A construo do IDESE explicada detalhadamente no Anexo II desse trabalho.

23

4. A EFETIVIDADE DA DESPESA PBLICA

O Estado tem poder para afetar diretamente a vida das pessoas. De acordo com
Wonnacott e Wonnacott (1994, p. 94) o governo afeta a economia de quatro maneiras
bsicas: despesas, impostos, controles e empresas estatais. As decises do governo
em gastar, taxar, regular ou estabelecer uma empresa estatal influenciam diretamente,
afinal as decises so pautadas pela tica de quais produtos e servios sero
produzidos pela economia, como e para quem (Scarpin e Slomski, 2007).
Desse modo, a despesa pblica uma dessas maneiras de influenciar o bemestar da populao. Entretanto, muitas vezes existe a idia de que preciso gastar
sempre mais, apesar das restries oramentrias existente em todos os nveis de
governo. Assim, conforme atestam Trompieri Neto et al (2008, p. 2), o velho paradigma
de que gastar mais necessariamente melhor vem passando a ser substitudo pela
idia que enfatiza o produto do gasto pblico relativamente a seu custo.
Essa idia reforada por Cndido Jnior (2001), quando afirma que existem
limites para a expanso das receitas que financiam o aumento dos gastos. Isso refora
a necessidade de aumento da efetividade dos gastos pblicos. Desse modo,
importante entender como funciona a oferta dos servios financiados pela despesa
pblica e como essa despesa pode ser o mais efetiva possvel, buscando o aumento da
qualidade de vida da populao.

4.1. BENS PBLICOS E EXTERNALIDADES

Os mercados possuem falhas e a interveno do governo ajuda a restaurar as

condies de eficincia, atravs das polticas pblicas. Dentre essas falhas, duas so

24

ligadas diretamente a efetividade das despesas pblicas: a existncia de bens pblicos

e as externalidades.
A teoria dos bens pblicos visa analisar a eficincia na utilizao dos recursos
pelo setor pblico e discute o papel da interveno governamental na economia.
Samuelson (1954 e 1955) apud Cndido Jnior (2001) em seus estudos pioneiros,
buscou definir a alocao eficiente dos recursos da economia na presena de bens
pblicos, os quais foram conceituados a partir de duas caractersticas: a da norivalidade e a da no-excluso no consumo.
Segundo Pindyck e Rubinfeld (1994), um bem ou servio denominado no-rival
quando, para qualquer nvel especfico de produo, o custo marginal da sua produo
zero para um consumidor adicional, e no-exclusivo quando as pessoas no podem
ser excludas do seu consumo. Ou seja, um bem pblico pode ser consumido por uma
pessoa sem reduzir a quantidade disponvel para o consumo de outras pessoas e o
consumo por parte de um indivduo no impede o consumo de outros.
Rezende (2001) confirma esse conceito ao afirmar que a principal caracterstica
dos bens pblicos, que os distingue dos privados, refere-se impossibilidade de
excluir determinados indivduos ou segmentos da populao de seu consumo, uma vez
definido o volume de produo (Rezende, 2001, p. 84).
O fornecimento de bens e servios pblicos cria externalidades positivas para
uma parcela da sociedade (Scarpin e Slomski, 2007). A externalidade definida por
Pindyck e Rubinfeld (1994, p. 904) como a ao de um produtor ou consumidor que
afete outros produtores ou consumidores, entretanto no levada em considerao no
preo de mercado. De outro modo, externalidades so efeitos positivos ou negativos
gerados pelas atividades de produo ou consumo exercidas por um agente econmico
e que atingem os demais agentes, sem que estes tenham oportunidade de impedi-los
ou a obrigao de pag-los. Assim, externalidade refere-se ao impacto de uma deciso
sobre aqueles que no participaram dessa deciso.
Desse modo, a interveno do Estado na economia tem como objetivo a criao,
manuteno e aprimoramento de externalidades positivas; e a eliminao, correo e

25

controle de externalidades negativas. Normalmente, cabe aos governos criarem ou

estimularem a instalao de atividades que constituam externalidades positivas e
impedir ou inibir a gerao de externalidades negativas.
Sousa (2009, p. 2) exemplifica de modo a facilitar o entendimento desse
conceito: a educao gera externalidades positivas porque os membros de uma
sociedade e, no somente os estudantes, auferem os diversos benefcios gerados pela
existncia de uma populao mais educada e que no so contabilizados pelo
mercado.
Entre os mecanismos existentes para a correo da alocao ineficiente de
recursos em um mercado provocado por uma externalidade esto as polticas pblicas.
A expanso dos gastos pblicos se relaciona com o seu papel de produo dos bens
pblicos e de controle de externalidades numa economia de mercado, visto que, como
explica Rezende (2000, p. 119), dada a incapacidade de os mercados organizarem-se
eficientemente para produzir os bens pblicos, os governos tendem a permanecer se
expandindo.
Dessa maneira a oferta de bens e servios pblicos, financiados com a despesa
pblica, gera repercusses positivas na sociedade, seja diretamente ou indiretamente
atravs de externalidades positivas, buscando maximizar o bem-estar da populao e
afetando a qualidade de vida das pessoas. E a efetividade dessas polticas pblicas
que objeto de anlise desse trabalho.

4.2. EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE

Um conceito importante a ser explicado nesse trabalho o de efetividade.

importante distingui-lo dos conceitos de eficincia e eficcia, principalmente quando se

26

lida com avaliao de programas ou de gasto pblico. Jannuzzi (2006) considera esses
os trs aspetos relevantes na avaliao de programas sociais.
De acordo com Ribeiro (2006), os programas so efetivos quando seus critrios
decisrios e suas realizaes apontam para a permanncia, estruturam objetivos
verdadeiros e constroem regras de conduta confiveis e dotadas de credibilidade para
quem integra a organizao e para seu ambiente de atuao. Radner (1992) resume
bem o conceito ao afirmar que ser efetivo significa possuir competncia para desenhar
e implementar boas estratgias, fazendo bem e melhorando as coisas.
J a eficincia denotaria a competncia para se produzir resultados com o menor
uso possvel de recursos e esforos. Remete avaliao em termos de custo e
benefcio dos programas sociais.
E eficcia, por fim, se relaciona a variveis controladas e aos resultados
esperados de projetos. Programas sociais regem-se, tambm, por objetivos de eficcia,
uma vez que, se espera que os investimentos que mobilizam devem produzir os efeitos
desejados.
Marinho e Faanha (2001) resumem esses conceitos ao afirmar que:
A efetividade diz respeito capacidade de se promover resultados
pretendidos; a eficincia denotaria competncia para se produzir
resultados com dispndio mnimo de recursos e esforos; e a eficcia,
por sua vez, remete a condies controladas e a resultados desejados
de experimentos.

Desse modo, o presente trabalho busca explorar a dimenso da efetividade da

despesa pblica. Isso significa que o objetivo da avaliao no observar se a despesa
pblica est sendo aplicada com o menor custo possvel (dimenso da eficincia) ou se
ela est gerando a maior oferta de produto possvel (dimenso da eficcia). E sim se a
despesa est gerando maior resultado social, em termos de justia social e em termos
mais abrangentes de bem estar para a sociedade (Jannuzzi, 2006 p. 24).
Jannuzzi (2006 p. 24) ilustra bem esses conceitos com um exemplo:
Um programa pblico de reurbanizao de favelas (...) pode ter sua
eficincia avaliada em termos de volume de investimento por unidade
fsica, a eficcia, por indicadores relacionados melhoria nas condies
de moradia, infraestrutura e acessibilidade do local, e sua efetividade

27

social por indicadores de mortalidade infantil, nvel de coeso social e

participao na comunidade, nvel de criminalidade, etc.

Assim, o foco da avaliao da despesa pblica nesse trabalho relativo sua

efetividade, analisando a relao com indicadores fins de desenvolvimento humano,
tais como taxa de analfabetismo, taxa de mortalidade infantil e esperana de vida ao
nascer, nos municpios do RS, que so alguns dos componentes do IDESE.

4.3. EFETIVIDADE DA DESPESA PBLICA

De acordo com Giacomoni (1984), a anlise de eficincia da ao de um governo

restringe-se relao entre resultados e recursos empregados. luz da teoria
microeconmica, a alocao de recursos (insumos) ser considerada tecnicamente
eficiente se o nvel de determinado produto no puder ser aumentado sem que haja a
reduo do nvel de produo de outro (Pindyck e Rubinfeld, 1994). Os bens e servios
pblicos, produtos da ao do Estado, so ofertados em diferentes nveis de qualidade
e quantidade, que variam segundo as polticas e decises de alocao dos recursos
(Bergue, 2002).
Entende-se que o desempenho das finanas pblicas deve estar subordinado
anlise de indicadores que permitam identificar alm da eficincia, a eficcia e
efetividade dos bens e servios pblicos colocados disposio da coletividade, na
forma de programas de governo expressos no oramento pblico (Bergue, 2002)
Ainda de acordo com Bergue (2002), a noo de eficincia est associada
utilizao dos meios disponveis. Nestes termos, os indicadores de eficincia do gasto
pblico caracterizam-se por relaes entre grandezas que, em geral, informam acerca
do emprego dos recursos. Alm disso, segundo Cndido Jnior (2001), a escolha do
mix apropriado de insumos e a construo de indicadores de resultados so
importantes para a efetividade dos gastos.

28

A efetividade da despesa pblica vem sendo avaliada por alguns trabalhos, que
buscam analisar se os gastos pblicos realmente influenciam em aspectos importantes
da vida dos indivduos. Segundo Jha, Biswal e Biswal (2001, p. 3):
Tradicionalmente, os impostos e as despesas em bens pblicos tm sido
usados como as formas mais importantes de instrumentos de
redistribuio. Nos ltimos anos, entretanto, as despesas pblicas em
educao e sade tm sido utilizados como importantes mecanismos
para a redistribuio efetiva.

Eles ainda afirmam que tem havido avanos significativos na quantificao das
relaes entre os componentes do gasto, por um lado, e crescimento econmico,
atendimento de necessidades bsicas ou reduo da pobreza, por outro.
Entretanto, de acordo com Bergue (2002), a despeito dos expressivos esforos
empreendidos na cincia econmica para estudo de eficincia da receita e despesa
pblica, deficiente a literatura especializada no campo da economia do setor pblico
voltada para indicadores de eficcia e efetividade da gesto das finanas pblicas. Esta
limitao se acentua se enfocados os propsitos da ao do Estado os bens e
servios pblicos.
Paternostro, Rajaram e Tiongson (2005, p. 4) tambm corroboram essa idia ao
afirmar que:
Gastos pblicos e os resultados esto sendo ligados com uma
simplicidade enganadora e com pouca referncia teoria econmica e
experincia de desenvolvimento. No h uma teoria de poltica de
despesas tima que proporcione regras comparveis bem definidas para
a alocao de despesa.

E vo alm, a despesa pblica tem efeitos que so complexos de traar e

difceis de quantificar (Paternostro, Rajaram e Tiongson, 2005, p. ii).
Da mesma forma, Scarpin e Slomski (2007) afirmam que autores como
Srinivasan (1985) e Bhagwati (1982) defendem a idia de que os gastos pblicos so
improdutivos e no geram nenhum produto adicional porque so apenas resultantes de
interesses de grupos.
Mesmo diante dessas avaliaes crticas, entende-se que necessrio avaliar se
os dispndios em polticas pblicas tem sido efetivos ao longo do tempo e ainda
quantificar os seus resultados. De acordo com Scarpin e Slomski (2007) seria dever do

29

administrador eleito pela populao gerir as finanas pblicas de modo que os gastos
pblicos possam fazer com que haja uma maximizao do desenvolvimento.
Pellini (2003) vai alm e afirma que tambm seria importante a introduo, ao
lado dos nmeros financeiros, de indicadores sociais que medissem a qualidade de
vida da populao, nos moldes do IDH e do IDESE. Esse trabalho trilha por esse
caminho, o de extrapolar apenas os resultados econmicos da ao pblica para
mensurar o impacto da ao governamental, atravs das suas despesas, no bem-estar
da populao, medida atravs de um indicador multidimensional e comparvel de
qualidade de vida.

30

5. METODOLOGIA

Dentro da literatura, alguns trabalhos tm buscado analisar a efetividade da

despesa pblica, no apenas no seu efeito relativo ao crescimento econmico, mas
tambm na sua relao com outras variveis do desenvolvimento humano, como sade
e educao, por exemplo. O presente trabalho buscou se basear nos trabalhos de
Cossio (2001), Marinho e Faanha (2001), Cndido Jnior (2001), Teixeira e Barroso
(2003), Paternostro, Rajaram e Tiongson (2005), Scarpin e Slomski (2007) e Trompieri
Neto et al (2008), para construir uma metodologia que permita averiguar se a despesa
pblica realizada pelos municpios do RS tem efeito sobre o bem-estar das suas
populaes e qual o grau de influncia que o gasto pblico possui nas variveis
utilizadas para medir a qualidade de vida das pessoas.

5.1. ABORDAGEM UTILIZADA

A abordagem utilizada nessa pesquisa de natureza preponderantemente

quantitativa, mas tambm conta com um enfoque qualitativo. A abordagem quantitativa
realizada atravs de anlises estatsticas e economtricas para determinar se o ndice
de Desenvolvimento Socioeconmico IDESE dos municpios do RS possui relao
com as variveis de gasto pblico. Alm disso, essas ferramentas permitem avaliar o
tamanho desse efeito, caso haja, no bem estar das pessoas.
J a abordagem qualitativa utilizada para estipular as hipteses testadas pelas
anlises estatsticas e, principalmente, economtricas. Nesse caso, os trabalhos da
literatura sobre efetividade do gasto pblico permitem inferir quais variveis podem ter
relao de causa-efeito entre elas. Alm disso, a interpretao dos resultados deve

31

sempre passar por uma anlise da realidade na qual os municpios do RS esto

inseridos.
Conforme Minayo (1993), nenhuma das duas abordagens suficiente para a
compreenso completa da realidade. O melhor mtodo aquele que permite a
construo correta do modelo que deve refletir a dinmica da teoria a ser proposta. Os
dois mtodos so complementares.

5.2. ORIGEM DOS DADOS

A fonte de dados utilizada no trabalho foi basicamente secundria, que so

aqueles j levantados em estudos anteriores, com outros objetivos diferentes do
presente estudo. As principais vantagens dos dados secundrios, segundo Churchill
(1999), referem-se s economias de custo e de tempo de coleta desses dados, visto
que eles j esto disponveis. Entretanto, como crtica aos dados secundrios, tem-se
que, freqentemente, eles so desatualizados, porque h uma grande defasagem de
tempo entre a coleta e a disseminao das informaes, e nem sempre existe a
acuracidade desses dados.
Nessa pesquisa, so utilizados dados da execuo oramentria dos municpios
do RS, disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN); o ndice de
Desenvolvimento

Socioeconmico

(IDESE),

disponibilizado

pela

Fundao

de

Economia e Estatstica (FEE); e os dados scio-econmicos, tambm disponibilizado

pela Fundao de Economia e Estatstica (FEE) e pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA).

32

5.3. ANLISE DOS DADOS

A pesquisa realizada aqui tem carter explicativo, por ter como preocupao
central identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrncia dos
fenmenos. Nesse trabalho, o fenmeno a melhora no bem estar dos indivduos,
medido atravs do IDESE. Este o tipo de pesquisa que mais aprofunda o
conhecimento da realidade, porque explica a razo, o porqu das coisas. Por isso
mesmo o tipo mais complexo e delicado, j que o risco de cometer erros aumenta
consideradamente. A maioria das pesquisas deste grupo se vale das estratgias de
experimentos (Mller Neto, 2009). Assim, para determinar se a despesa pblica
municipal capaz de alterar o bem estar da populao, torna-se necessrio
implementar testes de causalidade entre as variveis de despesa pblica e os
indicadores socioeconmicos que expressam o bem estar social.
Os

experimentos

utilizados

foram

baseados

em

anlises

estatsticas,

principalmente de natureza descritiva e explicativa. As anlises descritivas que sero

apresentadas no prximo captulo apresentam algumas propriedades dos municpios do
RS atravs de rankings, de modo a evidenciar a realidade municipal existente no RS
em relao aos dados de execuo oramentria, IDESE e outras variveis scioeconmicas.
J as anlises explicativas realizadas se iniciam com as avaliaes das relaes
entre as variveis (com o uso de matriz de correlao) e chegam aos resultados de
clculos multivariados, com o uso de modelos economtricos de regresso linear para
avaliar como a despesa pblica e as variveis demogrficas e socioeconmicas se
relacionam com o nvel de bem-estar da populao. No caso das matrizes de
correlao, os coeficientes das variveis foram testados para ver se eles eram
estatisticamente significantes4.
4

Um coeficiente estatisticamente significante quando for improvvel que tenha ocorrido por acaso, caso
uma determinada hiptese nula seja verdadeira, mas no sendo improvvel caso a hiptese base seja
falsa.

33

A tcnica estatstica de regresso selecionada para o objetivo deste trabalho

permite calcular o nvel de sensibilidade entre as informaes financeiras e scioeconmicas e o ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDESE). De acordo com
Paternostro, Rajaram e Tiongson (2005, p. 18) a compreenso dessas relaes
fundamental para a boa poltica de despesa pblica.

5.4. VARIVEIS UTILIZADAS

Nessa seo so apresentadas as variveis utilizadas, principalmente na parte

das anlises explicativas, com matriz de correlao e modelos economtricos de
regresso. A varivel a ser explicada nas anlises o ndice de Desenvolvimento
Socioeconmico IDESE dos municpios do Rio Grande do Sul. Esse ndice segue
uma metodologia semelhante ao IDH, porm computando um conjunto mais amplo de
indicadores sociais e econmicos, conforme explicado anteriormente.
Alm do IDESE, tambm foram utilizadas como variveis a serem explicadas,
dois dos seus sub-ndices, o IDESE educao e o IDESE sade. A utilizao desses
indicadores mais desagregados possibilita uma melhor mensurao do efeito do gasto
pblico, focando essa anlise em dois dos diversos aspectos que compe a qualidade
de vida das pessoas educao e sade.
J a varivel explicativa a despesa pblica dos municpios. Essa varivel foi
considerada de trs formas: como despesa primria5; despesa na funo educao; e
despesa na funo sade. Essas despesas foram relativizadas para permitir a
comparao entre municpios de tamanhos e caractersticas to diferentes quanto os
5

a despesa no-financeira, corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de servios

pblicos sociedade, deduzidas s despesas financeiras (Senado, 2009). Simplificadamente, a
despesa total sem o servio da dvida. O pagamento de juros reflexo de dficits anteriores e de polticas
monetrias que independem da poltica fiscal estadual, sendo o principal argumento a favor da utilizao
desta varivel de despesa (Blejer e Cheasty,1991).

34

existentes no RS. A despesa primria e na funo sade foram relativizadas em termos

da populao dos municpios, ou seja, foram consideradas apenas as despesas per
capita. J a despesa na funo educao foi relativizada pelo nmero de alunos
existente na rede municipal dos municpios, buscando verificar o valor gasto por aluno.
Alm dessas variveis, foram includos outros aspectos no modelo que so
utilizadas como variveis de controle. Essas variveis so utilizadas para controlar
outros fatores que podem ter efeito sobre a varivel a ser explicada. As variveis de
controle utilizadas so relativas a dados demogrficos, financeiros, econmicos e
sociais das cidades gachas, que podem influenciar o IDESE. Essas variveis so:
a) Demogrficas: populao, densidade demogrfica (N de Habitantes do
Municpio/rea do Municpio), taxa de urbanizao e Distncia da capital
(Porto Alegre);
b) Financeiras: carga tributria, transferncias de recursos recebidos da
Unio e recebidos atravs da gesto plena do SUS;
c) Econmicas: Valor Adicionado Bruto6 (VAB) da Agropecuria, VAB da
Indstria, VAB dos Servios e VAB da Administrao Pblica;
d) Sociais: taxa de cobertura de abastecimento de gua, de energia eltrica
e tratamento do lixo. Ainda, nmero de alunos matriculados na rede
municipal, nmero de hospitais e nmero de leitos para internao
hospitalar.
Entretanto, conforme Scarpin e Slomski (2007, p. 924) explicam, como os
municpios possuem populaes de tamanhos muito dspares, h o problema de
escala, e a necessidade de ajustar algumas variveis pelo tamanho da populao,
trabalhando com seu valor per capita. Desse modo, todas as variveis foram ajustadas,
quando necessrio, para evitar problemas em funo do tamanho dos municpios7.

Valor que a atividade agrega aos bens e servios consumidos no seu processo produtivo. a
contribuio ao produto interno bruto pelas diversas atividades econmicas, obtida pela diferena entre o
valor de produo e o consumo intermedirio absorvido por essas atividades (IBGE, 2008).
7
A lista completa das variveis utilizadas nesse trabalho consta no Anexo III.

35

5.5. CONSTRUO DO MODELO DE REGRESSO

Para a anlise da causalidade entre a varivel a ser explicada, o IDESE, e as

variveis explicativas, foi construdo um modelo economtrico de regresso linear.
Regresso linear um mtodo para se estimar a condicional (valor esperado) de uma
varivel y, dados os valores de algumas outras variveis x. A equao base para se
estimar o valor esperado, que determina a relao entre as variveis, representada da
seguinte maneira:

Yi = + Xi + i
Em que: Yi - Varivel explicada (dependente);
- uma constante, que representa a interceptao da reta com o eixo vertical;
- outra constante, que representa a declividade da reta; demonstra a
contribuio especfica da varivel explicativa para explicar a varivel dependente.
Xi - Varivel explicativa (independente);
i - Varivel que inclui todos os fatores residuais mais os possveis erros de
medio. O seu comportamento aleatrio8.
Desse modo, o modelo genrico de regresso linear construdo para tentar
explicar o IDESE dos municpios gachos fica da seguinte maneira:
IDESE = + 1X1 + 2X2 + ... + nXn +
Em que cada um dos X representa uma das variveis a ser testada em relao
ao seu efeito no IDESE dos municpios do RS. J o associado a cada varivel
demonstra o poder explicatrio de cada uma dessas variveis nesse ndice utilizado
para representar o bem estar das pessoas.

Para que essa frmula possa ser aplicada, os erros devem satisfazer determinadas hipteses, que so:
2
serem variveis normais, com a mesma varincia (desconhecida), independentes e independentes da
varivel explicativa X.

36

Diversos modelos de regresso foram construdos para esse trabalho e aqui se

exemplifica alguns deles para explicar melhor a metodologia.
O primeiro modelo de regresso linear simples:
IDESE = + 1 Despesa Primria +
Em que se procura estimar o efeito da despesa primria no IDESE. Esse modelo
foi construdo para o IDESE e tambm para os seus sub-ndices, IDESE Educao e
IDESE Sade, utilizando a despesa nas funes educao e sade, respectivamente,
como varivel explicativa.
Outro modelo utilizado foi o de regresso linear mltipla, que envolve trs ou
mais variveis:
IDESE = + 1 Despesa Primria + 2 VAB Indstria + 3 Populao + 4 PIB +
5 Energia eltrica + ... + nXn +
Esse modelo tambm foi replicado para a anlise dos IDESE Educao e Sade,
com suas respectivas despesas. Nesse modelo, cada intercepto (n) chamado de
coeficiente de correlao parcial e mede a mudana esperada na varivel dependente
(nesse caso o IDESE), mantendo-se constante os demais coeficientes. Em outras
palavras, fornece o efeito direto ou lquido de cada uma das variveis explicativas
sobre a dependente (Gujarati, 2000).
Por ltimo, foi construdo um modelo de regresso linear simples dinmica,
incluindo dados de sries temporais com valores defasados:
IDESEt = + 1 Despesa Primriat-1 +
Esse modelo busca testar se o efeito no IDESE pode estar sendo causado pela
despesa realizada no ano anterior ao do ndice. O modelo permite testar essa relao
para diversos anos para todos os municpios do RS, a partir de uma construo de um
banco de dados apropriado9. No caso do presente trabalho, foi utilizada uma srie de
IDESE de seis anos, entre 2001 e 2006, e a despesa defasada em um ano.

Esse tipo de construo chamada de dados em painel, onde um nmero significativo de unidades so
observadas repetidamente por alguns anos.

37

Esse mesmo modelo tambm foi usado para testar os IDESE educao e sade
com suas respectivas despesas. E ainda, foi testada uma defasagem de dois anos
entre a despesa pblica e o IDESE, incluindo no modelo as variveis independentes t-2.
O mtodo dessas regresses conhecido como dos mnimos quadrados que
ajusta uma linha atravs de um conjunto de observaes. Assim, esta ferramenta
permite analisar como uma varivel dependente nica afetada pelos valores das
diversas variveis independentes.
Com essa regresso linear, testou-se a influncia de cada varivel independente
(as variveis explicativas do bem estar) na varivel dependente (o IDESE). Alm disso,
cada regresso gera um coeficiente de determinao (representado por R). Esse o
coeficiente de explicao do modelo, medindo a proporo da variao total na varivel
dependente explicada pelas variveis explicativas. Em geral, essa correlao inferior
a um, porque existem muitos fatores que determinam as relaes entre variveis na
vida real10.

5.6. RESTRIES DA METODOLOGIA

As anlises estatsticas possuem algumas restries que dificultam uma anlise

mais precisa da despesa pblica dos municpios do RS em relao a sua influncia no
bem estar dos seus muncipes.
A primeira barreira se refere base de dados utilizada. Conforme explicado
anteriormente, foram utilizados dados secundrios, ou seja, aqueles j levantados em
estudos anteriores. Entretanto, alguns desses dados, como o das despesas municipais,
so fornecidos pelos prprios municpios para a Secretaria do Tesouro Nacional. Desse
modo, ocorrem algumas diferenas de interpretaes na classificao desses gastos,
10

Ainda cabe explicar que para todos os testes estatsticos utilizou-se um nvel de significncia de 5% e
para o processamento dos clculos estatsticos foi utilizado o software SPSS.

38

dificultando a comparabilidade entre eles. Alm disso, em muitas informaes existe um

problema de escala devido ao tamanho das populaes dos municpios, fazendo com
que esses dados sejam considerados em termos per capita nesse trabalho.
Existe ainda uma outra restrio da metodologia especificamente em relao
rea da sade. Devido a sua forma de organizao, atravs do Sistema nico de
Sade (SUS), onde todas as esferas de governo so independentes e ao mesmo
tempo co-responsveis pela sade de sua populao (Teixeira e Barroso, 2009), nem
sempre uma pequena despesa municipal em sade significa uma prestao falha em
servios de sade. Isso porque esses servios podem ser prestados atravs de
financiamentos de recursos estaduais e federais, alm de, cada vez mais, haver a
prestao de servios de sade privados, principalmente financiados por planos de
sade. Ou ainda, o atendimento aos indivduos pode ocorrer em uma cidade diferente
da de sua residncia, o que algo comum no SUS, mas acaba por refletir nos ndices
de bem estar da cidade de domiclio dessa pessoa.
Outro ponto importante a questo da municipalizao da Gesto Plena do
SUS. De acordo com a Lei Orgnica da Sade (Lei n 8080/96), a prestao de
servios de sade deveria ser municipalizada, passando o Estado a fazer somente a
coordenao dessa rede. Contudo, no RS apenas 30 municpios assumiram a gesto
plena dos seus servios de sade. Desse modo, esses municpios possuem uma
despesa em sade muito superior aqueles que no possuem gesto plena, fazendo
com que a anlise possa ser distorcida.
Uma questo similar acontece na rea da educao. De acordo com a
Constituio Federal, os municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e
na educao infantil (Brasil, 1988). Entretanto, o Estado tambm poder atuar no
ensino fundamental, alm do Ensino Mdio, e ainda colaborar na organizao dos
sistemas de ensino, junto aos Municpios, de modo a assegurar a universalizao do
ensino obrigatrio. Desse modo, a educao em alguns municpios possui mais
influncia do Estado, dificultando a anlise do efeito da despesa da funo educao
nos municpios na qualidade educacional dos seus indivduos. Por essa razo,

39

conforme explicado anteriormente, os dados de gasto com educao foram

relativizados pelo nmero de aluno da rede municipal de cada cidade.
Outra questo abordada por Teixeira e Barroso (2009) e se refere relao da
despesa pblica e o seu efeito no IDESE. Segundo eles, devido natureza inelstica
de um indicador como o IDESE, quanto maior o valor do ndice, maior o volume de
recursos necessrio para se produzir o mesmo impacto.
Algumas outras barreiras se referem ao modelo economtrico construdo para
essa anlise. A primeira delas levantada por Cndido Jnior (2001) e se refere
defasagem existente na poltica fiscal. Isso porque as despesas pblicas possuem uma
defasagem em relao aos seus efeitos na populao, j que o gasto despendido em
um ano pode gerar efeitos somente aps certo tempo. Um exemplo seria a construo
de uma escola. O gasto ocorrido nessa construo s vir a ter efeito na alfabetizao
das crianas depois de alguns anos. Essa barreira tentou ser transposta com a anlise
das despesas de anos anteriores ao ano do clculo do IDESE, para tentar observar os
efeitos do gasto pblico mesmo com uma possvel defasagem existente.
Outro ponto exposto por Paternostro, Rajaram e Tiongson (2005, p. 3) quando
afirmam que os efeitos de uma poltica pblica sobre os seus objetivos (...) s podem
ser verificados se os canais de transmisso e os prazos para os efeitos a serem
observados so razoavelmente bem definidos. Procurou-se solucionar essa questo
com a anlise qualitativa dos resultados obtidos da abordagem quantitativa. Entretanto,
os efeitos de transmisso da despesa pblica para o atendimento dos objetivos das
polticas pblicas ainda uma questo em aberto na literatura. Conforme explicam
ainda Paternostro, Rajaram e Tiongson (2005, p. 18), A ausncia de um quadro
conceitual apropriado para investigar a relao entre a despesa pblica e seu impacto
sobre o crescimento e a reduo da pobreza uma fraqueza que tem contribudo para
abordagens ad hoc11 da poltica de despesa pblica.
No entanto, a despeito dessas dificuldades, Scarpin e Slomski (2007) afirmam
que, apesar das limitaes, as concluses obtidas por meio do estudo cuidadoso e de
11

Abordagem feita apenas quando necessria para uma finalidade especfica, sem planejamento ou
preparao.

40

critrios cientficos adotados, no so invalidadas por essas restries, sendo possvel

a concluso sobre a relevncia da informao financeira no IDESE.

41

6. RESULTADOS

Nesse captulo passa-se a discutir os resultados encontrados na anlise da

efetividade da despesa pblica dos municpios do RS a partir da metodologia descrita
no captulo anterior.
As primeiras anlises tm apenas o carter descritivo, porm j do alguns
indcios que sero abordados em maior profundidade nas anlises estatsticas mais
sofisticadas. A primeira tabela mostra os vinte municpios do estado com melhores
ndices de Desenvolvimento Socioeconmico IDESE no ltimo ano disponvel desse
indicador, 2006. Alm disso, colocada ao lado a mdia da despesa primria per capita
entre os anos de 2001 e 2005, bem como sua colocao no ranking de maiores
despesas primrias per capita entre os municpios do RS.
Nessa primeira anlise (Tabela 1), constata-se que no existe uma relao entre
aqueles municpios que possuam um maior desenvolvimento socioeconmico e sua
despesa pblica. O municpio de Caxias do Sul, por exemplo, apesar de possuir o maior
IDESE dentre todos os municpios do estado, apenas a 198 maior despesa primria
per capita. A grande maioria desses municpios no possui um grande gasto pblico,
tendo casos como o de Cruz Alta, 15 melhor IDESE, que possui uma das menores
despesas primrias per capita do Estado, mdia de apenas R$ 446 por muncipe/ano,
489 no ranking.
Outro ponto interessante que se pode depreender da tabela que o ndice, que
deveria ser uma proxy para a qualidade de vida dos cidados, mais elevado nos
grandes municpios do Estado, tanto que as duas maiores cidades gachas so
aquelas com maiores IDESE. Esse fato pode evidenciar uma falha na construo do
ndice, j que privilegiaria as cidades mais populosas, mesmo que elas no
proporcionem melhores condies de vida que cidades pequenas.

42

Tabela 1 Municpios com melhores IDESE

IDESE

Despesa Primria*

Ranking Despesa
Primria

Caxias do Sul

0,840

974

198

Porto Alegre

0,832

1.205

134

Esteio
Canoas

0,829
0,826

650
820

378
264

Municpios

Vacaria

0,817

477

478

Cachoeirinha
Campo Bom

0,811
0,810

495
845

470
252

Bento Gonalves

0,804

781

291

Carlos Barbosa
Iju

0,803
0,799

899
732

224
314

Cerro Largo

0,798

632

389

Sarandi
Santa Maria

0,797
0,795

627
476

392
479

Ivoti

0,795

809

271

Cruz Alta
Erechim

0,795
0,794

446
520

489
458

Montenegro

0,792

644

382

Passo Fundo
Lagoa Vermelha

0,790
0,788

527
494

456
471

Frederico Westphalen

0,788

500

468

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Devido ao carter muito agregado, tanto do IDESE quanto da Despesa Primria,

cabe se fazer uma anlise mais especfica, relacionando um dos sub-ndices do IDESE,
o IDESE Educao, e a despesa na funo educao dos municpios do RS. A despesa
na funo educao aqui, conforme explicado na parte metodolgica, relativizada em
funo do nmero de alunos da rede municipal, alm de ser uma mdia dos ltimos
cinco anos antes do ltimo ano no qual o IDESE est disponvel 2006.
Essa avaliao realizada na Tabela 2. Aqui j nota-se uma relao mais
prxima entre aqueles municpios que possuem melhores IDESE Educao e aqueles
que mais gastam com educao. Dos vinte melhores municpios em IDESE Educao,
apenas Serto, Coronel Barros e Horizontina, 5, 6 e 20 melhores respectivamente,
possuem um ranking de despesa em educao acima da posio 200.

43

O municpio da Unio da Serra, por exemplo, o segundo melhor IDESE

Educao e o segundo que mais gasta nessa funo. E ainda, 14 dos 20 melhores
IDESE Educao esto entre os 100 municpios que mais despendem em educao em
relao ao nmero de alunos da sua rede.
Tabela 2 Municpios com melhores IDESE Educao
IDESE Educao

Despesa Educao*

Ranking Despesa
Educao

Vista Alegre do Prata

0,979

7.501

41

Unio da Serra
Poo das Antas

0,971
0,966

53.197
6.094

2
70

Coronel Pilar

0,944

7.922

36

Serto
Coronel Barros

0,943
0,939

3.046
2.717

201
237

Mato Castelhano

0,939

5.755

73

Lagoa dos Trs Cantos

Nova Roma do Sul

0,938
0,937

13.584
8.178

15
34

Alto Alegre

0,935

4.769

96

Guabiju
Victor Graeff

0,933
0,932

6.469
5.299

59
79

Dois Lajeados

0,928

7.402

43

Doutor Maurcio Cardoso

Picada Caf

0,928
0,927

3.319
3.879

166
137

Bozano

0,926

10.494

24

Barra Funda
So Valentim do Sul

0,924
0,924

4.623
53.322

103
1

So Jos do Sul

0,919

4.896

92

Horizontina

0,917

2.388

291

Municpios

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

A mesma anlise feita para o IDESE Educao foi realizada para o sub-ndice
IDESE Sade na tabela a seguir. Aqui, porm, a despesa na funo sade foi
relativizada pela populao total, conforme explicado no captulo da metodologia.
Nessa anlise, entretanto, no parece haver uma relao clara entre os
municpios com melhores IDESE Sade e aqueles que mais despendem na funo
sade. Dos vinte melhores municpios em termos de qualidade de sade, de acordo

44

com o IDESE, apenas cinco esto entre os 100 no ranking da despesa em sade. Dos
oito primeiros, nenhum se encontra entre os 250 que mais gastam com sade pblica.
importante aqui ressaltarmos que, conforme explicado no captulo da
metodologia, a forma de financiamento da sade no Brasil bastante complexa,
podendo influenciar nessa anlise de impacto entre despesa municipal versus
resultado. Isso porque a sade financiada pelos trs nveis de governo e, muitas
vezes, o gasto municipal insignificante em relao ao que alocado pelo Estado ou
pela Unio.
Alm disso, alguns municpios possuem a Gesto Plena do SUS, onde o gestor
municipal assume integralmente as aes e servios de sade do seu territrio,
recebendo repasses do governo estadual e federal para isso. Dessa forma, esses
municpios despendem muito mais recursos na rea de sade que os outros.
E ainda, a lgica do SUS direciona que os servios sejam ofertados de forma
integrada e regionalizada, fazendo com que os municpios no ofertem todos os
servios de sade e sim aqueles acertados dentro de uma estratgia com o Estado e
outros municpios. Por isso, alguns grandes centros regionais gastam mais, pois
ofertam uma quantidade maior e mais complexa de servios, atendendo inclusive
pessoas de outras cidades da regio.

45

Tabela 3 Municpios com melhores IDESE Sade

IDESE Sade

Despesa Sade*

Ranking Despesa
Sade

Tapera
Arroio do Meio

0,935
0,927

157
149

300
319

Mostardas

0,921

172

264

Ivoti
Carlos Barbosa

0,919
0,913

160
166

288
276

Santo Cristo

0,912

117

415

Osrio
So Paulo das Misses

0,912
0,909

129
155

374
305

Salvador das Misses

0,909

274

77

So Jos do Inhacor
Pareci Novo

0,907
0,907

320
273

37
79

Tucunduva

0,907

182

237

Barra do Ribeiro
Bom Princpio

0,905
0,904

158
160

298
290

So Jos do Hortncio

0,904

221

161

Serafina Corra
Porto Mau

0,904
0,903

219
235

168
133

Tupandi

0,903

298

59

Porto Xavier
Poo das Antas

0,903
0,902

101
364

458
15

Municpios

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Ainda na parte da anlise descritiva dos dados, foi feita uma avaliao no sentido
inverso das trs primeiras tabelas. Procurou-se avaliar se aqueles municpios com
maior gasto tm obtido melhores IDESEs.
Na tabela a seguir, constata-se que essa relao fraca. Apenas um municpio
dos 20 com maior despesa primria est entre os 100 melhores do ranking do IDESE,
Poo das Antas.
Outro fato que chama a ateno que todos os municpios com maior despesa
primria so considerados pequenos. A exceo seria o primeiro municpio, Triunfo,
mas sua posio explicada pelo grande ingresso de receita do ICMS em funo da
existncia do Plo Petroqumico na cidade, o que faz com que a sua despesa tenha um
vulto significativamente maior.

46

Tabela 4 Municpios com maiores Despesas Primrias

Municpios

Despesa Primria*

IDESE

Ranking IDESE

Triunfo

2.682

0,731

127

Andr da Rocha
So Vendelino

2.633
2.260

0,709
0,703

183
195

Vista Alegre do Prata

2.251

0,714

167

Lagoa dos Trs Cantos

Coqueiro Baixo

2.209
2.191

0,732
0,617

121
423

Santa Tereza

2.084

0,603

446

Gentil
Ipiranga do Sul

2.026
2.011

0,659
0,700

321
203

Montauri

1.963

0,677

265

Boa Vista do Sul

Vanini

1.952
1.918

0,642
0,586

365
470

Unio da Serra

1.912

0,698

214

Nicolau Vergueiro
Camargo

1.893
1.866

0,653
0,625

342
400

Poo das Antas

1.853

0,747

84

Quatro Irmos
Nova Brscia

1.852
1.807

0,657
0,673

326
282

Linha Nova

1.803

0,644

363

So Jos do Sul

1.790

0,659

319

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

A mesma anlise foi feita para as despesas em educao e sade. Como visto
anteriormente, a relao entre despesa de educao e IDESE Educao parece ser
mais significativa, conforme pode ser visto na Tabela 5. Muitos dos municpios com
maior despesa na funo educao em relao ao nmero de alunos da rede municipal
esto dentre aqueles com melhor IDESE educao, como So Valentim do Sul, Unio
da Serra, Lagoa dos Trs Cantos e Vespasiano Corra.
Contudo, muitos municpios destoam dessa relao, como Novo Cabrais, Muitos
Capes, Pinhal da Serra e Andr da Rocha, que apesar de terem grande volume de
gasto em educao, esto muito mal situados no ndice de educao.

47

Tabela 5 Municpios com maiores Despesas Educao

Municpios

Despesa Educao*

IDESE Educao

Ranking IDESE
Educao

So Valentim do Sul

53.322

0,924

18

Unio da Serra
Novo Cabrais

53.197
48.640

0,971
0,820

2
384

Quatro Irmos

29.396

0,852

226

Novo Xingu
Muitos Capes

25.941
25.218

0,866
0,809

154
424

Pinhal da Serra

24.196

0,782

473

Andr da Rocha
Nova Pdua

24.181
21.981

0,783
0,851

472
230

Pejuara

18.145

0,870

128

Linha Nova
So Domingos do Sul

17.033
15.514

0,844
0,872

270
109

So Valrio do Sul

15.305

0,825

358

Marques de Souza
Lagoa dos Trs Cantos

14.806
13.584

0,841
0,938

284
8

Santo Antnio do Palma

13.192

0,854

216

Camargo
Vespasiano Correa

12.574
11.908

0,848
0,896

247
41

Porto Vera Cruz

11.907

0,845

264

Nicolau Vergueiro

11.762

0,890

57

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Com relao despesa com sade, a avaliao da Tabela 6 permite inferir que
existe uma relao com os ndices de sade, porm que ela fraca. Somente seis dos
20 municpios com maior gasto em sade esto entre os 100 com melhores IDESE
Sade.

48

Tabela 6 Municpios com maiores Despesas Sade

Despesa Sade*

IDESE Sade

Ranking IDESE
Sade

Triunfo

498

0,858

255

Lagoa dos Trs Cantos

455

0,900

33

Vista Alegre do Prata

Vanini

425
399

0,858
0,849

246
340

Municpios

Santa Tereza

389

0,852

311

Ipiranga do Sul
Coqueiro Baixo

388
381

0,863
0,878

212
105

Andr da Rocha

374

0,869

160

Gentil
So Jos do Sul

373
370

0,849
0,899

339
34

Quatro Irmos

369

0,860

239

Muliterno
So Vendelino

368
367

0,824
0,900

474
32

Novo Xingu

367

0,881

74

Poo das Antas

Marat

364
350

0,902
0,897

20
42

Engenho Velho

348

0,845

368

Nicolau Vergueiro
Monte Belo do Sul

348
345

0,853
0,850

302
322

Santa Ceclia do Sul

344

0,837

403

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Nas tabelas anteriores foi analisada a relao entre o IDESE de um determinado

ano (2006) e a mdia da despesa pblica dos municpios do RS nos cinco anos
anteriores (2001 a 2005). Contudo, naquelas anlises no era possvel observar se os
aumentos nas despesas acabavam gerando melhorias nos ndices, visto que muitos
municpios podem ter IDESEs baixos, porm vem melhorando ao longo dos anos.
Por essa razo, as tabelas a seguir procuram mostrar a relao daqueles
municpios que mais aumentaram suas despesas pblicas e a melhora (ou piora) no
IDESE e seus sub-ndices.
A Tabela 7 aponta os municpios que mais aumentaram suas despesas primrias
entre os anos de 2001 e 2005 e as respectivas variaes no IDESE. Os dados no

49

apontam uma tendncia nesse processo, apesar de alguns municpios com aumentos
de despesa terem melhorado bastante seu indicador.
Um caso que no corrobora essa relao do municpio de Taquaruu do Sul.
Apesar de ter aumentado em quase 165% a sua despesa primria, teve seu IDESE
reduzido em 3,33%, ocupando assim uma das ltimas posies no ranking dos
municpios do RS.
Entretanto, o municpio de Pinhal da Serra demonstra exatamente o inverso.
Houve aumento de 65,7% da sua despesa primria e melhoria de 13,1% no seu IDESE.
Tabela 7 Municpios com maiores aumentos de Despesa Primria (2001-2005)
Variao Despesa
Primria (%)

Variao IDESE (%)

Taquaruu do Sul

164,79

-3,33

493

Aratiba
Arroio do Padre

128,86
119,73

1,49
5,25

264
32

Entre Rios do Sul

117,57

1,96

216

Iju
Capela de Santana

96,78
93,46

1,39
-0,30

283
439

Boa Vista do Cadeado

91,95

0,76

360

Canoas
Pedras Altas

88,12
76,04

1,96
2,65

213
142

Boa Vista do Incra

73,73

1,43

273

Pinheirinho do Vale
Machadinho

73,32
72,76

3,46
2,68

89
137

Mato Queimado

71,07

2,08

195

Tio Hugo
Capo Bonito do Sul

70,12
67,76

2,84
9,38

128
7

Canudos do Vale

66,06

5,18

34

Pinhal da Serra
Ponto

65,66
65,39

13,10
2,26

4
174

Gramado Xavier

65,21

6,41

14

Bozano

64,44

4,58

44

Municpios

Ranking Variao
IDESE

Fonte: STN e FEE

No caso dos aumentos da despesa com educao e com sade, a relao

parece ainda mais fraca do que no caso da despesa primria. Na Tabela 8 esto os
municpios que mais aumentaram seus gastos com educao por aluno. Cabe, porm,

50

observar que podem existir erros nos dados, principalmente no caso dos municpios de
Passo Fundo e Novo Hamburgo, devido ao grande aumento existente. Esse problema
pode ser devido a erros na contabilizao das despesas na funo educao, seja no
ano base, 2001, ou no ano final, 2005.
Entretanto, mesmo desconsiderando esses dois municpios, apenas uma cidade
dentre as com principais variaes, Vespasiano Correa, teve uma variao significativa
no IDESE Educao, sendo a 18 cidade com maior aumento nesse indicador.
Tabela 8 Municpios com maiores aumentos de Despesa Educao (2001-2005)
Municpios
Passo Fundo

Variao Despesa
Educao (%)

Variao IDESE
Educao (%)

Ranking Variao
IDESE Educao

6.613,84

0,32

375

Novo Hamburgo

5.586,85

0,81

320

Pelotas
Osrio

1.802,32
1.117,44

1,34
2,04

267
191

Parob

1.089,68

1,15

287

Capo do Leo
Nova Santa Rita

753,07
541,15

0,22
-0,03

393
410

Taquari

477,21

2,69

135

Benjamin Constant do Sul

Pinheiro Machado

459,18
449,28

2,68
0,28

137
382

Palmeira das Misses

413,05

2,79

122

So Domingos do Sul
Novo Machado

338,85
295,45

-0,60
0,71

446
332

Pinhal Grande

270,22

0,83

318

Aratiba
Santana do Livramento

258,64
245,37

1,37
1,09

265
291

Panambi

235,00

0,11

401

Picada Caf
Pantano Grande

215,28
197,90

2,28
2,77

172
125

Entre-ijus

194,66

-0,83

461

Vespasiano Correa
Santo Antnio das Misses

186,05
183,09

4,89
-0,62

18
447

Fonte: STN e FEE

No caso dos municpios com maiores aumentos no gasto com sade, parece no
haver problemas com os dados. Porm, a relao entre aumentos de despesa versus
melhoria no IDESE Sade parece no ocorrer.

51

Nenhum dos 20 municpios que mais aumentaram seus gastos nessa funo
est entre os 100 municpios que mais melhoraram seus IDESE Sade.
Tabela 9 Municpios com maiores aumentos de Despesa Sade (2001-2005)
Variao Despesa
Sade (%)

Variao IDESE
Sade (%)

Ranking Variao
IDESE Sade

Santana do Livramento
Taquaruu do Sul

236,99
163,54

-3,36
-2,18

463
415

Alegria

161,99

1,15

112

Guabiju
Benjamin Constant do Sul

143,36
133,34

-2,45
-1,94

446
402

Ponte Preta

133,00

-1,80

374

Porto Alegre
Boa Vista do Cadeado

130,88
113,39

-0,11
0,18

242
185

Santa Cruz do Sul

113,24

1,07

121

Aratiba
Canoas

111,30
107,67

-1,81
-0,10

380
241

Trs Palmeiras

97,35

-2,16

412

So Leopoldo
Ronda Alta

96,67
95,78

-0,45
-0,93

257
305

Nova Palma

95,45

-0,73

289

Caxias do Sul
Arroio do Padre

94,64
94,38

-0,41
-1,41

253
347

Campinas do Sul

94,09

-1,85

395

So Joo do Polsine
Vanini

93,53
92,15

-0,74
-0,07

293
224

Municpios

Fonte: STN e FEE

Ainda foram feitas outras anlise descritivas abordando aqueles municpios com
piores desempenhos em termos de IDESE e de despesa pblica, porm os resultados
tambm no apontaram relaes significativas entre essas duas variveis. As tabelas
de resultado dessas anlises esto em anexo nesse trabalho.
Aps essas anlises descritivas, partiu-se para as explicativas, focando nas
anlises de correlao entre as variveis e nas anlises economtricas de regresso,
conforme j explicado no captulo anterior da metodologia.
Inicia-se essa parte com as correlaes existentes entre as variveis a serem
explicadas IDESE, IDESE Educao e IDESE Sade e as variveis explicativas,

52

despesa e variveis de controle. Com essa anlise podemos ter uma idia de quanto s
variveis se relacionam linearmente e em que sentido essa associao.
Antes, porm, importante explicar que nem sempre variveis que se
relacionam linearmente possuem necessariamente uma relao de causa e efeito entre
elas. necessrio sempre qualificar a informao quantitativa para afirmar se aquela
relao linear observada tem sentido diante das teorias econmicas e sociais
existentes. Isso porque, muitas vezes dois eventos distintos, apesar de no possurem
qualquer relao entre si, por uma questo do acaso, acabam mostrando ntima relao
estatstica12.
Na primeira tabela dessa anlise (Tabela 10), observa-se a correlao existente
entre o IDESE, despesa pblica e as demais variveis demogrficas e socioeconmicas
adotadas nesse trabalho.
A matriz apresenta uma correlao linear significativa para quase todas as
variveis, com exceo da varivel Distncia de Porto Alegre, que no se mostrou
estatisticamente significante.
Entretanto, essa matriz j demonstra alguns indcios de que no existe uma
relao entre despesa pblica e qualidade de vida, medida pelo IDESE. Isso porque,
apesar da correlao existente, ela se mostra negativa. Ou seja, por essa anlise,
quanto menor a despesa, maior seria o IDESE do municpio, o que contraria a nossa
hiptese da efetividade da despesa pblica dos municpios gachos.
Cabe ainda ressaltar que a variveis que apresentaram maior correlao linear
foram Taxa de Urbanizao, gua Encanada e Energia Eltrica.

12

Esse fenmeno chamado em estatstica de "correlao espria".

53

Tabela 10 Matriz de correlao IDESE

IDESE
Pearson
Correlation

IDESE
Pearson
Correlation

Sig. (2tailed)

IDESE

Despesa Primria
Despesa Sade
Despesa Educao

**

-,260
**
-,256
**
-,130

,000
,000
,004

VAB Total

,298

**

,000

**

VAB Agropecuria
,336
**
VAB Indstria
,341
**
VAB Servios / Total
,257
VAB Servios /
**
,299
Administrao Pblica
**
Populao
,327
**
Taxa de Urbanizao
,726
**
Densidade Demogrfica
,286
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
*. Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Distncia de Porto Alegre

Sig. (2tailed)

-,033

,457

**

,290
**
,199
**
,163

,000
,000
,000

**

,000

,000
,000
,000

PIB
Receita Tributria
Carga Tributria
Transferncias Intergov.
da Unio
SUS Unio
Hospitais
Leitos Internao

,188
**
,366
**
,228

**

,000
,000
,000

,000

gua encanada

,516

**

,000

**

,000
,000
,000

,000
,000
,000

Coleta de lixo
Energia eltrica
Matrculas Municipais

,290

,411
**
,452
**
,396

A matriz de correlao entre IDESE educao e demais variveis demonstra que

existe uma relao linear entre despesa, tanto primria quanto em educao, e que
essa relao positiva, ou seja, quanto maior a despesa, maior o IDESE educao.
Entretanto, essa associao menor do que a existente entre Energia Eltrica e
gua Encanada, por exemplo. Alm dessas duas variveis de controle, apenas Taxa de
Urbanizao e Coleta de lixo se mostraram estatisticamente significante na correlao
com o IDESE educao.
Aqui cabe explicar que a correlao de variveis que se mostraram
estatisticamente significantes no necessariamente implica que elas afetem a educao
dos municpios. Esse parece ser o caso da taxa de cobertura da coleta de lixo, por
exemplo. A tendncia que municpios com maior cobertura de coleta de lixo
apresentem melhor IDESE Educao, porm no significa que uma esteja causando a
outra.

54

Tabela 11 Matriz de correlao IDESE Educao

IDESE Educao
Pearson
Sig. (2Correlation
tailed)
IDESE Educao

PIB

,066

,145

,046
,036

,308
,428

,055

,223

,762
,058
,207

Receita Tributria
Carga Tributria
Transferncias
Intergov. da Unio
SUS Unio
Hospitais
Leitos Internao

,039
,085
,050

,383
,060
,262

,201

gua encanada

,458

**

,000

,187
,001
,198
,658

Coleta de lixo
Energia eltrica
Matrculas Municipais

,244
**
,492
,057

**

,000
,000
,207

Despesa Primria
Despesa Educao

,237
**
,137

**

,000
,002

VAB Total

,066

,139

VAB Agropecuria
-,014
VAB Indstria
,085
VAB Servios / Total
,057
VAB Servios / Administrao
,057
Pblica
Populao
,059
**
Taxa de Urbanizao
,148
Densidade Demogrfica
,058
Distncia de Porto Alegre
,020
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
*. Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

IDESE Educao
Pearson
Sig. (2Correlation
tailed)

A prxima matriz de correlao (Tabela 12) apresenta a associao entre IDESE

Sade e as demais variveis. Aqui, assim como ocorreu com o IDESE Educao, a
correlao entre despesa, tanto primria quanto em sade, e IDESE Sade positiva e
estatisticamente significante.
Com relao ao IDESE Sade, mais correlaes das variveis se mostraram
estatisticamente significante, porm a associao no muito alta. A maior correlao
ocorre na varivel Energia Eltrica, seguido de VAB Agropecuria e gua Encanada.
Nesse ponto, cabe a mesma ressalva da tabela anterior. A correlao entre cobertura
de energia eltrica e de gua encanada com sade parece ser um indicativo de relao
causal na sade dos municpios gachos. Porm a varivel VAB Agropecuria, apesar
de apresentar uma correlao estatisticamente significante, no parece ter uma relao
causal com o IDESE sade, sendo provavelmente apenas uma correlao espria.

55

Tabela 12 Matriz de correlao IDESE Sade

IDESE Sade
Pearson
Sig. (2Correlation
tailed)
IDESE Sade

Despesa Primria
Despesa Sade

**

,147
**
,125

,001
,005

VAB Total

-,084

,063

VAB Agropecuria
VAB Indstria
VAB Servios / Total
VAB Servios /
Administrao Pblica
Populao
Taxa de Urbanizao
Densidade Demogrfica

-,192
-,062
-,080

**

Distncia de Porto Alegre

IDESE Sade
Pearson
Sig. (2Correlation
tailed)
PIB

-,082

,068

-,064
,057

,156
,203

-,098

,030

,000
,170
,075

Receita Tributria
Carga Tributria
Transferncias Intergov.
da Unio
SUS Unio
Hospitais
Leitos Internao

-,075
*
-,102
*
-,089

,096
,023
,048

,024

gua encanada

,161

**

,000

-,113
-,027
-,013

,011
,544
,768

Coleta de lixo
Energia eltrica
Matrculas Municipais

,073
**
,249
**
-,128

,115
,000
,004

-,068

,133

-,101

**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

*. Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

A prxima tabela (Tabela 13) apresenta os resultados da anlise de regresso

realizada tendo como varivel dependente o IDESE e como varivel independente a
Despesa Primria, segundo a modelagem economtrica proposta no captulo da
metodologia.
Atravs do coeficiente obtidos nas anlises de regresso, possvel observar a
influncia de cada varivel independente (nesse caso a despesa primria) na varivel
dependente (IDESE). O resultado mostrou que a despesa primria estatisticamente
significante, porm o resultado do seu coeficiente foi negativo. Isso significa que as
variaes positivas no IDESE so influenciadas por diminuies na despesa primria,
ou seja, o inverso do que poderia se supor. Alm disso, o poder explicatrio da despesa
primria, representado pelo coeficiente beta, pequeno, apenas 0,260. Isso significa
que a variao unitria na Despesa Primria gera uma da variao de 26% no valor do
IDESE.

56

Outro ponto importante a ressaltar numa anlise de regresso o coeficiente de

determinao ajustado, representado pela estatstica R13. No modelo rodado, o valor
desse coeficiente de apenas 0,066. Isso significa que a influncia da varivel
explicativa pequena na varivel dependente a despesa primria explica apenas
6,6% da variabilidade do IDESE.
Tabela 13 Regresso IDESE e Despesa Primria
Unstandardized Coefficients
Model

Standardized Coefficients

Std. Error

Beta

(Constant)

,721

,007

Despesa Primria

,000

,000

Sig.

106,787

,000

-5,988

,000

-,260

a. Dependent Variable: IDESE

R ajustado: 0,066
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Como o modelo anterior no foi suficiente para obter um poder explicatrio

significativo do IDESE nos municpios do RS, foi construdo um novo modelo incluindo
outras variveis que poderiam explicar as diferenas do IDESE entre os municpios
gachos. Essas variveis de controle j foram descritas no captulo anterior da
metodologia.
Os resultados desse novo modelo esto na Tabela 14. Com a incluso de novas
variveis, o poder explicatrio do IDESE aumentou nesse modelo, passando para
0,666. Ou seja, 66,6% da variao do IDESE explicada pelas variaes nas variveis
do modelo.
A partir da insero de variveis de controle, o coeficiente da despesa primria
passou a ser positivo, ou seja, os aumentos no gasto pblico teriam influencia na

13

o coeficiente de explicao do modelo, medindo a proporo da variao total na varivel

dependente explicada pelas variveis explicativas. Pode ser calculada da seguinte maneira:

R2 =

SQ Re g
SQTot

onde SQReg = soma dos quadrados devido regresso =

2 yi x2i +3 yi x3i + ... + n yi xni ,

sendo n o parmetro estimado na regresso, e SQTot = soma dos quadrados total =

57

melhoria da qualidade de vida das pessoas, medido pelo IDESE. Contudo, o coeficiente
pequeno, o que significa que a influncia da despesa no IDESE pouco relevante.
Alm da despesa primria, se mostraram estatisticamente significante as
variveis: VAB Agropecuria, Taxa de Urbanizao, Densidade Demogrfica, Distncia
de Porto Alegre, Hospitais, gua encanada e Coleta de lixo.
As variveis com maiores coeficientes, ou seja, cujo poder explicatrio da
varivel dependente maior, so Taxa de Urbanizao (0,511) e Hospitais (0,448). Isto
, essas so as variveis do modelo que mais influenciam no IDESE dos municpios
gachos.
Nesse caso, plausvel pensar que essas variveis afetam a qualidade de vida
dos cidados, medido atravs do IDESE. Uma maior urbanizao ou maior oferta de
hospitais, por exemplo, podem gerar melhorias na vida das pessoas. Entretanto,
preciso cautela na anlise dos resultados, pois nem sempre o fato de ser
estatisticamente significante significa que uma seja causadora da outra. Muitas vezes
essa relao causal no existe ou at mesmo se d numa via inversa, ou seja, um
maior bem estar pode levar a melhorias em indicadores de diversas reas.

58

Tabela 14 Regresso IDESE, Despesa Primria e variveis de controle

Unstandardized
Coefficients

Model
(Constant)
Despesa Primria
VAB Agropecuria
VAB Indstria
VAB Servios / Total
VAB Servios / Administrao Pblica
Populao
Taxa de Urbanizao
Densidade Demogrfica
Distncia de Porto Alegre
PIB
Receita Tributria
Carga Tributria
Transferncias Intergov. da Unio
SUS Unio
Hospitais
Leitos Internao
gua encanada
Coleta de lixo
Energia eltrica
Matrculas Municipais
a. Dependent Variable: IDESE

B
,291
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,001
,000
,000
,000
,000
-,178
,000
,000
,016
,000
,002
,000
,000
,000

Std. Error
,030
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,269
,000
,000
,004
,000
,000
,000
,000
,000

Standardized
Coefficients

Sig.

9,801
2,706
2,741
1,519
1,266
,206
-,266
10,988
2,345
7,263
-1,164
,388
-,664
1,009
-1,552
3,921
-1,711
4,963
2,720
,803
-1,152

,000
,007
,006
,129
,206
,837
,791
,000
,019
,000
,245
,698
,507
,314
,121
,000
,088
,000
,007
,422
,250

Beta
,101
,123
,466
1,242
,409
-,358
,511
,112
,246
-1,463
,232
-,023
,464
-,504
,448
-,555
,257
,084
,038
-,225

R ajustado: 0,666
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

A mesma anlise de regresso foi realizada para os sub-ndices do IDESE.

Primeiramente foi rodado um modelo de regresso apenas com a despesa e em
seguida com a incluso das variveis de controle.
Na Tabela 15 apresentado o resultado para a regresso do IDESE Educao e
despesa na funo educao. Pelo coeficiente de determinao R, possvel ver que
a despesa com educao pouco explica as variaes no IDESE Educao entre os
municpios do RS, apenas 1,7%.
Contudo, a despesa com educao se mostra estatisticamente significante e o
seu coeficiente positivo, apesar de pequeno. Ou seja, a despesa com educao
influencia sim o IDESE educao, porm numa magnitude muito pequena.

59

Tabela 15 Regresso IDESE Educao e Despesa Educao

Unstandardized Coefficients

Standardized Coefficients

Model

t
B

Std. Error

Sig.

Beta

(Constant)

,841

,003

Despesa Educao

,000

,000

335,245

,000

3,064

,002

1
,137

a. Dependent Variable: IDESE Educao

R ajustado: 0,017

Com a incluso das demais variveis de controle no modelo, o poder explicatrio

aumenta, atingindo 32,6%. Contudo, esse valor mostra que existem outras variveis
ainda no includas no modelo que explicam 67,4% da variao no IDESE educao.
A despesa com educao continua sendo estatisticamente significante, porm
ainda com um coeficiente baixo. Das variveis que tiveram significncia estatstica,
aquelas que apresentaram maior coeficiente foram Energia Eltrica (0,318), Distncia
de Porto Alegre (0,302) e gua Encanada (0,253).
Entretanto, de acordo com a literatura, existe pouco ou nenhum suporte terico
para permitir afirmar que essas variveis afetam a educao das pessoas. No parece
haver uma relao de causalidade, e sim apenas uma variao linear ocasional das
variveis independentes e do IDESE educao. Ou ainda, pode ocorrer uma relao
inversa, ou seja, uma melhor educao afetar algumas das variveis explicativas, como
pode ser o caso do VAB Agropecuria, por exemplo.

60

Tabela 16 Regresso IDESE Educao, Despesa Educao e variveis de

controle
Unstandardized
Coefficients

Model
B
(Constant)
Despesa Educao
VAB Agropecuria
VAB Indstria
VAB Servios / Total
VAB Servios / Administrao Pblica
Populao
Taxa de Urbanizao
Densidade Demogrfica
Distncia de Porto Alegre
PIB
Receita Tributria
Carga Tributria
Transferncias Intergov. da Unio
SUS Unio
Hospitais
Leitos Internao
gua encanada
Coleta de lixo
Energia eltrica
Matrculas Municipais
a. Dependent Variable: IDESE Educao

Standardized
Coefficients

Std. Error

,500

,026

,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,162
,000
,000
,006
,000
,001
,000
,002
,000

,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,234
,000
,000
,004
,000
,000
,000
,000
,000

Sig.

18,909

,000

2,781
-2,316
,088
-,389
1,288
-1,142
,023
,235
6,275
,168
-1,041
,690
,548
-1,066
1,645
-,385
3,426
1,732
4,710
-1,197

,006
,021
,930
,698
,199
,254
,981
,814
,000
,867
,298
,491
,584
,287
,101
,700
,001
,084
,000
,232

Beta
,121
-,147
,038
-,543
3,626
-2,178
,001
,016
,302
,300
-,882
,033
,359
-,493
,259
-,176
,253
,077
,318
-,334

R ajustado: 0,326
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Os resultados da sade se mostram bem similares aos da educao. No modelo

de regresso simples apenas com a despesa em sade, a despesa se mostra
estatisticamente significantes, porm com um coeficiente baixo, apesar de positivo.
Entretanto, o valor de R ainda mais baixo, apenas 1,4% das variaes no
IDESE Sade so explicadas pela variao nos gastos com sade.

61

Tabela 17 Regresso IDESE Sade e Despesa Sade

Unstandardized Coefficients
Model

Standardized Coefficients

Std. Error

Beta

(Constant)

,852

,003

Despesa Sade

,000

,000

Sig.

292,542

,000

2,791

,005

1
,125

a. Dependent Variable: IDESE Sade

R ajustado: 0,014
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Com a incluso das variveis de controle, o coeficiente de determinao

aumentou um pouco, passando para 0,100. Porm, ainda 90% das variaes no IDESE
Sade so explicadas por variaes em outros fatores que no esto no modelo. Isso
significa que o modelo no est bem estimado para explicar o IDESE Sade.
J na regresso mltipla, a despesa com sade passa a ser no significante
estatisticamente. A um nvel de significncia de 5%, apenas a varivel energia eltrica
se mostra vlida, tendo um coeficiente de 0,351.
Tabela 18 Regresso IDESE Sade, Despesa Sade e variveis de controle
Model
(Constant)
Despesa Sade
VAB Agropecuria
VAB Indstria
VAB Servios / Total
VAB Servios / Administrao Pblica
Populao
Taxa de Urbanizao
Densidade Demogrfica
Distncia de Porto Alegre
PIB
Receita Tributria
Carga Tributria
Transferncias Intergov. da Unio
SUS Unio
Hospitais
Leitos Internao
gua encanada
Coleta de lixo
Energia eltrica
Matrculas Municipais
a. Dependent Variable: IDESE Sade

R ajustado: 0,100
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Unstandardized
Coefficients
B
Std. Error
,758
,020
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,094
,178
,000
,000
,000
,000
,004
,003
,000
,000
,000
,000
,000
,000
,001
,000
,000
,000

Standardized
Coefficients
Beta
,021
-,144
-,062
-,609
,902
-,640
-,065
,025
,024
,352
,614
,030
,246
-,038
,274
-,985
-,084
,026
,351
-,196

Sig.

38,814
,362
-1,943
-,123
-,379
,276
-,288
-,878
,320
,429
,171
,623
,530
,326
-,070
1,466
-1,850
-,995
,519
4,575
-,612

,000
,718
,053
,902
,705
,783
,773
,381
,749
,668
,864
,534
,597
,744
,944
,143
,065
,320
,604
,000
,541

62

A partir dos modelos construdos anteriormente, no foi possvel observar um

efeito significativo da despesa pblica dos municpios do RS na qualidade de vida dos
seus muncipes, quando utilizamos o IDESE (e seus sub-ndices de educao e sade)
como sua proxy.
Naqueles modelos, foi utilizado o IDESE para o ano de 2006 e as mdias das
despesas nos cinco anos anteriores ao IDESE, 2001 a 2005, de forma a evitar
problemas com a sazonalidade anual das despesas, alm de variveis de controle j
elencadas anteriormente14.
Entretanto, de acordo com Herrera e Pang (2005) uma limitao desse mtodo
o tratamento inadequado da dinmica, dada a defasagem entre utilizao de insumos
(despesas pblicas) e produo (resultados em sade e educao, por exemplo).
Diante desse quadro, optou-se por realizar mais alguns exerccios estatsticos de
forma a tentar observar se existe e qual o real efeito das despesas pblicas no IDESE
dos municpios gachos.
Assim, foram realizadas mais duas anlises. Ao invs de analisar as variaes
no IDESE em apenas um determinado ano para todos os municpios do RS, foram
analisados os IDESEs durante seis anos, entre 2001 e 2006, de todos os municpios e
suas respectivas despesas. Porm, um dos maiores problemas na avaliao do gasto
pblico saber o hiato temporal existente entre o gasto realizado e o seu efeito na
realidade dos cidados.
Desse modo, para tentar avaliar esse hiato, utilizou-se a despesa em dois
momentos: primeiro a despesa incorrida no ano anterior a cada ano do IDESE
(chamado de despesa t-1) e em segundo a despesa incorrida dois anos antes de cada
ano do IDESE (t-2). Com isso, busca-se analisar a efetividade das despesas pblicas,
considerando como hiptese que elas levem um ou dois anos para surtirem impacto na
qualidade de vida dos cidados.

14

Essa estruturao dos dados chamada de dados de corte (cross-section), quando se observa uma ou
mais variveis estticas no tempo.

63

Desse modo, a Tabela 19 apresenta a correlao existente entre IDESE e a

despesa pblica no ano anterior (t-1). Nessa matriz, observa-se que a despesa primria
tem uma correlao negativa com o IDESE, apesar de positiva com os seus ndices
desagregados. J a despesa em educao e em sade apresentam correlao positiva
com IDESE Educao e Sade, respectivamente, apesar de ser em uma magnitude
pequena.
Tabela 19 Matriz de correlao IDESE e Despesa t-1
IDESE

IDESE
Educao

IDESE
Sade

Pearson
**
1
,487
Correlation
Sig. (2-tailed)
,000
Pearson
**
,487
1
IDESE
Correlation
Educao
Sig. (2-tailed)
,000
Pearson
**
**
,170
,258
IDESE Sade Correlation
Sig. (2-tailed)
,000
,000
Pearson
**
**
-,201
,232
Despesa
Correlation
Primria
Sig. (2-tailed)
,000
,000
Pearson
**
**
-,092
,142
Despesa
Correlation
Educao
Sig. (2-tailed)
,000
,000
Pearson
**
**
,204
-,182
Despesa
Correlation
Sade
Sig. (2-tailed)
,000
,000
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Despesa
Primria
**

,170

IDESE

Despesa
Educao
**

Despesa
Sade
**

-,201

,000

,000

,000

**

**

**

,258

,232

,000

,000

**

**

,121

,000

**

,111

,403

,000

**

**

,000

,000
**

,079

,000
**

,790

,000
**

,000
,079

**

,204

,403

,000
**

,000

,111

,000
,121

-,182

,142

,000

**

**

-,092

,000
**

,327

,000
**

,790

,327

,000

,000

A anlise de regresso entre IDESE e Despesa Primria t-1 demonstra um

resultado semelhante ao encontrado quando da regresso com dados em apenas um
momento do tempo. O coeficiente se mostrou negativo e o valor do R ficou em apenas
4%. Ou seja, por esse modelo, a despesa primria explicaria ainda menos o IDESE.
Tabela 20 Regresso IDESE e Despesa Primria t-1
Unstandardized Coefficients
Model

Std. Error

Standardized Coefficients
t

Beta

(Constant)

,704

,003

Despesa Primria

,000

,000

Sig.

273,766

,000

-11,086

,000

1
a. Dependent Variable: IDESE

R ajustado: 0,040
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

-,201

64

Os resultados para educao e sade tambm so semelhantes s anlises

realizadas anteriormente. Com relao ao IDESE Educao e despesa em educao, o
modelo com dados em t-1 apresentou um poder explicatrio um pouco maior, 2,0%,
assim como o coeficiente de inclinao da varivel, 0,142. Porm esses valores ainda
so baixos para afirmar que essa despesa influencia o IDESE Educao.
Tabela 21 Regresso IDESE Educao e Despesa Educao t-1
Unstandardized Coefficients

Standardized Coefficients

Model

t
B

Std. Error

Sig.

Beta

(Constant)

,840

,001

Despesa Educao

,000

,000

925,556

,000

7,705

,000

1
,142

a. Dependent Variable: IDESE Educao

R ajustado: 0,020
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Para a sade, o modelo temporal tambm apresentou resultados que no

permitem afirmar que os gastos pblicos dos municpios em sade afetam os
indicadores de sade. O valor de R ficou muito baixo, apenas 0,6%, assim como o
coeficiente beta da despesa com sade, 0,079.
Tabela 22 Regresso IDESE Sade e Despesa Sade t-1
Unstandardized Coefficients

Standardized Coefficients

Model

t
B

Std. Error

Sig.

Beta

(Constant)

,853

,001

Despesa Sade

,000

,000

844,546

,000

4,249

,000

1
,079

a. Dependent Variable: IDESE Sade

R ajustado: 0,006
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

As mesmas anlises estatsticas foram realizadas para o modelo dinmico

considerando uma defasagem temporal de dois anos entre a realizao da despesa e
os seus efeitos no bem-estar da populao.
Os resultados das anlises foram muito similares aos do modelo com defasagem
de um ano apenas, provavelmente devido baixa sensibilidade do IDESE a variaes

65

de curto prazo, conforme j havia alertado Teixeira e Barroso (2009). Isso ocorre em
funo, como j dito no captulo 5, de dois motivos. O primeiro a dificuldade existente
em conseguir avanos significativos em indicadores finalsticos de um ano para o outro,
como por exemplo, em taxas de analfabetismo ou de esperana de vida. Alm de ser
mais difcil avanar em indicadores que j esto num bom patamar, caso da maioria dos
municpios do RS, do que naqueles que esto num nvel ruim.
E segundo, pois o IDESE utiliza, para a sua construo, alguns indicadores
baseados no Censo do ano 2000, realizado pelo IBGE. Ou seja, independente do ano
em que utilizemos o IDESE, uma parcela que compe o seu indicador fixa ano aps
ano, mesmo que essa realidade j possa estar alterada.
Assim, possvel ver que na matriz de correlao abaixo, considerando uma
defasagem de dois anos, os resultados so praticamente os mesmos. A despesa
primria se correlaciona negativamente com o IDESE, enquanto as outras despesas
possuem uma correlao positiva, embora com coeficiente no muito significativo.
Tabela 23 Matriz de correlao IDESE e Despesa t-2
IDESE

IDESE
Educao

Pearson
**
1
,487
Correlation
Sig. (2-tailed)
,000
Pearson
**
,487
1
IDESE
Correlation
Educao
Sig. (2-tailed)
,000
Pearson
**
**
,170
,258
IDESE Sade Correlation
Sig. (2-tailed)
,000
,000
Pearson
**
**
-,188
,228
Despesa
Correlation
Primria
Sig. (2-tailed)
,000
,000
Pearson
**
**
-,078
,138
Despesa
Correlation
Educao
Sig. (2-tailed)
,000
,000
Pearson
**
**
-,119
,221
Despesa
Correlation
Sade
Sig. (2-tailed)
,000
,000
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
*. Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria
IDESE

IDESE
Sade

Despesa
Primria
**

,170

Despesa
Educao
**

-,188

Despesa
Sade
**

-,078

,000

,000

,000

**

**

**

,258

,228

,138

,000

,000

,000

**

**

**

,130

,130

,000

,000

**

,000
**

,110

,353

,000

**

,026

,353

,000
**

,000
,042

,110

,741

,000

**

-,119

,000
**

,221

,000
*

,042

,026
**

,741

,000
**

,246

,000
**

,246

,000

66

Nas anlises de regresso, os resultados foram bem parecidos anlise de t-1,

embora com nmeros inferiores. O R da regresso IDESE versus despesa primria foi
de 0,035 e o coeficiente foi negativo.
Tabela 24 Regresso IDESE e Despesa Primria t-2
Unstandardized Coefficients
Model

Standardized Coefficients

Std. Error

Beta

(Constant)

,704

,003

Despesa Primria

,000

,000

Sig.

267,708

,000

-10,245

,000

1
-,188

a. Dependent Variable: IDESE

R ajustado: 0,035

Na analise da educao, o coeficiente de determinao foi bem similar, 1,9%, e o

coeficiente da despesa de educao tambm, 0,138.
Tabela 25 Regresso IDESE Educao e Despesa Educao t-2
Unstandardized Coefficients
Model

Standardized Coefficients

Std. Error

Beta

(Constant)

,840

,001

Despesa Educao

,000

,000

Sig.

943,121

,000

7,418

,000

1
,138

a. Dependent Variable: IDESE Educao

R ajustado: 0,019
Fonte: STN, FEE e elaborao prpria

Por fim, quanto anlise da sade, os resultados pioraram um pouco mais. O R

foi de apenas 0,1% e o coeficiente da despesa, 0,042.
Tabela 26 Regresso IDESE Sade e Despesa Sade t-2
Unstandardized Coefficients
Model

Std. Error

Standardized Coefficients
t

Beta

(Constant)

,855

,001

Despesa Sade

,000

,000

Sig.

892,096

,000

2,231

,026

1
a. Dependent Variable: IDESE Sade

R ajustado: 0,001

,042

67

7. CONSIDERAES FINAIS

Esse trabalho de pesquisa buscou explorar a efetividade da despesa pblica dos

municpios do Estado do Rio Grande do Sul. Ele teve como objetivo tentar averiguar se
o gasto pblico realizado em nvel municipal tem atingido a finalidade de melhorar a
vida dos seus cidados. Para tanto, foi utilizado um ndice que busca medir a qualidade
de vida dos municpios, o ndice de Desenvolvimento Socioeconmico IDESE,
desenvolvido pela Fundao de Economia e Estatstica (FEE), que inspirado num
ndice j consagrado na literatura, o ndice de Desenvolvimento Humano IDH.
Num primeiro momento, foi necessrio delimitar bem o campo de anlise desse
trabalho, definindo a despesa pblica, explicando a forma com que ela executada
dentro do Estado e como ela classificada de modo a permitir observar em que reas
de atuao do Estado o gasto pblico realizado atravs da classificao funcional.
Em seguida, buscou-se explorar uma abordagem sobre o bem-estar das
pessoas, o desenvolvimento humano. Segundo essa abordagem, a qualidade de vida
das pessoas no deve ser mensurada apenas atravs de variveis econmicas e sim
atravs de um amplo conjunto de aspectos que tambm so importantes, como ter
sade e possuir uma boa educao, por exemplo. baseado nessa abordagem que foi
construdo o ndice de Desenvolvimento Humano IDH, hoje uma medida reconhecida
na literatura, e inspirou o IDESE, utilizado nesse trabalho para medir o desenvolvimento
humano das cidades gachas.
Contudo, o link entre despesa pblica e seus resultados no bem estar das
pessoas no uma tarefa simples de medir. Esse fato corroborado por Van de Walle
(1998) quando afirma que a avaliao dos impactos do gasto pblico no bem estar
requer uma avaliao de como as coisas teriam sido diferentes, sem a despesa. Mas
chegar neste contrafactual no fcil. Limitaes, pequenas e grandes, podem ser
encontradas em todos os mtodos atuais.

68

A despesa uma das atividades do Estado, junto com impostos, controles e

empresas estatais, (Wonnacott e Wonnacott, 1994), que afetam a economia e a
sociedade como um todo, porm a forma como ocorre esse processo est longe de ser
de simples entendimento. Existem muitas formas e teorias sobre como avaliar os efeitos
do gasto pblico, porm esse trabalho procurou analisar apenas a efetividade do gasto,
ou seja, qual o seu efeito nos indicadores fins de qualidade de vida.
Para tanto, optou-se por realizar uma abordagem de enfoque quantitativo,
utilizando-se de uma extensa base de dados para todos os municpios do RS. A partir
da, foi possvel utilizar tcnicas estatsticas para testar se havia e qual o tamanho do
efeito da despesa pblica municipal nos indicadores do desenvolvimento humano.
Apesar da abordagem preponderantemente quantitativa, uma anlise qualitativa se fez
necessrio para construir os modelos e interpretar os resultados obtidos na pesquisa.
Isso porque muitas vezes existe uma relao entre gasto e os indicadores, porm nem
sempre um causa do outro, sendo s vezes apenas um efeito indireto da despesa ou
uma relao fortuita entre as variveis.
Apesar das restries demonstradas na literatura para esse tipo de anlise, foi
possvel obter resultados interessantes. Inicialmente, numa anlise apenas descritiva,
observando apenas os municpios com melhores IDESE e suas respectivas despesas
primrias, constatou-se que no existe uma relao entre elevado desenvolvimento
socioeconmico e alto gasto pblico. Uma constatao nesse ponto que o IDESE, de
uma maneira geral, maior nos grandes municpios do Estado. Essa constatao
evidencia uma possvel falha no ndice, viesando um pouco a anlise realizada.
Essa pequena ligao tambm ocorre quando analisada a relao entre os
municpios com melhores IDESE Educao e Sade e as suas despesas nas
respectivas funes, apesar da relao na rea de educao parecer ser mais
significativa. Ou seja, a partir dessa avaliao, no se pode afirmar que melhorias nos
indicadores de educao e sade so causadas por maiores investimentos nessas
reas.

69

Mesmo quando foram analisados os municpios com maior evoluo nos IDESEs
nos ltimos anos, no foi possvel observar que essa melhora tenha sido causada por
um aumento no gasto das prefeituras.
Dois pontos podem servir de atenuantes para essas constataes a respeito da
no efetividade da despesa pblica. A primeira que, a partir da manipulao dos
dados, perceberam-se alguns problemas na sua contabilizao. Alguns municpios, por
exemplo, apresentavam variaes muitos significativas nas despesas nas funes
educao e sade de um ano para o outro. Quando o dado no correto, leva
certamente a concluses falhas.
Outro ponto a ser ressaltado que os financiamentos, tanto da educao quanto
da sade pblicas, so complexos. Muitos agentes, e no apenas pblicos, atuam
nesse processo de fornecimento de servios em educao e sade, tendo s vezes
papel muito mais importante que propriamente o municpio. Desse modo, o gasto
municipal pode ter um efeito muito pequeno nos indicadores dessas reas, no sendo o
principal responsvel por uma educao ou sade boa ou ruim.
Como a partir da anlise descritiva no foi possvel observar se a despesa
pblica dos municpios gachos era realmente efetiva, partiu-se para inferncias
estatsticas mais sofisticas.
A anlise de correlao com o IDESE, despesa primria e alguns outros
indicadores socioeconmicos mostrou que no existe uma correlao linear positiva
entre despesa e o IDESE. O ndice parece muito mais influenciado por outras variveis
do que propriamente o gasto dos municpios.
A observao da correlao focada em educao e sade permite ver uma
relao levemente mais estreita entre gasto e resultados para a sociedade, porm
ainda insuficiente para afirmar que a despesa nessas reas efetiva. Parece que aqui
tambm uma educao de qualidade ou uma boa sade depende mais de fatores
alheios ao gasto pblico municipal.
Uma metodologia mais sofisticada, a anlise de regresso linear, foi utilizada
para tentar responder com maior preciso ao questionamento levantado por esse

70

trabalho. A partir dos resultados obtidos, possvel observar que a despesa primria
influencia sim o IDESE, porm numa maneira negativa, ao contrrio da relao mais
lgica e esperada. Contudo, esse efeito muito pequeno, no permitindo ser conclusivo
nessa afirmao.
A regresso do modelo na parte de educao mostrou que a despesa dos
municpios afeta positivamente a oferta e qualidade da educao das cidades gachas,
porm numa magnitude muito baixa. O mesmo pode se dizer da sade, a despesa
nessa funo afeta sim os indicadores de sade, porm ela tem uma importncia ainda
inferior ao gasto com educao na melhoria da qualidade de vida dos muncipes.
Uma ltima tentativa de observar o efeito do gasto pblico no IDESE das cidades
do RS foi analisar o efeito da despesa realizada em dois momentos do tempo: no ano
anterior ao ano de mensurao do ndice e dois anos antes. Essa anlise buscou
observar e corrigir a defasagem existente entre as despesas pblicas e os seus efeitos
na realidade econmica e social.
Entretanto, nas duas anlises os resultados no foram melhores do que aqueles
obtidos at ento. Tanto na anlise com um ano de defasagem quanto na com dois, o
IDESE continuou tendo uma relao inversamente proporcional, ou seja, quanto maior
a despesa, menor o ndice. Com a educao e sade, os resultados tambm foram
semelhantes aos encontrados nas anlises da despesa sem defasagem, ou seja, o
gasto pblico municipal nessas reas efetivo, porm numa magnitude muito baixa.
Assim, o presente trabalho buscou responder ao objetivo proposto . De um modo
geral, no possvel afirmar que a despesa pblica dos municpios gachos efetiva
em melhorar a qualidade de vida da populao. O gasto parece ter um efeito maior
quando analisado de forma mais focada em reas de grande demanda social, como o
caso da educao e sade, porm o seu efeito parece ser muito pequeno.
Contudo, os governantes tm esse desafio de fazer com que as despesas
realizadas atinjam cada vez mais a populao mais necessitada, promovendo sempre a
melhoria da qualidade de vida dos cidados. Esse processo extremamente complexo
e muitos estudos ainda devem ser realizados para auxiliar os gestores no processo de

71

tomada de deciso alocativa mais correta de modo a proporcionar o maior bem-estar

possvel. Esse trabalho buscou contribuir nessa busca, pois a despesa pblica deve ser
sempre guiada pelas demandas da sociedade e buscar ser o mais efetiva possvel para
melhorar a vida das pessoas.

72

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76

ANEXO I - ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)

O IDH uma medida resumo do desenvolvimento humano. Mede a realizao

mdia de um pas ou regio em trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano.
Esses indicadores relativos so:
A esperana de vida ao nascer.
O nvel educacional (constituda a partir da mdia ponderada da taxa de
alfabetizao peso 2 e taxa de matrcula nos trs nveis de ensino peso 1).
Um nvel de vida digno, medido pelo PIB per capita.

Porm, como as grandezas so diferentes entre elas necessrio criar um

ndice para cada uma destas trs dimenses. Para o clculo destes indicadores de
dimenso ndices de esperana de vida, educao e PIB so escolhidos valores
mnimos e mximos (balizas) para cada indicador primrio. O desempenho em cada
dimenso expresso como um valor entre 0 e 1, utilizando a seguinte frmula geral:
valor atual valor mnimo
ndice de dimenso=
valor mximo valor mnimo
Dessa forma se consegue um valor possvel para a comparabilidade entre
pases, buscando a representao do desenvolvimento humano dos mesmos. O IDH ,
ento, calculado como uma mdia simples dos ndices de dimenso. As balizas de
cada varivel so:
Indicador

Valor mximo Valor mnimo

Esperana de vida ao nascer (anos)

85

25

Taxa de alfabetizao de adultos (%)

100

Taxa de escolarizao bruta combinada (%)

100

40.000

100

PIB per capita (dlares PPC)

Fonte: Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano (2004)

77

ANEXO II - ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDESE

(IDESE)
O IDESE um ndice sinttico, composto por 12 indicadores divididos em quatro
blocos temticos: Educao; Renda; Saneamento e Domiclios; e Sade. Esses
indicadores so transformados em ndices e, ento, agregados segundo os blocos aos
quais pertencem, gerando, assim, quatro novos ndices (um para cada bloco). O IDESE
o resultado da agregao dos ndices desses blocos.
Os Indicadores
dicadores que compem o IDESE so transformados em ndices, como se
mostra a seguir:

onde
Ix,j,t o ndice do indicador x da unidade geogrfica j no tempo t;;
yx,j,t o indicador x da unidade geogrfica j no tempo t;
LIx o limite inferior do indicador x;
LSx o limite superior do indicador x.
A utilizao de limites no clculo dos ndices implica que um municpio, se
possuir um indicador abaixo do limite inferior estabelecido, ter um ndice 0 (zero) para
esse indicador, ou seja, ser classificado quanto
quanto a esse indicador como tendo
desenvolvimento nulo. Analogamente, unidades geogrficas que possuam um indicador
maior que o limite (superior) estabelecido possuiro um ndice 1 (um) para esse
indicador e sero classificadas como totalmente desenvolvidas quanto a este.
A classificao quanto ao nvel de desenvolvimento s possvel porque a
escolha desses limites feita com base em parmetros internacionais (tal como
adotado pela ONU em seu ndice de Desenvolvimento Humano IDH), permitindo,
assim, que as unidades geogrficas s quais os ndices se referem sejam classificadas
quanto ao seu nvel de desenvolvimento em relao a qualquer localidade do mundo.
Portanto, assim como no IDH, as unidades geogrficas podem ser classificadas pelos

78

ndices (construdos dessa forma) em trs grupos: baixo desenvolvimento (ndices at

0,499), mdio desenvolvimento (entre 0,500 e 0,799) e alto desenvolvimento (maiores
ou iguais a 0,800). Alm disso, esses limites, uma vez definidos, so mantidos fixos ao
longo do tempo, permitindo-se anlises temporais.
Uma vez obtidos os ndices dos 12 indicadores de uma determinada unidade
geogrfica, os ndices dos blocos do IDESE dessa localidade sero gerados pela mdia
aritmtica ponderada dos ndices dos indicadores que compem cada bloco, utilizandose os pesos mostrados no quadro. E, finalmente, o IDESE dessa regio ser obtido por
mdia aritmtica (com pesos iguais de 0,25 para cada bloco) dos ndices dos quatro
blocos.
Tabela 27 - Blocos do IDESE, ndices componentes de cada bloco, pesos dos
ndices nos blocos e no IDESE, limites dos ndices e fontes dos dados brutos
Blocos

ndices
Taxa de abandono
no ensino
fundamental
Taxa de reprovao
no ensino
fundamental

Educao

Renda

Peso Peso
Limite Limite Fontes dos Dados
no
no
Inferior Superior
Brutos
Bloco IDESE
Edudata do INEP,
Ministrio da
Educao
Edudata do INEP,
Ministrio da
Educao
Censo
Demogrfico 2000
do IBGE; Edudata
do INEP, Ministrio
da Educao; FEE

0,25

0,0625

100%

0%

0,20

0,0500

100%

0%

Taxa de atendimento
no ensino mdio

0,20

0,0500

100%

0%

Taxa de
analfabetismo de
pessoas de 15 anos
e mais de idade

0,35

0,0875

100%

0%

0,1250

100 ($ 40 000 ($
FEE
ppp)
ppp)

0,1250

11,22 ($ 4.486,64
FEE
ppp)
($ ppp)

Gerao de renda 0,50

PIBpc
Apropriao de
renda - VABpc do
0,50
comrcio, alojamento
e alimentao

Percentual de
Condies de
domiclios
Saneamento e
abastecidos com
Domiclio
gua: rede geral

0,50

0,1250

0%

100%

Censo
Demogrfico 2000
e PNAD do IBGE

Censo
Demogrfico 2000
do IBGE

79

Percentual de
domiclios atendidos
com esgoto sanitrio: 0,40
rede geral de esgoto
ou pluvial
Mdia de moradores
por domiclio

Sade

Percentual de
crianas com baixo
peso ao nascer
Taxa de mortalidade
de menores de cinco
anos
Esperana de vida
ao nascer

Fonte: FEE

0,1000

0,10

0,0250

0,33

0,0833

0,33

0,33

0%

Seis

100%

Censo
Demogrfico 2000
do IBGE

um

Censo
Demogrfico 2000
e PNAD do IBGE;
FEE

DATASUS do
Ministrio da
Sade.
DATASUS do
316 por quatro
0,0833
Ministrio da
mil
por mil
Sade
IDHM 2000 do
PNUD, IPEA e
0,0833 25 anos 85 anos
Fundao Joo
Pinheiro
30%

4%

80

ANEXO III - Lista completa das variveis utilizadas no trabalho

Demogrficas:
a) Populao Ano 2006. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
b) Densidade demogrfica: N de Habitantes do Municpio/rea do Municpio em
km Ano 2008. Fonte: Fundao de Economia e Estatstica FEEDADOS
c) Taxa de urbanizao: percentagem da populao da rea urbana em relao
populao total. Ano 2006. Fonte: Fundao de Economia e Estatstica
FEEDADOS
d) Distncia da capital (Porto Alegre) em km Ano 2008. Fonte: Fundao de
Economia e Estatstica FEEDADOS

Financeiras:
a) Carga tributria: (Receita tributaria/PIB)*100. Ano 2006. Fontes: Fundao de
Economia e Estatstica FEEDADOS e Secretaria do Tesouro Nacional
b) Transferncias de recursos recebidos da Unio Ano 2006. Fonte: Secretaria do
Tesouro Nacional
c) Transferncias de recursos recebidos da Unio pela gesto plena do SUS Ano
2006. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

Econmicas:
a) Valor Adicionado Bruto (VAB) da Agropecuria: a diferena entre o Valor Bruto
da Produo, a preos do produtor, e o Consumo Intermedirio, a preos de
mercado. Ano 2006. Fonte: Fundao de Economia e Estatstica FEEDADOS
b) VAB da Indstria Ano 2006. Fonte: Fundao de Economia e Estatstica
FEEDADOS
c) VAB dos Servios Ano 2006. Fonte: Fundao de Economia e Estatstica
FEEDADOS

81

d) VAB da Administrao Pblica Ano 2006. Fonte: Fundao de Economia e

Estatstica FEEDADOS

Sociais:
a) Taxa de cobertura de abastecimento de gua: Percentual de pessoas que vivem
em domiclios com gua canalizada para um ou mais cmodos, proveniente de
rede geral, de poo, de nascente ou de reservatrio abastecido por gua das
chuvas ou carro-pipa. Ano 2000. Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada IPEADATA
b) Taxa de cobertura de energia eltrica: Percentual de pessoas que vivem em
domiclios com iluminao eltrica, proveniente ou no de uma rede geral, com
ou sem medidor. Ano 2000. Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEADATA
c) Taxa de cobertura de coleta de lixo: Percentual de pessoas que vivem em
domiclios em que a coleta de lixo realizada diretamente por empresa pblica
ou privada, ou em que o lixo depositado em caamba, tanque ou depsito fora
do domiclio, para posterior coleta pela prestadora do servio. Ano 2000. Fonte:
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEADATA
d) Nmero de hospitais: apenas instituies prestadoras de servios mdicohospitalares-ambulatoriais, com leitos e instalaes apropriadas ao desempenho
de suas atividades, e que conta com, pelo menos, um mdico e a equipe de
enfermagem. Ano 2000. Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEADATA
e) Nmero de leitos para internao hospitalar: refere-se cama disponvel em
hospitais. Ano 2000. Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEADATA
f) Nmero de alunos matriculados na rede municipal: nmero de alunos
matriculados e efetivamente freqentando a escola, no Dia Nacional do Censo
Escolar, na rede municipal de ensino. Ano 2006. Fonte: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada IPEADATA

82

ANEXO IV - Demais tabelas da anlise da efetividade da despesa pblica

Tabela 28 Municpios com piores IDESE

Municpios

IDESE

Despesa Primria*

Ranking Despesa
Primria

Benjamin Constant do Sul

0,535

1.159

146

Cara
Monte Alegre dos Campos

0,544
0,546

532
1.016

454
181

Lajeado do Bugre

0,546

1.131

153

Mampituba
Baro do Triunfo

0,548
0,553

931
600

214
414

Chuvisca

0,565

798

277

Carlos Gomes
Esperana do Sul

0,565
0,565

1.587
997

53
192

Gramado dos Loureiros

0,566

1.216

129

Cristal do Sul
Arroio do Padre

0,567
0,568

1.051
1.086

175
163

Lagoo

0,569

729

316

Cerro Grande
So Pedro das Misses

0,570
0,574

1.173
1.536

144
61

Dom Feliciano

0,577

612

404

Canudos do Vale
Taba

0,579
0,579

1.448
803

74
275

Sagrada Famlia

0,581

1.128

155

Herveiras

0,582

1.045

176

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Tabela 29 Municpios com piores IDESE Educao

IDESE Educao

Despesa Educao*

Ranking Despesa
Educao

Charrua

0,725

4.429

111

So Jos do Norte

0,744

2.219

319

Redentora
Monte Alegre dos Campos

0,746
0,748

2.466
2.132

279
338

Dom Feliciano

0,751

1.588

468

Lagoo
Baro do Triunfo

0,754
0,755

1.532
1.869

477
405

Herveiras

0,759

2.032

361

Engenho Velho
Cerro Branco

0,760
0,761

5.278
1.684

80
447

Municpios

83

Vicente Dutra

0,761

1.773

428

Dilermando de Aguiar

0,763

2.706

238

Lajeado do Bugre
Estrela Velha

0,770
0,772

2.912
2.726

213
236

Cara

0,773

1.942

385

Barros Cassal
Fazenda Vilanova

0,774
0,775

1.571
1.786

472
427

Cerro Grande do Sul

0,776

2.345

298

Gramado Xavier
So Jos do Herval

0,777
0,777

1.769
3.386

429
163

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Tabela 30 Municpios com piores IDESE Sade

IDESE Sade

Despesa Sade*

Ranking Despesa
Sade

Nonoai

0,724

126

384

Cacequi
So Jos do Norte

0,756
0,798

115
96

422
470

So Francisco de Paula

0,802

106

446

Benjamin Constant do Sul

Salto do Jacu

0,807
0,808

282
247

70
118

Pedro Osrio

0,810

100

462

Redentora
Passo Fundo

0,810
0,812

159
118

293
407

Tapes

0,813

143

335

Pelotas
Arroio Grande

0,817
0,819

183
90

235
475

Rio Grande

0,819

105

450

Palmeira das Misses

Lagoa Vermelha

0,820
0,821

95
115

471
423

Getlio Vargas

0,822

131

366

Cacique Doble
Guapor

0,822
0,822

182
99

236
463

Vila Nova do Sul

0,823

154

309

Toropi

0,823

168

273

Municpios

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Tabela 31 Municpios com menores Despesas Primrias

Municpios

Despesa Primria*

IDESE

Ranking IDESE

Alvorada

284

0,715

162

Viamo

321

0,724

139

84

Uruguaiana

423

0,758

58

Rosrio do Sul

429

0,710

182

Guaba
Santiago

430
437

0,739
0,773

102
36

Rio Pardo

441

0,678

264

Cruz Alta
Alegrete

446
447

0,795
0,741

15
93

Santo ngelo

451

0,763

52

Santana do Livramento
So Jos do Norte

453
460

0,748
0,625

79
399

So Gabriel

464

0,738

106

Candelria
Palmeira das Misses

469
471

0,662
0,724

313
143

Taquara

472

0,700

205

Jaguaro
Santa Maria

473
476

0,746
0,795

85
13

Vacaria

477

0,817

Trs Cachoeiras

477

0,657

327

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Tabela 32 Municpios com menores Despesas Educao

Municpios

Despesa Educao*

IDESE Educao

Ranking IDESE
Educao

Alvorada

1.038

0,816

395

Capo do Leo

1.193

0,802

436

Parob
Araric

1.205
1.211

0,843
0,799

273
446

Pelotas

1.278

0,841

281

Nova Santa Rita

Capela de Santana

1.356
1.394

0,823
0,805

367
431

Pantano Grande

1.396

0,856

201

Balnerio Pinhal
Canela

1.430
1.435

0,821
0,858

379
193

Cerrito

1.438

0,801

439

Taquara
Buti

1.447
1.459

0,877
0,823

88
369

Santana do Livramento

1.465

0,842

279

Estncia Velha
Novo Hamburgo

1.481
1.487

0,858
0,844

192
266

Nova Hartz

1.518

0,834

310

So Loureno do Sul
Sapucaia do Sul

1.519
1.525

0,830
0,858

331
191

85

Lagoo

1.532

0,754

491

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Tabela 33 Municpios com menores Despesas Sade

Despesa Sade*

IDESE Sade

Alvorada

55

0,840

Ranking IDESE
Sade
384

Viamo

58

0,869

154

Boqueiro do Leo
Santana do Livramento

66
68

0,839
0,835

389
417

Rosrio do Sul

70

0,823

475

Bag
Sentinela do Sul

72
73

0,826
0,871

463
145

Taquara

73

0,848

350

So Gabriel
Uruguaiana

77
82

0,845
0,838

363
399

Bom Jesus

84

0,834

422

Igrejinha
Gravata

84
85

0,886
0,868

61
179

Rio Pardo

85

0,845

364

Santiago
Vacaria

86
86

0,882
0,853

68
297

Santo ngelo

88

0,862

222

Soledade
Cruz Alta

88
88

0,866
0,845

198
365

Candelria

89

0,855

282

Municpios

Fonte: STN e FEE

* Mdia entre 2001 e 2005

Tabela 34 Municpios com menores variaes da Despesa Primria (2001-2005)

Variao Despesa
Primria (%)

Variao IDESE (%)

Ranking Variao
IDESE

Taquari

-11,44

0,32

404

Entre-ijus

-6,70

-1,69

485

Trs Cachoeiras
Parob

6,21
6,23

0,32
-1,67

403
484

Pantano Grande

7,14

2,55

148

Candiota
Pedro Osrio

7,41
7,80

2,89
0,54

123
384

Rio Pardo

9,13

-1,26

476

Osrio
Barra do Quara

9,32
10,29

3,62
-3,13

79
492

Pareci Novo

11,21

2,57

145

Municpios

86

Salto do Jacu

11,69

0,96

335

Dom Pedrito

12,12

1,35

288

Arroio Grande
Cristal

12,30
12,57

1,21
1,19

302
303

Fortaleza dos Valos

12,75

1,65

247

Herval
Nova Bassano

12,77
13,76

0,11
-0,94

416
470

So Vicente do Sul

14,47

0,60

378

Pinhal Grande

14,65

0,25

409

Fonte: STN e FEE

Tabela 35 Municpios com maiores redues da Despesa Educao (2001-2005)

Variao Despesa
Educao (%)

Variao IDESE
Educao (%)

Ranking Variao
IDESE Educao

Pejuara
Passo do Sobrado

-94,19
-93,55

3,55
-0,36

63
435

Pareci Novo

-86,32

2,49

152

Novo Xingu
Palmitinho

-75,33
-72,79

3,88
2,81

46
120

Marques de Souza

-71,40

0,84

315

Capo do Cip
Presidente Lucena

-70,86
-64,07

-0,99
-1,04

466
469

Taquaruu do Sul

-62,16

-1,29

480

Capito
Pinheirinho do Vale

-59,36
-53,13

1,91
1,31

203
268

Acegu

-51,49

2,96

103

Andr da Rocha
Paim Filho

-48,91
-46,24

-1,59
0,27

484
383

Maambar

-40,36

2,63

139

Entre Rios do Sul

Muum

-39,30
-34,65

2,61
2,50

141
148

Linha Nova

-34,10

2,17

179

Viadutos
Pinhal da Serra

-31,39
-30,08

0,22
2,24

392
174

Municpios

Fonte: STN e FEE

Tabela 36 Municpios com maiores redues da Despesa Sade (2001-2005)

Variao Despesa
Sade

Variao IDESE
Sade

Ranking Variao
IDESE Sade

Entre Rios do Sul

-93,17

-1,89

398

Cambar do Sul

-91,10

4,87

Municpios

87

Pedro Osrio

-85,26

-0,92

304

Bag

-85,16

1,86

73

Estrela
Herval

-82,18
-79,01

-1,74
-3,47

370
465

Igrejinha

-64,25

-0,43

254

Arroio Grande
Boqueiro do Leo

-63,55
-59,66

-0,49
0,08

258
199

Taquari

-54,71

-1,36

345

Capo do Leo
Erval Grande

-54,52
-51,97

1,07
-1,84

122
391

Entre-ijus

-51,73

-2,28

429

Caseiros
Itaara

-50,60
-50,42

-0,07
-1,52

234
351

Parob

-49,51

0,22

182

Alpestre
Mariana Pimentel

-49,26
-48,56

-2,19
0,41

418
165

So Valentim

-47,24

-1,84

392

Santo Cristo

-46,55

-0,02

209

Fonte: STN e FEE