LA ORGANIZACIN ADMINSTRIVA

GENERALIDADES
La administracin, es decir, el conjunto de rganos estatales
actuando en funcin administrativa, debe ser estudiado en todos sus
aspectos. Hay que comenzar analizando los principios fundamentales
regulados de su organizacin interna,
Conforme a los cuales se estructuran las distintas administraciones.
Simultneamente
Cabra exponer el rgimen jurdico de la funcin pblica, ya que los
funcionarios constituyen uno de los elementos integrantes de la
administracin. Pero la importancia que tiene el elemento humano en
la vida administrativa, aconseja examinar ese tema aparte.
ELEMENTOS DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
Al estructurar las distintas administraciones publicas hay que
considerar no solo los principios generales bsicos de la organizacin
administrativa, sino tambin las circunstancias particulares en que se
desenvuelven cada pas.
Si todo rgimen jurdico debe necesariamente adecuarse a las
necesidades y a las caractersticas de los ncleos sociales a los
cuales habr de aplicarse, con mayor razn en cuenta esa realidad al
organizar la administracin publica. De ah, tambin que en esta
materia no puedan hacerse afirmaciones absolutas, es un sistema
que rinda buenos resultados en un pas, puede ser inadecuado para
otros.
El territorio, la poblacin, la economa nacional, las ideas polticas y
sociales predominantes en un momento dado, etc., son todos
elementos a tomar en tomar consideracin y que, en que una u otra
forma, determinan organizacin administrativa de cada pas.
En resumen, la estructuracin de la administracin ha de hacerse
atendiendo a los principios generales de la organizacin administrativa
comnmente admitidos, pero adecundolos en todo momento a la realidad
concreta del pas en que esos principios han de tener aplicacin.
NOCION DE FUNCION PUBLICA: CONSIDERECIONES
GENERALES
La nocion de la funcion publica es un a de las mas discutidas en la
doctrina de los publicistas y especialmente de los autores de derecho
administrativo.
No obstante la importancia que reviste como institucin fundamental
de derecho publico, con caracteres jurdicos especficos que la
distingue del servio publico, su tratamiento jurdico se ha limitado,
por lo geneal al estudio del funcionario publico y no a la institucin en
si misma. Ademas, se le ha considerado como exclusiva del derecho

administrativo cuando en realidad corresponde al derecho publico,

mejor dicho, a la teora del estado.
La idea de Funcion implica necesariamente actividad, y cuando
esta es referida a los rganos del estado (latu sensu), la funcion
publica, desde el punto de vista subsanal, esto es, en relacin con el
contenido de la funcion, es ejercida por los rganos legislativos,
administrativo y jurisdiccional, de acuerdo con la distribucin que
precepte el ordenamiento jurdico constitucional.
Ese poder se exterioriza por medio de las funciones legislativas,
administrativas y jurisdiccionales. Asi pues, el concepto jurdico de la
funcin publica no es contrae nicamente al orden admirativo, sino
que se extiende tambin al orden legislativo y al jurisdiccional.
Se ha expresado que la funcion administrativa no constituye la
actividad de un poder de estado, sino una manisfestacion especial
del poder estatal, funcion que en los ordenamientos constitucionales
positivos es realizar principalmente por el poder ejecutivo,
denominado tambin poder administrador.
Se ha dicho asimismo, que la administacion publica, desde el punto
de vista formal, es un complejo de sujetos titulares de la potestad
publica, por medio de los cuales se realizan la actividad
administrativa, sujetos denominado personas jurdicas-publicas.
La administracion publica, concebida como tal complejo, no tiene
personalidad, aunque por medio de los sujetos que comprenden, se
manifiesta en los negocios jurdicos-administartivo.
Si examinamos el complejo jurdico de rgano, encontraremos que si
la administracion publica, es un complejo de las personas jurdicas
publicas, el ejercicio de la potestad que les confiere el ordenamiento
jurdico se manifiesta por medio de los rganos-individuos, esto es, el
titular del oficio publico, es el instrumento por medio del cual el
estado o las personas jurdico-publicas manifiestan su voluntad.
Precisamos tambin, que el rgano- institucin no modifica, en lo mas
minimo, su sustancia por las mutaciones de los rganos-individuos,
estos pueden faltar provisionalmente, lo cual significa la vacancia del
oficio publico, pero el rgano-institucional es inmutable.
El rgano institucional esta dentro de la estructura del estado (latu
sensu) o de las personas jurdicas, pero no tienen personalidad; no
tienen tam,poco derechos, poderes, obligaciones que sean propias de
la persona jurdica. El rgano intitucion nace de la persona jurdica y
no tiene objeto propio en si mismo: existe, como bien afirma,
ALESSIO, nicamente para el estado o la persona jurdica. Puede
aseverarse que estos rganos institucin, se presentan en la realidad
jurdica como unidades permanentes, ca`pases de querer y obrar en
los limites de la propia competencia. Es de sealar muy
especialmente que estos rganos intitucion, denominados doctrina
italiana oficios pblicos solo tienen competencia.
El ordenamiento jurdico constitucional y, en su consecuencia, el
ordenamiento legistativo, estatuyen el circulo de competencia de los

rganos instucion, vale decir, la esfera de sus respectivas funciones ,

funciones son ejercidas por los rganos
individuos.
Todas las funciones de estado, tanto las legislativas, como las
administrativas y las jurisdiccionales, cuyas diferencias especificas
han sido examinadas, requieren apodcticamente de la voluntad de
las personas fsicas, organizadas en forma singular o colectiva, para
el ejercico de las compentencias de los rganos-institucion de los
cuales son titulares.
La funcion administrativa, actividad concreta mediante la cual se
provee a satisfaccin de las necesidades colectivas, funcion que debe
ejercerse dentro del orden jurdico y de acuerdo con los fines de la
ley, se traduce en actos de voluntad de los rganos-individuos
titulares de los rganos- intitucion administrativos. Es de advertir que
la administracion publica, considera como un complejo de personas
juridicas, publicas, no entra en relacin con los particulares en la
totalidad de sus funciones, sino con referencias a un determinado
crculos de los negocios, atributos a un rgano-institucion, cuya
competencia es ejercida por el correspondiente rgano-individuo.
Como ya se ha expresado, todo funcion publica se caracteriza por su
competencia, esto es, por un crculos de atribuciones, que cada uno
de los rganos- intitucion puede o debe legalmente ejercitar, por
medio de los correspondiente rgano-individuos.
La doctrina de los autores Italaianos, una de las mas sistematizadas
en esta ,materia, considera a los organaos-instiucion como servicios
pblicos (pubblici servizi) desempeados por unos o mas personas.
No obstante, que en esta doctrina la nocion de servicio publico esta
tomada en su mas alta acepcin, es conveniente por razones de
tcnica jurdica reservar el nombre del servicio publico para toda
actividad directa o indirecta de la administracon publica, cuyo objeto
es la satisfaccin de las necesidades colectivas por un procedimiento
de derecho publico.
La funcion publica, administrativa, como las funciones legislativas y
jurisdiccional, son instituciones distintas a la del servicio publico
propiamente dicho. Como bien lo afirma BIELSA, la funcion publica es
lo abstracto y general, y el servicio publico es lo correcto y particular.
La funcion publica es un concepto institucinal, el servicio publico
actualiza y materializa la funcion. Es cierto que existe en estas dos
instituciones una nota comn: La de actividad, pero ella no es
suficiente para confundirlas.
Toda funcion publica requiere para su existencia ser concretada en
actos positivos que trasciendan la realidad jurdica.
La funcion legislativa se manifiesta por la voluntad de los rganosindividuales(congresistas), titulares de los rganosinstitucion(congreso), la funcion administrativa se manifiesta por la
voluntad de los rganos- individuos ( Presidente de la nacin,
Ministros, Directores de entes autrquicos), titulares de los rganos-

institucion( presidente, ministerio, directorio), la funcion jurisdiccional

se manifiesta por la voluntad de los rganos individuos (jueces,
vocales, etc.), ttitulares de los organosinstitucion( juzgados, tribunal,
corte suprema).
De acuerdo con la s consideraciones precedentes, la funcion publica
como institucin de derecho publico es una actividad que el
ordenamiento jurdico-constitucional y legal reserva alos rganosinstitucionales y que se manifiesta esfera de atribuciones limitada por
el derecho objetivo. Esos limites definen la competencia de los
rganos-institucion, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a los
rganos-indiciduos.
EL CONCEPTO DE ORGANO
rgano en sentido material y formal
Organos- en sentido material- del estado son los rganos de la parte
del ordenamiento jurdico, que integran la persona jurdica suprema
de la comunidad y las personas juridicas de sus entes
descentralizados (nos referimos a los entes del estado como aparato
gobernante). Y rganos. En sentido formal, son los sujetos, estatales o
no, que de modo habitual o accidental ejercen una funcion de crear o
aplicar el orden jurdico. El concepto formal abarca al material, como
el genero a una de sus especies.
El organo, en sentido material, implica hoy en dia una divisin de
gtrabajo social, de creer y aplicar el derecho bajo la tcnica social de
la comunidad- estado. Vale decir, de una comunidad de cuenta, entre
otros datos,con un aprato gobernante dotado de personalidad
jurdica. Cuando en esta obrahablamos de estado-sin declaracin- nos
referimos al estado material o aparto personalizado gobernantes.
Cuando hablamos de organo del estado, nos referimos al organo en
sentido material. Y cuando hablamos de gobierno lo hacemos con
amplio, es decir, no en el limite que distingue funciones de gobierno o
polticas.
ORGANO Y PRESENTACION
Si se ahonda el tema, se advierte que ser organo estatal implica una
especie de representacin. Sin entrar en mayores detalles de lo que
es representacin en general, puede afirmarse que la figura jurdica
del organo del estado- em sentido materias- se da cuando hay ciertas
acciones de personas fsicas, pero como algo distintas a esta o
individuos, es decir, a una persona jurdica ideal y estatal. Y las
acciones se consideran asi acciones del grupo estatal.
PERSONA JURIDICA ESTATAL
La persona jurica, es una impugnacin conjunta de ciertos actos de
conducta desplegados por ciertos individuos, a un centro ideal
unificante, se puede decir, sin excesiva impropiedad, que el estado
como persona jurdica obra atraves de esos individuos con algunos de
los actos de estos, determinados por el orden jurdico.

El orden jurico fija con ello una orbita de competencia para el organo,
mayormente si es un ente con identidad propia. Toda represetacion
de un sujeto por otro, en el estado de derecho, implica asi una
especialidad para ella.
Esto ocurre tambin en la persona-estado, sea como representacin
ejercida por un organo centralizado, o sea, por un organo que es una
ves ente ideal dotado de especialidad y de rganos de gobiernos y
administracion.
LA PERSONALIDAD JURIDICA: LAS PERSONAS PUBLICAS
Concepto de personas juridicas
En el derecho moderno, hay conceptos casi unnimes hacerca de que
son sujetos de desrecho no solo los seres humanos, sino tambin
ciertas asociaciones o institucuinoes que tienen fines propios a
cumplir. Unos y otros son personas en el mundo del derecho:
personas fsicas, las primeras ; personas colectivas, las segundas.
Compartimos la opinin predominante sobre la realidad de las
personas colectivas, en el sentido de que la peronificacion constituye
un procedimiento tcnico de imputacin de derecho, cuyo
fundamento radica en una cierta reaidad social existente: expresando
en otra forma, que el procedimiento tcnico de la personificacin
colectiva no es una mera ficcin o una arbritariedad del legislador,
sino que traduce exactamente la realidad de los hechos .
Esa realidad, que constituye el fundamento de la personalidad
jurdica, est constituida por elementos; un conjuntos de personas y
de bienes; cierta organizacin de unos y otros; un fin a cumplir.
Cuando se dan todas esas circunstancias el derecho reconoce a la
entidad colectiva como sujeto de derecho, es decir, como persona
jurdica.
El estado
L a palabra estado, tiene actualmente dos significados que conviene
precisar para evitar equvocos. En un primer sentido el vocablo es
comprensivo de todas las entidades, cualquiera sea su categora:
nacionales, provinciales, etc. Con este alcance la expresin
individualiza todo aquello que constituye la organizacin jurdica de la
colectividad. En un segundo sentido el Estado seria simplemente la
persona pblica mayor, en oposicin a las dems personas pblicas
menores: provincias, etc.
El desarrollo institucional moderno, ha hecho que los Estados de
aquel tipo sean simplemente una categora histrica. Las distintas
formas de descentralizacin, han originado una multiplicidad de
reparticiones pblicas, a las cuales se les reconoce calidad de
personas jurdicas. Esto explica los dos diferentes significados que
hoy dia tiene la palabra Estado.
Para evitar confusiones terminolgicas, utilizaremos la palabra
exclusivamente en su segundo significado, podramos decir en su
sentido estricto, indicando la persona publica mayor, y para referirnos

al conjunto de instituciones publicas emplearemos sustitutivamente

la expresin <<entidades estatales>>
El estado es sujeto de derechos.
Pero una vez admitida la personalidad del Estado, surgen nuevas
cuestiones acerca de la naturaleza y alcance de dicha personalidad.
En efecto, la doctrina tradicional imperante el siglo pasado, distingua
la actuacin del Estado como autoridad publica y como persona
privada, afirmando su personalidad jurdica solo cuando accionaba en
el segundo carcter o bien sosteniendo la existencia de una doble
personalidad: publica y privada, esta ultima denominada fisco. Pero
con un anlisis mas exacto del problema la doctrina moderna tiende a
rechazar aquel criterio, afirmando que el Estado tiene una
personalidad nica aunque con capacidad para ser sujeto de
derechos pblicos o privados o con mas justeza aun, que el Estado es
una persona nica, siempre pblica, pero cuya actividad puede estar
regulada por el derecho pblico o el derecho privado, segn los casos.
Encarada la cuestin en esos trminos, no se trata de averiguar si el
Estado tiene una doble personalidad y ni siquiera una doble
capacidad, sino simplemente- en lo que nos interesa- establecer cul
es el rgimen jurdico de la actividad de la administracin.
Adems del Estado, en todos los pases existe un nmero variable,
cada da mayor, de otras personas pblicas de muy clase: provincias,
departamentos, comunas, entes autnomos, autrquicos o
descentralizados sociedades de economa mixta, etc.
Esta proliferacin de personas pblicas, en el resultado de la
descentralizacin de funciones, que se ha venido operando en todos
los regmenes modernos, a consecuencias, en gran parte, del
aumento creciente de los cometidos estatales.
A nuestro juicio la solucin exacta se logra en esa direccin.
En definitiva, el derecho objetivo, reconoce como expresin de
voluntad del grupo organizado y personificado, las manifestaciones
que realizan esas voluntades humanas, movindose segn las formas
establecida y en cuanto ejercen atribuciones como unidas por el
derecho, constituye el instrumento de actuacin de las colectividades
personificadas, es decir, sus rganos (la palabra rgano, derivada del
griego, etimolgicamente significa instrumento, objeto, que sirve a
los fines y acciones humanas).
El rgano, por lo mismo que es un concepto jurdico, igual que la
nocin de persona, no tiene una existencia visible; su realidad es
puramente jurdica.