AVERTISSEMENT

Ce guide dauto-valuation du contrle de gestion lusage des administrations de lEtat a t conu par un
groupe de travail interministriel anim par la direction du budget avec la participation de la direction gnrale
de la comptabilit publique et de la dlgation interministrielle la rforme de lEtat.

Il se prsente sous la forme dune srie de questions centres sur ltat des pratiques de contrle de gestion et sur
leur potentiel de dveloppement. Les rponses ces questions sont apporter par les gestionnaires, responsables
de la qualit et du bon usage des dispositifs de gestion, afin quils puissent apprcier eux-mmes les enjeux, la
faisabilit et les modalits des projets de dveloppement conduire.

Pour que son utilisation dbouche sur le dveloppement et la qualit du dialogue de gestion ncessaires la prise
de dcision, au sein des services comme entre eux et avec les administrations centrales, un travail pralable
dappropriation est ncessaire par les gestionnaires. Il leur appartient en effet de reformuler les questions, non
seulement en raison des spcificits de chaque administration, mais aussi des mots quelle utilise dans le cadre
de ses pratiques ou de ses projets de contrle de gestion. Par ailleurs, certaines questions peuvent ne pas tre
pertinentes dans un ministre donn, de mme que certaines questions pertinentes peuvent ne pas se trouver dans
le questionnaire.

Le choix dun mode demploi opportun du guide relve galement de chaque ministre. Le primtre retenu pour
le diagnostic, le niveau de participation, les modalits dinventaire, etc., diffreront lvidence dune
administration lautre en fonction de ltat initial de ses pratiques de contrle de gestion, des ressources
mobilisables, des projets en cours, ou encore du degr de prcision recherch ou ncessaire.

Dveloppement du contrle de gestion

Guide dauto-valuation du contrle de gestion lusage des

administration de lEtat

Aot 2000

D I R E C T I O N

D U

B U D G E T

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Sommaire.

Pages

1.

2.

Avant propos.

L'auto-valuation du contrle de gestion.

Introduction.

1.1 Le mode d'emploi du questionnaire d'auto-valuation.

1.2 Le questionnaire d'auto-valuation du contrle de gestion.

Les concepts de contrle de gestion sur lesquels s'appuie l'auto-valuation.

17

2.1 Le primtre et les lments constitutifs du contrle de gestion.

17

2.2 Les leviers du dveloppement du contrle de gestion dans les administrations.

22

Liste des personnes ayant particip aux travaux.

23

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Avant propos.

Ce guide dauto-valuation a t labor par un groupe de travail et un groupe de

projet interministriels, anims par la direction du budget avec la participation de la
direction gnrale de la comptabilit publique et de la dlgation interministrielle
la rforme de lEtat.

Destin aux responsables en charge de la qualit et du bon usage des outils et des
dispositifs de gestion dans les administrations de lEtat, il a pour vocation de
constituer pour eux u n s up p o r t d 'a id e la dcision en matire de dveloppement
de leurs pratiques de contrle de gestion. Celui-ci est bien entendu compris comme
une composante du management.

Il doit leur permettre de faire merger un diagnostic sur deux volets du contrle de
gestion dans leur administration, dune part les pratiques et dautre part leur
potentiel de dveloppement. Ce travail vise tout particulirement enrichir le
dialogue de gestion la fois au sein des services et entre ceux-ci et les
administrations centrales.

Son laboration s'inscrit dans la continuit des initiatives prises en faveur de la

modernisation des administrations : laboration des programmes pluriannuels de
modernisation, dveloppement de la budgtisation oriente vers les rsultats,
professionnalisation de la fonction immobilire...

En particulier, ce guide se veut cohrent avec les conclusions du groupe de travail

"Amlioration de la gestion publique" mis en place par la dlgation
interministrielle la rforme de l'Etat, notamment en ce qui concerne la dfinition
du contrle de gestion dans ladministration et le choix des indicateurs de rsultats.
Il sappuie galement sur la circulaire du 21 fvrier 2000 du Premier Ministre
relative ltablissement de rapports dactivit et de compte rendus de gestion
budgtaire ministriels, et sur la circulaire CMD 99/713 du 6 janvier 2000 du
Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie concernant les agrgats
budgtaires.

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1. L'AUTO-VALUATION DU CONTRLE DE GESTION.

Introduction
L'laboration de ce guide soulve une question pralable : pourquoi l'auto-valuation ?
Ce type de dmarche connat aujourd'hui un fort dveloppement, dans les entreprises comme dans les
organisations publiques ainsi que l'a montr la premire confrence sur la qualit dans les administrations
publiques de lUnion Europenne qui sest tenue en mai 2000 Lisbonne. Par rapport aux dmarches classiques
de diagnostic ou d'audit interne ou externe, l'auto-valuation ou auto-diagnostic prsente un certain nombre
davantages. Elle permet en effet :
-

d'laborer, au niveau d'une quipe de direction, d'un service ou de toute une administration, une
reprsentation partage de ce en quoi consiste le contrle de gestion : ses objectifs et enjeux, ses
lments constitutifs, la faon de le dvelopper,

d'obtenir, des pratiques en la matire, une description complte, faisant sens, base sur des faits et pas
sur des perceptions individuelles,

de faire partager ce diagnostic tous les acteurs de l'exercice,

d'identifier les pistes de progrs prioritaires,

d'intresser les services au dveloppement du contrle de gestion,

de favoriser, par l'utilisation d'un rfrentiel et d'une mthode commune, la comparaison avec les
performances d'autres entreprises ou organisations dans ce domaine,

de mesurer ses propres progrs en rptant le processus intervalles rguliers,

de contribuer lamlioration du management.

Il existe aujourd'hui un certain nombre de guides d'auto-valuation dans le domaine du management les plus
connus sont ceux de l'EFQM1 et du Speyer Institute, ainsi que la Grille dEvaluation Commune de la qualit
du management labore sous le pilotage de lInstitut Europen dAdministration Publique et prsente
Lisbonne -, mais aucun dentre eux nest spcifiquement consacr au contrle de gestion.
Ce guide s'appuie bien entendu sur une reprsentation du contrle de gestion et de ses outils principaux,
notamment les indicateurs, qui sera rappele dans ses grandes lignes au paragraphe suivant, et de faon plus
prcise au second chapitre. Ceci tant, ce document n'a pas vocation se substituer aux travaux mens en la
matire par la dlgation interministrielle la rforme de lEtat et mentionns dans l'avant-propos.
Au travers de cette dmarche, ce sont bien entendu le dveloppement et la qualit du dialogue de gestion
prparatoire la prise de dcisions, au sein des services comme entre eux et leurs administrations centrales, qui
sont viss. Les constats amens par l'auto-valuation ont pour seule finalit d'orienter l'action des dcideurs. Il
appartient aux gestionnaires, responsables de la qualit et du bon usage des dispositifs de gestion, dapporter et
les rponses aux questions poses afin d'apprcier les enjeux, la faisabilit et les modalits des projets de
dveloppements conduire.
Une condition essentielle de l'efficacit de la dmarche rside dans le fait quils sont directement et
personnellement intresss ses rsultats. Une autre de ces conditions est que l'auto-valuation porte clairement
sur les organisations et leurs modes de fonctionnement, et ne puisse se confondre avec l'valuation des
personnes.
Cette premire partie prsente le guide d'auto-valuation lui-mme. Elle comporte un premier paragraphe en
explicitant les modes d'emploi possibles. Le second est consacr aux questions permettant d'effectuer
l'autovaluation du contrle de gestion.
Les concepts de contrle de gestion sur lesquels s'appuie l'auto-valuation et qui justifient le choix des questions
poses, font quant eux l'objet de la seconde partie.

European Foundation for Quality Management.

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1.1 Le mode d'emploi du questionnaire d'auto-valuation.
a) Les principes sur lesquels repose le questionnaire.
L'explicitation des principes du guide d'auto-valuation vise mettre en vidence les choix et le modle sur
lesquels il s'appuie. Il ne s'agit pas de couler dans le bronze les dfinitions retenues - celles-ci suscitent de
nombreux dbats et continueront sans doute le faire -, mais, tout au contraire, de permettre aux gestionnaires
d'adapter librement la lettre du guide leurs besoins propres, tout en en respectant l'esprit.
L'analyse des projets de dveloppement du contrle de gestion dans les administrations, d'une part, et le
rapprochement qui peut tre fait avec les conceptions les plus frquemment utilises en la matire, d'autre part,
amnent utiliser dans ce guide le modle de reprsentation ci-aprs.

Identification de
"secteurs d'activits"
homognes

Mise en vidence des

points sur lesquels doit
porter le contrle, et des indicateurs pertinents

Elaboration des objectifs,

des programmes d'actions,
et allocation des moyens
Dcisions
d'ajustement

Mise
en uvre

Analyse des rsultats

et
prparation des dcisions de
gestion

Systmes de mesure
et d'informations

Ce modle met en vidence les cinq modules permettant de dcrire les processus de contrle de gestion. Chacun
de ces modules constitue un point d'entre possible du dveloppement du contrle de gestion. En effet, si un
minimum de prsence est indispensable sur chacun de ces cinq modules, les stratgies, les circonstances,
l'histoire des administrations peuvent les amener privilgier certaines de ces entres.
L'auto-valuation s'appuiera sur cette reprsentation pour permettre de dresser l'inventaire des pratiques
observes dans chacun de ces domaines, avant de formuler une apprciation sur l'efficacit globale de
l'ensemble. Elle englobera galement trois modules dentre renseignant sur lexistence de leviers favorables au
dveloppement du contrle de gestion :
la dynamique globale de dveloppement du management,
la conviction, la volont et la capacit des dirigeants,
lexistence de risques et enjeux externes sur lesquels fonder la mobilisation.

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b) L'utilisation du questionnaire
Une condition essentielle de l'efficacit du guide rside dans l'appropriation, dans les deux sens du terme, qui
doit en tre faite par les gestionnaires et les dcideurs.
Nous appelons gestionnaires les responsables en charge de la qualit et du bon usage des outils et des dispositifs
de gestion. Il leur appartient de faire en sorte que les destinataires de cette information en connaissent les
principes et en matrisent l'usage, afin d'optimiser leurs dcisions. Si donc les gestionnaires contribuent, au
travers des outils de contrle de gestion qu'ils mettent en uvre, la prparation de la dcision, ils ne sauraient
pour autant prtendre la dterminer.
Chaque administration utilise ses propres mots, le plus souvent avec ses propres dfinitions. Il n'est pas possible
d'imposer toutes un vocabulaire commun. Quelle que soit la faon dont les questions sont formules, il est
indispensable qu'une reformulation en soit faite dans chaque administration pour tenir compte, non seulement de
ses spcificits, mais aussi et surtout des mots qu'elle utilise dans le cadre de ses pratiques ou de ses projets de
contrle de gestion.
Par ailleurs, certaines questions du guide peuvent ne pas tre pertinentes dans un ministre donn, de mme que
certaines questions pertinentes peuvent ne pas s'y trouver. Il importe donc d'examiner ce guide d'un il critique
afin de n'en retenir que les questions qui font sens, et d'y inclure le cas chant celles qui devraient s'y trouver.
Mais l'appropriation va au-del : le choix d'un mode d'emploi opportun du guide relve galement de chaque
ministre. Le primtre retenu pour le diagnostic, le niveau de participation, les modalits d'inventaire, etc.,
diffreront l'vidence d'une administration l'autre en fonction de l'tat initial de la connaissance des pratiques
de contrle de gestion, des ressources mobilisables, des projets en cours, ou encore du degr de prcision
recherch ou ncessaire.
Il parat enfin indispensable que l'adaptation du guide aux besoins spcifiques d'un ministre soit faite sous
l'gide de son administration centrale, charge elle d'impliquer dans le processus les futurs acteurs de l'autovaluation.
L'exemple suivant de mode d'emploi peut servir de base aux administrations :
-

tout d'abord, analyser soigneusement le guide et reformuler les questions en utilisant le vocabulaire
appropri. Prciser, supprimer voire complter le questionnement en fonction des missions et des
politiques du ministre ;

pour chacune des questions ainsi reformules et adaptes, faire l'inventaire des pratiques rellement
mises en uvre dans le primtre retenu pour le diagnostic : les intentions, voire les projets, ne doivent
pas tre pris en compte ce stade. Recenser ensuite les actions en cours ou envisags dans le domaine
du contrle de gestion, en explicitant prcisment leurs objectifs ;

valuer, question par question, le degr d'adquation des pratiques observes aux besoins du ministre,
sur deux plans :

la pertinence et la qualit des pratiques la valeur de l'approche ,

leur degr de diffusion et d'implantation dans le ministre le niveau de dploiement .

Ceci suppose davoir une ide du niveau de contrle de gestion souhaitable. Cette ide nest pas
toujours prcise au dmarrage de la dmarche. Pour lexpliciter, il peut tre utile de mesurer les attentes
des dcideurs ;
-

mettre en vidence les domaines du contrle de gestion dans lesquels les pratiques sont les plus
loignes de la cible ainsi dfinie. Comparer ces domaines ceux dans lesquels des projets sont dj
lancs ou l'tude dans le ministre ou le service, pour mesurer la cohrence entre les actions en cours
et le diagnostic ;
C'est videmment aux gestionnaires de qualifier les constats qui sont faits, et de dcider si labsence de
pratiques en rponse telle ou telle question du guide constitue une faiblesse du contrle de gestion ou,
au contraire, est sans enjeu rel et sera donc assume comme telle ;

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-

en synthse, en dduire :

les priorits de dveloppement du contrle de gestion,

l'adquation des projets actuels avec ces priorits,
la cohrence de leur montage et de leur conduite avec les leviers de mobilisation identifis,

Sur ces bases, il appartient au gestionnaire de proposer toutes adaptations utiles des projets en cours de
dveloppement du contrle de gestion, et de dcider d'actions complmentaires ou nouvelles, le tout au sein d'un
programme cohrent.

c)

Les usages du questionnaire.

Les primtres dapplication de l'auto-valuation sont multiples. Le champ du diagnostic peut aussi bien
concerner le ministre dans sa totalit qu'un service, voire une activit ou un programme particulier. Cependant,
deux primtres sont plus classiquement retenus pour mener un tel exercice :
-

tout le ministre, au motif que celui-ci constitue la seule maille permettant d'valuer l'ensemble des
besoins de dveloppement du contrle de gestion, et de monter et de coordonner un programme
d'actions cohrent : formation, recrutement, dveloppement de systmes, changes d'expriences,
mthodes de gestion, ...

tout un service, parce que c'est ce niveau que l'action est conduite.

Quoi qu'il en soit, cet exercice a toujours vocation alimenter le dialogue de gestion entre l'administration
centrale et les services. Les modalits peuvent en tre diverses :
-

Le service ne transmet pas l'administration centrale les rsultats de son auto-valuation, mais
uniquement les propositions qu'il en tire et sur lesquelles porte alors le dialogue de gestion. Le service
mne alors l'exercice pour lui-mme sans se poser de question sur les effets possibles d'une
extriorisation des constats.

Le service prsente ses rsultats l'administration centrale. Le dialogue de gestion porte alors sur la
recherche conjointe de plans de dveloppement. L'exercice permet ladministration centrale
d'accrotre son niveau de comprhension de la situation du service, lequel bnficie en retour dune aide
la recherche des meilleures voies de progrs.

Rappelons qu'aprs avoir men bien l'auto-valuation du contrle de gestion, il s'agit de dterminer
pour chacune des questions poses, le taux de satisfaction des besoins du service, ainsi que limportance
relative de chacun des progrs potentiels ainsi mis en vidence.

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1.2 Le questionnaire d'auto-valuation.
La bonne comprhension des questions poses peut tre facilite par la lecture de la seconde partie de ce guide.
Les questions sont dcomposes en huit ensembles. Pour chacun, le questionnement gnrique est mis en
vidence en tte de paragraphe. Un certain nombre d'interprtations classiques de ces questions est ensuite
donn, sans que celles-ci puissent prtendre correspondre systmatiquement aux besoins d'une administration ou
d'un service donns.
Le questionnement reprend les interrogations suivantes.
A. Pratiques de contrle de gestion
A1. Regroupement des activits en secteurs ou ensembles homognes sur le plan de la gestion.
A2. Explicitation des indicateurs permanents du contrle de gestion.
A3. Choix des objectifs, laboration des programmes d'actions, allocation des moyens.
A4. Existence et pertinence des systmes de mesure et d'informations.
A5. Efficacit des dispositifs d'analyse de gestion et de prparation des dcisions.
B. Potentiel et leviers du dveloppement du contrle de gestion.
B1. Existence d'une dynamique gnrale de dveloppement du management.
B2. Etat des convictions des dirigeants, volont de faire et capacit conduire de tels projets.
B3. Existence d'enjeux - bnfices ou risques - pour le ministre et ses services.

* * *

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A - tat des pratiques de contrle de gestion.

A1. Il vous est demand d'valuer la faon dont les activits de votre administration sont regroupes en
secteurs d'activits homognes, notamment aux plans des politiques, des objectifs et des programmes
d'actions, des responsabilits, de l'allocation des ressources, et du suivi.

A titre d'illustration, vous pouvez rechercher des lments de rponse dans les directions suivantes :

Existe-t-il une segmentation ou nomenclature, ou classification, ou dcomposition par grands programmes,

- des activits du ministre, explicite, connue des agents, permettant de distinguer des entits homognes
au plan oprationnel ?

Dans quelle mesure peut-on mettre en regard cette segmentation et les responsabilits telles qu'elles
apparaissent dans l'organigramme ? Ou : les responsabilits concernant ces segments d'activits sont-elles
claires ?

Dans quelle mesure les procdures annuelles d'laboration des programmes d'actions et des objectifs, ou
encore d'allocation des ressources, s'appuient-ils sur cette segmentation ou nomenclature ?

Les principaux processus de travail qui permettent d'exercer ces activits font-ils l'objet d'une description
suffisante qui permet de connatre, par exemple : les informations et/ou les autres lments ncessaires en
entre, les traitements effectus, les ressources et/ou comptences ncessaires, les rsultats ?

Les documents administratifs et/ou les supports d'information, internes et externes, - agrgats budgtaires,
rapports d'activit, plaquettes, -, font-ils rgulirement rfrence cette segmentation ?

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A2. Il vous est demand d'valuer dans quelle mesure les indicateurs ncessaires la matrise des activits
sont explicits et connus. Ou, de faon globale, dans quelle mesure et quels niveaux de responsabilit
l'administration peut dire : ce qui a t fait ; ce qui en est rsult ; ce que cela a cot ; ce que cela valait.

A titre d'exemple, la check-list suivante peut vous aider identifier les indicateurs dont vous disposez, quel que
soit l'usage que vous en faites on se reportera utilement au rapport dj cit du groupe de travail
Amlioration de la gestion publique :

Indicateurs significatifs du contexte dans lequel oprent l'administration ou ses services : populations
concernes, bassins ou aires gographiques, donnes d'environnement ou climatiques, paramtres sociaux ou
conomiques, etc.

Indicateurs de volume d'activit ou de produits : nombre d'actes ou de prestations dlivres, d'heures ou de

jours de travail, de personnes diplmes, etc.

Indicateurs de moyens utiliss : quantits de ressources consommes, et/ou cot de ces ressources.

Indicateurs de performance :
-

Efficacit socio-conomique de l'activit : ce qui permet de mesurer l'impact final recherch, ou la

contribution l'impact final.

Qualit du service apport l'usager : fiabilit, dlai, accessibilit, etc.

Efficience ou productivit : ce qui permet de rapporter l'activit ou les produits aux ressources utilises.

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A3. Il vous est demand d'valuer dans quelle mesure existent, pour chacun des segments homognes
d'activits, des processus organiss de choix des objectifs, d'laboration des programmes d'actions et
d'allocation des ressources.

Par exemple, vous pouvez rechercher s'il existe des procdures rgulires permettant, de faon annuelle et/ou
pluriannuelle :

D'laborer, en administration centrale, des programmes d'actions.

De fixer, dans les services, le niveau de l'objectif atteindre ou la norme2 respecter, pour chacun des
indicateurs retenus en matire d'activit, de cot et de performance voir question A2 ci-dessus -.

D'laborer dans les services, en regard de chaque objectif, le programme des actions permettant de
l'atteindre, ainsi que le dispositif de pilotage de ce programme.

Dans les services, de choisir et de monter les projets internes de changement - dveloppement du contrle de
gestion, rorganisation, externalisation ou internalisation d'une activit support, ... -, et leurs dispositifs de
pilotage.

D'allouer aux programmes d'actions et aux projets de changement les ressources ncessaires.

Par dfinition, un objectif constitue une rupture par rapport au niveau de performance usuel. Son obtention suppose donc la mise en uvre
d'un programme d'actions spcifiques. A contrario, une norme doit pouvoir tre respecte organisation et pratiques professionnelles
inchanges.

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A4. Il vous est demand d'valuer l'adquation des systmes de mesure et d'informations dont vous
disposez, aux besoins de suivi de vos indicateurs.

Les lments de rponse cette question peuvent, par exemple, tre recherchs dans les directions suivantes :

Il existe dans les services des systmes permanents de saisie, de traitement et de mise en forme des
indicateurs de contrle de gestion.

Il existe des procdures de contrle de la fiabilit des principales informations, et/ou des procdures
dassurance qualit des principales chanes dalimentation des tableaux de suivi.

Les systmes d'information constituent une base suffisamment complte pour permettre de mener les
analyses de gestion courante.

Les services disposent, chance rgulire, d'informations sur les attentes et la satisfaction respectives des
partenaires et des usagers.

Les responsables de service disposent de tableaux de synthse permettant de rapprocher les indicateurs des
normes et des objectifs qui leur ont t assigns.

Les informations et les tableaux de synthse de contrle de gestion sont disponibles dans les services : une
fois par an sous la forme d'un rapport d'activit, avec un dlai de 6 semaines ; trimestriellement sous la
forme d'un tableau de bord complet, avec un dlai de 3 semaines ; mensuellement dans les domaines de
suivi prioritaires, avec un dlai d'une semaine.

L'administration centrale dispose une fois par an, avec un dlai de 3 mois, des indicateurs de tous les
services, partir desquels elle tablit une comparaison de leurs activits, de leurs cots et de leurs
performances ensuite mise disposition des services -.

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A5. Il vous est demand d'valuer la faon dont les outils et les systmes d'informations de gestion sont
utiliss pour amliorer la qualit des dcisions.

Les lments sur lesquels vous pouvez par exemple fonder votre valuation sont les suivants :

Il existe, tous les niveaux de responsabilit dans les services, des dispositifs, au moins trimestriels,
d'examen complet des indicateurs et des projets de changement, aboutissant aux ventuels ajustements
ncessaires.

L'avancement des plans d'actions annuels et les dcisions d'ajustement prises par les responsables sont
communiqus largement au sein des services.

Il existe un dispositif formalis de dialogue de gestion entre les services et l'administration centrale,
aboutissant des engagements annuels ou pluriannuels portant sur les activits, les ressources et les
performances.

Il existe, au sein des services et en administration centrale, un dispositif de suivi rgulier de ces
engagements.

Il existe en administration centrale un dispositif d'examen, au moins annuel, des rsultats de la mise en
uvre du plan d'actions du ministre.

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B - Potentiels et leviers du dveloppement du contrle de gestion.

B1. Il vous est demand de recenser les lments du dveloppement du management sur lesquels peut
s'appuyer le contrle de gestion.
Les lments qui peuvent favoriser le dveloppement du contrle de gestion sont nombreux. A titre d'exemple et
de faon non exhaustive, les lments suivants peuvent tre recherchs :

a Les services disposent d'un systme de management par objectifs, collectifs et/ou individuels. En outre, ces
objectifs sinscrivent dans une vision long terme explicite.

Les services ont dvelopp des pratiques d'assurance-qualit.

Les services valorisent la conduite du changement et forment les agents la conduite de projet.

Il existe des projets damlioration de la diffusion et de laccs linformation, reposant notamment sur les
technologies de l'information.

Le ministre a pris des engagements externes de qualit.

f Il existe des contrats passs et suivis entre les services et les administrations centrales, assortis dobjectifs
prcis. Ceux-ci sappuient sur des politiques long terme.

Le ministre utilise et diffuse des comparaisons avec des services diffrents, et/ou internationales.

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B2. Il vous est demand comment, tous les niveaux de responsabilit, les dirigeants sont rellement
convaincus des bnfices, pour le service, pour eux et pour les agents, du dveloppement du contrle de
gestion, s'impliquent en sa faveur, et dveloppent les comptences pour le faire.

Les lments prendre en compte dans cette valuation peuvent, par exemple, tre les suivants :

Le dveloppement du contrle de gestion fait partie des priorits du ministre. Les plans annuels des
services incluent des actions favorisant ce dveloppement.

Les cadres sont sensibiliss aux bnfices apports par le contrle de gestion aux services, eux mmes et
aux agents.

Les postes de contrleurs ou conseillers de gestion sont attribus des lments potentiel. Les contrleurs
ou conseillers de gestion sont membres des comits de direction.

Les chefs d'unit sont clairement tenus pour responsables de la qualit de leur gestion. Celle-ci fait l'objet
d'inspections ou d'audits rguliers.

Le rseau des contrleurs ou conseillers de gestion fait l'objet d'une animation permettant la formation,
l'change d'exprience et le reprage des meilleures pratiques. Il est largement mobilis par les
administrations centrales pour laborer les mthodes de gestion du ministre.

Les dispositifs de communication interne et le dialogue syndical, permettent une bonne comprhension des
enjeux et des objectifs du contrle de gestion par les agents. Les contrleurs de gestion sont largement
mobiliss sur cette action de communication.

La comptence des cadres en matire de gestion est prise en compte dans le cadre de leur affectation.

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B3. Il vous est demand de recenser les lments qui peuvent faciliter la mobilisation des services en
faveur du dveloppement du contrle de gestion.

A titre d'exemples, ces enjeux peuvent tre les suivants :

Les services sont de plus en plus amens rendre des comptes sur leurs performances, leurs activits et leurs
cots diverses instances (Parlement, lus locaux, citoyens, associations).

Les ressources sont allous aux services en rfrence leurs indicateurs dactivit, de moyen et de
performance.

Lmergence dalternatives publiques ou prives tout ou partie des services du ministre est envisageable
si celui-ci ne fait pas la preuve de son efficacit.

L'adquation des ressources du ministre lvolution de ses missions rend indispensable de connatre et de
savoir dgager les marges de manuvre.

Le service peut obtenir une plus grande globalisation de ses ressources, et/ou disposer d'engagements
pluriannuels en la matire, en fonction de la qualit prouve de ses dispositifs de contrle.

Il existe des attentes du personnel, non satisfaites, et dont la satisfaction passe notamment par le
dveloppement du contrle de gestion : par exemple la dlgation.

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2. LES CONCEPTS DE CONTRLE DE GESTION SUR LESQUELS S'APPUIE L'AUTOVALUATION

2.1 Le primtre et les lments constitutifs du contrle de gestion.

Le contrle de gestion se distingue de lvaluation des politiques publiques comme du contrle oprationnel (a).
Il se compose de cinq lments (b).
a) Dfinition.
Il convient tout d'abord de donner la question de la dfinition du contrle de gestion sa juste importance. Il est
tout fait significatif qu'aucune des administrations qui ont men ou qui mnent des projets en la matire ne la
citent parmi les difficults rencontres. L'analyse de leurs rponses au questionnaire tabli par la dlgation
interministrielle la rforme de lEtat montre cependant que, pour l'essentiel, elles se rfrent implicitement
des visions peu ou prou convergentes sur le sujet, sans prouver pour autant le besoin de faire de longs
dveloppements sur la question. C'est un point important.
Il n'en demeure pas moins utile d'expliciter le noyau dur autour duquel tous se retrouvent, tout en indiquant les
points sur lesquels des approches spcifiques peuvent apparatre. Trois points doivent retenir lattention :
- le lien entre contrle de gestion et pilotage,
- la distinction faite entre valuation, contrle de gestion et contrle des oprations,
- l'acception retenue du mot "contrle".
Tout d'abord, sans entrer dans les diffrentes dfinitions qui en sont donnes par les universitaires et les
praticiens du contrle de gestion, un consensus se fait autour du concept pratique suivant : cest un systme de
pilotage mise en uvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les
moyens engags y compris les ressources humaines , lactivit dveloppe et les rsultats obtenus. Le
contrle de gestion rsulte dune dmarche essentiellement interne visant assurer une meilleure matrise des
moyens humains, financiers et matriels des services au regard de leurs missions. Instrument orient vers le
progrs, il sexerce en continu, en amont et en aval de laction. Son bon fonctionnement implique la participation
active de chaque niveau de responsabilit dans le service et une appropriation par lensemble des agents.
Parce que la conception des outils ne peut constituer une fin en soi et ne permet pas de mobiliser les
gestionnaires, les administrations ont choisi de justifier leurs ambitions en la matire par l'amlioration apporte
aux processus, le plus souvent collectifs, d'analyse et de prparation des dcisions. Dans certains cas cependant,
c'est le terme de pilotage qui est retenu pour dsigner l'utilisation des outils de gestion. On distingue alors le
contrle de gestion, ensemble des instruments d'informations, et le pilotage qui en organise les usages : mais
dans ce cas, on constate que tous les projets des administrations concernes portent simultanment sur les deux
volets.
C'est pourquoi nous avons choisi de retenir une dfinition large englobant la fois les outils, et les dispositifs
d'usage qui justifient leur existence.
Sagissant de ce qui, dans une organisation, relve de la gestion et ce qui n'en relve pas, un consensus peut tre
constat autour de deux points - illustrs par le schma page suivante - :
- l'valuation des politiques, par le rapprochement des impacts observs et des finalits initialement
recherches, constitue un champ distinct de celui du contrle de gestion. Bien entendu, ces finalits sont traduites
en objectifs et plans d'action qui tombent, eux, dans le domaine du contrle de gestion. Rciproquement, celui-ci
met son lot d'informations et d'analyses au service du processus d'valuation. Nanmoins, les modalits de mise
en uvre, la temporalit, les enjeux et les consquences respectifs du contrle de gestion et de l'valuation
conduisent naturellement les distinguer.

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- le contrle permanent exerc par les agents, tous niveaux, sur leurs activits, constitue la condition
premire d'efficacit des organisations. La qualit de ce contrle met en jeu de nombreux facteurs : les
comptences des acteurs, la conception des processus opratoires, les mthodes retenues, les choix
technologiques et organisationnels, la pertinence des systmes d'information, l'efficacit de l'encadrement, et
enfin le management des ressources humaines, notamment sur le plan de la motivation. Ce contrle ou plutt ces
contrles il en existe autant de dclinaisons qu'il y a de mtiers dans une administration donne -, sont souvent
appels contrles oprationnels. Le contrle de gestion s'en distingue en ceci qu'il porte sur des lments de
synthse : il cherche d'abord mesurer l'efficacit globale et ses facteurs, et ne s'intresse au dtail des mtiers
qu'au travers des analyses que dclenche l'examen des indicateurs de synthse. Par ailleurs, il ne s'exerce pas au
quotidien : son domaine de temporalit s'chelonne classiquement du mois les tableaux de bord l'anne
les budgets, les rapports d'activit, -. Cependant, parce que les outils du contrle oprationnel constituent l'une
des principales sources d'alimentation du contrle de gestion, une reprsentation incluant les premiers dans les
seconds peut tre retenue.
Ceci conduit retenir, d'une faon videmment trs schmatique, trois niveaux du contrle des organisations :
l'valuation ou contrle des politiques ; le contrle de gestion ou contrle des objectifs annuels ; le contrle
oprationnel ou contrle des mtiers.

Politiques
Enveloppes budgtaires

Objectifs
Moyens

EVALUATION

CONTROLE
DE GESTION

Impacts

Activits
Rsultats

CONTROLE OPERATIONNEL
Organisation
Processus
Comptences
Normes, procdures
Moyens allous

Enfin, l'acception couramment retenue du mot "contrle" est celle de "matrise". On contrle sa gestion comme
l'on contrle une trajectoire. Il est cependant parfaitement admis que les pratiques de contrle n'en incluent pas
moins des actions de vrification de la conformit des travaux aux rglements, directives et autres rfrentiels
qui s'imposent aux oprateurs. La bonne matrise n'est donc pas exclusive d'oprations rgulires de contrle au
sens hirarchique du terme.

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b) Les cinq lments constitutifs du contrle de gestion.

Identification de
"secteurs d'activits"
homognes

Mise en vidence des

points sur lesquels doit
porter le contrle, et des indicateurs pertinents

Elaboration des objectifs,

des programmes d'actions,
et allocation des moyens

Dcisions
d'ajustement

Analyse
des
rsultats
et
prparation des dcisions de
gestion

Mise
en uvre

Systmes
de
d'informations

mesure

et

Chacun des cinq modules sur lesquels repose le contrle de gestion rpond un besoin prcis :
1 Comment dcomposer les activits en ensembles homognes aux plans des politiques, des objectifs, des
populations concernes, des moyens mis en uvre, des comptences requises, des responsabilits, des
partenaires concerns, etc.
La recherche d'une telle segmentation demande autant de pragmatisme que de logique, dans la mesure o aucun
des choix possibles n'est exempt d'inconvnients conceptuels. Mais l'existence d'un minimum de sectorisation
des activits est indispensable, vu le large ventail des politiques dont chaque ministre a la responsabilit et la
diversit des activits exerces. Il n'existe pas, sauf exception, d'indicateur susceptible de s'appliquer
l'ensemble des activits d'une administration donne.
La capacit contrler dpend trs largement de la pertinence du dcoupage retenu. L'objectif du contrle de
gestion est d'amliorer la qualit des dcisions qui permettront l'organisation d'atteindre ses objectifs. Ceci
suppose que les questions souleves renvoient un ensemble de causes, de moyens d'actions et de
responsabilits suffisamment homognes pour autoriser une analyse et une prise de dcision spcifiques.

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2 Sur chacun des secteurs homognes d'activits ainsi dfinis, qu'est-il important de suivre ? Sur quels types de
rsultats ou de performances sommes-nous attendus ? Quels sont les indicateurs nous permettant de mesurer
lefficacit, la qualit des prestations ? Etc.
Il est ncessaire de dfinir les indicateurs sur la base desquels il serait possible de fonder le suivi des missions,
activits ou prestations, sans encore tenir compte des priorits qui seront dcides et des objectifs qui seront
choisis. Une segmentation de ces indicateurs a t propose par le groupe de travail constitu par la dlgation
interministrielle la rforme de lEtat sur ce sujet :
- indicateurs relatifs au contexte dans lequel oprent les services, qui permettent de comprendre les rsultats
et leurs volutions,
- indicateurs relatifs aux moyens utiliss,
- indicateurs permettant de mesurer l'activit ou les produits,
- indicateurs de performance : a) efficacit socio-conomique ; b) qualit du service apport l'usager ; c)
efficience, ou productivit.
Cette segmentation, ou nomenclature, est avant tout destine susciter le rflexion des gestionnaires, et ne
saurait constituer une check liste laquelle chacun doit se conformer. Le rapport susmentionn contient des
prcisions sur chacune de ces natures d'indicateurs. Il insiste sur la ncessit d'une dmarche progressive, ainsi
que sur le fait de rechercher des indicateurs en petit nombre, simples, pertinents et surtout utiliss.
La question pose dans ce paragraphe est, d'une certaine faon, intemporelle et dconnecte des priorits de
l'administration un moment donn. Qu'est-ce, dans l'absolu, que la performance dans le domaine du
recouvrement de l'impt ? Ou dans celui de l'entretien routier ? Ou dans celui de la rinsertion des dtenus ? Etc.
Cette approche prsente l'avantage de ne pas tenir compte d'lments conjoncturels et phmres, pour mettre en
vidence la cible vers laquelle le contrle de gestion devra inluctablement voluer.
La question qui suit est, par contre, fortement contextualise.
3 Concrtement, sur chacun des secteurs d'activits, quelles sont les actions dores et dj dcides, quels sont
les moyens qui leur sont allous et quels objectifs prcis sont poursuivis ?
C'est cette entre que privilgie la circulaire du 6 janvier 2000 du Ministre de lEconomie des Finances et de
lIndustrie, relative aux agrgats budgtaires.
Quelle que soit la pertinence des indicateurs retenus au paragraphe prcdent, ceux-ci n'ont de signification que
rapports une rfrence. Ce peuvent tre des objectifs, ou des programmes d'actions, ou des moyens allous.
Dans tous les cas, il s'agit de contrats, individuels ou collectifs, passs entre des responsables de diffrents
niveaux : entre une administration centrale et un service, entre un chef de service et l'un de ses collaborateurs,
etc.
Par rapport l'approche du paragraphe prcdent, celle-ci a le mrite de focaliser la recherche d'outils et de
dispositifs de contrle de gestion sur ce qui est effectivement fait ou prvu, sans souci d'exhaustivit.
4 Quels sont les donnes et systmes de traitement qui sont ncessaires pour laborer et obtenir ces indicateurs ?
Ce qui ne se mesure pas ne s'amliore pas. Cette vieille loi reste valable. Imaginer un indicateur pertinent ne le
rend pas automatiquement disponible.
Rechercher quelles sont les sources d'informations utilisables prsente deux avantages. Tout d'abord, les
organisations disposent toujours de beaucoup plus d'informations qu'elles ne le savent et, partant, qu'elles
n'utilisent. L'inventaire de l'existant peut receler souvent de bonnes surprises. Ensuite, cet inventaire peut amener
substituer une donne peut-tre un peu moins pertinente, mais dj disponible, un indicateur pour lequel un
dveloppement nouveau serait ncessaire.
Il ne sagit pas d'analyser lensemble des dispositifs et systmes dinformations de l'organisation, mais d'y
rechercher les lments utiles au contrle de gestion.

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5 Quels sont les dispositifs de dialogue de gestion, les runions de service, les comits de suivi que nous utilisons
pour prendre connaissance de nos rsultats, en analyser les causes et laborer les dcisions qu'elles appellent ?
Parce qu'ils constituent la finalit de la segmentation des activits comme du choix des indicateurs de suivi, les
dispositifs de dialogue de gestion et suivi sont au cur de l'efficacit du contrle de gestion.
L'enjeu de cette approche se situe trs clairement dans le dveloppement de pratiques collectives d'analyse et de
prparation des dcisions. A partir du moment o un indicateur permet d'alimenter utilement une discussion sur
un bon sujet, l'essentiel est fait.
Dvelopper le contrle de gestion est un vritable investissement. Son fonctionnement exige un temps certain.
Ce temps est celui de la prise de connaissance des questions souleves, du rapprochement des analyses et des
raisonnements auxquels elles se rfrent, de l'exploration et de l'valuation des dcisions possibles. La rentabilit
de cet investissement, comme la productivit du temps consacr au fonctionnement du contrle de gestion,
s'apprcient l'aune du surplus de qualit des dcisions prises. Ce surplus est rechercher, non seulement dans la
pertinence mme des dcisions, notion complexe et mal mesurable, mais surtout dans le partage des analyses et
la transparence des dcisions qui sont les meilleurs garants d'une mise en uvre efficace.

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2.2 Les leviers du dveloppement du contrle de gestion dans les administrations.
Lanalyse des dmarches mises en uvre dans les administrations publiques franaises permet de cerner les
principaux leviers sur lesquels elles fondent leur mobilisation.
Il est possible de les regrouper en trois catgories principales : la dynamique globale de dveloppement du
management sur laquelle le contrle de gestion peut sappuyer (a), la conviction des dirigeants dans les bnfices
tirer du dveloppement de ces pratiques, leur volont de le faire et leur capacit conduire de tels projets (b), et
lexistence denjeux, quil sagisse de risques ou de bnfices potentiels pour le service et/ou les agents, sur
lesquels fonder la mobilisation ncessaire (c).
a) La dynamique globale de dveloppement du management.
Les progrs du contrle de gestion peuvent tre favoriss par des dmarches antrieures damlioration de la
gestion et/ou de modernisation du management.
La plus classique prend la forme dun systme de management par objectifs, au niveau des services
(contractualisation) ou sur le plan individuel.
Il peut aussi sagir davances dans le domaine de la gestion des ressources humaines, par la reconnaissance du
mtier de contrleur de gestion (lappellation de conseiller de gestion est parfois prfre), ou encore par
l'insertion d'objectifs permanents de dveloppement du contrle de gestion dans les attributions des cadres.
Les rencontres rgulires entre responsables de services de mme nature et les pratiques de comparaisons plus ou
moins formalises des performances des uns et des autres sont galement propices des progrs du contrle de
gestion.
b) La conviction, la volont et la capacit des dirigeants.
Laffichage, par ses dirigeants, dune ambition forte dans le domaine du contrle de gestion est un atout certain
pour la prennisation de la fonction de contrle de gestion au sein dun ministre.
Elle peut tre rendue visible par des impulsions rgulire vis vis des responsables de service dconcentrs ou
dadministration centrale, la cration dun rseau de correspondants contrle de gestion dans les services, la
mise en place dun module de formation
Elle doit se concrtiser par une stratgie damlioration du contrle de gestion, la manire dun contrle du
contrle de gestion .
c)

Lexistence de risques et enjeux externes sur lesquels fonder la mobilisation.

Une contrainte externe forte, ds lors quelle est perue et accepte par les agents, peut servir de catalyseur au
perfectionnement du contrle de gestion dans le ministre concern. Il en va de mme pour certains bnfices
escompts.
La perspective de procdures de gestion plus responsabilisatrices (globalisation des crdits) ou la recherche de
marges de manuvres inexploites peuvent aussi constituer des enjeux mobilisateurs.

* * *

Ces trois leviers ne sont pas tanches les uns par rapport aux autres. Mais, de mme qu'en matire d'indicateurs,
peu importe la rubrique dans laquelle une condition de dveloppement est classe dans la mesure o cette
condition n'est, au final, pas oublie.

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Liste des personnes ayant particip aux travaux.

Le prsent rapport a t labor par un groupe de travail compos comme suit :

Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie, direction du budget :
- Monsieur Frank MORDACQ, sous-directeur,
- Monsieur Jean-Claude MOREL, chef du bureau 1B,
- Monsieur Jean-Jacques VIALA, responsable de programmes au bureau 1B,
- Monsieur Pierre-Laurent SIMONI, responsable de programmes au bureau 1B ;
Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie, direction gnrale des impts :
- Monsieur Victor LE BLANC, chef de division au bureau CS1;
Ministre de lEmploi et de la Solidarit, direction des affaires gnrales du personnel et du budget :
- Monsieur Didier BEOUTIS, charg de mission,
- Madame Danile SENEZ, chef du bureau du contrle de gestion,
- Madame Florence ROCHE-PINTEAUX, adjointe au chef de bureau ;
Ministre de la Justice, direction de ladministration gnrale et de lquipement :
- Madame Hlne MARSAULT, sous-directrice du budget, de la prvision et des affaires financires,
Ministre de la Justice, direction de ladministration pnitentiaire :
- Monsieur Eric LALLEMENT, sous-directeur de lorganisation et du fonctionnement des services dconcentrs,
- Monsieur Jean-Michel LOYER HASCOT, chef du bureau de lvaluation et du contrle de gestion ;
Ministre de lEquipement, des Transports et du Logement, direction du personnel et des services :
- Monsieur Grard BAUDOUIN, sous-directeur des services et de la dcentralisation,
- Monsieur Gilles GALL, chef du bureau de la modernisation et de la vie des services,
Ministre de lEquipement, des Transports et du Logement, direction des affaires financires et de
ladministration gnrale :
- Madame Isabelle ANTOINE, charge de mission ;
Ministre de lIntrieur, direction de ladministration territoriale et des affaires politiques :
- Monsieur Denis ROBIN, sous-directeur de ladministration territoriale ;
Ministre de lIntrieur, direction de la programmation, des affaires financires et immobilires :
- Monsieur Jean CHARBONNIAUD, charg de mission ;
Cabinet MENSIA Conseil :
- Monsieur Jean DESROUSSEAUX, directeur associ,
- Madame Adelaide BERTRAND, consultant.

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Le groupe projet comprenait :
Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie, direction du budget :
- Monsieur Frank MORDACQ, sous-directeur,
- Monsieur Jean-Claude MOREL, chef du bureau 1B,
- Monsieur Jean-Jacques VIALA, responsable de programmes au bureau 1B,
- Monsieur Pierre-Laurent SIMONI, responsable de programmes au bureau 1B,
- Madame Sophie MANTEL, charge de mission auprs du directeur du budget ;
Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie, direction gnrale de la comptabilit publique :
- Monsieur Jean- Franois BERTHIER, sous-directeur des comptabilits et des dpenses de lEtat,
- Monsieur Guy LHEREEC, adjoint au chef de bureau de la dfinition et de la gestion des comptabilits de
lEtat,
Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat :
- Monsieur Pierre SEGUIN, chef de mission ;
Cabinet MENSIA Conseil :
- Monsieur Jean DESROUSSEAUX, directeur associ,
- Madame Adelaide BERTRAND, consultant.

Les personnes suivantes ont t rencontres :

Universit PARIS X et Institut Du Management Public :
- Monsieur Patrick GIBERT, professeur ;
Ecole Normale Suprieure et Centre National de la Recherche Scientifique :
- Monsieur Jean-Claude THOENIG, professeur ;
Institut Europen dAdministration Publique :
- Monsieur Michael KELLY, professeur ;
- Monsieur Dag STROMSNES, expert en management de la qualit ;
Dlgation Interministrielle la Rforme de lEtat :
- Monsieur Gilbert SANTEL, dlgu interministriel la rforme de lEtat ;
Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie, direction gnrale de la comptabilit publique :
- Monsieur Jean BASSERES, directeur gnral,
- Monsieur Jean-Baptiste GILLET, directeur adjoint charg des tudes de la coordination et du rseau,
- Monsieur Serge BOSCHER, chef du bureau du contrle de gestion des affaires immobilires et des moyens de
fonctionnement ;

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Ministre de lEquipement, des Transports et du Logement, dlgu la modernisation et la dconcentration :
- Monsieur Jean-Pierre WEISS, dlgu ;
Ministre de lEconomie des Finances et de lIndustrie, agence comptable centrale du trsor :
- Monsieur Jean-Jacques FRANCOIS, agent comptable central du trsor,
- Monsieur Philippe LERAY, fond de pouvoir ;
Ministre de la Justice, direction rgionale des services pnitentiaires de Dijon :
- Madame Irne KOMAN, directrice de ladministration et des finances,
- Monsieur Jean- Marc GRANDCLAUDON, ancien responsable de la cellule de gestion,
- Madame Nathalie MOYENCOURT, responsable de la cellule de gestion.

La coordination des travaux a t assure par Jean-Jacques VIALA, responsable de programmes la

direction du budget, qui a rdig ce guide.