CA D E R NOS D E A D M I N 1ST R A O P B LI C A -

PEDRO MUNOZ AMATO

PLANEJAMENTO
Traduo. adaptao e prefcio de BENEDICTO SILVA

3: Edio

FUNDAO GETLIO VARGAS

SERViO DE PUBLlCAOES
RIO DE JANEIRO - GB - BRASIL - 1966

33

Direitos reservados da Fundao Getlio Vargas

Praia de Botafogo, 186 -

Rio de Janeiro -

l' edio

julho de 1955

2' edio

maio de 1962

3" edio

agsto de 1966

GB -

ZC-02 -

BrClsil

Copyright da Fundao Ge-tlio Vargas

FUNDAO GETLIO VARGAS - Servio de Pubhaes - Diretor,

Lesthenes C:1fistino; coordenao tcnica de Denis Cordeiro Policani;
capa de Srgio F~agoso; composto e impresso na Grfica Editra Livro
S. A . em linotipo 378 baskerville 10/10. sbre papel "bouffant" cre~.
nacional. com linhas d'gua, 80 g/ m2

1
I
I

APRESENTAO

A 1:

EDiO

Desneces~;irio

apresentar o autor dste Caderno aos leitores

pois j conhecem o ProL PEDRO :\lcr'ioz A~L-\TO atravs
da leitura da lnlroduo Teoria Geral dr Administrao Pbli(({, monografia publicada ne'ita srie sob o n" ~3. Falemos,
l;()is. do seu trJ.balho.
O presente e~tudo um dos captulos da obra editada em
c;,panhol. ~ob o ttulo Introdlll'riin (l la Adlllillislrarin Pblica. '"
Como informamos na apresentao do Caderno 1l~ 23 J tal liuo,
traduzido em portugus pelo signat;rio desta apresentao, est
sendo publicado por partes, a fim de aumentar mais rpidamente
a bibliografia especializada, de que carecem os leitores brasileiros para ter acesso aos elementos de estudo e consulta em matria de administrao pblica,
~o complexo mundo moderno, em que ao administrador
cumpre construir, o planejamento constitui tarefa das mais difceis e importantes, Se realizada sem orientao definida, flutuante ao ,abor de condies extremamente variveis, a ao
;Hhnini,trati\'a puh'eri/a m ret ursos e reservas da emprsa, no
,]tinge o grau de sazonamento e efetiYidade que a de"c caracterizar.
;\dmini,trar no consiste simplesmente na execuo de
tarefas imediat3s, no relacionadas entre si. Cumpre deline-las
com base em estudos e pesquisas que lhes justifiquem o objeb~'asileiros,

Publicada em portugl!~, sob o ttulo "Introduo Administr2o Pcorco yolume -: dil sri2 "Bibl:o:cca de Ad.r::i::Jlstfa-;;lo P:':blica", PC-L-1
Fundao Getlio V 2rgas.
i')

~Jica"

,'I

CADERl\OS DE ADl\Il:\"ISTRA.~O

PBLICA

tivo e as coloquem como partes integrantes - sucessivas e sim ult,lneas - de um conjunto lgico de atividades.
Problemas de ordem vria e complexa perturbam constantemente a ao do administrador, que no os poder enfrentar
nem se manter numa linha definida de ao, caso no os haja
pressentido, intuitiva ou dedutivamente, seja atravs da capacidade prospeti\"a, seja atravs da pesquisa metdica. ste o
;:specto do planejamento que PEDRO ~Ic;\oz A:\1.\1"o focaliza na
presente monografia: - planejamento como uma das fases importantes do proce;so administrativo, planejamento que se antecipa
;l{) futuro, preparandoo.
Os princpios essenciais do planejamento; os problemas pertinentes de organizao e mtodos, para cuja ;oluo se torna
indispensvel a participao de todos os nheis e setores da administrao; a utilidade, localizao e organizao do rgo central ele planejamento; o contrle dos planejadores - so ontros
tantos ahpectos do problema, aqui analisados.
A tarefa de planejar rdua e exige o domnio de l1lnuerosas t<-'cllicas, atravs das quais se alcance o exato conhecimento
e a justa interpretao dos fatos, bem como a ordenao das
diversas e multiformes partes integrantes do plano. Para desempenhar bem essa tarefa, cumpre formar deliberadamente pessoal especializado - m05tra-o :\h"NOZ .\:\I.\TO nestas p,ginas.
Sem temor de equvoco, sentimo-nos vontade para afirmar que o autor reuniu num estudo sucinto tclas as informaes bsicas essenciais e conseguiu dar ao leitor uma ntida idia
de conjunto sbre o tema tratado e sbre a grande importrll1cia
de que o planejamento se re\"este na atualidade.
BE:\"EDICTO SIl. \"A

,
INDICE
Apresentao ....................................................

II -

O PLANEJAMENTO COl\IO UM DOS PROCESSOS

PRINCIPAIS DA ADMINISTRAO PBLICA ..........

OS PRINCIPIOS ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO .,

13

A -

13

da inerncia .............................
de universalidade .........................
de unidade ...............................
de previso ...............................

15
19
21

PROBLEMAS DE ORGANIZAO E MTODOS .........

25

A
B
C
D
E
F

O contrle dos planejadores ..........................

25
29
34
38
39
45
45
50
53

PESSOAL PARA O PLANEJAMENTO ...................

5i

A B C -

A rdao do substantivo e do processual ..............

Os requisitos do planejamento central ...................
Outros requisitos gerais ...............................

57
59
60

Indicaes Bibliogrficas ..........................................

65

B C
D !lI -

princpio
principio
princpio
princpio

- Participao de todos os nves e setores da administrao

- Os rgos de planejam~nto ...........................
- O carter consultivo dos rgos de planejamento .......
- A utilidade das reparties centrais de planejamento ....
A localizao do rgo central de planejamento ........
- A estrutura interna do rgo central de planejamento '"
1. Direo colegiada ou unipessoal ...................
2. A organizao do secretariado ....................

G -

IV -

O
O
O
O

PLANEJAMENTO

I -

o PLANEJAMENTO COMO UM DOS PROCESSOS

PRINCIPAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

] i definimos a funo ele

planejar como a progrn mao
do Irnbnll,o. 1 a formulao

,i,tcm;tica de um conjunto de
dccises, de"idamente integrado, que expre,sa os propsitos de lima emprsa e condi<iona os meios para alcanlos. C m plano comi,te na definio ,lc objetivos, na ordenao de recursos materiais e
hum;mos, na determinao de
mt odm e formas de organiza~:lO, no estabelecimento de medida, de tempo, quantidacle e
qualidade, na localizao e,pe,ial de atividades e outras e,PC( ificaes necessrias para ca
nali/ar racionalmente a condu1)

ta de lIma pessoa ou de um
pupo.
.\s,im como um inddduo
pode traar, sisterrrticamente,
o prprio rumo de ao, pensando antes de agir, ao invs
de se deixar conduzir pelos hAbi tos, pelo subconsciente, peb
ignorncia Oll por qualqucr
impulso irracional, assim tambm facultado a uma entidade administrativa planejar o
respectivo trabalho.
Planejar , logicamente, o requisito prinrio e mais elementar da admini5trao. Con,is te na ordenao sistemtica
(la conduta para a consecuo

Ver Caderno n 23 desta srie. Introd!1o Teoria Geral de Administrao Pblica.

CADER:'\:OS DE AD:\fI:>iISTRA.:\O

de determinados propsitos.
Se nJo intervier um mnimo
razo;,cl de deliberao, que as
oriente, as aes no merecem

2)

PBLICA

o qualificativo de administrativas. O processo de programar parte neces~;ria da funJo administrativa. ~

Vejamos os seguintes textos, que adotam definies serr.elhantes que

perfilhamos no presente ensaio:

"0 planejamento consiste na aplicao sistemtica. continua e

da melhor inreligncia disponvel aos programas de trabalho pera soluo de problemas comuns no terreno pblico..... A
Report on National Planning and Public Works (National Resources
Boaru. l' de dezembro de 1934), pgs. 83-84.
pro~pectiva

"O planejamento um dos processos mais simples e naturais do

esprito - processo por meio do qual os homens, que pensam, determinam e logram seus objetivos... Em administrao, o planejamento
(' gerncia so uma e a mesma coisa. evidente que o planejamento
n;;o pode ser eficaz se o separarmos da g~rncia." Harold D. Smith.
The llIanagement of your Government (McGraw-Hill Book Co ..
Nova York, 1945), pgs. 15, 19 e 21.
"Para o xito de sua adr'Jnistrao e contrle. tda emprsa coplexa requer a t'xistncia de planos cuidadosamente elaborados a
hm de predi:er suas operaes futuras com a maio:- exatido possvel. .. Para que a administrao seja eficiente. necessitam-se planos
definidos e que abranjam tdas as suas atividades. Planos a longo e
a curto prazo... para o desenvolvimento ordenado de tooas as facilidades e servios pblicos em harmonia com oS valres econmicos c
sociais". Donald C. Stone, Thc Managcment of Municipal Pubi:c
Works (Public Administration Service, Chicago, 1939), pg. 63.
"O planejamento o esfro organizado para utilizar a inteligp.cia social na determinao da politica nacional. Baseia-se nos dados fundamentais sbre os recursos, cuidadosamente recolhidos e analisados; numa viso de conjunto que abranja e rena os distintos latres pertinentes, a fim de evitar conflitos de propsitos ou falta de
unidade na orientao geral; numa viso prospetiva e retrospectiva.
Apoiando-se na consideraE:o. mais cuidadosa possivel. de nossos
recursos ~ meios. e na considerao dos problemas que vo surgindo.
os planejadores tratam de determinar diretrizes a longo prazo". Char]('s E. Merriam. "The National Resources Planning Board", in George
B. Galloway. ed .. Planning for America (Henry Holt and Co .. Nova
York, 1941), pg. 489.

PL~:-;EJAMENTO

Embora lda essa explicao

po,sa parecer suprflua, a verdade que o planejamento
conlinua sendo um dos aspectos mais descuidados do traba-

lho administrativo. Sabemos

que os sintomas freqentes da
patologia administrativa so,
entre outros: a falta de clareza sbre os propsitos princi-

"Em sua forma mais simples, o planejamento o que os franceses chamam prvoyance - previso do futuro. Aplica-se tanto aos
indivduos como aos grupos. tais ~omo s famlias. s instituies soCi<!IS. aos negcios e aos governos .
"Geralmente inclui as cinco etapas seguintes: investigao e
anlise para a inteligncia do problema; determinao dos objetivo.>;
definio de solues alternativas; formulao de decises. incluindo
normas de ao; e a execuo do plano, no que diz respeito a probl~
mas. como sejam os de organizao. programao do trabalho e mtodos. O planejamento a antitese da improvisao, a previso sistemtica. aliada retrospeco coretiva; um conceito dinmico que
comporta deciso e ao.
"Em seu aspecto mais simples. o planejamento tambm universal, porque o aplicam todos os indivduos e grupos com diferentes
graus de inteno consciente. Onde quer que haja administrao. haver tambm plane1amento - ao qual se ter que dar ateno tanto
maior quanto maior fr o nmero de problemas e fatres". Marsball E.
Dimock. Bllsiness and Govemment (Holt [, Co .. Nova York. 1953,
2' ed. rev.). pg. 735.
"O planejamento cooperativo de carter democrtico e constitucional pode ser definido como a orientao e coordenao das atidades de uma comunidade mediante um programa geral. especialmente no que se refere utilizao dos recursos econmicos. de acrdo
com as preferncias dessa comunidade. tal como se express:Jm na constituio e nos organismos representativos. Sempre que seja possivel. tal
programa geral dever descrever em trmos quantitativos as vrias
medidas que se requerem para dirigir a produo e distribuio durante o prazo projetado - de quatro anos. por exemplo." Carl J. Friedrich.
Constitutiona[ Govemment and Democracy (Ginn & Co.. Baston,
1950). pg. 492.
Exceto as citaes de Dimock e Friedrich, as demais encontram-se rCl,nidas em Jobn D. ~vlillet. Thc Proct"ss and OrganizatioFl of
GOlJ.:::rmn.~nt Planning (Columbia Univers:ty. Nova York. 1947), pgs.
2-4 (N. do A.)

CADER:\'OS DE AD~lINISTRAO P(;BLICA

pais; a rotina, que faz perder

o rumo, subordinando os fins
primordiais s tcnicas de mtodo; e o afobamento, que caracteriza a urgncia implac\"el
da prtica e incapacita os administradores para o estudo e
a meditao_
Como prova de que Os princpios do Flanejamento ainda
n tm maior vigncia prtica, podemos assinalar o fato de
ser muito recente, em administrao pblica, o intersse em
sistematiz-lo. Em seu tratado
de 1927, lVILLOUGHBY no considerava o planejamento uma
das principais funes da ad-

ministrao, seno uma sImples fase da gesto financeira,

um aspecto do processo oramentrio a curto prazo. 3
A tendncia para elaborar
planos globais a longo prazo e
criar instituies com tal fim
uma aquisio dos ltimos
Ynte anos. O mpeto inicial
verificou-se em 1928, na Unio
Sovitica, com o Primeiro Plano Qinqenal. A partir da
Segunda Guerra ~Iundial, a
prtica estendeu-se por quase
tda a Europa e tambm por
alguns pases de outros contitinentes, -I deixando de ser patrimnio exclusivo dos regimes

3)

W. F. WilIoughby, PrincipIes of Public Administration (The Johus

Hopkins Press, Baltimore, 1927), pg. 429.

4)

Embora a Comisso de Planificao Estatal (Gosplan) da Rssia tenha sido criada em 1921, foi somente a partir de 1928 que, com o
Primeiro Plano Qinqenal, se inidou o planejamento geral a longo
prazo. Os seguintes pases, entre outros, tm planos gerais a longo
prazo, desde a data indicada em cada caso: Prto Rico, desde o
Primeiro Plano Financeiro de Seis Anos de 1944-50; a Gr-Bretanha desde o White Paper on Employment de 1944, mas principalmente desde o Econamic Survey de 1947 (Crnd. 7046); a Frana, desde
o Plano Monnet de 1946 para o perodo de 1947-50; a Holanda, desde o Pcimeiro Memocandum sbre o Plano Econmico Central de
1916, e o Oramento Nacional de 1947: a Noruega. desde o oramento de 1946. que incluiu previses at 1950: a Polnia, desde o

PL\:\E]A:\!E:'oiTO

comunistas para lograr aceitatao nos sistemas de Glpitalismo atenuauo. Touavia, ainda h muitas juriseli~'es sem
planejamento sistemtico a
longo prazo. Esta a situao
na maioria elos gO\"ernos latino-anrericanos, apesar de j estar auquirindo 1/lo111cnlul/l a
tendncia posi tiY<l. 5

Mesmo em goyernos muito

progressistas encontram-se falhas capitais no empenho de
sistematizar O processo do planejamento. ~os Estados Unidos, por exemplo, no existe
um organismo central que coordene a fornmlao de programas a longo prazo, para
todo o goyrno federal o

Plano Econmico Nacional de 1946-49; a Tcheco-Eslovquia. desde o

Plano de Dois Anos de 1946; a Hungria. desde o Plano de Trs Anos
de 1947; a Bulgria. desde o Plano de 1947-49; a Iugoslvia. desde o
Plano de Cinco Anos. de 1947, a Argentina, desde o Plano de Govrno de 1947-51: As Filipinas. desde o Plano de 1949-53, a tndia,
desde o Primeiro Plano de Cinco Anos de 1951-1956.
5)

Corno exemplo da tendncia - sem entrar em consideraes sbre a

continuidade e qualidade de seus resultados - pode citar-se a criao,
na Bolivil, da Comisso Nacional de Coordenao e Planejamento. em
1953; na Colmbia da Direo Nacional de Planejamento Econmico e Fiscal. com antecedentes no Conselho Nacional de Planejamento e na Repartio de Planejamento de 1951. bem corno no Conselho Nacional Econmico de 1931, reorganizado em 1940; em Prto Rico. da Junta ae Planejamento em 1942; no Chile. do Conselho
de Economia Nacional em 1931, da Corpora~o de Fomento da Produo em 1939 e do Ministrio da Economia Nacional em 1942: no
Mxico, do Conselho Nacional de Economia em 1941 e da Comisso
Federal de Planejamento, organismo consultivo da Secretaria da Economia Nacional, em 1942.

6)

Embora as mensagens sbre assuntos econmicos, apresentadas pelo

Presidente ao Congresso, bem corno o trabalho do Conselho dos Assessres Econmicos e o trabalho de muitos outros organismos federais
constituam planejamento de alta qualidade. em comparao com o de
muitos outros pases que tm institucionalizado mais o processo de
planejamento. ainda se nota a ausncia de coordenao central na
formulao de planos gerais de ao a longo prazo. Seymour E.

CADERXOS DE ADMIXISTRAO Pl;BLICA

::\Iuitos dos pases que institucionalizaram o planejamento

central carecem de yerdadeiros
programas de ao, pois seus
planos gerais no passam de
especulaes analticas das tenAssim
dncias econmicas.
no
ocorre,
por
exemplo,
Brasil. 7
Em geral, o planejamento
governamental a longo prazo
encontrase na etapa inicial de
sistematizao e, embora prometa tornar-se uma das contribuies mais valiosas da disciplina da administrao pblica, necessita, ainda, em tcla

a parte, de culti \'0 intenso.

verdade que as possibilidades
de racionalizar, em qualquer
emprsa
administrativa,
se
acham limitadas por diversos
fatres. A deliberao sistemtica sbre os programas do govrno muitas vzes afetada
por tendncias deterministas
da evoluo social, pela situao poltica, por presses de
grupos, por condies pessoais
e outras influncias estranhas
ao contrle dos planejadores.
:\o deixa de ser sempre uma
tarefa

difcil.

Independente-

Harris, Economic Pla1lJling: The Plans of Fourleen Countries wuh

Analyses of the Plans (Knopf. Nova York, 1949), pgs. 98-157; J.
D. Millet, The Process and Organi;;ation of Governmcnt planning
(Columbia University Press, Nova York, 1947).
7) Conselho Nacional de Economia, Exposio Geral da Situao Econmica do Brasil. 1952 (Rio de Janeiro. 1953). Se bem que o Conselho Nacional de Economia tenha sido criado ..... para estudar a
vida econmica do pas e sugerir s autoridades competentes as medidas que considere necessrias" (Constituio de 1946, art. 205, seo
2), tem-se limitado a fazer estudos analticos sem propor planos de
ao. A ausncia de verdadeira planificao central foi reconhecida
recentemente nas deliberaes sbre os projetos de reorganizao administrativa. O Presidente Getlio Vargas resumiu o consensus geral
de opinio nestas palavras: "A criao de um rgo central de planejamento e coordenao, reclamada por todos os que estudam profundamente a realidade brasileira, tornar possvel... a atuao harmoniosa e sistematizada de tda a administrao federal." Mensagem
ao Congresso sbre a Reforma Administrativa (dezembro, 1952).

PL\.:\EJAME;>;TO

li,e,,'e

u;lr.1:~(].,'s

limitaes e di fip:'tlicas, cyidente

1til? a ~ tal cf;l:j a clministratiyas

d~~"':"Cl-=l ob(:c!ccer a nlanns orien1
: .'(lore" e <jllC a formdailo de
'-, lS pL'nos deye alcanar o
:"a ior gLllI posshel de racio!)aJidaue,
E, ao hhr aqui do planej;mrento como um dos proces.os funcbmentais da administrao pblica, cumpre, antes
de mais, preH~llirlllo-nos contra
a possibilidade de certas diyergncias no uso elo trmo.
!

8)

(~c't~,

(;,~.

t ()

risco d:: confus:lo granO conceito de j)!([!l'ja:ncll-

el!co'ltra-~e

no prprio ma,~2"() d:) d~b:1te poltico de nos'):!

~ l,:oU s!,bre o grau de parti(iF~<.":() que c;be ao gO':rno
na direo elOi processos sociais.
natmal, pois, que a pala\Ta
haja aJquiriclo cli"ersos mati7es sem;tllticos e seu uso se
Fe,le a interpretaes errneas.
Consideremos por um momento a '."er~jo de que planej:u controlar ou dirigir, por

o pl<::,:ejamento pode ser definido como a sc!cC\o consciente e

deliber2da de prioridades econmicas por 2lauma autoridade pblica ...
i' :..:?:~'2 (u:~ J:-X[:) n:~'f"_-.-_:tldc pr!bLct~ Si,~~!~:Lca t:n: E:'t~:do. l!P.l GO"~7~r:1o
(com polcia e fras armadas para impor SU2S deci"es. se necessrio I

cu

qualquer outro org2nismo cri8do pelo E.st.:~o ou

ao qual

seja dotado expressamente de certos direitos e funes". Barbara \Vootan. Liberfad con l~laniticaci _ _~n (~lxico: Fundo c.(' CUlttL'(J E,:oI1n~
ca, 1946\, ,~c, ~:'_15. 'cac:'.::o de E-cede', Und2c Planning (University of North Carolina. Chapel Hill. 1945).

"O planejamento pode ser definido como a orientao das ativid2.CS eCOnITIlCilS por um organisn:o ela comu;]idade. mediante um
p~ojeto {iU('

cc~::-r;?va.

em

t~r!:1()S

qual:Lltivos e

qua:::1t:tat~vos.

os pro ...

cessos de produo que devam ser realizados em det2rminado perodo de tempo. Para alcanar o objetivo principal do planej3mento, os
proc~ssos devem ser selecionados e projetados de tal modo que assegurem o emprgo total dos recursos disponveis e 20 mesmo tempo evitem atitudes contraditrias. possibilitando UI!! ritmo estvel de
progresso". Carl Landauer. Teora de la Plani[icacin Econmica
(Fundo de Cultura Econmica, Mxico, 1945), pg. 21, traduo de

10

CADER;-.(OS DE ADMINISTRAO P(;BLICA

intermdio do goymo, a conduta dos cidados de acrdo

com um plano. esta interpretao que arremessa o trmo arena onde se discutem
os graus e formas desejyeis de
inten'eno gOl:ernamental.
Os comunistas, por exemplo,
preconizam o grau mximo de
contrle goyemamental sbre
a economia e outros aspectos
da yida, pelo menos na etapa
da ditadura' do proletariado.

Os
socialistas
democrticos
tambm fayorecem um alto
grau de direo, regulamentao e estmulo dos processo~
econmicos, insistindo em que
tal participao do goymo
deve basear-se nos mtodos ele
representao e responsabilidade democrticos e deter-se
diante das liberdades mais caras da tradio ocidental. Apesar das diferenas, a idia de
planejamento admite, em am-

Theory of National &onomic Planning (University of California Press

Berkeley, 1944).
"O planejamento deve, em grande parte, a sua popularidade ao
fato de que todos ns desejamos resolver nossos problemas comuns
com a maior racionalidade e previso possveis. No assim, porm, que os derensores entusiastas da sociedade planejada empregam
atualmente o trmo, nem s nesta forma que devemos planejar se
quisermos que a distribuio das riquezas se ajuste a certo padro
particular. De acrdo com os planejadores modernos e segundo seus
propsitos. no seria suficiente traar a mais permanente e racional
das organizaes, para que dentro dela as diversas pessoas pudessem
atuar de acrdo com seus planos individuais. Bste plano liberal, dizem
les, no de forma alguma um plano - e muito menos um plano
delineado para comprazer a opinies particulares sbre quem deve
ter ertas coisas. O que os nossos planejadores pretendem a direo central de tda a atividade econmica segundo um plano nico,
que determine como se dirigiro conscientemente os recursos da sociedade para servir a certos propsitos particulares de um modo definido." Friedrich A. Hayek, The Road to Serfdom (Chicago: University of Chicago Press, 1944), pgs. 34-35.
"No existe uma definio categrica ou providencial do trmo
planejamento. Hayek no apresenta nenhuma. Em outras palavras, o
trmo planejamento est sempre ligado ao propsito do planejador,

PLANEJAMENTO

bas as pm:es, a tese de que

ao goyrno compete, em alto
grau, a responsabilidade de
orientar e coordenar a vida da
sociedade.
com base nessa concepo
que um grupo muito respeit,"el, defensor dos postulados
do liberalismo, repele a idia
de planejamento. Alheio aos
intersses criados e ao conseryantismo fantico, ste grupo
apresenta fortes argumentos em
favor do bem-estar geral e tambm de formas eqitativas de
distribuio econmica; porm
o faz em oposio ao intervencionismo governamental, por
consider-lo antiprodutivo, na
medida em que perturba o sistema econmico da liberdade
de trocas, e perigoso, no que

11

se refere s liberdades dos cidados. Apontam como sinais

de alarma os excessos da Alemanha nazista, da Itlia fascista e da Rssia comunista.
natural, pois, que na opinio
pblica de muitos pases a
simples meno da palavra
planejamento cause suspeita.
r\. luz dste significado do
trmo, to sujeito a controyrsia, emerge a posio que adotamos no presente trabalho; a
funo de formular sistemticamente os programas de govrno no se identifica necessriamente com nenhum tipo
particular de ideologia poltica, nem com determinadas formas e graus de contrle governamental. Essa concepo
yaliosa pelas seguintes razes:

no comportando, portanto, uma idia constante e uniforme... Pode

definir-se plano como um srie de leis bem concatenadas, distintas
quanto substncia. porm coordenadas entre si. para serem complementadas nos seus pormenores por outras sries de disposith'os e ordens,
elaboradas por funcionrios designados para sse fim, os quais devem
estar subordmados as normas estabelecidas nos estatutos e. alm disso,
sujeitos reviso legislativa ou judicial. ou a ambas." Herman Finer.
Road to Reaction (Denis Dobson, Londres. 1946), pgs. 23-24.

12

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

1. S~Jienta a importncia da
prngrann:to racional como
partei:1dispcnsyel da administrao.

2. Indica a necessidade d2
incluir todos 03 elementos de
juzo, todos os aspectds do problema, de modo que a programaf:.o seja global e cada parte
possa calibrar-se com referncia significao do todo, sendo, portantO, indispcns\'el o
planej::Elen:o integral de tdas
as u ti"idades de go"rno.

3. Destaca a necessidade de
entrelaar as decises num conjunto bem integrado, no S0
no que se refere ao programa
de cada subdiviso do goyrno, como tambm a todo o programa governamental, considerado globalmente.
4. Reala a superioridade
da previso, que permite ao
administr"dor antecipar-se com
maior exatido s conseqncias e repercusses das ati\'idades governamentais.

11 -

OS PRINCPIOS ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO

Cumpre-nos analisar detidamente as caractersticas essenCIaIS

do planejamento _ S
;!ssim poderemos fixar as bases
para os problemas relacionados
com a organiv:io e metodizao de suas funes.

A - O PRI:-\CfPIO
DA IKERl',CIA
O planejamento indispens;yel em qualquer sistema de
goyrno. J vimos que o planejamento parte integrante
da administrao e, em conseqncia, de qualquer sistema
de govrno, independentemente de seus objetivos particulares _ Sabemos que a administrao no consiste na mera obedincia automtica a normas

predeterminadas, pelo que no

se reduz - no sentido de cumprimentO mecnico ,\ simples
execuo de leis, regulamentos,
ordens superiores ou esquemas
de organizao e mtodos _ Ao
contrrio, principalmente dis.crio e tato - formulao de
cleci:;es, capacidade criadora,
YI .'oir-faire -, por meio dos
quais cada administrador d
vida s normas, complementando e concretizando as diretrizes em face das situaes
reais.
Segue-se, assim, que cada ato
administrativo requer planejamento - deliberao racional
que oriente a conduta subseqente _ A funo de planejar
est inseparvelmente ligada
administrao e necessria em

CADERl'i'OS DE AD~nNISTRAO PBLICA

todos os nveis e setores. No

pode ser isolada da gesto
administrativa, em organismos
e processos separados, como alguns supem, nem possvel
limit-la aos mais altos escales da hierarquia. Tampouco
se trata de traar um plano,
em detenninado momento, e
logo supor que se haja suspendido o proce,sso de planejar.
Segue-se tambm que nenhum govrno, sejam quais forem suas normas relativas ao
contrle que deve exercer sbre os cidados, pode prescindir de planejamento, se deseja iluminar conscientemente a
sua rota, lograr eficincia na
aplicao de meios para conseguir seus fins e prever as
conseqncias de seus atos.
Assim, um sistema de laissez"
faire baseado num alto grau
de liberdade individual supe
que o govrno, limitando-se ao
mnim indispensvel de contrle sbre as atividades priva-

das, planeje cuidadosamente

seu programa, de modo que
no perturbe o funcionamento
do mercado livre, nem seus
atos contradigam em outros
sentidos a filosofia fundamental que o orienta.
Tda sociedade politicamente organizada concentra, por
definio, certo grau de poder
no govrno, que deve ser exercido com previso de seus feitos na vida dos cidados e com
deliberao racional sbre seus
propsitos. A ausncia desta
deliberao consciente mu~tas
vzes produz efeitos destrutivos, como sejam: contrles
mais intensos que os desejados;
desordem que impossibilita,
em vez de facilitar, o exerccio
da liberdade; falta de oportunidade para que o povo adote
decises sbre o que deseja.
Poderiam citar-se aqui muitos casos concretos para demonstrar a necessidade, merente a todo govrno, de pla-

15
nejar suas atividades, desde
que pretenda, bem entendido,
realizar coerentemente os seus
propsitos. So muitos Os goHrnos adeptos do laissez-faire
que, ou por negligncia, tm
deixado corroer-se a essncia
vital do mercado livre, penuitindo o desenvohimento de
pd.ticas monopolsticas e outras contradies do mesmo
gnero; ou por ao positiva
e deliberada, de suposta orientao individualista, tm ajudado a concentrar o poder econmico de maneira que paralisam as fras equilibradoras
do sistema de preos.
Por outro lado, existem sistemas de planejamento democrtico que, por ausncia de
suficiente amplitude e clarividncia na formulao dos desgnios gycrnamentais, produzem resultados que ultrapassam o intento dos governantes. tstes efeitos imprevistos
so, algumas vzes, grandemente destrutivos, como ocorre, por

excffil;!o, no caso de medidas

de fomento da industrializao, propostas exclusivamente
do ponto de vista econmico,
sem considerar seu impacto sbre as atitudes, as preferncias
valorativas e, em geral, os padres culturais da comunidade.
Embora no se trate, nesse caSO, de ausncia total de planejamento, acontece, no entanto,
ser ste incompleto, por se limitar ao aspecto econmico e
no incluir decises conscientes
sbre os aspecws culturais.
Isto nos conduz ao segundo
princpio essencial do planejamento: o da universalidade.
B - O PRINCPIO DE
UKIVERSALIDADE
O planejanento deve abranger tdas as etapas da admi
nistrao e prever, at onde seja possvel, tdas as suas conseqncias. tste requisito de
unhersalidade indispensvel,
porque a unilateralidade vicia

16

CADER~OS DE ADMINISTRAO PBLICA

imediatamente qualquer intento de programao. revelia

dos dados ou das decises ausentes, a parte articulada de
um plano corre o risco de incorrer equvocos fatais.

exemplo do planejamento
concentrado no aspecto econmico, hoje em dia to freqente, mostra-nos (j valor e o
alcance da ach"ertncia. Se se
tem de desem"olver um programa de industrializao, no
basta fazer clculos em trm05
ele capital necessrio, de nmero de empregos precisos, de
estatsticas sbre o mercado de
trabalho, elos gastos e outros
f:! tres econmicos . Cumpre
consider:tr, igu:tlmente, como
aspectos do problema, os possveis efeitos das novas form:ts
de produo na migrao, no
crescimento de grandcs centros
urbanos, no papel da mulher
no lar, nas preferncias entre
o cio e o trabalho, nas atitudes de cooperao ou compe-

tio, na capacidade do trabalhador para aprender as nOvas

tcnicas, nos problemas de organizao do trabalho, alm de
muitas outras repercusses de
carter psicolgico e cultural.
Sbre essas conseqncias
tambm devem haver opes
conscicntes. Se a industrializao tivcr de se fazer custa da
destruio de valrcs preciosos
da cultura, os governantes devem, pelo mcnos, elar ao povo
a oportunidade tle participar
nas decises sbre se vale a pena pagar tal preo. Alm de
que, na maior parte elos casos,
no se apresent:t um dilema
absoluto, sendo poss\el harmonizar os valres em conflito mediante tcnicas alternativas de organizao econmica.
As relaes ele produo tm
evoludo grandemente dentro
do prprio sistema capitalista,
para no falar no regime comunista, que, naturalmente,
oferece possibilidades diferen-

PLANE]A:\IENTO

tes. Em tda a parte se reconhece cada vez mais a importncia dos aspectos psicolgicos, sociolgicos e antropolgicos da administrao.
Constantemente se realizam
experincias que vo esclarecendo os efeitos que a vida em
grandes centros urbanos, o trabalho em fbricas de produo
em massa, a cooperao em
emprsas coletivas e muitas outras situau, s similares exercem
sbre a personalidade e a cultura. Assim se forj am novas
formas de organizao, mtodos alternativos de trabalho e
condies psicolgicas mais humanas para o trabalhador.
Quando um pas decide industrializar-se, no tem que aceitar os padres econmicos mais
tradicionais de outra situao
cultural, seno os que melhor
se adaptem s suas prprias
condies.
Esta distino elimina a perplexidade de alguns propugna-

17

dores do planejamento, que repelem as acusaes de totalitarismo, sustentando que a sua

funo de assessoramento sistemtico na programao governamental se limita aos aspectos fsicos e econmicos. Tal
limitao s pode lev-los a
confuses e contradies inexplicveis, pois qualquer medida gowrnamental no mencionado terreno repercute, inevitwlmente, nos demais aspectos da vida. No possvel
conceber decises governamentais sbre a construo de Glsas residenciais, a regulamentao de zonas ou qualquer outro aspecto urbanstico - para
no mencionar outros exemplos - que intimamente entrelaados com problemas de atitudes, hbitos, preferncias ou
ideais do povo. que, em ltima instncia, tdas estas consideraes se reduzem a elementos humanos. A falta de
clareza de tais planejadores relativamente ao mbito. de seu

18

CADER:-\OS DE AD:\fINISTRAO PBLICA

estudo serve apenas para tornar unilateral a sua compreenso dos problemas e levar a resultados que no se baseiam
em decises conscientes.

to justificao, prioridade,
tempo e outras questes. A~
normas mais especficas tm
que derivar sua validade e efetividade das mais gerais.

Vemos, pois, que um dos defeitos mais freqentes na prtica do planejamento O de limitar a programao sistemtica exclusivamente a certas
fases do trabalho governamental Em alguns casos, limita-se
ao aspecto fsico - regulamentando o uso da terra e das construes - ou a certas regies
carecidas de desenvolvimento.
1'\ a maior parte das vzes, no
ultrapassa o mbito econmico.

Em cada setor da administrao pblica surgem, inevitYelmente, perguntas fundamentais

que se referem relao de cada parte com o todo. Se no
se formulam respostas a tais
perguntas, a gesto particular
fica desarticulada, sem orientao bsica. Tomemos como
exemplos as decises que, em
dado momento, parecem ser
indiscutveis - digamos, as decises tendentes a fomentar a
educao em um pas de elevada taxa de analfabetismo.
Mesmo nesse caso, o tipo particular de educao, as idias
e habitaes que se ho de desenvolver, o nmero de anos
de estudo, so outros tantos
aspectos que dependem do
cOnjunto de organizao e filosofia adotado como ideal.

o princpio da universalidade le,'a-nos logicamente concluso de que o govrno deve

incluir tdas as suas atividades
em um plano geral. Sem uma
viso de conjunto, sem um programa global, impossvel calibrar devidamente as gestes
particulares no que diz respei-

PL\~E

J A~fDiTO

Advirta-se, entretanto, que

ao advogarmos aqui o planejamento total, no quer isso
dizer que estejamos preconizando o totalitarismo, pa trocinando o contrle pelo gO\rno de toclos os aspectos ela yida. Por isso, achamos necessrio especificar, no incio dste
trabalho, o conceito de planejamento por ns adotado. A
considerao de todos os aspectos - psicolgicos, antropolgicos, filosficos, econmico,s,
etc., na formulao sistemtica
do programa de govrno no
significa necessriamente maior
amplitude e intensidade de
contrle governamental sbre
as atividades privadas.

c -

O PRINCPIO
DE UNIDADE

Emana da prpria essncia

de um plano que suas partes
estejam integradas no conj unto. O requisito de unidade
essencial, pois na medida em

19

que no se cumpre, anula-se o

planejamento. Em todos os
planos de govrno, incluindo
os que apresentam maior formalidade no processo de sua
criao e na ordenao de suas
decises, poss\'el encontrar
inmeras demonstraes de falta de unidade. s yzes, tais
planos constituem uma simples
soma de quantidades de dinheiro, cujas relaes mtuas no
se descortinam claramente.
Esta deficincia to freqente provm, em parte, da dificuldade e complexidade de certos problemas de ordenao social, em face dos quais a inteligncia humana ainda no pde
desenvolver mtodos adequaelos de pensamento e ao. Independentemente dsses obstculos formidveis, h, porm,
um sem-nmero de falhas bem
menos desculpveis, porque decorrem de deficincias tcnicas
no sistema de planejamento ou
de exigncias polticas do momento. Sem falar nas causas

20

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

particulares que possam prevalecer em determinados lugares e pocas, vamos mencionar

aqui, a ttulo de ilustrao, algumas manifestaes de falta
de unidade no planejamento.
Em pases que se encontram
nas etapas iniciais de programas de industrializao, fcil
de ver-se a desarticulao, a
que nos referimos, nas contradies entre o sistema tributrio, de um lado, e as ajudas
goyernamentais iniciativa
privada, ele outro. Alm dos
dilemas sempre presentes na
impo'lao de contribuies,
causados pelos conflitos entre
o propsito de maior eqielade na distribuio elo patrimnio coletivo e o de estinlUlar a produtividade, \"Cmos
ami de contradies desnecessrias. A incidncia dos impostos, desencorajando as economias e inwstimentos, no se
adapta aos planos de fomento
econmico. Similarmente, no
que concerne a facilidades para

formao de capitais, as oportunidades de crdito revelam-se completamente inoperantes.

As medidas para controlar certos aspectos dos processos econmicos - tais como o cmbio, o comrcio exterior, 05 preos e os salrios - freqentemente so tomadas rewlia de
suas relaes com os esforo,>
para desenvolver a industrializao.
Se escolhermos stes exemplos evidentes de desintegrao, sem nos referirmos a outros mais complexos - a coordenao do sistema educativo
ou da evoluo cultural com o.;
programas de fomento econmico - porque, no terreno da economia, j se elabo
raram mtodos de anlise e
aplicao, que nos permitem
ver claramente a importncia
do princpio da unidade no
planejamento.
tste princpio aparece naturalmente jungido ao da univer-

PL<\NE] Al\IENTO

sdlidacle - na medida cm q'-lC

um p r o g r a 111 a incompleto
amputa as possibilid~:dcs l:C
relacionar as deci ,cs com a
parte ausente. ~las no dei:~a
de ter signifiGl3.o prpria, porque pode haver programas
muito inclusivos, mas sem a
ele'. ida unidade.

D - O PRI.:\CPIO
DE PR1:TIS.:\O
O conceito de jJ[allcjar cncerra em si a idia de preL'iiio.
Um plano uma formulao
racional e consciente de um
conjunto de decises p a r a
orientar a ao futura. Distingue-se, assim, de mero ato impulsim ou das improvisaes
ad hoc, por mais sbias que
estas possam vir a ser.
Para que o princpio de preyiso seja Ylido, deve fixar-se
um prazo bem determinado,
com subdivises adaptadas
realizao dos objetivos. De

21

preferncia, o perodo total elcvc ser amFlo, paLl (pIe hZ1ja

lC; 'il"ilLc pe;speciva cIo futulO c ~;-:al os pa,sos sucessivos
1;c~'~,~;_1:1 >"::'f orienL1dos peL!.:> tcncl~llCi;iS e objeti\os de maior
;:; ~c~ncc.
Emi]('a na prtica se haja
ob;ervado a preferncia pelo
pt2,'o ele cinco ou seis anos,
11;:0 <: pode estabelecer nenhun;:l I c~ra de validade geral.
Os limites ele tempo devem ser
ri>:~:dos, em cada caso, de acrelo com as condies existentes
e a capacidade para preYCr as
condies futuras. A estabili(bdc do govrno, a existncia
ele um cOnsenSllS social em favor das decises fundamentais,
a eficincia na obteno de dados e na formulao de programas, a probabilidade de
c\oluo social sem mudanas
violentas, so outros tantos fatres a favor do planejamento
a longo prazo. Mas mesmo em
situaes de maior variabilida-

22

CADER;-;OS DE AD:\II~ISTRAO P(;BLIC.~

de, funo precpua do sistema poltico interpretar o rumo da sociedade e orientar por
forma correspondente a participao do goymo.
1\ essa ordem de idias,
inaceitvel o prazo oramentrio de um ano, a que se limita
o planejamento em muitos pases. Independentemente das
outras falhas que, do ponto de
vista do planejamento, possam
infiltrar-se em tais oramentos,
evidente que um perodo to
curto no permite interpretar,
tampouco orientar, as principais tendncias da evoluo sacial. O oramento anual deve
ser uma etapa do planejamen.
to a longo prazo. Mais especfico em relao ao futuro
imediato, o oramento anual
h de constituir o programa de
trabalho do govrno, expresso
em trmos financeiros; e para
adquirir sse carter, deye afeioar-se programao fundamental de alcance mais longo.

Nada do que at aqui se

disse autoriza a opinio - to
errnea e nociva - de que o
planejamento consiste em formular, em momentos determinados, programas de suficiente
validade e obrigatoriedade para vigorar, sem reviso, por
tempo definido. Embora a tarefa planejadora deya ter um
grau razovel de bom xito em
sua antecipao e orientao
do futuro, no se pode dispensar a obrigao de rever constantemente o curso dos acontecimentos, a fim de que se faam os necessrios reajustamentos luz das variantes imprevistas. O planejamento ter
de ser um processo contnuo de
programao, porque assim o
exige, em primeiro lugar, a di
nmica da vida humana com
a sua enOrme yariabilidade de
fatos e propsitos e, depois, a
insuficincia dos mtodos dis
ponveis para analisar e orien
tar os processos sociais.

PL\:-\EJ ,\:\IE:-;TO

Em ;-rios pases adota-se a

prtica de formular um plano
de longa durao - cinco ou
seis anos -, o qual se rey
anualmente, acrescentando-se,
cada ;-ez, mais um ano de programa:io. Segundo ste mtodo, na reyiso de 1954, por
exemplo, o plano de 1953-1958
com'erter-se-ia no de 1954-1959
e, embora conser;-ando na medida do possvel as linhas mes.tras do programa anterior, incorporaria as necessrias modi-

23

ficaes luz das novas circunstncias.

Os critrios de rcyiso constante e flexibilidade aconselham a no dar, aos planos de
longo prazo, obrigatoriedade
de lei. Deyem ser adotados como modelos, cuja sano decorra da yalidade intrnseca de
suas proposies, da prpria
racionalidade com que projetarem a ao futura. nas leis
e nos oramentos anuais que
as especificaes do programa
adquirem vigncia oficial.

111 -

PROBLEMAS DE ORGANIZAO E MTODOS

A menos que tenhamos uma

compreenso perfeita das carac
tersticas essenciais do planeja
mento, no poderemo~ chegar
a solues adequada~ para O'i
problemas de organizar e me
todi/ar seus processos.
A - P.-\R TICIPAO DE.
TODOS OS ~VEIS E
SETORES D.-\
;\DMIXISTR.-\AO
Em primeiro lugar, C\idcn.
te que a funo de planejar
de\e ser extensiva a todos os
n,eis e setores da administra
o. J vimos que ela parte
inseparvel do trZtbalho admi
nistrativo - a deliberao
racional e consciente para tra
ar o plano de ao - que no

de'e estar ausente de nenhum

ato de administrao. Deve re
jeitar.se, portanto, a idia de
que planejar tarefa exclusi\"a
elos mais altos escales da hie
rarquia.
At num regime de centrali
zao poltica extrema, como o
da Unio Smitica, se tem verificado a indispensabilidade
ela participao de todos os n
\eis e setores da administrao
pblica no processo do plane.
jamento. A validade do exem
pIo tornase mais evidente se
recordarmos que, no caso da
Rssia, o go\"rno, por contro
lar diretamente tda a atividade de produo e distribuio
econmica, tem uma tarefa
mais compreensiva, tentacular
e complexa que a dos governos

2tJ

C\DER:'\OS DE .\D:\lIXISTRAO PBLICA

de democracia capitalista. Logo

de incio, reconheceu-se na
Rssia o princpio enunciado,
criando-se uma rde complexa
de comunicaes entre a Gosplan - como organismo central
- e as comisses das repblicas, as regionais, as proyinciais,
as de distrito, as das cidades e
as departamentais, cheg;mdo
at as diYises menos importantes das unidades de produo.
:sse fato, fcilmente comproy,-el pelos estatutos, relatrios e outros documentos oficiais da U. R. S. S., realado
tambm por comentaristas imparciais e escrupulosos que estudam o sistema soyitico sem
defender seus postulados. Vejamos O que diz Alexander
Baykov em sua Histria da
Economia Sovitica, um dos estudos mais profundos e bem
documen tados do sistema rusSO:
9)

"Assim, pois, desde o incio,

o plano de Estado e o sistema
de planejamento foram con~
trudos de tal forma que combinaram a administrao centralizada com rgos descentr;tlizados de planejamento ... ~
" ... Inclusi,e em sua ltima
etapa de desem'olyimentto, a
rde sovitica, de rgo de planejamento pode ser qualificada
de plurali~ta. Com efeito, ape~ar da estrita hierarquia na
organizco estrutural, tanto a
rde de planejamento geral
como a departamental... sfto,
at certo ponto, descentralizadas. .. A experincia mostrOll
que o planejamento no um
mecanismo de relojoaria capaz
:le funcionar automticamente,
lima yez estabelecida5 as suas
relaes e propores, seno
que se assemelha mais a um
organismo yiyo e criador em

Alexander Baykov, Histocia de la Economia Sovitica (Fundo de

Cultura Econmica, Mxico. 1948), traduo de The Development of
the Soviet Economic Systcm (Cambridge University Press. Londce",
19461 pg. 436.

1'1.-\:\1:J .-\:\IC\TO

que os rgo; de planejamento

de\-em e"tar em contato COll~
t:lI1te com todos os tecilIos yi\OS que constituem o sistema
da economia national". lO
Da ~i tuao russa podemos
extrair lies teis para os demais pases. Se at na Rs~ia
Sm-itica a experincia fez pre\alecer o princpio de participao geral no planejamento,
tanto mais \lido se torna o
princpio nos sistema polticoadministrati\os em que a exigncia de centralilao no
to intensa. :;\o obstante, neSses outros sistemas comum a
prtica de se instituir exce~~i\ a
centralizao do poder executi
\0 do go\mo, apesar de se
basear a organizao poltica
no liberalismo e na democra
(LI.
Essa tendncia, alm de
10)
11)
12)
13)

ser capaz de desYtuar o carter democrtico do sistema poltico, representa, elo ponto de
Y~ta da eficincia, uma falha
importante na fase ele formulao de programas, assim coma
nos demais aspectos da administrao pblica.
Felizmente, o princpio da
participao geral est ganhan
<lo terreno dia a dia, tanto nas
generalizaes tericas,) 1 como
nas recomendaes especficas
de reforma prtica. Dentre as
ltimas, podemos assinalar trs
~'xemplos recentes, ocorridos na
. \mrica Latina: o relatrio da
Jlisso Cllrrie sbre a reorganizao do poder executivo do
gO\'erno da Colmbia, 12 o do
Servio de Administrao Pblica sbre o go\"rno de El
Sah'aclor 13 e o da Comisso de

lbid . pg. 469.

Special Committee l)rJ Public Adminisfration Pl'oblems, op. cit., pjg.
29.
La Reorgani:::acin de la Rama EjcCtltiua dei Gobierno de Colomoia
(Bogot. Imprenta Nacional. 1952\. pg. 30.
Public Administration Service. The Gouemment of El Saluador (Public Administration Ser'Vice. Chicago, 195J). pg. 11.

C.\DER:\"OS DE ~\I)~1!:\"IS1R:\O

Reorganizao elo Poder Execllli,'o do Goyrno de Prto

Rico, H
A participao de todos o~
colaboradores na formulao
dos programas necessiria para obter informao exata e
especfica sbre as diferentes
etapas do trabalho. A~~im
como numa emprsa panicuIa r o planejamento centr,tl
depende grandemente, no que
diz re,peito s relaes dos
custos c lucros, das condies
em que cada oper;lrio realiza
sua operao especializada moyimentos, tempo, mecanizao, atitudes, ambiente fsico e
psicolgico, relaes com o sindicato, com a administrao-,
assim tambm no goyrno
importantssimo que o sistcm:t
de informao e planejamento
conte com a participao de
todos os colaboradores.

14)

l'l:BLlCA

Por outro lado, como administrao principalmente opcionalidade, cumprindo,

lhe orientar a~ faculdades opcionais para (lue se exeram
coordenadamente em busca da
realizao dos prop,itos comuns, o melhor meio ,eri manter os colaboradores bem inteirados do programa. A sse res
peito, nada pode igualar-se em
eficincia - nem as demomtraes de autoridade, nem m
recursos de organizao e mtodo, nem a imposio de normas - s condies subjetiya,
de entendimentos, aceitao t'
lealdade, que se logram q uando todos os membros ele um
grupo de trabalhadores participam na formulao do pro.
grama. Ainda que a contribuio indiddual de alguns
seja de pouca monta, em trmos de illtersse, idias e apro.
yao sempre fundamental o

Relatrio da Comisso de Reorganizao do Govmo de Prto Rico

(San Juan. 1949).

PL\:\F,r-\:\fE:\TO

npirilo COleli\o que "C pode

criar quando se utiliLa comenientemente o mtodo de eq iJ11uLn' a participao,
pos.,ye! que, em (crta, lIr-

(unsttlllcias, seja neccs'drio lIlll

alto grau de celltralilao,
Quando se quer reorgani/ar e
reorientar lima empl.,a de
ponta a ponta, mediante a de~ignao de nO\a liderana, ento grau de direo centra!.
(om referncia participao
des(cntralizada, tem que ser
maior. O mesmo pocle ocorrer
no, G1>05 de esubclecimento
de emprsas nO\:l5. H tam
bm cenas decises que somente podem tomar-se no prprio
centro da organizaio, porque
requerem () grau corresponden
te de autoridade c a yj,o elo
conjunto. Exemplos: as deci.,es referente, ;'1 coordenao
das diferentes subcli"ises, :1
uniformi(bdc de certos mtoelos, :IS diretrizes fundamentai"
its rela<ie~ com entidades do

go\0rno c OU!r;iS do me~mo gllero.

j\; o obstan te, os casos ex(epcionais de centralizao intf'n'ia violentam a tendncia
normal de qualquer trab;t1ho
cooperatiyo, que o no senti
do da participao ali\;! de
todos os cobboradorl?s. ?\ o
~e trata smente da nece"icIade psicolgica que cada pes'c):l
tem de ser um elemento ,ignilicali\o de seu grupo, com tcl<i~ a., alegrias que i,so COlHporta. :\In de tal participao ser reiyinclicada ine\it\cImente como questo de [;l'o,
\;t!e a pena e,timuL't-Lt, com,)
fator de eficincia e fonte ele
respeito dignidade e'isencial
do ser hmllztl1o.
H - OS RGAOS DE
PL.\~EJ.-\~IE~TO

Em

determina(bs circun,, preferyel que os pr.

prios diretores executiyos encarn:gadooi das operaes suu"
tncia~,

30

C\DER:\'OS DE A/l~II:\ISTR.\_\O

tantiyas se ocupem da {onnl!lao dos programas, sem a

ajuda de rgos especialiladoj
de planejamento, Assim ocorre nos nh'eis mais baixo, (la
administrao, onde a programao simples, Pode conceber-se tambm que, mesmo em
n\-eis relati,-anren te elevados,
de administrao mais complexa, os diretores e seus colaboradores disponham de tempo
suficien te e capacidade para
orientar o processo de planejamento, por assim o permitirem a organizao e o funcionamento ela emprsa,
Esta uma sitlla~-o normal,
Alm disso, confirma o princpio de que o planejamento
parte integrante da administrilo,
Torna-se patolgicl
guando o trabalho incessante
no proporcione aOs funcionrios exeCllti,-os a oportunidade
de examinar os programas e
sua realizao, Por isso, em todo caso, com ou sem ajuch es-

PLBLIC.\

pecializada, imprescindhel
que os administradores atentem devidamente para a funo de planejar,
Quando a emprsa complexa e de grandes propores, o~
administradores neccssi tam da
ajuda de pessoas exclusi\amente dedicadas tarefa de planejar, Estas tm a misso de ohter os dados exatos sbre o fUllcionamento da emprsa, analisar os resultados em comparao com os objeti \ OS, reyelar
as relaes entre as diferentes
etapas do trabalho, propor re"ises dos programas e ajudar
aos administradore, na programafo, por todos os meios cOn,enientes,
No h clll\ida, sbre ser
esta cliyiso ele trabalho extremamente til, Exige, por parte
dos assessres de planejamento,
preparao e capacidade para
o exerccio da funo e permite-lhes ateno contnua e
abson'ente, Alm disso, pe

PL\:-\EJA2\IE:-\TO

em relho, institucionalmente,
a impon,lncia do planejamento. 1\ as emprsas de grande
complexidadc, tornam-se indispenswis os rgos ele planejamento, os quais, segundo as
exigncias de cada ca~o, chegam a adquirir grandes propores. Como regra geral, nenhum ministrio 011 departamento de igual categoria pode
prescindir de tais rgo~.
Cumpre indigitar aqui o rro
elementarssimo de confiar a,
tarefas ele plenejamento a pes,oa5 que no disponham de
tempo, nem da aj uda tcnica
para se dedicarem comcnientemente a e,t:1S fune,. Em
rertos pases, por exemplo,
tem-se tentado organizar con~elhos de planejamento central
p;lra a formulao do plano
15)

31

geral do goyrno (em alguns

casos integrados por funcionrios gmernamentais de alta categoria; noutros casos, no sbmente por funcion,rios, mas
tambm por delegados classistas, como operrios, titulares
de profisses liberais, agricultores, industriais) sem os pro,er, entretanto, dos senios de
um secretariado suficiente em
nmero, capacidade e dedicao.
As experincias da Colmbia
com o Conselho l\acional Ewnmico de 1940 e o Conselho
~ acionaI de Planejamento de
1951 demonstram claramente
como um organismo de planejamento central no pode lograr bom xito se no contar
com ajuda tcnica suticiente. 1~

Por fra do Decreto n' 1.15i, de 18 de junho de 1940. o Govrno

da Colmbia adotou um plano geral para o desenvolvimento econmico do pais. Para constituir um centro de consulta, planejamento c
coordenao na realizao de tal programa, o Decreto n' 1.438, de
18 d.~ julho de 1940. reorganizou o Conselho Econmico Nacional.
que havia sido criado originriamen~2 pela Lei n Q 23. de 1931, Integraram o nvo Conselho: o Ministro da Economia Nacional. como
presid('nte: os Ministros de Relaes Exteriores. Fa=enda e Crdito

C\DER:\OS DE

c\!l\II:\hTR.-\.\O

::\ a Bol\'ia, foi criada recentemente uma Comisso Nacional

de coordenao e Planejamento para "formular um plano de
clesen\'ohimento da economia
nacional", "coordenar o funcioJumento e os projetos, plano,

PBLIC\

e programas" d<1S emidade,

pblicas e "erificar "peridicamente os progressos l'C'alindos
na execuo do plano geral e
dos projetos especficos". 1';
Est integrada - como o (OllSelho colombiano ele I ~}JO - pC'-

Pblico. Trabalho. Sade e Bem-Estar Social: os gerentes do Bancc

da Repblica. da Caixa de Crdito Agricola. Industrial e MineIro e
da Federao Nacional do Caf; um representante de cada um dos
seguintes grupos: Agricultura e Pecuria. Indstria. Comrcio. Estabelecimentos de Crdito e Seguros. Transporte e Servios Pblicos.
Artes e Profisses. Consumidores. Trabalhadores Agrcolas. Trabalhadores Industriais e Empregados Remunerildos. O mesmo decreto
criou sete comits permanentes do Conselho e comits regionais para
cada provnca e cada municpio. Economic Dcuelopment in Selectcd
Countries: Plans. Programmes and Agencies (Naes Unidas. Departa mente de Assuntos Econmicos. Nova York, 1950). II 82-83.

A ineficincia dste organismo culminou na recomendao da lUissio Currie em favor do estabelecimento de uma RepartiE;o ce Planejamento de Recursos. com um nico chefe. e dotada de pessoal tcnico
para assessorar o Presidente. Reorganizao do Poder Executit'o do
Govrno da Colmbia. Relatrio de uma Misso dirigida por Lauch:in
Currie (Imprensa Nacional. Bogot, 1952). pginas 30-33.
Como conseqncia dessa recomendao, criou-se a Rcplrti.;i.o ck
pelo Decreto-Lei n' 1.928. de 1951; por(m. ao in\':; de
ter um nico chefe. o Decreto n' G. 389. do mesmo <1no, l's~abclcceu o
Conselho Nacional de Planejamento - integrado por trs membros
- para dirigi-la. Apesar dessas reformas. em seu primeiro ~!atrio
anual o Conselho ainda s~ queixava d~ que "a falta de suficiente pessoal subalterno e a escassez de infoma.es estatsticas completas contribuam para dificultar seus trabalhos". N.dntrio Anual do Conselho
Nacional de Planejamento, Ano de 1952 (Imprensa Nacional. Bogot. 1953). pg. 37. Em 1953. suprimiu-~ o Conselho e criou-sE' er'l
seu lugar a Direo Naconal de Pbnej:1mento Econmico e Fiscz:l.
com um diretor que tambm o Secretrio Econmico da Presid0".,L'.
Plan~jamento

16)

Decreto Supremo n." 3.536. de 21 de outubro de 1953 "rts. 2-6.

')0'

J:')

los principais 11ll1ciollrio:i executiyos uo gOyrno c por delegados de grupos funcionais. 1,

.\inda que se incluam tambm
como assc,~res 18 os membro;
da ~Iis,o Tcnica das ~aes
L nidas, falta-lhe o secretariado, o pe,>soal tcnico dedicado
exclusiyamente ao trabalho de
planejamento. Essa elicinl U
prov"elmente impedir que :\
Comisso cumpra seus objetiyos.

o planejamento central de
todo um goyrno exige il1\estigaes e interpretaes muito
complexas - sbre a renda nacional, as relaes econmiu~
com o exterior, Os ciclos econmicos, o sistema cducati\o.
11)

padres cuh urais, elC, etc.,

- e impe a formulao de decises dificlimas, o que, tudo
junto, constitui tarefa de tal
,ulto que no se pode empreellder sem a ajuda de um secrctariauo numeroso, com assessres profissionalmente capazes
e dedicados somente it funo
de planejar. QuaneIo sscs ser,ios no so pro\dos, COlH()
110S casos mencionado'i, o JlLJi,
prodyel que Os funcionrim
executiym. transformados em
planejadore" apenas faam de
(onta que cumprem to esnugadora respomabilidalle, deixando enlanguescer a sua tarefa at que desaparea completamente, ou que se arrisquem
a adotar clecis sem base, o

Especificamente. s me:nkos com direitc pala"ra e l voto so o

Presidente da RepblicZl. 05 :'vlinistros. um vice-presidente executivo, os
presidentes de vrias corporZles pblicls. dezessete diretores execut\'os de outras reparties pblicas. designadas no decreto. seis representantes de outras tanl:s entid"des industriais. sete representantes
dos sindic<ltos que integram ZI Central Trabalhadora Boliviana e um
de!eg"do da Federao Nacional de TnhZllhZldores Campesinos. Ibid.,
art. I~.

18)

o~

Ibid., art. 8'.

34

CADER);OS DE AD:\II);ISTRAO P(BLICA

que poderia ser ainda mais prejudicial.

Em Prto Rico, depois de
uma dcada de planejamento
central, tendo..se desen\'oh'ido
um corpo numeroso de tcnicos
a servio da Junta de Planejamento, decidiu-se, ao procederse reorganizao do poder
executi\'o em 1949-50, que ainda era necessrio ampliar s,es
servios profissionais de assessoramento, criando-se, destarte,
outra repartio de iIwe,tigaes econmicas dentro da organizao existente. 1[\
Atualmente j; se est de'ienyolvendo, a pOli co e pouco, um
programa para criar rgo de
planejamento nos ministrios e
nas demais entid;;t!e, lli incipais do gon:rno.

19)

c -

O CARATER
CONSULT1VO DOS
RGOS DE
PL Al'\" EJAJ\1ENTO

A experincia demomtra a
grande cOl1\'enincia de colocar
os rgos de planejamento,
sem auloridade prpria para
tomar decises ou inten-ir em
sua execuo. Trata-se neste
raso de uma funo de ('s/ado.
maiOr (s/a!!), auxiliar das operaes executi,'as. A vantagem
dsse tipo de organizao a
de proporcionar aos assessres
oportunidade de dedicar tcla
a ateno ao processo ele planejar, com a necess.ria serenidade e a cavaleiro elas presse,
.tdministrati,'as .
.\ interpretao desta teoria,
que supe a possibilidade de

MensQ.<lc:7l do Got'crn;dor j Dcima Stima Assemblia Leyisl,ltit'a.

em sua Segunda Sesso Ordinria, sbre o Projeto de Oramento para
o Ano de 1950-51. pg. 11. Ver tambm: Marshall Dimock. Pedro Mu
noz Arnato. Roberto de Jeus et aI.. La Reorgani=acin de la Rama
Ejecutit'a (Escuela de Administracin Pblica, Universidad de Puerto
Rico. Sem Juan de Puerto Rico, 1951). pginas 45-49.

l'L\:\E]Al\IE:\TO

i~olar

o planejamento dos pro- ::\o ob~tallle. freqentemente

cessos executi"os, errnea.
tem deixado de h;l\'er o entroPelas razes j; Yrias yzes samento adequado entre os tcmencionadas, os consultores ele- nicos e os lderes poltico-aclmi\em manter-se em ntima liga- nistrath'os, entrmamento ne~o com os administradores,
cessrio para que as interpreatiY<lmlo a formulao dos taes se cOlwertam em prognprogramas nOs processos cxe- llIas de ao.
cuti\os pelas yias normais tb
De,'emos imistir, por outro
administrao. Quando no se
logra e~ta espcie de conlato, lado. em que a tarefa elo) asseso trabalho elos planejadore, sres no consiste em ~ubsti
profi\sionais, por mais intemo tuir os diretores execlIli\os na
e adequado que seja, IO p;lS- responsabilidade de tOmar decises, mas exatamente no exer~a de puro exerccio acadmi(O, sem tradLlzir-~e em diretriccio cle,sa re;,ponsabilidadc.
ies ae ao. H mai~ ele dei :\aturalmenlc. na pr;tica, a
ano" Yem-Se fazendo no l\Ixi- participao do ,Hlministrador
(O um magnfico trabalho de
e de seus conselheiros depende
coleta e intrepretao de da- da personalidade, do conhecido" com as sries e~taLsticas mento e ela capacidade de cada
torrespondente\ sbre os pro- 11111 em relao ao outro. Em
qualquer caso, porm, sempre
hlemas centrais da economia.
f: numeroso o pb~oal encarre- que o executi,o abdica de sua
gado dsse trabalho, 110 ~Iini~ funo de t0111;I1' decises, o sistrio da Falenda e outras de- tema administrativo se desinpendncias do gon:rno; e a tegra. 1\ a medida em que o
qualidade da produo re,ela chefe execL\liyo carecer de caa rapacidade de seus autores.
p:H idade para eIaOOLtr o pro-

gralll;I,

efi-

soas, de quem se pode exiC;ir

cienria como orientador e lder

de ,em colaboradore, o

responsabilidade, se es( lllkm

atr<s de seus asse.ssres, cuj.:

~a

debilitar-se-;

sua

lufa-lufa do tlab;tlho exe-

cutivo poderosa a tendncia

a permitir que os assessres suplantem os diretores o Os primeiros deixam-se levar por entusiasmo em favor dos planm

funo e autoridade so PULtmente subsidirias Disso re"lIlta inevitYelmente a destruido

o

de enorme utilidade potC!l( ial

das funes cle assessora11lCI1 to.
Por ,tes exemplos se , que

que les mesmos elaboramo E

os segundo" acossados pela urgncia do~ trabalhos quotidia-

culLi\'ar de\idamente o papel

nos, em muitas ocasies preferem renunciar sua obriga'.'o

de pensar sbre a oricniacio
<lo~ programas o

lados, no (' fcil tareLt. Sem

a compreenso cabal do filie
de\a ~er o prore,so de planejamento, como parte inerente
ao trabalho adnrinistrati\(), e
sem grande escrupulosidadc na
colaborao de aS'ies'res e exc-

Algumas vzes (L-'iC o seguinte caso extremo: ao ill\ , de

assunrir diretamente a respon,abiIidade pelo xito ou fraca,dos planos, os diretores executivos atribuem aos as~e!res
de planejamento as wnseqiin-

assc~soramcnto,

de
<10-0

pro,egencontra os perigos ;1~,in;l

clIti\'os, no se pode mal1ll 1 o

o

equilbrio desejvel o

50

das de suas recomendaes o

Trata-se de uma gra,oe desYrtuao elo papel de asscs,>oramento o Senoe para que as pe,-

Encarando o aSSlllltO pur

O~l

tro prisma, deparaose-nos o rr

que consiste em sobrecarregar
de funes executi,oas 0' ;1"C's{lres especiais de planejamento o Ocorre o raso de se lhe>,

PI.\:\EJ.un::\"TO

(Un] i<lr a rcaliLao dos plano,

por les mesmos formulados,
em yirtuele ela excepcional
oporturiidade de preparao
que tal situao implica, Se o
f uncionrio passa lOtalmen te
de sua funo cODSulti"a a um
cargo regular de administra~o, a transferncia no suscita
o problema que queremos
apontar, A ohjeo surge quanelo mantm as funes ele a,se,~oramento e a elas acrescent;!
outras de radter executi"o,
Em Prlo Rico, por exemplo,
LOube Junta Central de Planejamento, por disposio de
lei, a resposabilielade ele aplicar os regulamentos por ela
formulados para o uso ele terras e para a construo de edifcios, sse trab;' 1110 [oi deleg;lUO, em grande parte, a certas subdidses do secretariado
da Junta e assume as formas
ele estudo de planos, concesso
ele permis~c" inspees, audincias, recursos e outros tdl-

37

mires, :\Lh aintLl a~',J:n condiciona, ineyit"elmente, a ati\"dade de todo o organismo planejador, incIusi"e a da prpria
Junta Central, que lhe dedica
consider;\'el ateno e tempo,
e tende a distra-Ia da tarefa
principal que - o a~sessora
mento relativo ao programa
eronmico-"oci:ll de todo o go,(:rno. Grande parte do pc~
~oal tem que ~e dedicar a aplicar os citadO) regulamentos,
Essas funes exigem certo, t i]los especiais de mtodos, ele
(;ldter quase-judicial, Suscitam problemas de relaes diretas com o pblico, ao passo
que a funo de assessorar
aconselha o anonimato, 1\0
caso concreto de Ptlrto Rico,
afigura-se-nos flue o tato de se
ha"C'r atribudo ao organismo
planejador a responsabilidade
de administrar os referidos regulamentos contribuiu p a r a
acentuar excessivamente o aspecto fsico elo planejamento,
Da h:l\'er ,ido necess,rio, na

38

CADER:-IOS DE AD~fI"ISTRAO

reorganizao geral de 19-191950, criar nova repartio, a

fim de intensificar os sen'ios
de assessoramento sbre os aspectos econmico-sociais, 20
D - A UTILID.\DE DAS
REPARTIES CENTRAIS
DE PLANE]A\IEC\'TO
Se, como temos visto, a 111tegrao de planos gerais para
orientar globalmente todo o
trabalho do gm'rno indispens"el, imprescind\'el tambm se' torna a existncia de
rgos centrais que abranjam
e unifiquem o processo de planejamento,
Somente quando se considera o trabalho do gm'rno na
sua totalidade que se pode
adquirir a perspectiya que d
sentido ao conjunto, estabelecendo as prioridades e relaes e traando o rumo da gesto governamental dentro da
evoluo dos processos sociais,
20)

Sll.pra. pg, 33, nota 19,

pL-nuc-\

O planejamento 11;IS difercntcs

~lIbdiyjses, por sua inerente
[ragmentariedade, carece de
perspectiva integral, Eis por
(lue errnea a teoria tradicional de que basta somar
sses programas parciais, Por
mai, ~ati~fatrios que sejam o
conhecimento e a orientao ele
cada parte, no pode o administrador captar a significao
do todo, se no dispuser de
meios de coordenao no centro, As propostas dos milli~t
riqs ou departamentos nece,sriamente se fazem dentro das
limitaes da especializao
que corresponde a cada um,
mas adquirem nong signific aes, quando o administrador
as sopesa com as outras partes.
. num esfro por harmonizar
todo o conjunto,
Essas correntes do planejamento convergem C0111 as que
se originam nas manifesla:es
da opinio pbli'a e Yo-se
enriquecendo medida que se

PL\:\E].-\:'IIE:\TO

mowm ao longo elos canais do

sistema de representao, chegando at s delibera~es do
Parlamento e ;!s deci,es centrais do poder executi, o.
f:
comeniente hayer, cm determinado ponto do trajeto, um corpo c,pecializaelo de assessre~
dedicados exclmivamente tarefa ele tornar m mandato,
polticos mais c"pedficos e
coerentes, harmonizando-os com
as recomendaes feitas pelo;
organismos executi,os.
Embora a necessidade de um
rgo governamental ds se tipo
parea b\ia, elo ponto de Ysta lgico, na pdtica a tendncia a reconhec-la muiln recente - dando-se at o ca~o
de ha\er muitos pase, anele
o princpio no foi imtitucio
nalizado. :1\ a .-\mrica Lati na
criaram repaics centrais de
planejamento apenas os seguintes pases: Chile, Colmbia,
BolYia, Pno Rim, ~[~xico c
Argentina.

39

E - A LOCALIZA~AO DO
RGAO CE:1\TRAL DE
PLAI'\EJA~IENTO

O meio mais certo de localiLar a repartio central de

planejamento p-la em articulao direta C0111 a chefia
central do poder executivo numa relao de assessoramento.
Adotado sse critrio, as principais autoridades do poder
exeCllli,'o recebem as recomendaes sbre planejamento a
longo prazo e, depois de modific-las, as incorporam nas
partes atinentes aos projetos de
lei, inclusive nos de oramento. O plano a longo prazo serve assim de modlo tanto para
o poder excClltivo, como para
o legisla ti \"0. .:\ a legislao
imediata, porm, sua influncia, embora sujeita s decises
do poder legislativo, efetiva-se
por meio da chefia executiva.
Dentro dessa forma de organizao h duas possibilidades
segundo o sistema de gmrno

40

CADER:\'OS DE AD:\II;-';ISTRA.~O Pl:BLICA

seja de tipo plesidenciali~ta Oll

parlamentarista. ;'\0 primeiro
caso, a repartio dt' planejamento assessoraria diretamente
o chefe do poder cxenltiyo; no
segundo, sua funo consultiya
seria exercida junto do gabinete. Em ambos os casOs o critrio de localizao permanecc
inalterado, pois se tra ta ele a uxiliar a chefia cxecuti,-a central, aquela que coordena a
obra de goyrno c tem a iniciatiya de propor os progr;lmas globai,.

problema no muda, tampouco, com a alternatiya de

separao ou fuso dos podres legislativo e executiyo. Em
qualquer d05 dois sistemas, a
entidade consulth-a elC\C ~en-ir
ao rgo que teIlha o !Joelcr
real de coordenar e dirigir integralmente o go"mo. Ccr<l lmente, na atualidade, C5sa5 Ltcultlades cabem no centro elo
poder executivo, mas no se
poele ignorar a possibilidade

de que, em certos GI,OS especficos, a autoridacle real se

ache concentrada no Parlamento,
A mesma norma sbre localizao ser"e para resoh'cr o
problema interessante - formulado repetidas yzes na
Amrica Latina - de saber se
os servios de planejamento
devem ser colocados no ~Iinis
trio da Fazenda ou ela Economia, ou na Secretaria ela
Presidncia da Repblica. Se
a anlise se limita s aparncias das estruturas formais, torna-se impossvel responder ~:ccr
tadamente a essa inclaga~o.
A luz dste critrio superficial,
a soluo seria imediatamente
fa\orvel Secretaria da Presidncia da Repblica. Se a
anlise se limit<l s aparncias
das estruturas formais, torna~e impossvel responder acertadamente a bsa indagao.
luz dste crilf.:rio superficial, a
soluo ~eria imediatamente fa-

PLA::>;E]AMENTO

vorvel Secretaria da Presidncia da Repblica. Acontece, porm, que a verdadeira

base para solver o problema se
encontra no exerccio real da
chefia e nas relaes pessoais
da administrao. Se o Ministrio da Fazenda ou da Economia , na realidade, a fonte
de assessoramento do chefe
executivo, sbre o programa
global do govrno - incluindo, por exemplo, a elaborao
dos oramentos - e mantm,
como tal, uma posio de proficincia e respeitabilidade, seria muito arriscado ignorar tal
fato e colocar na Secretaria da
presidncia da Repblica o rgo de planejamento, apenas
para tornar mais lgico o esquema de organizao. O importante definir bem as relaes funcionais. Localizado no
Ministrio da Fazenda ou da
Economia, um centro de planejamento pode funcionar a
contento, desde que em seu
trabalho se observem os prin-

41

cpios fundamentais que aqui

estamos analisando, relativamente ao assessoramento da
direo central do poder executivo. Em certas circunstncias, o prestgio tradicional do
Ministrio da Fazenda e sua
ascendncia em questes de
programao central podem ser
necessrios para imprimir o
impulso inicial a novos mtodos de planejamento mais si&temticos. O exemplo da Inglaterra prova que indispensvel, como propomos aqui,
atender antes s realidades da
distribuio e coexerdcio da
autoridade, do que s estruturas formais de organizao.
N aq uele pas, as reparties
centrais de planejamento funcionam proficientemente de
dentro do Ministrio da Fazenda.
Note-se que o critrio de localizao no depende do
maior ou menor grau de contrle democrtico ou de auto-

42

('.\ DERNOS DE A:J:\n:-';ISTRAO pl.'nLICA

ritarismo que prevalea num

regime poltico. Tanto em regimes ditatoriais, como nos de
tipo liberal-democrtico, cumpre colocar no centro da direo governamental os sen-ios
de assessoramento para o pIJ.nejamento global a longo prazo. :l\' o entanto, o fato de no;
sistemas ditatoriais a autoridade suprema caber ao chefe do
executivo, ao passo que a democracia representativa requer
a aprovao e superviso do
poder legislativo, influi num
ponto importante da questo
qne vimos analisandci. Tralase dos servios de consulta direta que a participao legislativa possa exigir. Segundo o
grau de sua vitalidade, ser
mais ou menos intensa por parte do legislativo a exigncia de
assessoramento vis--vis do rgo central de planejamento.
Ainda que ste tenha a obrigao de encaminhar suas re:'
comendaes atravs da chefia

"

executiva, a fim de que assim

se inicie a elaborao de projetos de lei e de oramentos,
dever estar sempre disposto a
auxiliar o poder legislativo.
Surge agora a pergunta: no
ficariam mais bem servidos ambciS os podres - o legislativo
e o executivo - num sistema
em que o rgo de planejamento constitua algo assim como um quarto poder, parte,
com faculdade de elaborar os
planos a longo prazo e luz
dstes rever as recomendaes
do poder executivo, inclusive
o oramento anual, sujeitas s
suas decises, bem entendido,
ao veto do poder legislativo
por maioria especial. Seria um
corpo de expertos) nomeados
com base no mrito de sua
capacidade profissional, pelo
chefe do executivo com o cOnsentimento da assemblia legislativa. Sua participao nesta
forma tornaria - pretende-se
- mais racional e menos pol-

PLANE] AME"TO

tica a elaborao dos programas. 21

Contra ste esquema de organizao surgem vrios argumentos poderosos.
Em primeiro lugar a hiptese revela confiana excessiva
na capacidade dos planejadores profissionais para atuarem
revelia das diretrizes polticas. O planejamento consiste
principalmente em decises
normativas sbre como se h
de orientar a vida do povo por
meio da ao governamental.
Embora as aptides tcnicas
sejam importantes no conhecimento e na interpretao dos
fatos e tambm na determinao dos meios conducentes aOs
objetivos em vista, 6 trabalho
profissional deve estar subordinado s diretrizes polticas.
Neste terreno normativo no
h venbdes cientficas, nem

21)

43

expertos detentores de frmulas exatas. As decises fundamentais sbre o que convm

nao, ou sbre aquilo que a
nao est disposta a aceitar,
devem ser confiadas aos lderes polticos com responsabilidade direta perante o povo.
Compete a les conseguir o
consentimentO popular e correr
o risco de ver repelidos os seus
intentos.
Se tudo isto verdade, ento no se justifica a existncia de planejadores profissionais com faculdade para decidir independentemente, embora ad referendum do poder legislati\o. Tal sistema os colocana em nvel de autoridade
superior; poderiam dar fra
de lei a seus planos e s revises das propostas executivas~
sempre que no surgisse desaprovao por parte do poder

Rexford G. T'lgwell. "Irr.pl :menting the General Interest", Public

Administration Review, 1 (1919), pg. 32.

44

CADER:\OS DE AD~Il:\15TRAO P(;BLlCA

legislativo. E se o pronunciamento do poder legislativo ficasse na dependncia de maioria especial - de dois teros
ou trs quartos - ento nosso
argumento adquire fra ainda
maior.
No obstante, caberia responder a essas crticas com uma
adaptao da referida frmula,
de modo que, dentro dela, se
pudessem desenvolver prticas
de colaborao em que os planejadores profissionais ficassem
subordinados, em ltima instncia, aos organismos polticos. Baseada na oportunidade
do veto legislativo, a reviso
poltica seria uma ltima garantia de contrle democrtico.
Aos tcnicos, por outro lado,
ficaria reservado um campo
mais amplo de ao do que o
que geralmente possuem na
atualidade.
A ns se nos afigura prefervel a frmula de organizao

que confia aos planejadores

profissionais a funo de assessorar a chefia executiva. .ste
sistema exige que os tcnicos
e os lderes governamentais trabalhem conjuntamente, em
perfeito entendimento, de modo que os planos sejam elaborados e executados no prprio
processo da administrao. Assim, s pessoas com autoridade e responsabilidade perante
o povo caberia, com a ajuda
tcnica de seus assessres, adotar as decises.
A outra hiptese que discutimos tornaria dBcil esta colaborao, pois a ao dos planejadores como superiores hierrquicos, com faculdade de
revogar, tenderia a provocar rivalidades e desconfiana por
parte dos dirigentes governamentais. Como stes que realmente teriam a autoridade para
administrar os planos seria
grande a probabilidade de fracasso do organismo planejador.

PLANEJAMENTO

F - A ESTRUTURA
INTERNA DO RGO
CENTRAL DE
PLANEJAMENTO
1.

Direo colegiada
ou impessoal

A organizao interna de
uma repartio central de planejamlIDto suscita desde logo
o problema de saber se sua
direo se h de confiar a um
corpo colegiado - uma junta,
um conselho - ou a um s
chefe.
Da direo colegial Ou colegiada h diversos tipos.
J nos referimos a certos
exemplos recentes da Amrica
Latina - os da Colmbia e
Bolvia 22 - em que se criou
um conselho de carter representativo, integrado pelos prin-

45

ci pais diretores executivos do

govrno e pelos representantes
dos grupos econmicos da nao. 23
Em geral, a representao
pluralista, na medida em que
se organiza segundo o critrio
de que cumpre a cada representante defender Os intersses
particulares de seu prprio
grupo, tem o defeito de acentuar as diferenas e os conflitos entre as classes funcionais
da sociedade. Estimula o fracionamento da ordem social,
ao passo que os outros sistemas
de representao aspiram a
contrabalan-la com o princ.
pio de que cada representante
se devota aos intersses gerais
da sociedade.
At agora, nos diversos governos em que se tem ensaia.

22)

Supra, pg. 30-31. nota 15.

23)

Conselho Nacional de Economia. criado no Mxico por Decreto de

3 de abril de 1941, e o Conselho Nacional de Economia do Chile.
estabelecido por Decreto & 4 de dezembro de 1946. que tambm seguiam o mesmo sistema de composio. Economic Deve10pment in Se~
leded Countries; Plans, Programs anel Agencies, lI, I, pgs. 94-95.

46

CADER:\"OS DE ADMINISTRAO Pl;BLICA

do a representao classista ou
Em certos casos pode parefuncional, alguns democrticos cer que as condies econmie outros ditatoriais - a rep- cas e sociais tornam imprescinblica de \Veimar na Alemanha,
dvel um organismo de reprea Itlia fascista e a Frana, por
sentao funcional no centro
exemplo -, a experincia con- do processo de planejamentd,
finna a tese de que esta espa fim de harmonizar os intecie de representao deve su- rsses dos diferentes grupos.
bordinar-se s autoridades in-' possvel, alm disso, que se
cumbidas de harmonizar e uni- conceba o estabelecimento de
ficar o funcionamento das fr- um secretariado auxiliar para
as sociais.
sistematizar as decises ds se
No cumprimento de seus corpo. Em detenninadas situapropsitos, todo govrno tem es, esta a soluo mais fque dispor de meios para co- cil para a demagogia, porque
nhecer a expresso e defesa dos compraz aos grupos poderosos
intersses classistas ou funcio- da comunidade. Mas, a menos
nais. A verdadeira questo: em que a falta de unidade e conque formas especficas deve ins- senso na sociedade seja to extitucionalizar-se tal cOmunica- trema que no permita outro
o?
Independentemente da remdio, um arranjo dste ticontrovrsia sbre a convenin- po inaceitvel. Se tal aconcia de instituir conselhos cor- tecesse, seriam graves os riscos
porativos para atuar no plano pelas seguintes razes: a elabolegislativo, interessa-nos aqui o rao sistemtica de planos geproblema de saber se se deve rais a longo prazo para orienutilizar tal tipo de organizao tar a participao de um gopara elaborar planos gerais a vrno no desenvolvimento de
longo prazo.
uma sociedade no pode fazer-

PU:'\EJ AMENTO

-se no seio de organismo representatiyo em que se dirimam os conflitos, classistas ou

funcionais. Tais conflitos de... em ser resolyidos noutros planos do processo poltico - nas
decises constituintes, eleitorais
e legislativas '-, de modo que
o organismo central de planejamento pssa dedicar-se sistematizao das decises. Essa
tarefa exige condies que no
existem num conselho classista
ou funcional: pessoal tcnico,
dedicado completa e continuamente aos trabalhos de inyestigao e estudo; temp, sossgo e recursos adequados para
esta espcie de trabalho; um
<:onjunto de decises fundamentais que sirvam de ponto de
referncia ao trabalho de sistematizao; unidade de equi-

24)

47

pamento; e, sobretudo, fidelidade aos intersses gerais da

comunidade.
Algumas destas condies faltam evidentemente no outro
tipo de conselho, que exclui a
representao de grupos privados, mas rene, por outro lado,
funcionrios que trab::lham em
Outros postos do govrno. A
Comisso de Reorganizao do
Poder Executiyo do Govrno
de Prto Rico props, no relatrio de 1949, para a coordenao de planos e programas
scio-econmicos 24, que se
criasse um conselho integrado
ex ofticio pelo Diretor do Oramento, Presidente da Junta de Planejamento, o Chefe
de Pessoal, o Tesoureiro e o
Auditor.

Op. cit., pg. 16. Esta idia assemelha-se composlao da Comisso

Federal de romento Industrial (estab2lecida no Mxico por Decreto de
1 de junho de 1944 para suceder Comisso Federal de Planejamento Econmico de 1942). a qual inclua um Presidente. nomeado pelo
Presidente da Repblica; o Diretor da Nacional Financeira como representante da Secretaria da Fazenda. e um representante da Secretaria de Economia Nacional.

48

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Embora neste caso se designassem funcionrios diretamente relacionados com a elaborao dos planos gerais e
ocupantes de postos de assessoramento ao governador, - e
assim o indicou a Comisso em
favor de sua proposta -, preferiu-se finalmente ampliar o
secretariado tcnico da Junta
de Planejamento, criando-se
nela mais uma diviso. Assim
se reconheceu, com muito ac~r
to, o princpio de que no se
deve atribuir, a funcionrios
assoberbados por outra! responsabilidades, o trabalho intenso de dirigir o planejamento. E ste princpio assumiria
ainda carter mais ntido se se
pretendesse integrar um conselho de planejamento no j
de funcionrios de estadomaior, como no caso em apro, mas de diretores executivos,
tais como os Ministros ou os
administradores das entidades
autnomas.

Resta outra modalidade de

junta - a de vrias pessoas
dedicadas exclusivamente a dirigir o planejamento central,
sem quaisquer outros encargos
pblicos ou particulares. Assim a Junta de Planejamento de Prto Rico. Neste tipo
de composio colegiada, a seleo dos membros pode orientar-se no sentido de conseguir
a capacidade de que especificamente se necessita, ao invs
de ficar subordinada, como nos
outros c a s os, a requisitos
alheios, de designao para outro cargo diferente, ou de representao de grupos classistas. Tampouco apresenta esta
espcie de junta Os demais inconvenientes que temos encontrado nos outros tipos. Oferece ela a seguinte vantagem:
a seleo dos membros, se feita com sabedoria, pode formar
uma equipe de pessoas com
aptides profissionais e mritos
diversos e complementares.
Cumpre observar, porm, que

PLANEJAMENTO

se poderia alcanar o mesmo

objetivo com o pessoal do secretariado.
A direo plural permite a
deliberao em grupo, que,
quando efetiva, evita erros de
precipitao ou viso parcial,
os quais so mais provveis na
atuao de uma pessoa s.
Mas a direo unipessoal, bem
complementada por assessres
competentes, tem as mesma~
possibilidades de considerar
cuidadosamente Os assuntos.
Ocorre ainda que so muitas
as etapas de deliberao e nomerosas as pessoas que, depois
que o organismo de planejamento apresenta o projeto inicial, participam no processo
completo de elaborar um plano.
Considerando-a sob outros
prismas, verifica-se que: a hiptese de chefia unipessoal se
presta mais a lograr eficincia
na direo executiva do secretariado e no contato com os

49

chefes governamentais, a quem

se submetem os projetos de
planos; que estas funes se
complicam com a participao
de vrias pessoas; que a delimitao de responsabilidades
tambm mais precisa no caso
de um nico diretor; e que o
funcionamento de um con~elho
de planejamento apresenta a
dificuldade de obter harmonia
na participao conjunta dos
diferentes membros.
Diga-se, entretanto, que no
se pode estabelecer uma regra
geral em favor de qualquer
das duas hipteses. As circunstncias de cada situao concreta devem ser estudadas cuidadosamente luz dos critrios
de organizao. possvel, por
exemplo, que, tomando-se em
considerao ai qualidades do
pessoal disponvel, deva prevalecer a convenincia de unir
diversas especializaes profissionais numa equipe dirigente. Em certos casos, a soluo

50

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

pode ser a da composio colegiada com um presidente, a

quem se atribuam funes executivas.
2.

A OrgG7lizao
do Secretariado

A diviso do trabalho, as relaes de autoridade e os demais aspectos da organizao

do secretariado dependero dO)
propsitos substantivos que tenha o planejamento, da eficincia de seus processos, do
pessoal disponvel, do grau de
centralizao ou descentralizao do sistema poltico e das
demais circunstncias de cada
caso. Se, por exemplo, a norma prevalecente a de que o
planejamento se concentre no
aspecto fsico - a regulamentao do uso das terras e das
construes - ter-se- que organizar o secretariado de acrdo com tal norma. Outro

exemplo: a circunstncia de
no existirem sen-ios adequados de estatstica nos departamentos do gm-rno pode exigir
mais especialistas de estatstica
no organismo central de planejamento.
Os dois organogramas que
se acham nas pginas seguintes e com que ilustramos esta
parte de nosso trabalho apresentam um contraste entre um
secretariado de planejamento
limitado a certos setores da
economia e outro, de planejamento muito amplo e intenso.
Oferecemos estas ilustraes,
sem anlise de sua justificao,
apenas para que se tenha uma
idia geral das funes exigIdas de um secretariado central
de planejamento e se compreenda que a sua organizao
deve ser adaptada s Clfcunstncias de cada caso.

ORGANIZAO APROXIMADA DO COMIT DE PLAN~JAMENTO DE ESTADO DA U.R.S.$. - 1946

PRESIDENTE,
VICE-PRESIDENTES
E MEMBROS

I
DIVISES
COORDENADORAS
PLANOS DE PERSPECTIVA
PLANO DA ECONOMIA NACIONAL
PRODUO
PREOS E CUSTOS
TRABALHO
FINANAS
TECNOLOGIA
MATERIAIS
EQUIPAMENTO
DISTRIBUiO TERRITORIAL

ADMINISTRAES ESPECIALIZADAS
CULTURA
INDSTRIA DE CONSTRUo
SADE
O
HABITAES E COMU INDSTRIA DE MATERINIDADES
AIS DE CONSTRUO
COMUNICAES
INDSTRIA DE COMBUS
TRANSPORTE
TVEIS
RECURSOS NATURAIS
INDSTRIA DE ALlMEN
COMRCIO INTERIOR
TOS
COMRCIO EXTERiOR
INDSTRIA MADEIREIRA
AGRICULiURA
INDSTRIA LIGEIRA
METALURGIA
INDSTRIAS LOCAIS E
II'H)STRIA QUMICA
COOPERATIVAS
CONSTRU.i,O DE M ARi\\AZNS DE PRODUQUINAS
TOS
MOBILIZAO

ORGANIZAES DE
"ESTADOMAIOR"
REPRESENTANTES
REGIONAIS DA
GOSPLAN
SECRETARIADO
SEO SECRETA
PESSOAL
INFORMAO TCNI.
CA E ECONMICA
PUBLICAES
PERiDICO 'ECONO
MIA rLANEJADA"
INVENES
ECONOMIA E M.HERIAIS SU3STlTUTOS

ORGANOGRAMA DA JUNTA DE PLANEJAMENTO DE PRTO RICO

JUNTA
(DE TRS MEMBROS)

SECRETARIA
EXECUTIVA
DO PRESIDENTE

GABINETE
DO SECRETRIO

DIVISO
DE SERViOS
ADMINISTRATIVOS

DIVISO LEGAL

DIViSO
DE INFORMAES
E BIBLIOTECA

SERViO
DE URBANISMO

SERViO
DE ECONOMIA
E ESTATSTICA

DIVISO DO PLANO
REGULADOR
E DE FINANAS

DIVISO DE
ENGENHARIA

SERViO
DE LICENAS

I
I

PL\:-EJ A!\fENTO

G - O CONTROLE DOS
PLANEJADORES

53

Quando o planejamento se
funde no sistema de govrno
como um de seus processos vitais, em vez de se alar a um
plano de autoridade superior,
no surge qualquer problema
especial acrca de como controlar os planejadores. Se os
rgos de planejamento se articulam com as linhas normais
de autoridade e responsabilidade na relao de assessoramento que temos examinado,
e a elaborao dos planos se
produz com a participao dos
funcionrios executivos em todos os nveis e setores da administrao, isto significa que o~
planejadores esto cqntidos
dentro do sistema regular de
contrles. ~5

balharem como auxiliares dos

funcionrios executivos e carecerem de autoridade prpria
para dirigir. Esta condio requer certa adaptao especial
dos contrles prevalecentes, a
fim de facilitar a comunicao
e a confiana entre assessres
e assessorados. Embora Os cargos de assessres devam ser protegidos pelos princpios essenciais do sistema do mrito, ..s
nomeaes, as transferncias e
as destituies devem ser feitas com descentralizao suficiente e de modo que a cada
diretor seja facultado selecionar seus conselheiros. Por outro lado, j indicamos os inconvenientes que surgem quando os assessres assumem atribuies executivas pelas quais
no se lhes pode exigir responsabilidade.

Sua peculiaridade, a sse respeito, reduz-se ao fato de tra-

O planejamento pode converter-se num meio de inten-

25)

Cf. Hayek. op. cit.. especialmente o capo X. Ver. tambm. Wootton.

op. cit., especialmente o capo X. e Finer. Road to Reaction, op. cito

54

CADER:-'OS DE ADMINISTRAO PBLICA

si ficar O contrle do povo s- ria muito onerosa por causa

bre os governantes, num siste- de suas repercusses destrutima democrtico. Ao se arti- vas, e, por conseguinte, a recularem os processos de deli- vogao total do plano comberao, esclarecendo-se siste- pleto traria conseqncias ainmticamente a definio dos da piores. Da a necessidade
problemas e as provveis reper- de silenciar a oposio e evicusses da ao governamental, tar as mudanas de partidos
d-se maior oportunidade ao no poder.
debate pblico sbre as decises. A orientao da vida coEssa tese, com a qual no
letiva , ento, mais conscien- concordam05, supe que o plate. Est claro que a intensida- nejamento sistemtico tenha
de e amplitude da participao necessrianrente por objetivo o
popular dependero da capaci- contrle estatal aa vida dos
dade que possurem o povo e cidados ou, pelo menOs, de
seus lderes para orientar ra- muitos de seus aspectos. O torcionalnrente o prprio destino. nar coerente o programa de govrno no significa, necessriaDiz-se, per contra, que a sim- mente, maior restrio das liples existncia de um plano berdades individuais e coletiestatal bem articulado para vas. A deliberao metdica na
orientar a sociedade por in- elaborao de planos a longo
termdio d govrno encerra prazo pode mesmo conduzir a
tendncias ditatoriais. De acr- decises de no-interveno em
do com sse argumento, a sim- muitos setores da vida social,
ples eliminao de qualquer ou a uma distribuio mais
parte importante do plano, eqitativa do poder e das libernum sistema to unificado, se- dades. Quer dizer: um aumen-

PLA:-IEJAMEXTO

to do planejamento suscetvel de provocar a intensificao das liberdades e do contrle democrtico o Tudo isto
compathoel com as atividades
oposicionistas das minorias e
as mudanas de partidos, no
poder o Por certo, o curso dos
acontecimentos impor aos partidos que empolgarem d poder
certas exigncias de continuidade o Tal contingncia deriva,
porm, da prpria natureza
dos processos sociais, no da
maior ou menor racionalidade
com que o govrno atente para
os seus problemas de planejamento o A outra hiptese, ou
seja a de ignoraras tendncias a longo prazo e improvisar continuamente a participao do govrno de forma incoerente, seria uma garantia
ilusria da democracia o
Alm disso, quem conhea a
prtica do planejamento nos
sistemas democrticos descobrir sem demora a falcia de tal

55

teoria o Dentro da orientao

bsica existente em determinada sociedade, orientao que
sempre se traduz em normas
muito gerais e flexveis, h, n09
aspectos mais especficos dos
planos, uma ampla margem
para a considerao de diferentes alternativas que torna vivel a contenda democrtica de
distintos partidos e grupos o Os
mtodos ditatoriais no so impostos pela racionalidade do
planejamento, seno por outras
exigncias e propsitos o
Conforme indicamos, o planejamento brota da formao
do cOnsenSllS popular em favor
de determinadas normas, e continua nas deliberaes dos partidos polticos, nos organismos
legislativos e na liderana executiva o Quando um corpo de
planejadores profissionais elabora seus esquemas programticos, no cria ex nihil, seno
que, ao contrrio, recolhe e
canaliza as decises bsicas

58

CADER:-;OS DE ADMINISTRAO PBLICA

de decises, Se bem que s vzes o puro malabarismo dos algarismos e dos formulrios chegl:e a adquirir aparncia imr rc<sionante, no fundo reduzse racionalizao do status
quo ou a disfarar a ausncia
tetal de programa.
Por ol;tro lado, mesmo que
se tenha a deYida compreenso
do aspecto substantiyo, a falta
de mtodo pede levar ao fracasso, Essa a razo por que
til s autor:dacles executivas o
assessoramento de pessoas e~pe
cializadas na funo de sistematizar a elaborao de programas.

boa base substantiva ou, ento, no prprio processo de

trabalho, mediante a educao
mtua e a colaborao de
equipe.
As instituies incumbidas
da educao dos administradores pblicos, dentro e fora do
gO\'rno, devem dar ateno especial a ste problema de conjugar o substantivo com o processual. E os administradores,
na prtica, devem esforar-se
por no perturbar as relae,
de assessoramento.
B - OS REQUISITOS DO
PLANE]A.:\fEI\'TO
CE::\'TRAL

ideal, j se v, a combinao dos elementos substantivos e processuais. Isto pode

conseguirse mediante a preparao prvia de cada participante - diligenciando-se por
dar s autoridades governamentais executivas o domnio das
tcnicas de planejamento e aos
planejadores profissionais uma

O planejamento central implica a harmonizao das especialidades, de modo que a viso total seja a mais ampla e
profunda possvel. A tarefa
nada menos do que articular
tda a participao do govrno na evoluo da sociedade
para as formas ideais de convi-

PLANEJAMENTO

vncia e cultura. Essa formidiwl tarefa exige consideraes

filosficas, cientficas, polticas,
econmicas, antropolgicas, sociolgicas e psicolgicas. Os
riscos que a especializao compart:l so, neste caso, muito
gr:;yes. Aqui a cultura geral,
ampla e profunda, a que nos
temos referido, a exigncia
mais significativa. E sempre
ser necessrio um alto grau de
complementao mtua de especialidades no trabalho coopera tivo dos planejadores.
1\0 entanto, na maior parte
dos pases em que h sistemas
de planejamento central, prevalece o hbito de confiar essa
tarefa a profissionais excessivamente especializados
economi,;tas, arquitetos e engenheir05, na maioria dos casos.
muito freqente a ausncia
de socilogos, educadores, antroplogos e polticos nos cor26)

59

pos de assessres. Essa tendncia produto de concepes

estreitas e errneas acrca do
que seja planejamento.
Quando se confia o planejamento central aos que sabem
financiar, desenhar e construir
05 edifcios, as estradas, as pontes e outros instrumentos materiais, por demais bvio que
se est< tomando o aceSSOrIO
pelo principal. No preciso
muito esfro para se compreender que as decises fundamentais sbre a natureza,
uso e propsitos de tais construes dependem mais dos fatres humanos que dos materiais.
A prpria concepo econmica do planejamento - a
mais acatada - muito mesquinha, como j indicamos
alhures. 26 Em ltima instncia, as consicleraes econmicas tero que se reduzir aos

\"2r C[ldc:mo n" 23 desta srie, lr.trodut:o Teoria Geral de Administrao Pblica.

60

CADERl'lOS DE ADMINISTRAO PBLICA

elementos bsicos das atitudes,

das preferncias, dos ideais,
dos padres de conduta, das
formas culturais existentes e
dos mtodos com que se pretende conserd-Ios ou modificlos. uma ingenuidade supor
que se possam regular os diversos processos de produo e
disaibuio de bens econmicos sem afetar os demais aspectos da vida humana. Cumpre, portanto, complementarse a viso parcial e especializada da economia com a inteligncia dsses outros aspectos
do problema.
Se se quisesse argumentar,
contra o que dissemos, que a
apreciao dos elementos humanos deve ficar a cargo dos
polticos e administradores, recorrendo-se consultoria tcnica somente nas questes econmicas do planejamento, cometer-se-ia o grave rro de
ignorar a enorme utilidade da
Sociologia, da Antropologia, da

Poltica, da Psicologia e outras

disci plinas, como corpos sistematizados de conhecimento
para fortalecer a sabedoria
prtica dos governantes. Tambm nestas manifestaes da
vida humana se necessita das
investigaes e do conselho dos
expertos. Os problemas dessa
categoria, diretamente envolvidos no planejamento e que,
apesar disso, permanecem a
maior parte das vzes ignorados na prtica, so muitos e
muito complexos.

c-

OUTROS
REQUISITOS GERAIS

A experincia demonstra que

em funes ds te tipo (assessoramento geral) so imprescindveis certas caractersticas de
personalidade e determinadas
habilitaes profissionais.
1. A capacidade para obter
o conhecimento exato dos fatos
condio primordial. Impli-

PLANEJAMENTO

ca observao cuidadosa; objetividade para reconhecer e

repelir os preconceitos; domnio dos mtodos de investigao adeq~latlos ao caso; pacincia suficiente para manter as
concluses em estado de hiptese, at que se comprme a su:.!
wracidade; tolerncia para permitir objees e reconhecer falhas nas prprias interpretaes e, sobretudo, rigor implac .. el na busca da verdade.
N a determinao dos fatos
no se pode admitir distores
proyenientes de exigncias preconcebidas da prtica. O problema aqui obter o mais alto
grau poss\-el de exatido no
conhecimento da realidade. Se
no houver firmeza neste ponto, que a base, todo o resto
do edifcio programtico se desmoronar. O:; polticos e administradores tm que aprender,
nas duras lies da experincia, o valor inestimvel elo conhecimento preciso e exato d03

61

fatos para a elaborao das decises. Os assessres devem

manter ntegra a sua probidade intelectual para no capitularem ante as tentaes que o
poder oferece. 2. A. interpretao dos fatos exige qualidades anlogas.
Consiste na construo do sistenla analtico que une o conhecimento dos fatos elaborao das decises norma~ivas.
Se no houver adequao suficiente nesta etapa intermeddria, a coleta de dados carecer:! de sentido, tornar-se- desonlenada e intil. Incorrerse- na obsesso insacivel de
acumular dados e mais dados,
sem critrio de pertinncia aos
problemas definidos _ E tda
essa maSS:l incoerente de fatos
pcrm:mecer intil para a f01m llh~o de diretrizet;. Estas,
por outro lado, carecero de
base {atual.
que a etapa principal do
as,essoramento consiste em de-

62

CADER:-\OS DE ADMINISTRAO PBUG.-\

finir OS problemas, fazer generalizaes descritivas, etaLelecer relaes de causa e efeito,

traar relaes de meios e fins,
prever as conseqncias de determinados atos e, em sntese,
construir tda a estrutura lgica que sirya de base cri:;o
de normas.
!sse trabalho requer proficincia nos mtodos lgico-descritivos, inclusive nos de estatstica. Exige, alm disso, compreenso cabal das questes
subjtantivas, porquanto m mtocIos de imestigao e anlise devem adaptar-se natureza peculiar de cada problema.
Em certos casos, a interpretao qualitativa mais til que
a cmputa~o quantitativa. r\
ignorncia dste princpio elenrentar leva muitas yzes ao
rro ele se exclurem os elementos mais significativos ele uma
situao, pelo fato ele no serem suscetveis de reduo a
frmulas matemticas.

Vemos, pois, que a habilidade metodolgica, para dar seus

melhores frutos, deve orientarse por suficiente entendimento
substantivo e imaginao tenca.
E aqUI, sem dvida, so
iguJlmcnte indispensveis os
atributos de objetividade, probidade intelectual, rigor analtico, to!erncia, autodisciplina e amor verdade.
3. Quando o assessor apresenta recomendaes sbre as
medidas prticas a tomar,
luz de suas interpretaes analticas e das normas prevalecentes, chega ao momento mais
crtico de sua funo. Neste
ponto de unio entre o cientfico e o normativo, cabe ao
normativo, cabe ao tcnico
manter-se cuidadosamente dentro de sua esfera, sem imadir
a dos que so chamados a criar
normas. muito grande o perigo de que o assessor transponha o mbito de sua especiali-

PLANEJAMENTO

dade e faa yaler a sua autoridade profissional no terreno

das preferncias yalorati va~ e
das decises pri.icas. Se no
esclarece bem seus proce,sos
de an,lise, ~e no apresenta
todos os roteiros po~sveis de
ao, se seu raciocnio dominado por secretas preferncias,
~e mediante qualquer processo
mais ou menos sutil priya as
autoridades executivas de adotar as decises por que so responsveis, estar usurpando
llma faculdade que no lhe
pertence e paar a qual sua preparao profi~s!oIl:ll no o capacita necessriamente.
Isto
no quer dizer que os assessres de planejamento d:::vam
abster-se totalmente de recomendar rOte: ros de ao. Pelo
contrrio, colaborar neste sentido faz parte de suas funes,
ha"endo casos em que se acham
e5pecialmente G;pacitados para
tal funo. l\1as cumpre que
a colaborao desta variedade
seja dada de modo que os {un-

63

CiOIl,IYlOS executiyos tenham

diante de si a configurao
LOmpleta dos problemas e plenitude de oportunidade para
decidir.
Tal situao pode ser eclipsada em sentido contrrio por
outra tendncia, que vicia freq entemente as relaes entre
a~sessres e assessorados. Consiste em preparar os conselhos
sob medida, orientado-os a
priuri J de maneira que corres
Fondam aos desejos do que
Iuauda, sem lhe criarem com
plicaes. As "zes isso se deve
;;0 autoritarismo e intolernli,1 do chefe ante a possibili(!ade de seus conselheiros lhe
apresentarem concluses prpl i~ls, com critrio independen.
te. Freqentemente, porm,
produto do senilismo e da falta ele illtegricL:.de de assessres
inclinados a submeter-se me
nor insinu:to.
Resumindo, deyemos dizer
que o planejamento desempenha nas ge"tes administrativas

64

CADER:\OS DE ADMI:\'ISTRAO PBLICA

a mesma funo que na vida

humana compete razo, deciso racional e consciente. Tal
fun2.o cO!1Siste na ordenao
sistem;tica dos programas de
ao, englobando todos os aspectos, integrando as decises
num conjunto unificado, prevendo os desenyolvimentos futurG\~. Administrao pblica
que no se oriente por esta forma de modo algum ser eficaz.
E neste, como nos demais processos administrativos, o fator
determinante a qualidade das
pessoas. Por isso encerramos

ste trabalho com a anlise dos

requisitos a que o pessoal encarregado do planejamento
deYe satisfazer. Como definir a
natureza do processo, seus princpios essenciais, seus critrios
de organizao e mtodos e,
por ltimo, !eus requisitos de
qualidade

humana,

lanamos

os alicerces que nos permitir;;'o estudar, em outro ensaio

desta srie, os problemas relacionados com os oramentos,
que so igualmente aspectos do
planejamento .

INDICAES BIBLIOGRFICAS
CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

N'

Planejamento do Desenvolvimento Econmico de Pases Subdesenvolvidos, Roberto de Oliveira Campos.

N' 6

Os Princpios Oramentrios, Sebastio de Sant'Anna e Silva.

N 19

A Era do Administrador Profissional. Benedicto Silva.

N' 20

O {; M na Administrao Inglsa, John R. Simpson.

N' 22

O {; lU na Administrao Sueca, Tarras Sallfors.

N' 23

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CADERNOS DE AD.VUNISTRAO PBLICA

AD.\II:">1ISTRAO

GERAL

2 -

Planejamento do Desenvolvimento
Paises Subdesenvolvi~os

8 -

Confronto entre a Administrao Pblica e a Admlnistra1io Particular

Relaes Human"s na lndstlia

9 -

Cor~0ra\,'\ks

11 -

As

15 -

A Justia Administrativa na Frana

O Estueo da Administraao
A Er;l dI) Adrn~ni"tradof Profissional

lfi 19 -

Econmico

de
ROBERTO DE OLIVEIRA
CA.',\POS

Pblicas na Gr5-Rretanha

21 -

As~js!n('ia

23 -

Introduo Teoria Geral de Administrao Publica

A Ju,tia Administrativa no Brasil

25 -

2g 30 31 -

33 34 -

35 37 -

38
39
40
43
44
45
4R
49

50 51 58 61 -

Tt~cnic:l

em

Admini~trao

Pblica

O Consellto de Estado Francs

A Profissiografia do Admini<tradnr
O Ambiente na Administrao Pblica
Planeiamento
Execo Planeiada
Corno Dirigir Reuni~s
Contrl. dos Gastos Eleitorais

Procedimento para "Forar" ACfdo

ReI"es Humanas nas Ativicades .\Ioderoas
O Gnvrno Estadual nos Estados lninos
O Assessoramento da PresidnLa da Repblica
Tavlor e favol
A 'Administro Civil "la ~\obi!izao Blica
JntroJllj('l aos

Tc~tes

rsicl,O,gic()~

Ones's do Ensino de Administrao P~blica

Brasil
Lm:'! Terria GeTal de Planeia~nentn
Jntrnnun ao Plane:arnento Hegional
Processo Decisrio ' - Curso Piito na ERAP
O Alln'ento do Preo do Ao da C. S. N. de um Caso

RE:'\EDICTO SILVA
E. DAYA
Gl'STA ,'O LESSA
f~A:'\OIS OAZIER
WOODROW WILSON
RE:'\EDICTO SILVA
BENEDICTO SIL\'A
PEDRO ;\\Uf;OZ AMATO
J. OClLHER.\\E DE
ARA0",!)
Fl~ANOIS GAZIER
E.\\lLlO fIIlRA Y LOPEZ
POSCOE MARTIN
PEDRO ,\\l'f'OZ A,\\ATO
HARI.OW S. PERSON
ECOE:'\E RAUDSEPP
GERALDO \\'ILSO:-l
:'\I.:'\AN
lR\'I:-':G J. LEE
ROBERT \VOOD )OHNSON
GEORGE W. BE;\\IS
CLEA:-':THO P. LEITB
HE>.;E[)ICTO SIL\' A
BENEDICTn SII \' ,-\
RCTI-I SClfEEFFER

no
-

RE'iF.n:CTn SIl.\' A
BF.:-':EDICTO SILVA
J0:-':H R. P. FRIED.'\ANN
,\lARIA PIA DUARTE
GQ,\\ES

FRA:-':K P. SHERWOOD

Estudo

AD.\\1>';ISTRAi\O DE PESSOAL
5 7 12 -

n -

27 36 -

~n _

59 60 -

Alguns Aspectos do Treinan'ento

Peqllena l;ib1jo~rafia snbr,' Treinamento
As FU!l('11es f i 0 Administrador de Pessoal
no Scc\'o Pblico
U~i< P'o!':'amas de Administrao de Pessoal
Classi'ic:Ico ce Carco<
Em Busca de ExeCutivos rara Cargos de Diroo
(jera!
Formao nara a Aclmini<tr1o P"'l>lica
Labr,r,'ltnrio de S~f!:.ibi;iJ3de em Est~!do Exn~(\r'l~0rin
Politica e Administrao de Pessoal: "Estudo de
_
dois casos"

A
A.

Fn:-':SECA PI\\F.:-':TEL
FONSECA P1.\\ENTEL

HE:-':RY

REININO

JR.

J. DE NAZAR~ T. DIAS
POBERT N. MACMt.:RRAY
RI\'A BAUZER
FEL'

~IOSCO\'ICI

CARl.OS \'ERiSSL\\O DO
A\\ARAL E K1.ERER TATINGE DO NASC1.\\E:-':TO

-. ,.'

AD.\lINISTRAO DE MATERIAL
14 -

Centralizao de Compras para o Servio Pblico -

17 18 -

Teoria das Funes MunIcIpaIs

Curso de Administrao Municipal
e Justificao

ROBERT N. MACMURRAY

AD.'I!lNISTRAO MUr-;ICIPAL

26 -

Panorama

da

Administrao

,\Iunicipal

BENEDICTO SILVA

01000

LORDELLO

DE

Brasileira -

"IELLO
DIOUO
.\\ELLO

LORDELLO

DE

LORDELLO

DE

LORDELLO

DE

Programa

46 -

A Moderna Administrao Municipal

01000

57 -

Organizao do Municpio

01000

1I1ELLO
"IELLO
OROA:>:IZAO E MTODOS

4
lO
ZO
2:1
28

Teoria dos Departamentos de Clientela

A Departamenta'iza<,o no l\ iH; Ministerial
O &. M na Administrao Inglsa
O & .~\ na Administr;'o Sueca
Principais Processos de Organizao e Direo

42 -

Cma Anlise das Teorias de Organizao

5:{ -

In:roduo ao PERT Bsico

Estu0s de Organizao: Dois casos

54 -

RELAOES
I -

3 24 -

RE:-':EDICTO SILVA
OLSTA\"O LESSA
jOtl); L. SI\1PSO:"l
TARRAS SALLFORS
CATHERYN SECKLERHCDSO:-r
REATPIZ .\1. DE SOUZA
\\'AHPI.JCH
RRE:W GENARI
LUIZ CARLOS DANI:"I
LOBO

PBLICAS

Relaes Pblicas, Divulgao e Propaganda

Publicidace Administrativa
Relaes Pblicas no Oovrno ,\\unicipal

RE:-':EDICTO SILVA
BE:-':EDICTO SILVA
L.C. HILL

Os Principias Oramentrios

~ERASTr.'l.O

Instituies

ORAMENTO E FINAr-;AS PBLICAS

6 32 -

Oramentrias

Fundamentais

41 -

Oramentos

47 -

Teoria e

52 -

Estrutura do Oramento e Classificao das Contas

Pblicas
Administrao Oram.ntria Comparada
-

55 62 54 -

Prtica

de

Oramento 1I\unicipal

A Adoo do Oramento
d:l Guan3bara
O Caso da Barrilha

Programa

Sd:-':T'.A!'\!'\A E SILVA
!'\E\\"TO'\1 CORRA
RA.\IALHO
PEDrO ,\\C~OZ A.\\ATO
J. TEIXEIRA
j:-':IOR

"tACHADO

)\"ACOES UNID.~S
j. TEIXEIRA MACHADO
JONIC1R

pelo Estado
-

FRA"K P. SHERWOOD
ALCYSIO OUIMARES

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N.Cham.

P/.ERAP

LAP

33

3.ed.

Autor: Munoz Amato, Pedro.

Ttulo: Planejamento.

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26019

N Pat.:AB42189

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'I IIliIIllll IIUI II IlIlllll IUI 11111'

FUNDAO GETLIO VARGAS

~fltldade de carter tcnico-educativo, instituida em 20 de dezembro de 1944, como pesloa jurdica de direito privado, visando os problemas da oq;anizao racional do trabalho,

especialmente nos seus aspectos administrativo e social e a conformid:H:e de seus mtodos

s condies do meio brasileiro, ter como objetivo: I - prver formao, especializao e ao aperfeioamento de pessoal para empreenJimentos rbi:cos ou prtvados.
11 - promover estudos e pesquisas nos dominios das atividades pblicas ou privada,;
lU constituir-se em centro dt: documentao para sistematizar e divulgar conhecImentos tcnicos; IV incumbir-se do planejamento e da organizao de servIos ou
empreenllimentos, tomar o encargo de executa-los, I)U prestar-ll1ts a assi~t~ncia tcnica
necessria; V concorrer rara rnelhcr cl'mpreenso do~ prob!emas de administrao.
propiciando o seu estuJo e debate,
PRESIDE:-;TE DA FUNDAO

LljIZ S:c\IES LOPES

DIRETOR EXECLTIVO

ALIM PEDRO
CO~SELHO

Presidente -

DIRETOR

LUIZ SIMES LOPES

Vice-Presidente -

EUGNIO GUDIN

VOGAIS: Joo Carlos Vital, Jos Joaquim de S Freire Alvim e Jorge Oscar de M, FlOres
SUPLENTES:

Alberto S Souza de Brito Pereira, Rubens D' Almada Horta POrto e

Carlos ,\\edeiras Silva
CONSELHO CURADOR

Presidente Vice-Presidente -

MA lJRICIO N ABUCO

ALBERTO PIRES Al,iARANTE

MEMBROS: Antnio Garcia de JIIiranda Neto, Antnio Ribeiro Frana Fillco, Apolllnlo
Jorge Falia Salles, Arthur Hehl Neiva, Ar" Frederico Trres, BraslJio Machado I\elo,
Carl0s Alberto Alves de Carvalho Pinto. Ccz", Reis de Cantailnede e Almeida, Celso
Timponi. Francisco J\1ontoins. Heitor Camnelo Dunrte, A:zira \"argas dn Arraral Peixoto.

Henrique Domingos Riheiro Barbosa, Joaquim Bertino de Moraes Carvalho Jos :>azareth
Teixeira Dias, Jurandir Lodi, lIlrio Paulo de Brito, Astrio Dardeau Vieira e Paul
de Tarso Leal

Sede: Praia de Botafogo, 186

Caixa Postal: 4081 - Telefone: 46-4010
RIO DE JANEIRO, GB. - BRASIL