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A argio de descumprimento de preceito

fundamental
Breve anlise sobre a argio de descumprimento de preceito
fundamental: conceito, principais aspectos, modalidades.

Por Nilson Jorge Costa Guimares

I. Introduo
A Constituio Federal de 1988 criou no sistema de controle de constitucionalidade a argio
de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), uma inovao introduzida pelo legislador
constitucional, no artigo 102, pargrafo nico. Com a Emenda Constitucional n 03/93, ocorreu
um acrscimo de pargrafos ao artigo 102 da Carta Magna, e a argio de descumprimento
de preceito fundamental passou a ser tratada em seu artigo 102, 1, da seguinte forma:
Art. 102, 1."A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta
Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei".
Em razo do termo na forma da lei, o STF entendeu que esta norma constitucional era de
e ccia limitada, dependente, portanto, de norma regulamentadora. Em 3 de dezembro de
1999 foi sancionada a Lei 9.882, que dispe sobre o rito da ADPF.
II. A Argio de Descumprimento e os Preceitos Constitucionais Fundamentais
A ADPF destina-se a proteger os preceitos fundamentais. Surge, ento, a questo em torno da
de nio de preceito fundamental. A questo deve ser solucionada a partir de uma
compreenso de valores, pois, a priori, toda norma constitucional fundamental. Porm, os
preceitos fundamentais so aqueles que esto ligados diretamente aos valores supremos do
Estado e da Sociedade. Preceito fundamental no signi ca o mesmo que a expresso princpio
fundamental. Trata-se de conceito mais amplo, abrangendo todas as prescries que do
sentido bsico ordem constitucional. Assim, pode-se conceituar preceito fundamental como
toda norma constitucional norma princpio ou norma regra que serve de fundamento
bsico para a conformao e preservao da ordem poltica e jurdica do Estado.
Apesar de o conceito de descumprimento para efeito da ADPF ser consideravelmente mais
amplo que o conceito de inconstitucionalidade, a Lei 9.882/99, entretanto, reduziu a
abrangncia da ADPF to somente aos atos do poder pblico, mantendo a idia de englobar
atos de qualquer natureza, sejam normativos ou no, inclusive as omisses.

III. Modalidades da Argio de Descumprimento

A argio de descumprimento de preceito fundamental pode apresentar-se sob duas
modalidades: a autnoma ou direta e a incidental ou indireta.
A argio sob a forma autnoma est contida no art. 1, caput, da Lei n 9.882/99:
"Art. 1. A argio prevista no 1 do art. 102 da Constituio Federal ser proposta perante o
Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamental,
resultante de ato do Poder Pblico".
A argio autnoma tem natureza objetiva, que pode ser proposta para defesa
exclusivamente objetiva contra violao de preceitos fundamentais decorrente de um ato do
poder pblico, seja este ato federal, estadual ou municipal. A argio sob a modalidade
incidental ou indireta est contida no pargrafo nico do art. 1:
"Caber tambm argio de descumprimento de preceito fundamental:
I quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato
normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio."
Este segundo caso revela a natureza subjetiva-objetiva, incidental ou indireta da argio de
descumprimento de preceito fundamental, pressupondo a existncia de controvrsia sobre lei
ou ato normativo, de todos os rgos polticos autnomos, bem como dos anteriores
Constituio.

1. Argio Direta ou Autnoma

A ADPF direta ou autnoma uma tpica ao de controle concentrado e principal de
constitucionalidade com o objetivo de defesa de preceitos fundamentais ameaados ou
lesados por qualquer ato do poder pblico.
1.1. Legitimidade
O Artigo 2 da Lei n 9.882/99 aponta como legitimados para propor a ao de
descumprimento de preceito fundamental os mesmos sujeitos aptos a propor a ao direta de
inconstitucionalidade. Assim, podem propor a Ao Direta de Inconstitucionalidade:
I - o Presidente da Repblica;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Cmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou a Mesa da Cmara Legislativa do DF;
V - o Governador de Estado ou o Governador do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da Repblica;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;

IX - Confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.

So legitimados universais: o Presidente da Repblica, as Mesas do Senado e da Cmara de
Deputados, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil e partido poltico com representao no Congresso Nacional. Os legitimados especiais
compreendem o Governador de Estado, a Mesa de Assemblia Legislativa de Estado,
confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
J os legitimados passivos da ADPF so as autoridades, rgos ou entidades responsveis pela
prtica do ato questionado ou pela omisso impugnada. O Advogado-Geral da Unio deve
desempenhar o mesmo papel exercido no caso de ADIN genrica, ou seja, deve atuar como
curador da presuno de constitucionalidade do ato questionado, seja ele normativo ou no.
Certo que, em se tratando de omisso do poder pblico, semelhana da ADIN por omisso,
no cabe a atuao do AGU, salvo em se tratando de omisso parcial.
1.2. Competncia
A competncia para julgamento da ADPF pertence ao Supremo Tribunal Federal (STF), tendo
como paradigma a Constituio Federal. No plano estadual e tendo como paradigma a
Constituio do Estado, o controle pode ser realizado pelo Tribunal de Justia do Estado, caso
haja previso deste instituto na respectiva Constituio do Estado. O processo tem natureza
objetiva e somente sob o aspecto formal possvel falar-se em partes.
1.3. Procedimento
O procedimento da argio, tanto autnoma quanto incidental, inicia-se por petio que
satisfaa os requisitos do art. 3 da Lei 9.882/99. No sendo o caso de argio ou faltando
inicial alguns de seus requisitos, o relator poder indeferi-la de plano, por deciso sujeita a
agravo regimental (art. 4, 2).
cabvel a concesso de liminar, caso formulado pedido, mediante o voto da maioria absoluta
dos membros do Tribunal (art. 5, caput), caso estejam presentes no mnimo 2/3 dos Ministros
(8). Esse quorum especial pode ser dispensado em caso de extrema urgncia ou perigo de
leso grave, ou, ainda, quando em recesso o STF, hipteses em que deciso monocrtica
encontra-se sujeita ao referendo do Tribunal Pleno (1 do art. 5).
A Lei 9.882/99, antes da deciso liminar, faculta a prvia oitiva dos rgos ou autoridades
responsveis pelo ato questionado, bem como do Advogado-Geral da Unio ou do ProcuradorGeral da Repblica, no prazo comum de cinco dias (art. 5, 2).
1.4. Medida liminar
A liminar "poder consistir na determinao de que juzes e tribunais suspendam o andamento
de processo ou os efeitos de decises judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente
relao com a matria objeto da argio de descumprimento de preceito fundamental, salvo
se decorrentes da coisa julgada" (3 do art. 5).
Apreciado o pedido de liminar, se formulado, o prazo de informaes destinado s autoridades
responsveis pela prtica do ato impugnado de dez dias (art. 6).
Mesmo nas argies incidentais, no imprescindvel a oitiva das partes que compem a

relao processual originria, mas, se entender necessrio, poder relator ouvi-las ou, ainda,
requisitar informaes adicionais, designar perito ou comisso de peritos para que emita
parecer sobre a questo, ou ainda, xar data para declaraes, em audincia pblica, de
pessoas com experincia e autoridade na matria (art. 6, 1).
A intervenincia da Procuradoria-Geral da Repblica obrigatria (CF/88, art. 103, 1, e Lei
9.882/99).
1.5. Objeto: Os Atos ou Omisses que Descumprem Preceitos Constitucionais Fundamentais
Pela argio de descumprimento de preceito fundamental so controlveis todos os atos do
poder pblico ofensivos a preceitos constitucionais fundamentais, sejam atos normativos ou
no. Assim, o objeto da ADPF abrange:
(a) Atos normativos;
(b) Atos no normativos (atos concretos ou individuais do Estado e da Administrao Pblica,
atos e fatos materiais, atos do poder pblico regidos pelo direito privado, contratos
administrativos, e at mesmo atos judiciais);
(c) Atos anteriores Constituio.
1.6. Deciso e seus Efeitos
Com o veto ao 1 do art. 8, segundo o qual era exigida a votao por maioria de 2/3,
questiona-se qual o quorum necessrio ao julgamento da argio, principalmente em se
tratando de controvrsia envolvendo con ito de direito intertemporal, em que no se exige a
obedincia ao disposto no art. 97 da CF/88. A resposta a essa questo pode ser obtida pela
interpretao compreensiva da norma prevista no art. 5, caput, que condiciona a concesso
da medida liminar observncia do quorum mnimo da maioria absoluta dos membros do
Tribunal.
Assim, mesmo em se tratando de tema ligado revogao de normas pr-constitucionais ou
por fora de reforma constitucional, no julgamento da argio de descumprimento de
preceito fundamental, ser necessrio o quorum quali cado, a despeito da no aplicao do
art. 97 da CF/88.
Alm disso, a exemplo do art. 27 da Lei 9.868/99, tambm na Lei 9.882/99 foi consagrada
hiptese de exceo regra da nulidade do ato impugnado, mediante a seguinte previso: "Ao
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de argio de
descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de
seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha e ccia a
partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser xado" (art. 11).
Julgada a argio, as autoridades responsveis pela prtica do ato impugnado sero
comunicadas da deciso, que poder ainda xar as condies e o modo de aplicao e
interpretao do preceito fundamental (art. 10, caput).
A deciso imediatamente auto-aplicvel, antes mesmo da lavratura do acrdo (art. 10, 1).
A deciso tem efeito vinculante e e ccia contra todos. Ento, transitada em julgado, a parte
dispositiva da deciso, em razo de seus efeitos erga omnes e vinculantes, dever ser

publicada no Dirio O cial (2 do art. 10). Pode o Supremo, porm, excepcionar a prpria
regra do efeito erga omnes e do efeito declaratrio ou ex tunc de suas decises, atribuindo
efeitos mais limitados ou constitutivos, ou mesmo ex nunc, ou prospectivo sob o fundamento
da segurana jurdica e estabilidade das relaes. De qualquer forma, a deciso que julgar
procedente ou improcedente o pedido da ADPF irrecorrvel.
2. Argio Incidental
A argio incidental de descumprimento de preceito fundamental consiste num instituto de
controle concreto de constitucionalidade, em razo de um processo subjetivo onde se discute,
com fundamentos relevantes, acerca da aplicao de lei ou ato de poder pblico em face de
um preceito constitucional fundamental.
Aplicam-se ADPF incidental as mesmas regras aplicadas ADPF autnoma quanto
legitimidade, competncia, procedimento, medida liminar, objeto, deciso e seus efeitos, com
algumas observaes. A ADPF incidental possibilita o trnsito direto e imediato ao STF de uma
questo constitucional relevante, debatida no mbito de instncias judiciais ordinrias, que
envolva a interpretao e aplicao de um preceito constitucional fundamental.
O ajuizamento da argio incidental promove uma verdadeira "ciso entre a questo
constitucional e as demais suscitadas pelas partes", cuja deciso nal do STF possui duas
implicaes. A primeira implicao, de natureza endoprocessual, faz com que o deslinde da
questo constitua antecedente lgico do julgamento da prpria causa da qual surgiu o
incidente, vinculando tanto as partes como o juzo ordinrio. A segunda possui conotao
extraprocessual, porque os efeitos da deciso do STF so erga omnes, atingindo aqueles que
sequer participaram da relao processual, bem como vinculantes em face dos demais rgos
do Poder Pblico. O STF limita-se a apreciar a questo constitucional, dando-lhe soluo
adequada sem se manifestar sobre objeto principal relativo ao caso concreto e pendente de
julgamento pelos rgos judicirios.
Trata-se de um controle misto de constitucionalidade, pelo qual se conjugam as dimenses
abstrata e difusa, que permite o trnsito do controle difuso para o controle concentrado,
mediante um processo de generalizao dos efeitos jurdicos do julgado original, a partir de
uma " scalizao abstrata sucessiva". Entretanto, a transio do controle difuso via
concentrada depender, sempre, da comprovao da "relevncia" da controvrsia
constitucional, a ser aferida, geralmente, diante da presena de efetiva divergncia jurisdicional
na aplicao do texto impugnado.
Assim, a argio incidental de descumprimento de preceito fundamental completa o sistema
nacional de controle abstrato de constitucionalidade, permitindo ao STF seu exerccio mesmo
em relao s normas municipais, o que viabiliza a efetiva garantia de supremacia da
Constituio Federal, aliada rpida uniformizao de sua interpretao.

2.1. Legitimidade Ativa

A legitimidade ativa para propositura da ADPF perante o STF encontra-se disciplinada no art. 2,
inciso I, da Lei n 9.882/99. Ocorre que o inciso II ("qualquer pessoa lesada ou ameaada por
ato do Poder Pblico") foi objeto de veto presidencial.
Assim, somente podem propor a ADPF os legitimados ativos para a propositura da Ao Direta
de Inconstitucionalidade (art. 103, CF). Ao interessado que se considerar ameaado ou

lesionado resta, to-somente, nos termos do art. 2, 1, da Lei n 9.882/99, representar ao

Procurador-Geral da Repblica, que, examinando os fundamentos jurdicos do pedido, decidir
do cabimento do seu ingresso em juzo.
2.2. Objeto
H uma aparente limitao imposta pelo inciso I, pargrafo nico, do art. 1 da Lei 8.882/92,
segundo o qual a ADPF incidental somente cabvel quando houver controvrsia sobre lei ou
ato normativo do poder pblico. Entretanto, a melhor doutrina entende que o inciso I,
pargrafo nico, do art. 1 deve ser interpretado em conjunto com o caput do mesmo artigo,
pois no teria sentido que a mesma ao, embora submetida a procedimentos distintos,
tivesse objeto diverso.
2.3. Controvrsia Constitucional Relevante
A instaurao de um processo constitucional pela via argio incidental somente admitida
em razo de prvia existncia de uma controvrsia fundada em norma constitucional relativa a
preceito fundamental e que traduza insegurana jurdica, cuja resoluo imediata traduz um
interesse pblico. Este dispositivo visa a assegurar que o STF no seja suscitado a resolver
questes consideradas de menor relevncia. Com isso, o legislador ordinrio confere um poder
discricionrio ao STF com respeito ao conhecimento das questes levadas pela via incidental da
ADPF.
Inspirado nos direitos alemo e espanhol, o legislador brasileiro adotou a regra, segundo a
qual no ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando houver
qualquer outro meio e caz de sanar a lesividade (Lei 9.882/99, art. 4, 1). Este dispositivo
consagra o carter subsidirio da argio de descumprimento de preceito fundamental no
sistema de controle de constitucionalidade, de forma que a ADPF somente pode ser admitida
na hiptese de inexistir, no sistema jurdico, outro meio e caz e clere capaz de sanar,
completa e de nitivamente, a leso ao preceito fundamental. Esta regra, deve, porm, ser
compreendida de forma a no esvaziar a utilidade do instituto, o que caracterizaria manifesta
inconstitucionalidade.

Bibliogra a

Barroso, Luis Roberto. O Controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposio

sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. So Paulo: Ed. Saraiva, 2004.
Cunha Jnior, Dirley da. Controle judicial das omisses do poder pblico: em busca de uma
dogmtica constitucional transformadora busca de uma dogmtica constitucional
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Saraiva, 2004.
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