Sie sind auf Seite 1von 20

14.

Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 101

Cooperacin internacional

Cuadernos de Seguridad

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 102

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 103

Modelos de formacin inicial de policas


en la Repblica Argentina:
estudio comparativo de tres instituciones formadoras

Laura Fumagalli*

n el marco del PRONACAP el Consejo de Seguridad Interior solicit al IIPE


UNESCO Sede Regional Buenos Aires la realizacin de un estudio destinado a recolectar y sistematizar informacin referida a los modelos de formacin que coexisten hoy en instituciones encargadas de la formacin
inicial1 de policas.
Dicho estudio, realizado en tres provincias de la Repblica Argentina2
tuvo como propsito identificar aspectos que permitieran caracterizar situaciones tipo y problemticas presentes en las propuestas formativas de los
casos analizados. Se trat de un estudio exploratorio, de tipo cualitativo y
comparativo. Por tanto los hallazgos y las conclusiones que se han elaborado no tienen pretensin alguna de representatividad estadstica. En el anlisis de los datos, no obstante, se ha triangulado informacin de ndole cuantitativa y cualitativa.
El trabajo de campo3 se realiz en tres instituciones que tienen como
requisito de ingreso la acreditacin de estudios secundarios completos y que
otorgan ttulos de tecnicatura de nivel superior en el rea de seguridad. Las
mismas fueron seleccionadas en acuerdo con el Consejo de Seguridad Interior debido a que presentan situaciones diferentes en trminos de dependencia administrativa y de gobierno. La institucin 1 depende de la Polica
Provincial, la institucin 2 depende de una Universidad Nacional y del Ministerio de Gobierno Provincial, y la institucin 3 del Ministerio de Seguridad y
Justicia Provincial.
La bsqueda de informacin se realiz en torno a cuatro dimensiones: 1)
Condiciones materiales: recursos humanos y materiales, 2) Gobierno y Gestin Institucional, 3) Plan de estudios y 4) Opiniones de los actores institucionales, y se utilizaron los siguientes instrumentos: cuestionarios individuales
auto-administrados, fichas de relevamiento institucional auto-administradas, guas de observacin, entrevistas individuales a informantes clave y
entrevistas grupales a profesores y a alumnos. Adems, se levant informacin de las bases administrativas y de los documentos institucionales que
orientan el trabajo en el interior de cada institucin.
El presente artculo es una apretada sntesis que intenta dar cuenta de los
aspectos ms relevantes que surgen del citado estudio.

1. Sobre el gobierno de la formacin de la polica en un pas federal


El estudio del gobierno de la formacin policial da cuenta de la existencia
de una trama institucional compleja que se encuentra relacionada con la
* Laura Fumagalli: investigadora IIPE
UNESCO responsable del estudio Nacional.
En el trabajo de campo colabor la Lic. Paula
Scaliter y en la asistencia de investigacin el
Lic. Marcelo Souto Simao. Los autores son
responsables por el contenido de este informe. Las opiniones que aqu se expresan no

representan necesariamente las de la UNESCO, por lo que no comprometen la responsabilidad de dicha organizacin.
1

La expresin formacin inicial alude a


los saberes y capacidades que se deben
adquirir como requisitos para el desempeo

1
1
0
3

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 104

Laura Fumagalli

organizacin federal del pas. Dos son los rasgos que permiten caracterizar
la complejidad de dicha trama institucional

LA DOBLE INCUMBENCIA DEL ESTADO NACIONAL Y DEL ESTADO PROVINCIAL

Resultado del rgimen federativo, el gobierno del sistema de formacin


de los policas se encuentra condicionado por un contexto institucional
en el cual tanto el Estado Nacional como cada uno de los Estados Provinciales tienen competencia legtima y legal para actuar, pero con
alcances distintos segn la materia.

LA DOBLE INCUMBENCIA DE LOS ORGANISMOS DE GOBIERNO DE LA SEGURIDAD INTERIOR Y DE LA EDUCACIN Las carreras de formacin policial ini-

cial estn incorporadas al sistema de educacin formal, motivo por el


cual deben encuadrarse en las normas que regulan dicho sistema. A su
vez, por tratarse de carreras formadoras de fuerzas de seguridad, son
de incumbencia de los organismos que gobiernan dicha rea. Estos
organismos presentan demandas particulares vinculadas con el diseo
de polticas y con requerimientos especficos de formacin de funcionarios que se integren al sistema de seguridad pblica.
Ambos rasgos configuran una trama en la que los actores institucionales
protagnicos son el Ministerio Nacional de Interior particularmente la
Secretara de Seguridad Interior y el Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa especialmente la Secretara de Educacin en el nivel nacional
y sus homlogos en los Estados Provinciales. [ESQUEMA 1]
Esquema 1

1
1
0
4

Nota: los nombres de los ministerios empleados en el esquema son genricos.


profesional en las fuerzas policiales. La formacin continua o capacitacin es la que se
oferta a los agentes que ya estn en servicio
como proceso de formacin permanente que
permite actualizar saberes. Sobre este segundo aspecto no se ha centrado este estudio.
2 El estudio se llev a cabo en las provincias
de Ro Negro, Mendoza y Jujuy. La seleccin

de los casos fue acordada con el Consejo de


Seguridad Interior.
3 El trabajo de campo se realiz entre la primera y la segunda semana del mes de
diciembre de 2006. Este lapso coincide con
el momento de cierre del ao lectivo y por
esta razn no fue posible observar clases o
actividades de rutina.

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 105

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

En este contexto de organizacin federativa dos rganos de gobierno


adquieren particular relevancia: el Consejo de Seguridad Interior y el Consejo Federal de Educacin.4 Ambos consejos tienen competencia normativa en
sus respectivas reas de intervencin y fueron creados con el objeto de promover la concertacin poltica entre los niveles de gobierno nacional y provincial, bien como la articulacin entre jurisdicciones, con el propsito de
sentar las bases de polticas de alcance nacional mediante la construccin
de acuerdos.
En lo que respecta la formacin de los cuerpos policiales el Consejo de
Seguridad Interior tiene competencia para actuar normativamente sobre la
formacin policial, bien como para contribuir con el Ministerio del Interior
en la elaboracin de polticas formativas de alcance nacional. La ley 24.059
de creacin del Consejo de Seguridad Interior establece como una de sus
nueve funciones la de incrementar la capacitacin profesional de los recursos humanos del sistema, tendiendo a la integracin y economa de los
esfuerzos del sistema educativo policial (Ley 24.059, art. 10, inc. G). En
este sentido, efectivamente, desde 2004 momento en que el Consejo logra
consolidarse institucionalmente gracias a la incorporacin de todas las
jurisdicciones a la Ley de Seguridad Interior se llevan a cabo iniciativas y
programas dedicados al fortalecimiento de los sistemas formativos, tal como
es el caso del Programa Nacional de Capacitacin de Cuerpos Policiales y
Fuerzas de Seguridad.5
En la medida que la formacin policial asume el status de formacin
superior no universitaria con la introduccin de las tecnicaturas surge el
protagonismo del Consejo Federal de Educacin, a quien le compete fijar los
criterios para la acreditacin de los planes de estudios y la validacin nacional de los ttulos, tal como est previsto en la Ley de Educacin Superior (Ley
24.251/95, art. 23-4).
El Consejo de Educacin ejerce su competencia normativa en el campo de
la educacin superior no universitaria al emitir, en abril de 2005, la resolucin
de nmero 238, en la cual aprueba el Acuerdo Marco para la Educacin
Superior no Universitaria (Documentos para la Concertacin, Serie A, # 23).6
La Ley de Educacin Tcnico Profesional (Ley 26.058), promulgada en
septiembre de 2005, ampla las competencias del Consejo, al establecer que
El Consejo Federal de Cultura y Educacin aprobar para las carreras tcnicas de
nivel medio y de nivel superior no universitario y para la formacin profesional, los criterios bsicos y los parmetros mnimos referidos a: perfil profesional, alcance de los
ttulos y certificaciones y estructuras curriculares, en lo relativo a la formacin general,
4 Su origen histrico remite al Consejo
Federal de Educacin y Cultura, creado en
el ao 1980, mediante la sancin de la Ley
22.047. En 1992, mismo ao en que se
aprob la creacin del Consejo de Seguridad
Interior, la Ley Federal de Educacin (Ley
24.195) conlleva la redefinicin de su
misin y funciones. Finalmente, la Ley de

Educacin Nacional (Ley 26.206) lo sustituye por el actual Consejo Federal de Educacin. El marco legal vigente define al Consejo Federal de Educacin como organismo
interjurisdiccional, de carcter permanente que opera como mbito de concertacin, acuerdo y coordinacin de la poltica
educativa nacional, asegurando la unidad y

1
1
0
5

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 106

Laura Fumagalli

cientfico-tecnolgica, tcnica especfica y prcticas profesionalizantes y a las cargas


horarias mnimas. Estos criterios se constituirn en el marco de referencia para los
procesos de homologacin de ttulos y certificaciones de educacin tcnico profesional y para la estructuracin de ofertas formativas o planes de estudio que pretendan
para s el reconocimiento de validez nacional por parte del Ministerio de Educacin,
Ciencia y Tecnologa. (Ley 26.058, art. 22, resaltado nuestro).

Tratndose de la formacin de los profesionales de seguridad pblica, lo dispuesto en el artculo 22 de esta misma ley es particularmente interesante,
pues sirve como clara evidencia de la complejidad del gobierno de la formacin policial en Argentina:
Los diseos curriculares de las ofertas de educacin tcnico profesional que se
correspondan con profesiones cuyo ejercicio pudiera poner en riesgo de modo directo
la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes debern, adems,
atender a las regulaciones de los distintos ejercicios profesionales y sus habilitaciones profesionales vigentes cuando las hubiere reconocidas por el Estado nacional.
(Ley 26.058, art. 23)

1
1
0
6

Un ao despus, en 2006, ya en el momento posterior a la promulgacin de


la Ley de Educacin Tcnico Cientfica, el Consejo aprueba, como anexo a la
resolucin 261 el documento Proceso de Homologacin y Marcos de Referencia de Ttulos y Certificaciones de Educacin Tcnico Profesional, que
reglamenta los aspectos de la ley 26.058 vinculados a la formacin superior
no universitaria. Sin embargo, hasta el presente, no fueron elaborados marcos de referencia nacionales relativos a las tecnicaturas destinadas a la formacin de los cuerpos policiales.
El estudio de los organismos que intervienen en la produccin y legitimacin de las normas que regulan la creacin y funcionamiento de los tres
casos analizados puso en evidencia la existencia de esta trama institucional
y la forma que adopta articulando en cada caso analizado a distintas reas e
instancias de gobierno. [CUADRO 1]
articulacin del Sistema Educativo Nacional.
Se establece asimismo que estar presidido
por el Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin e integrado por las autoridades responsables de la conduccin educativa de cada jurisdiccin y tres representantes
del Consejo de Universidades (Ley 26.206,
art. 117). Su estructura interna incluye la
Asamblea General, un Comit Ejecutivo, una
Secretara General y tres Consejos Consultivos. Las resoluciones del Consejo Federal de
Educacin tienen carcter obligatorio.
5 Ver Robaldo, Bonifacio. 2006. Programa
Nacional de Capacitacin, Apoyo a la Formacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos
Policiales y Fuerzas de Seguridad, Cuadernos de Seguridad. No. 1, 08/2006, p. 29-59.

6 El captulo tercero del Acuerdo Marco


para la Educacin Superior no Universitaria (Documentos para la Concertacin,
Serie A, # 23). El documento pauta la definicin de los componentes de la organizacin
curricular de los cursos superiores no universitarios, estableciendo, entre otras cuestiones, la carga horaria mnima de las
tecnicaturas en 1600 horas. Determina
igualmente, en lo que respecta la validacin
nacional de ttulos, que, adems del Consejo
en el caso de las carreras relativas a las
reas de: administracin pblica, gestin
cultural, artstica, socio-comunitarias, comunicacin social, educacin, seguridad pblica
y ciertos sectores del rea de los servicios
intervendr la Secretara de Educacin del

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 107

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

Cuadro 1: Instancias de gobierno involucradas en la formacin policial


Caso 1

Caso 2

Caso 3

Ministerio Nacional (rea Seguridad)


Ministerio Nacional (rea Educacin)
Ministerio Provincial (rea Seguridad)
Ministerio Provincial (rea Educacin)
Polica Provincial

Nota: el grisado indica participacin del organismo en la elaboracin de la norma regulatoria.


* La polica provincial estuvo comprometida en la unidad de gestin que fue la encargada de organizar el currculo y las especificaciones de cursada en consonancia con la legislacin provincial.

La situacin descrita permite sostener que tanto desde el rea de la seguridad pblica como desde el sector educativo, existe un importante potencial
de actuacin del nivel nacional a ser explorado, particularmente en los
aspectos relacionados con la formacin inicial.
De estas consideraciones, se puede concluir, que la combinacin de los
dos rasgos descritos la presencia de distintos niveles de gobierno y la participacin tanto del sector de la seguridad como de la educacin configura un
mapa complejo para la toma de decisiones en el diseo y en el desarrollo de
sistemas de formacin policial; y plantea el desafo de articular decisiones
de poltica al menos en cuatro mbitos diferentes de gobierno.
Los casos estudiados indican que las relaciones entre esos cuatro mbitos
son diversas. Esa diversidad podra estar incidiendo en el diseo y desarrollo de polticas de Estado para la formacin de policas tanto en el plano del
estado nacional como en el plano del cada estado provincial.
Cabe sealar que la articulacin entre los niveles nacional y provincial en
un sistema poltico federal que atraves en la dcada de 1990 un proceso de
descentralizacin de las polticas pblicas nacionales como es el caso
Argentino resulta un componente fundamental a la hora de analizar la
construccin de polticas de Estado. En este sentido la existencia del Consejo
de Seguridad Interior y del Consejo Federal de Educacin potencia las oportunidades de construir polticas de Estado mediante la concertacin, el logro
de acuerdos y de compromisos de accin entre las instancias provinciales y
la nacional.
En un rgimen democrtico de gobierno, y desde una postura normativa,
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa (p. 8, resaltado nuestro).

1
1
0
7

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 108

Laura Fumagalli

es posible sostener que cuantas ms relaciones se establezcan entre las diferentes instancias de gobierno, ms probabilidades existen de lograr consensos y acuerdos en torno a la formacin policial que puedan sostenerse en el
tiempo como polticas de Estado. En definitiva, polticas de formacin de la
polica que no dependan de los cambios en las sucesivas gestiones de gobierno, sobre todo en contextos como los latinoamericanos que se caracterizan
por la profunda inestabilidad de las polticas pblicas.

2. Sobre los cambios y continuidades en los modelos de formacin policial

1
1
0
8

El estudio realizado permite sostener que la propuesta formativa actual presenta rupturas y continuidades respecto del modelo tradicional de formacin inicial de la polica en la Repblica Argentina.
Dos rasgos permiten caracterizar dicho modelo tradicional: el primero de
ellos es la inclusin de las instituciones formadoras bajo la rbita de gobierno
de la Polica. Esta inclusin determin que las regulaciones de la formacin
emanaran de rganos de gobierno interno motivo por el cual puede denominarse metafricamente a este estilo de gobierno como estilo endogmico.
El segundo rasgo es la existencia de dos circuitos diferenciados en la formacin inicial: uno destinado a la formacin de suboficiales y otro destinado
a la formacin de los oficiales. La existencia de doble escalafn en la carrera
de ascenso en la organizacin policial fue uno de los argumentos que sostuvo la organizacin de ambos circuitos, de modo tal que para recorridos diferentes en la carrera policial haba tambin recorridos diferentes en la propuesta de formacin inicial y en la de formacin continua.
Los circuitos se diferenciaron: en algunos de los requisitos solicitados
para el ingreso, pues se exiga mayor nivel educativo para los oficiales y
menor nivel para los suboficiales; en la duracin de la formacin, que era
mayor para los oficiales que para los suboficiales y en el lugar fsico en el
que se desarrollaba la carrera, ya que los alumnos de uno y otro circuito no
interactuaban en la formacin inicial, no slo porque no compartan situaciones de aprendizaje similares sino porque adems cursaban sus estudios
en establecimientos diferentes. Pero ambos circuitos tuvieron un rasgo en
comn: el rgimen de internado que en el lenguaje propio de la formacin
policial se denomina orden cerrado. En las escuelas de oficiales como en
las de suboficiales los alumnos vivan de lunes a viernes en el establecimiento formativo; saliendo del mismo los fines de semana bajo un rgimen de
licencias similares a las empleadas para los agentes en servicio en la polica.

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 109

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

Este modelo tradicional de formacin de la polica, adopt como propio y


reprodujo el sistema de formacin empleado en las fuerzas armadas; por
ello metafricamente se lo suele denominar como modelo militarizado de
formacin policial.
El estudio de los tres casos ha permitido constatar que aproximadamente
en la ltima dcada se produjeron algunos cambios significativos en el
modelo de formacin tradicional pero que tambin han permanecido ciertas
caractersticas estructurales.
En relacin con los cambios se destaca: el enfoque general de la carrera
hacia la formacin en seguridad pblica, la ubicacin de la formacin inicial
de los oficiales en el nivel de educacin superior y la ruptura incipiente de la
endogamia en el gobierno de las instituciones formadoras.
Respecto del enfoque general de la carrera hacia la formacin en seguridad pblica, se puede sostener que sta es una tendencia de cambio comn
a los tres casos estudiados. Tendencia que se evidencia en las materias que
integran los planes de estudio e incluso en los nombres asignados a las titulaciones que se otorgan.
El segundo cambio sealado, la ubicacin de la formacin inicial de los
oficiales en el nivel superior de educacin, en todos los casos analizados signific la elevacin de los requisitos de ingreso para la carrera de oficiales.
No as para el ingreso a los cursos de formacin de suboficiales pues en
algunos casos se sigue admitiendo el ingreso a esos cursos con nivel secundario incompleto.
Con respecto al tercer cambio sealado, la ruptura de la endogamia en el
gobierno de la formacin se perciben tres situaciones diferentes en los casos
estudiados. El caso 1 se encuentra ms prximo al modelo de gobierno tradicional. El caso 2 se ubica ms prximo a un modelo de gobierno ms abierto
pues implica un proceso de concertacin entre diferentes reas e instancias
de gobierno para la toma de decisiones en relacin con la formacin policial.
El caso 3 se encuentra en una posicin intermedia. [ESQUEMA 2]
Esquema 2*

* El esquema no pretende exactitud sino describir tendencias en el gobierno de la formacin que


representan situaciones de mayor o de menor proximidad respecto del modelo tradicional de gobierno de la formacin endogmico y respecto de un modelo renovado de gobierno de la formacin.

1
1
0
9

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 110

Laura Fumagalli

Dentro del proceso de cambio descrito es posible identificar tambin un aspecto que marca una fuerte continuidad respecto del modelo tradicional: ste es
la permanencia de los circuitos diferenciados en la formacin inicial relacionados con la funcin que los futuros egresados desempearn en la fuerza. En
los tres casos estudiados, se mantienen ambos circuitos formativos.
Cmo entender estos cambios y continuidades? Dos cuestiones resultan
elementos claves para comprender la configuracin de la propuesta formativa actual y las diferencias significativas halladas en los casos estudiados.
La primera de ellas es la influencia de la cultura institucional de los organismos que intervienen en el gobierno de los casos estudiados. Dichos organismos poseen una cultura institucional que condiciona la configuracin de
la propuesta formativa. Esas culturas institucionales impregnan los procesos formativos, educan y ensean tanto como los contenidos propuestos en
el plan de estudios. En el trabajo de campo se han podido identificar diferentes rasgos en las instituciones formadoras que pueden estar asociados con
rasgos de las culturas institucionales propias de las instituciones que las
regulan. [CUADRO 3]
Cuadro 3: Rasgos asociados a culturas institucionales
Caso 1

1
1
1
0

Caso 2

Caso 3

Circuitos diferenciados

Internado

No

No

Modo de relacin
entre estudiante y profesor

Alta homologa con protocolo Relativa homologa con


empleado dentro
protocolo empleado dentro
de la institucin policial
de la institucin policial

Relativa homologa con


protocolo empleado dentro
de la institucin policial*

Nominacin de cargos
y funciones**

Homologa con jerarqua


policiales

Homologa con cargos


de nivel educativo superior
universitario

Homologa con cargos de


nivel superior no universitario

Estructura de ctedra

No existe estructura
de ctedra

Reproduce la de la ctedra
universitaria

Reproduce la de la ctedra
de educacin superior

Valoracin de la libertad
de ctedra

No se hace mencin

Alta

Media

Forma de referirse
a los alumnos

Cadetes

Alumnos

Alumnos

Modalidad de seleccin
de los docentes

Comparacin de antecedentes Concurso

Comparacin de antecedentes

Uso de uniforme institucional

*La homologa se observa ms fuertemente en los profesores de la instruccin policial o aquellos que
pertenecen a la fuerza.
** Ver en anexo cuadro comparativo de plantas funcionales de las instituciones estudiadas.

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 111

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

El estudio ha permitido constatar que se est produciendo una transicin


hacia un modelo de gobierno de la formacin policial menos endogmico y
ms abierto a la participacin de otros organismos que comienza a tener
impacto en la propuesta formativa. [CUADRO 4]
Cuadro 4: Formacin y cultura institucional
Cultura Institucional
del Sistema Policial
Modelo tradicional
de formacin policial

Cultura Institucional
del Sistema Educativo

Caso 1

Modelo renovado
de formacin policial

Caso 3
Caso 2

Otro factor de importancia relevante para entender la configuracin de la


propuesta formativa actual y las diferencias significativas halladas en los
casos estudiados es la imagen de la institucin policial.
El estudio permite corroborar que la imagen de la institucin policial,
est hoy en debate en el seno del propio sistema de formacin. Y el debate
planteado refiere tanto al tipo de polica a formar como a los trayectos de la
carrera profesional en el interior mismo de la fuerza policial.

a]

EL DEBATE EN TORNO AL TIPO DE POLICA A FORMAR: Habra dos tipos7 de poli-

ca hoy en pugna: uno que los actores denominan comunitaria y otro


que los entrevistados llaman militarizada. Ambos funcionan como imagen objetivo que orienta hacia uno u otro lado la formacin inicial. Las
instituciones formadoras, que se han estudiado, se posicionan de diferente modo en relacin con los modelos en pugna. Si bien en todas, al menos
en el nivel del discurso de los entrevistados, existe coincidencia en la
necesidad de desmilitarizar a las fuerzas policiales, no en todos los
casos se interpreta del mismo modo en qu consistira esa desmilitarizacin.8 Las instituciones que adhieren una imagen militarizada adoptan
una propuesta de formacin que reproduce la empleada en las fuerzas
armadas pues, para algunos sectores de opinin, esa formacin resulta
consistente con las pautas de relacin y con los procedimientos empleados en el contexto de actuacin real de los policas en su desempeo profesional. Pero para otros ese modelo de formacin militarizado resulta
inadecuado para introducir cambios desde la formacin inicial que resul7

Obviamente estos tipos adquieren matices,


zonas grises y solo a modo explicativo se
presentan polarizados.
8 Se han hallado 3 acepciones de desmilitarizacin:
Acepcin 1 de la desmilitarizacin: Supone
un modelo de polica que introduzca un
trato humanitario de la poblacin a la que

atiende. En esta acepcin no se alude a la


unificacin del escalafn en la carrera profesional ni tampoco se propone cambiar
exclusivamente hacia un modelo de polica
comunitaria.
Acepcin 2 de desmilitarizacin de fuerza:
Consiste, principalmente, en la ruptura del
sistema de escalafones y en cambiar el perfil

1
1
1
1

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 112

Laura Fumagalli

ten consistentes con el logro de una polica comunitaria.

b]

EL DEBATE EN TORNO A LA ESTRUCTURACIN DE LA CARRERA PROFESIONAL:

Asociado al modelo de polica aparece instalado otro debate que refiere a


la estructuracin general de la carrera profesional. La pugna se da entre
dos opciones: la que propone un escalafn diferenciado y la que propone
un escalafn nico en la carrera profesional en el sistema policial. Este
debate no es menor porque refiere al ncleo central de la estructura de
mando en el interior de la organizacin y a las relaciones de poder que en
torno a ella se articulan. En relacin con la formacin, que es el eje del
estudio, el debate resulta tambin central porque incide en la permanencia o en la modificacin de los circuitos de formacin diferenciados.

1
1
1
2

En los tres casos estudiados, se ha coincidido en afirmar que es necesario


sostener los circuitos formativos diferenciados por la necesidad de formar
en corto tiempo a los agentes que el sistema de seguridad necesita9, pero no
en todos los casos se plante que esos circuitos deberan mantenerse a futuro.
Este modelo actual de circuito diferenciado si bien puede resultar efectivo
para formar agentes en corto tiempo no parece serlo al menos en su formato actual para elevar la formacin general de la mayor parte de la institucin policial en actividad debido a que una gran parte de la fuerza (los auxiliares o suboficiales) tiene bajo este modelo pocas oportunidades de elevar
su nivel educativo general. Esto produce un efecto de inequidad en el acceso
al saber que resulta contradictorio con el propsito de profesionalizar al
conjunto de la fuerza policial. En este sentido el problema central de los circuitos diferenciados parece residir en la baja probabilidad de extender esa
formacin inicial al conjunto de la fuerza, probabilidad que disminuye cuando se mantienen escalafones diferenciados para las carreras de suboficiales
y oficiales. Pero quizs el elemento ms preocupante, tanto en el caso de
escalafn nico como en el caso de doble escalafn, es que si el suboficial o
auxiliar no desea seguir ascendiendo puede continuar ejerciendo esa funcin sin necesidad de profundizar ni su formacin cultural general ni su formacin tcnica especfica. Queda entonces a voluntad del agente su proceso
de formacin y la institucin poco puede incidir en esa decisin. Ambas
cuestiones sealadas entran en contradiccin con el propsito de elevar el
nivel educativo general y profesionalizar al personal de la institucin policial.
Cabe sealar que es probable que esta estrategia de formacin diferenciada deba revisarse a corto plazo debido a la elevacin de requisitos de formacin bsica de todos los ciudadanos al nivel secundario completo que ha
policial hacia un modelo comunitario.
Acepcin 3 de desmilitarizacin de la fuerza:
No supone cambios en el escalafn ni en la
fuerza en tanto contexto de actuacin sino
slo en el sistema de formacin. La desmilitarizacin en opinin de los actores consiste, sobre todo, en el incremento de materias
relacionadas con formacin jurdica y legal

en el plan de estudios y en la especializacin


de los oficiales en seguridad pblica en
forma integral.
9 Los cursos de formacin de suboficiales/
auxiliares, intensivos en el tiempo, responden a esa necesidad. Los cursos de formacin de oficiales pueden insumir ms tiempo e incluso presentar menor matriculacin

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 113

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

sancionado la nueva Ley de Educacin Nacional (Ley 28.206). Esto en un


futuro prximo supone el diseo de cursos de formacin de suboficiales cuyo
requisito de ingreso sea el nivel secundario completo. Por tanto es posible
anticipar un tiempo de reestructuraciones y revisin de la organizacin de
los circuitos formativos.

3. Sobre los planes de estudio


El estudio comparativo de los planes de estudio puso en evidencia que en la
actualidad coexisten diferentes propuestas de formacin policial que dan
cuenta de incipientes tendencias de cambio.
La comparacin de los alcances explicitados en los planes de estudio indica que existen algunos aspectos comunes. En los tres casos se plantean formar competencias para la planificacin, la investigacin, el trabajo en equipo
y la actuacin de acuerdo a normas legales y procedimientos policiales. Pero
tambin se presentan algunas diferencias significativas asociadas al modelo
de intervencin policial pues solo en uno de los casos se explicita una capacidad de promover la participacin de la comunidad en la solucin de conflictos
inherentes a la seguridad pblica . Solo en uno de los casos no se hace referencia a la actuacin e intervencin concreta frente al delito.
Al comparar las cargas horarias totales de los planes de estudio, se perciben diferencias notorias. Si bien los casos 1 y 2 poseen cargas horarias totales similares el caso 3 presenta una carga horaria que es aproximadamente
un 70% ms elevada que las restantes.
Esto indica que aunque existe en el rea educativa un cuerpo normativo
que regula las tecnicaturas a nivel nacional, esta normativa todava no se ha
tomado en cuenta en todos los casos estudiados. Los mecanismos de regulacin de la propuesta de formacin policial son an incipientes a nivel nacional en el rea de seguridad, este dato resulta consistente con los hallazgos
efectuados al estudiar el gobierno del sistema de formacin.
La comparacin de las materias que integran los planes con sus respectivas cargas horarias tambin arroja diferencias interesantes de analizar. En
el nivel del discurso de los entrevistados y en los objetivos explcitos de los
planes de estudio de los tres casos se percibe una tendencia de cambio hacia
un modelo de polica comunitaria: ms centrada en la prevencin, ms
respetuosa de los derechos humanos y de la ley.
Pero esta tendencia del discurso no se ve reflejada del mismo modo en las
cargas horarias asignadas a las materias en los planes de estudio. En los
porque tambin es menor la demanda de
cargos de conduccin dentro de la institucin policial.

1
1
1
3

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 114

Laura Fumagalli

tres casos estudiados, el rea de formacin priorizada es el rea de formacin tcnico policial. Este dato resulta consistente con la orientacin de la
formacin pues en las tres instituciones se estn formando cuadros que
deben integrarse al sistema de la fuerza policial.
Sin embargo, el peso relativo del tiempo asignado a la formacin tcnico
policial es diferente en los tres casos estudiados. Esas diferencias resultan
consistentes con la mayor o menor cercana que los casos tienen respecto
del modelo tradicional de formacin policial. As, los casos que ms se acercan al modelo tradicional son los que mayor tiempo le asignan a la formacin tcnico policial en el plan de estudios. [ESQUEMA 3]

Esquema 3: Modelos de formacin y peso relativo de reas de contenido

1
1
1
4

Nota: Un dato que llama la atencin es la baja carga horaria asignada a la prctica o a las pasantas en
los lugares de trabajo: en el caso 1 no existe tiempo asignado a la pasanta en el plan, en el caso 2
ese tiempo es del 4.5% y en el caso 3 del 2%.

Ms all del discurso, estas cargas horarias estaran indicando en qu


medida los propsitos formativos explicitados en los alcances se ven reflejados concretamente en el tiempo asignado al aprendizaje de determinados
contenidos.

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 115

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

4. La opinin de profesores y alumnos sobre la propuesta formativa


Las entrevistas grupales realizadas a equipos directivos, a profesores y a
alumnos arrojaron informacin sumamente valiosa para el estudio de los
modelos de formacin vigentes en los casos estudiados. Una serie de cuestiones merece ser destacada.
SOBRE LOS MOTIVOS DE INGRESO

La primera cuestin alude a los motivos de ingreso de los alumnos. Sin minimizar el enorme incentivo para el ingreso que supone la insercin laboral
que estas carreras prometen, los alumnos colocan tambin otras motivaciones de ingreso tales como: la vocacin de servicio social, el deseo de ser polica estimulado en algunos casos por la tradicin familiar y el deseo de seguir
estudiando para progresar en la vida. Para algunos alumnos, eso a que llaman progreso significa salir de situaciones de exclusin, de extrema
pobreza o incluso del riesgo de terminar delinquiendo.
Los alumnos no se incorporan entonces solo por conseguir trabajo y, en
todo caso, an cuando se menciona la salida laboral, sta aparece asociada
a otras situaciones que implican una mejora en su calidad de vida. El hecho
que se seale al estudio, y sobre todo a la posibilidad de ingreso a la universidad, indica adems que la educacin sigue siendo vista en estos alumnos
como un medio de ascenso social.
La oportunidad de acceder a estudios terciarios e incluso universitarios
mediante las becas de estudio que reciben que otorgan ttulos con reconocimiento en el sistema educativo formal (y no solo de validez para la institucin policial) son aspectos valorados por todos los alumnos entrevistados.
Esto indica que el deseo de estudiar y de seguir estudiando estn presentes
en el imaginario de estos alumnos y que de alguna manera juegan un papel
importante en su insercin en la carrera. Pero adems todos los alumnos
entrevistados expresaron, de una forma u otra, su anhelo de cambiar la
situacin actual de la polica, con nimo de mejorarla para poder servir
mejor a la comunidad.
SOBRE LA FORMACIN TERICA Y PRCTICA

Tanto alumnos como profesores perciben la articulacin entre formacin


terica y prctica como un tanto debilitada, aun en los casos en que se
desarrollan pasantas. Si bien los ttulos que otorgan estas instituciones son
en Seguridad, lo cierto es que est formando sujetos que puedan ingresar a
la institucin policial: lisa y llanamente policas. Los alumnos piden ms

1
1
1
5

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 116

Laura Fumagalli

prctica porque quieren ms contacto con el contexto real de desempeo:


la comisara. Pero es probable que haya que hacer algunos cambios y sobre
todo que haya que pensar algunos ajustes en los procesos de seguimiento
de las tareas que desarrollan los alumnos en las pasantas para que el tiempo destinado a las mismas resulte provechoso en todos los casos.
SOBRE LOS CIRCUITOS DE FORMACIN DIFERENCIADOS

Bajo el cuestionamiento que tanto profesores como alumnos hacen a la existencia de los circuitos de formacin diferenciados entre oficiales y suboficiales. Pareciera que esta organizacin interna de la formacin inicial estuviera
naturalizada. Solo en el caso en que existe escalafn nico en la estructura
de carrera policial se est empezando a cuestionar esa formacin diferenciada. Sin embargo, el rgimen de cursada de internado aparece como una
cuestin en controversia: para algunos resulta ms efectivo para la formacin de una actitud de polica de fortalecimiento del carcter y para otros
el rgimen internado por recluir inhibe de una formacin que le permita al
polica estar ms cerca de la gente y de la sociedad.

Algunas ideas a modo de cierre


Tres ideas fuerza se pueden plantear en el cierre como producto del trabajo
realizado:
Se constata un cambio incipiente en el sistema de formacin inicial de la polica
que permite caracterizar a la situacin como una situacin de transicin hacia un
modelo renovado de la formacin inicial de la polica.

1
1
1
6

Este movimiento de cambio, promovido fundamentalmente desde la formulacin de polticas pblicas en el rea de seguridad, plantea una nueva imagen objetivo respecto de la institucin policial y, en relacin con esta imagen,
una nueva concepcin de la seguridad pblica. Una institucin policial cuestionada por la sociedad civil y unas polticas de seguridad pensadas solo
desde la ptica de las fuerzas armadas (producto de los aos de dictadura
vividos) aparecen en el discurso de los actores institucionales como los dos
factores que promovieron estos cambios.
El estudio exploratorio permiti constatar que el movimiento de cambio
impact de modo diferente en los casos estudiados. Aunque en todos ellos el
cambio se asuma en el nivel del discurso, los casos dan cuenta de una mayor

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 117

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

o una menor proximidad respecto del cambio pues los incorporan en mayor
o menor medida en la elaboracin de su propuesta formativa institucional.
Por esta razn y por la deteccin de posiciones resistentes al cambio, es
posible sostener que el proceso de transformacin de la formacin inicial es
an incipiente en el sistema de formacin en su conjunto.
Pero, por ser incipiente no pierde sentido ni relevancia. No cabe duda de
que la formacin se halla en un proceso de transicin sumamente interesante que merece ser estudiado y orientado desde los organismos responsables
de la formacin inicial de la polica con el objeto de identificar tanto los
aspectos ms slidos que merecen ser sostenidos como aqullos ms dbiles
que deben ser mejorados.
La situacin de transicin en el proceso de cambio de la formacin inicial de la polica da cuenta de una orientacin hacia un modelo de gobierno de la formacin concertado y tendiente al logro de un profesional de la seguridad.

Los rasgos que caracterizan la situacin de transicin en el modelo de formacin inicial de la polica son los siguientes:

a] La ruptura incipiente de la endogamia en el gobierno de la formacin que


saca a la instituciones formadoras de la rbita de gobierno exclusiva de la
Institucin Policial y la ubica bajo una rbita de gobierno compartido
entre las reas de seguridad y educacin. Esto indica el pasaje hacia un
modelo de gobierno de la formacin concertado.
b] La ruptura incipiente del modelo militarizado de formacin bajo la
influencia de culturas institucionales ms prximas al mbito educativo
que introducen una perspectiva civil en la formacin.
c] La ruptura incipiente de un modelo de formacin que priorizaba el tiempo destinado al aprendizaje de contenidos correspondientes a la formacin tcnico-policial. Los planes actuales siguen priorizando la formacin
tcnico policial, pues estn formando tcnicos en seguridad que tienen
que egresar con las competencias profesionales necesarias para desempearse en la institucin policial. Pero dichos planes introducen de modo
diverso contenidos correspondientes a la formacin en el rea jurdicolegal y acadmica general. Los pesos relativos que estas ltimas reas
tienen en los planes estn relacionados con el perfil del polica a formar;
en definitiva, con la manera en que las instituciones asumen o resisten los
cambios propuestos para el perfil policial tradicional

1
1
1
7

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 118

Laura Fumagalli

La propuesta formativa actual mantiene dos circuitos de formacin diferenciados


(para oficiales y para suboficiales) que resultan problemticos en trminos del
logro de equidad en la distribucin de saberes y en trminos del propsito de profesionalizar todo el personal de la fuerza policial.

En relacin con esta cuestin el estudio ha identificado algunos interrogantes que merecen ser analizados con ms profundidad y que se presentan a
continuacin.
ES POSIBLE Y DESEABLE MANTENER LOS CURSOS DE SUBOFICIALES / AUXILIARES
CON LA MODALIDAD ORGANIZATIVA ACTUAL? La Ley de Educacin Nacional

1
1
1
8

recientemente sancionada define el nivel secundario como parte de la educacin obligatoria 10. Los trayectos y cursos de formacin de suboficiales
que en la actualidad estn colocando como requisito los 9 aos de escolaridad que marc la Ley Federal de Educacin (Ley 24.195) quedan fuera del
nuevo marco legal de la Ley de Educacin Nacional (Ley 26.206) que establece como obligatorio al nivel secundario completo. La posibilidad de mantener los cursos de formacin de suboficiales/auxiliares requerir en el
corto plazo un rediseo de su formato pues Podra la fuerza policial admitir el ingreso a sus filas de personal que no haya cumplido con la educacin
secundaria que ahora es obligatoria? Si lo hiciera estara transgrediendo
una ley nacional. Y, Podra una institucin encargada de la formacin del
personal de la polica incorporar como alumnos a quienes no hayan finalizado con la educacin obligatoria? Si lo hiciera debera garantizar que
junto con la formacin policial el alumno recibiera una formacin que
garantice la acreditacin de la educacin secundaria. En ese caso se estara reeditando al viejo Liceo de Cadetes tradicionalmente ubicado en el
nivel secundario? Habra alguna razn de peso que permitiera sostener
esa propuesta formativa cuando ha sido ya reemplazada por estudios de
nivel superior? Teniendo en cuenta que la base del sistema policial lo constituyen los suboficiales/auxiliares y que predominan en la composicin de la
fuerza, Dnde quedara ubicado el propsito mismo de profesionalizar al
polica en esa propuesta formativa?
BASTA LA INTRODUCCIN DE CAMBIOS EN LA FORMACIN INICIAL PARA EL LOGRO
DE UN POLICA PROFESIONAL DE LA SEGURIDAD? No cabe duda de la relevancia

que adquiere la introduccin de cambios en la formacin inicial pues ella


resulta la base sobre la que se asienta luego el desarrollo profesional. Sin
embargo la formacin profesional requiere de un proceso de capacitacin
10

Ley 26.206, Art. 16: La obligatoriedad


escolar en todo el pas se extiende desde la
edad de cinco (5) hasta la finalizacin del
nivel de la Educacin Secundaria. ()

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 119

Modelos de formacin inicial de policas en la Repblica Argentina

continua que permita seguir aprendiendo y sobre todo que posibilite la


actualizacin de conocimientos y competencias en funcin de los nuevos
requerimientos que la prctica profesional plantee. Aunque no fue el foco
del estudio, cabe sealar que el espacio de formacin continua, es un terreno frtil que sera necesario fortalecer y aprovechar para el diseo de polticas y programas de formacin continua tendientes al desarrollo profesional.
En sntesis, los rasgos sealados resultan auspiciosos porque indican que
la formacin policial est siendo influenciada por tendencias de cambio ms
generales, que valorizan los modelos democrticos de gobierno de la formacin (va la concertacin) y la formacin de un profesional que cuente con el
conocimiento y las competencias necesarias como para poder desempearse en el campo de la seguridad pblica en un contexto poltico general tambin democrtico.
Pero los rasgos presentados tambin centran la atencin sobre algunas
cuestiones problemticas que en el corto y mediano plazo es necesario abordar si se pretende orientar el cambio desde el diseo de polticas de formacin inicial del personal que trabaje en el rea de seguridad. v

1
1
1
9

14. Nota del IIPE final

07/06/07

13:27

Page 120

Das könnte Ihnen auch gefallen