102

Petnocracla c

coustruo 4o
pbuco...

interna dos moa'flQ efedvn da sociedade vai alm da microdemocracia

e poder, das relaes de fora no
viiurIlIt.s e depende da disputa de direo
sociedade e de sua expresso no Estado. Por isso, a democracia
Cl 111)111 to cI
pode nao ser democrdeve set o norte da poltica educacional. A educao
prtica social tern de
dea, mas a prtica da democracia , em si, educativa. A
convener mima prtica democrtica, e esse movimento um movimento pedaggico na sociedade e da sociedade.
se

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loo

uA_

en1oGraGis q

construo do
pblico...

do movhnenro social dos trabaihao (Coned) em 1996. 0 PNE oriundo

dores da educao foi postergado pelo PNE do Goveno e, boje, em 2002,
continua a ser alvo dc disputa no Congresso Nacional, em questes substantivas como o percentual de recursos do Pib (Prduto Interno Bruto)
para a educao (Frum, 2000).
O terceiro grande movimento das polticas educcionais sua insero
nos anos 90 pelas
progressiva no mbito das polticas sociais, executaas
convmicroorganizaes, Ongs (Organizaes No-Govprnamentais),
nios e parcerias corn instituies privadas, principalmente, corn recursos
Solidria e do Plano de
pblicos e privados, a exernplo da Cornunidade
em pleno desenvolvirnento desde
Qualificaffo do Trabalhador (Planfor),
o primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1994-1998). No Brasil,
o contexto de excorno, em geral, nos demais pases da Amrica Latina,
nos ltimos vinte anos, gerou profunpresso do capitalismo monopolista,
das contradies sociais que se expressarn, basicamerite, pela sociedade deda populao.
sigual e pela pobreza crescente da grande maioria
desse contexto que etnergern as polticas sociais irnplementadas pelo
o
da
Estado, entre as quais esto as polticas educacionais. Sob impacto
da economia, as
rnodernizao, do autoritarismo e da internacionalizao
reas sociais (sade, saneamento bsico, educao, transporte coletivo, supassam a exigir a
plementao alimentar, previdncia social, habitao)atendimento
das dedestinadas ad
ampliao de polticas pblicas sociais,
mandas que cresceram ern decorrncia do processc de agravamento das
condies de vida da populao.

Consideraes mais
das poAs polticas sociais so o reconheciniento do carter anti-social
da
lticas econmicas que estho ligadas ao carter privado da apropriao
da produo soriqueza. Seu carter anti-social realiza-se na subordinao
e o
cial aos interesses privados das classes que detm os meios de produo
"certa" proteo s
poder dc dirigentes. Surge, al, a necessidade de una
da superexplorao do trabaiho (Marx,
foras produtivas, ao trabalhador,
do Bem-Estar
1980). Desde as Leis Fabris inglesas at o chamadotEstado
das democracias sociais da arualidade, as polticas pblicas relativas s reas
sociais tm a fiano de compensar os efeitos perversos da economia.
Esse processo ficou mais claro corn a fase monopolista da acumulao,
economia e passou a
quando o Estado axnpliou sua rea de interveno n
do Estado e a privaexpandir as polticas sociais assistencialistas. A retrao e
no
tizao dos servios, ao contrario do discurso oficial publicitrio,
rrouxe beneficios populao. Ao conerxio, privatizou e elitizon os servi-

A constru5o da democracia pe-ditadura

militar

101

co5, transferiu o clientelismo populista para o clientelismo junto s organizaes da sociedade civil, e introduziu o voluntariado como urna questo
de "cidadania". So polticas que visam minorar os efeitos da expropriao
econrnic e cultural que atingem as classes assalariadas (subempregados e
desemprcgados), marginalizados, em diversos niveis, dos beneficios socials
propiciados pelo desenvolvimento das foras produtivas. So polticas pobres para os pobres8.
Diantc do espao possve! de confrontao qUe a democracia oferece, o
que temos visto so as mobilizaes dos grupos organizados da sociedade
cvil, reivindicando o aumento de recursos pblicos para as polticas soiais, face aos vultosos recursos destinados s polticas econmicas (Saviani, 1987). Essa situao decorre de um padro de desenvolvimento cujo
carter exciudente (exchiso da maloria da populao) restringe o que se
possa entender por polticas socisis e educacionais. Politica poder, resaltado de confrontos de foras soiai. E o confronto alada restrita
como so restritas as condies do exerccio da democracia no pas.
Na maior parte das vezes, as diretrizes que devem se constituir em pc5Jticas continuas e consistentes so conjuntos de programas descontnuos,
episdicos, comprometidos corn interesses outros que nao os educacionais
e que no atingem a raiz dos problemas (haja vista, as campanbas de alfabetizao, a merenda escolar, o crdito educativo e, mais recentemente, os
programas de cesta bsica, restaurantes populares etc.).
o problema de uma poltica educacional consistente a servio dos trabaihadores passa por questes gerais,'que so de toda a educaffo brasileira.
P;ssa, tambm, por questes especficas como a qualificao integrada
educao bsica e nEo apenas rnodularizada em fragmentos tcnicos, desprovidos de sua base cientfico-tecnolgica e de seus flmdamentos histti-

co-sociais.

As novas tecnologias acescem tradicional divisEo e hierarquia social

4o trabaiho, trabaiho rnanual/trabaTho intelectual, diferentes categorias de
trabaihadores parciais, qualificados e nEo qualificados, e novas segregaes

1984.

110 ulterior da classe trabathadora: a

parte estvel, empregada, e a parte instyel, desempregada, temporia ou subeontratada. O desemprego real e o
risco permanente do mesmo (alm de outras formas de coero) mantm a
fora de trabaiho assalariada adaptada s necessidades da valorizao do capital e obscurece a compreenso do mito do mercado auto-regulador
Os movimentos sociais tm mostrado que a prtica social educativa,
queh uma dimenso poltica no pedaggico e vice-versa. Mas a democra-

8.0 fenmeno no nova -ver Franco,

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95
Pemocracia
e

ccnstrup
o pblico...

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;
.

;.

da "questo social" atravs da legislao sindical e trabaihista, do amparo

social do trabaihador e da cccriaao das escalas agrtias e
sr
tcnico-indstriais".
Expresso, asshn, na Plataforma da Aliana Liberal ilda na Esplariada do ;i 1'P .
::.', .
Castelo, em 2 de janeiro de 1930, urna prcocupao que retornarla em
outras oportunidades. Ao instalar os trabaihos daAssemblia Constituinte s : ,,-.
em 15 dc novembro de 1933, assimila que o pas fluba "dois problemas ca:
pita-is a resolver: o trabaiho e a educao" (Vargas 1938; 1938a).
:
Mesmo antes do Golpe de 937 e a decretao do Estado Novo, a cia2?
borao de polticas
educacionais
mais
amplas
reflu
das
manifestaes
dos
educadores e das definies legislativas para o mbito dos gabinetes do Go.: '
yerno. A Constiniio de 1937 assegura na forma de lei que "o cnsino
:'
pr-vocacional e profissional destinado s classes menos favorecidas m

[i

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.:

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.

;,.
',

;,

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matria de cducao o primeiro dever do Estado"

:
(art.
129)
,
No
inicio
dos anos 40, sob a gesto do Ministro Gustavo Capanema, atravs de de:'
cretos-icis, ehboram-se as reformas educadonais que introduzem novas ; ,.
cs::
sistcmticas na formao profissional, o "preparo tcnico" para os
diversos
t
Setotes da economia atravs da criao do Senal (1942) e das Leis Orgni:
cas do Ensino Industrial (1942), do Ensino Comercial (1943), do
Ensino L: *;
Agrcola (1946) e do Ensino Normal (1946).

Este momento assinala urna mudana de concep5n da mo Social da

cducao. O modelo de enslio secundrio, objeto de reforma nos anos 3O,
assegura o ensrio propeduco, tradicional s elites. O sistema paraldo dc
ensino profissional destinado aos "desfavorecidos" j no atende s novas
necessidades, o esforo de
industrializao
do
pas.
A
tendncia
modernizante recolocava a questo da
profissionalizao,
at
ento
atividade
disciplinadora, assistencial e preventiva dc
tenses
socials.
A
inovao
consistia
em propor a incorporao sistemtica das classes
trabathadoras
lis atividades tcnico-industriais que gerariam o progresso c a riqueza. A
transformaco das antigas escolas de aprendizes e artifices em escolas tcnicas no foi
um simples ato de rotina administrativa e mudana tie nomes. Ela se fez
acompanhar de um projeeo novo de trabaiho e de cducao no contexto
maior da expanso do capital na Amrica Latina.
Paralelamente lis demandas popular por nais erneihor educao em
todos
os
niveis,
durante
a
tramitao
da
Lei
de
Diretri[ies
e Bases da Educao
Nacional,
o
Governo
Kubitschek
desloca
a
questo
da educao para a
rea do planejamento,
no
Plano
de
Desenvolvimento
Econrnico (1956),
que se tornou
conhecido
como
o
Programa
de
Metas,
ao incluir a educao
como urna mcta setorial especifica, a mcta it
que continha o objetivo
de "intensificar a fornaao de pessoal tcnico e orientar a educao para o
7. ReorroaVra,,c,scoCampos, Dcc 0019890,
184-1931.

AconStrUk cia democraG(a ps-ciltadura militar

99

desenvolvimento". Impc ao pas e educao lima nova racionaildade, a

da-produtividade, do desenvolvimento tecnol6gico, da moderna sociedade
industrial, da prosperidad; da ordeni e do desenvolvirnento como problema de segurana (Cardoso, 1978).
Dentro do espfrito autoritrioque rnarcou o regime militar instalado
em 1964, a consecuo do desenvolvimento econniico levado adjante pelos governos J. Kubitschek e Jnlo Quadros assume a forma dc unu racionalidade sobreposia lis polticas populistas de aliana coni as classes trabaIhadoras. Essa nova etapa de rnodernizao passa a ser feita sob a forma de
um pianejamento racional do Estado, imposto de cima para baixo, inclusieducao que deve responder, adequadamente, s demandas da urba1

nizao e indnstriaffzao do pas.

Paralelamente, a sujcio do trabailsador necessidade da acumntao

capitalista se faz em vrias direes: pela
represso
ao
direito
de
livre
associao e de manifestao nos sindicatos e
associaes
profissionais,
pela
cassao poli'dca, pdo arrocho salarial, pela expu1so
do
campo,
pela deteriOraO das conclies de vida, assim como da instimio
escolar.
nesse contexto que a Lei n. 5692/71 vai
estabelecer
a
profissionalizacao universal e compnlsria, intervindo em todo o sistema
de
ensino,
im
elusive e contraditoriamente, pela "desativao de redes
inteirade
escolas
tcnicas, a pretexto de que as habiitaes profissionais deveriam
ser ministradas em toda e qualquer escola de 2 Grau" (Cm-y, 1978).
Diante das necessidades da ind&stria, outras medidas
relativas
ao
treinamento de mo-de-obra foram tomadas no mbito do Ministrio do
Tra-

baiho. Urna precede o perodo ps-64, o Programa Intensivo de

Preparao de Mo-de-Obra Industrial/Pipmoi
(1963), e outra posterior aos impasses do sisterna
escolar,
a
criao
do
Sistema
Nacional
de
Mo-de-Obra
atravs da Lei n. 6297/75, dc incentivo ao treinamento dos
trabaihadores
pelas empresas.

Nos anos 90,

acompanhando
o
movimento
internacional
de
nfase
no
resgate da educao
thndarnental,
que
tern
seu
marco
mais
importante
na
Conferncia de Jomtien, em
1990,
ocorre
urna
retrao
do
Estado
brasileiro
em relao universiclade pblica,

cincia
e

tecnologia.
A centralizao
poltica e admini
' strativa autoridria
se
manifesta
na denota do projeto das
foras progressistas na luta pela flova Lei de
Diretizes e Bases da Edncao.
Os trabalhadores da Educao virarn
o
Projeto
da
LDBEN
ser
descaracterizado na lenta tramitao pelo Congresso Nacional (de 1988 a
1996) e ser
substituido por um acordo de gabinetes que resultou na Lei n. 9.394/96.
Processo semethante ocorrea corn o Piano Nacional de Educa
(PNE) que dorneou a ser elaborado no I COngresso Nacional de Educa-

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96

Pemoerci
e

construo
o

pbHco...
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'

Aconstruo da democracfa ps-clitadura militar

97

liberal burguesa, mas tambm urna tentativa honrosa de modificar as etruturas sociais do passado6.

Os termos da Constituio de 1934 reiteram o sentido abrangente poEtico da idia de plano edu5acional dos Pioneiros, aproximando-o dos ternos de lei, partindo de princfpios gerais, estabelecendo direitos e cornpetncias, defrnindo recursos e normas de flincionamento das instiniies escolares. A Constituio de 1946 assinala urn perodo d-e redemocratiza&o
do pas aps a Ditadura do Estado Novo. Retorna muitos dos termos antedores, principalmente da Constituio de 1934, assegura a aplicao de recursos para a educaffo (art. 169), cria urn Fundo Nacional para a educao
primria (ait 171) e define alguns princ(pios que dcvero ser adorados
pela legislao de ensino (art. 168).

O anteprojeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDBEN), encaminhado ao Congresso Nacional em 1948, nao faz nenhuma referncia a
lii plano nacional de educao. Subentende-se corn isso que a lei era o piaAlrn disso, o perodo ps-guerra caracteriza-se pela volta normalidade democrtica e corn cia emergncia progressiva dos setores populares
e da atividade poltica. Reorganizarn-se os partidos e as atividades sindicais trabalhistas. Nos anos 50, a ideologia desenvoivimentista passa a alimentar as aspiraes de progresso social. A sociedade demanda a transformao das velhas estruturas, as "reformas de base". As leis de Equivalncia (1950; 1953; 1959) e, depois, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (1961), abrem novas possibilidades de acesso aos nveis
subseqeutes do ensino. So vibrantes as lutas em defesa da escola pblica
gratuita em todos os nveis.
e

6 Merecem destaque os names de Paschoal Lemme e Anfsio Teixers e as reformas esraduals de Sampaia DMa (SioPaulo, 1920), Caraaeiro Lc&o (Distrito Federal, 1992, el'ernambueo, 1928), Laurenco Filho (Cearl, 1922), Anfsio Teixeira (Bahia, 1924), Bezerra de Mcnezes (Rio Grande do sul,
1925), Lisimato da Coara (Paran, 1927), Francisco Campos e Maslo Casassasara (Minas Gerais,
1928) Penando de Azcvedo (Distrito Fedral, 1928).

Em outro contexto, o da expanso capitalista e da industriahzao no

Brasil, Getlio Vargas, nos anos 30, retorna o encaminhamento de soluo

segundo movimento que identificamos na elaborao de polticas

:
:;
educacionais, que refletem a relao educao e desenvoivimento econit mico, tern antecedentes na criao da recle de "Escolas de Aprendizes Arti-t
; fices, cru 1909, pdo Presidente Nilo Peanha", para facilitar s classes prott letrias os meios de vencer as diulculdades sempre crescentes da luta pela
1# existncia", "para habilitar os filhos dos desfavorecidos da fortuna coni o
:C? indlispensvel preparo t&nico e intelectual, conio faz-ios adquirir hbitos
de trabalho proficuo, que os afastar da ociosidad; escola do vcio e do crime" [..] (Fonseca, 1986).

rno.

'

')

.
Os planos nacionais de educao, nuni primeiro momento da vida nacional, adquirem o sentido de lei e se aproximam das polticas educacionais -;,
ein gestao (anos 20 e 30). Nuth segundo momento eles so vistos como J[r
urna parte do planejamento estabelecido e refletem g relao educao e de:t
senvolvimento econmico (a partir do final dos anos 40).
'
Nesse sentido, oua ickia de plano nacional de edpcao se esvazia e o piaj
no assume o sentido restrito de plano de aplicao de recursos (na LDBEN -Lei n. 4024/61) ou assume a forma de um piano de governo contendo metas
qualitativas e quantitadvas que vo subsidiar os planos posteriores. Os pianos subseqentes a 1964 saem gradativamente do mbito dos pedagogos,
1,sjk,,
para os tecnocratas, economistas e engenheiros da "nova" economia nadonal dos anos 70 que se prolonga at os tempos atuais5.
As polticas educacionais refletem as diferentes conjunturas hist6ricas.
tt
Nas polticas devemos captar o movimento da sociedade e as vozes que se
fazem ouvir. Corn o risco dc fazcr alguma sirnpliflcao da riqueza dos processos sociais envolvidos mis diferentes orientaes pelas quais tern passado
,a cducao brasileira, destacamos trs movinientos principals: as polticas e
\
planos et ucacionais que expressam a inteno de abranger as ciuestes edu- t
';
cacionais como urn todo; as polticas que se caracterizarn por urn projeto
'
-.
de educao corn nfase na preparao da fora de trabaiho e as polticas
'
mais fragmentrias, que podem cobrir uni ou outro aspecto, mas que fa:zem parte das chamadas polticas sociais.

[j

Ao prirneiro movimento pertencem as reformas educacionais levadas

adiante pelos "profissionais da educao" nos anos'20. Em que pese as restries que podeni ser feitas s doutrinas da Escla Nova, e tecnificao ped4ggica do movimento, as reformas esaduais, o movimento
conduzido por muitos desses educadores dentro ia Associao Brasileirada Educao, o Manifesto dos Pioneiros da educao, as Conferncias
Nacionais de Bducao, sua contribuio ao captulo da educao e da
cultura e da cultura na Consdtuio de 1934 e aiiinentao dos debates
em defesa da escola pblica, laica e gratuita e 'a organizao de um sistema nacional de ensino, nao so apenas o resgat dos ideais da educao

[j)

aar as diretriacs da cducaio nado4. Consdtuio dc 1934: "con,pere privadvamenre 'a Unito
aaal"(arr. 5); "Compete Unito: a) fixaro piano nacional de educato, conipreensivo de Lodos os gram e
ramos"
art 150); Manifesro do, Pioncirosda Educao 1932; Associao Brasilcira dcEducao,A
organraio do Conrelko NaSo l de Ed,,ctdo, Klo dc Janeiro: Departamento de Edocao, 1935. Horn
ressaka o scnddo de "diretrizes" dado ao "plano" pclos educadores liberals (1982. p. 20s)
5. Alpins planos conduziram 'a adoo do entape mao-de-obra para determinato dc metas educadonais, sto , raaso de metas corn base em projces dc necessidades fumras de mio-de-obra para o
mercado de trabaiho, a partir do Plano Nacional dc Edurato elaborado pelo Conselho Federal de
Educao em 1962 Apoiamo-nos em 1-lorca, 1997, pan os diversos aspectos dos planos educacionsis

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94
PemocrcIa constrtio
o pLThIioo...

As transformaes econmicas, polticas e sociais pelas quais o Brasil

tern passado, quer pelo estreitamento de laos corn o sistema econrnico
intrnacional, quer pelo fortaleciniento do Estado, nao obstante o discurso em contrrio, tern um duplo interesse para o tema aqui tratado Do
ponto de vista da questo do Estado preciso estar atento para o fato de
que as relaes de poder (o poder econmico, o poltico e o militar) se
condensarn no Estado, mas no nascem nem se definem no Estado, mas
fora dele, na sociedade.

Para se entender como o Estado numa sociedade concreta, preciso

entender como se organizam essas relaes na sociedade. Nem o Estado,
nem as sociedades so absolutos, so, aites, "processos que resultam das
aes e das vontades dos homens, dos grupos sociais" (Souza, 1985). A
concepo gnmsciana de Estado (Gramsci, ap. cit.) supera a teoria clissica,
na medida em que distingue dois momentos de articulao do campo estatal: o Estado em sentido reslto que identificado com o governo e constiruido pelo conjunto dos mecanismos mediante os quais as classes dominantes podem preservar o monoplio legal da represso e da violncia atravs do "apareiho" de Estado. E o segundo momento, o Estado em sentido
ampliado ou integral, que parte do fato que a esta fiino jurdico-militar
do Estado acrescida urna ao persuasivo-educativa capaz de fazer com
que os interesses, os objetivos, os valores de classe ou frao de classe que
detm o 'poder adquirarn o carter de universaildade "aparecendo" como
interesses, concepes, objetivos e valores de toda a sociedade.

Do ponto de vista da sociedade mais ampia e de suas instituies,

quando se fala no perodo ps-ditadura no Brasil, freqenternente se reduz
o processo inibio da ao dos aparelhos de coero do Estado (em senfido restrito), identificado corn um governo historicamente centralizador,
repressivo, comprometido corn interesses e projetos alheios s demandas
vitais de sobrevivncia da popu1ao brasileira. Essa viso unilateral obscurece a cornpreenso do Estado em sentido ampliado a existncia das foras sociais em presena que pressionaram a abertura do processo de redeniocratizao do pas, reivindicando a satisfao de suas necessidade bsicas, cobrando mais empregos e melliores salrios, terra para trabaihar saneamento e moradia, transporte, posto dEs'ailde, crechei, educao, eleies
diretas em todos os nveis e o coroamento da transio para urna democracia no apenas representativa, mas participafiva pela superao das condies de extrema desigualdade social vigentes no pas.
Frente a isto, coloca-se a capacidade ainda restrita, mas j ampliada, de
articulao dos sujeitos sociais cjue compem a maioria dos explorados e
oprimidos, as associaes de base, os movimentos sociais que aspiram por
urna alternativa sociedade que temos. Cremos que esta reflexo, embora

coMstruo da dsmooratla p6s-ditadura militar

OS

insuficiente, justifica-se pela importncia crucial dc recriarem as condies

concretas e irreverslveis da democracia e da superao progressiva da sociedade exciudente, condio bsica para que se possa pensar em polticas e
planos educacionais que no sejam um mero exerccio de retrica.

Polticas e pianos educacionais

CC0jj

Vivemos mii momento de

e perplexidade diante da abrangncia e gravidade dos problemas existentes. As polticas educacioriais que
possam ser formuladas e os planos a serem elaborados como resposta aos
srios problemas da educao brasileira exigern a participao de todos os

setores interessados, de modo a romper urna tradio de elaborao tcnica, restrita aos rgos educacionais especializados.
Uma viso retrospectiva mostra que do ponto de vista da educao nossa "fransiffo" miiito mais longa que a transio poltica institucional dos
anos 80 A histria registra dois movinientos de presena dos sujeitos sociais
envolvidos. Em primeiro plano, as elites, os intelectuais, os gvernantes,
nurn movimento do alto para baixo, pondo e dispondo dos meio e recursos
para a educao, formulando leis, defmindo diretrizes, fazendo e refazendo
um processo de multa aparncia e pouca efetividade para a soluo dos pro-

blemas bsicos da educao (analfabetismo, exduso, repetncia, ms conches do apareiho escolar, baixos saHrios, desqualihicao do magistrio).

No plano maior emergem as demandas sociais mais amplas cta populao reivindicando um espao educativo diferente da escola burguesa (anos
10), educaffo elementar (anos, 20 e 30), escolas secundrias (anos 40 e
50),
ensino
superior
(anos
60
e
70).
Nos
as
anos
80,
demandas
referem-se
a todos os nveis educacionais e, tambm, os servios de
creches, profissionallzao, melhoria de condies das escolas, recuperao da carreira do
professor. Nos anos 90, voltamos Is demandas de educao bisica (fundamental e mdia) e cresce a ameaa ao ensino superior pblico gratuito. Em
todas as pocas, os setores mais conscientes da sociedade tm cobrado do
Estado a educao pblica e gratuita e a defesa de suas instituies.
As polticas e planos educacionais, implementados a nvel do Estado,
acompanham as vicissitudes da sociedade brasileira na falncia de no consolidar, at hoje, urna sociedade democrtica e de no incorporar anplos
setores populares a um projeto superior de pas.
Nos limites desta reflexo que, entendemos, deve subsidiar a compre-

enslo do sentido das polticas e planos educacionais e de urna nova lei de

diretrizes e bases da educao na atualidade, o movimento ample das polticas educacionais mais oportuno do que o detaihamento dos planos.

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92

Pcmocracije contruO

cia pUco...

em relao Is idias autoritrias Esta qusto adquire urna reco implicita

examinada luz de seu desdobramento
lao de reciprocidade quando
nas formaes sociais, no pensamento politico que presidiu a forrna5o dos
Estados nacionais e a organizao das sociedades latino-americanas.

o liberalismo se apresenta como doutrina explcita do laissez-faire clsde mercado. O autosico, dos principios do individualismo e da economia
ritarismo no est presente como doutrina constimfda, mas como forma de
organizao e atuao do poder nas suas diferentesiinstncias poUtico-administrativas. Est presente, tambm, contraditoriamente, na defcsa da ordem e dc medidas autorithias em nome de objetivos prprios doutrina liberal como o caso da democracia, dos idcais de liberdade. Sua expresso
mais recente a Doutrina de Segurana Nacional que presiddu e legitimou
o Estado autoritrio no Brasil, a partir de 1964, expilcitamente, durante
trs dcadas.

os governos autorilirios, chamados instrumentais (Santos, 1978),

costumant justificar a irterveno ampia e a regulao da vida social pelo
Estado como sendo um processo transitrio, compo fim de atingir mais
histria no confirma essa inrapidamente urna sociedade democrtica. A
em conteno de transitoriedade. Salvo pelo embate das foras socisis
fronto, propostas e medidas autoritrias provisras tendem a se tornar
prticas duradQuras.
A figura do Estado autoritrio e intervencionist est associada ao pr6liberal sempre interprio desenvolvimento do Estado no Brasil. O Estadp
viu a 11m de afastar qualquer obstculo ao flincionainento "cultural" e "automtico" do mercado. Suo os grupos de poder queJ em diferentes conjunturas histricas, cobram major ou menor interven do Estado (Franco &
Simon, 1987).
A representao moderna da autoridadepassa pela representao da
soberania como um Estado fora e acima das classes ociais. A crtica que se
faz a esta representao que, de fato, no existe esse espao de transcendncia da soberania coletiva, mesmo porque o Esta4o nao pode s-lo. Nao
h o Estado separado e acima das classes, mas o Estado instrumento de hegemonia de uma classe sobre as demais (Chain, 1982; lanni, 1973).
Esse processo, no Brasil, major a partir dos aflos 30. As rupturas estruturais internas e externas, que acompanharam a Revoluo de 30, implicam na derrota do Estado oligrquico, determinado pela economia primiria exportadora, e no desenvolvimento do Estado burgus, "como um sistema que engloba instiruies polticas e econmica, bem como padres e
valores sociais e culturais de tipo propriamente bnrghs". O que significa o
reordenamento das condioes de funcionainento das foras produtivas, as
a
relaes internas de produo e as relaes entre a economia brasileira e

Accnstruo cia democracia ps-ditaclura. militar

economia internacional pelo Estado, segando as exigncias e as possibili-

dades estruturais do sistema capitalista no Brasil.

Concornitantemente, estabeleccm-se, de modo formal, sob a responsabilidade db Estado, as condies e os limites bsicos de funcionamento do
chamado mercado de fora de trabaiho. As relaes capital-trabatho passam a ser adnaioistradas sob a tutela do Estado. Corn a criao do Ministrio do Trabaiho e da legislao trabathista e sindical, estabelecerain-se as
condiese os limites sociais e politicos de atuao dos trabalhadores assalanados. E, tambrn, nesse contexto de necessidade de prcparao tcnica e
de disciplinamento da fora de trabalho, em paralelo educao secundria
tradicional, que restringiu-se s elites o acesso ao ensino superior e s posies de mando.

Tanto do ponto de vista econmico, como poltico e social, este processo

sofreu, mais tarde, novos reclirecionarnentos: nos anos 50 com a opo desenvolvirnentista e a associao ao capital estrangeiro e a partir de 64 corn o aprofundamento do processo de intemacionalizao da economia e a implantao
dQs grandes projetos transnacionais sob a chancela do autoritarismo. Nos
anos 80 e 90, com o retomo 'a democracia representativa, amplia-se a abertura
da economia insero no mercado do grande capital internacional.
A compreenso desse processo, a partir do Goveno PH. Cardose,
apresenta algumas particularidades, que vamos apenas mencionar. O volume de medidas provisrias que vieram substituir os decretos dos govenlos
militares mostra que somos governados, em grande parte, pelo arbitrio do
Prncipe. O projeto neoliberal prev Estado mnimo, o CCajaste fiscal" para
garantir o supervit para o pagamento das dividas externa e interna, altos nfveis de acumulao; privatizao e explorao das riquezas nacionais por
grupos econmicos de interesse transnacional; a terceirizao de servios
pblicos ou o repasse para as instncias estaduais e municipais, sem a transferncia do montante necessrio de recursos, tern nos .conduzido falncia das
estruturas bsicas de sade, saneamento, habitao, cducao bsica. A descentralizao em curso opera como a ideologia da participao da sociedade
ao
para resolver os problemas locais. Alivia-se o Estado de despesas prprias
setor pblico, como so os servios bsicos para a populao3.

3. No final dos mas 8O,Nun obseLvava que a intensa pregato a favor das "privatizaes"e do retorno
0 livre joga de mercado trabalha corn a cooecpio mtica de urn merado que nunca eXiSdLI, aiIm de
dissimu[ar que se est pedindo clara e simplesmence que o Estado iorervenisap/i&amenfr para liquidar
Icis Socials, para controlar a ao des sindicatos e, ein geral, para impedir todo movimento de resisr8ncia popular. Quanto s "privatizaes", inventa-at a figura dc um empresariado schompeteriano qua'sdo, conio se sabe, as burguesas laoo-arnericatus, em sua grande majoria, crescerani e se dcseuvolvtram sobo amparo (e moitas vczes las custas),dos govcrnos. Iseo, claro, no sentido dos termos ideolde inrervenao potftica. Coisa
gicos cam que se tenta aprescurar como nka inrervenln" um certo tipo
diferente discutir dernocraticamenreondeecon,o se deve diminuir ounlo osetor estatal, reduzir tarilmporao, &umular a compedto etc. "Nun, sp. rit., p. 44, grifo do autor.
fas de

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co
Pcrnocrac!a
e

constru
o

pbI!co...

tropomorficamente" o shnbolo da "vontade coletiva" para um detrminado fim poltico, a concretizao da civi1izao moderna (Gramsci, 1978).

o que queremos destacar, corn estas breves referncias, que, tanto na

civilizao grega, como no mundo moderno, a concepo e a prtica poltica, a ns legadas, foram fruto das foras materiais e cukurais erito existente. A contribuio fimdamenta! da filosofia da pthds cincia da poltica e
da histria "4 a demonstrao de que no existe urna natureza humana abstrata, fixa e imutvel (conceito derivado do pensatnento religioso), mas que
a natureza humana o conjirnto das relaes codais historicamente determinadas" (Marx & Engels, 1979, especialmente, a VT Tese a Feuerbach).
Do exposto podemos derivar algumas idias bsicas para a compreenso da democracia. Primeiro, quaisquer que sejain os valores norteadores
de urna sociedade e as formas de governo assumidas por sua organizao
poltica, elas tm por base urna sociedade concreta. Segundo, as estruturas
de legitimao de urna sociedad; o pensamento politico, as formas ideolgicas, cofli que se apresentam as formas de governo, so sempre mais aparentes que as condies de base (as relaes sociais de produo) em que se
fimdamentam ou que thee do origen. Terceiro, a forma de nrganizao
poltica mais avanada que conhecemos, a democracia, a forma mais Mgil, exatamente porque supe a expresso das condies concretas, contrathtriasth vida codal, dos interesses de grupos e classes sociais. Quarto, a
democracia no um conceito de igualdade universal (como fai crer a doutrin politica liberal) , mas de desigiialdade real que administrada segundo
parmetros que podem ser mais ou menos igualitrios. Na sua forma bist
rica - como orga.nizao politica -, talvez a mais perfeita, a democracia grega, ela pde ser to discritninadora como cram as condies reals de aistncia da sociedade grega, onde havia escravos, homens livres, estrangeiros
e senhores, e s os ltimos gozavam de plenos direitos de cidadania.

A memria da sociedade brasileira mostra-nos que todos esses elebIenIos estho presentes em nossa histria, inclusive no mito da "vontade
coletiva" (ou da "vontade geral" fonte da lei, pata usarmos uma expressffo
do pensamento liberal, Rousseau), travestido com roupagens aparentemente democrticas.
O que a democracia? No final dos anos 80, Nun assinalava que havia
mais dc 150 naes independentes no mundo, mas apellas petto de um
quinto (cerca de 30) cram consideradas regimes estveis, designadas como
democracias representativas ou democracias liberals. Elas constituem um
fenomeno recente dos ltimos 50 anos, e so o maior nmero registrado
pela histria moderna. lIsto faz corn que sejam consideradas casos paradigmticos, o que resulta em uma enorme simplificao das condies reals
dessas sociedades, pases capitalistas centrals (Estados Unidos, Canad, Ja-

r.

i-

2.

construo
a

emocrcIa ps-dtaura mfliter

vide Chanais, 1996.

91

Esta breve reflexio sobre a democracia no perodo ps-ditadura militar

implica que nos reportemos ainda s questes do Estado e do autoritarismo. Peto senso comum, quando se fala nas idias liberals, h urna separa-

O liberalismo e o autoritarismo

Numa prirneira aproximao, "um regime demcrtico representativo

utn conjunto de regras de proceclimentos para a elaborao de dccises
coletivas". Estas regras implicam na existncia dos atores principals do
jogo politico, os partidos, e privilegian um certo tipo de ao, as eleies
peridicas, pelas quais so escoihidos aqueles que chegariam ao poder e canalizariam s demandas da cidadania. Esse carter formal necessrio e insuficiente. E necessrio, porque no pode existir tini estado de direito (representativo ou nao) scm um "sistema de regras que controle e regule a axbitrariedade do poder" e que the proporcione a flexibilidadc neccssdria
para adaptar-se a novas situaes e permanecer enquanto tal. Mas insuficiente para comprcender todo o prdcesso politico, porque "nenhum conjunto de regras consegue definir prticas socialmente concretas" e dar conta da diversidade do real. Se as estratgias de deciso politica nao ultrapassarem os mecanismos formais da participao pelo voto e de eleio de representantes, e no incorporarem as demandas reals do conjunto dus cidadios, o jogo democrtico se converte nun mero formalismo. O regime democrtico representativo torna-se um simulacro til s dominacs oligrquicas que, na histdria constitucional de nossos poyos, sempre foram to
cxcludentes quanto repressivas (op. cit.).

mocracias representativas.

A democracia liberal representativa teve por base, no scu incio, urna

economia de mercado cuja expanso permitiu a formao de sociedades
prsperas como so os pases desenvolvidos. A histria paralela dos pafses do Terceiro Mundo, objeto dessa expanso, at a atual etapa da mundializaffo do capital2 muito diversa. Urna profunda desigualdade social, cultural e econmica contrape-se igualdade formal de direits
anunciados por urna leitura convencional dos regimes consideradOs de-

po, pases anglo-saxnicos e outros do oeste europeu), comparados aos

pases perifricos e semiperifricos como os latino-americanos, ccescassa
mente autnomos, socialmente desarticulados, abatidos pela pobreza, a dlvida externa e a crise econmica, vigiados de peno pelos exrcitos intervencionistas e cortados por contradies e conifitos tao agudos quanto endmicos" (op. cit.: 31-32).

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ob
Pemocrac[a e

construo do
pdbllco,..

Brasil, O eixo norteador de ambas as questes deve ser a questo do trabatho, pela posio estruturante que a atividade produriva ocupa na organizao da sociedade, da cultura e da educao. Incluem-se al o papel do Estado
numa sociedade dominada pelas exigncias da acumuJao capitalista internacionalizada e a especificidade da democracia no Brasil sob o liberalismo e
o autoritarismo.

O c'carne do tema polticas e planos educacionais neste contexto sugere

a abordagem das seguintes questes: as polticas educacionais como parte
das polticas sociais implernentadas pelo Estado brasileiro no perodo
ps-64; a presena das organizaes de base e dos movimentos sociais a
partir dos anos 70; o sentido histrico dos planos eUucacionais e a questao
da cducao no I PND da Nova Repblica, na Constituinte, na nova Leide
Diretrizes e Bases da Educao e no Plano Nacional de Educao em tramitao no Congresso Nacional.

Democracia ps-ditadura militar: de que democracia falamos?

Os analistas apontain a transio da ditadura jara um regime polinco democrtico, no Brasil, como a mais longa qu se conhece. Se tomarcomo marco o Ccfechto)J efetivo do sistema em 1968 e o pro-

cesso de ccaberwra)) anunciado pelo Governo a partir de 1978, tivemos,

at 1988, processOs da mesma durao, dez anos cada um, uni tempo
tao longo que demanda reflexo sobre a forma1 especfica com que a
transitoriedade se apresentou.
A passagem dos regimes autoritrios para sistemas represntativos no
Brasil, corno em outros pases latino-americanos, trouxe, como tema poiP
tico major, a questo da Cctransiao para a democracia". Observa-se que as
sociedades latino-americanas, em processo de "transio para a deinocracia", so sociedades parcialmente modernas, altamdute dependentes e atravessadas por elementos autoritrios profundamente enraizados na vida social. Estes so fenmenos que se aniiculam ese combinam de modo heterogneo em cada caso. Atenta, ainda, para a importao de modelos de interpretao que homogeneizam as potencialidades dej cada pas, desprendendo-as de sua especificidade histrica. semelhan da noo de modernizao, a transio para a democracia no se referea situaes objetins j
existentes, mas a."processos que conduziram a algp que no momento no
d (ou nao se d plenamente) na realidade" (Nun, 1987).
No Brasil, pela longa duraao da cctansio e por suas ambigliidades
como sistema de governo, discutiu-se muito os marcos da pretendida
ccawsiao lenta, graduale segura" e o seu alcance ph'tico, o que supe que

A cor15truo da detrioeracia p6s-dhadura militar

89

se tente delinir como se distingue a "transio para a democracia" da democracia propriamente dita.

Esta ltbna questo nos obriga a buscar na histria alguns elementos

de comprecnso. A democracia, o "governo do poyo", tem urna histria
comum com a existncia dapdlis, das cidades-Estado da Antiga Grcia. O
pcnsainento politico grego que as constitui est ligado a urna racionalidade
diversa da que predominava em seu tempo, a da religio, dos termos da f.
Conceber o universo luz da razo e nao da f, como os gregos fizeram,
significava interrogar-se sobre as relaes do homem com a natureza, as relaes do indivduo corn a familia ou o Estado, com o mundo das instimies humanas.

A cidade,
aplis,
era
para
eles
a
mjdade
por excelncia da vida social",
"o ambiente
de
carter
sagrado,
que
thes
permitia levar em comum uma
vida mais rica
de
significados,
em
total
independncia de outros grupos humanos da mesma natureza", era
agrupamento ideal de seres humanos"
desde que - importante a distino - fossem gregos e no brbaros, fossem homens livres e no escravos, fossern homens e nao muiheres. O que
significa que nem todos eram cidados nem tinham os mesmos direitos e
satisfaes. Havia uma organizao de classes sociais de senhores e escravos, nativos e estrangeiros que servia de base a esse projeto superior de bumanizao do hometh (Chevalier, 1982).

A democracia, o governo corn a participao de todos os cidados,

que a forma de governo reconhecida como prpria da cidade-Estado
grega, no foi a t'mica forma de governo que existiu na histria poltica. A
histria registra diferentes formas de direo
politica
estreitamente
ligados aos ethos das cidades: monarquia, aristocracia, oligarquia, tirania e,
finalmente, a democtacia.

Esse fenmeno, a variaffo de formas de governo, nao era gratuito,

prendia-se aos diversos ttulos que os homens tinham para "comandar":
fora, riqueza, talento, experincia. Prendia-se tambm, particularmente,

no caso da democracia, s condlioes institucionais de discusso, de confronto pblico da palavra e das idias que, como hoje, podiam ser expresso de interesses gerais ou particulares.

CC

Para Gramsci, o primeiro elemento da sustentao da politica e de

qualquer ao coletiva que existem, verdadeiramente, governantes e governados, dirigentes e dirigidos. Toda cincia e a arte poltica se baseiam
neste fato primordial e irredutvel".
[...] No contexto recente da sociedade
moderna, Gramsci discute o mito do Prncipe a que Maquiavel d uma
concepo e forma fantstica e artstica, "pela quai o elemento doutrinrio
racional se personifica num Condottiere" que representa plstica e "ane

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planos educaciorials rio

A coristruo

F'oltics

Prncipe (Mendes).

Arsim que os Planos de J3ducado jamais conscguiram

imprimir a poltica de educao a desejada norma de
racionlidade,jd que esta freqcntemcntc inteno,npida pelas incidncias da autoridade desen,'olta do

Professor, Titular em Trabaiho e Fdueao da Universidade Federal Fluminense.

A inreligibilidade da hisiria, dos momentos sociais vividos, est scmpre na dependncia das interpretaes que the damos. E essa interpretao
se modifica por duas razes principals: por se produto das transformae-s
concretas objetivas e pelo sen pr6prio desenvolvimento interno. Este
sempre presidido por tun sujeito que narra e que interpreta como participante ativo da construo da mesina histria.
De nosso ponto de vista, o tratamento do tema aqui proposto, as polticas e pianos educacionais no Brasil, na constmo da democracia- p6s-ditadura militar, implica que tratemos, num primeiro momento, a questo
mais geral que a democracia. Nut segundo momento, a questho mais especfica, as polticas e planos educacionais no Brasil.
A questo da democracia e do perodo considerado de transiffo, aps a
Dhtadura Militar', nos obriga a pensar o que entendemos por democracia,
quai sua origem histrica e quais as condies atuals de sua realizao no
*

1. Aproximadamente, do inIcio do Governo Jota

Figuciredo (1979) at o final do Governo Jos Sar
ney (1989).

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