MAQUILA: COMO ALTERNATIVA PARA SUPERAR LA CRISIS

FINANCIERA DE LA LICORERA Y DE LAS FINANZAS DEL

DEPARTAMENTO

CLARA EUGENIA PAEZ MARTINEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA ESAPFACULTAD DE POSGRADOS

PASTO
2005
1

 MAQUILA: COMO ALTERNATIVA PARA SUPERAR LA CRISIS

FINANCIERA DE LA LICORERA Y DE LAS FINANZAS DEL
DEPARTAMENTO

CLARA EUGENIA PAEZ MARTINEZ

Ensayo para optar al ttulo de Especialista en Alta Gerencia en

Economa Pblica

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA ESAPFACULTAD DE POSGRADOS

ESPECIALIZACIN ALTA GERENCIA EN ECONOMIA PUBLICA
PASTO
2005
2

CONTENIDO

Introduccin

1. Planteamiento del Problema

1.1

Problema

1.2

Causas

2. Objetivos
2.1

General

2.2

Especficos

6
6
8

3. Justificacin

4. Metodologa

5. Marco Conceptual

11

5.1

Aspectos financieros de las entidades pblicas

5.2

El uso de los recursos pblicos desde el punto de vista de la

5.3

Monopolio de licores

15

5.4

Maquila

16

Eficiencia y la eficacia

11

14

6. Marco legal

18

7. Antecedentes de la alternativa adoptada para la produccin,

distribucin y venta de licores en el Departamento de Nario
Proceso Maquila
7.1

21

Evolucin de la tributacin territorial

3

21

7.2

Produccin de aguardiente en el Departamento de Nario

28

8. Alternativa adoptada para la produccin, distribucin y venta de

licores en el Departamento de Nario- proceso Maquila

41

8.1

Caractersticas

41

8.2

Resultados

44

9. Conclusiones

48

10. Recomendaciones

52

Bibliografa

56

ANEXOS

LISTA DE CUADROS

Cuadro 1. Produccin Aguardiente Galeras, 1980 1981

28

Cuadro 2. Produccin Aguardiente Galeras, 1992 2000

30

Cuadro 3. Ventas Aguardiente Galeras, 1995 1999

31

Cuadro 4. Comparativo Produccin y Ventas de Aguardiente

Galeras, 1995 2000

32

Cuadro 5. Aporte del Ejer cicio de Monopolio de Licores, al

Presupuesto Departamental

36

Cuadro 6. Ventas de Aguardiente Nario

41

Cuadro 7. Comparativo Escenario Financiero 2002 2004

45

Cuadro 8. IVA Licores para Sector Salud

46

Cuadro 9. Estructura Propuesta para la Unidad Especial

53

INTRODUCCIN

Los Ingresos Corrientes del Departamento, con mayor representatividad

e importancia, estn conformados por aquellos que gravan el consumo
y en especial el consumo del tabaco y los licores , ya que ocupan un
puesto preferencial entre los denominados, rentas propias de los entes
territoriales intermedios.

Por esta razn los departamentos, con el objeto de lograr mayores y

mejores ingresos, sobre todo por concepto de la venta de los licores,
disponan de sus propias licoreras, pero en la actualidad, sobrevivieron
nicamente las pertenecientes a los departamentos de mayor desarrollo,
los cuales se ha dedicado como trabajo adicional, el producirle los
licores a departamentos, que han queri do conservar el ejercicio del
monopolio a la produccin, pero que por diferentes circunstancias se
han visto abocados al cierre de sus fbricas de licores, como le ocurri al
Departamento de Nario, a partir de la liquidacin de su empresa
licorera.

E l cierre de la factora de licores de propiedad del Departamento de

Nario, condujo al Gobierno Seccional a estudiar diferentes alternativas,
que le permitieran la adopcin de una determinacin inmediata, como
6

fue el escoger el proceso Maquila, que le permiti la recuperacin

sustancial de los ingresos relacionados con la venta de licores y el
desarrollo del ejercicio del monopolio de licores, lo cual es tema
fundamental en el presente trabajo.

Se analizara en el primer captulo lo concerniente a los ante cedentes de

la alternativa adoptada para la produccin, distribucin y venta de
licores en el Departamento de Nario; en el segundo captulo la nueva
modalidad de produccin del aguardiente a travs del proceso Maquila,
sus efectos y beneficios financier os, y sociales, as como tambin las
debilidades del mismo, y al final como un tercer captulo se presentaran
las conclusiones y recomendaciones para el manejo de las finanzas
departamentales y en especial en lo concerniente a la produccin,
distribucin y venta de sus propios licores.

1.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 Problema

El problema presentado en la Empresa Licorera de Nario trajo como

consecuencia el deterioro de las finanzas departamentales, un crecido
dficit fiscal, que llev en el ao 2000 al colapso total en materia
econmica y fiscal, por no haberse optado en forma oportuna, por
parte del

Ejecutivo Departamental,

en la aplicacin de un sistema

menos oneroso y ms efectivo para la produccin y comercializacin de

los licores propios,

en desarrollo del ejercicio del monopolio de los

licores que por mandato constitucional les corresponde a los

departamentos.

1.2 Causas

Las causas que generaron ste problema inanciero

f
se pueden
determinar as:

Al interior de la licorera. a) Se encontraba un sindicato de base, que a

travs de las convenciones colectivas de trabajo pactaron privilegios
extralegales altamente gravosos, contando para ello con la aprobacin
8

de las directivas de la licorera y del Gobierno Departamental. b) El

clientelismo y la politiquera generaron exceso de personal que sumado
con lo anterior provocaron altas erogaciones de los recursos de la
factora que encarecieron los costos de produccin y de comercializacin
del aguardiente, convirtindolo en menos competitivos en el mercado
nacional frente a

licores de otros departamentos. c) La falta de

planeacin y control interno, en las diferentes reas no permitieron, que

Liconar dispusiera de los avances tecnolgicos, administrativos, de
mercadeo y comercializacin de sus productos para ser una empresa
competitiva por lo menos con las industrias licoreras de otros
departamentos del pas.

Al interior del Gobierno Departamental. a) Se presentaron dos prcticas

muy usuales, como lo eran el clientelismo y la politiquera, que
ocasionaron exceso de personal y mayores gastos al fisco territorial.
b)

Las

finanzas

departamentales

se

encontraban

totalmente

descontroladas tanto en su recaudo como en las medidas fiscales para

evitar su defraudacin. c) El gasto pblico desbordaba el recaudo de los
ingresos, d) La deuda pblica era de tal magnitud, que superaba los
lmites de endeudamiento fijados legalmente, a los entes territoriales. e)
Al igual que la licorera, el sector Central de la Administracin
Departamental de Nario, careca de sistemas de planeacin y control
9

interno adecuados y debidamente aplicados a su interior, que

presentaran una entidad lista para aplicar los cambios tecnolgicos, que
le permitieran presentarse como entidad eficiente y costeable.

10

2.

OBJETIVOS

2.1 General

Evaluar el beneficio econmico y fiscal que genera el proceso Maquila

en la produccin, distribucin y venta de licores en el departamento,
para aplicarlo permanentemente.

2.2 Especficos

2.2.1 Analizar el comportamiento de las finanzas departamentales

antes y despus de la aplicacin del proceso maquila, en a
la produccin del aguardiente de Nario.

2.2.2 Analizar las caractersticas del proceso de Maquila, para la

produccin de los licores del Departamento de Nario y su
resultado desde el punto de vista econmico y financiero.

11

3.

JUSTIFICACIN

El presente trabajo es de gran inters, en la medida que se pueda y

permita analizar y visualizar el problema suscitado en la Administracin
Departamental de Nario con relacin al factor econmico y fiscal, para
contribuir en la solucin de situaciones similares que se pueden
presentar en el futuro.

Esta decisin permiti devolver la credibilidad y confianza en la entidad

pblica, por cuanto fue el principio de la implementacin de una serie de
medidas de carcter gerencial, financiero y administrativo cuyo impacto
positivo repercuti tambin en el sector privado, en la medida que se fue
normalizando el flujo de los recursos para los pagos de la entidad hacia
sus funcionarios, as como el reconocimiento y pago de sus acreencias
con los particulares y el sector privado, al igual que terminar con la
cesacin de pagos de sus obligaciones crediticias con la banca comercial,
que lo colocaron como deudor moroso en todos los rdenes,
ocasionndole

per juicios

invaluables

que

repercutieron

en

el

cumplimiento de las funciones pblicas que le confiere la Constitucin

Poltica, para beneficio integral del bien comn de los habitantes de este
departamento.

12

Desde el punto de vista personal,

significa una satisfaccin para la

formacin profesional y el inters que el tema despierta, teniendo en

cuenta que hemos sido partcipes desde el inicio de este proceso, y
nuestra vida laboral y profesional ha estado desde muchos aos atrs al
servicio de la Administracin Departamental de Nario.

13

4.

METODOLOGIA

Por ser una situacin real de reciente ocurrencia aos 2001 a 2004- al
interior del ente territorial colombiano, denominado Departamento de
Nario, el caso objeto de este ensayo es de complejidad limitada por
cuanto para su investigacin la principal fuente de informacin es la
generada en las diferentes dependencias de la Secretara de Hacienda,
como resultado de la ejecucin presupuestal y por ende del
comportamiento de sus finanzas pblicas, antes y despus

de la

aplicacin del nuevo proceso para la produccin, distribucin y venta de

licores, con el fin de tener elementos de juicio veraces y confiables de la
realidad hi strica de resiente ocurrencia.

Como segunda fuente de informacin se tom, la consignada en

Informes financieros de la Contralora Departamental y en documentos
producidos en la Empresa Licorera de Nario, antes de su liquidacin.

Lo anterior conduce a:

Al aprendizaje a partir de la informacin existente y disponible en la

administracin departamental y en los organismos encargados del
control fiscal;
14

A la aplicacin de las experiencias en la solucin del problema y su

continuidad o modificacin en el tiempo.

15

5.

MARCO CONCEPTUAL

En el abordaje del presente estudio, es pertinent e concentrarse en los

conceptos sobre: Finanzas Pblicas, Monopolio de licores y su manejo en
Colombia.

5.1 Aspectos Financieros de las Entidades Pblicas

Los asuntos financieros del Estado, como lo expresa el Profesor Jos

Francisco Mendoza, se concentran bsicamente en lo que tiene que ver
con sus fuentes de ingresos (que son mltiples: impuestos, tasas,
regalas, rentas parafiscales, explotacin de monopolios, rendimientos
financieros, intereses, entre los ms representativos) y su posterior
utilizacin en la provisin de bienes y servicios a travs de los gastos
pblicos, que pueden ser para funcionamiento, pago del servicio de la
deuda o para inversin.

En muchas ocasiones y por diversas circunstancias, los ingresos

pblicos, que regularmente se reciben no alcanzan a cubrir la totalidad
de los gastos, se hace necesario, entonces acudir al endeudamiento o a
otras fuentes de financiamiento como la venta de activos, de empresas,
emisin primaria.
16

Las Finanzas Pblicas se encuentran comprendidas dentro de

tres

grandes temas como son: ingresos, gastos y endeudamiento pblicoque tiene su materializacin en un

instrumento denominado, el

presupuesto pblico.

Con relacin a los ingresos, es pertinente precisar los conceptos sobre

algunas de las clasificaciones ms significativas de estos, como son:

Ingresos Corrientes. Son los recursos que percibe una entidad,

en forma permanente y ordinaria, en

desarrollo disposiciones

legales, por concepto de la aplicacin de impuestos, tasa, multas y

contribuci ones. Estos ingresos de acuerdo a su origen se clasifican
en Tributarios y No Tributarios.

Dentro de los Ingresos Corrientes, cabe destacar los Ingresos

Corrientes de Libre Destinacin, que a partir de la vigencia de la
Ley 617 de 2000 cobraron gran importancia, por cuanto son la
base y punto de referencia para establecer los porcentajes de
funcionamiento de la administracin departamental, por no tener
destinacin especfica para gasto determinado.

Ingresos Tributarios.

Esta clase de ingresos corrient es, son

17

pagos obligatorios, sin contraprestacin alguna, fijados en virtud de

norma legal y que pueden gravar la propiedad, el ingreso o la
riqueza de las personas consultando su capacidad de pago, de igual
forma pueden gravar la produccin, la venta de bi enes, la
prestacin de servicios, el consumo que no consultan la capacidad
de pago del contribuyente .

Impuesto a los licores.

Se encuentra entre

los ingresos

tributarios como impuesto al consumo y al valor agregado- IVA,

que en la actualidad y con la vigencia de la Ley788 de 2002 se
unific su cobro en una misma base gravable, que est constituida
por el nmero de grados alcoholimtricos que contenga el
producto. As mismo el IVA

a los licores que es del 35% se

encuentra cedido a los departamentos, el cual debe destinarse el

70% para salud y el 30% para la financiacin del deporte. Mientras
que el impuesto al consumo o participacin segn sea el porcentaje
determinado se encuentra entre el 35 y el 40% la base gravable es
de libre destinacin para el ent e territorial.

Ingresos No Tributarios. Son los ingresos, que aunque son

obligatorios, dependen de las decisiones o actuaciones de los
contribuyentes o proviene de la prestacin de servicios del estado.
18

5.2

El Uso de los R ecursos Pblicos, desde el Punto de Vista

de la Eficiencia y la Eficacia.

Del anlisis cualitativo del uso de los recursos y en especial a los

generados por el ejercicio del monopolio de los licores, antes y despus
de la crisis econmica y fiscal del Departamento de Nario, permitir
observar claramente, cul fue el uso de los recursos pblicos y si stos
fueron destinados, de acuerdo a los lineamientos de inversin que a
estos entes territoriales les compete.

Estas decisiones que son de carcter gerencial y que deben tomarse en

forma oportuna, para lograr aciertos y xitos que no son aplicables
nicamente en lo privado sino que deben tomarse tambin en lo pblico,
por cuanto a este sector le corresponde el cumplimiento de
determinadas obligaciones que ataen al bien comn y facilitar a travs
de sus determinaciones la materializacin de los planes de desarrollo
que deben conducir al crecimiento armnico de la sociedad.

En este orden de ideas es importante recalcar, que de acuerdo a los

postulados del desarrollo, toma gran importancia el Desarrollo Humano,
hacia el cual deben orientarse los recursos para el desarrollo regional,
que en el caso de Nario, y de acuerdo al informe del ao 2001
19

preparado por Planeacin Nacional, con el auspicio de Naciones Unidas

presenta un panorama desale ntador, por cuanto el ndice de Desarrollo
Humano para Nario es de 0.707, cuando el promedio nacional es del
0.771.

Por lo anterior,

cobra gran importancia la racionalizacin y la

orientacin que se le d a los recursos departamentales en Nario y en

especial a los provenientes del monopolio de licores, teniendo en cuenta
su alta participacin en sus ingresos corrientes, ya que su equivocada
utilizacin puede incidir en el incremento de las distancias entre Nario y
otras regiones que han logrado un mayor nivel de desarrollo.

5.3

Monopolio de Licores

El monopolio a los licores, que para este caso ejercen los

departamentos, se relacionan con la produccin, introduccin y venta
de los licores destilados en su respectivo territorio, con el nico fin de
que su producido constituya arbitrio rentstico.

Estos recursos cuya generacin es altamente significativa para los

departamentos, ya que su porcentaje es supremamente representativo
dentro del grupo de los ingresos corrientes de libre destinacin, que e n
20

Nario, al igual que en la mayora de los otros entes territoriales de

categora

regional,

se

ejerce

el

monopolio

de

produccin

comercializacin, a travs de sus propias factoras o por intermedio de

licoreras de otros departamentos.

Con el sistema implementado, se aplica el criterio de lograr mayores

recursos con menores costos.

Situacin que no ocurri cuando se encontraba en funcionamiento la

Empresa Licorera de Nario, debido a diferentes circunstancias de
carcter administrativo, poltico y laboral que de tiempo atrs se venan
presentando en la factora.

5.4

Maquila

Se entiende por Maquila, las operaciones que se efecten, cuando se

desarrollen a travs de importaciones no reembolsables en las cuales el
contratante extranjero suministra al productor nacional en forma directa
o indirecta, el cien por ciento (100%) de las Materias Primas o insumos
externos necesarios para manufacturar el bien de exportacin, sin
perjuicio de las Materias Primas o insumos nacionales que se incorporen.

21

El usuari o de Maquila una vez aprobado el programa, adoptar un

control sistematizado de inventarios de Materias Primas y producto
terminado, informacin esta que deber estar actualizada y disponible
para ser verificada. 1

Es importante precisar, que la adopcin del proceso Maquila fue una

decisin, que implic determinaciones de carcter gerencial, a la vez
que de carcter econmico, tomadas en el momento oportuno y en
forma inmediata, tal como las circunstancias lo exigan.

La decisin se concret, despus de agotar todos los intentos que eran

posibles, para salvar la Empresa Licorera de Nario, teniendo en cuenta
tambin, las circunstancias por las que estaba atravesando el
departamento,

como

era

su

acogimiento

Reestructuracin de Pasivos.

Resolucin 1860/99 - INCOMEX

22

en

Acuerdo

de

6.

MARCO LEGAL

En desarro0llo de los artculos 334 y 335 de la Constitucin Poltica de

Colombia, fue expedida la Ley 550 de 1999, que establece y regula los
instrumentos de intervencin estatal en la economa en general, as
como tambin regula su aplicacin a las entidades territoriales tanto del
sector central como descentralizado.

Con la aplicacin de esta ley a las entidades territoriales, se busca la

negociacin y celebracin de acuerdos de reestructuracin de pasivos
con el fin de restablecer la capacidad de pago, que les permita atender
adecuadamente sus obligaciones y

ara estos acuerdos tiene

competencia el Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin de Apoyo

Fiscal, nicamente para el sector central, y para las entidades
descentralizadas del nivel territorial que no estn sujetas a vigilancia por
parte de alguna superintendencia y la competencia para entidades
descentralizadas sujetas a la vigilancia de alguna superintendencia sern
competencia de aquella que ejerza dicha vigilancia, concertacin al
interior de la entidad territorial o de la entidad descentralizada, de
condiciones laborales temporales especiales que faciliten su reactivacin
y viabilidad. 2

Ley 550/99- Cartilla DAFT

23

La ley 617 de 2000, expedida para regular la racionalizacin del gasto

pblico en las entidades territoriales, tiene la orientacin en la
disminucin

del

aparato

estatal,

reduciendo

los

gastos

de

funcionamiento y lograr su saneamiento fiscal, que debe reflejarse no

solo en el nivel central, sino tambin en el descentralizado y en los
organismos de control.3

La ley 819 de 2003 dicta normas orgnicas en materia de presupuesto,

responsabilidad y transparencia fiscal. Por lo tanto, las entidades deben
adelantar acciones tendientes a un mayor esfuerzo fiscal, aspecto que
redundar en una mejor gestin de las entidades pblicas.

Con relacin a la observancia de las normas establecidas mediante las

Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003, los organismos de control, como es el
caso de la Procuradura General de la Nacin - Instituto de Estudios del
Ministerio Pblico, difunde una serie de indicaciones para el
cumplimiento de un adecuado manejo de los presupuestos territoriales,
haciendo nfasis en lo relacionado con la racionalizacin en el gasto
pblico y que la maximizacin en el rendimiento de los escasos recursos
debe ser una constante de cumplimiento permanente, el cual se

Ley 617/00- Cartilla DAFT

24

obtendr en la medida que prime el inters social, sin ninguna clase de

intereses diferentes que afecten los objetivos de lo pblico. 4

De igual importancia que las anteriores normas, es necesario mencionar

las relacionadas con los tributos departamentales, el ejercicio del
monopolio de licores, como son: el Estatuto Tributario, la Ley 14 de
1983, el Decreto 1222 de 1986, la Ordenanza N 028 de 2002, sobre la
regulacin del monopolio de licores destilados en el Departamento de
Nario, as como los actos administrativos que se expidieron para la
liquidacin de la licorera y las facultades concedidas al Ejecutivo
Departamental por parte de la Asamblea para la reestructuracin
administrativa en los sectores central y descentralizado, conforme a las
disposiciones de la Ley 550 de 1999 y la Ley 617 de 2000, como lo es la
Ordenanza N 001 de 2001 que le permiti al ente territorial ajustar los
gastos de funcionamiento a la nueva normati vidad legal para
departamentos y municipios. (Ley 617-00)

Ley 819/03- Cartilla DAFT

25

7.

ANTECEDENTES DE LA ALTERNATIVA ADOPTADA PARA LA

PRODUCCIN, DISTRIBUCIN Y VENTA DE LICORES EN EL
DEPARTAMENTO DE NARIO - PROCESO MAQUILA

7.1 Evolucin de la Tributacin Territorial

A parti r del ao de 1991 , cuando inici su vigencia la nueva Constitucin

Poltica de Colombia, se plantearon en el pas cambios en las polticas
macroeconmicas que siguen los lineamientos del Fondo Monetario
Internacional, donde las regiones inciden en el gran

consolidado

nacional, para lo cual, en el sector pblico es de vital importancia la

relacin entre el Ingreso y el Gasto, es decir las finanzas pblicas en las
cuales se refleja la organizacin poltico-administrativa de un pas.

En los pases organizados como Estados Unitarios, es de esperar que

las decisiones en materia tributaria y los mayores volmenes de ingresos
le correspondan al ente central. Caso contrario ocurre en los Estados
Federales donde los mayores recaudos y, por consiguiente, los mayo res
gastos deben corresponder a los estados miembros as como las
decisiones en estas materias. Las dos circunstancias anteriores se han
reflejado en nuestro medio.

26

Es as como la Constitucin de 1886, de orientacin fundamentalmente

centralista,

restringi

substancialmente

las

facultades

de

los

departamentos y municipios en materia impositiva, en contraste con la

amplia autonoma de que gozaron durante el perodo federal. A partir de
ese momento empezaron a desaparecer los impuestos departamentales
de consumo de productos extranjeros y de degello.

Posteriormente les fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de

ingresos y fueron creadas otras nuevas, que an figuran entre sus
principales recursos rentsticos, si bien se reafirm el principio de
sujecin a la legislacin nacional. Aun as, en los aos treinta el recaudo
territorial ascenda al 45.7% de los ingresos totales del pas. Pero en
1990 los recaudos territoriales solo representaban el 17.9% de esos
ingresos, en tanto que la nacin recaudaba el 81.4%.

No obstante, el desarrollo posterior del Estado Colombiano transform

totalmente el panorama de los aos treinta. De un lado, la inmensa
mayora de las reformas tributarias adoptadas a partir de 1936 han
estado orientadas a reforzar los impuestos nacionales, en tanto que los
gravmenes regionales han sido objeto de modificaciones relativamente
marginales.

27

Descontando las importantes reformas introducida por la Ley 14 de

1983, no ha habido una reforma tributaria que involucre de manera
apreciabl e al nivel territorial. Las leyes 223 de 1995 y 488 de 1998 solo
recogieron apartes de tmidas propuestas gubernamentales hechas al
Congreso.

Esto podra tener explicacin en el hecho de que las autoridades

nacionales no estn muy interesadas en asumir l os costos polticos que
significa tramitar una reforma tributaria territorial, cuando los beneficios
que proporcionara la misma seran capitalizados por otros niveles de
gobierno encargados de realizar los gastos.

Las autoridades de estos niveles, llmense Gobernadores, Alcaldes,

Diputados, Concejales, etc., tampoco quieren asumir la impopularidad
que implica ser partidarios de un aumento de los impuestos (y mucho
menos si ellos mismos van a ser afectados por esas medidas) y ms
bien prefieren la lnea fcil de solicitarles transferencias al gobierno
nacional. Quizs por ello todas las reformas que se han presentado al
Congreso en los ltimos aos han sido aprobadas parcialmente o han
tenido un final lnguido.

La Ley 14 de 1983 adems de las Leyes 12 de 1986 y 60 de 1993 al

28

igual que la 715 de 2001 se han convertido en pilares fundamentales

para el proceso de descentralizacin, que se ha complementado con
otras normas.

Con base en la segunda de ellas se expidi el Decreto 0077 de 1987

mediante el cual se deleg en los municipios mayores responsabilidades
en la prestacin de servicios pblicos e infraestructura fsica y social,
eliminando

al

mismo

tiempo

algunas

oficinas

entidades

descentralizadas del orden nacional encargadas previamente de su

provisin.

Para su financiamiento, se ampli el porcentaje a ser transferido a los

municipios del Impuesto al Valor Agregado, hasta situarse en 1992 en el
50% de su producido. La tercera (Ley 60 de 1993) reform la forma de
distribucin del situado fiscal a la ve z que reglament la participacin de
los municipios en los ingresos corrientes de la nacin, transferencia sta
que reemplaz la cesin del IVA que haca la nacin a los
departamentos, municipios y otros niveles administrativos.

Despus la Ley 715 de 2001 derog a la Ley 60 de 1993 creando el

Sistema General de Participaciones -SGP- en reemplazo del situado fiscal
y participacin municipal en los ingresos corrientes de la nacin.
29

Un hecho incuestionable ha sido, que la dependencia fiscal directa de la

mayora de las regiones y localidades ha venido en aumento, de forma
tal que, en la actualidad, los ingresos que reciben por concepto de
transferencias nacionales superan ampliamente a su propio recaudo
tributario. No quiere decir lo anterior que el nivel territorial antes no
dependiera del nacional, lo que sucede es que las obras y servicios que
ahora realizan o prestan estaban a cargo de la nacin que los realizaba a
travs de sus diferentes entidades.

Pero una mayor transferencia de la nacin puede condu cir a la pereza

fiscal (poco esfuerzo para generar recursos propios) de esos niveles
administrativos, de all que muchas veces se les exija algn esfuerzo a
los entes receptores (transferencias con contrapartidas) a la vez que se
les premie al momento del reparto de recursos.

La actividad industrial de produccin de licores en Colombia era libre y

lcita antes de 1905, pero a partir de ese ao, mediante Ley 15 fue
establecida como renta nacional, como monopolio de la produccin,
introduccin y venta de licores destilados; as mismo el Acto Legislativo
3 de 1910 estableci que los monopolios solamente podran establecerse
como arbitrio rentstico.

30

Esta clase de monopolio se mantuvo bajo propiedad de la nacin

durante ocho aos, de tal forma que a partir del ao de 1913 el
monopolio a los licores fue establecido a favor de los departamentos,
cuya normatividad fue determinada mediante las Leyes 4 de 1913, 12 y
88 de 1923.

El artculo 2 de la Ley 88 de 1923, establece La renta de licores ser

administrada por los departamentos, a fin de que stos hagan efectivas
las restricciones sobre la produccin y consumo de licores y bebidas
fermentadas, en beneficio de la moralidad y la salubridad pblica. En
aquellos departamentos en donde la renta est arrendada o
administrada en virtud de contratos con particulares, se aplicar sta
disposicin cuando haya expirado el trmino de los contratos vigentes.

Asimismo la Ley 88 de 1928- artculo 2 determina En la

administracin de la renta de licores por los departamen tos, estos
debern producir tales licores directamente en fabricas oficiales o
adquiridos en las fabricas oficiales de otros departamentos.

Tal asignacin estaba orientada a ejercer un mejor control sobre la

salubridad pblica y as propender por la des estimulacin al consumo de
licores.
31

En la actualidad el ejercicio del monopolio tambin se encuentra

consagrado en el artculo 336 de la Constitucin Poltica,

el cual

determina, que ningn monopolio podr estructurarse sino como

arbitrio rentstico, con una finalidad de inters pblico o social y en
virtud de la ley.

Tal es el caso de la produccin y comercializacin de los licores que en

ejercicio del monopolio producen las entidades territoriales, con el nico
fin de generar recursos para la soluc in

especialmente de las

necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin, que la Constitucin

Poltica las determina, como: una manera de lograr el bien comn, como
son la salud, la educacin, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda y las tendient es al bienestar general y al mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin.

Los departamentos, en su gran mayora optaron por organizar sus

propias fabricas de licores, a lo cual Nario no fue ajeno y en el ao de
1943 inici su funcionamiento la Licorera de Nario, que se convirti en
su principal fuente de recursos; de tal forma que representaba el 70%
de las rentas, llegando en un momento dado a producir 16 clases de
licores de los cuales tenan gran mercado regional el aguardiente
anisado, el Ron 49. el 13 de Junio, el Ro Blanco, y las cremas.
32

7.2 Produccin de Aguardiente en el Departamento de Nario

De acuerdo con los datos histricos consultados, se encuentra que las

cifras de produccin de aguardiente en el Departamento de Nario,
durante los ltimos veinte aos se encuentran dos perodos totalmente
definidos.

El primero, que comprende desde 1980 a 1991 (ver cuadro 1) , donde la

tendencia de la produccin en trminos generales fue creciente, sin
desconocer que existieron aos con problemas de mercadeo, de malas
administraciones, baja en la calidad del producto y el contrabando.

Cuadro N1
PRODUCCIN AGUARDIENTE GALERAS
1980-1991
Ao
Botellas 750 Cc
Promedio Mes
1980

3,350,196.00

279,183.00

1981

3,410,216.00

284,184.67

1982

3,079,204.00

256,600.33

1983

3,224,684.00

268,723.67

1984
1985

3,200,844.00
3,461,853.00

266,737.00
288,487.75

1986

3,845,374.00

320,447.83

1987

3,968,907.00

330,742.25

1988
1989

3,060,764.00
2,868,191.00

255,063.67
239,015.92

1990

3,955,103.00

329,591.92

33

1991
Promedio

4,334,489.00
3,479,985.42

361,207.42
289,998.78

Fuente: Empresa Licorera de Nario- Estudio de Viabilidad - 2001

El peor ao de este perodo fue 1989, con una produccin de 2.868.191

botellas, que coincide con la entrada como distribuidor del aguardiente
Galeras, la firma DISTRIHUILA que dej de vender 908.143 botellas con
respecto a 1988, agravndose la situacin en el ao 1990 al rebajarse
las ventas en 192.573 botellas con relacin a las vendidas en 1989, para
un total de reduccin en las ve ntas en manos del nuevo distribuidor de
1.100.716 botellas, con relacin a 1988.

A pesar de estas circunstancias adversas, durante estos doce aos se

obtuvo un promedio de produccin de 3.248.985 botellas por ao,
alcanzndose un mximo de 4.334.489 botel las en 1991.

El segundo perodo comprende desde 1992 a 2000 (ver cuadro 2),

cuando se present la situacin catastrfica de la factora, la cada
permanente y continua de la produccin, coincidiendo con la
determinacin

del

Gobierno

Departamental

de

autor izar

la

comercializacin de aguardientes de otros departamentos del pas, a

travs de los correspondientes convenios, con Licorera de Caldas,

34

Licorera de Cundinamarca y como si fuera poco, nuevamente se toma

otra decisin perjudicial para la Empresa Licorera de Nario, como fue la
contratacin de la distribucin exclusiva del aguardiente Galeras con el
Consorcio Galeras, cuando se registraron las cifras mas reducidas en
ventas, toda vez que llegaron a 1.459.881 botellas en el ao 2000,
disminuyndose el promedio de nueve aos a 2,407,738 botellas, que
signific una cada de la produccin del 17% anual.

Cuadro N2
PRODUCCION AGUARDIENTE GALERAS
1992 -2000
Ao

Botellas 750 Cc

Promedio Mes

1992

3,818,704.00

318,225.33

1993

3,621,561.00

301,796.75

1994

2,609,836.00

217,486.33

1995
1996

3,292,940.00
3,637,977.00

274,411.67
303,164.75

1997

3,002,991.00

250,249.25

1998

2,623,590.00

218,632.50

1999
2000

1,658,605.00
1,459,881.00

138,217.08
121,656.75

Promedio

2,858,453.89

238,204.49

Fuente: Empresa Licor era de Nario- Estudio de Viabilidad - 2001

La entrada en vigencia del impuesto al consumo que en virtud de la Ley

14 de 1983 fue cedido a los departamentos; tuvo efectos nefastos para
la licorera regional, toda vez que la liquidacin del impuesto tena co mo
35

base el grado alcoholimtrico, incluyendo vinos, licores, aperitivos y

similares que se comercializaran en jurisdiccin del departamento de
Nario; ocasionando un incremento en el consumo especialmente de los
aperitivos por su bajo grado alcoholimtrico, que a su vez incida
negativamente en el consumo del aguardiente Galeras (ver cuadro 3) , al
ser el precio al consumidor final mas alto que el de los aperitivos, todas
estas circunstancias condujeron a LICONAR a representar nicamente el
5.9% de los ingresos corrientes del departamento en el ao 2000,
cuando en aos anteriores representaba el 33.5% de esos ingresos.

Cuadro N3
VENTAS AGUARDIENTE GALERAS
Ao

1995-1999
Botella 750 Cc

Promedio Mes

1995

2,667,292.00

222,274.33

1996

2,984,148.00

248,679.00

1997

2,796,221.00

233,018.42

1998

2,418,722.00

201,560.17

1999

1,172,309.00

97,692.42

Promedio

2,407,738.40

200,644.87

Fuente: Empresa Licorera de Nario- Estudio de Viabilidad - 2001

Tambin es importante presentar el cuadro comparativo entre la

Produccin y la Venta de Aguardiente Galeras entre los aos 1995 a
2000 (ver cuadro 4), con el fin de demostrar, que la Empresa Licorera

36

de Nario, presentaba una acumulacin de saldos de produccin que

incidan en el incremento del costo de produccin, toda vez que en las
ventas de cada ao ya se encuentran incluidas las correspondientes a la
temporada ms significativa, como lo son los meses de diciembre y
enero respectivamente.

Cuadro N4
COMPARATIVO PRODUCCION Y VENTAS DE
AGUARDIENTE GALERAS - 1995 -2000
Ao

Producci n

Ventas

Saldo Botella

Botella de
750 Cc

Botella de
750 Cc

de 750 Cc

1995
1996

3,292,940.00
3,637,977.00

2,667,292.00
2,984,148.00

625,648.00
653,829.00

18.9996781
17.97232363

1997

3,002,991.00

2,796,221.00

206,770.00

6.885468521

1998

2,623,590.00

2,418,722.00

204,868.00

1999

1,658,605.00

1,172,309.00

486,296.00

29.3195788

2000
Total

1,459,881.00

1,110,084.00

349,797.00

23.96065159

2,527,208.00

16.12152704

15,675,984.00 13,148,776.00

7.80868962

Fuente: Empresa Licorera de Nario- Estudio de Viabilidad - 2001

As mismo, los altos costos que demandaba la Empresa Licorera de

Nario, no le permitan al Departamento percibir ninguna clase de
recursos por concepto de participacin de utilidades, ya que reciba
nicamente lo correspondiente al impuesto,
licorera deba tributarle.

37

que forzosamente la

Los costos ms representativos en la Licorera se concentraban en la

planta de personal cuyo nmero para el ao 2001, era de 154 cargos, de
los cuales 136 correspondan a trabajadores oficiales y los 18 restantes a
funcionarios pblicos de libre nombramiento que se encontraban
amparados por las convenciones colectivas laborales pactadas, las cuales
eran supremamente onerosas y progresivas, teniendo en cuenta los
bajos volmenes de operacin que vena manejando la licorera desde el
ao de 1999.

Era notorio el exceso de personal en todas las reas de la empresa, de

las cuales se mencionaran las ms significativas:

En la Subgerencia Administrativa de los 27 cargos existentes, 14

dependan directamente del subgerente, sin tener funciones
claramente definidas y gran parte de los restantes se encontraban
laborando fuera de la Subgerencia Administrativa.

En la Seccin de mantenimiento los 6 trabajadores asignados no

tenan

claridad sobre el plan de mantenimiento que deba

aplicarse en esta clase de fbricas.

En el rea de Mercadeo y Publicidad tena una planta de personal

38

de 31 personas, que de acuerdo al anlisis, que en su oportunidad

se realiz en la licorera estaba sobredimensionada, teniendo en
cuenta el sistema de ventas y de promocin de la poca del
estudio.

Esta circunstancia origin un informe de la Superintendencia de Salud

relacionado con la productividad de la mano de obra en la Empresa
Licorera de Nario para el ao 1999 era de 10.50 5 botellas de 750c.c.
por trabajador, la cual estaba ubicada por debajo del promedio nacional
para el mismo periodo equivalente a 36.164 botellas por trabajador.

Por consiguiente, el costo de produccin del Aguardiente Galeras era de

$4.022,73

por

botella, costo que no era competitivo con los

aguardientes producidos en otros departamentos.

Los convenios suscritos con otras licoreras del pas perjudicaron sensible
y sustancialmente a la licorera, producindose el decrecimiento de sus
ventas, la prdida del mercado que ocasion sus prdidas financieras, el
incremento en sus pasivos, que la puso en serio peligro, hasta tal punto
que se plantea su reestructuracin y la renegociacin de pasivos, bajo
los lineamientos de la Ley 550 de 1999, para lo cual se ace pt la
promocin del Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos mediante
39

Resolucin N 0114 del 30 de enero de 2001, cuya suscripcin venca el

30 de diciembre del mismo ao.

Dicho convenio no pudo llevarse a feliz trmino al entrar en cese de

actividades de produccin la factora por determinacin del su sindicato,
y en consecuencia se procedi a la aplicacin del artculo 27 de la Ley
550 de 1999 para iniciar el proceso de su liquidacin obligatoria, para lo
cual la Superintendencia Nacional de Salud con fecha 1 de febrero de
2002 dio traslado a la Asamblea Departamental de Nario con el fin de
que tomara las medidas pertinentes para cumplir con este paso, que es
de obligatorio cumplimiento para la entidad, que se materializ con la
expedicin de la Ordenanza N 010 de l 28 de febrero de 2002.

El Gobierno Departamental en su oportunidad, dej constancia en la

Exposicin de Motivos al Proyecto de Ordenanza correspondiente, al
cumplimiento de la orden impartida por la Supersalud

para la

liquidacin de la licorera, sobre la conveniencia de que la Asamblea

Departamental analizara las consecuencias que eventualmente se podan
derivar para el Departamento, teniendo en cuenta que el activo
patrimonial de la empresa poda no ser suficiente para cubrir el pasivo,
mxime cuando el mismo Departamento se encontraba tramitando un
Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos ante el Ministerio de Hacienda,
40

y por consiguiente la necesidad que tena para cumplir con el acuerdo,

de disponer de recursos permanentes y significativos en forma
inmediata.

Es por esa circunstancia, que se plante la necesidad de establecer un

sistema de produccin y comercializacin de licores sujetos

del

monopolio, que sustituyera en las funciones, a la empresa en

liquidacin.

Por otra parte es importante analizar la situacin financiera del

Departamento, toda vez, que los ingresos departamentales dependen de
manera directa de estos impuestos y en especial de la transferencia de
la Empresa Licorera de Nario, que se puede apreciar en el cuadro 5:

Cuadro N5

Variacion
Porcentual

Transferenc
ias Liconar
al
Departame
nto

APORTE DEL EJERCICIO DEL MONOPOLIO DE LICORES AL PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL

Cifras a Precios Constantes
Participacion
Ingresos
Participacion
(%) de
Monopolio De
(%) del
Ingresosde l
Liconar sobre
Licores Del
Monopolio de
Ao
Departamento
Ingresos
Departamento
Licores sobre
Depto
Ingresos
Depto
1999
46,389,215,984
5,619,054,105
12%
2000

36,285,125,715

- 22%

4,279,470,000

12%

2001

47,425,246,058

31%

4,713,620,000

10%

2002

70, 272,488,163

48%

19,290,318,370

27%

2003

88,305,502,250

26%

42,313,799,652

48%

2004

107,849,638,431

22%

49,841,781,400

46%

Total

396,527,216,600

111,445,899,422

28%

14,612,144,105

4%

41

Fuente : Secretaria de Hacienda Departamental

El alto grado de gasto en el departamento, no le permiti cumplir con las

obligaciones propias, como eran las 14 mesadas a los jubilados y 8
meses de sueldo al personal activo de la administracin departamental;
as mismo no se haban realizado las transferencias a la As amblea y
Contralora Departamentales, a los docentes y administrativos de los
establecimientos educativos de carcter departamental.

Tampoco se haba atendido el servicio de la deuda pblica, ni las

transferencias al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento.

De igual forma se adeudaba el pago correspondiente a los servicios

pblicos, seguridad social en pensiones y riesgos profesionales, aportes
parafiscales y las dems obligaciones del ente territorial.

Tal era la magnitud de la crisis, que en un momento dado y a la luz de

la del artculo 26 de la Ley 617 de 2000, se consider la posibilidad de
declarar inviable al Departamento de Nario.

Tanto su formulacin como la ejecucin del presupuesto para el ao

2000, fueron desarrolladas bajo supuesto s irreales, como es el caso que
42

llev a estimarse,

que los ingresos por concepto del Impuesto al

Consumo por parte de la Empresa Licorera de Nario eran por valor de

Siete Mil Millones de pesos, valor ste que

nunca se materializ y

mucho menos fue cancelado por la factora al Departamento.

De igual forma se incluyeron ingresos provenientes del Crdito con

destino a funcionamiento, cuando el Departamento ya no tena
capacidad de endeudamiento, ni la normatividad legal permita destinar
crditos a largo plazo para gastos de funcionamiento.

As mismo se estimaron valores correspondientes al cobro de Cuotas

Partes Pensionales, que no obedecan a estudios confiables, toda vez
que el Departamento careca del estudio de clculo actuarial.

En

resumen el presupuesto estaba desfinanciado.

Desde el punto de vista del Gasto, se comprometi la totalidad del

presupuesto sin tener en cuenta el comportamiento de los ingresos,
ocasionndose un incremento en el dficit fiscal, para lo cual tampoco se
haba incluido pa rtida alguna

para su saneamiento, tal como lo

determinan las normas legales en materia presupuestal.

Tampoco se tomaron las medidas preventivas, previstas en las normas

43

legales, como son: la reduccin del presupuesto y el aplazamiento de

gastos.

La Deud a Pblica a 31 de diciembre de 2000 por concepto de capital,

intereses corrientes y de mora ascenda la suma de $109.851.018.980
de pesos. En trminos generales los pasivos acumulados hasta el 31 de
marzo de 2001 eran de $176.167.654.000 de pesos.

El val or mensual del sostenimiento de empleados pblicos y trabajadores

oficiales del Departamento, ascenda a la suma de $711 Millones,
adems se requera para asumir la nmina de los colegios
departamentales la suma de $500 millones mensuales y $1.000 millones
mensuales para atender las mesadas de jubilados y pensionados.

El nivel de recaudo de la Tesorera Departamental era muy bajo, por

cuanto no existan polticas fiscales y de control a las rentas, tendientes
a mejorar el nivel de los recaudos.

Para una mejor apreciacin de la situacin presentada, en los cuadros: 5

y 7

se encuentra

la informacin de la ejecucin de los Ingresos

Corrientes de Libre Destinacin desde el ao 1999 hasta el ao 2004,

entre los cuales se encuentran los aos 1999 y 2000, que fueron los dos
44

ltimos aos anteriores al inicio del proceso de reestructuracin de

pasivos y la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, donde

el

comportamiento de los ingresos en el periodo 2001 a 2004 reflejan la

efectividad de las polticas de fiscalizacin implementadas en el ao
2001 y la credibilidad que la administracin gener en el contribuyente.

45

8.

ALTERNATIVA

ADOPTADA

PARA

LA

PRODUCCIN,

DISTRIBUCIN Y VENTA DE LICORES EN EL DEPARTAMENTO

DE NARIO- PROCESO MAQUILA

8.1 Caractersticas

El sistema que fue adoptado e implementado por el Ejecutivo

Departamental, que obedeci a una toma de decisin gerencial
inmediata, de carcter econmico, fiscal administrativo y poltico, cuyos
resultados empezaron a dar sus primeros frutos a partir del seg undo
semestre del ao 2002, se le llam Proceso Maquila; ya que la
produccin del aguardiente regional, previa la seleccin de varias
propuestas presentadas por parte de diferentas licoreras de otros
departamentos, fue contratada con la Industria Licorera de Caldas,
conservndose las caractersticas de formulacin del aguardiente, as
como el control de calidad y de inventarios para lo cual se contrata al
ingeniero qumico que labor para la Empresa Licorera de Nario, con el
fin de evitar que el cambio del sabor fuera a afectar el mercado que se
trataba de recuperar.

La comercializacin del aguardiente fue asumida directamente por el

Sector Central de la Administracin Departamental, lo que le permiti al
46

fisco departamental percibir ingresos no solamente por concepto del

impuesto por Participacin del monopolio, sino lo correspondiente a las
ventas, que anteriormente eran percibidas por la licorera.

A partir del mes de julio de 2002 el Departamento de Nario, inici la

distribucin y comercializacin del aguardiente Nario, colocando en el
mercado 1.535.121 botellas de 750 c.c., para el ao 2003 la venta fue
de 3.135.874 botellas (ver cuadro 6) y para el ao de 2004 ascendi a
3.426.279 botellas.

Cuadro N6
VENTAS DEL AGUARDIENTE NARIO
Ao

N de Unidades

2003

3.135.874

Crecimiento por Unidad %

0

2004
2005- Presupuesto

3.426.279
3.600.000

9.26
5.07

Fuente: Plan de Gestin de Aguardiente Nario y Ron Viejo de Caldas

para el Departamento de Nario Ao 2005.
El sistema adoptado, cuenta con una estruc tura administrativa muy
simple, toda vez que depende directamente del Despacho del
Gobernador, y su costo es supremamente reducido, ya que ascendi a la
suma de $146.889.613 en el ao 2004 y el costo de produccin fue de
$1.348 por botella de aguardiente.

47

Para el segundo semestre del ao 2002, la situacin financiera del

departamento mejor sustancialmente que en la actualidad se conserva
y se encuentra estabilizada debido a la determinacin tomada y a otra
clase medidas de tipo fisca l y administrativo que fueron implementadas,
como es el cobro coactivo de impuestos, acuerdos de pago para los
contribuyentes morosos, campaas para el control al contrabando, la
reestructuracin administrativa del sector central de la administracin
departamental, que represent una reduccin del 79.27% del personal,
que se encontraba vigente hasta el 30 de junio de 2001, disminucin del
nivel del gasto corriente por concepto de servicios personales del
63.42%.

En este orden de ideas, es indispensable destacar, que el Departam ento

al suscribir el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos adquiri una serie
de compromisos durante 14 aos.

Este acuerdo est fundamentado en un escenario financiero por el

mismo

periodo

que

fue

estimado

teniendo

en

cuenta

el

comportamiento histrico de los ingresos corrientes de libre destinacin

hasta el ao 2000, cuando la situacin fiscal no presentaba las mejores
perspectivas en su comportamiento, incluyendo dentro de stas las
provenientes de la licorera.
48

Es as, como el referido escenario financiero no contemplaba excedentes

de recursos que pudieran destinarse a inversin; nicamente alcanzaba
para cumplir con el saneamiento fiscal en el periodo de tiempo
estipulado y con el compromiso de no volver a incumplir con ninguna de
sus obligaciones que por ley le son propias, ni tampoco con las
adquiridas para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.

8.2 Resultados

En desarrollo y cumplimiento de la estrategia adoptada por el

Departamento para su saneamiento fiscal, ocup sitio destacad simo la
decisin gerencial por parte del Ejecutivo Departamental de adoptar el
procesoMaquila

como

generador

de

recursos

para

el

fisco

departamental, hasta tal punto, que los ingresos corrientes de libre

destinacin fueron creciendo significativamente, permitindole disponer
de recursos para inversin; circunstancia no vislumbrada en el escenario
financiero del acuerdo de reestructuracin, para lo cual me permito
presentar el comparativo resumido de los dos escenarios financieros,
que en la Secretara de Hacienda se ha elaborado.

El cambio favorable empez a sentirse a partir de la vigencia fiscal de

2001 y se vio mejorado sustancialmente al entrar en funcionamiento el
49

procesoMaquila para la produccin y comercializacin del aguardiente

regional.

Las cifras son muy dicientes, toda vez que la ejecucin activa del
presupuesto super en cuanto a los ingresos corrientes de libre
destinacin se refiere, a los estimativos previstos y los gastos para
funcionamiento se ajustaron a las restricciones determinadas por la Ley
617 de 2000.

Es as cmo para el ao 2002 (ver cuadro 7) se estimaba un saldo para

generar inversin nicamente de $ 14.000.000 en el escenario estimado
para la suscripcin del Acuerdo de Pasivos, pero las cifras de la
ejecucin real arrojaron un saldo para inversin de $ 26.460.000.000;
para el ao 2003 este saldo era de $ 18.000.000 pero se generaron $
22.614.000.000 y para el ao 2004 el estimativo era de $ 21.000.000 y
su ejecucin present una ejecucin de inversin de $ 31.784.000.000.

Cuadro N7
COMPARATIVO ESCENARIO FINANCIERO 2002 -2004
CONCEPTO
2002
2002
2003
2003
2004
INGRESOS

2004

Escenario

Real

Escenario

Real

Escenario

Real

10.427

19.290

10.948

42.314

11.386

49.842

Ingreso
Monopolio de
Licores

50

Ingresos
Liconar
Otros ICLD

7.436

2.230

8.942

9.299

24.854

48.752

26.097

45.991

27.141

58.008

Total ICLD

42.717

70.272

45.987

88.305

47.826

107.850

Rentas
Reorientadas

1.949

2.405

2.047

2.887

2.129

3.659

Reembolsos

7.060

7.060

Total Ingresos
Menos Gastos

51.726
30.668

79.737
35.343

48.03 4
33.895

91.192
51.654

49.955
35.729

111.509
65.520

Saldo
Disponible

21.058

44.394

14.139

39.538

14.226

45.989

21.044

17.934

14.121

16.924

14.205

14.205

14

26.460

18

22.614

21

31.784

Ms:

Menos:
Pagos
Acreedores
Saldo para
generar
inversin

Fuente: Secretara de Hacienda Departamental

As mismo el IVA a los licores, que es de destinacin especfica para el

Sector Salud, tambin present una significativa recuperacin, que se
puede apreciar en el cuadro 8, donde aparecen cifras de este impuesto
durante los aos 99, 00 y 01, cuando an funcionaba Liconar, con una
variacin acumulada negativa de $1.826.723 millones y de los aos 02,
03 y 04 con la puesta en marcha del proceso Maquila, con una
variacin acumulada positiva de $5.945.151 millones, lo que significa
una variacin total positiva de $4.118.428 millones, que han beneficiado
al sector salud en el Departamento de Nario.
51

Cuadro N8

Ao
1999

IVA LICORES PARA SECTOR SALUD

Cifras a Precios Constantes
Ingresos Del
Variacin
Departamento
Absoluta
5,789,183,764

Variacin
Relativa

2000

2,353,447,464

- 3,435,736,300

-59%

2001

5,030,608,858

2,677,161,394

114%

2002

8,125,031,256

3,094,422,398

62%

2003

13,027,424,388

4,902,393,132

60%

2004

17,542,939,679

4,515,515,291

35%

TOTAL

51,868,635,408

Fuente: Instituto Departamental de Salud

52

9.

CONCLUSIONES

La adopcin del procesoMaquila para la produccin de un

aguardiente propio para el Departamento de Nario, tiene amplia
connotacin en los aspectos econmicos y fiscales que incidi en el
cumplimiento de las funciones, que por constitucin poltica le
corresponde al Estado Colombiano y en particular a los entes
territoriales denominados departamentos; toda vez que le permite
cumplir con las obligaciones contradas en el acuerdo de
reestructuracin de pasivos suscrito en el ao de 2002,as como la
generacin de recursos superiores a los que fueron estimados en el
escenario financiero del referido acuerdo, que le ha permitido al
Departamento disponer de ingresos con destino a la inversin.

La decisin tomada por el Gobernador, de escoger el proceso

Maquila para la produccin del Aguardiente Nario, como medida
determinante e inmediata para conjurar la crisis financiera que
soportaba el Departamento de Nario, fue de carcter gerencial y
poltico, toda vez que tena como reto y compromiso, el cumplir con
el programa de gobierno que haba presentado para acceder a la
Gobernacin, as como el cumplimiento del Plan de Desarrollo, para
lo cual requera de recursos financieros necesarios para su
53

cumplimiento.

El Departamento de Nario tiene en la actualidad una situacin

econmica en proceso de recuperacin, que le ha permitido ascender
dentro de la escala de categorizacin que estableci la Ley 617 de
2000; es as como en el ao 2001 se ubic en la Categora 3, para el
ao 2002 en la Categora 2, para el ao 2003 Categora 2 y para el
ao 2004 ascendi a la Categora 1.

La viabilidad financiera, fiscal e institucional del departamento, que

en el ao 2001 apareca en tela de jui cio ante las instancias
nacionales por estar llegando al lmite mas bajo, de conformidad con
los requisitos exigidos en la Ley 617 de 2000,en la actualidad est
consolidada.

Los ingresos Corrientes de Libre Destinacin en el ao 2002

excedieron en $ 26.460 millones al pronstico inicial, en el 2003 en
$22.614 millones y en el 2004 $ 31.784 millones.

De igual forma es pertinente destacar la participacin de los ingresos

por concepto del ejercicio del monopolio de licores, en los Ingresos
Corrientes de Li bre Destinacin recaudados, que para el ao 2002
54

fue de 19.290 millones de los 70.272 millones de ICLD,

representando el 27.45% de stos; para el ao 2003 los ICLD
ascendieron a la suma de 88.305 millones y los ingresos por el
monopolio de licores a 42.314 millones que representan el 47.92%
de los referidos recursos; para el ao 2004 los ICLD fueron de
107.850 millones y por concepto del monopolio de licores 29.842
millones que representan el 27.67% de estos ingresos.

As mismo es relevante comparar los re cursos para inversin que de

acuerdo al Escenario Financiero proyectado para cuando fue suscrito
el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos y el saldo generado a
partir del recaudo efectivo de los mismos recursos durante el periodo
2002 - 2004, as: Ao 2002 valor estimado 14 millones valor real
26.460 millones, Ao 2003 valor estimado 18 millones valor real
22.614 millones, Ao 2004 valor estimado 21 millones valor real
31.784 millones.

El mal manejo administrativo, gerencial, operacional, financiero y

poltico,

as como la corrupcin y las conquistas sindicales

desbordadas, que por un lapso de tiempo de ms de tres dcadas

afect la Empresa Licorera de Nario, la condujeron a su liquidacin.

55

Si bien es cierto, que desde el punto de vista financiero el

Departamento ha logrado una amplia recuperacin, tambin es
necesario destacar el aspecto social, el cual se vi afectado con la
liquidacin de la licorera, teniendo en cuenta el aumento del
desempleo en 144 puestos de trabajo: 129 trabajadores oficiales y
15 empleados pblicos, que en su gran mayora son personas cabeza
de familia, a quienes se les adeuda hasta la fecha el 42% de:
salarios atrasados, cesantas con retroactividad e intereses a
cesantas.

56

10. RECOMENDACIONES

El procesoMaquila debe continuar en el Departamento de Nario,

por un periodo de tiempo por lo menos igual al proyectado en el
acuerdo de reestructuracin de pasivos, que le permitir a la clase
poltica asimilar esta modalidad, con miras a comprender que las
fuentes de recursos propios, deben mirarse con ptica empresarial y
no como fortines burocrticos ineficientes, deficientes y perjudiciales
a los postulados de la nueva economa de lo pblico.

Para lograr eficiencia, eficacia y solidez administrativa y econmica,

el proceso Maquila debe contar con los mtodos de planeacin,
sistematizacin, contables, de control rentstico y administrativos
adecuados para este sistema de produccin y comercializacin
adscrito al sector central de la administracin departamental de
Nario.

10.2.3As mismo ante una economa altamente competitiva donde la

calidad y la eficiencia son garanta para la conquista de los
mercados, se requiere adoptar planes estratgicos, polticas de
ventas continuas, observacin permanente del comportamiento del
consumidor y gerencia de servicio al cliente para que el Aguardiente
57

NARIO (fruto de la Maquila) se convierta en un producto lder,

capaz de afrontar los retos generados por la apertura econmica,
donde tendr que competir en el mercado regional con una
diversidad de licores extranjeros que conllevan al cambio en los
hbitos del consumidor, as como enfrentarse permanentemente a
dos grandes enemigos como son: el contrabando y la adulteracin.

Para contrarrestar el contrabando y la adulteracin de licores, la

administracin departamental debe fijar polticas de cumplimiento
continuado que le permita en forma permanente mantener y
perfeccionar las medidas y estrategias que han venido adoptando,
tendientes ha controlar tales problemas, de los cuales se deben
destacar los acuerdos y compromisos entre las diferentes entidades
cuyas funciones estn relacionadas con el control poli civo, fiscal y
judicial, con el fin de aunar esfuerzos que permitan realizar acciones
coordinadas y por consiguiente efectivas en resultados, que se
reflejen en el incremento de los ingresos generados por el ejercicio
del monopolio de los licores.

La responsabilidad asumida por el Departamento de Nario, para el

cumplimiento de las obligaciones contradas a partir de la suscripcin
del Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos, exige continuidad en los
58

resultados fiscales, financieros y de toma de decisiones acertadas y

oportunas que le permitan seguir afrontado exitosamente los retos
que se presenten en el manejo del ente territorial.

Estructura Orgnica . La Administracin Departamental debe retomar

la idea plasmada en las facultades que la Asamblea Departamental le
confiri mediante Ordenanza N 012 de 2002,

para crear y

estructurar una Unidad Especial, que se encargara de la produccin,

distribuci n y venta de licores destilados, para lo cual se propone,
una planta de personal reducida, compuesta por cinco cargos, la cual
sea financiada con recursos provenientes de la explotacin directa
del monopolio de los licores.

Cuadro N9
ESTRUCTURA PROPUESTA PARA LA UNIDAD ESPECIAL
NUMERO DE
CARGOS

FUNCIONES

Gerente

Direccin General y control de los

aspectos comerciales del negocio.

Asesor

sobre diferentes temas requeridos

por la Unidad de Licores.
Control de calidad y supervisin

tcnica del proceso de produccin

y envasado con el fabricante.

DENOMINACIN

Elaborar los informes y anlisis

Profesional
Especializado

59

Manejo del almacn de licores y

apoyo administrativo en los
trmites de ejecucin presupuestal
y pago de compromisos ante el

Auxiliar
Administrativo

Secretario

Conductor

Conductor del Gerente

Auxiliar
Servicios

Apoyo en Servicios Generales

nivel central.
Apoyo administrativo al Despacho
del Gerente.

Generales

60

BIBLIOGRAFA

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA.

DE ZUBIRA S., A. 2002. Estado nacional y autonoma local .

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN -

Diez Aos de Desarrollo

Humano en Colombia.

DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL- MINISTERIO DE HACIENDA Y

CRDITO PBLICO- Informe sobre la viabilidad de los Departamentos
Vigencia 2003.

EMPRESA LICORERA DE NARIO Estudio de Viabilidad- Junio de 2001.

LEY 550 DE 1999- Cartilla de la Direccin General de Apoyo Fiscal- Ministerio

de Hacienda y Crdito Pblico.

LEY 617 DE 2000- Cartilla de la Direccin General de Apoyo Fiscal - Ministerio

de Hacienda y Crdito Pblico.

LEY 819 DE 2003- Cartilla de la Direccin General de Apoyo Fiscal 61

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

MENDOZA H., J. F.

2004.

Las finanzas del estado: elementos para su

estudio y gestin.

PEA A., O. Cdigo Administrativo.

RAMREZ P., J. 2002. Macroeconoma para todos .

------------------ 1999. Microeconoma para todos .

RESOLUCIN 1860 DE 1999 - INCOMEX.

62

ANEXOS

63

RESUMEN ANALITICO
El proceso Maquila: como alternativa para superar la crisis financiera de la
licorera y de las finanzas del departamento, por ser una situacin real de
reciente ocurrencia aos 2001 a 2004- que se desarrolla al interior del ente
territorial, denominado Departamento de Nario,

es el caso obje to de este

ensayo cuya complejidad es limitada, por cuanto para su investigacin, la

principal fuente de informacin fue la generada por informes producidos en la
Empresa Licorera de Nario antes de su liquidacin, Informes Financieros de
la Contralora Departamental, as como el producido en las diferentes
dependencias de la Secretara de Hacienda, como son el comportamiento de
los ingresos y los gastos a travs de la ejecucin presupuestal y por ende del
comportamiento de sus finanzas pblicas, antes y despus de la aplicacin
del nuevo proceso para la produccin, distribucin y venta de licores que le
permitiera conservar el ejercicio del monopolio en el departamento.

El anlisis de esta informacin se realiza con el fin de tener elementos de

juicio ve races y confiables de la realidad histrica del proceso maquila, que
al ser analizados llevan a establecer comparaciones: a) Del comportamiento
de las finanzas departamentales, b) del costo de produccin por botella de
aguardiente, antes y despus de adoptar el proceso maquila y los resultados
econmicos favorables que han llevado al departamento a una etapa de

64

franca recuperacin.

Este caso exitoso, debe continuar como proceso permanente, por lo menos
hasta lograr la estabilizacin de las finanzas departamentales.

65