Transparencia presupuestaria gobernaciones Bolivia

TRANSPARENCIA EN LA
GESTIN PBLICA DE LAS

GOBERNACIONES
Informacin y participacin
en el proceso presupuestario
Juan Luis Espada Vedia
TRANSPARENCIA EN LA
GESTIN PBLICA DE LAS GOBERNACIONES
Informacin y participacin en el proceso presupuestario
TRANSPARENCIA EN LA
GESTIN PBLICA DE
LAS GOBERNACIONES
Informacin y participacin
en el proceso presupuestario
Juan Luis Espada
Espada, Juan Luis

Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario - CEDLA
(Ed.)
Transparencia en la gestin pblica de las gobernaciones: Informacin
y participacin en el proceso presupuestario / Por Juan Luis Espada
/ CEDLA
(Serie: Transparencia Fiscal)
La Paz: CEDLA, marzo de 2011, 52 pginas
DESCRIPTORES TEMTICOS:
<PRESUPUESTO><PRESUPUESTO PREFECTURAL> <INGRESOS>
<GASTOS><INGRESOS FISCALES><PREFECTURAS><GASTO PUBLICO>
<IMPUESTO DIRECTO A LOS HIDROCARBUROS><IDH>
<IMPUESTO ESPECIAL A LOS HIDROCARBUROS> <IEHD> <REGALIAS>
<HIDROCARBUROS><POLITICA FISCAL><ESTADISTICAS FISCALES>
<LEY DE HIDROCARBUROS 3058><RENTA DE HIDROCARBUROS>
<REFORMA FISCAL>
DESCRIPTOR GEOGRFICO
<BOLIVIA>
2011, CEDLA
Produccin editorial: CEDLA
Cuidados de edicin: Carmen Rivero
Diseo, armado y fotografas de tapa: CEDLA
Impreso en Bolivia
Printed in Bolivia
Esta publicacin ha sido elaborada gracias al apoyo de OXFAM Internacional e

International Budget Partnership (IBP).
NDICE
PRESENTACIN ....................................................................................................................................... 7
INTRODUCCIN ....................................................................................................................................... 9
Por qu es importante trabajar la transparencia presupuestaria en las gobernaciones? ..... 10
METODOLOGA. ...................................................................................................................................... 13
RESULTADOS GENERALES DEL NDICE DE TRANPARENCIA PRESUPUESTARIA .... 15
Cul es la situacin de las nueve gobernaciones en el ITG? .......................................................... 15
Cul es la situacin de cada gobernacin? ........................................................................................ 15
Cul es la situacin del acceso a documentacin oficial? ................................................................ 16
El caso del proyecto de presupuesto de las gobernaciones. ............................................................ 20
ANLISIS POR VARIABLE ..................................................................................................................... 23
Formulacin .................................................................................................................................... 23
Aprobacin ..................................................................................................................................... 26
Ejecucin.......................................................................................................................................... 30
Fiscalizacin .................................................................................................................................... 36
CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 39
BIBLIOGRAFA ......................................................................................................................................... 41
ANEXOS ...................................................................................................................................................... 43
PRESENTACIN
ocas veces se tiene la oportunidad de iniciar un proceso de reforma estatal

de dimensiones tan significativas como el establecimiento de autonomas
subnacionales con una lnea base acerca de la situacin del acceso a la informacin
en la gestin pblica de las gobernaciones departamentales. En este sentido,
la presentacin de presente ndice de Transparencia de Gobernaciones (ITG),
elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario
(CEDLA), plantea el desafo de ir ajustando los procesos de transparencia y
rendicin de cuentas en el nivel de las gobernaciones, sobre la base de fortalecer
la participacin de la sociedad civil en el debate de la gestin pblica en el nivel
departamental.
Diversos han sido los motivos que han coincidido para darnos a la tarea de
desarrollar el ITG. El primero responde a una capacidad desarrollada por el
CEDLA durante esta ltima dcada, derivada de su experiencia de ser la institucin
de referencia en Bolivia en dos procesos internacionales de medicin de la
transparencia presupuestaria en los niveles de la administracin central: por un
lado, el ndice de Presupuesto Abierto (IPA), desarrollado por el Internacional
Budget Partnership (IBP), del que CEDLA participa desde el ao 2001; y el
ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP), iniciativa
conducida por FUNDAR de Mxico y en la que nuestra participacin se inicia
en el 2007. Por ello, decimos que se ha acumulado la experiencia necesaria tanto
a nivel de anlisis como en la elaboracin de metodologas para trascender el
nivel central y dar cuenta del acceso a la informacin en la gestin pblica en
los niveles subnacionales.
El segundo motivo tiene que ver con el mencionado escenario histrico que
envuelve al pas, de reforma institucional. Como se seal, la reforma autonmica
ha planteado un escenario en el que diversas competencias se han descentralizado
y se ha confiado a las autonomas al menos en el discurso y en la exposicin
de motivos de la nueva normativa la difcil tarea de encarar tareas de desarrollo
y transformacin del patrn productivo, altamente dependiente de la renta
proveniente de la explotacin de recursos naturales. Respecto de este ltimo
punto, durante los ltimos 6 aos, en promedio, un 37% de los ingresos de las
gobernaciones proviene de la renta de hidrocarburos, cifra a la que podra
sumarse otro importante monto de regalas mineras en aquellos departamentos
en los que predomina o es importante esa actividad econmica. Por tanto, el
acceso a la informacin presupuestaria se hace an ms relevante para poder
incidir en polticas que se planteen, mnimamente, el desafo de reducir
paulatinamente la dependencia de las regiones respecto de las actividades
extractivas.
Para lo anterior, la participacin de las organizaciones sociales en el debate
de las polticas pblicas de cada regin, es un factor imprescindible para encarar
tareas de desarrollo que superen el patrn primario exportador. No slo lo
Transparencia en la gestin pblica de las gobernaciones
anterior, sino para que los beneficios de los recursos y de las polticas sean
equitativos e inclusivos. Justamente este punto es el tercer y quizs el ms
importante motivo de publicar este primer ITG.
Agradecemos nuevamente en esta iniciativa que da el puntapi inicial de un
proceso que esperamos sea sostenido y amplio en materia de participacin y
apertura a OXFAM Internacional y al IBP, por haber confiado en nosotros no
slo para llevar adelante el ITG, sino para contribuir a las organizaciones de la
sociedad civil boliviana en cada una de las regiones incluidas en este informe,
con el objetivo de que se introduzcan en el debate de la gestin pblica.
La Paz, marzo de 2011.
Javier Gmez Aguilar

Director ejecutivo
INTRODUCCIN
l Plan Nacional de Desarrollo (PND)

Bolivia Digna, Soberana, Productiva y
Democrtica para Vivir Bien 1 plantea el
desmontaje del colonialismo y del neoliberalismo,
a travs de un Estado promotor y protagonista
del desarrollo, distribuidor de riqueza y
oportunidades, productor en unos casos de manera
directa y entre otros como socio mayoritario e
impulsor de la convivencia entre la economa
privada comunitaria y mixta (Bolivia 2007).
Para tal fin, propone la combinacin de cuatro
estrategias: socio-comunitaria, econmica
productiva, de relacionamiento internacional y
del poder social. Esta ltima configura lo que se
conoce como el pilar Bolivia democrtica. La
consolidacin y la profundizacin de la democracia
en el pas se dara, segn esta perspectiva, a partir
de acciones concretas en dos instancias: por un
lado, la descentralizacin y, por otro, la gestin
pblica y transparencia (Bolivia 2007).
Respecto del ltimo mbito, el balance realizado
por el Gobierno en el PND resalta la exclusin
de los sectores sociales en el manejo del Estado,
como tambin la poca transparencia y control
social en el manejo de los recursos pblicos. Pese
a que Bolivia tiene un registro extenso de normas
que supondran atencin relevante a estas
preocupaciones, se concluye que los resultados
alcanzados an son insatisfactorios. Entre las
normas sobre transparencia podemos mencionar
a: la Ley 1178, del 20 de julio del 1990, el Decreto
Supremo (DS) 233182, del 3 de noviembre de
1992, la Ley del Estatuto del Funcionario Pblico3
y el DS 28168, que est dirigido a garantizar el
acceso a la informacin de la gestin pblica.
Asimismo, debemos recordar que Bolivia ha
ratificado varios convenios internacionales, uno
de ellos es el de Naciones Unidas contra la
Corrupcin4.
A razn de lo anterior, el Gobierno ha situado
a la lucha contra la corrupcin y por la
transparencia en la gestin pblica como una de
sus prioridades. Ello se ha traducido en la creacin

del Ministerio de Transparencia Institucional y
Lucha Contra la Corrupcin5, la aprobacin de
la Poltica Nacional de Transparencia y Lucha
Contra la Corrupcin6 y la aprobacin de la Ley
de Lucha Contra la Corrupcin, Enriquecimiento
Ilcito e Investigacin de Fortunas7. Asimismo, el
Gobierno tiene pensado aprobar nuevas leyes
para mejorar la transparencia, stas son: Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,
Ley de Participacin y Control Social, Ley de
Gestin Pblica y la Ley del Servidor Pblico
(MAS 2010).
Los esfuerzos mencionados anteriormente,
junto con aquellos que se promovern en el futuro
prximo, estaran orientados a que en el 2015 se
consolide el control social y la participacin
ciudadana en el diseo, seguimiento y evaluacin
de polticas de desarrollo regionales y nacionales;
alcanzando un alto nivel de transparencia en la
gestin pblica y disminuyendo drsticamente la
corrupcin (MTILC 2009).
No obstante, pese a la existencia de un marco
normativo extenso, que promueve la transparencia
de la gestin pblica, an se evidencian dificultades,
tanto en el acceso a informacin como en la
transparencia de la gestin pblica, ambos
esenciales para impulsar la activa participacin
social en procesos de definicin de poltica pblica.
Se han realizado diferentes estudios desde
diferentes enfoques y mbito de anlisis sobre
transparencia en la gestin pblica a nivel
internacional, de los que Bolivia ha formado parte.
En esta direccin, los indicadores descritos en el
Cuadro 1, son una aproximacin al estado de
situacin de la transparencia en la gestin pblica
en Bolivia. La mayora de estos indicadores califica
a nuestro pas en una situacin media hacia abajo,
evidenciando que existen mbitos y procesos de
la gestin pblica que an requieren ser mejorados.
Si bien los indicadores pueden ser debatidos por
su alcance y las etapas o procesos que son parte
de su medicin, stos no dejan de ser un

instrumento til que contribuye a la identificacin
de mbitos en la gestin pblica que requieren
atencin.
Por ejemplo, la iniciativa del International
Budget Partnership (IBP) y del Centro de Anlisis
e Investigacin (FUNDAR) muestran acciones
concretas que el rgano Ejecutivo podra asumir
para mejorar la transparencia en el proceso
presupuestario; medidas tan sencillas como la de
difundir el proyecto de presupuesto de la nacin
o la de elaborar un presupuesto ciudadano, entre
otras. Iniciativas como la de Revenue Watch,
alertan de la situacin de la informacin sobre un
sector que es estratgico para pases como Bolivia,
el de hidrocarburos.
Estas herramientas, adems de identificar o
proponer acciones concretas en la gestin pblica
para mejorar la transparencia y participacin social,
fortalecen la accin poltica de la sociedad civil
organizada (Cuadro 1).
Producto de la experiencia institucional en el
anlisis de dos de las iniciativas internacionales
descritas anteriormente, el Centro de Estudios
para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA)
plantea el ndice de Transparencia de
Gobernaciones (ITG), una propuesta que busca
proporcionar a las organizaciones sociales, en
particular, y a la sociedad civil, en general,
elementos que ilustren la situacin del acceso a
la informacin en la gestin pblica a nivel
subnacional, en este caso de las nueve
gobernaciones del pas. Todo ello a partir de la
valoracin del proceso presupuestario de estas
instancias pblicas. Es importante enfatizar que
el ITG no tiene el objetivo de medir la situacin
de corrupcin en cada una de estas gobernaciones.
10
Por qu es importante mirar la gestin

pblica de las gobernaciones?
consolidar un instrumento dirigido a medir

fundamentalmente la gestin pblica de estas
instancias pblicas, en este caso especfico, de
las gobernaciones.
ii) En julio del 2010, se aprob la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin (LMAD),
dando lugar a una reconfiguracin del Estado
a partir de las autonomas. Esta norma define
que el rgimen de autonomas tiene como
fin distribuir las funciones polticoadministrativas del Estado de manera
equilibrada y sostenible en el territorio para la
efectiva participacin de las ciudadanas y
ciudadanos en la toma de decisiones, la
profundizacin de la democracia y la
satisfaccin de las necsidades colectivas y del
desarrollo socioeconmico integral del pas
(LMAD 2010).
La LMAD incorpora captulos referidos a la
importancia y alcance de la participacin social,
sobre la transparencia de la gestin pblica de
los gobiernos autnomos y a la rendicin de
cuentas. Estos lineamientos que seguramente
requieren todava ser regulados o apoyados
por otras normas deben ser cumplidos por
todos los gobiernos autnomos; para asegurar
que ello suceda, ser de utilidad el presente
ndice, pues permitir evidenciar el nivel de
cumplimiento de los anteriores lineamientos
respecto de los procesos y/o productos de la
gestin pblica departamental.
iii) Finalmente, se trata de un nivel descentralizado
las gobernaciones que se han beneficiado
significativamente con recursos provenientes
de la explotacin de hidrocarburos, pues
reciben recursos por el Impuesto Especial a
los Hidrocarburos (IEHD), Regalas Petroleras
y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH); existen gobernaciones que tambin se
benefician de regalas mineras.
i) Los indicadores nacionales configuran un

escenario en el que el acceso a la informacin
y la participacin social tiene ciertas dificultades.
Adems de ello, la metodologa que se usa en
los indicadores resumidos hacen especial
nfasis a las acciones de la administracin
central, dejando de lado la gestin pblica en
instancias descentralizadas o autnomas. En
ese marco, la presente iniciativa pretende
Como se puede evidenciar en el Grfico 1,

segn cifras sistematizadas de ejecucin del
presupuesto de ingresos de las gobernaciones,
durante las gestiones 2006 y 2007 la Renta de
Hidrocarburos alcanz una participacin
ligeramente mayor al 43% en el total de ingresos
de las gobernaciones, es decir, casi la mitad de
sus ingresos totales. Para los aos 2008 y 2009
esa participacin tiende a disminuir, pero

Cuadro 1
Situacin y descripcin de indicadores dirigidos a valorar la

transparencia en la gestin pblica en Bolivia
INDICADOR
BREVE DESCRIPCIN
ndice de
Transparencia en
las Industrias
Extractivas
56,3
El ndice de Revenue Watch evala la disponibilidad de informacin en siete reas clave

del manejo de los recursos naturales: acceso a los recursos, generacin de ingresos,
marco institucional, compaas pertenecientes al Estado, fondos de recursos naturales,
transferencias sub-nacionales y la implementacin de la Iniciativa para la Transparencia
de las Industrias Extractivas.
Los puntajes de los pases son construidos con un promedio de los indicadores de
transparencia del ndice de Revenue Watch. Los pases estn posicionados de acuerdo
a su puntaje promedio. Cada pregunta del cuestionario es calificada entre 0 a 100. Pare
el caso de Bolivia, ese indicador lo sita en una situacin media del ranking, que quiere
decir que es un gobierno que provee a sus ciudadanos de informacin sobre el sector
extractivo, pero con algunos vacios en el acceso a informacin pblica.
(El dato corresponde al informe 2010).
ndice
Latinoamericano
de Transparencia
Presupuestaria
(ILTP)
42
El ILTP evala la transparencia en el proceso presupuestario a partir de la aplicacin de

una encuesta que mide las percepciones de expertos, parlamentarios y actores clave de
la sociedad civil sobre la transparencia presupuestaria. El cuestionario contiene, al menos,
78 preguntas que se repiten en todos los pases y se agrupan en tres categoras: i)
calificaciones sobre la transparencia del presupuesto en diferentes niveles, como en temas
especficos de formulacin, aprobacin, ejecucin, fiscalizacin, participacin ciudadana
y acceso a la informacin; ii) calificaciones sobre la importancia de cada una de las etapas
del presupuesto y iii) preguntas especficas sobre la transparencia en el presupuesto. La
metodologa contempla un marco formal prctico del proceso presupuestario, con todas
las normas y prcticas respecto del acceso a la informacin.
La calificacin muestra la percepcin inicial respecto del nivel de transparencia del proceso
presupuestario, en una escala donde 0 significa nada transparente y100 totalmente
transparente. Segn ella, Bolivia ocupa el penltimo lugar la regin, luego de Venezuela.
ndice de
Presupuesto
Abierto (IPA)
13
La Encuesta de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership (IBP) evala la

disponibilidad de ocho documentos presupuestarios clave en cada pas, as como la
exhaustividad de los datos contenidos en dichos documentos. En el estudio tambin se
analiza en qu medida las Legislaturas y las Instituciones Superiores de Auditora (ISA)
realizan una vigilancia eficaz, as como las oportunidades para que el pblico participe
en los procesos de toma de decisin en torno al presupuesto nacional.
El cuestionario contiene un total de 123 preguntas. Las respuestas a las 92 preguntas
que evalan el acceso pblico a la informacin presupuestaria se promedian para conformar
el ndice de Presupuesto Abierto. Cada pregunta es calificada en una escala de cero a
100.
La calificacin de Bolivia en el ndice de Presupuesto Abierto muestra que el gobierno
proporciona al pblico poca informacin sobre el presupuesto del gobierno central y sobre
las actividades financieras a lo largo del ao presupuestario.
ndice de
Percepcin de la
Corrupcin (IPC)
2,7
El IPC es un ndice compuesto, basado en 13 encuestas distintas realizadas a expertos

y empresas. La puntuacin del IPC correspondiente a un pas o territorio indica el grado
de corrupcin en el sector pblico, segn la percepcin de empresarios y analistas del
pas. La puntuacin oscila en una escala de 0 (percepcin de altos niveles de corrupcin)
a 10 (percepcin de bajos niveles de corrupcin).
Bolivia ocupa el puesto 120 de 180 pases.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del International Budget Partnership, FUNDAR-Mxico, Revenue
Watch y Transparency International.
11
Grfico 1
Peso de la renta de hidrocarburos en el presupuesto

de ingresos de las gobernaciones (En porcentajes)
50,0
43,3
45,0
40,0
43,2
37,3
36,9
35,0
32,2
30,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2005
2006
2007
2008
2009
PGE 2011
Fuente: Elaboracin CEDLA en base a informacin de la Direccin de Contadura

Nota: Los datos de la gestin 2011 son elaborados en base a Ley Financial.
representa 1/3 de los ingresos de las

gobernaciones. La cada en la participacin
responde, esencialmente, a que en estos aos
existe una disminucin de los saldos no ejecutados
en estos rubros, correspondientes a gestiones
anteriores. Por tanto, en el 2006 y 2007, adems
de contar con los montos que anualmente se
transfiere por concepto de la renta de
hidrocarburos, se aada los saldos que no
ejecutaban en la gestin anterior; debido a que
estos saldos ya no son tan importantes, la
participacin de la renta de hidrocarburos
descendi al 30% de participacin en el 2011
(Grfico 1).
Son gobiernos autnomos que sostienen sus
acciones, fundamentalmente, con recursos de la
renta de hidrocarburos; en el caso de las
gobernaciones de Potos y Oruro, habr que
adicionar las regalas mineras. Por tanto, si se
parte del hecho de que este dinero se origina en
la explotacin de un recurso no renovable, es
imprescindible asegurar que el mismo se ejecute,
respondiendo a la demanda de cambio en la
estructura econmica del pas y de las condiciones
materiales de la poblacin; ello implica,
necesariamente, cambios estructurales en la
12
poltica pblica, lo que requiere de la participacin

social en procesos de decisin sobre la gestin
pblica; y, para ello, es preciso que la sociedad
civil est informada acerca de la gestin
administrativa y financiera en estas instancias.
En este contexto, el presente ndice pondr
en agenda del debate en las regiones del pas, la
situacin de la transparencia en la gestin pblica
de las gobernaciones y los desafos que an existen
en este mbito de la poltica pblica, que, como
se conoce, es fuertemente promovida por el
Gobierno.
Como se ver en el desarrollo posterior, los
resultados del anlisis plantean un escenario
preocupante; no obstante, stos deben ser
considerados como una lnea base sobre la que
es posible hacer seguimiento a las medidas
correctivas que se decida tomar para mejorar la
situacin respecto del acceso a la informacin.
De esta manera, esta herramienta podr contribuir
a fortalecer y mejorar la participacin social,
fundamentalmente, en el debate pblico para
incidir en los procesos de definicin de la gestin
pblica, lo que conducira, en trminos del PND,
a un fortalecimiento de la democracia.
METODOLOGA
l ITG se basa fundamentalmente en la

metodologa que utiliza el ndice de
Presupuesto Abierto (IPA), desarrollado por el
Internacional Budget Partnership. El ITG fue
preparado en la gestin 2011 y aplicado en
solamente seis de las nueve gobernaciones del
pas (Tarija, Cochabamba, Chuquisaca, La Paz,
Santa Cruz y Oruro); lamentablemente no se
pudo levantar informacin en los casos de Potos,
Beni y Pando por razones tcnicas.
El ITG se aplica a travs de un cuestionario
que se estructura con preguntas de seleccin
mltiple y dos tablas que informan sobre la
disponibilidad de documentacin, que son
consideradas clave para el proceso presupuestario
en las gobernaciones. El cuestionario agrupa las
preguntas en tres secciones: i) la primera est
compuesta por dos tablas que indican la
disponibilidad de documentacin clave en el
proceso presupuestario (el Proyecto de
Presupuesto, Resumen Ejecutivo, Programa de
Operaciones Anuales, Presupuesto Aprobado,
Presupuesto ciudadano, Informes entregados
durante el ao, Anlisis de Medio Ao, Informe
de Fin de Ao, Informe de Auditora Interna); ii)
la segunda seccin refiere especficamente a la
disponibilidad del Proyecto de Presupuesto de
las gobernaciones, este documento debe ponerse
a disposicin del pblico mientras an es objeto
de deliberaciones en la Asamblea Departamental,
antes de su aprobacin; y iii) la tercera seccin,
que cuenta con un total de 50 preguntas que son
agrupadas en las siguientes etapas del proceso
presupuestario: formulacin, aprobacin, ejecucin
y fiscalizacin.
Las preguntas no tienen el propsito de evaluar
la credibilidad de la informacin que haya sido
suministrada por las gobernaciones. Por ejemplo,
en el caso de los gastos o de la renta de

hidrocarburos, no se evala si esa informacin
pudo haber sido desviada u omitida del registro
de las cuentas de la Gobernacin.
El responsable del llenado de la boleta debe
tomar en cuenta los siguientes puntos:
La boleta est diseada para ser respondida
por una persona, conocedora sobre el tema
presupuestario en las prefecturas. Se ha
identificado en cada regin una persona
conocedora de temas vinculados a la gestin
pblica de las gobernaciones.
Las preguntas se respondieron en base a
investigacin emprica; los/as investigadores/as
en cada caso han fundamentado sus respuestas
con evidencia documental, o en su caso, con
entrevistas realizadas a representante de
organizaciones sociales en cada regin y
tambin con funcionarios, tanto del rgano
Ejecutivo de la Gobernacin como de la
Asamblea Departamental. En cada caso, vara
el nmero de entrevistas como tambin la
calidad de informacin que fue proporcionada
en cada una de ellas.
El cuestionario busca valorar la disponibilidad
pblica de la informacin presupuestaria de
las gobernaciones y otras prcticas de rendicin
de cuentas sobre el presupuesto. En ese sentido,
el investigador responsable del llenado del
c uestionar io c onside r nic ame nte
documentacin pblica de la Gobernacin, es
decir, aquella documentacin que la prefectura
dio a conocer a la opinin pblica8 (web,
difusin de impresin, mediante solicitud
formal a la prefectura-cartas, etc).
Informacin a la que se acceda mediante
canales informales no se ha considerado como
13
documentacin pblica. Ello es muy comn

cuando se quiere acceder al proyecto de
presupuesto de la Gobernacin para el ejercicio
fiscal siguiente; generalmente este documento es
accedido por comunicadores que posteriormente
divulgan la informacin; no obstante, se resalta
que estas personas no accedieron al documento
por va formal u oficial de la Gobernacin, sino
a travs de contactos informales documentos
filtrados con alguna instancia de la
Gobernacin.
Sobre el ndice de Transparencia de las

Gobernaciones (ITG).
Al igual que en la metodologa del Internacional
Budget Partnership, en el ITG se asigna a cada
Gobernacin una calificacin basada en el
promedio de las respuestas a todas las preguntas
del cuestionario; la calificacin refleja una
valoracin del nivel de transparencia en la gestin
pblica de la Gobernacin (Recuadro 1).
Recuadro 1
QU MIDE EL ITG?
l ndice de Transparencia de las Gobernaciones (ITG) califica a las gobernaciones de 0 a

100, basado en un subconjunto de 77 preguntas del cuestionrio. Estas preguntas se centran
en la disponibilidad pblica de los nueve documentos presupuestarios clave (con un par-ticular
nfasis en la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo), en la informacin que contienen, los espacios
de par ticipacin social y otras caractersticas del proceso presupuestario.
Un puntaje de 81 a 100 indica que la Gobernacin registra un nivel de transparencia muy
buena. Un puntaje de 61 a 80 indica un nivel de transparencia adecuado, de 41 a 60 indica
un nivel de transparencia regular, es decir, que se cuenta con alguna informacin, de 21 a 40
indica un nivel de transparencia reducida, y de 0 a 20 indica que el nivel de transparencia
es casi nulo.
Por su importancia, se ha establecido como convencin que los documentos referidos al
Proyecto de Presupuesto y al Presupuesto ciudadano, tendrn un peso significativo en la
determinacin del ITG. En el caso del proyecto de presupuesto, tiene un peso en el ITG de un
32%1; en el caso del Presupuesto ciudadano su peso es de 6%. Es decir la ausencia de estos
documentos quita a las gobernaciones 38 puntos.
La mayora de las preguntas requieren que el investigador elija entre cinco respuestas. Las
respuestas a o b describen una condicin que representa una buena prctica en cuanto al
tema en cuestin. La cuarta opcin d expresa la calificacin ms baja 0.
Para propsitos de agregar las respuestas, a la respuesta a se le otorg la calificacin numrica
de 100, para la b de 67, para la c de 33 y 0 para la d. La respuesta e hace que la pregunta
no se cuente como parte de la categora agregada.
Algunas preguntas tienen tres respuestas posibles: a, b, y c (no aplica). Para estas preguntas,
se asigna una calificacin de 100 para la a y 0 para la respuesta b. La respuesta c hace que
la pregunta no se incluya en la categora agregada.
Otras preguntas tienen cuatro respuestas posibles: a, b, c, y d (no aplica). Para estas
preguntas, se asigna al inciso a una calificacin de 100. A la respuesta b, de 50, para la respuesta
c la calificacin es 0 y la respuesta d hace que la pregunta no se incluya en la categora
agregada.
NOTA
1. El caso del ndice de Presupuesto Abierto (IPA) del Internacional Budget Partnership (IBP), de las 91
preguntas que utilizan para calcular su ndice, 58 estn referidas a la Propuesta de Presupuesto, por lo
que ms del 50% del IPA est determinada por la disponibilidad y caractersticas de este documento.
14
RESULTADOS GENERALES DEL

NDICE DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
DE LAS GOBERNACIONES 2011
Cul es la situacin de las nueve

gobernaciones en el ITG?
Los resultados expresan, sin duda, una situacin
preocupante respecto al grado de transparencia
en la gestin pblica de las gobernaciones. El
ITG de las seis gobernaciones est por debajo de
los 40 puntos, dato que expresara un nivel de
transparencia reducida. Es decir, que en trminos
de acceso a informacin, calidad y oportunidad
de la informacin y participacin social en el
proceso presupuestario, las gobernaciones an
tienen deficiencias que exigen reformas y polticas;
al mismo tiempo, expresan los lmites en la
aplicacin de la norma vigente (Grafico 2).
(Prxima a los 30 puntos), puntuacin que

significara que el nivel de transparencia en el
proceso presupuestario es reducida, si
consideramos la escala que se ha fijado dentro
del ndice (Recuadro 1); a esta Gobernacin
le faltara solamente 12 puntos para alcanzar
un nivel de transparencia regular. Si se considera
la calificacin que ha obtenido en cada etapa
del proceso presupuestario, se notar que las
calificaciones ms bajas las obtuvo en la
for mulacin y la aprobacin (26 y 29
respectivamente), en tanto que la calificacin
ms alta estn en la ejecucin y la fiscalizacin
(58 y 45 respectivamente).
Ello quiere decir, que en las etapas de ejecucin
y fiscalizacin hay un grado de transparencia
regular, que permite acceder a cierta
informacin, pero que an sta tiene limitantes
en cuanto a la forma de difusin, su contenido
y oportunidad. En tanto que las etapas de
Cul es la situacin de cada

Gobernacin?
1) La Gobernacin de Tarija muestra el ITG ms
alto de las seis gobernaciones evaluadas
Grfico 2
ndice de transparencia Presupuestaria

en las gobernaciones
Tarija
Cochabamba
Santa Cruz
Chuquisaca
Oruro
La Paz
28
22
21
20
14
11
ndice de transparencia
Fuente: Elaboracin CEDLA
15
2)
3)
4)
5)
16
for mulacin y aprobacin, claramente

muestran restricciones, por ello el nivel de
transparencia es mnimo. Ms adelante se
revisarn algunas caractersticas de cada una
de estas etapas.
Le sigue la Gobernacin de Cochabamba, con
22 puntos. En el caso de esta Gobernacin,
la calificacin ms baja se registr en la etapa
de aprobacin (20 puntos) y la puntuacin
ms alta fue en la etapa de ejecucin, con un
registro de 44 puntos.
Posteriormente siguen las Gobernaciones de
Santa Cruz y Chuquisaca, con una puntuacin
de 21 y 20 puntos, respectivamente. En ambos
casos, la puntuacin ms baja fue en la etapa
de aprobacin, con 9,2 y 12,9 puntos,
respectivamente. En tanto que la puntuacin
ms alta se observ en la etapa de ejecucin
(42 puntos) en la Gobernacin de Chuquisaca,
mientras que para Santa Cruz el puntaje ms
alto fue en la etapa de formulacin (52 puntos).
E n e l e xtre mo opuesto, e stn las
Gobernaciones de Oruro y La Paz, con un
puntaje muy bajo, que es de 14 y 11 puntos,
respectivamente, datos que expresaran que el
nivel de transparencia es casi nulo. En el caso
de Oruro, la calificacin ms baja fue registrada
en la etapa de fiscalizacin (0 puntos), en tanto
que la Gobernacin de La Paz tuvo su dato
ms bajo en la etapa de aprobacin (5,5
puntos); para este ltimo departamento la
calificacin ms alta fue en la etapa de
fiscalizacin (44 puntos), en tanto que la
Gobernacin de Oruro mostr una situacin
mejor en la etapa de ejecucin (33 puntos).
La informacin anterior muestra que: i) cuatro
de las seis gobernaciones registran la
puntuacin ms baja en la etapa de aprobacin
(Cochabamba, Chuquisaca, Santa Cruz y La
Paz), constituyndose en un momento del
proceso presupuestario que requiere atencin
del ejecutivo y la asamblea departamental; ii)
cuatro de las gobernaciones registraron su
puntuacin ms alta en la etapa de ejecucin
(Oruro, Cochabamba, Chuquisaca y Tarija).
Con estos datos, que estn resumidos en el

Anexo 1, queda claro que la situacin de
transparencia en las gobernaciones exhibe
importantes deficiencias, pese a que, en los ltimos
aos, el Estado fue emitiendo nuevas normas

dirigidas a mejorar el acceso a informacin de la
gestin pblica y al fortalecimiento de la
participacin ciudadana. El problema, como suele
suceder con las normas, radica en que stas no
se hacen efectivas ni existen mecanismos para
hacerlas cumplir efectivamente; por tanto, en la
prctica los lineamientos de transparencia no son
incorporados en la gestin pblica. En ese marco,
la intencin del Estado de crear unidades de
transparencia en instituciones pblicas configura
un escenario favorable; claro est que gran parte
del xito de estas unidades parte del grado de
independencia total de las mismas respecto a las
instancias pblicas.
Finalmente, se debe indicar que una de las
razones que fue comentada en el levantamiento
del ITG ?y que tendra distintos efectos en la
gestin pblica de las gobernaciones? tiene que
ver con el contexto poltico. Gobernaciones como
la de Tarija, que registr en el mes de diciembre
de 2010 la salida de su gobernador electo, o casos
en los que la Asamblea Departamental est
estructurada fundamentalmente por el oficialismo
que ha dificultado la coordinacin entre la
Asamblea y el Ejecutivo de la Gobernacin. Todos
estos son aspectos que han influenciado en la
gestin de informacin.
Cul es la situacin del acceso a
documentacin oficial?
En el mundo existe una infinidad de iniciativas
y experiencias de trabajo sobre transparencia
presupuestaria (Shapiro 2002), todas ellas han
aportado con lineamientos de trabajo que hoy
son de mucha utilidad en pases como Bolivia.
Uno de estos aportes est referido a la
identificacin de documentos clave dentro del
proceso presupuestario, los que han sido tiles
para valorar el nivel de transparencia en este
mbito.
Las denominadas mejores prcticas permiten
identificar los principales tipos de reporte
presupuestario que los gobiernos deben elaborar,
pero fundamentalmente, reportes que deben estar
disponibles al pblico. Por ejemplo la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE), en su documento Mejores Prcticas
Presupuestarias, identifica siete documentos: el
presupuesto, el reporte preliminar, reporte
mensual, reporte de medio ao, reporte de cuenta

pblica, reporte previo a las elecciones y el reporte
de largo plazo. De igual manera, el Fondo
Monetario Internacional (FMI), identifica algunos
documentos presupuestarios, entre stos menciona
la elaboracin de una gua clara y sencilla del
presupuesto (Presupuesto ciudadano). Asimismo,
las iniciativas internacionales como la del
Internacional Budget Partnership (IBP) tambin
identific ocho documentos presupuestarios clave,
los mismos que estn relacionados al ciclo
presupuestario.
En el nivel nacional, a partir de algunas normas
es posible identificar ciertos documentos que
deben ser elaborados para el seguimiento y
monitoreo de la poltica pblica, en sus distintas
instancias y puestos a disposicin de la sociedad
en general. Por un lado, est la LMAD que, en su
artculo 140, indica que Sin necesidad de
requerimiento expreso, cada gobierno autnomo
debe publicar de manera regular y crear canales
de permanente exposicin ante la ciudadana de
sus planes, programas y proyectos, las
contrataciones y repor tes de ejecucin
concernientes a stos, los informes fsicos y
financieros, resultados, evaluaciones, balances, as
como toda informacin relacionada a la gestin
pblica a su cargo (LMAD 2010).
Si se remiten a normas que promulgan las
asambleas departamentales, se puede mencionar
la Ley Departamental de la Gobernacin de Tarija
005/20109, que en su Artculo 2 sostiene que el
gobernador deber informar trimestralmente a la
Asamblea Departamental, sobre el destino y
resultados de los recursos utilizados, en la ejecucin
de los programas y proyectos concordantes con
el Plan Operativo Anual (POA), aprobado para
la gestin 2011 y sobre los recursos percibidos
por concepto de ingresos por hidrocarburos,
sobre las modificaciones presupuestarias, entre
otras cosas.
Finalmente, se puede mencionar que el DS
28168, en su Artculo 10, indica que las entidades
comprendidas en su mbito de aplicacin debern
publicar y actualizar, a travs de sus respectivas
pginas electrnicas, la siguiente informacin
mnima: i) presupuesto aprobado por el Tesoro
General de la Nacin (TGN); ii) la nmina de
servidores pblicos y consultores permanentes y
eventuales, pagados por el TGN o por otras
fuentes de financiamiento; iii) datos principales

de los contratos de bienes, obras y servicios; iv)
convenios celebrados por la institucin; v)
Programas Operativos Anuales (POA), reportes
anuales de ejecucin presupuestaria, planes anuales
de Contratacin de Bienes y Servicios y reportes
actualizados de su ejecucin.
Lo descrito anteriormente muestra que las
Gobernaciones tiene la obligacin de elaborar
una variedad de documentos referidos a la gestin
pblica de la Gobernacin y facilitar el acceso a
los mismos. Dicha poltica de comunicacin no
solamente se debe limitar al intercambio de
informacin entre la Gobernacin y el Ministerio
de Economa y Finanzas Pblicas (MEFP), sino
debe beneficiar tambin a la sociedad civil.
A razn de lo anterior, el ITG ha identificado
un total de nueve documentos que son importantes
para un conocimiento ms adecuado de la gestin
presupuestaria de la Gobernacin, pero tambin
para realizar una lectura de la poltica pblica que
es promovida por cada una de las gobernaciones.
Este lista no debe comprenderse, necesariamente,
como un piso mnimo en cuanto a los reportes
que deben estar disponibles.
Los documentos son: El proyecto de
presupuesto, Resumen Ejecutivo, Programa de
Operaciones Anuales, Presupuesto Aprobado,
Presupuesto Ciudadano, informes entregados
durante el ao, Anlisis de medio ao, Anlisis o
informe de fin de ao e Informe de Auditora
Interna (Anexo 2).
Segn la informacin sistematizada, se pueden
notar los siguientes aspectos (Grfico 3):
En ninguna de las seis gobernaciones se elabora
el presupuesto ciudadano y mucho menos el
informe de medio ao
El primero de ellos se constituye en un desafo
para las gobernaciones; esto sucede tambin
a nivel nacional, El presupuesto ciudadano es
una versin simplificada del presupuesto de
la Gobernacin, presentado en un formato
accesible para la poblacin, y con una redaccin
sencilla. Este documento debera contener
como mnimo: i) una resea del presupuesto;
ii) un resumen claro de los objetivos de las
polticas que implementar el Ejecutivo
depar tamental en el ejercicio fiscal
17
correspondiente; iii) una lista de los programas

clave, previstos para el ejercicio fiscal y los
resultados que se espera obtener; iv) una lista
de los principales proyectos, los resultados
que se esperan y sus fuentes de financiamiento;
v) una explicacin narrativa de las principales
diferencias del presupuesto del ao anterior y
del presupuesto previsto para la presente
gestin; vi) la poltica de financiamiento,
prevista para la presente gestin, identificando
los supuestos para tal previsin; vii) explicacin
y descripcin de la transferencia de fondos de
la Gobe r nacin a otras instanc ias
descentralizadas o dependencias de la misma
Gobernacin10.
El anlisis de medio ao, conocido tambin
como informe de medio ao, es un reporte
sobre la ejecucin presupuestaria al primer
semestre del ejercicio fiscal. Este documento
contiene una actualizacin exhaustiva del
ejercicio presupuestario, incluyendo una

revisin de los supuestos econmicos en que
se basa el presupuesto, as como un pronstico
actualizado de los resultados para el ao en
curso, lo que posibilitaria un ajuste en
indicadores en el presupuesto de ingresos y
de gastos.
Este tipo de documento permite informar
sobre los cambios o ajustes que se estn
realizando debido al comportamiento
macroeconmico del pas. En el caso boliviano,
resaltara en gran medida el comportamiento
del precio del petrleo, pues ste determina
los niveles de recaudacin de la renta de
hidrocarburos. Cambios en estos rubros
afectan, sin duda, a los distintos niveles de
gobierno, como es el caso de las gobernaciones,
debido al peso que tienen los ingresos por
concepto de renta de hidrocarburos (Grafico
1).
Grfico 3
Disponibilidad de documentos oficiales clave

Documento producido y difundido al pblico
Documento producido, pero no difundido
Se producen pero disponibles a solicitud
No se elabora
Informe de Auditoria Interna
Informe de fin de ao
Anlisis de medio ao
6
3
Informes entregados durante el ao
3
6
Presupuesto ciudadano
Presupuesto aprobado
Programa de operaciones anuales
Resumen ejecutivo
Proyecto de presupuesto
18
3
6
En el caso de las seis gobernaciones, se elabora

el proyecto de presupuesto, pero ste no es
difundido al pblico. Este punto ser tratado
en adelante con un poco ms de detalle.
Tanto el presupuesto aprobado como el
programa de operaciones anuales, son
elaborados por todas las gobernaciones; no
obstante, en cinco de estas gobernaciones no
se puede afir mar que son difundidos
ampliamente Por un lado, se realiz la solicitud
de esta documentacin pero estos aun no
fueron proporcionados, a excepcin de la
Gobernacin de Tarija, que ha proporcionado
estos dos documentos. Como notaremos ms
adelante, esta Gobernacin es la que ms ha
proporcionado documentacin, actitud positiva
que corresponde a la Secretaria de Planificacin
e Inversin de la Gobernacin, que entreg
informes sin caer en la burocracia o protocolo.
Se realiz la revisin de los sitios web11 de las
gobernaciones y, si bien existen links en algunos
de estos sitios que mencionan estos
documentos, al momento de ingresar a los
mismos no se pudo localizar el programa de
operaciones anuales o el presupuesto aprobado.
Debido a lo anterior, es que para las cinco
gobernaciones (Cochabamba, Chuquisaca, La
Paz, Oruro y Santa Cruz), esta documentacin
es calificada como se produce pero estn
disponibles a solicitud.
Del ejercicio de revisin de las pginas web,
se pudo notar que la Gobernacin de Santa
Cruz es la que ms documentacin difunde a
travs de su sitio web12. Se ha podido encontrar
informacin sobre el presupuesto aprobado
de la gestin 2010; asimismo, se identific su
Plan Departamental de Desarrollo Econmico
y Social, el Plan Estratgico Institucional (20082012), el Plan Productivo Departamental,
como tambin un resumen ejecutivo del POA,
documento que, si bien es til, no puede suplir
la versin completa de este documento.
Otro aspecto que llama la atencin y que se
trata de una medida que proporciona
informacin sobre la gestin legislativa de la
Gobernacin es la disponibilidad de Leyes y
Decretos aprobados por la Asamblea
Departamental desde la gestin 2008. La
difusin de estas normas se ha realizado
mediante una publicacin impresa, denominada
Gaceta Oficial del Departamento Autnomo

de Santa Cruz; esas normas tambin son
difundidas en su sitio web.
A razn de lo anterior, se pudo evidenciar que
los sitios web no estn siendo bien
aprovechados para difundir informacin. En
el caso de gobernaciones como la de
Chuquisaca, Tarija, Oruro y La Paz, la
informacin es muy escasa, mientras que el
sitio web de Cochabamba, al momento de
elaborar el informe, estaba inhabilitado.
Existe seguridad que este medio es la forma
ms sencilla y de muy bajo costo para difundir
informacin pblica. No se debe olvidar que
el DS 2816813 establece que las entidades
pblicas deben publicar en sus sitios web,
informacin actualizada sobre presupuestos
aprobados por el Tesoro General de la Nacin,
la nmina de servidores pblicos y consultores
permanentes y eventuales, datos principales
de los contratos de bienes, obras y servicios
y convenios celebrados por la institucin, los
programas operativos anuales, reportes anuales
de ejecucin presupuestaria y los planes anuales
de contratacin de bienes y servicios. No
obstante,esta norma no se est cumpliendo.
En el caso de los informes entregados durante
el ao (anexo 2). En tres gobernaciones se
accedi a dicho documento, en dos de ellas
mediante la nota dirigida a la gobernacin
(Tarija y Cochabamba), y la ltima, mediante
la pgina web de la gobernacin (Santa Cruz).
Las otras gobernaciones aun no han
proporcionado dicha documentacin
(Chuquisaca, Oruro y La Paz).
Finalmente, se puede notar que, si bien estos
documentos son elaborados dentro de las
gobernaciones, muchos de ellos no son
publicados y difundidos ampliamente, sino
que estaran disponibles a solicitud formal, es
decir mediante solicitud escrita, con la
posibilidad de acceder a una copia del
documento solicitado. Si bien este
procedimiento es vlido, el DS 28168, en su
Artculo 11, referido al acceso directo de
informacin (lo que se denomina transparencia
activa), indica que los peticionantes,
debidamente identificados, solicitarn la
informacin de manera verbal o escrita a la
unidad de informacin establecida al efecto.
19
Sin embargo, en varias de las gobernaciones

no se ha logrado acceder a un ejemplar impreso
de algunos de estos documentos; dichas
solicitudes an se encuentran en instancias de
la Gobernacin. Si a ello sumamos que el
decreto anterior, en su Artculo 11 indica que
El servidor pblico responsable llevar un
registro de todas las solicitudes presentadas.
La informacin ser puesta a disposicin del
solicitante en un plazo mximo de quince (15)
das hbiles, salvo caso de negativa justificada
en las causales establecidas en el presente
Decreto Supremo, se ve que los plazos fueron
sobrepasados y que, debido a ello, podra
asumirse que estos documentos no estn
disponibles al pblico.
En el caso de la Gobernacin de Potos que
lamentablemente no es parte del informe por
razones tcnicas la documentacin solicitada
an no fue proporcionada. La Asamblea
Departamental, a partir de un informe del
asesor jurdico, textualmente indica sobre la
solicitud realizada por nuestra institucin que:
1 . N o ac r e d it a s u pe r s one r a y
representatibilidad del peticionario director
ejecutivo del CEDLA; 2. No procede la
solicitud realizada por el Director Ejecutivo
del CEDLA por tratarse de informacin
institucional, adems no existe sustento
suficiente que justifique la misma. Este es un
claro ejemplo de las dificultades que existen
para el acceso a informacin. En la misma
nota, se dice que: al tratarse de una institucin
autnoma, goza de lineamientos que limitan
la entrega de determinada informacin.
20
El caso del proyecto de

presupuesto de las gobernaciones
El ITG incorpora en su lista de documentos
clave del proceso presupuestario al Proyecto de
Presupuesto, debido a que ste se constituye en
un instrumento pblico que da inicio al ciclo
presupuestario; por esa razn ste contiene las
propuestas iniciales de poltica pblica que se
eje cutaran durante el ejer cicio fiscal
correspondiente. En ese marco, ste se constituye
en objeto de incidencia para la sociedad civil, en
la fase de elaboracin, pues, a travs de l se
podra influir en la toma decisiones presupuestarias.
Al disponer de un borrador o proyecto de
presupuesto, se entiende que es ms factible y

oportuno plantear ajustes que, en el mediano
plazo, signifiquen resultados econmicos y sociales
positivos para la regin. Una vez aprobado el
presupuesto, muy difcilmente las prioridades
estratgicas pueden ser ajustadas.
Por lo expuesto anteriormente se considera
esencial que este tipo de documentos
presupuestarios sean difundidos a la sociedad
civil, con la finalidad de generar un debate amplio
sobre el rol de las gobernaciones en el desarrollo
de la regin.
Acertadamente, el IBP ha efectuado un anlisis
sobre la importancia del proyecto de presupuesto
y, al mismo tiempo, ha sistematizado los usos que
la sociedad civil podra efectuar teniendo en sus
manos, y en el momento oportuno, el proyecto
de presupuesto. A continuacin, se cuenta con
un resumen:
Identificar reas econmicas y sociales

que, posteriormente, podran requerir
mayor trabajo en el ciclo presupuestario:
Un anlisis amplio y concienzudo de la
propuesta presupuestaria cuando es divulgada
por el ejecutivo ayuda a los grupos a identificar
reas particularmente importantes que pueden
requerir ms trabajo posteriormente en el ciclo
presupuestario. Por ejemplo, si el anlisis de
la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo
muestra que el gasto en programas de asistencia
social ha incrementado, entonces una
organizacin podra hacer un seguimiento,
evaluando si los beneficiarios a los que se
dirigen estos programas realmente han recibido
los beneficios (IBP 2010).
Estudios breves para legisladores. Las
organizaciones de la sociedad civil pueden
elaborar y presentar anlisis en base al proyecto
de presupuesto, con el fin de fortalecer el
debate del Legislativo sobre este documento.
Por ejemplo el Instituto de Asuntos
Econmicos (Institute of Economic Affairs,
IEA) de Kenya comienza su trabajo en torno
a la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo
antes de su divulgacin, llevando a cabo
audiencias pblicas. Dado que el Parlamento
keniano slo cuenta con un periodo corto
para debatir y aprobar el presupuesto, el IEA
rene anticipadamente a un equipo de expertos
para analizar la propuesta presupuestaria y

desarrollar una gua para los miembros del
Parlamento y as ayudarlos en el debate. El
equipo del IEA pasa el fin de semana tras la
introduccin del presupuesto, peinando los
estados financieros y el proyecto de ley
financiera para sacar los puntos clave y hacer
la informacin fcilmente comprensible para
los miembros del Parlamento de manera
oportuna (IBP 2010).
Anlisis sectorial. Estos anlisis se orientan
a revisar un sector salud, educacin, defensa
o el sector productivo en relacin a otros
sectores, con el objetivo de identificar
prioridades o, en su caso, la ausencia de
acciones gubernamentales en sectores que son
estratgicos para las regiones.
Anlisis de los efectos sobre diferente
grupos poblacionales. Este tipo de anlisis
no es casi elaborado en instituciones bolivianas.
Segn el IBP, existen dos tipos de anlisis que
pueden efectuarse: i) examinar los efectos de
las propuestas de gasto sobre diferentes grupos
segn ingreso, y ii) examinar los efectos del
presupuesto gubernamental propuesto sobre
un gr upo poblacional definido por
caractersticas diferentes al ingreso. Tal anlisis
puede evidenciar los efectos del presupuesto

sobre la poblacin anciana, o sobre una minora
racial o tnica (IBP 2010).
An lisis econ mico gen eral. El
presupuesto tiene una influencia tremenda
sobre la economa de un pas, lo que subraya
la importancia de evaluar los supuestos fiscales
y econmicos del presupuesto especialmente
su impacto en los pobres (IBP 2010).
Si se parte del carcter no neutral del Estado,
este tipo de anlisis tambin permitira valorar
la orientacin poltica del mismo, en el
entendido de que ste se constituye en un
medio para garantizar la realizacin del capital.
Como se sabe, ello se expresa en polticas de
gasto y de ingreso que estn dirigidas a
favorecer a determinados sectores, que no
necesariamente son los ms desprotegidos.
Con el proyecto de presupuesto, puede
evidenciarse lo anterior, hecho que puede
generar un debate en el Legislativo sobre el
rol de la entidad pblica en la visin de
desarrollo que se ha determinado para la regin.
A razn de lo anterior, es que se ha considerado
esencial que este documento est disponible al
pblico14 , y para dar esa importancia en el
Grfico 4
Comportamiento del ITG con la disponibilidad

al pblico del proyecto de presupuesto
70,0
60,4
60,0
50,0
54,1
53,2
52,4
46,7
43,7
40,0
27,9
30,0
21,6
20,0
19,9
20,7
14,3
11,2
10,0
00,0
Oruro
Cochabamba
Chuquisaca
Santa Cruz
Tarija
La Paz
ndice de transparencia CON proyecto de presupuesto

ndice de transparencia SIN proyecto de presupuesto
21
indicador, es que la disponibilidad de este

documento explica el 32% del ndice; es decir,
frente a la ausencia de ste documento, se estara
quitando 32 puntos a la Gobernacin. Como fue
mencionado anteriormente, el proyecto de
presupuesto no est disponible al pblico en
ninguna de las gobernaciones.
Si ese documento estara disponible al pblico,
automticamente los indicadores de cada
Gobernacin se incrementaran (Grafico 4). En
el caso de Santa Cruz, Cochabamba, Tarija y
Chuquisaca, el ITG se encontrara por encima de
los 50 puntos. Tarija alcanzara los 60,4 puntos,
lo que significara que esta Gobernacin estara
alcanzado un nivel de transparencia adecuado.
Los casos de Oruro y La Paz registraran una
22
calificacin de 47 y 44 puntos, respectivamente;

un nivel de transparencia regular.
Ahora bien, en esta primera versin del ITG,
no ha incorporado una batera de preguntas
dirigidas a valorar el contenido de un proyecto
de presupuesto. Evidentemente porque dicho
documento no existe, es posible que tal medida
se efecte en el mediano plazo. Es esencial iniciar
una campaa dirigida, primero, a promover el
acceso a este documento (Proyecto de
Presupuesto) y posteriormente, a valorar y testificar
la calidad y utilidad de dicho documento. Ello
tambin podra realizarse en el nivel nacional,
considerando que este documento no est
disponible al pblico.
ANLISIS POR VARIABLE
n este acpite, se realizar una mirada a ciertas

caractersticas del proceso presupuestario,
ordenadas segn el ciclo presupuestario, el proceso
presupuestario consta de cuatro etapas: 1) la
formulacin, cuando el poder ejecutivo elabora
el documento de presupuesto; 2) la aprobacin,
cuando la asamblea departamental debate y
aprueba el presupuesto; 3) la ejecucin del
presupuesto; y 4) la fiscalizacin.
Posiblemente, las variables que fueron
priorizadas en cada una de estas etapas hayan
omitido elementos de anlisis del proceso
presupuesto que otros actores ven importantes
al momento de valorar la transparencia de la
gobernacin. En ese sentido, entendemos que el
debate que se promueva con este instrumento,
no solamente lograr incorporar en la agenda de
los actores sociales la situacin y perspectivas de
la poltica de transparencia en el nivel local, sino
tambin, que dicho debate permitir al equipo
institucional el incorporar ajustes a este
instrumento en el mediano plazo.
FORMULACIN
Como puede observarse en el Grfico 5, la
Gobernacin de Santa Cruz es la que recibe el
puntaje ms alto dentro de la etapa de formulacin
(51,8 puntos); le sigue la Gobernacin de
Chuquisaca con un puntaje de 33,2. En el extremo
opuesto, est la Gobernacin de Oruro que registra
una puntuacin de 18,6, y el resto de las
gobernaciones exhiben una puntuacin de entre
20 a 30 puntos.
En esta etapa de la formulacin se ha valorado
las siguientes condiciones:
D isp onib ilid ad de tiempo en l a

formulacin del presupuesto. Es sabido que
una de las principales observaciones al proceso
presupuestario est relacionada con la
disponibilidad de tiempo que tienen las
organizaciones sociales y el rgano Legislativo

para debatir las distintas polticas de gobierno,
que son promovidas en cada ejercicio fiscal. Para
el caso de las gobernaciones no hay duda que ese
margen de tiempo es sustancial para la aprobacin
del proyecto de presupuesto, pero adems, ese
margen de tiempo estara determinado por el
espacio que le toma al Ejecutivo elaborar dicho
d ocumento, pr oc eso que, coor dinado
adecuadamente debera derivar en la presentacin
del proyecto de presupuesto a la Asamblea
Departamental con el tiempo suficiente para que
esa instancia debata el contenido del documento.
No obstante, se pudo notar que algunos
tcnicos de las gobernaciones resaltaron el hecho
de que el rgano Ejecutivo demora en
proporcionar todos los instructivos para la
formulacin del proyecto de presupuesto. As por
ejemplo, una de las gobernaciones mostr un
instructivo del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas (MEFP), enviado el 24 de agosto de
2010, que seala varios aspectos para la
formulacin del presupuesto, entre ellos los techos
presupuestarios, pero, adems de ello, el
mencionado ministerio solicita que el anteproyecto
de presupuesto sea remitido a ms tardar el 24
de septiembre. Es decir que le da un plazo de
un mes a la Gobernacin para que remita su
presupuesto.
La misma nota indica que el proceso de
formulacin de presupuesto se inici el mes de
marzo con la capacitacin de tcnicos y autoridades
de cada entidad.
En este contexto, se puede sealar que, si bien
existen regulaciones establecidas por el MEFP
que son enviadas a las gobernaciones con cierta
demora, tambin es cierto, que las gobernaciones
conocen las regulaciones nacionales que establecen
que aproximadamente tres meses antes del cierre
del presente ejercicio fiscal el Estado debe remitir
el proyecto del Presupuesto General del Estado
23
Grfico 5
Puntuacin registrada en la etapa de formulacin

Oruro
La Paz
Cochabamba
18,6
29,7
25,9
25,9
33,2
Chuquisaca
Tarija
51,8
Santa Cruz
24
(PGE). Ello supone una alerta a la gestin pblica

de las gobernaciones para ir tomando las
previsiones en la formulacin de tan importante
documento, y de esa manera aportar a la
posibilidad de que la Asamblea Departamental
disponga del tiempo para la aprobacin del
proyecto de presupuesto.
Sobre este tema, cuatro de las gobernaciones
argumentaron la demora del MEFP en la entrega
de documentos para la formulacin. En tanto
que las otras dos gobernaciones sostuvieron que
ese proceso est normado por ley, sealndose
implcitamente que tanto los procesos como los
plazos son conocidos por las gobernaciones. Son
los casos de las gobernaciones de Chuquisaca y
Santa Cruz.
Conociendo los pasos de la formulacin.
Se valor la actitud del Ejecutivo para dar a
conocer los pasos a seguir en la formulacin del
presupuesto. Este procedimiento permitira que
las organizaciones sociales e instituciones conozcan
las actividades que el Ejecutivo emprender en
su formulacin. Este documento es de mucha
utilidad para los actores sociales que tengan
programado incidir en su formulacin. Todas las
gobernaciones, a excepcin de la de Santa Cruz,

indicaron que existe un cronograma, que adems
lo cumplen fielmente, pero que no es dado a
conocer al pblico.
Para el caso de Santa Cruz, dicho cronograma
fue dado a conocer en su sitio web. Segn las
entrevistas realizadas, ese documento de
planificacin fue tambin difundido por medios
de prensa.
Participacin social y/o consultas con el
Legislativo durante el proceso de formulacin
del presupuesto. Las consultas que efecta el
Ejecutivo con la Asamblea Departamental son
limitadas. Segn se inform, en las gobernaciones
de Chuquisaca, Tarija y Oruro, el Ejecutivo, por
lo general, no realiza consultas con la Asamblea
a fin de determinar prioridades en el presupuesto
pblico. Situacin que fue justificada por el corto
tiempo de funcionamiento que tiene la Asamblea,
o por aspectos especficos. Como en el caso de
Oruro, donde se indica que el actual dficit de la
Gobernacin configurara un escenario que
imposibilitara cualquier iniciativa o demanda de
la sociedad civil. Debido a ello, as se sostuvo en
la entrevista, no sera necesario consultar sobre
la orientacin de la inversin pblica, ni a la

sociedad civil ni a la Asamblea Departamental.
En el caso de Chuquisaca y Tarija, se hace mencin
a una falta de coordinacin entre la Asamblea y
el Ejecutivo.
En los casos de Santa Cruz, La Paz y
Cochabamba, si bien el Ejecutivo sostiene
reuniones con la Asamblea, stas solamente
consideran a un gr upo del Legislativo
departamental, que generalmente son asamblestas
del oficialismo. En Cochabamba, por ejemplo, se
indic que, de los 34 asamblestas, 29 son del
MAS y 5 de la oposicin; en esta estructura los
procesos de coordinacin privilegian al primer
grupo.
Ahora bien, si se considera la participacin de
organizaciones sociales durante la formulacin
del presupuesto, se ve que en las gobernaciones
de Oruro, Cochabamba, Chuquisaca y La Paz no
han institucionalizado espacios en los que la
sociedad civil participe a fin de debatir y proponer
iniciativas que sean incorporadas en el proyecto
de presupuesto. La institucionalizacin de espacios
cobra importancia pues supone procesos regulados
(ordenados) y metodologas claras y transparentes.
En los casos de Santa Cruz y Tarija, se
m e nc i ona la e x i st e nc ia d e e s pa c io s
institucionalizados, aunque debe indicarse, que
stos son cuestionados por organizaciones sociales
de la misma regin. En el caso de Santa Cruz, se
hace referencia a los resultados alcanzados en el
Dilogo Departamental, que fue iniciado a
principios de 2009 y concluido en 2010. Este
espacio cuenta con normas que regulan su
desarrollo, como la Ley 04 de julio de 2008. En
el caso de la Gobernacin de Tarija, se hizo
mencin a las mesas de concertacin y a las
audiencias de transparencia y rendicin de
cuentas15 ; sin embargo, como se mencion
anteriormente, la legitimidad y credibilidad de
estos espacios son cuestionadas por algunos
actores sociales.
Conociendo los resultados o acuerdos de
los talleres. En el caso de todas las gobernaciones,
un balance efectuado con representantes de
organizaciones sociales, seala que los acuerdos
o resultados de esos talleres, mencionados en el
punto anterior, no son dados a conocer al pblico.
Estas resoluciones cobran importancia, pues
permiten hacer un seguimiento de los acuerdos
asumidos entre el Ejecutivo y las organizaciones

sociales.
En el sitio web de la Prefectura de Santa Cruz,
se public la sistematizacin del informe del
Dilogo Departamental 20102025, lo cual se
ajusta a la consulta realizada a las organizaciones.
Sin embargo, las entrevistas efectuadas a un
conjunto de organizaciones indicaron desconocer
los acuerdos o resultados de los espacios en los
que participa la sociedad civil. Ello mostrara que
un sitio web otorga informacin a determinados
segmentos de la poblacin, poniendo como desafo
innovar nuevas formas de comunicacin.
Cambian la inercia del presupuesto. Una
de las observaciones a los presupuestos pblicos
est referida a la inercia del gasto. Es decir que,
gran parte de los presupuestos arrastran
orientaciones de gasto de gestiones anteriores,
procedimiento que en muchos casos no es
justificado, debido a que esa definicin no
responde a un proceso de evaluacin de los
resultados que se est logrando con ese tipo de
gasto. En ese sentido, cobra relevancia la
disponibilidad en esta etapa de documentos que
planeen una evaluacin de resultados de las
acciones emprendidas por la institucin.
C omo bien se alan las d ir ectrice s
presupuestarias de la gestin 2011, en su Artculo
9, El POA de las entidades del sector pblico,
deber ser elaborado en el marco de los
lineamientos establecidos en los Planes
Estratgicos Institucionales, previa evaluacin de
los POAs y ejecucin de los presupuestos de las
dos ltimas gestiones y el periodo vigente. Es
decir, que en el proceso de formulacin, se debera
considerar evaluaciones de la poltica pblica de
las ltimas gestiones, ello a fin de ratificar o ajustar
la orientacin presupuestaria que hasta ese
momento las gobernaciones van promoviendo.
Una valoracin de tal procedimiento mostr
que la Gobernacin de Santa Cruz realiza una
evaluacin de resultados del ejercicio fiscal anterior,
como tambin de los resultados alcanzados en el
marco del POA, en el caso de la Gobernacin de
Oruro hace una evaluacin, pero no de todo el
POA.
En Chuquisaca, Tarija y Cochabamba, solo se
realizara una evaluacin financiera (ejecucin) de
las acciones estratgicas del POA de la gestin
anterior, dejando de lado los resultados alcanzados.
25
26
Sin embargo, casos como el de Cochabamba,

afirman que se est trabajando en un sistema de
seguimiento que permitir posteriormente valorar
el impacto del gasto ejecutado o de los ingresos
captados.
Por otro lado, en aquellos espacios que
promueven las gobernaciones durante el proceso
de formulacin con las organizaciones sociales,
el Ejecutivo realiza una presentacin muy regular
de los resultados alcanzados en el marco del POA
y del Plan de Desarrollo Departamento (PDD).
Si bien en Santa Cruz, dentro de los procesos
internos del Ejecutivo, consideran evaluaciones
de resultados, no existe esa actitud con las
organizaciones sociales En el caso de Tarija, donde
afirmaron haber realizado una evaluacin
financiera y programtica, esa informacin no fue
dada a conocer en los espacios que tiene con
organizaciones sociales; las personas entrevistadas
sostuvieron que hay un alejamiento entre el
Ejecutivo y estos actores sociales.
Debatiendo el uso de la renta de los
recursos naturales en la etapa de formulacin.
La importancia fiscal que tienen los recursos,
generados por la explotacin de recursos no
renovables en la gestin pblica de las
gobernaciones, exige por parte de stas una
promocin y discusin mnima con la Asamblea
Departamental, la orientacin que se le dar a los
recursos fiscales por la explotacin de
hidrocarburos o por la minera.
En ese sentido, se consult si el Ejecutivo
presenta al Legislativo informacin sobre la renta
de hidrocarburos y minera. En ese sentido, en
las gobernaciones de Oruro y La Paz se indic
que no hay espacios donde esta instancia del
gobierno presente ni debata con los legisladores
la utilizacin de los recursos fiscales que se reciben
por la explotacin de recursos no renovables.
El resto de las gobernaciones dieron a entender
que, si bien el Ejecutivo presenta un informe al
Legislativo sobre la utilizacin de los recursos
fiscales que se reciben por la explotacin de
recursos no renovales, su pertinencia no es sujeto
de debate.
Los elementos anteriores han determinado las
calificaciones para cada una de las gobernaciones,
(Grfico 5). Se entiende que muchas de las
dificultades son producto de una combinacin
de factores polticos que dificultan los procesos
de coordinacin; es preciso recalcar que las

actividades, en esta etapa, suelen ser exclusivamente
marcadas por proceso internos del Ejecutivo,
dentro del cual an no se ha considerado prioritario
abrir este proceso a actividades de participacin
social. Si bien ello puede entenderse desde el
punto de vista tcnico, sera recomendable que
existan acciones sencillas para que el proceso de
formulacin tambin sea participativo y
transparente. El ejemplo ms sencillo es el de la
elaboracin de los cronogramas o el de la difusin
de los documentos de evaluacin.
APROBACIN
Como puede observarse en la grfica 6, la
Gobernacin de Tarija es la que recibe el puntaje
ms alto dentro de la etapa de aprobacin (28,7
puntos), le sigue la Gobernacin de Cochabamba
con 20,4 puntos. En el extremo opuesto, estn
las gobernaciones de Santa Cruz y La Paz, que
registran una puntuacin de 9,2 y 5,5 puntos,
respectivamente, mientras que el resto de las
gobernaciones exhiben una puntuacin de entre
10 y 15 puntos (Grfico 6).
A continuacin, se describen algunas
condiciones que fueron valoradas en la etapa de
aprobacin:
T i em p o q u e t u vo l a A s a mb l ea
Departamental para debatir el contenido del
presupuesto de la Gobernacin. En los ltimos
aos la aprobacin del Presupuesto General del
Estado se ha realizado por fuerza de ley. De las
siete leyes financiales que fueron emitidas desde
el 2005, cinco se aprobaron por fuerza de ley. Es
decir que, al no haber sido aprobado por el
Congreso Nacional, el Ejecutivo, amparado en la
Constitucin Poltica del Estado (CPE), aprob
el PGE del ejercicio fiscal correspondiente.
Entre las razones de lo descrito anteriormente,
es que el legislativo no dispone de tiempo como
para llevar adelante un debate profundo sobre el
contenido del presupuesto, por lo cual esta
instancia no se pronuncia al respecto. En el caso
de las gobernaciones, ello es preocupante; segn
se inform, las Asambleas Departamentales
disponen de muy poco tiempo para aprobar el
presupuesto.
En las gobernaciones de Santa Cr uz,
Cochabamba, Tarija y Oruro el proyecto de
Grfico 6
Puntuacin registrada en la etapa de aprobacin

Oruro
La Paz
11,1
20,4
Cochabamba
5,5
12,9
9,2
Tarija
Chuquisaca
28,7
Santa Cruz
presupuesto se present una semana antes de la

fecha lmite. Es decir, sin tiempo para realizar un
debate adecuado sobre dicho documento. Debido
a esa situacin, Tarija opt por aprobar en febrero
una norma que obligue al Ejecutivo a presentar
ese documento a la Asamblea Departamental por
lo menos 20 das antes de que sea derivado al
MEFP.
Los casos ms crticos son los de Oruro y La
Paz. En el primero, el Ejecutivo present un
documento parcial faltando tres das para la fecha
lmite fijada por el MEFP. Pese a la ampliacin
en la fecha fijada por el MEFP, el documento
final fue remitido nuevamente faltando muy poco
para esa nueva fecha. Debido a que ese nuevo
lmite fijado por el Ministerio de Economa era
fatal, la asamblea aprob el POA y el presupuesto
en solamente 24 horas.
Finalmente, el caso de La Paz fue crtico, pues
la Asamblea recibi para su consideracin el POA
y presupuesto el 7 de octubre de 2010 e
inmediatamente esta instancia tuvo que
pronunciarse. Ahora bien, si consideramos que
la fecha tope que fij el MEFP fue el 1 de octubre,
se que, en este caso, la presentacin del documento
fue una semana despus de los lmites fijados por

el propio MEFP.
Los datos anteriores, sin duda, son alarmantes,
pues no existe, en ningn caso, el tiempo como
para realizar una reflexin y debate adecuado
sobre el contendido del ejercicio fiscal programado
para la siguiente gestin, y pese a ello, ese
documento es remitido al MEFP, y ste
incorporado al PGE.
Debido a lo anterior, acciones como ajustar o
modificar el proyecto de presupuesto, brindar
explicaciones sobre el presupuesto y el POA, dar
informacin adicional solicitada por la Asamblea
o una explicacin adecuada sobre las nuevas
polticas que la Gobernacin vaya a emprender,
son muy limitadas por el tiempo que se dispone
para la revisin y aprobacin del proyecto de
presupuesto.
La participacin ciudadana. La LMAD, en
su Artculo 138, sostiene que La normativa de
los gobiernos autnomos debe garantizar la
participacin y el control social, sin discriminacin
de orden social, econmico, poltico u otros, de
conformidad a las previsiones de la ley
correspondiente y que la participacin social
27
28
se aplica a la elaboracin de polticas pblicas,

como a la planificacin, seguimiento y evaluacin,
mediante mecanismos establecidos y los que
desarrollen los gobiernos autnomos en el marco
de la ley.
A razn de lo anterior, se entiende que la
participacin social debe concretarse en las
distintas etapas de la gestin pblica de las
gobernaciones, una de ellas es la de aprobacin
del presupuesto. Segn informacin sistematizada,
en cinco de las gobernaciones analizadas
(Chuquisaca, Oruro, La Paz, Santa Cruz y
Cochabamba) la valoracin de los actores
entrevistados indica que en el proceso de
aprobacin del proyecto de presupuesto, la
comisin de la Asamblea no promueve audiencias
pblicas en las que participe activamente las
organizaciones sociales, pese a que en algunos
casos se pudo constatar que las comisiones tienen
entre sus atribuciones la posibilidad de promover
dichos espacios.
Por ejemplo, en el reglamento general de la
Asamblea Legislativa Departamental de Santa
Cruz en su Artculo 39, indica que las comisiones
podrn realizar audiencias pblicas, en las que las
ciudadanas o ciudadanos, representantes de
instituciones pueden hacer conocer sus
planteamientos en torno a asuntos legislativos, de
fiscalizacin o de gestin. Asimismo, en el caso
del reglamento interno de la Asamblea Legislativa
Autnoma del Departamento de La Paz, en su
Artculo 34, parte del captulo referido a las
funciones de la comisiones, indica que debern
propiciar eventos destinados al anlisis de los
asuntos referidos a su rea y recibir, promover y
c oo r d in ar la s in ic ia tivas c iud a d an as
departamentales.
Hasta aqu, existen lineamientos que pueden
orientar a la Asamblea para promover dichos
espacios; lamentablemente estos no son
efectivizados. Entre algunos comentarios a resaltar
sobre las razones que han llevado a la no
realizacin de estos espacios, est por un lado, el
corto tiempo que dispone esta instancia de la
Gobernacin para aprobar el presupuesto; ello
qued claramente comprobado en el anlisis
anterior; tambin pudo identificarse la justificacin
de un asamblesta, quien sostena que la Asamblea
Departamental es la expresin de la sociedad civil
y que, por tal razn, no sera necesario promover
este tipo de espacios.
En el caso de la Gobernacin de Tarija, se

habra realizado alguna audiencia, sin embargo
sta no cont con la participacin esperada de
organizaciones sociales. Por otro lado, se indic
que, de ese espacio, no se socializ informe alguno.
El presupuesto aprobado. Con todas las
dificultades y demoras descritas anteriormente,
el presupuesto es aprobado mediante una ley
departamental. La interrogante que surge sobre
este documento es el nivel de detalle con el que
se presenta, y en ese sentido, solo se pudo constatar
en el caso de la Gobernacin de Tarija, que el
presupuesto aprobado incluye un nivel de detalle
exhaustivo.
En casos como el de La Paz, Santa Cruz y
Chuquisaca, al momento de realizar el presente
informe, estas gobernaciones no facilitaron
documentacin. Aunque, segn las entrevistas
realizadas, esos documentos tendran un nivel de
detalle adecuado. Sin embargo, frente al hecho
de que ese documento no fue conocido hasta la
fecha sealada, la calificacin en este punto no
fue la mayor.
Para el caso de Oruro, tampoco se accedi a
dicho documento, an se est a la espera del
mismo. Sin embargo, se conoci por otras fuentes
la ley departamental mediante la que se aprob
el presupuesto. El detalle consideraba los
clasificadores convencionales, detalle de gasto a
nivel de inversiones, programas y actividades,
entre otros. Es decir, utiliza los formatos o
clasificadores convencionales del sector pblico;
en ese sentido, no se incorpora el ordenamiento
del gasto segn el clasificador funcional.
En el caso de la Gobernacin de Cochabamba
el detalle no es exhaustivo; as se verifica en la
Ley Departamental 016/2010.
En resumen, vemos que existen dificultades
para acceder a este documento. Por otro lado, el
formato en el que es presentada esta informacin
no suele ser de fcil manejo o comprensin,
haciendo de este documento un instrumento
netamente tcnico que est elaborado en un
lenguaje que pocas personas pueden entender.
El presupuesto ciudadano. Debido a lo
anterior, surge la importancia de un documento
que presente la informacin fiscal en un lenguaje
sencillo y sustancial. Es decir que con una mirada
a este documento, cualquier ciudadano pueda
comprender los principales ejes que ordenan el
presupuesto, conocer las prioridades de desarrollo
as como las dificultades que atraviesa la gestin

pblica de la Gobernacin.
Para el IBP, el presupuesto ciudadano debera
contener: i) una resea del presupuesto; ii) un
resumen claro de los objetivos de las polticas que
implementar el Ejecutivo Departamental en el
ejercicio fiscal correspondiente; iii) un lista de los
programas clave, previstos para el ejercicio fiscal
y los resultados que se espera obtener; iv) un lista
de los principales proyectos, los resultados que se
espera y sus fuentes de financiamiento; v) una
explicacin narrativa de las principales diferencias
del presupuesto del ao anterior y del presupuesto
previsto para la presente gestin; vi) la poltica de
financiamiento prevista para la presente gestin,
identificando los supuestos para tal previsin; vii)
una explicacin y descripcin de la transferencia
de fondos de la Gobernacin a otras instancias
descentralizadas o dependencias de la misma
Gobernacin. (Nota: el punteo anterior fue
elaborado considerando algunas orientaciones
planteadas en el Boletn 38 del International
Budget Partnership).
Lamentablemente, las seis gobernaciones no

elaboran un presupuesto ciudadano. De las
entrevistas realizadas, solo en el caso de la
Gobernacin de Cochabamba se alude a la
posibilidad de generar un documento de este tipo.
As como sucede en algunas regiones del mundo
(Recuadro 2), la sociedad civil puede y debe
demandar al Ejecutivo (Nacional y Departamental)
un esfuerzo mayor para transmitir la informacin
en formatos que sean claros y sencillos, y que
incorpore informacin sustancial de los
presupuestos pblicos.
Los beneficios fiscales provenientes de la
explotacin de recursos no renovables. As
como se consult en la etapa de formulacin, se
pregunt en esta etapa si el presupuesto aprobado
incorpora algn segmento o modulo que haga
referencia exclusivamente a la renta generada en
la explotacin de recursos naturales.
Al respecto se puede indicar que: i) la
Gobernacin de Cochabamba proporcion un
resumen ejecutivo del presupuesto de 2011, y en
ese documento se puede identificar informacin
Recuadro 2
LOS GRUPOS TAMBIN PUEDEN PARTICIPAR EN, O ABOGAR POR, LA

PRODUCCIN DE UN PRESUPUESTO CIUDADANO
El gobierno de Mxico abord a la organizacin de la sociedad civil Fundar para obtener

sugerencias de cmo producir un Presupuesto ciudadano. La discusin subsecuente llev a la
publicacin de un Presupuesto ciudadano, basado en la informacin incluida en el Presupuesto
Aprobado para el 2010.
Al momento de la creacin de esta gua, una coalici en de la sociedad civil de la Repblica
Democrtica del Congo, llamada ROPI (Reseau des Organisations Partenaires de FIFES) se
encontraba en discusiones abiertas con el gobierno sobre la creacin de un Presupuesto
ciudadano. ROPI llev a cabo un taller con expertos y miembros de la sociedad civil y el gobierno
para poder definir las caractersticas principales que podra incluir un Presupuesto ciudadano.
Despus de esto, se prepar un borrador y se le entreg al gobierno para una revisin previa
a su publicacin.
En Namibia, el Instituto para la Investigacin de Polticas Pblicas public un documento en el
que se establecan lineamientos que podran seguirse para crear un Presupuesto ciudadano, as
como una muestra de uno. El documento se public con la esperanza de que el gobierno de
Namibia tomara la iniciativa y publicara dicho presupuesto (http://www.ippr.org.na/
Briefing%20Papers/IPPR%20Briefing%20Paper%20No%2049%20Citizens%20budget%20 paperfinal.pdf ).
FUENTE
IBP (2010). Gua para la transparencia en los documentos presupuestarios del gobierno: cmo la sociedad civil
puede usar los documentos presupuestarios para la investigacin e incidencia. Washington DC. IBP, editores
Vivek Ramkumar e Isaac Shapiro.
29
del uso de recursos provenientes de la renta de

hidrocarburos, sin embargo, esa informacin no
se ordena en un captulo o modulo especifico
dentro del presupuesto; por otro lado, la
informacin no establece una explicacin y
justificacin del uso de estos recursos; lo mismo
pudo notarse en la Ley Departamental 016/2010,
que aprueba el presupuesto y POA del 2011. Si
bien en las entrevistas efectuadas dieron a entender
que en el documento aprobado del presupuesto
hay mucha ms informacin, no se pudo acceder
a ese informe; ii) en el caso de Tarija puede notarse
informacin desagregada sobre el uso de la renta
de hidrocarburos, sin embargo esa informacin
no se ordena en un acpite especifico y al mismo
tiempo, no cuenta con una explicacin sobre la
asignacin y distribucin; iii) en el caso de
Chuquisaca y Santa Cruz se ha afirmado que esa
informacin existe, sin embargo no se ha podido
validar o comprobar tal situacin; iv) en el caso
de La Paz y Oruro, si bien la documentacin an
no fue proporcionada por va formal, se accedi
a documentacin que no fue aprobada, y mediante
un canal distinto al ejecutivo. Esta documentacin
muestra que existe informacin sobre la renta de
hidrocarburos, no obstante es informacin general
y es presentada dentro del informe general, es
decir, no existe un acpite especfico que concentre
los datos y/o una explicacin sobre el uso que se
dar a estos recursos fiscales.
Se debe indicar que este punto fue estructurado
en base a la informacin disponible, y en otros
casos se revis versiones no aprobadas.
Difusin del presupuesto aprobado. Se ha
consultado con actores pblicos y a algunas
organizaciones sociales sobre la difusin del
presupuesto aprobado; al respecto indicar que en
las seis gobernaciones no se verific que el
ejecutivo haya llevado adelante talleres en el primer
trimestre del ao con el fin de socializar dicho
documento. Como se mencion anteriormente,
dicho documento estara disponible a solicitud.
30
Las gobernaciones cuentan con una Ley

Departamental sobre Transparencia? Segn
las entrevistas realizadas, y la informacin
sistematizada, solo una de las cinco gobernaciones
cuenta con una norma emitida por la Asamblea
Departamental dirigida a dar atencin a la
problemtica de la transparencia y participacin
social; esa Gobernacin es la de Santa Cruz, que

el 22 de julio de 2008 aprob la Ley Departamental
de Transparencia y Acceso a la Informacin; en
el marco de esa norma, se establece que Todos
los ciudadanos bolivianos en el Departamento
Autnomo de Santa Cruz podrn solicitar
informacin y copias de los documentos generados
por el Gobierno Departamental Autnomo de
Santa Cruz y la misma ser proporcionada en un
plazo no mayor a los diez (10) das calendario.
Sin embargo, este lineamiento queda en
entr edicho, pues, c omo se mencion
anteriormente, se cuentan con solicitudes a la
Gobernacin de Santa Cruz, que an no fueron
respondidas.
Si recordamos que en el pas se ha ido
emitiendo una variedad de normas dirigidas a
asegurar el acceso a informacin de la gestin
pblica, resulta llamativo que las gobernaciones
emitan tambin sus propias normas. Al final del
da, se podra disponer de nueve normas sobre
transparencia y acceso a informacin, que, sumadas
a las normas del Gobierno nacional, constituiran
un paquete de polticas orientadas a asegurar el
acceso a informacin y la participacin social.
La disponibilidad de nor mas en las
gobernaciones tendran sentido si al final son
stas las que efectivizan, con acciones concretas,
la transparencia en la gestin pblica de las
gobernaciones; sin embargo, todo hace notar que
an persisten estas dificultades.
EJECUCIN
A diferencia de las etapas descritas
anteriormente, en la fase de ejecucin los puntajes
son altos. La gobernacin de Tarija registra una
puntuacin mayor a los 50 puntos; las
gobernaciones de Cochabamba, Chuquisaca y
Santa Cruz registran una puntuacin ligeramente
mayor a los 40 puntos; mientras que las
gobernaciones de Oruro y La Paz, registran las
puntuaciones ms bajas, de 33,3 y 18,1
respectivamente (Grfico 7).
A continuacin pasamos a describir algunas
condiciones que fueron valoradas en la etapa de
ejecucin:
Periodicidad de los informes de gasto e
ingreso. La revisin de aquella documentacin
a la que se tuvo acceso, y en otros casos
considerando las entrevistas, muestra las siguientes

particularidades:
i) En la Gobernacin de Cochabamba, se
evidenci que los informes de gasto de 2010
fueron preparados semestralmente, pese a que
existe una reglamentacin interna que establece
que dichos informes deben ser presentados
de forma trimestral16, por otro lado, si bien
estos informes incorporan informacin de
todo el gasto de la gobernacin, la forma en
la que se presenta esa informacin no es
detallada. En el caso de los informes de ingreso,
en las entrevistas realizadas se indic que
dichos informes no existen, no obstante una
revisin al informe de ejecucin, muestra
datos sobre la estructura de financiamiento
de la gobernacin; aunque stos son
presentados de forma general. Usualmente,
estos informes hacen especial nfasis en la
estructura y orientacin del gasto, posiblemente
ello explique la afirmacin de ausencia de los
informes de ingresos.
ii) El caso de la Gobernacin de Oruro, los
informes de ejecucin revisados17, tanto para
el gasto como para el ingreso son elaborados

de forma semestral. En ambos casos estos
informes incorporan todo la informacin sobre
gastos e ingresos de la gobernacin. Sin
embargo, cabe hacer notar que, a diferencia
de Cochabamba, estos documentos muestran
bastante informacin.
iii) En el caso de Chuquisaca, no se pudo obtener
una copia de los informes de ejecucin, por
tanto no se comprob la periodicidad de los
mismos. Sin embargo, las entrevistas realizadas
indicaron que los informes de gasto son
realizados mensualmente, pero estos estn
pensados para el MEFP. A la fecha de
elaboracin del presente anlisis, an no se
tiene respuesta por parte de la gobernacin a
la solicitud de informacin.
iv) Para el caso de Santa Cruz, como sucede con
otras gobernaciones, la carta de solicitud para
acceder a estos informes an no fue atendida,
sin embargo, una mirada a la pgina web de
esa gobernacin, muestra un informe de
ejecucin a noviembre de 2010, este informe
incorpora todos los gastos e ingresos de la
gobernacin con un nivel de desagregacin
Grfico 7
Puntuacin registrada en la etapa de ejecucin

Oruro
33,3
La Paz
43,9
Cochabamba
18,1
42,4
57,6
Chuquisaca
Tarija
42,4
Santa Cruz
31
interesante. En la misma web, no se pudo

identificar informes trimestrales.
v) En el caso de la Gobernacin de La Paz, an
no se ha recibido una respuesta formal de la
solicitud realizada. Se debe hacer notar que
en la entrevista con uno de los funcionarios
de la gobernacin, se indic que los informes
de gasto son elaborados mensualmente para
el ente rector, pero que estos no son difundidos
a la sociedad civil. Asimismo sugiri dirigir
una solicitud de dichos informes al MEFP.
Ello, sin duda, es cuestionable pues la
gober nacin tiene la obligacin de
proporcionar estos informes de forma directa,
sin que exista alguna mediacin.
vi) Finalmente, tenemos el caso de Tarija, segn
las entrevistas realizadas que por cierto
incluyen a organizaciones sociales, miembros
de la asamblea y tcnicos de la gobernacin,
los informes de ejecucin de gastos e ingresos
no son elaborados peridicamente, sino que
stos estaran disponibles a solicitud, o en su
caso a fin de gestin. Es decir que, la asamblea
tendra que realizar una peticin de ese informe,
o esperar al cierre de gestin para conocer
informacin fiscal de dicha gobernacin.
Sin embargo, el informe de ejecucin
proporcionado por una de las unidades del
ejecutivo muestra que estos infor mes
incorporan una gran cantidad de datos, toda
la ejecucin de ingresos y gastos, as como
anlisis del comportamiento de la ejecucin
presupuestaria, este ltimo aspecto es de
realzar, considerando que generalmente los
informes de ejecucin son un compendio de
cuadros estadsticos con poco anlisis .
32
Para finalizar este punto, debemos indicar que

en varios casos, la periodicidad de los informes
fue declarada como mensual, principalmente por
los tcnicos de la gobernacin. Sin embargo se
seal que estos informes son remitidos al MEFP,
procedimiento que conocemos est regulado entre
estas instancias pblicas. Pero esta situacin
evidenci la ausencia de informes peridicos
remitidos a la asamblea o hacia las organizaciones
sociales.
Otro elemento a destacar, es que los informes
de ejecucin no incorporan una explicacin
cualitativa de la ejecucin financiera, por lo menos

as se evidenci en los documentos sistematizados.
Algunas caractersticas de los informes.
En este punto se podra haber hecho un anlisis
exhaustivo de cada informe, sin embargo, se
priorizaron algunos aspectos:
Manejo del cdigo funcional. Uno de los
clasificadores que el Ejecutivo nacional sola
manejar en sus bases de informacin, es el
denominado Clasificador Funcional. Segn el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el
cdigo funcional es una clasificacin detallada
de las funciones u objetivos socioeconmicos
que persiguen las unidades del gobierno (.),
es una clasificacin de las erogaciones de los
gobiernos en funciones que la experiencia ha
demostrado que son de inters general y
susceptibles de ser utilizadas en una amplia
variedad de aplicaciones analticas. Las
estadsticas sobre la salud, la educacin, la
proteccin social y la proteccin ambiental,
por ejemplo, pueden servir para analizar la
efectividad de los correspondientes programas
del gobierno (FMI, 2001).
La incorporacin de este tipo de clasificador
sera de mucha utilidad para las organizaciones
sociales y la Asamblea Departamental. El
manejo del cdigo funcional fortalecer la
participacin social y podra convertirse en un
instrumento til para que miembros de la
asamblea y el resto de la sociedad realicen una
lectura de las cifras presupuestarias, que, como
se conoce, son emitidas en documentos con
mucha informacin, tanta que en ocasiones
requiere de mucho tiempo para hacer una
lectura correcta.
La informacin sistematizada, da cuenta que
en todas las gobernaciones, ese clasificador
no es utilizado, pese que en algunas entrevistas
se indic su uso para ordenar la informacin.
Con la documentacin sistematizada ello no
pudo comprobarse.
Detalle de los informes de ejecucin de gasto e ingresos.
Una de las finalidades de los informes de
ejecucin es que proporcionen informacin
desagregada y comparativa, respecto a otras
gestiones. En ese sentido, una revisin de la
documentacin facilitada, adems de las

entrevistas realizadas permiten hacer las
siguientes apreciaciones breves:
Como se dijo anteriormente, para el caso
de Santa Cruz se obtuvo un informe de
ejecucin a noviembre de 2010 de su pgina
web. De la revisin del mismo se puede
sealar que existe un nivel de informacin
interesante, a partir de ese informe se puede
conocer la estructura de financiamiento
pblico, identificar en estos cuadros
generales informacin de los recursos
fiscales provenientes de hidrocarburos, las
transferencias que realiza el Tesoro General
de la Nacin (TGN), identificar el plan de
inversiones por direccin entre otras cosas.
Sin embargo, an requiere mayor
desagregacin por partidas, e, incluso, en
las mismas direcciones mostrar el gasto
por partidas.
El informe compara la ejecucin respecto
a lo programado. Sin embargo, como alguna
informacin es general, la comparacin de
lo programado frente a lo ejecutado no es
la ms adecuada.
En el caso de los ingresos, existe un nivel
de informacin interesante, aunque falta
incorporar clasificadores, por ejemplo: por
fuente de financiamiento o la de organismo
financiador. Por otro lado se ha podido
notar que los datos de ingresos ejecutados
son comparados con los programados.
Para finalizar, debemos indicar que este
documento est en un formato electrnico
que dificulta el procesamiento adicional de
estos datos (construccin de indicadores,
entre otras cosas), situacin que se podra
resolver transcribiendo todos los cuadros,
trabajo que podra evitarse si la gobernacin
difunde estos informes en formatos que
permitan un mejor manejo de cifras.
En el caso de Tarija, el informe de ejecucin
cuenta con bastante informacin de
ingresos y gastos, con un nivel de detalle
importante. Lo que se destaca en este caso
es el hecho que ese documento cuenta con
un captulo que establece un anlisis de la
ejecucin presupuestaria. Es decir, no
solamente se trata de informacin
cuantitativa, sino que, adems, se incluye

una lec tura de esa tend enc ia o
comportamiento en la ejecucin, como
tambin una serie de sugerencias y
recomendaciones.
Para Chuquisaca y Oruro, como se indic
lneas arriba, no se cuenta con reportes de
ejecucin, por tanto no es posible dar una
apreciacin sobre estos documentos. La
ausencia de estos datos ha derivado en la
asignacin de una calificacin menor.
Para el caso de la Gobernacin de Oruro,
el informe de ejecucin al que se accedi
muestra bastante informacin, que est
ordenada en base a los clasificadores
convencionales. No obstante, a diferencia
de otras gobernaciones, este informe
muestra cuadros que son extrados del
sistema de informacin SIGMA. Si bien
es cierto que este sistema contiene toda la
informacin presupuestaria de las entidades
pblicas, el formato de publicacin es poco
manejable, por otro lado, el informe no
cuenta con una explicacin cualitativa de
la ejecucin.
En la Gobernacin de Cochabamba, si
bien en las entrevistas se indic que los
informes de ejecucin tienen un nivel de
detalle importante. Tanto para el gasto
como para el ingreso, el documento al cual
se tuvo acceso, muestra informacin poco
desagregada respecto a los informes
presentados por Tarija o Santa Cruz.
Los informes de deuda. El proceso de
descentralizacin y, recientemente, el autonmico,
ha derivado en mayores competencias para las
gobernaciones, hecho que sin duda generar
presiones por el lado del gasto pblico. Frente a
ese problema, se suele recurrir a procesos de
endeudamiento, que, como se conoce, no es un
mecanismo inadecuado en si mismo, la dificultad
se origina cuando estas deudas no son bien
utilizados y son contratadas sin valorar
adecuadamente la situacin fiscal de la entidad
pblica.
A razn de lo anterior, se indag sobre las
gobernaciones que preparan informes relacionados
a la deuda, y los resultados son los siguientes: i)
en el caso de Las Paz no se pudo acceder a
33
informes sobre deuda, y por tanto no se tiene

una referencia fsica sobre el nivel de detalle; ii)
para Oruro, indicaron que esos informes son
emitidos nicamente para procesos internos,
aclarando, adems que estos informes no fueron
solicitados; iii) en la Gobernacin de Cochabamba,
se seal que los informes de deuda generalmente
se producen a solicitud y que stos usualmente
son detallados. Lamentablemente no se cuenta
con esos documentos como para verificar tal
situacin; iv) en la Gobernacin de Chuquisaca,
se indic que estos informes, al menos, se elaboran
semestralmente, pero que la unidad est en
condiciones de generar estos informes a solicitud
expresa. Esta gobernacin proporcion un reporte
que, evidentemente, resume la situacin de la
deuda pblica de la gobernacin. Convirtindose
ste en el nico caso en el que se accedi a un
reporte; v) en el caso de Tarija los entrevistados
indicaron que este tipo de informes no son dados
a conocer, debido a ello no se puede indicar si
stos tienen o no un nivel de detalle importante;
aunque se pudo evidenciar que uno de los
asamblestas estaba bien informado sobre la
situacin de endeudamiento de la gobernacin
de Tarija; vi) finalmente, en el caso de Santa Cruz,
no se pudo validar si se produce o no un informe

de deuda.
Lo anterior es sumamente relevante, pues
todas las gobernaciones registran en su
presupuesto de gastos asignaciones dirigidas a
cubrir el servicio de deuda, anualmente se ejecuta
por este concepto la suma promedio de Bs 262
millones (Cuadro 2), alrededor de $us 37 millones
de dlares.
El informe de fin de ao. Este documento
permite mirar lo realizado por el Ejecutivo y
plantear hacia adelante cambios o, en caso de que
se requiera, reafirmar y consolidar los resultados.
En ese sentido, su utilidad puede resumirse en
dos mbitos relacionados entre si. Por un lado,
evaluar el desempeo de la gestin de gobierno,
comparando los resultados alcanzados frente a
los desafos planteados en sus planes y, por otro
lado dependiendo del nivel de profundidad de
dicho informe ste servir para discutir cambios
en la estructura y orientacin de los presupuestos.
Para la (OCDE), es aconsejable que el informe
de fin de ao sea presentado, a mas tardar, seis
meses despus de concluido el ejercicio fiscal. En
ese marco, segn los datos sistematizados, en
todas las gobernaciones el informe se presenta
Cuadro 2
Gasto de servicio de deuda segn gobernaciones 2004 - 2009

(En millones de bolivianos)
Beni
Chuquisaca
Cochabamba
La Paz
Oruro
Pando
Potos
Santa Cruz
Tarija
Total general
34
2004
7
9
11
32
10
3
0
61
67
201
2005
13
14
15
39
13
4
23
59
37
217
2006
13
24
16
44
15
4
34
60
43
252
2007
16
29
28
58
34
4
34
65
44
311
2008
8
31
38
55
20
4
42
61
44
303
2009
18
33
38
21
19
7
50
59
43
286
Fuente: Elaboracin CEDLA con informacin del sistema de informacin fiscal de

CEDLA, construido con datos de la Unidad de Contabilidad Fiscal.
en el lapso de tiempo recomendado por la OCDE,

es ms, todas las gobernaciones sostuvieron que
ese informe se presenta en el primer trimestre de
cada gestin.
En el momento de cierre de las actividades
de levantamiento de informacin, no se puedo
acceder a dichos informes. En ese marco, se
rescat a partir de las entrevistas apreciaciones
sobre las caractersticas de este documento. Se
debe sealar que en la mayora de los casos, los
comentarios configuran un informe de fin de ao
amplio;
A excepcin de Tarija que, como se haba
indicado anteriormente, el informe presentado
es ms ilustrativo que comparativo. Es por este
motivo que las explicaciones sobre: i) las
diferencias de los indicadores de desempeo con
los resultados efectivos, ii) la baja o elevada
ejecucin presupuestaria tienden tambin a ser
limitadas.
No se intent sistematizar el informe de fin
de ao de 2009, debido a que ste correspondera
a una gestin de gobierno saliente, pues en abril
de 2010 se llev adelante la eleccin de
gobernadores y de los asamblestas.
El informe de medio ao. En el listado de
documentos que han sido calificados como clave
para valorar la transparencia en la gestin pblica
de las gobernaciones, est el denominado informe
de medio ao. Este documento debe contener
una actualizacin exhaustiva del ejercicio
presupuestario, incluyendo una revisin de los
supuestos econmicos en los que se fundamenta
a fin de que los actores sociales de la regin
conozcan si stos son o no realistas, o si el contexto
econmico nacional e internacional hacen que
estos supuestos y proyecciones 1 8 sean
completamente irreales, situacin que en ese
momento demandara una actualizacin de dichos
pronsticos.
Uno de los mbitos que debe constantemente
monitorearse en las gobernaciones, est vinculado
a los cambios del precio del petrleo en el contexto
internacional. Dependiendo de su
comportamiento, la gestin de las gobernaciones
podra fortalecerse o, en otros casos, presentar
problemas de sostenibilidad preocupantes. Prever
escenarios al inicio de gestin, evaluarlos y
ajustarlos a medio ao permitira al Ejecutivo de
la gobernacin contar con polticas que respondan

a los acontecimiento generados por la fluctuacin
de los precios internacionales del petrleo.
En ese marco, se revis y consult si este tipo
de documentos son realizados por la gobernacin,
y el resultado general es que ninguna de las
gobernaciones produce este documento. Por la
importancia del mismo, se espera que en el
mediano plazo este informe sea parte de aquellos
reportes que son preparados por la gobernacin.
Talleres para informar sobre la ejecucin
presupuestaria. Una actividad que tendra que
ser rutinaria y sustancial, es que el Ejecutivo de
la gobernacin realice talleres con organizaciones
sociales as como con instituciones pblicas y
privadas, con la finalidad de socializar el estado
de situacin de la ejecucin presupuestaria.
La valoracin de dicha actividad dio los
siguientes resultados: en las gobernaciones de
Chuquisaca y Oruro se habra realizado, por lo
menos, un taller. Sin embargo, en el primer caso
no fue posible acceder a una lista de participantes,
con el objetivo de obtener apreciaciones sobre el
contenido de este taller. En el caso de Oruro, se
inform que el taller para la socializacin del
informe sobre ejecucin presupuestaria cont
con la presencia de 257 personas, llama la atencin
que la mayora de ese grupo corresponde a
funcionarios del gobierno. Por otro lado, fueron
consultados algunos ejecutivos de organizaciones
sociales que habran asistido a este taller,
constatndose que stos desconocan los temas
tratados. Esto, podra deberse a que no
necesariamente el ejecutivo de la organizacin
social asiste a los eventos; sino que esta tarea es
delegada a algn otro miembro de la institucin,
que parece ser no habra informado sobre los
contenidos del mismo.
En el caso de las dems gobernaciones, esa
actividad no habra sido efectuada por el Ejecutivo,
pero en algunos de estos casos se not que los
asamblestas habran promovido espacios a fin
de dar a conocer el avance fsico y financiero de
la ejecucin presupuestaria. Asimismo, se
mencion, que pese a que la gobernacin cuenta
con la unidad de transparencia, sta generalmente
acta sobre hechos de denuncia y no prioriza
actividades de acceso y disponibilidad de
informacin.
35
FISCALIZACIN.
Como ocurri en la etapa de ejecucin, la fase
de fiscalziacin tambin registr puntuaciones
elevadas. Las gobernaciones de La Paz, Tarija y
Santa Cruz acumularon puntuaciones ligeramente
menores a los 45 puntos; mientras que las
gobernaciones de Cochabamba y Chuquisaca,
ambas registraron una puntuacin de 22 puntos;
en tanto que la Gobernacin de Oruro registr
cero puntos (Grfico 8).
Estas son algunas caractersticas que se pueden
destacar de dicha etapa:
Proporcin del gasto que es auditado. Para
cinco de las gobernaciones se indic que alrededor
de dos tercios del gasto son auditados y que dichos
informes estn a disponibilidad del pblico. En
algunos casos se indic que estos informes estn
en el sitio web de la Contralora.
En el caso de la Gobernacin de Tarija se
proporcionaron una serie de documentos, entre
los cuales estn: la auditora de confiabilidad de
los registros y estados financieros de la
Gobernacin del Departamento de Tarija de la
gestin 2009, un listado denominado
Determinacin de las prioridades gestin 2011,

que es un resumen de las auditorias que se llevaran
adelante en la presente gestin. Este listado
evidencia la carga de trabajo que representa la
realizacin de auditoras (Anexo 2).
Socializacin de las recomendaciones de
las auditorias. Todo informe de auditora genera
una serie de recomendaciones a la gestin pblica
de las gobernaciones, producto del examen
realizado. Este exmen proporciona los siguientes
resultados: i) notas sobre cheques pendientes de
cobro; ii) la falta o ausencia de documentacin
de respaldo (por ejemplo en la adquisicin de
activos); iii) la incorrecta apropiacin contable y
presupuestaria del gasto; iv) deficiencias en actas
de entrega; v) bienes inmuebles no registrados en
el certificado de propiedad emitido por derechos
reales, vi) registro de inventarios incompleto, entre
otras cosas19.
De la actividad anterior, las recomendaciones,
son un insumo importante para la gestin de la
Asamblea Departamental como tambin para
actores sociales de la regin, pues stos hacen
referencia a mbitos que requieren un seguimiento
Grfico 8
Puntuacin registrada en la etapa de fiscalizacin

Oruro
La Paz
Cochabamba
44,3
0,0
22,3
44,7
Chuquisaca
Tarija
44,3
Santa Cruz
36
22,3
y monitoreo exhaustivo. Por ejemplo, en el 2011

(Anexo 3), se ha establecido la Auditora Operativa
del IDH, gestin 2010, actividad que, sin duda,
proporcionar importantes resultados sobre el
uso de estos recursos.
En el caso de todas las gobernaciones no se
publica o no existe una socializacin amplia de
estas recomendaciones y, por tanto, se desconoce
el cronograma de implementacin de las
recomendaciones, as como los responsables de
su cumplimiento.
NOTAS
1. El PND fue promulgado mediante DS 29272, en

septiembre de 2007.
2. Es el reglamento de la responsabilidad por la
funcin pblica.
3. Ley 2027.
4. Esta convencin en su Captulo II sobre Medidas
Preventivas (Art. 5) indica que los Estados deben,
en materia de prevencin de la corrupcin,
formular, aplicar o mantener en vigor polticas que
promuevan entre otras cosas, la transparencia en
la gestin pblica. El Artculo 10, sobre Informacin
Pblica, dispone que los Estados deben adoptar
medidas necesarias para aumentar la transparencia
en su administracin pblica, incluso en lo relativo
a su organizacin, funcionamiento y procesos de
adopcin de decisiones.
5. Esta instancia pblica nace el 2006 como un
Viceministerio y parte de la estructura del Ministerio
de Justicia. En el 2009, mediante DS 29894, se
cre esta reparticin con nivel ministerial.
6. Aprobado mediante DS 214, en julio de 2009.
7. Esta norma se ha denominado Marcelo Quiroga
Santa Cruz y fue aprobada en marzo de 2010,
mediante Ley 004.
8. Definimos disponibilidad de documentacin
como aquella informacin o documentacin que
cualquier ciudadano puede obtener, sea mediante
internet, los documentos estn disponibles en
centros de documentacin o por medio de una
solicitud a las autoridades pblicas encargadas de
generar y emitir dicha informacin.
9. Promulgada en octubre de 2010, por la Asamblea

Legislativa Departamental.
10. El punteo anterior fue elaborado considerando
algunas orientaciones planteadas en el Boletn No
38 del Internacional Budget Partnership.
11. www.santacruz.gob.bo;
www. gobernacionlapaz.gob.bo;
www.chuquisaca.gob.bo;
www.cochabamba.bo;
www.tarija.gob.bo;
www.oruro.gob.bo.
12. La pgina web de la gobernacin de Santa Cruz,
contiene variedad de documentacin, pero estos
documentos, no corresponden al listado que hemos
identificado para el presente ejercicio. Sin embargo,
se quiere resaltar esa actitud de dar a ocncoer
documentacin oficial de la gobernacin mediante
su pgina web.
13. Al Artculo 2 del DS 28168 establece que se aplica
en el mbito del Poder Ejecutivo, tanto a nivel
central como descentralizado, autrquico y
desconcentrado; empresas y sociedades del Estado
y sociedades con participacin estatal mayoritaria.
Dentro de este mbito de aplicacin tambin se
incluyen las gobernaciones, pues stas son parte
del Ejecutivo, ello se comprueba a partir del
clasificador presupuestario de la gestin 2011, en
el que se muestra que las gobernaciones estn bajo
tuic in del Mi niste ri o de Autonom a.
14. Este documento estuvo disponible al pblico
cuando la Gobernacin lo difundi; entre el
momento en el que fue presentado a la Asamblea
Departamental y hasta antes de su aprobacin.
15. Estos espacios son parte del esquema de
participacin, denominado Comit de Desarrollo,
que fue estructurado a partir de Resoluciones del
Consejo Prefectural No. 76/2006 y 185/2006.
16. Afirmacin de un asamblesta de la gobernacin.
17. Estos informes no fueron entregados por el
ejecutivo.
18. El anlisis planteado en el informe de mitad de
ao considera dimensiones macro y micro.
19. Este es un listado que se elabor en base al informe
de auditoria, proporcionado por la Gobernacin
de Tarija.
37
ALGUNAS CONCLUSIONES
El ITG refleja que la gestin pblica de las

gobernaciones requiere de medidas orientadas
a asegurar al ciudadano, de cualquier regin,
el acceso a informacin de las polticas pblicas
que la gobernacin promueve y ejecuta.
Asimismo, el ITG, en esta su primera versin,
busca alertar que, en las etapas del proceso
presupuestario, se requiere consolidar y
construir espacios de participacin social, los
que deben orientarse a que la ciudadana, en
general, y las organizaciones sociales, en
particular, tengan la posibilidad de incidir en
la definicin de las polticas pblicas de su
regin, as como tambin permitan el
seguimiento y evaluacin de la gestin de
gobierno.
El ndice es un llamado a que el Ejecutivo de
las gobernaciones, los miembros de las
Asambleas Departamentales y la sociedad civil
acten de forma coordinada para que la gestin
pblica alcance los resultados esperados por
la poblacin.
Lo anterior no necesariamente implica nuevas
normas, sino ms bien efectivizar que los
lineamientos de normas actualmente vigentes
se incorporen efectivamente a la gestin pblica
de las gobernaciones. Por ejemplo, el DS 28168
determina que las instituciones pblicas
publiquen en su sitio web una lista de
informacin mnima, como el presupuesto
aprobado por el Tesoro General de la Nacin
(TGN), la nmina de servidores pblicos y
consultores permanentes y eventuales pagados
por el TGN o por otras fuentes de
financiamiento, datos principales de los
contratos de bienes, obras y servicios y
convenios celebrados por la institucin,
Programas Operativos Anuales, entre otros.
Asimismo, esta norma seala que todas las
solicitudes mediante nota escrita sean atendidas

en un plazo mximo de 15 das.
Slo con aplicar esas medidas, los ndices de
transparencia mejoraran sustancialmente en
cada departamento; aunque lo anterior no slo
implica una simple y llana formalidad, pues,
con el acceso que tendra la poblacin a esa
infor macin, no se podra detener el
dinamismo con que las organizaciones sociales
encararan acciones de exigibilidad de sus
derechos y de incidencia en la poltica pblica.
Los proc es os poltic os e lec torale s
departamentales han significado la adecuacin
y consolidac in e n sus instanc ias
gubernamentales y legislativas dirigidas a llevar
adelante polticas pblicas en sus niveles de
gobierno descentralizado; de esta manera, los
funcionarios y lderes sociales se encuentran
en una etapa de formacin sobre las diferentes
dinmicas de la gestin departamental.
Este hecho, junto con algunos casos en los
que las autoridades electas han confrontado
problemas con el nivel central y han sido
removidas de sus cargos, han sido los factores
ms concretos por los que el ITG ha mostrado
resultados por debajo de lo regular en materia
de acceso a la informacin. No obstante, ello
no debe situar en segundo plano las debilidades
institucionales del Estado boliviano, que no
necesariamente responde a una gestin de
Gobierno, sino que arrastran desde hace varios
aos.
Uno de los aspectos que fue fortalecido en el
nivel municipal ha sido la institucionalizacin
de espacios en los que se discute la planificacin
de corto y largo plazo; en el caso de las
gobernaciones, la LMAD contempla la
posibilidad de institucionalizar estos espacios
en el nivel departamental. No obstante, el
39
40
balance realizado muestra que en las etapas

del proceso presupuestario, estos espacios son
reducidos y en otros casos no existen; por
tanto, es importante que los gobiernos
departamentales consoliden y regulen dichos
mecanismos, tanto desde el punto de vista
normativo (cumplir con lo que dice la ley),
como de procedimientos y prcticas adecuadas.
La revisin de los sitios web de las
gobernaciones muestra que stas no publican
mucha informacin que le corresponde por
norma. En un extremo, se encuentra la
Gobernacin de Cochabamba, en la que su
sitio web no est siquiera en funcionamiento.
En otros casos, se tienen sitios web, como el
de la Gobernacin de Santa Cruz, en los que
se puede notar esfuerzos para dar a conocer
ciertos documentos. Este instrumento es sin
duda el prctico y de bajo costo cuando se
tiene que dar a conocer documentacin que
suele ser muy extensa, en ese sentido, este
instrumento nace como una de las respuestas
inmediatas a las dificultades de acceso de
informacin.
Si bien los sitios en internet son tiles para
amplificar la difusin de informacin, es
tambin necesario acompaar con otros
medios de comunicacin para que dicha
informacin alcance a segmentos de poblacin
que no tienen acceso a internet.
En la agenda mundial, regional y nacional
surge, desde distintos enfoques, la importancia
de la transparencia tanto de las actividades de
explotacin de recursos naturales y como de
los beneficios fiscales y econmicos que genera
dicha actividad. En ese marco, las
gobernaciones son una instancia pblica que
se ha beneficiado, desde el punto de vista
fiscal, con importantes cantidades de dinero,
a tal punto que estos recursos representan
poco ms de un tercio de sus ingresos totales.
En este sentido, el ITG busca contribuir al
establecimiento de espacios de participacin
social como ejes de discusin sobre cmo
utilizar el dinero de la renta de hidrocarburos
o de la renta minera; por ello, los informes
incorporarn acpites que muestren la
dimensin de estos recursos, su peso en el
total de las finanzas de las gobernaciones, as
como tambin evaluaciones sobre el impacto

o resultados que se alcanz con la utilizacin
de dichos recursos.
Cuando se habla de transparencia en la gestin
pblica, inmediatamente surge como actor
central la entidad pblica; sin embargo, dentro
de este proceso, se considera como actor
central al ciudadano, pues, amn del principio
de obligatoriedad del Estado, en la medida en
que el/la ciudadano/a exija participacin social
e informacin, el derecho de acceso a la
informacin pblica tendr condiciones
apropiadas para ser una realidad en la prctica.
Es decir, asegurar una gestin transparente
parte de una actitud proactiva y de interpelacin
por parte de la sociedad civil. Para el ITG, se
han recolectado algunos testimonios de
funcionarios pblicos, en los que se sostuvo
que algunos informes como el de deuda
pblica no se producan porque no son
solicitados por ninguna institucin. A veces,
la actitud pasiva de algunas organizaciones e
instituciones se convierte en una justificacin
de la poca transparencia en una gestin de
gobierno. Este infor me busca que las
or g aniz ac ion es s oc ia le s de ma nd e n
paulatinamente ms informacin de las
entidades pblicas, y al mismo tiempo, en los
c a sos que su c e da n, de nunc i e n e l
incumplimiento en el acceso a la informacin.
En trminos del ndice, la ausencia de un
presupuesto ciudadano y, fundamentalmente,
la no disponibilidad del proyecto de
presupuesto, han llevado a que el ITG sea bajo
en todas las gobernaciones. Una accin que
podra traducirse en un mejoramiento del ITG
es elaborar el primer documento y dar a
conocer el segundo, a partir del momento en
que el Ejecutivo presenta este documento al
L e gislativo de pa r tame ntal par a s u
correspondiente aprobacin.
Esto ltimo debe acompaarse con esfuerzos
del Ejecutivo para dar a la Asamblea
Departamental el tiempo suficiente para debatir
dicho documento; asimismo el MEFP debe
proporcionar, lo antes posible, los instrumentos
que son necesarios para que dichas
gobernaciones aceleren el proceso de
formulacin del presupuesto.
BIBLIOGRAFIA
Bolivia, G. d.
2007
Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva

y Democrtica para Vivir Bien. La Paz. Gobierno de Bolivia.
LEY MARCO DE AUTONOMAS Y DESCENTRALIZACIN

2010
Ley Marco de Autonomias y Descentralizacin. La Paz.
MOVIMIENTO AL SOCIALISMO
2010
2010-2015 Programa de Gobierno: Bolivia Pas Lider. La Paz.
MAS.
MINISTERIO DE TRANSPARENCIA INSTITUCIONAL Y LUCHA CONTRA
LA CORRUPCIN
2009
Poltica Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin.
La Paz. MTILC.
INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP
2010
Gua para la transparencia en los documentos presupuestarios
del gobierno: cmo la sociedad civil puede usar los documentos
presupuestarios para la investigacin e incidencia. Washington
DC, IBP.
SHAPIRO, I.
2002
FMI
(2001)
Gua Ciudadana para el Trabajo Presupuestario, IBP.

Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas. Washington DC,
FMI.
41
13
ANEXOS
Anexo 1
CALIFICACIN POR GOBERNACIN

SEGN ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
Oruro: Puntuaciones segn etapas y
disponibilidad del proyecto de presupuesto
Disponibilidad Proyecto
de presupuesto
Calificacin etapa
de fiscalizacin
0,0
18,6
0,0
Calificacin etapa
de formulacin
11,1
Calificacin etapa
de ejecucin
Calificacin etapa
de aprobacin
33,3
Cochabamba: Puntuaciones segn etapas y

de presupuesto
Calificacin etapa
de fiscalizacin
22,3
29,7
0,0
Calificacin etapa
de formulacin
20,4
Calificacin etapa
de ejecucin
43,9
Calificacin etapa
de aprobacin
45
Chuquisaca: Puntuaciones segn etapas y

de presupuesto
Calificacin etapa
de fiscalizacin
22,3
33,2
0,0
Calificacin etapa
de formulacin
12,9
Calificacin etapa
42,4
de ejecucin
Calificacin etapa
de aprobacin
Santa Cruz: Puntuaciones segn etapas y

de presupuesto
Calificacin etapa
de fiscalizacin
51,8
44,3
0,0
Calificacin etapa
de formulacin
9,2
37,9
Calificacin etapa
de ejecucin
46
Calificacin etapa
de aprobacin
Tarija: Puntuaciones segn etapas y

de presupuesto
Calificacin etapa
de fiscalizacin 44,7
25,9
0,0
Calificacin etapa
de formulacin
28,7
Calificacin etapa
57,6
de ejecucin
Calificacin etapa
de aprobacin
La Paz: Puntuaciones segn etapas y

de presupuesto
Calificacin etapa
de fiscalizacin
44,3
25,9
0,0
Calificacin etapa
de formulacin
5,5
18,1
Calificacin etapa
de ejecucin
Calificacin etapa
de aprobacin
47
Anexo 2
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE

LOS DOCUMENTOS DEL ITG
El Proyecto de
Presupuesto del Ejecutivo.
El Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo de
la Gobernacin, es el resultado de la etapa de
formulacin. Este documento presenta una
declaracin detallada de las polticas y las
prioridades a seguir en el prximo ao fiscal,
incluyendo asignaciones especficas, tanto por el
lado del presupuesto de ingresos como del gasto.
Este documento debe ponerse a disposicin
del pblico mientras es objeto de deliberaciones
en el concejo de la prefectura, antes de su
aprobacin.
Para fines de la boleta, no se emplea la versin
aprobada del presupuesto en las respuestas a las
preguntas: 1 de la seccin 2 y, de la 1 a la 9 de la
seccin 3; relacionadas con la propuesta de
presupuesto del ejecutivo.
Disponible al pblico:
Este documento estuvo disponible al pblico
cuando la Gobernacin lo difundi; entre el
momento en el que fue presentado a la samblea
departamental hasta antes de su aprobacin.
Nuestro inters es comprobar que el
documento de proyecto de presupuesto fue
difundido antes de su aprobacin. Se comprender
que lo ptimo es que este tipo de documentos
(proyectos) sean debatidos por las organizaciones
de la sociedad civil antes de su aprobacin, no
tiene sentido si ste documento es difundido
despus de la aprobacin.
Presupuesto Aprobado
Una vez que se ha discutido la propuesta de
presupuesto, elaborada por el ejecutivo de la
Gobernacin, la Asamblea Departamental aprueba
el presupuesto o documento de asignaciones
presupuestarias. Una vez aprobado es remitido al
48
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.

Informes Emitidos durante el Ao
Estos informes tambin se conocen como
informes mensuales o informes trimestrales, de
ejecucin de ingreso, gastos, deuda, etc. Estos
informes permiten a los ciudadanos supervisar si
las gobernaciones estn gastando lo prometido
en sectores clave, as como conocer si la
orientacin del gasto est alcanzando a los
beneficiaros deseados.
Anlisis de Medio Ao
El anlisis de medio ao tambin se conoce
como informe de medio ao. Este documento
debe contener una actualizacin exhaustiva del
ejercicio presupuestario, incluyendo una revisin
de los supuestos econmicos en que se basa el
presupuesto, as como un pronstico actualizado
de los resultados para el ao en curso.
Como podr notarse se trata de un documento
mucho ms elaborado que aquellos informes
emitidos durante el ao. Por ejemplo, un cambio
inesperado en el precio del petrleo y el gas puede
generar una gran cantidad de ingresos inesperados
dficit en los balances fiscales. Estos cambios,
que en trminos fiscales afectan a la estructura
del presupuesto y a las estrategias de desarrollo,
priorizados por la instancia pblica, deben ser
evaluados y consecuentemente ajustados y
pronosticados para lo que resta del ejercicio fiscal.
Informe de fin de ao
El informe de fin de ao es expedido, ya sea
como un informe consolidado de toda la
Gobernacin o como diversos informes para cada
unidad administrativa. A diferencia del informe
de la auditora, descrito ms adelante, el informe
de fin de ao es generado por el ejecutivo de la
prefectura.
Informe de la auditora
En el cuestionario se hace mencin a la
auditora interna como a la externa. Se deber
considerar los informes de las auditoras de las
entidades responsables de elaborar y emitir esos
informes.
Programa de operaciones anuales
Es un plan de accin de corto plazo, que
emerge del plan de largo plazo. Es un instrumento
que permite una adecuada ejecucin, seguimiento
y evaluacin de acciones estratgicas y operativas
priorizadas para el corto plazo, basados en
objetivos estratgicos, metas, e indicadores de
mediano plazo, elaborados con la finalidad

concretar en el plazo de un ao, las propuestas
de cambio1.
Segn el Artculo 21de las normas bsicas del
Sistema de Programacin de Operaciones, el
programa de operaciones anual se articular con
el presupuesto, vinculando los objetivos de
gestiones institucionales o especficos con las
categoras programticas del presupuesto.
NOTA
1. Elaborado en base a las directrices de presupuesto

de 2010.
49
Anexo 3
Determinacin de las prioridades - Gestin 2011

Clasificacin de las prioridades por tipo de auditoras
TIPO DE AUDITORA
FACTORES A CONSIDERAR
RIESGOS
DAS
Auditoria de Confiabilidad de los

Registros y Estados Financieros
de la Gobernacin del
Departamento de Tarija
Cumplimiento al Art. 27 inc. e) de la Ley

1178
397
Auditora Operativa del IDH

gestin 2010
Cumplimiento al punto 2 acpite V del

artculo 2 del Decreto Supremo N 28421
del 21 de octubre de 2005
385
Auditora especial de vehculos en

Villa Montes
Existen problemas en la ubicacin de los

vehculos en el Corregimiento Mayor de
Villa Montes, por lo que se verificar su
existencia fsica y el derecho propietario
de los mismos
63
Auditora especial de Fondos en

Avance de la Administracin
Central
Falta de presentacin de descargos de

fondos recibidos en gestiones pasadas.
63
Auditora especial de uso de

combustible en Yacuiba
Falta de control en la entrega de

combustible y elevado consumo del
mismo.
74
Auditora especial de Cargos de

cuenta documentada en Yacuiba
Falta de presentacin de descargos de

fondos recibidos en gestiones pasadas.
68
TOTAL
50
1.050

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TRANSPARENCIA EN LA

GESTIN PBLICA DE LAS

Espada, Juan Luis

Esta publicacin ha sido elaborada gracias al apoyo de OXFAM Internacional e

ocas veces se tiene la oportunidad de iniciar un proceso de reforma estatal

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Sobre el ndice de Transparencia de las

l ndice de Transparencia de las Gobernaciones (ITG) califica a las gobernaciones de 0 a

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RESULTADOS GENERALES DEL

Cul es la situacin de las nueve

(Prxima a los 30 puntos), puntuacin que

Cul es la situacin de cada

ndice de transparencia Presupuestaria

Fuente: Elaboracin CEDLA

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for mulacin y aprobacin, claramente

Con estos datos, que estn resumidos en el

aos, el Estado fue emitiendo nuevas normas

Informacin y participacin en el proceso presupuestario

mensual, reporte de medio ao, reporte de cuenta

fuentes de financiamiento; iii) datos principales

Transparencia en la gestin pblica de las gobernaciones

correspondiente; iii) una lista de los programas

ejercicio presupuestario, incluyendo una

Disponibilidad de documentos oficiales clave

Documento producido, pero no difundido

Se producen pero disponibles a solicitud

Informe de Auditoria Interna

Informes entregados durante el ao

Programa de operaciones anuales

Fuente: Elaboracin CEDLA

Informacin y participacin en el proceso presupuestario

En el caso de las seis gobernaciones, se elabora

Gaceta Oficial del Departamento Autnomo

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Sin embargo, en varias de las gobernaciones